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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Sécurités »
Avril 2023
Sommaire
SOMMAIRE
................................................................................................................................
3
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE ET LES LFR
.......................................................................
13
A - Une croissance marquée des crédits de la mission
...............................................................................
13
B -
Des mesures de périmètre limitées en 2022, à l’exception d’une pérennisation abusive de dépenses du
plan de relance par la police nationale
.......................................................................................................
14
C - Une prévision budgétaire de qualité, dénuée de sous-budgétisation
....................................................
15
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
16
A - Une réserve de précaution presque intégralement mobilisée
...............................................................
16
B - Des mouvements en cours de gestion qui témoignent une complète normalisation budgétaire après
deux années pandémiques
..........................................................................................................................
18
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉP
ENSE ET DE SES COMPOSANTES PAR
RAPPORT À L’ANNÉE PR
ÉCÉDENTE
.............................................................................................
20
A - La sous-consommation des dépenses de personnel persiste malgré la croissance des emplois
...........
22
B - Des dépenses de fonctionnement en forte hausse
.................................................................................
28
C -
Des dépenses d’investissement qui progressent nettement
..................................................................
30
D -
Des dépenses d’intervention en légère baisse
......................................................................................
34
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
36
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIR
ONNEMENT
..................................................
38
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
41
I - LES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE PEINENT DE PLUS EN PLUS À RECRUTER
ET FIDÉLISER LEURS PERSONNELS
..............................................................................................
41
II - LES TENSIONS SUR LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT SE SONT RÉDUITES EN
2022 MAIS PLUSIEURS RISQUES DE DÉRAPAGE POURRAIENT RÉAPPARAÎTRE DÈS 2023
...................................................................................................................................................................
47
A - Police et gendarmerie nationales
: le risque d’un effet ciseau sur les recettes et les dépenses hors titre
2
.................................................................................................................................................................
47
B - Sécurité civile : le risque du changement climatique
...........................................................................
51
C - Un risque commun
: l’inflation
............................................................................................................
52
III - UNE FLOTTE AÉRIENNE DE LA SÉCURITÉ CIVILE : DES RISQUES FINANCIERS
SIGNIFICATIFS LIÉS AU MARCHÉ DE MAINTENANCE DES HÉLICOPTÈRES
...................
53
A - Une saison de feux exceptionnelle à tous points de vue
......................................................................
53
B - Une flotte aérienne en cours de renouvellement
..................................................................................
54
C - Un marché de maintien en condition opérationnelle défaillant aux conséquences multiples
...............
55
COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTA
T À LA MISSION SÉCURITÉS 61
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
61
II - DEUX OPÉRATEURS ET UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC
......................................................
63
III - UN FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE : LE
RÉGIME D’INDEMNISATI
ON DES
SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES (RISP)
................................................................................
65
IV - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
.......................................................................................
66
A - Une maquette de performance rénovée pour 2022 et 2023
..................................................................
66
B -
Une dégradation de l’ensemble des indicateurs en 2022
......................................................................
68
ANNEXES
..................................................................................................................................
71
ANNEXE N° 1.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
72
ANNEXE N° 2.
ÉVOLUTION 2019-2022
DE L’EXÉCUTION DE LA
MISSION SÉCURITÉS PAR
PROGRAMME ET PAR TITRE
...........................................................................................................
78
ANNEXE N° 3.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
80
Synthèse
La loi de finances pour 2022 a ouvert 22,67
Md€ d’autorisations d’engagement et
21,56
Md€ de crédits de paiement, respectivement en
hausse de +6,7 % et +4,08 % par rapport
à 2021. Les crédits de la mission
Sécurités
sont constituées à 83,5% de dépenses de personnel.
En 2022, le rythme de croissance des crédits alloués sur le titre 2 (+3 %)
s’est à nouveau
accéléré et reste significatif
du fait de l’importance des mesures catégorielles nouvelles
(+86,6
M€ par rapport à 202
1) et ce malgré une légère sous-exécution
du schéma d’emplois.
En exécution, +910 ETP ont été créés, pour un schéma fixé à 946 ETP, marquant la fin
du « plan 10 000 » de recrutement dans la police et a gendarmerie nationale. Au total, la mission
Sécurités
compte 250 097 ETPT exécutés en 2022, en hausse de +0,4 %.
Le retour à la normale de l’activité opérationnelle n’a pas entraîné de
retournement de la situation budgétaire par rapport à 2021. Les programmes ont
continué à sous-consommer leurs crédits de masse salariale à cause de difficultés
de recrutement et de fidélisation qui s’accroissent
.
Malgré
l’effet coût qui pousse les dépenses de personnel à la hausse, l’année 2
022 a
encore été marquée par une sous-consommation des crédits de personnels, à hauteur de
114
M€
1
, tous les programmes étant concernés. Comme en 2021, cette situation de sous-
exécution s’explique par les difficultés de recrutement de ces programmes
.
Le record du nombre de départs au sein de la police et de la gendarmerie a été battu en
2021, puis de nouveau dépassé en 2022, témoignant d’un phénomène de fond installé depuis la
fin de la crise sanitaire. En 2022, la police nationale a connu 10 840 départs (+33 % en quatre
ans) et la gendarmerie nationale 15 078 départs (+25 %). Cette situation est sous-estimée depuis
plusieurs années par les responsables de programme et rend de plus en plus difficile la
réalisation des schémas d’emploi positifs, car la pression sur l’appareil de formation est
croissante.
Pour répondre à l’objectif politique d’un «
recrutement massif de policiers et de
gendarmes
»
2
, les responsables de programme sont contraints de dégrader la qualité des
recrutements et des formations, d’autant que les viviers de recrutement s’assèchent peu à peu
3
.
Ainsi, en 2022, le nombre de policiers actifs a diminué par rapport à 2021 (-117 ETP),
remplacés par des personnels administratifs (+874 ETP). Les réserves opérationnelles peinent
1
CAS-Pensions compris
2
Rapport annexé à la loi n°2023-
22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de
l’intérieur.
3
A fortiori
, les forces de l’ordre entrent en concurrence avec d’autres recruteurs comme les polices municipales,
les sapeurs-pompiers, la sécurité privée et les forces armées, tous amenés à croître dans les prochaines années.
COUR DES COMPTES
6
également à monter en puissance pour atteindre les ambitions affichées pour 2027, qui
nécessiteraient un quadruplement du flux de recrutement de 2022.
Ce déficit d’attractivité et de fidélisation tend à démontrer que les revalorisations
indemnitaires importantes dont ont bé
néficié les forces de l’ordre depuis 2016 (+730 M€ de
2016 à 2022 ; +1
473 M€ de 2023 à 2027) n’atteignent pas leurs objectifs. Il apparaît nécessaire
de déployer une politique de fidélisation différente, axée sur l’amélioration des conditions de
travail et la gestion dynamique des ressources humaines.
La sous-exécution des dépenses de personnel a permis d
’engager des
opérations
d’entretien et d’investissement
, comme en 2021. Le rééquilibrage des dépenses
hors titre 2 se poursuit donc.
Les dépenses en hors titre 2 de la mission
Sécurités
se sont élevées à 3,6
Md€, en
progression de +19,6 % par rapport à 2021
4
. Cette progression est notamment due au transfert
de crédits en provenance du programme 363
Compétitivité
qui, en 2021, avaient permis
d’initier de nombreuses opérations d’investissement longtemps reportées.
Tant les crédits transférés que les opérations de fongibilité asymétrique ont permis
d’augmenter les crédits de fonctionnement exécutés de 19
% pour l’ensemble de la mission
5
,
dont 25,6 % pour la police nationale. Pour leur part, les dépenses
d’investissement
se sont
élevées à 679
M€ sur la mission (+
46 % par rapport à 2021). Les forces de sécurité intérieure
ont poursuivi le renouvellement de leur flotte de véhicules (256 M€ pour les forces de l’or
dre
en 2022) et l’amélioration de leurs infrastructures immobilières, tandis que la sécurité civile a
continué ses achats d’aéronefs (livraison de deux avions
Dash
et deux hélicoptères H145-D3
pour 77
M€ en CP). Néanmoins, l’émergence de projets issus du B
eauvau de la Sécurité et les
nouvelles annonces régulières pourraient avoir un effet d’éviction sur des opérations
immobilières nécessaires mais régulièrement reportées.
Enfin, les dépenses d’intervention
se sont élevées à 227,4
M€, imputable à 43
% à la
subvention au budget spécial de la Ville de Paris au titre du financement de la brigade des
sapeurs-
pompiers de Paris (BSPP). Ce montant a encore progressé en 2022 pour s’établir à
97
M€, continuant de déséquilibrer le programme 161 –
Sécurité civile
.
De nouvelles tensions pourraient toutefois réapparaître dès 2023 sur les crédits
hors titre 2.
Ce rééquilibrage entre les crédits de titre 2 et les crédits hors titre 2
conforme aux
recommandations régulières de la Cour des comptes
reste toutefois fragile pour la mission
Sécurités
.
D’une part, la situation de sous
-consommation des dépenses de masse salariale pourrait
ne pas se poursuivre du fait des nombreux recrutements à venir et des nouvelles mesures
catégorielles issues du Beauvau de la Sécurité (+1 473
M€ sur cinq ans). Or, les forces de
4
2,7
Md€ de titre 3, 679
M€ de titre 5 et 227
M€ de titre 6, en crédits de paiement.
5
2,7
Md€ en 2022 contre 2,3 Md€ en 2021.
SYNTHÈSE
7
l’ordre sont devenues dépendantes de leur sous
-consommation de masse salariale pour financer
les tensions sur les dépenses de fonctionnement.
D’autre part, la police nationale fait face à deux risques spécifiques
: le financement du
dispositif « Voyager, protéger », entré en vigueur en 2022, au coût élevé au regard de
l’efficacité pour l’instant modérée, et les pénalités de 30
M€ imposées par le fonds pour
l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
(FIPHFP).
Enfin, du fait du changement climatique, l’activité opérationnelle de la sécurité civile,
particulièrement intense en 2022, ne devrait pas baisser dans les années à venir. L’engagement
important des moyens nationaux pour lutter contre les feux de forêts a entraîné une forte hausse
des dépenses de fonctionnement (+12,9 % par rapport à 2021), nécessitant le dégel intégral de
la réserve de précaution et l’ouverture de crédit en lois de finances rectificatives.
Concomitamment, la sécurité civile doit faire face à des risques financiers liés au marché de
maintenance de ses hélicoptères (29
M€ en 2022). Le nouveau prestataire se révèle en effet
défaillant et cherche à reporter sur l’État la charge financière qui en découle, ce que la Cour
appelle à refuser.
Le retour de l’inflation pourrait aboutir à des tensions sur les dépenses de
fonctionnement de la mission.
De nombreuses dépenses de fonctionnement de la mission sont directement à imputer à
l’inflation. Alors que l’année n’a pas été particulièrement
marquée par un surcroit d’activité
opérationnelle, les dépenses de carburant sont en hausse de 32,5 % pour la police et de 40,3 %
pour la gendarmerie, qui subit également une forte pression sur ses crédits de fonctionnement
des gendarmes mobiles (+8 % pou
r l’alimentation et +11,6
% pour les transports et
déplacements).
De même, les dépenses d’énergie et de fluides progressent de 10,5
% pour la police et de
7
% pour la gendarmerie. Pour sa part, la sécurité civile voit les effets de l’inflation s’ajouter à
une activité opérationnelle en hausse. Même si le mode de facturation interne par les Armées
réduit la visibilité sur la fluctuation des coûts appliqués au carburant des aéronefs, les prix de
cession du service de l’énergie opérationnelle, qui comprennent
les frais d’approvisionnement
de carburant pour les aéronefs, ont augmenté de 65 % en 2022. De ce fait, la dépense totale
pour le poste carburant s’est établie à 17
M€ en 2022 (contre 9,3
M€ en 2021).
Du fait de leur sensibilité à l’inflation, les dépens
es de fonctionnement, qui représentaient
12 % des crédits de la mission en 2022, sont susceptibles de poursuivre leur hausse en 2023,
amenuisant ainsi progressivement les effets du rééquilibrage du hors titre 2 par rapport au titre
2.
Dans ce contexte, il
conviendra d’œuvrer à la bonne maîtrise des dépenses de personnel
pour préserver la capacité d’investissement et de fonctionnement.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reformulée) :
Intensifier l’effort de réduction du stock d’heures
supplémentaires, notamment en accroissant leur rythme d’indemnisation et freinant
le
rythme de création d’heures supplémentaires nouvelles (
DGPN, DB
).
2.
(Recommandation reformulée)
: Coter au titre de leur incidence sur l’environnement les
dépenses de fonctionnement et d’investissement de la mission
Sécurités
(
DGPN, DGGN,
DB
).
3.
(Recommandation nouvelle) : Modifier le cadre règlementaire de contribution de la police
nationale au FIPHFP pour en réduire la contribution ou, à défaut, adapter les crédits de la
mission
Sécurités
pour qu’elle puisse prendre en charge le montant de ladite contribution
(
FIPHFP, DGPN, DB
).
4.
(Recommandation nouvelle)
: Refuser la prise en charge financière par l’État des
défaillances du prestataire de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la
sécurité civile (
DMAé, DGSCGC, DGGN, DB
).
5.
(Recommandation reformulée) Donner une base légale à la dépense fiscale n°120-127
relative à l’exonération d’impôt sur les r
evenus des indemnités versées aux réservistes de
la police et de la gendarmerie nationales, et compléter les documents budgétaires des
programmes concernés (
DGPN, DGGN et DB
).
Introduction
La mission
Sécurités
, dont
l’objet est la protection et le secours des populations sur le
territoire national, réunit, depuis 2014, les programmes 152
Gendarmerie nationale
,
176
Police nationale
, 161
Sécurité civile
et 207
Sécurité et éducation routières
6
. Ce
dernier programme ne comporte plus de dépenses de personnels depuis 2015.
Dotée d’un budget de 21,56 Md€ en CP (+2,4% par rapport à 2021), la mission
Sécurités
relève entièrement du ministère de l’
intérieur et finance plus de 250 000 ETPT
7
, ce qui lui
confère, après l’enseignement scolaire, la deuxième place au regard de l’importance de ses
effectifs. La mission est financée à 99,5% par des crédits budgétaires.
La gestion des programmes a été saine en 2022. Trois tendances principales sont à
observer.
Tout d’abord, les dépenses de titre 2 n’ont connu
que peu de tensions cette année, malgré
les mesures interministérielles de revalorisation indiciaire, qui ont été financées pour moitié
sous plafond de la mission
Sécurités
.
Les mesures catégorielles ont été d’un montant mod
éré
cette année, car les protocoles de 2016 et 2018 sont arrivés à échéance, tandis que les protocoles
RH prévus dans le cadre du Beauvau de la Sécurité entreront en vigueur à partir de 2023. Les
programmes 176
Police nationale
et 152
Gendarmerie nationale
ont connu d’importantes
difficultés de recrutement cette année, engendrant une nouvelle période de sous-consommation
du titre 2. Ceci a permis aux trois responsables de programme portant de la masse salariale de
procéder à des mouvements de fongibilit
é asymétrique d’un montant jamais atteint. Le principal
point d’attention pour 2023 se trouve dans la capacité ou non des forces de sécurité intérieure
à assurer les ambitieux recrutements prévus tout en parvenant à fidéliser les effectifs.
Ensuite, le hors titre 2 a connu peu de tensions, grâce aux mouvements de fongibilité
asymétrique et à la réintégration des crédits du plan de relance. Peu de mouvements infra-
annuels ont été nécessaires, à l’exception d’un ré
-abondement du programme 161
Sécurité
civile
pour soutenir l’effort de lutte contre les feux de forêts. L’effet d’éviction du T2 sur le
HT2, qui n’a pas été constaté en 2022, pourrait cependant être de retour rapidement, du fait des
risques que supportent les trois principaux programmes de la mission. La vigilance doit donc
demeurer en la matière.
Enfin, un risque lourd, à la fois financier et opérationnel, pèse sur le marché de maintien
en condition opérationnelle des hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie nationale.
6
Depuis 2013, le périmètre de la mission a connu des modifications significatives : En 2013, le programme 207-
Sécurité et éducation routières
a été incorporé à la mission
Sécurités
. En 2014, cette dernière a absorbé la mission
Sécurité civile
, fusionnée en un programme unique, et en 2015, les effectifs et les rémunérations correspondantes
du programme 207-
Sécurité et éducation routières
ont été transférés au programme 216-
Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur
. Toute comparaison dans le temps de l’évolution des crédits ou des eff
ectifs de la mission
Sécurités
doit donc tenir compte de ces variations de périmètre.
7
250 878 ETPT exécutés en 2022, en hausse de +0,4% (+1 039 ETPT)
COUR DES COMPTES
12
Les nombreuses défaillances du prestataire pourraient conduire à des surcoûts importants et des
impasses capacitaires pour l’État
dès le premier semestre 2023.
En définitive, l’année 2022 a été une année à la gestion réussie, ne présentant pas de sous
-
budgétisation ou de tensions majeures. Cette relative accalmie ne doit cependant pas faire
oublier les risques inhérents aux quatre programmes de la mission
Sécurités.
Mission sécurités
Programme 176
Police nationale
Programme 152
Gendarmerie nationale
Programme 161
Sécurité civile
Programme 207
Sécurité et éducation routières
Graphique n° 1 :
mission Sécurités
exécution 2022 (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
0,05
0,65
9,66
11,78
22,14
0
5
10
15
20
25
P.207
P.161
P.152
P.176
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
I -
La programmation initiale et les LFR
A -
Une croissance marquée des crédits de la mission
La mission
Sécurités
a vu ses crédits s’accroître de 6,7
% en autorisation d’engagement
et de 4,08
% en crédits de paiement. Contrairement à l’an passé, où la hausse était portée pour
moitié par une croissance des dépenses de titre 2 (+253
M€ HCAS), cette augmentation est due
à titre principal aux crédits hors titre 2 (+22 % en CP, contre +11 % en 2021), tandis que les
crédits de titre 2 devaient connaître une hausse modérée (+1,39 %). Cette forte hausse ne
s’explique pas par des mesures de périmètre, très modestes lors de la
budgétisation (à noter que
la mesure de périmètre abusive évoquée en partie 1.1.2 n’était pas prévue en LFI). Elle
s’explique surtout par le ralentissement de la hausse des recrutements de la police et de la
gendarmerie nationales, combinée à une politique
volontariste en matière d’équipements et
d’immobilier.
Tableau n° 1 :
crédits ouverts par programme
en loi de finances initiale
pour 2022 (en Md€)
En Md€
2021
2022
Évolution 2021
2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
9,57
9,01
9,94
9,32
3,89 %
3,44 %
Titre 2
7,73
7,73
7,82
7,82
1,08 %
1,08 %
Hors titre 2
1,84
1,27
2,13
1,50
15,76 %
17,76 %
P 176
11,22
11,15
12,00
11,63
6,92 %
4,27 %
Titre 2
10,16
10,16
10,32
10,32
1,64 %
1,64 %
Hors titre 2
1,07
1,00
1,68
1,31
57,07 %
31,02 %
P 161
0,41
0,52
0,68
0,57
63,99 %
9,51 %
Titre 2
0,19
0,19
0,19
0,19
0,52 %
0,52 %
Hors titre 2
0,22
0,33
0,49
0,38
117,65 %
14,69 %
COUR DES COMPTES
14
P 207
0,04
0,04
0,05
0,05
24,53 %
22,35 %
Hors titre 2
0,04
0,04
0,05
0,05
24,53 %
22,35 %
Mission
21,25
20,73
22,67
21,56
6,70 %
4,08 %
Titre 2
18,08
18,08
18,33
18,33
1,39 %
1,39 %
Hors titre 2
3,17
2,64
4,34
3,44
37 %
22,46 %
Source : LFI pour 2022
Tableau n° 2 :
mesures nouvelles en loi de finances initiale pour 202
2 (en CP, en M€)
En M€ et en CP
LFI 2021
Mesures de
transfert
8
Évolution
tendancielle
Mesures
nouvelles
9
LFI 2022
Dépenses de T2 hors CAS-
Pensions
11 271,10
-0,08
84,05
134,75
11 489,76
dont P161
135,64
0
-0,46
1,49
136,66
dont P152
4 269,1
0,09
13,6
56,3
4 339
dont P176
6 866,36
-0,17
70,9
77
7 014,1
CAS- Pensions
6 805,34
0,03
8,92
23,39
6 837,61
dont P161
53,77
0
-0,04
0
53,73
dont P152
3 462,9
0
2,6
10,6
3 476,2
dont P176
3 288,67
-0,8
6,37
12,75
3 307,71
Dépenses hors titre 2
2 642,52
-5,51
13,39
585,99
3 236,4
dont P207
40,98
0
0,66
8,49
50,13
dont P161
329,36
0.4
44,6
3,28
377,73
dont P152
1273,7
-0,2
-31,9
258,3
1 499,8
dont P176
998,48
-5,72
0
315,93
1 308,7
Total mission
20 718,91
-5,62
106,36
744,13
21 563,77
Source : responsables de programme
B -
Des mesures de périmètre limitées en 2022
, à l’exception d’une
pérennisation abusive de dépenses du plan de relance par la police
nationale
Aucune mesure de débudgétisation n’affecte en 2022 les crédits de la mission
Sécurités
.
Le solde des transferts entrants et sortants représente +112,4
M€ en CP, dont
+0,5
M€ de
titre 2 (+21 ETPT).
Les transferts sont très modestes, à l’exception du tra
nsfert entrant de
+105,9
M€ de crédits du plan de relance dans le programme 176 –
Police nationale
depuis le
programme 363. La police nationale a profité de ce décret de transfert pour pérenniser certaines
8
Mesures de transfert affectant le périmètre de la mission
9
Et dépenses exceptionnelles
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
dépenses hors titre 2 du plan de relance à hauteur de 105,9
M€. Le responsable de programme
de la police nationale considère que cette augmentation de son socle participe au rééquilibrage
des dépenses hors titre 2 par rapport au titre 2, comme le demande régulièrement la Cour des
comptes, et participe au financement d’opérations d’investissement utiles.
Pourtant, les programmes 161
Sécurité civile
et 152
Gendarmerie nationale
n’ont pas
procédé à une telle extension de périmètre,
alors même qu’ils ont bénéficié de décrets de
transfert depuis le programme 363. Le plan de relance n’a en théorie pas vocation à créer des
dépenses pérennes, il vise à financer des mesures ponctuelles en appui des dépenses
« permanentes » des programmes budgétaires. Ce rééquilibrage des dépenses HT2 du
programme 176, s’il devait être réalisé, doit se calculer selon les besoins réels du programme
et non évoluer en opportunité au moment d’un décret de transfert. En l’espèce, le plan de relance
s’est traduit
par des dépenses pérennes nouvelles, contrairement à son esprit initial, illustrant
l’effet cliquet mal maîtrisé de la dépense publique. Au demeurant, le financement de projets de
sécurité intérieure par le programme 363
Compétitivité
relève d’une accep
tion large du
concept de compétitivité.
C -
Une prévision budgétaire de qualité, dénuée de sous-budgétisation
Le CBCM a délivré un avis favorable à l’ensemble des documents prévisionnels de
gestion des emplois et crédits de personnel (DPGECP), ainsi qu’à l’ens
emble des documents
de programmation unique (DPU).
2022 est la troisième année durant laquelle l’ensemble des
programmes reçoivent des avis favorables, témoignant d’une amélioration de la programmation
budgétaire. Des réserves ont été émises sur deux documents :
-
les dépenses HT2 des programmes 176-
Police nationale
car le CBCM a pointé des risques
de soutenabilité liés au paiement du FIPHFP (voir supra), au nouveau programme
« Voyager et Protéger » et à de possibles grands événements ;
-
les dépenses T2 du programme 152-
Gendarmerie nationale
, car le responsable de
programme n’avait pas précisé les modalités de couverture des risques identifiés en début
d’année (mesures interministérielles, contexte sécuritaire).
Le montant des reports de charge de 2021
vers 2022 n’est pas anormal.
COUR DES COMPTES
16
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Une réserve de précaution presque intégralement mobilisée
Comme pour l’exercice 2021, le taux de mise en réserve est de
0,5 % pour les crédits de
rémunération et 4% pour les autres crédits, représentant 215,74
M€
. Les deux programmes 152
Gendarmerie nationale
et 176
Police nationale
se sont vus appliquer une réserve
ministérielle de 0,25 % des crédits titre 2 et de 1 % des crédits de hors titre 2.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Tableau n° 3 :
évolution 2021 de la réserve de précaution de la mission Sécurités (T2
dont CAS Pensions et HT2) (en M€ de CP)
En M€
152
176
161
207
Mission
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
Gel initial sur LFI*
39,08
60
51,61
51,65
0,95
12,46
-
2,00
91,64
126,10
Dégels pour emploi
39,08
60
51,61
17,13
0,95
12,46
-
0,00
91,64
89,58
Dégels pour
annulation en LFR
34,52
-
2,00
0,00
36,52
Solde
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
% d’annulation
0%
0%
0%
67%
0%
0%
0%
100%
0%
28%
% de restitution
100%
100%
100%
13%
100%
100%
-
0%
100%
72%
Réserve
ministérielle en
début de gestion
19,5
9,6
25,80
13,09
-
-
-
-
45,30
22,69
% de restitution en
cours de gestion
100%
100%
100%
33%
-
-
-
-
100%
100%
Source : Cour
des comptes d’après responsables de programme et CBCM ministère de l’intérieur
* Aucun surgel n’a été appliqué à la mission Sécurités en 2022.
Le taux de restitution est élevé en 2022 (100 % pour le titre 2 et 74 % pour le HT2) en
comparaison à 2021 (30 % sur le T2 et 79 % en HT2).
Ceci ne s’explique pas par des sous
-
budgétisations comme cela a pu s’observer par le passé sur les programmes 176 et 152
(dépenses de personnels mal évaluées en 2019) ou 161 (subvention à la BSPP sous-estimée en
2021). La réserve ministérielle comme la réserve de précaution ont été mobilisées à titre
principal pour pallier des événements imprévus. Pour la police nationale, la gendarmerie
nationale et la sécurité civile, le dégel de la réserve de précaution en titre 2 a permis de prendre
en charge une partie des coûts liées aux mesures interministérielles de revalorisation (hausse
du SMIC, hausse du point d’indice notamment)
10
. La gendarmerie nationale a bénéficié d’un
dégel intégral de la réserve hors titre 2 pour prendre en compte
les surcoûts liés à l’inflation,
évalués à près de 40
M€ en fin d’année. Pour le programme 161 –
Sécurité civile
, le dégel a
financé sous plafond certains surcoûts de la saison feux (7
M€ pour le MCO aéronautique,
4,5
M€ de produits retardant et 1
M€ de
carburant).
Seules la réserve de précaution HT2 du programme 207
Sécurité et éducation routières
et une partie de la réserve de précaution de la police nationale ont été annulées par la LFR de
fin de gestion.
10
Cette prise en charge a par exemple permis à la sécurité civile de financer un tiers des mesures interministérielles
sous plafond.
COUR DES COMPTES
18
B -
Des mouvements en cours de gestion qui témoignent une complète
normalisation budgétaire après deux années pandémiques
Les reports de crédits vers 2022
s’élèvent à 403,96
M€ en AE et 75,72
M€ en CP, montant
équivalent à 2021 (431,59 M€ en AE et 19,5 M€ en CP), ce qui représente 1,7
% des AE
disponibles en début d’exercice.
Ce montant est porté par quelques grandes opérations :
-
71,9
M€ en AENE sur le programme 161 –
Sécurité civile
pour l’acquisition de Dash, la
modernisation des hélicoptères et quelques projets immobiliers ;
-
1,8
M€ d’AENE su
r le programme 207
Sécurité et éducation routières
pour des
investissements dans les centres d’examen
;
-
184,3
M€ en AENE pour le programme 152 –
Gendarmerie nationale
pour l’achat de
véhicules.
Les fonds de concours et des attributions de produits reviennent à la normale après deux
années pandémiques. Ils ont baissé de 21 % par rapport à 2021
, qui s’explique par la baisse
d’activité progressive du fonds de concours Santé Publique France à mesure que ralentissent
les campagnes de vaccination (montant initial de 164
M€, réduits à 14,7 M€ en AE et 51,6
M€
en CP de reports vers 2022). La forte hausse des fonds de concours au profit du programme 176
Police nationale
s’explique par le lancement de la construction de l’hôtel des polices de Nice,
pour lequel la ville de Nice a contribué en 2022 à hauteur de 71,7
M€ via un fonds de concours.
Le niveau des services d’ordre indemnisés est revenu à un niveau pré
-crise, avec la fin du
moratoire de la facturation des évènements culturels 11.
Les virements et les transferts sont en hausse pour la seconde année consécutive, à cause
de la normalisation du plan de relance. Ils représentent 176,7
M€ en CP contre 81
M€ en 2021.
Cette hausse s’explique
à 91 % par la réintégration de 105
M€ de crédits du programme 363 –
Compétitivité
au 176
Police nationale
et de 55
M€ pour le 152 –
Gendarmerie nationale
.
L’année a également été marquée par la prise d’un décret d’avance prélevant 74,19
M€ en
AE=CP sur la mission, pour financer des dépenses urgentes liées à la guerre en Ukraine. Ces
crédits étaient tous positionnés sur la réserve de précaution, conduisant à annuler 55 % de la
réserve de précaution HT2 de la mission
. Ils ont été réouverts à l’euro près par la LFR
du 16
août 2022, ce qui n’a entraîné aucune conséquence néfaste pour
les programmes. Enfin, les
mesures interministérielles de revalorisation indiciaire ont été en partie financées par un décret
de répartition à hauteur de 164
M€ en AE=CP, en provenance de la dotation pour mesures
générales en matière de rémunérations (art. 11 LOLF).
11
12,7
M€ pour la gendarmerie nationale en 2022 contre 6,5
M€ en 2019. 11
M€ en 2022 pour la police nationale
contre 16,3
M€ en 2019.
ANALYSE DE L’EXÉ
CUTION BUDGÉTAIRE
19
Tableau n° 4 :
mouvements 2022 des crédits de la mission
En M€
Programme 152
Programme 176
Programme 161
Programme
207
Total des
programmes
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
9 941,16
9
315,04
11
999,25
11
630,48
677,99
568,13
51,03
50,13
22
669,43
21
563,78
LFR (b)
22,62
46,67
-15,89
5,86
30,45
38,59
-0,84
-0,81
36,34
90,31
dont ouvertures
25,30
46,67
40,39
40,39
30,45
38,59
1,18
1,18
97,31
126,82
dont annulations
-2,67
0,00
-56,27
-34,52
0,00
0,00
-2,02
-1,99
-60,97
-36,51
Reports de crédits de
2021 (c)
209,65
0,00
99,54
4,73
93,01
70,65
1,76
0,33
403,96
75,72
dont hors FDC et ADP
209,65
0,00
95,31
0,50
74,52
15,50
1,76
0,33
381,24
16,34
dont FDC et ADP
0,00
0,00
4,23
4,23
18,49
55,15
0,00
0,00
22,72
59,38
FDC & ADP (hors
reports) (d)
176,26
176,26
131,88
60,20
2,19
2,19
0,24
0,24
310,58
238,89
Autres mouvements (e)
154,78
154,92
105,02
115,98
-3,97
-3,97
-0,18
-0,18
255,65
266,74
Décrets de virements
1,97
1,97
-18,11
-11,60
-1,41
-1,41
0,00
0,00
-17,55
-11,04
Décrets de transferts
58,86
59,00
119,27
123,71
4,00
4,00
1,00
1,00
183,12
187,70
Décret d'avance
-25,30
-25,30
-40,39
-40,39
-7,33
-7,33
-1,18
-1,18
-74,19
-74,19
Annulations
0,00
0,00
-0,12
-0,12
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,12
-0,12
Répartitions (art. 11 de
la LOLF)
119,25
119,25
44,37
44,37
0,78
0,78
0,00
0,00
164,39
164,39
Solde des crédits
ouverts et annulés (*)
10
504,48
9
692,89
12
319,81
11
817,26
799,67
675,59
52,00
49,71
23
675,96
22
235,45
Exécution (crédits
consommés)
10
064,47
9
659,34
12
136,46
11
782,40
703,95
652,67
49,40
49,01
22
954,28
22
143,42
dont rétablissements de
crédits
-133,37
-
133,37
-40,19
-40,19
-20,11
-20,11
-0,21
-0,21
-193,89
-193,89
Taux de consommation
95,8%
99,7%
98,5%
99,7%
88,0%
96,6%
95,0%
98,6%
97,0%
99,6%
Source : CHORUS et responsables de programme / (*) (a)+(b)+(c)+(d)+(e) (hors reports vers 2023)
Comme en 2021, le taux de consommation des crédits disponibles est très élevé : 97 %
des AE (96,9 % en 2021) et de 99,6 % des CP (99,1 % en 2021).
Les
mouvements de crédits en lois de finances rectificatives ont été d’une ampleur très
limitée (cf. tableau n° 5), comme en 2021
qui avait connu une ouverture de crédits hors titre
2 d’un montant de 74,18 M€ en AE et 63,45 M€ en CP
, et une annulation de 56,
36 M€ en
AE=CP sur le titre 2.
Ces ouvertures ont permis de rouvrir à l’euro près les crédits annulés par
le décret d’avance. Le programme 161
Sécurité civile
a également pu bénéficier d’un
abondement de 5
M€ pour financer des colonnes de renfort supplém
entaires.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 5 :
ouvertures et annulations de crédits de la mission
Sécurités
(exclusivement du hors titre 2)
152
176
161
207
Mission
En M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Annulations en décret
d’avance
25,30
25,30
40,39
40,39
7,33
7,33
1,18
1,18
74,20
74,20
Ouvertures en LFR 1
25,30
25,30
40,39
40,39
12,33
12,33
1,18
1,18
79,19
79,19
Ouverture en LFR 2
/
21,37
/
/
18,12
26,25
/
/
18,12
47,62
Annulations en LFR 2
2,67
/
56,27
34,52
/
/
2,02
1,99
60,97
36,51
Solde décret d’avance
+ LFR 1 + LFR 2
-2,67
21,37
-56,27
-34,52
23,12
31,26
-2,02
-1,99
-37,86
16,11
Source
: Cour des comptes d’après décret d’avance, LFR n°1 et n°2
Les trois programmes portant du titre 2 ont procédé à des opérations de fongibilité
asymétrique dont le montant est croissant cette année. Elles se sont montées à 0,32
M€ pour le
programme 161
Sécurité civile
, à 24,7
M€ pour la gendarmerie nationale
et à 84,5
M€ pour
la police nationale. Sur ce programme 176
Police nationale
, la fongibilité a permis de payer
le solde des pénalités dû au FIPHFP, à hauteur de 61,9
M€, ainsi que diverses dépenses
d’équipement.
III -
L’
a
nalyse de l’évolution de la dépense et de s
es
composantes par rapport à
l’année précédente
La croissance des dépenses de la mission
Sécurités
a été soutenue : les autorisations
d’engagement ont augmenté de 6,5
% (en périmètre 2021) et les crédits de paiement de 5 %
(
idem
).
Cette hausse s’explique à
la fois par la croissance des crédits ouverts en LFI, par les
mesures interministérielles de revalorisation indiciaire en cours d’année 2022
et par la
réintégration dans les quatre programmes de 160
M€
de dépenses portées par le programme
363
Compétitivité
.
La hausse s’est donc accélérée en 2022 par rapport à 2020 et 2021.
Tableau n° 6 :
croissance des dépenses exécutées par la mission
Sécurités
à périmètre
constant
2019
2020
2021
2022
Cumul sur 4 ans
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Variation
annuelle
+5 %
+5 %
+0,7 %
+2,7 %
+2,4 %
+1,8 %
+6,5 %
+5 %
+15,3 %
+15,3
%
Source : Cour des comptes
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2018-
2022 (AE, Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2018-2022 (CP
, Md€)
Source : Cour des comptes
Le poids des dépenses de personnel demeure prépondérant au sein de la mission
Sécurités
(83,6 % en CP exécutés), mais se trouve en légère baisse par rapport aux années 2021 et 2021
(85,7 % des CP exécutés). On n’observe pas d’effet d’éviction des rémunérat
ions sur les
dépenses de hors-titre 2 cette année.
20,62
20,96
21,36
21,25
22,67
20,53
21,19
20,93
21,44
22,95
19,0
19,5
20,0
20,5
21,0
21,5
22,0
22,5
23,0
23,5
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
19,75
20,13
20,48
20,72
21,56
19,88
20,47
20,61
20,99
22,14
18,5
19,0
19,5
20,0
20,5
21,0
21,5
22,0
22,5
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 5 :
d
épenses de la mission par titre (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
La sous-consommation des dépenses de personnel persiste malgré la
croissance des emplois
Depuis 2016, la mission a vu ses crédits de masse salariale fortement croître sous un
double effet :
-
des schémas d’emploi ambitieux pour les programmes 152
Gendarmerie nationale
et
176
Police nationale
(+ 8 470 ETP entre 2018 et 2022) ;
-
des protocoles de revalorisation RH coûteux, estimé à 730
M€ de mesures nouvelles pour
les protocoles de 2016 et de 2018.
L’année 2022 marque une forme de «
pause » pour la mission
Sécurités
en matière de
titre 2. Les protocoles de 2016 et 2018 ont été pleinement déployés, si bien que les mesures
nouvelles en 2022
sont d’un montant plutôt réduit. Le schéma d’emploi exécuté en 2022 est le
moins ambitieux de la période, marquant l’aboutissement
du plan « 10 000 ». Ces deux
éléments ont permis de réduire en partie les tensions sur le titre 2 de la mission. L’année 2023
devrait au contraire voir une nouvelle croissance des dépenses de masse salariale, à cause des
protocoles du Beauvau de la Sécuri
té et des recrutements prévus par la loi d’orientation et de la
programmation du ministère de l’intérieur.
1 -
Les schémas d’emplois ont été légèrement sous
-exécutés
En 2021, les dépenses de masse salariale exécutées ont progressé de +4,2 % (hors CAS-
Pensions)
sur l’ensemble de la mission (+1,2
% en 2021).
Cette hausse s’explique notamment
16,92
17,56
17,67
17,94
18,49
2,34
2,25
2,24
2,30
2,74
0,44
0,47
0,49
0,47
0,68
0,17
0,18
0,20
0,28
0,23
0,00
0,01
0,02
0,01
0,01
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses d'opérations financières (T7)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
par les mesures générales interministérielles, dont le coût pour 2022 est évalué à 212
M€ par
les responsables de programme.
Le schéma d’emplois de la mission était fixé à +9
46 ETP en loi de finances initiale, en
baisse par rapport à 2022 (+1 489 ETP en 2021 ; + 1 900 ETP en 2020 et + 2 388 ETP en 2019),
témoignant de l’achèvement du « plan 10 000 » de recrutement dans la police et la gendarmerie
nationales.
Tableau n° 7 :
structure de la variation des dépenses de personnel (hors CAS-Pensions)
en 2022
En M€
P152
P176
P161
Mission
Exécution 2021 hors CAS-Pensions
4 322,82
6 736,55
130,89
11 085,75
+/- Impact des mesures de transfert et
de périmètre
-0,81
-0,09
0
-0,87
- Débasage de dépenses atypiques
-59,21
-72,86
-5,75
-125,4
Total de l’exécution 2021 retraitée
4 262,8
6 663,78
125,14
10 959,48
- GVT négatif
-79,19
-61,93
0
-141,12
+/- Impact des schémas
d’emplois 2021
(effet année pleine) et 2022
0,3
40,83
0,77
41,9
+ Mesures générales
84,57
123,38
0,15
212,02
+ Mesures catégorielles
35,59
52,12
0,3
86,57
+ GVT positif
66,33
84,08
0,66
151,07
Rebasage de dépenses atypiques
53,55
49,8
6,04
163,07
+/- Mesures diverses
18,64
25,63
-0,55
79,81
Montant total exécuté 2021
4 442,59
6 977,68
132,52
11 552,79
Source : responsables de programmes
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 6 :
p
lafond d’emplois et exécution (en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes et responsables de programme
Tableau n° 8 :
é
volution du plafond d’emplois
En ETPT
2017
2018
2019
2019
format
2020*
2020
2021
2022
Plafond LFI
P 152
100 192
100 768
100 491
100 271
100 428
101 449
101 348
P 176
149 079
150 708
151 532
147 483
147 398
148 571
149 686
P 161
2 450
2 483
2 484
2 483
2 479
2 490
2 463
Mission
251 721
253 959
254 507
250 237
250 305
252 510
253 497
Exécution
P 152
98 924
99 251
99 086
98 921
99 206
100 086
99 755
P 176
148 116
147 563
148 841
144 792
145 969
147 283
147 904
P 161
2 411
2 444
2 454
2 453
2 454
2 470
2 438
Mission
249 451
249 258
250 436
246 166
247 629
249 839
250 097
Écart entre le plafond et
l’exécution
- 2 270
- 4 701
- 4 071
-4 071
-2 676
-2 671
-3 400
Source : RAP 2017 à 2022
*Retraité des transferts d’effectifs en LFI 2022
Depuis 2020, les responsables de programme ont mené des efforts
pour combler l’écart
entre le plafond d’emplois fixé en LFI avec l’exécution, pour revenir à un écart d’environ 1
%.
253 959
254 507
250 305
252 510
253 522
249 258
250 436
247 629
249 839
250 097
244 000
246 000
248 000
250 000
252 000
254 000
256 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
2 -
Une sous-exécution des dépenses de masse salariale de plus en plus récurrente
L’année a été principalement marquée par les mesures intermin
istérielles de hausse du
point d’indice et de relèvement des planchers de rémunération (SMIC en particulier), qui a
représenté un surcoût de 192
M€ HCAS pour la mission
Sécurités
. Environ la moitié de ce
surcoût a été financé par un décret de répartition (article 11 LOLF) depuis le programme 551,
d’un montant de 164
M€ CAS compris. La moitié de cette revalorisation a été financée sous
plafond par les responsables de programme.
Malgré ce mouvement
a priori
défavorable,
l’exécution des crédits de titre 2 a été
marquée, pour la troisième année consécutive, par une sous-consommation globale de 114
M€
(en légère baisse par rapport aux 139,78 M€ CAS
-Pensions compris sous-consommés en 2021).
Cela représente 0,6 % des crédits de personnels ouverts en loi de finances initiale. La principale
sous-consommation en proportion concerne le programme 176
Police nationale
, même si les
trois programmes sont concernés.
Tableau n° 9 :
Exécution des dépenses de ti
tre 2 en 2022 (en CP, en M€)
P 161
P 152
P 176
Mission
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
2021
189,4
184,4
7 836,3
7 819,9
10 155
9 932,5
18 180,7
17 936,7
2022
191,6
190,3
8 045,9
8 019
10 371,9
10 285,4
18 609,4
18 494,7
Source :
Cour des comptes, d’après les données CHORUS
Comme l’année dernière, cette sous
-exécution résulte des difficultés de recrutement de
ces trois programmes (
cf.
partie 2.1).
Cette sous-exécution permet aux programmes de combler les tensions sur le hors-titre 2,
notamment pour les pénalités dues au FIPHFP pour la police nationale et pour le financement
des colonnes de renforts pour le programme 161
Sécurité civile
.
L’activité opérationnelle des
forces de sécurité intérieure a retrouvé un niveau normal d’avant
-crise.
COUR DES COMPTES
26
3 -
Des mises à disposition gratuites de personnel qui perdurent
Tableau n° 10 :
effectifs de la mission mis à disposition
P161
P152
P176
Mission
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
2019
0
3
4 471
55
154
116
4 992
174
2020
0
3
4 882
50
99
126
4 981
179
2021
0
4
4 900
12
46
160
116
5 060
166
2022
0
3
4 862
43
122
152
4 984
195
Source : responsables de programmes
Dans la gendarmerie, le nombre de mises à disposition gratuites a diminué de 3 ETP et
99 % des mises à disposition sont payantes. Les mises à disposition à titre gratuit qui ne
respectent pas les conditions fixées par l’article L. 512
-11 du code général de la fonction
publique
13
ont vocation à s’éteindre progressivement, car le IV
-
de l’article 33 de la loi n° 2016
-
483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires
interdit la conclusion ou le renouvellement de ces conventions, à partir du 20 avril 2016.
Selon une première estimation de la Cour, trois mises à disposition de la gendarmerie
nationale ne semblent pas respecter ces conditions et ont vocation à s’éteindre :
-
auprès
de l’Association des maires de
France et
de l’Assemblée des départements de
France : la gendarmerie nationale présente ces deux mises à disposition comme étant
nécessaires à la concrétisation de plusieurs projets (application Gend’Elus, opération
#présentpourlesélus, partenariat e-enfance). Or, les conventions de mise à disposition ne
définissent pas les missions des deux personnels détachés, dès lors non fléchés vers ces
projets-
ci. Par ailleurs, tant l’AMF que l’ADF sont des associations relevant de la l
oi de
1901. Même si elles sont reconnues d’utilité publique, elles n’entrent pas dans le périmètre
des entités pouvant accueillir des mises à disposition à titre gratuit, fixées par l’article L.
512-15 du code général de la fonction publique. La gendarmerie souhaite malgré tout le
maintien de ces deux mises à disposition ;
-
auprès de la Caisse nationale du gendarme. La mise à disposition prendra fin en juin 2023
et ne sera pas renouvelée.
La gendarmerie nationale a mis fin à deux autres mises à dispositions non conformes en
2022, pointées par la Cour dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021. La Cour
salue la
mise en œuvre progressive de sa recommandation, avec une amélioration notable de la situation
sur quelques années, et engage la DGGN à poursuivre cet effort pour régulariser les ultimes
situations identifiées.
12
2 284
en ne comptant que les mises à disposition sous plafond d’emplois du programme 152. En effet, 2
616
gendarmes sont restés affectés au ministère des armées à la suite de l’intégration de la gendarmerie au ministère
de l’intérieur.
13
Anciennement prévues au II-
de l’article 42 de la loi n°84
-16 du 11 janvier 1984.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
4 -
Les campagnes d’indemnisation des heures supplémentaires au sein de la police
nationale se sont poursuivies à un rythme en décrue légère
En 2020, la Cour avait mis en exergue les risques financiers et opérationnels que posait
le stock de 20,9 millions d’heures supplémentaires non
-indemnisées (au 31 décembre 2019)
14
sur le programme 176
Police nationale
. Depuis, la police nationale a lancé des campagnes
d’indemnisation –
sur une base volontaire ou contrainte
afin de réduire ce stock. Au 31
décembre 2021, le stock d’heures supplémentaires était estimé à 16,48 millions, en baisse de
21 % sur trois ans.
En 2022, 39
M€ HCAS ont été décaissés pour indemniser environ 3 millions d’heures
supplémentaires au profit de 27 431 personnels. Ce montant est en légère baisse par rapport à
2021 (3,5 millions d’heures pour 45,2
M€ HCAS)
15
, ce que le responsable de programme
explique essentiellement par le déploiement en cours d’un nouveau système d’information
de
gestion du temps de travail (GESTT).
Dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021, la Cour avait critiqué le faible montant
de l’enveloppe prévue en loi de finances initiale pour l’indemnisation des heures
supplémentaires (26,5
M€ pour 2022). Conformém
ent aux recommandations précédentes, ce
montant a été réhaussé à 42,5
M€ dans la loi de finances initiale pour 2023. La Cour salue la
montée en puissance du dispositif d’indemnisation à 100
% des astreintes, afin d’éviter la
formation d’heures supplémentai
res.
Le stock d’heures supplémentaires au 31 décembre 2022 s’élève à 14,36
millions, contre
15,04 millions fin 2021. Fin 2022, les heures supplémentaires encore à récupérer représentent
l’équivalent de 8
900 ETPT. Le rythme de réduction du stock (- 680 000 heures supplémentaires
en 2022) est notoirement inférieur aux années 2020 (- 1,5 million) et 2021 (- 2,7 millions). Ceci
s’explique par
un quasi-triplement du flux de création des heures supplémentaires en 2022 (+ 2
millions), par rapport aux années précédentes (+ 0,5 à + 0,7 million par an en moyenne entre
2019 et 2021). Le flux d’heures supplémentaires est revenu au niveau pré
-2019 (moyenne de
1,46 million par an entre 2014 et 2018). Durant cette période, l’accumulation d’heures
supplémentaires non rémunérées était devenue un risque opérationnel et budgétaire majeur pour
la police nationale.
Le responsable de programme justifie cette hausse par l’engagement opérationnel lié à la
présidence française de l’Union européenne, mais il serait étonnant que ce soit l’unique facteur
d’explication étant donné que l’année 2019 marquée par la contestation dite des «
Gilets
Jaunes
» avait généré trois fois moins d’heures supplémentaires. La Cour incite la police
nationale à identifier rapidement les raisons de cette reprise des heures supplémentaires,
notamment en lien avec les nouveaux rythmes de travail des services actifs, pour mettre en
œuvre des mesures de freinage, et à recenser les services les plus concernés par cette hausse
des heures supplémentaires.
14
Cour des comptes,
L’organisation du temps de travail et des heures supplémentaires dans la police nationale
,
référé, octobre 2020
15
Ces montants n’intègrent pas le dispositif d’indemnisation annuelle des heures supplémentaires des CRS (1,5
million en 2022) générées et indemnisées la même année.
COUR DES COMPTES
28
Malgré les campagnes volontaristes et efficaces menées par la police nationale, le stock
d’heures supplémentaires demeure un risque important. Cette hausse de la génération d’heures
supplémentaires doit agir comme une alerte pour la police nationale, car elle risq
ue d’obérer à
nouveau son potentiel opérationnel et neutraliser l’effet bénéfique des campagnes
d’indemnisation.
B -
Des dépenses de fonctionnement en forte hausse
Les crédits de fonctionnement et d’équipement programmés représentent
11 % des crédits
de la mission Sécurités en 2022, soit 2 322,19
M€
, en hausse de 18 %.
À ces crédits, s’ajoutent
15
M€ programmés sur le programme 363
Compétitivité
,
transférés en gestion sur le programme 176, permettant de financer l’équipement et le
fonctionnement des forces de sécurité intérieure
16
. Par ailleurs, 11
M€
étaient destinés à la
gendarmerie nationale et programmés et exécutés sur le programme 363 : acquisition de
caméras piétons pour 5 M€ d’AE/CP, d’équipements spécialisés (armes de force intermédiaire
et équipements de protection) pour 5
M€ d’AE/CP, financement de l’activité de la gendarmerie
mobile pour 1 M€ d’AE/CP
17
.
Le programme 363 a également décaissé 9,6
M€ de CP pour l’ensemble de la mission en
2022, correspondant aux autorisations d’engagements de l’année
précédente sur ce titre
(opérations de maintenance, équipements).
En exécution, les crédits de paiement consommés s’élèvent à 2
736,38 M€, soit
414,19
M€ de plus que le montant des crédits initiaux.
Tableau n° 11 :
exécution des crédits de fonctionnement de la mission Sécurités
En CP et en M€
P 152
18
P176
P 161
P 207
Mission
Exécution 2021
1 212,66
892,24
163,52
31,67
2 300,09
LFI 2022
1 208,55
922,11
154,45
37,08
2 322,19
Exécution 2022
1 380,52
1 120,77
194,65
40,45
2 736,38
Taux d’exécution
114,2%
121,5%
126%
108%
118%
Variation de l’exécution
2021/2022
13,8%
25,6%
12,9%
27,7%
19%
Source : CHORUS et documents annexés à la LFI 2022
En revanche, les dépenses de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères sont
en baisse de 15 %. Cette baisse est essentiellement due au marché conclu par la DMAé et qui
n’apporte pas satisfaction.
16
16,3
M€ sont également destinés aux services de renseignement.
17
L’acquisition de matériels/solutions innovantes destinés à anticiper les besoins pour la sécurisation des JO de
Paris 2024 (2,5 M€), initialement attribués à la gend
armerie nationale, seront finalement transférés vers le
programme 216.
18
Les données communiquées par le responsable de programme, se fondant sur l’activité d’exécution, diffèrent de
celles issues de Chorus. C’est le cas également pour les données relatives aux dépenses d’investissement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Enfin, un tragique accident d’hélicoptère surve
nu le 12 septembre 2021 à Villard-de-
Lans, ayant conduit au décès d’un mécanicien opérateur de bord, avait réduit la flotte d’EC145
à 33 appareils, ce qui a nécessité la location, sur les crédits de la sécurité civile, d’un troisième
hélicoptère dans l’att
ente de la livraison des appareils commandés fin 2021.
L’intensité de l’engagement des moyens, essentiellement aériens, de sécurité civile et la
vigilance que soulèvent certains points, notamment en termes de maintien en condition
opérationnelle, sont
détaillés dans le point d’attention 2.3.
Tableau n° 12 :
évolution de certaines dépenses de fonctionnement
En CP et en M€
Nature
Montant 2021
Montant 2022
Variation
P 152
Transport et
déplacements
28,6
35,1
22,7%
Immobilier
694,4
775
11,6%
dont énergie,
fluides
94,6
101,5
7%
Alimentation
Gend. Mobile
44,4
48
8%
Transport et
déplacements
Gend. Mobile
45
50,2
11,6%
Carburant
55
77,2
40,3%
P 176
Réservations
hôtels
39,4
41.4
5%
Alimentation
CRS
12,9
12,7
-1,6%
Carburant
52,6
69,7
32,5%
Immobilier
236,3
271,7
15%
Dont énergie,
fluides
47,1
48,4
7,4%
Transport et
déplacement
61,3
107,3
75%
P 161
MCO Avions
47,6
59,8
25,6%
Retardant
4,2
8,6
104,8%
MCO
Hélicoptères
33,6
28,7
-14,6%
Carburant
aéronefs
9,3
17
82,8%
Source : CHORUS
Concernant le programme 207
Sécurité et éducation routières
, les crédits exécutés
(40,45
M€) sont en
forte hausse par rapport à 2021 (+ 27,7 %). Avec la reprise des campagnes
de sensibilisation dans les médias, les dépenses de communication repartent logiquement à la
hausse (+ 30
% par rapport à 2021) ainsi que les dépenses liées à l’organisation des examens
(+ 11,2
%), notamment le fonctionnement des cellules d’éducation routière (+
15,2 %).
COUR DES COMPTES
30
C -
Des dépenses d’invest
issement qui progressent nettement
Les dépenses d’investissement constituent toujours une faible part (3 %) de la mission
Sécurités
, soit 679 M€ de
CP, progressant néanmoins de près de 46 % par rapport à 2021
(+118
% pour les autorisations d’engagement).
L
es crédits d’investissement ouverts en loi de finances initiale pour 2022 représentaient
940,73
M€ en autorisations d’engagement et
734,52
M€ en crédits de paiement, en hausse,
respectivement de 124,91 % et de 47,31 % par rapport à 2021.
À ces crédits, s’ajoutent
des crédits qui restaient programmés sur la mission Plan de
relance (programme 363).
-
pour la police nationale : 74
M€ de CP, transférés en gestion sur le programme 176,
concernant essentiellement des investissements numériques, des acquisitions immobilières,
des opérations de construction et de maintenance lourde
19
;
-
pour la gendarmerie nationale : 44
M€ transférés en gestion sur le programme 152,
concernant des opérations d’investissement immobilier
20
.
Par ailleurs, le programme 363 a décaissé près de 120
M€ de CP en 2022 pour l’ensemble
de la mission, dont 100
M€ pour les hélicoptères de la gendarmerie, 5,6 M€ pour ceux de la
sécurité civile et 13
M€ d’opérations de maintenance lourde ou de construction.
Tableau n° 13 :
e
xécution des crédits d’in
vestissement
En M€
Exécution 2021
LFI 2022
Exécution 2022
Taux
d’exécution des
CP ouverts en
LFI
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
186,32
184,88
315,44
284,51
319,80
248,56
87,36%
P 176
200,93
185,25
583,51
351,01
575,59
334,92
95,42%
P 161
38,32
94,61
37,94
35,16
35,00
94,69
269,30%
P 207
2,13
1,67
3,84
3,84
0,69
0,92
24%
Mission
427,7
466,41
940,73
734,52
931,08
679,09
92,45%
Source : CHORUS, documents annexés à la LFI 2022
Le taux d’engagement des crédits d’investissement de la police nationale
reste stable en
2022
21
, très légèrement inférieur à la programmation, de même que les crédits de paiement. En
montant, les autorisations d’engagement progressent de
186 % et les crédits exécutés de 86 %.
Les investissements immobiliers représentent, en CP, 49 % du titre, contre 30 % en 2021.
En montant, ces dépenses triplent quasiment (+195
%). En autorisations d’engagement, la
hausse est encore plus importante avec plus de 600
% d’augmentation (passant de
56,6
M€ à
19
À un total de 105,9
M€ (pour les titres 3 et 5), s’ajoutent 26,4
M€ de reports de crédits 2021 du plan de relance,
exécutés sur le programme 363, concernant essentiellement le solde des opérations de maintenance 2021 (21,8
M€)
.
20
Le règlement de l’annuité 2022 des acquisitions d’hélicoptères
(
40 M€ de CP) s’est effectué sur le programme
363.
21
Il est en 2022 de 98,6 % des crédits ouverts en LFI, pour un taux de 100,97 % en 2020.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
400,8
M€). Aux opérations emblématiques d’Annecy et d’Amiens (qui ont permis d’engager
respectivement 23 et 25
M€ d’AE), se sont ajoutées d’importantes opérations décidées lors du
Beauvau de la Sécurité. C’est le cas de la construction de l’hôte
l de police de Nice (engagement
de 215
M€ d’AE) ou de la réhabilitation des bâtiments d’hébergement de l’école de police de
Oissel (15
M€ d’AE engagés). La police nationale a également programmé de nouvelles
opérations comme le bâtiment du SNEAS à Angers (4
M€ d’AE engagés pour un total de
4,7
M€ prévus). Enfin, la quasi
-totalité des engagements réalisés en 2021 sur le programme 363
ont fait l’objet d’un retour au sein de la mission pour un montant de 54,13
M€ en AE/CP, y
compris les opérations transférées en 2021, comme relogement du commissariat de police de
Saint-Denis et des laboratoires parisiens du service national de police scientifique ou encore
l’hôtel de police de Cayenne.
La réintégration de l’ensemble des crédits sur le programme 176 permet ains
i à la police
de mieux piloter l’ensemble de ses opérations immobilières mais la vigilance reste de mise,
notamment eu égard à l’émergence de nouveaux projets issus notamment du Beauvau de la
Sécurité et qui pourraient avoir un effet d’éviction sur des opé
rations régulièrement reportées.
L’acquisition de véhicules représente le deuxième poste d’investissement avec 40 % des
dépenses. Si la proportion diminue par rapport à 2021 (ce poste représentait 51 % des crédits
d’investissement), en montant, montant, l’
augmentation est de près de 40 %, ce qui traduit, cette
année encore, la volonté de poursuivre le renouvellement de la flotte automobile. Ainsi, la taille
du parc opérationnel est passée de 30 950 véhicules en 2021 à 32 5613 véhicules en 2022. Le
programme 362-
Écologie
a permis de poursuivre le verdissement du parc, pour acquérir des
véhicules hybrides et électriques.
Tableau n° 14 :
principaux investissements de la police nationale (en CP)
Nature (en M€)
Exécution
2021
Exécution
2022
En % des crédits
d’investissement ex
écutés
Immobilier
55,6
163,9
49%
Véhicules
95,4
133,1
40%
Systèmes d’information
31,4
34
10%
Source : CHORUS
Le taux d’engagement des crédits d’investissement de la gendarmerie nationale progresse
en 2022
22
, très légèrement supérieur à la programmation, alors que les crédits de paiement sont
inférieurs à la programmation
. En montant, les autorisations d’engagement progressent de
72
% et les crédits exécutés de 34 %.
Comme en 2021, 49 % des crédits exécutés ont porté sur des acquisitions de véhicules,
en hausse de 37 % par rapport à 2021. La gendarmerie a notamment pu lancer la commande
des 90 véhicules blindés polyvalents et de 459 véhicules de maintien de l’ordre (sur une cible
22
Il est en 2022 de 101,4 % des crédits ouverts en LFI, pour un taux de 97,5 % en 2021.
COUR DES COMPTES
32
pluriannuelle à 972 ne prenant pas en compte la création de sept nouveaux escadrons de
gendarmerie mobile).
Les opérations immobilières représentent toujours le deuxième poste d’investissement de
la gendarmerie nationale (38 % des crédits exécutés), en hausse de près de 10 % par rapport à
2021. La réhabilitation énergétique des quatre tours de logements de la caserne Nanterre-
Rathelot
, dont le montant total s’élève à 47,4
M€,
s’est poursuivie en 2022
23
. Parmi les
opérations d’envergure, figure également la réhabilitation de la caserne du quartier De
flandre à
Dijon, dont le montant total est estimé à 77,4
M€ (y compris prestations intellectuelles, aléas,
révisions des prix), dont 12,4 au titre du désamiantage. 0,95
M€ ont été engagés en 2022 afin
d’assurer le financement du marché de maîtrise d’œuvre
de la première phase. Les travaux
devraient être financés en 2023, ainsi que le marché de maîtrise d’œuvre de la deuxième phase.
Opération d’envergure conduite au profit d’unités de gendarmerie de l’agglomération
toulousaine et retenue au titre du Beauvau
de la Sécurité, la construction d’une caserne de
gendarmerie à Balma (31) constitue l’axe principal du schéma directeur immobilier local
proposé par la région de gendarmerie d’Occitanie dans le but d’améliorer les conditions de
travail et de vie des perso
nnels, de diminuer les délais d’intervention, de rationaliser le nombre
d’emprises et de réaliser des économies de fonctionnement. Le coût des travaux est estimé à
53
M€ hors acquisition foncière. 3,5
M€ ont été versés au ministère des armées en gestion, p
our
l’acquisition du terrain, le marché public global de performance devant intervenir en 2023.
Plusieurs opérations ont toutefois fait l’objet de reports d’investissement, pour un montant
total de 5,36
M€, et pour des motifs divers
: marché comportant un lot infructueux, lancement
d’étude de faisabilité tardive, attente du référentiel gendarmerie, relatif aux stands de tir,
définition en cours du cahier des charges d’un centre de recrutement et d’information,
lancement de maîtrise d’œuvre décalée, etc.
Par ailleurs, sur les 200
M€ ouverts en 2021 sur le programme 363 pour l’acquisition de
dix hélicoptères H160, 99
M€ ont été payés en 2022 (toujours sur le programme 363), le
financement s’étalant jusqu’en 2027.
Tableau n° 15 :
principaux investissements de la gendarmerie nationale (en CP)
Nature (en M€)
Exécution
2021
Exécution
2022
En % des crédits
d’investissement exécutés
Véhicules
89,7
122,9
49 %
Immobilier
86,7
95,3
38 %
Moyens blindés
1,1
22,3
9 %
Source : Chorus
Les montants exécutés sur le programme 161
Sécurité civile
sont légèrement inférieurs
à la programmation initiale pour les autorisations d’engagement (
92 %) alors que le taux
d’exécution des crédits de paiement
est nettement supérieur (269 %)
24
, ce qui s’explique
logiquement par les premiers paiemen
ts des autorisations d’engagement exécutées en 2021
. En
montant, les crédits exécutés progressent ainsi de 59,53
M€.
23
Cette opération s’échelonnera jusqu’en 2025.
24
Ces taux étaient respectivement de 156,8 % et de 90 % en 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Dans le cadre du marché de renouvellement de la flotte aéronautique (commande de six
avions multi-rôle
Dash
pour remplacer les avions
Tracker
), dont l’échéancier de paiement
s’échelonnera jusqu’en 2024
25
, deux appareils ont été livrés en 2022 (63,56
M€)
. La sécurité
civile a par ailleurs réceptionné en décembre 2022 les deux hélicoptères H145-D3
supplémentaires commandés en plus de la tranche ferme exécutée sur le programme 363
(5,4
M€ de crédits exécutés en 2022). 13,95
M€ ont ainsi été décaissés en 2022 sur le
programme 161 pour un total programmé de 22,8
M€
26
.
L’investissement immobilier (et les opérations de maintenance) de la sécurité civi
le est
stable par rapport à 2021.
La restructuration de l’UIC7 de Brignoles s’est poursuivie (1,5
M€
de CP exécutés), ainsi que la restructuration du site de stockage de Vimy (1,2
M€ de crédits
engagés et 0,8
M€ de CP exécutés). Les travaux relatifs au transfert de la zone de vie du centre
de déminage de Strasbourg sur l’aéroport d’Entzheim ont débuté (engagement de 3,7
M€).
Les autres investissements importants ont porté sur les véhicules des unités d’instruction
et d’intervention de la sécurité civile (UIISC), les véhicules de déminage et les équipements y
afférents (7,8 M€ au total)
ainsi que pour des opérations immobilières des sites délocalisés
(5,5
M€)
, pour lesquelles le programme 161 finance les études et marchés de travaux, ainsi que
l’entretien lourd (réfection de toitures, ravalement, petites extensions, portes de hangar, etc.).
Le marché de modification des
deux Dash acquis en 2001 (acquisition d’une capacité de
navigation haute précision) a nécessité des négociations techniques et financières avec le
prestataire. 2,39
M€ ont été engagés fin 2022 et le calendrier de la programmation initiale des
paiements a été décalé sur 2023 et 2024.
Par ailleurs, les difficultés rencontrées avec le marché de MCO des hélicoptères ont eu
des incidences sur le calendrier de rénovation de l’avionique (
cf.
point 2.3).
Tableau n° 16 :
principaux investissements de la sécurité civile (en CP)
Nature (en M€)
Exécution
2021
Exécution
2022
En % des crédits
d’investissement exécutés
Achat avions
76,3
63,56
67 %
Achat hélicoptères
13,95
15 %
Véhicules et équipements spécialisés (incendie,
déminage, UIISC)
6,6
7,8
8 %
Immobilier
6,4
5,5
6 %
Projet SAIP
2,1
1,9
2 %
Source : Chorus
Les crédits d’investissement du programme 207
Sécurité et éducation routières
ont été
engagés et exécutés à hauteur, respectivement, de 0,69
M€, soit 18
% des autorisations
d’engagement ouvertes en loi de finances initiale, et de 0,92 M€ pour les crédits de paiement,
soit 24 % de ceux votés
27
. Le faible taux d’engagement s’explique
par la nature des opérations
25
Le coût total du projet est évalué à 366,7 M€ en AE et CP et 73 M€ de crédits de paiements
étaient programmés
au titre de 2021.
26
Dont 1
M€ pour des formations pilotes supplémentaires, l’intégration des options IBF (filtre anti
-sable) et Trakka
(phare de recherche) pour 0,15
M€ et des hausses économiques.
27
Ces taux étaient respectivement de 56 % et 44 % en 2021.
COUR DES COMPTES
34
d’investissement qui concernent essentiellement des constructions de nouveaux centres
d’examen (
Carentan, Les Abymes, Tulle notamment), leur mise en sécurité ou leur rénovation
(Gennevilliers, Jarry, etc.). Réalisés sur plusieurs exercices budgétaires, les opérations de
construction peuvent être sujets à des glissements calendaires. Ainsi, trois importantes
opérations
font l’objet d’un report sur 2023
:
-
l
es centres d’examen du permis de conduire de Barentin (76) et de Valence (2
6). Il était
programmé sur la fin de l’année 2022 la réalisation des opérations d’acquisition foncière
relatives à ces deux projets. Ces opérations seront finalement réalisées début 2023, leur
coût respectif est de 200 000
et de 235 000
.
-
la création d
’un centre d’examen avec installation de bâtiments modulaires et création de
pistes d’examen aux Abymes
(
projet initialement programmé à 1,6 M€
). La finalisation de
l’avant
-projet définitif a fait apparaitre un surcoût par rapport aux prévisions initiales, lié à
des
aménagements
supplémentaires
(local
de
stockage,
abri-vélo,
sécurisation
complémentaire, réalisation d’une protection des intempéries pour les candidats en attente)
mais également à l’augmentation des coûts de construction. Le montant total du p
rojet est
désormais arrêté à 2,4 M€. En 2022, 162 825 €
de CP ont été consommés au titre de ce
projet. Le planning a été réactualisé, la livraison est prévue pour le 3
e
trimestre 2024.
D -
Des dépenses d’intervention en légère baisse
En loi de finances initial
e, les crédits d’intervention ouverts au profit de la mission étaient
de 173,21
M€, en très légère
hausse de 1,84 %. En exécution, ces dépenses représentent un peu
plus de 6 % des crédits hors T2 de la mission
28
, soit 227,44 M
€. Ils restent majoritairement
assurés par le programme 161-
Sécurité civile
(à hauteur de 167,3
M€ en CP).
Tableau n° 17 :
e
xécution des crédits d’intervention de la mission
En CP en M€
Exécution 2021
LFI pour 2022
Exécution 2022
P 152
2,33
6,78
11,23
P 176
38,26
33,43
41,31
P 161
230,79
123,78
167,27
P 207
6,78
9,21
7,64
Mission
278,16
173,21
227,44
Source : Chorus et documents annexés à la LFI pour 2022
Les dépenses d’intervention du programme 161 –
Sécurité civile
régressent par rapport à
2021 (- 63,5
M€) mais excèdent toujours les crédits programmés.
Ce dépassement s’explique
en grande partie par les dépenses non prévues occasionnées
par les événements climatiques et par la lutte contre le Covid-19. La sécurité civile a ainsi
financé les colonnes de renfort « feux de forêt » engagées en complément des moyens des SDIS
28
Contre 9% en 2021 ;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
locaux
(pour un montant de 11,4 M€ alors que la budgétisation, établie sur la base d’une saison
de moyenne intensité, s’élevait à 4,8
M€).
Sont également imputées sur la ligne « colonnes de
renfort » les dépenses liées à la lutte contre la COVID19 : les centres de vaccinations SDIS, les
renforts déployés outre-mer et le dispositif de tests en ports et aéroports. La dépense relative à
la
crise sanitaire s’est établie à 38,3 M€ fin 2022, financée via le fonds de concours de Santé
publique France rattaché au programme et qui avait fait l’objet d’un report de 51,6
M€ sur 2022.
Par ailleurs, la subvention au budget spécial de la Ville de Paris au titre du financement
de la brigade des sapeurs-
pompiers de Paris (BSPP) a encore progressé cette année, s’élevant à
97
M€ (+
3,4
M€
, soit 4%)
, excédant ainsi les crédits programmés (96,2 M€), et ce en dépit de
la vigilance du responsable de programme. L
’écart s’explique par la couverture du besoin
complémentaire issu du budget supplémentaire de la BSPP voté à l’été 2022, besoin qui répond
principalement au financement de la revalorisation du point d’indice
. En hausse de 21% depuis
2015, ce financement re
présente aujourd’hui près de 23
% des dépenses hors titre 2 du
programme 161
Sécurité civile
.
L’abondement du régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires (RISP)
s’élève à 1
0,1
M€, et le montant de la prime de fidélité et de reconnaissance à
5,1
M€.
Graphique n° 7 :
évolution d
e la participation de l’État au financement de la BSPP (en
M€)
Source :
Cour des comptes d’après responsable de programme
Les dépenses d’intervention du programme 176 sont en légère hausse. Elles concernent
essentiellement le remboursement du budget spécial de la ville de Paris (27,5
M€) ainsi que la
contribution de la France à Interpol (6,2
M€) et les financements de la fédération sportive de la
police (2,5
M€) ou des organisations syndicales (1,4
M€).
Les dépenses d’intervention du
programme 152 repartent à la hausse, du fait du versement
de subventions aux collectivités locales (9,6
M€) destinées à participer au financement
des
80,4
81,2
84,1
85,7
87,8
91,6
93,6
97,1
70
75
80
85
90
95
100
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
36
opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie
29
. Pour être éligible
à cette aide
en capital de l'État, la construction doit permettre de regrouper l’ensemble des
personnels dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant des logements
et des locaux de service et techniques.
Les dépenses de titre 6 du programme 207
Sécurité et éducation routières,
s’élèvent à
7,64
M€ en 2022 (9,2
M€ programmés). Le léger écart par rapport à la programmation initiale
s’explique par la sous
-réalisation du dispositif du « permis de conduire à un euro par jour »
(- 1
M€)
30
.
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
Selon les données communiquées par le CBCM, le montant des charges à payer de la
mission est en légère baisse par rapport au report sur 2021. C’est notamment le cas pour la
police (- 6 %) et la gendarmerie (- 0,9 %).
Tableau n° 18 :
c
harges à payer à la clôture de l’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2021
119,0
146,5
16,7
2,3
284,5
2022
118,0
137,2
17,6
2,4
275,3
Progression 2021 - 2022
- 3,2 %
Source
: CBCM d’après DGFiP.
Les autorisations d’engagement non engagées (AENE) dont le report est demandé sur
l’exercice suivant
sont stables par rapport à 2021 et
s’élèvent à
360 M
. Cette stabilité masque
toutefois une forte disparité entre les programmes. Alors que la baisse est flagrante pour la
gendarmerie nationale et la sécurité civile, les engagements à moyen terme de la police
nationale sont en forte hausse. Cette augmentation est notamment due à plusieurs opérations
immobilières d’envergure, notamment le futur hôtel de poli
ce de Nice (52
M€ au total), les
constructions du nouvel hôtel de police d’Annecy (4,8
M€) ou celui de Cayenne (4
M€).
29
En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993.
30
L’hypothèse de programmation du dispositif était bâtie sur une stabilité des taux des obligations assimilables du
Trésor à deux ans. Ce taux, auquel est adossé le cautionnement de l’État auprès des banques,
est resté bas en 2022.
Le coût du dispositif a par conséquent été inférieur à ce qui était programmé.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
Tableau n° 19 :
m
ontant des AENE en fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2021
208,44
79,21
71,94
1,76
361,35
2022
145.8
144,22
67,9
2,1
360
Progression 2021 - 2022
- 0,4 %
Source : CBCM d’après arrêté du 26/01/2023 NOR CCPB202000A.
Les restes à payer augmentent de 34 % à la clôture de l’exercice (4,9 Md€).
Contradictoire
avec le principe général de ne pas excéder le niveau de 2017
31
(2,2
Md€), ce montant est
supérieur de 2,7
Md€ au niveau atteint
en 2017.
Pour la DGPN, l’augmentation des
restes à payer est essentiellement due au lancement
d’
importantes opérations de construction ou de maintenance immobilière (268
M€,
maintenance comprise) ou de plusieurs marchés en cours (habillement notamment pour 45
M€).
61
M€ sont dus au dispositif
« Voyager, protéger ».
Pour la DGGN, les restes à payer sont majoritairement dus au maintien en condition
opérationnelle des dix nouveaux hélicoptères, qui a été engagé sur plus de dix ans (64
M€) ainsi
qu’aux loyers (
170
M€).
Outre les restes à payer des marchés engagés en 2021, plusieurs
lancements de projets ou renouvellement de marchés (rénovation immobilière issue du Beauvau
de la sécurité, acquisition de véhicules notamment blindés, renouvellement des marchés de
location des terminaux NEO, de téléphonie, etc.), engagés sur plusieurs années, alourdissent les
montants.
Pour la sécurité civile, le nouvel engagement pour le MCO des avions en 2022 ainsi que
le marché du MCO des hélicoptères font remonter les restes à payer (191,8
M€ pour le MCO
des avions et 65,3
M€ pour le MCO des hélicoptères)
.
L
a maîtrise de l’évolution des restes à payer reste un point de vigilance
à ne pas négliger,
malgré leur
forte augmentation. Néanmoins, la Cour souscrit à l’effort réalisé par les
responsables de programme d’une part pour engager des opérations sur le long terme et d’autre
part pour identifier les restes à payer des années précédentes dès le début de la gestion afin de
les couvrir prioritairement.
Tableau n° 20 :
m
ontant des restes à payer en fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2021
2 268,16
1 036,85
301,74
7,8
3 614,5
2022
3 012,72
1 485,93
353,03
8,19
4 859,87
Progression 2021
2022
34 %
Source : Chorus
31
L’article 17 de la LPFP pour les années 2018
-2022 prévoit que le montant de restes à payer, retracé en annexe
au projet de loi de règlement, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017.
COUR DES COMPTES
38
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
La méthodologie du « budget vert » exclut la quasi-totalité de la mission
Sécurités
.
L’ensemble des dépenses budgétaires et fiscales des programmes 152 –
Gendarmerie nationale
,
176
Police nationale
et 207
Sécurité et éducation routières
ont été classées comme neutres
sur 2022.
À ce stade, seul le programme 161
Sécurité civile
porte des dépenses classées favorables
à l’environnement, d’un montant de 364 M€
32
en 2022.
En 2022, aucune évolution de
la méthodologie n’est intervenue pour coter les dépenses
de fonctionnement et d’investissement des programmes de la mission, même si la mission
Sécurités
relève désormais de la méthodologie de droit commun. Pourtant, certaines dépenses
favorables ou défavo
rables à l’environnement sont faciles à identifier
dès la budgétisation.
Ainsi, le projet annuel de performance de la mission
Sécurités
pour 2022 prévoit 124,2
M€ de
crédits AE=CP pour l’achat de carburant
33
qui pourraient être classés en « dépenses brunes ».
De même, les crédits dédiés à la rénovation énergétique mériteraient d’être valorisés comme
« dépenses vertes » dès la budgétisation.
Ce choix méthodologique ne permet pas de mesurer sur le temps long les efforts déjà
engagés en faveur de l’environnemen
t dans ces programmes. De plus, coter comme
défavorables à l’environnement des dépenses des forces de l’ordre ne conduit pas à nier l’utilité
publique de leurs missions, mais permettraient d’identifier les marges d’amélioration et les
efforts faits. La direction du budget indique que la poursuite des travaux sur le « budget vert »
vise à affiner le degré de cotation par brique budgétaire et non plus par action.
32
Actions « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » et « Prévention et gestion de crises
». Le reste des actions sont classées comme neutres.
33
53,6
M€ pour la police nationale, 57,3
M€ pour la gendarmerie na
tionale, 13,3
M€ pour la sécurité civile.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation reformulée) : i
ntensifier l’effort de réduction du stock d’heures
supplémentaires, notamment en accroissant leur rythme d’indemnisation et freinant le
rythme de création d’heures supplémentaires nouvelles
(DGPN, DB) ;
2.
(Recommandation reformulée) : coter au titre de leur
incidence sur l’environnement les
dépenses de fonctionnement et d’investissement de la mission Sécurités (DGPN, DGGN,
DB)
Chapitre II
Points d’attention p
ar programme
I -
Les forces de sécurité intérieure peinent de plus en plus à
recruter et fidéliser leurs personnels
L’année 2022 marque l’ultime année de déploiement du plan «
10 000 », visant à recruter
10 000 policiers et gendarmes sur la période 2017-
2022. À l’échelle de la mission, la loi de
finances initiale pour 2022 a fixé un schéma d’emploi à +910 ETP, croissanc
e la plus modeste
depuis 2017 mais suffisante pour atteindre l’objectif affiché.
Le programme 152
Gendarmerie
nationale
a créé 2 060 ETP de 2018 à 2022 inclus, tandis que le programme 176
Police
nationale
a créé 6 410 ETP
34
.
Tableau n° 21 :
exécution annuelle des sché
mas d’emploi de la mission
Sécurités
(2015-
2022)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
773 ETP
4 730 ETP
2 299 ETP
1 750 ETP
2 362 ETP
1 914 ETP
1 504 ETP
910 ETP
Source : RAP 2015 à 2021 et responsables de programme
Néanmoins, les deux programmes ont de plus en plus de difficultés à remplir leurs
ambitions en termes de création de postes, alors même que les crédits de personnels sont
disponibles. En 2022, les recrutements au sein de la gendarmerie nationale ont dû être augmenté
de 25 % et ceux de la police nationale de 29 % car les deux programmes ont connu une forte
hausse des départs de leurs personnels, qui ont dû être compensés en plus des schémas d’emploi
positifs prévus en loi de finances initiale.
34
L’objectif de 10
000 créations de poste a été minoré par la réduction de 100 ETP par an dans les administrations
centrales de la police et de la gendarmerie nationale, et par la contribution des deux programmes à la neutralisation
du schéma d’emplois de l’administration territoriale de l’État à partir de 2020. Voir Cour des comptes,
note
d’exécution budgétaire de la mission Sécurit
és pour 2021
, avril 2022.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 22 :
r
éalisation du schéma d’emplois de la mission
Sécurités
en 2022
P 161
P 152
P 176
Mission
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Sorties
479
525
12 034
15 078
8 198
10 840
20 711
26 443
dont retraites
64
53
3 310
3 545
2 606
2 982
5 980
6 580
Entrées
479
525
12 219
15 232
8 959
11 596
21 657
27 353
Schéma
d’emplois
0
0
185
154
761
756
946
910
Source : responsables de programme
Depuis la pandémie de covid-19, le nombre de personnels quittant la police et la
gendarmerie nationales est croissant. Sur les cinq dernières années, le record du nombre de
départs a été atteint en 2021 pour les deux programmes, puis a été de nouveau battu en 2022, si
bien que la gendarmerie nationale doit, à ce stade, renouveler 15 % de ses personnels chaque
année seulement pour compenser les départs. Ce phénomène ne s’explique pas par les départs
en retraite, globalement stables sur la période
35
. Les responsables de programme évoquent
plusieurs motifs, notamment la concurrence avec les polices municipales qui attirent de plus de
plus de policiers et gendarmes
36
dont la formation a déjà été prise en charge, la hausse des
démissions en école (le responsable de programme de la police nationale estime que cette
hausse des départs de gardien de la paix en école a coûté 16
M€ en 2022) et l’augmentation des
détachements dans d’autres administrations
37
.
35
À titre d’exemple, les départs en retraite de la gendarmerie nationale s’élèvent à 3
056 en 2018 et à 3 545 en
2022.
36
La gendarmerie nationale évalue à 7
500 personnels les besoins en recrutement des polices municipales d’ici
2026.
37
Au stade du CRG 2, la police nationale a par exemple constaté que les sorties temporaires de type détachement
sont en hausse de 50 % par rapport à la prévision initiale.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
Graphique n° 8 :
flux de recrutements annuels de la police nationale (en nombre
d’agents)
Note de lecture : en 2018, la police nationale a recruté 9 248 personnels pour
compenser autant de départs, et 1 404 personnels au titre des créations de poste
Source
: Cour des comptes, d’après les responsables de programme
Graphique n° 9 :
Flux de recrutements annuels de la gendarmerie nationale (en nombre
d’agents)
Source : Cour
des comptes, d’après les responsables de programme
Ce
turn over
handicape de plus en plus les programmes
152
Gendarmerie nationale et
176
Police nationale
, à deux titres.
D’une part, les départs ne sont pas lissés et créent des périodes de vacance av
ant que de
nouveaux personnels soient recrutés. Ceci vient mécaniquement réduire le nombre d’ETPT
exécuté annuellement. Ainsi, la gendarmerie nationale affiche un schéma d’emplois positif en
2022 (+154 ETP), mais son plafond d’emplois réalisé diminue par r
apport à 2021, passant de
9 248
8 176
8 389
9 264
10 840
1 404
1 707
1 398
1 145
756
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
11 000
12 000
2018
2019
2020
2021
2022
Compensation des départs
Création de postes
10 880
12 107
11 153
13 046
15 078
463
645
602
351
154
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
11 000
12 000
13 000
14 000
15 000
16 000
2018
2019
2020
2021
2022
Compensation des départs
Création de postes
COUR DES COMPTES
44
100 086 ETPT à 99 755 ETPT. Au final, ces vacances réduisent le potentiel opérationnel des
forces de sécurité intérieure. Ceci est aggravé par les grandes difficultés des responsables de
programme à anticiper ce phénomène en début
d’année, ce qui les empêche de calibrer les
incorporations en école au plus juste. Ainsi, en 2022, la gendarmerie nationale a sous-estimé le
volume de départs de 3 000 et la police nationale de 2 500. Ceci conduit à accélérer les
incorporations en fin d’année. Pour y remédier, la gendarmerie nationale prévoit d’ouvrir en
2023 un concours supplémentaire pour les sous-officiers. Cela augmente également le coût
« sac-à-dos
» des incorporations, c’est
-à-
dire le coût d’équipement d’un nouveau recrutement,
estimé à 4 144
€ pour un personnel actif de la police nationale et à 2
328
€ pour un sous
-officier
de la gendarmerie nationale. Par exemple, le surplus de 3 000 départs au sein de la gendarmerie
nationale a engendré un surcoût de près de 7
M€ en «
coût sac-à-dos » pour équiper les
nouvelles recrues.
Graphique n° 10 :
écart entre les prévisions de départs et le nombre de départs effectifs
chaque année, par programme (en nombre d’agents)
Note de lecture : en 2022, le programme 176
Police nationale a connu 2 500 départs
supplémentaires par rapport à ses prévisions en LFI.
Source
: Cour des comptes, d’après les responsables de programme
D’autre part, cette situation accroît la pression sur l’appareil de formation initiale de la
police et de la gendarmerie nationales, en termes d
’infrastructures ou d’encadrants. Les tensions
multiples sur l’appareil de formation de la police nationale, déjà relevées en 2022 par la Cour
des comptes, se sont encore accrues. Comme l’a rappelé la Cour, «
sans un plan visant à
augmenter la capacité d’a
ccueil des écoles [nationales de police], le risque de saturation à
court terme est réel.
»
38
. Ce problème est d’autant plus prégnant que la police nationale
concentre l’ensemble de ses recrutements en fin d’année
39
, ce qui réduit sa capacité d’adaptation
en cas de hausse des sorties. Le risque de saturation est similaire au sein de la gendarmerie
38
Cour des comptes,
La formation des policiers
, observations définitives, février 2022
39
A contrario
, la gendarmerie nationale réalise 40 % de ses incorporations avant septembre
-1500
-1000
-500
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2018
2019
2020
2021
2022
P152
P176
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
nationale, même si le responsable de programme a anticipé les difficultés en augmentant de
20 % les effectifs du commandement des écoles de la gendarmerie nationale (CEGN) entre
2018 et 2022.
Or, le Beauvau de la Sécurité
puis la loi d’orientation et de programmation du ministère
de l’intérieur ont fixé des objectifs très ambitieux en matière d’augmentation de personnels au
sein de la police et de la gendarmerie nationales. La loi de finances initiale pour 2023 fixe le
schéma d’emplois de la police nationale à +1
907 ETP et celui de la gendarmerie nationale à
+950 ETP. De telles créations de poste en une année n’ont pas été atteintes depuis 2016.
Cette
ambition appar
aît peu réaliste au regard de l’état de quasi
-
saturation de l’appareil de formation
.
Cette hausse des départs contraint donc les responsables de programme à dégrader la
qualité des recrutements et des formations pour se conformer à l’objectif politique d’u
n
«
recrutement massif de policiers et de gendarmes
»
40
. La note structurelle de la Cour des
comptes de novembre 2021
41
relevait déjà que le taux d’admission au concours de gardien de
la paix est passé de 2 % en 2014 à 18 % en 2020, tandis que les formations de gardien de la
paix et d’officier avaient été raccourcies. Pour la gendarmerie nationale, le taux d’admission du
c
oncours SOG de mars 2023 s’élève à 20
%
42
. En 2022, la police nationale est parvenue à
atteindre son schéma d’emplois grâce au recrutement de personnels non
-actifs. Sur les 756
emplois créés en 2022, ce sont en réalité +874 personnels administratifs, techniques et
scientifiques qui ont été recrutés (à 69 % des personnels de catégorie C), tandis que le nombre
de policiers actifs a baissé de 117 ETP. Cette tendance s’inscrit dans la volonté de la police
nationale de substituer des personnels actifs par des personnels administratifs sur des postes
non-
opérationnels. Ces pratiques permettent de contourner les difficultés liées à l’organisation
de concours et de scolarité de gardiens de la paix, mais peuvent contribuer, à grande échelle, à
abaisser le potentiel opérationnel de la police nationale.
En outre, les responsables de programme constatent en 2022 un assèchement des viviers
de recrutement, en particulier pour les policiers adjoints et gendarmes adjoints volontaires.
Cette étroitesse des viviers se constate également pour le recrutement de réservistes. La police
nationale a l’ambition de passer de 4
819 réservistes opérationnels fin 2022
43
à 30
000 d’ici
2027, tandis que la gendarmerie s’est engagée de passer de 30
959 réservistes en 2022
44
à
50 000 en 2027. Or, la gendarmerie comptait 30 864 réservistes opérationnels fin 2021 et
29 847 en 2020. De même, la police nationale a recruté environ 1 500 réservistes en 2022. Pour
les deux forces, au rythme actuel, il faudrait 17 ans pour atteindre l’objectif fixé. Un q
uasi-
quadruplement des recrutements, soit 3 800 recrutements nets par an pour la gendarmerie
nationale et 6 000 pour la police nationale, serait nécessaire mais se heurte au manque
d’infrastructures et à un vivier insuffisant à ce stade.
40
Rapport annexé à la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de
l'intérieur.
41
Cour des comptes,
La gestion des ressources humaines
au cœur des difficultés de la police nationale
, note
structurelle, novembre 2021.
42
14 000 candidats pour 2 800 places.
43
En 2022, ces réservistes ont réalisé 286
268 vacations, soit l’équivalent de 1
247 ETPT. Signe du dynamisme
de la nouvelle réserve op
érationnelle mise en œuvre depuis 2022, le budget prévu en LFI a été sur
-exécuté (32
M€
décaissés et 8
M€ de reports de charge, contre 29
M€ prévus en LFI).
44
Ils ont réalisé 717 698 jours-
gendarmes, soit l’équivalent de 3
500 ETPT.
COUR DES COMPTES
46
Pour y faire face
, la police nationale expérimente l’externalisation de certaines missions
d’accueil bâtimentaire, d’un montant modéré pour l’instant (10 personnels sur quatre
bâtiments)
45
mais le responsable de programme se dit satisfait de la prestation qui pourrait être
étendue.
Paradoxalement, cet accroissement des départs et ces difficultés de recrutement
apparaissent montrent les limites des hausses indemnitaires et indiciaires dont ont bénéficié les
forces de sécurité intérieure, censées justement revaloriser le métier de policier et gendarme.
Pour la seule année 2022, les mesures catégorielles nouvelles ont coûté 182,84
M€ HCAS au
programme 176
Police nationale
46
et 99
M€ HCAS pour le programme 152
Gendarmerie
nationale.
Dans les deux cas, deux tiers de ces sommes
sont dédiés à la hausse du point d’indice
et aux mesures de relèvement du plancher des rémunérations. En outre, pour la police nationale,
15,21
M€ HCAS de mesures nouvelles en 2022 sont venues des premières décisions du
Beauvau de la Sécurité. Sur la période 2016 à 2022, les deux protocoles RH ont engendré un
coût supplémentaire de 730,3
M€ HCAS, soit 4
% de la masse salariale des deux programmes.
Cette hausse salariale est l’une des plus fortes et rapides de la sphère de l’État ces dernières
années. Dans le même temps, ces mesures indemnitaires, nombreuses, peu lisibles et coûteuses
depuis 2016, semblent n’avoir pas l’incidence espérée sur la fidélisation et l’attractivité des
métiers de la sécurité intérieure, dont les départs sont de plus en plus nombreux.
Cette situation montre que l’attractivité et la fidélisation des personnels ne peuvent pas
être assurées par les seules revalorisations indemnitaires, dont l’efficacité apparaît ici limitée,
et qu’une politique globale différente doit être mise en œuvre
par les deux responsables de
programme, en insistant notamment sur l’amélioration des conditions de travail des personnels
(dépenses hors titre 2) et sur la gestion dynamique des ressources humaines. À titre de
comparaison, le coût de ces deux protocoles RH représente 1,25 fois le montant total des crédits
d’investissement exécutés en 2022 sur les programmes 176
Police nationale
et
152
Gendarmerie nationale
.
Tableau n° 23 :
coût annuel des mesures nouvelles liées aux protocoles de 2016 et 2018
au profit de la police
et de la gendarmerie nationale (en M€ HCAS)
Protocole
de…
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Coût
cumulé en
2022
Police
nationale
2016
2,8
70,9
28,1
60,3
79,9
12,8
19,5
274,3
2018
0
0
0
83,9
60,7
7,2
3,2
155
Gendarmerie
nationale
2016
3,5
64,1
27,2
51,3
54,9
2,5
n.c.
203,5
2018
0
0
0
54,2
37
1,5
n.c.
97,5
Source : RAP 2015 à 2021 et responsables de programme
45
Coût de 0,6
M€ par an
46
22,74
M€ au titre des protocoles de 2016 et 2018, 15,21
M€ dans le cadre du Beauvau de la Sécurité, 18,55
M€
d’autres mesures, 126,34
M€ de mesures interministérielles.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
II -
Les tensions sur les crédits de fonctionnement se sont
réduites en 2022 mais plusieurs risques de dérapage pourraient
réapparaître dès 2023
A -
Police et gendarmerie nationales
: le risque d’un effet ciseau sur les
recettes et les dépenses hors titre 2
La gestion 2022 s’inscrit
dans une tendance au rééquilibrage des crédits hors titre 2 en
proportion des crédits de titre 2 pour les programmes 176
Police nationale
et
152
Gendarmerie nationale
. Il découle en partie du déploiement des crédits du plan de
relance, qui ont permis de réaliser de nombreuses opérations d’investissement longtemps
reportées
47
. Autre signe de réduction de la tension sur le HT2, les mouvements de crédits infra-
annuels (LFR, transferts, virements) sont en réduction. Ce rééquilibrage est conforme aux
recommandations régulières de la Cour des comptes
48
.
1 -
Une réduction des crédits de fonctionnement disponibles
Une partie du relâchement de la tension sur les crédits de fonctionnement date de la crise
sanitaire, qui a ouvert une période de sous-consommation des dépenses de personnels
principalement due à une hausse des départs dans la police et la gendarmerie nationale (voir
partie 2.1)
. Ceci a permis de réaliser des mouvements de fongibilité asymétrique de plus en
plus élevés, y compris pour la gendarmerie nationale pour la première fois en 2022. En 2022,
109
M€ ont fait l’objet d’une fongibilité asymétrique vers le hors titre 2
, soit plus de 3 % des
crédits HT2 ouverts en LFI pour 2022.
Tableau n° 24 :
f
ongibilité asymétrique réalisée depuis 2020 (en M€, en CP)
2020
2021
2022
Montant cumulé
Police nationale
62,8
87
84,5
234,3
Gendarmerie nationale
0
0
24,7
24,7
Sécurité civile
0
2,4
0,32
2,72
Mission
Sécurités
62,8
89,4
109,52
261,72
Source :
Cour des comptes, d’après les NEB Sécurités 2020 et 2021
Le programme 176
Police nationale
est devenu dépendant de la sous-consommation de
ses crédits de titre 2 pour financer son hors titre 2. En 2021, ceci lui a permis de financer divers
investissements (achat de 5 000 caméras piétons, extension de la CRS de Vélizy-Villacoublay)
et un aléa de
gestion, à savoir les pénalités du FIPHFP d’un montant de 17,3
M€. En 2022,
42 % de la sur-exécution des dépenses de fonctionnement de la police nationale ont été financés
47
Voir pages 43 à 48
Cour des comptes,
note d’exécution budgétaire de la mission Sécurités pour 2021
, avril
2021
48
Voir notamment Cour des comptes,
note d’exécution bud
gétaire de la mission Sécurités pour 2019
, avril 2019
COUR DES COMPTES
48
par
le
mouvement
de
fongibilité
asymétrique
de
84,5
M€.
Pour
le
programme
152
Gendarmerie nationale
, la fongibilité asymétrique a permis de faire face au surcoût de la
gendarmerie mobile (31
M€).
Or, cette situation de sous-consommation pourrait ne pas se poursuivre en 2023 et 2024.
Les deux forces de sécurité devront procéder au recrutement de +2 812 ETP sur la seule année
2023, puis +1
965 ETP entre 2024 et 2027. Sur la base du coût moyen d’entrée chargé d’un
gardien de la paix et d’un sous
-
officier de gendarmerie, le schéma d’emploi prévu pour 2023
pourrait représenter un surcoût de 100
M€, hors «
coût sac-à-dos ».
En parallèle de ces recrutements très ambitieux, les deux programmes devront financer
les mesures catégorielles des nouveaux protocole RH. Le coût complet des protocoles Beauvau
de la Sécurité pour la police nationale (773
M€) et la gendarmerie nationale (700
M€) est estimé
à 1,47
Md€ sur la période 2023
-2027. Or, pour financer à la fois le recrutement et les protocoles
RH, la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur prévoit une hausse des
crédits de titre 2 de 1,47
Md€ par rapport au montant de 2022 sur ces deux programmes. En
l’état de la prévision budgétaire du ministère de l’intérieur, il existe à moyen terme un risque
d’insoutenabilité des dépenses de personnels.
Les tensions réapparaissant, la capacité de procéder à des mouvements de fongibilité
asymétrique risque de s’assécher à moyen terme. Sur la période, il conviendra donc d’œuvrer à
la bonne maîtrise des dépenses de personnels pour préserver la capacité d’investissement et de
fonctionnement.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
Tableau n° 25 :
crédits prévisionnels de la mission
Sécurités
d’après la LOPMI
En CP, en M€
2018
(exéc.)
2019
(exéc.)
2020
(exéc.)
2021
(exéc.)
2022
(exéc.)
2023
(prév.)
2024
(prév.)
2025 (prév.)
2026
(prév.)
2027
(prév.)
Mission « Sécurités »
Titre 2 (HCAS)
10 466
10 931
11 032
11 192
11 490
12 165
12 563
12 773
12 869
12 982
Taux de croissance T2
4%
1%
1%
3%
6%
3%
2%
1%
1%
Hors titre 2
2 959
2 911
2 941
3 051
3 423
3 608
3 769
4 054
4 385
4 607
Taux de croissance HT2
-2%
1%
4%
12%
5%
4%
8%
8%
5%
Total
13 425
13 842
13 973
14 243
14 913
15 773
16 332
16 827
17 254
17 589
Taux de HT2 / total
22%
21%
21%
21%
23%
23%
23%
24%
25%
26%
Programme « Gendarmerie nationale »
Titre 2 (HCAS)
4 024
4 206
4 251
4 323
4 339
4 633
4 834
4 906
4 973
5 027
Taux de croissance T2
5%
1%
2%
0%
7%
4%
1%
1%
1%
Hors titre 2
1 386
1 344
1 399
1 400
1 555
1 555
1 528
1 596
1 838
1 904
Taux de croissance HT2
-3%
4%
0%
11%
0%
-2%
4%
15%
4%
Total
5 410
5 550
5 650
5 723
5 894
6 188
6 361
6 503
6 811
6 931
Taux de HT2 / total
26%
24%
25%
24%
26%
25%
24%
25%
27%
27%
Programme « Police nationale »
Titre 2 (HCAS)
6 317
6 596
6 632
6 737
7 014
7 386
7 579
7 712
7 737
7 795
Taux de croissance T2
4%
1%
2%
4%
5%
3%
2%
0%
1%
Hors titre 2
1 195
1 159
1 127
1 117
1 435
1 539
1 629
1 826
1 826
2 029
Taux de croissance HT2
-3%
-3%
-1%
28%
7%
6%
12%
0%
11%
Total
7 512
7 755
7 759
7 854
8 449
8 925
9 208
9 538
9 563
9 824
Taux de HT2 / total
16%
15%
15%
14%
17%
17%
18%
19%
19%
21%
Programme « Sécurité civile »
Titre 2
125
129
131
133
137
146
151
155
160
161
Taux de croissance T2
3%
2%
2%
3%
7%
3%
3%
3%
1%
Hors titre 2
340
368
373
494
382
439
507
523
611
560
Taux de croissance HT2
8%
1%
32%
-23%
15%
15%
3%
17%
-8%
Total
465
497
504
627
519
585
658
678
770
721
Taux de HT2 / total
73%
74%
74%
79%
74%
75%
77%
77%
79%
78%
Programme « Sécurité et éducation routières »
Hors titre 2
38
40
42
40
51
74
105
109
110
113
Total
38
40
42
40
51
74
105
109
110
113
Source : rapport
annexé à la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur et NEB 2018 à 2021
La gendarmerie nationale risque d’être particulièrement concernée par la réduction des
crédits de fonctionnement disponibles, car la LOPMI prévoit une stabilité des crédits hors titre
2 en 2023, alors que les crédits de personnels augmenteront de 7 %, engendrant un surcoût pour
les dépenses « sac à dos ». En 2024, les dépenses de hors titre 2 doivent même diminuer de
2 %, alors que la masse salariale continuera sa croissance (+4 %). Il a cependant été indiqué à
la Cour que les crédits prévus en LOPMI sont indicatifs et peuvent être reventilés entre titres.
COUR DES COMPTES
50
2 -
Des risques de hausse des dépenses de fonctionnement contraintes pour la police
nationale
Le programme 176
Police nationale
fait face à deux risques majeurs sur la pilotabilité
de ses crédits de fonctionnement.
Tout d’abord, le
dispositif « Voyager, protéger
»
est entré en vigueur en 2022. Il prévoit,
via plusieurs modalités, de prendre en charge la quasi-intégralité des billets de train des
personnels actifs de la police nationale
sur les seules liaisons nationales, hors TER et
transports en commun
, à condition que ces derniers voyagent armés et se signalent aux
contrôleurs, qui peuvent en conséquence faire appel à eux en cas de problèmes dans le train.
Cette mesure nouvelle a été budgétée à hauteur de 37,8
M€, dont 24
M€ en bons d’achat
49
. Ce
dispositif a connu une forte croissance en 2022, passant de 15 000 trajets financés dans les
premiers mois de l’année à près de 25
00
0 par mois en fin d’année 2022, soit un total de 248
107
trajets effectués en 2022. Le rythme tendanciel est un coût de 2,5 à 3
M€ par mois, ce qui
correspond à la budgétisation en 2022. La loi de finances initiale pour 2023 a prévu 30
M€. Les
règles évolueront en 2023 avec une prise en charge à 90 % des trajets « loisirs », contre 100 %
en 2022
50
. Ce dispositif a pour l’instant un effet modéré sur la sécurité des transports ferrés.
Pour un dispositif coûtant environ 30
M€, la police nationale a recensé seul
ement 75
interventions, dont seulement 23 interventions participent effectivement à la sécurisation des
voyageurs.
A contrario
, 67 % des interventions ont consisté à contrôler les titres de transport
ou l’identité d’individus
51
et 3 % pour du secours à personne. Ceci interroge sur la pertinence
de ce dispositif. L’évolution du coût lié à ce nouveau dispositif devra faire l’objet d’une
attention.
D’autre part,
la police nationale subit depuis 2021 une contrainte supplémentaire sur son
hors titre 2 liée aux pé
nalités imposées par le fonds pour l’insertion des personnes handicapées
dans la fonction publique (FIPHFP
). L’article L.
351-1 du code général de la fonction publique
assujettit en effet l’ensemble des administrations de l’État à une obligation d’employer
au moins
6 % de personnes en situation de handicap. Le FIPHFP peut imposer des contributions
financières obligatoires à tout employeur public qui ne satisferait à ces exigences. Ces
contributions sont calculées au prorata de la masse salariale et de l’éca
rt à la cible.
Traditionnellement et par convention, les personnels actifs de la police nationale étaient exclus
du calcul du ratio de 6 %, eu égard aux prérequis physiques et psychologiques nécessaires pour
devenir policier. Dès lors, le FIPHFP calculait le respect du ratio sur la seule population des
personnels administratifs, techniques et scientifiques (PATS), pour lesquels aucun prérequis
n’est nécessaire et donc l’objectif de 6
% de personnes en situation de handicap tout à fait
atteignable.
Or, depuis 2018 et conformément à la lettre de la loi, le FIPHFP intègre les personnels
actifs dans le calcul de son ratio, ce qui le conduit à appliquer une lourde contribution à la police
nationale, d’un montant d’environ 30
M€ par an. Le programme se ca
ractérise en effet par des
effectifs nombreux (148 685 ETPT exécutés en 2022), dont 86 % relève de catégories actives
49
C
omptabilisée sur l’activité « Transport et déplacement »
50
La prise en charge était réalisée à 75 % directement par le programme 176, le reliquat de 25 % étant couvert par
des bons d’achat acquis par
la police nationale après de la SNCF.
51
Souvent en appui des personnels de la SNCF
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
soumises à des prérequis physiques et psychologiques. Étant donné qu’un abaissement de ces
exigences n’est pas envisageable, la police nationale est dans l’impossibilité structurelle de
respecter son obligation légale, sauf à recruter 40 % de ses PATS en situation de handicap, ce
qui n’apparaît pas envisageable. Cette situation soulève deux problèmes.
D’une part, la Cour des comptes avait r
elevé le manque de cohérence entre les
administrations assujetties ou non à l’obligation de 6
%
52
: la gendarmerie nationale, dont
l’activité et les missions sont identiques à celles de la police au sein du même ministère, reste
logiquement exclu de la déclaration et des financements du FIPHFP, du fait du statut militaire
des gendarmes. Le ratio n’est donc calculé que sur la population de PATS rattachée au
programme 152
Gendarmerie nationale
, qui compte 6,61 % de personnes en situation de
handicap (291 personnes sur 4
401 PATS). L’alinéa 2 de l’article L. 5212
-9 du code du travail
prévoit que le montant de contribution peut être modulé à la baisse pour les entités dont les
effectifs ont des obligations d’aptitude particulières. Cette minoration est fixée pa
r décret, à
l’image de l’article D.
5212-
25 du même code qui liste les catégories d’emploi concernés en
entreprise, excluant par exemple les pompiers, ambulanciers, agents civils de sécurité et de
surveillance, gardes du corps et convoyeurs de fonds. Une modification règlementaire pourrait
intervenir pour exclure les personnels actifs de la police nationale du calcul ou,
a minima
, y
appliquer un coefficient de minoration.
D’autre part, cette contribution n’est pas financée en loi de finances, et pèse donc s
ur les
crédits hors titre 2 de la police nationale sur lesquels est imputée la pénalité, et qui sont déjà
dans une situation tendue. L’application de cette contribution financière obligatoire est censée
inciter les administrations à atteindre un taux de 6 % de personnes en situation de handicap,
dans une logique de contrainte. Dès lors, la budgétisation apparaîtrait contradictoire avec le
principe même d’une pénalité, qui viserait à corriger un tel comportement pour faire disparaître
ladite pénalité. Eu éga
rd à l’impossibilité structurelle de la police nationale de respecter cette
obligation, une budgétisation de cette pénalité apparaît nécessaire, par abondement des crédits
du programme 176, tant que le cadre réglementaire n’a pas été modifié.
Le FIPHFP n’a
pas répondu à la Cour des comptes lors de la contradiction.
B -
Sécurité civile : le risque du changement climatique
Contrairement aux forces de sécurité intérieure, la tension sur les dépenses de
fonctionnement reste élevée pour le programme 161
Sécurité civile
sur l’ensemble de la
période 2018-2022.
Les crédits de fonctionnement exécutés au titre du programme 161
Sécurité civile
enregistrent une progression significative par rapport à 2021 (+ 12,9
%), et s’établissent à un
niveau supérieur à la programmation (+ 30,2
M€).
La réserve de précaution a été dégelée en
totalité (
12,5 M€ en CP
), les crédits dégelés ayant
permis de soutenir l’impact d’une saison feux
de très forte intensité sur les dépenses opérationnelles : 7 M€ sur le
maintien en condition
opérationnelle
des avions ; 4,5 M€ sur les produits retardant et 1 M€ sur le carburant des
52
Cour des comptes,
L’aide à l’insertio
n professionnelle des personnes handicapées
: Agefiph et FIPHFP, janvier
2018, référé
COUR DES COMPTES
52
véhicules, le carburant des aéronefs ayant été soutenu en LFR. La LFR 1 a également ouvert
5
M€ de crédits supplémentaires dès le mois d’août pour financer des colon
nes de renforts
supplémentaires.
L’intensité de cette saison feux et le niveau d’engagement des moyens nationaux
ont été
nettement plus importants que les années précédentes. Pour vaincre les plus de 7 800 incendies
(contre 200 en 2021), la DGSCGC a coordonné plus de 40 000 hommes par jour au sein des
colonnes de renfort (contre 25 000 en moyenne). 700 sapeurs-sauveteurs FORMISC ont dû
intervenir en renfort, traduisant une forte sollicitation des moyens nationaux terrestres. La
quasi-totalité des sections d
’intervention a été déployée. Avions et
hélicoptères ont été
particulièrement sollicités et des locations et réquisitions ont été nécessaires. Leur forte activité,
conjuguée à l’inflation et à une nouvelle doctrine de massification du retardant,
a entraîné une
hausse des dépenses de produit « retardant » (+ 105 %) et de carburant
53
(+ 82,8 %) par rapport
à 2021, ainsi que des dépenses de maintien en condition opérationnelle (MCO) supérieures à la
programmation initiale (59,8
M€ contre 52,6 M€ programmés
54
).
E
n définitive, l’intégralité de la consommation supérieure de crédits de fonctionnement
s’explique par la saison feux intense, qui a entraîné un surcoût de 31
M€. En effet, comme
chaque année, le responsable de programme 161
Sécurité civile
a retenu une hypothèse de
saison feux moyenne intensité au moment de la programmation. Or, sur la période 2017-2022,
trois années ont connu des épisodes de feux de forêts intenses (2017 et 2019) voire très intenses
(2022). L’occurrence de ces événements s’accroît avec le changement climatique, à l’image de
l’engagement de Canadair sur les feux de forêts de Grasse dès le 11 mars 2023. En conséquence,
la direction du budget et le responsable de programme ont réhaussé pour 2023 leur hypothèse
d’intensité pour la saison feux
.
C -
Un risque commun
: l’inflation
La forte hausse de certaines dépenses de fonctionnement est essentiellement à imputer à
l’inflation
.
Ainsi, le rythme de consommation de carburant a été très dynamique en 2022. En
2021, le programme 176
Police nationale
avait exécuté 52,58
M€. Au 31 décembre 2022, la
consommation s’élève à 69,73
M€ (soit une augmentation de 32,5
%) et ce alors que l’année
n’a pas été particulièrement marquée par un surcroît d’activité opérationnelle. Pour la
gendarmerie nationale, le surco
ût des carburants et de l’énergie s’élève à 31,3
M€, ce qui a été
partiellement couvert par les ouvertures de crédits lors de la deuxième loi de finances
rectificative, de 21,37
M€ de CP. Cette hausse est à mettre en regard des indicateurs de l’Insee
55
qui chiffrent, sur un an, la hausse des prix des produits pétroliers à 29,6%.
De même, il est constaté une consommation dynamique en autorisations d’engagement
sur les fluides sur le programme 176
Police nationale
, expliquée par la passation de marchés
subséquents du « gros électricité
» et ce malgré l’initiative de la direction des achats de l’État
(DAE) d’enjoindre les services à engager au plus tard le 15 octobre 2022 afin de sécuriser les
tarifs. Elle s’explique également par les dépenses d’eau et de chauffage urbain, qui ne donnent
53
Par ailleurs, les
Dash
consomment beaucoup plus de carburant que les
Tracker
.
54
Le montant avait toutefois été revu lors du 2
e
compte rendu de gestion, pour atteindre 63,7
M€.
55
Note de conjoncture parue le 15/12/2022
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
pas lieu à des marchés nationaux. Ces dépenses subissent également la tension inflationniste
sur les prix de l’énergie. En 2022, la consommation s’élève à 44,96
M€ en AE (+12,2
% sur un
an) et 48,43
M€ en CP (+10,5
%).
La gendarmerie nationale a aussi connu l’inflation des loyers (+8,2
M€ sur une année).
Le programme continue aussi de subir la pression sur les crédits de fonctionnement de la
gendarmerie mobile, marquée par un surcoût de 31
M€ en 2022 par rapport à la budgétisation
initiale (72
M€ en LFI 2022), alors même que la France n’a pas connu d’actualité sécuritaire
ou sociale prégnante cette année. Cela est dû à la forte inflation des coûts hôteliers, de
déplacements et alimentaires. Il a été compensé par le dégel intégral des crédits hors titre 2.
Les crédits de fonctionnement, structurellement faibles au sein de la mission
Sécurités
,
sont particulièrement sensibles à l’inflation, contrairement aux crédits de personnels. En plu
s
des risques sectoriels de chaque programme
FIPHFP, Voyager & Protéger, forces mobiles,
changement climatique
,
l’inflation constitue un facteur de tension supplémentaire, qui
risque d’écrêter progressivement le rééquilibrage du hors titre 2 par rappor
t au titre 2.
III -
Une flotte aérienne de la sécurité civile : des risques
financiers significatifs liés au marché de maintenance des
hélicoptères
A -
Une saison de feux exceptionnelle à tous points de vue
Alors que l
a note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2021 attirait l’attention sur la
faible manœuvrabilité du programme 161
Sécurité civile
face aux crises de plus en plus
nombreuses, un référé du Premier président du 26 juillet 2022
56
alertait sur la gestion lacunaire
du groupement des moyens aériens et de sa flotte, pas uniquement imputable à la direction
générale. Cette année, dès le stade de
la programmation, le CBCM alertait sur l’éventuel besoin
de location d’hélicoptères EC 145 de secours
du fait
d’une part, des difficultés d’exécution sur
le nouveau marché de maintenance en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères et,
d’autre part, de la perte accidentelle d’un hélicoptère de secours à l’automne 2021. La
programmation n’intégrait en effet aucune dépense à ce titre alors même qu’un appel d’offr
e
pour un marché de location était en cours. Une suspension partielle des visas et avis CBCM
pour 2022 est ainsi décidée sur les actes HT2 relevant des briques Engagement opérationnel
T3, à l’exception des activités «
L
ocation bombardiers d’eau (avions et
hélicoptères) » et «
Location hélicoptères de secours ».
La programmation s’établissait enfin sur une saison de feux
de moyenne intensité. Enfin, à la suite du contrôle sur la gestion des moyens aériens de la
sécurité civile susmentionné, une communication du Procureur général près la Cour des
comptes invitait le ministre de l’Intérieur à lui indiquer les mesures prises pour assurer la
maintenance de ces appareils sans perturbation pour l’activité opérationnelle
57
.
56
Cour des comptes,
La flotte aérienne de la sécurité civile
, juillet 2022, référé.
57
Communication du Parquet Général n°2022-19 en date du 29 septembre 2022.
COUR DES COMPTES
54
Structurée historiquement autour du bassin méditerranéen, la lutte contre les feux de
forêts s’est étendue en 2022 à la France entière et sur une période plus longue.
L’intensité de
la saison de feux 2022
58
(72 000 hectares de surfaces incendiées, dont plus
de 41 % dus aux quatre feux hors normes qui ont touché le département de la Gironde) est sans
commune mesure avec la moyenne de la décennie (12 000 hectares). En 2022, les moyens
nationaux ont ainsi été engagés sur plus de 7 800 incendies (contre 200 en 2021) et la DGSCGC
a coordonné l’engagement
de plus de 40 000 hommes par jour au sein des colonnes de renfort
(contre 25 000 en moyenne). 700 sapeurs-sauveteurs FORMISC ont dû intervenir en renfort,
traduisant une forte sollicitation des moyens nationaux terrestres. La quasi-totalité des sections
d
’intervention a été déployée. Les avions ont réalisé près de 7 500 largages à l’occasion de
7 416 heures de vol (3 975 largages et 1
700 heures de vol en 2021). L’ensemble des
hélicoptères a effectué 5 737 largages en 752 heures de vol. Outre la location
59
, pour la
troisième année consécutive, de deux hélicoptères, le dispositif aérien a été renforcé par la
réquisition
60
de huit autres appareils qui ont assuré 306 heures de vol pour 2 391 largages.
Le
coût total de l’emploi des hélicoptères bombardiers d’eau
dans le cadre du marché et des
réquisitions s’élève ainsi à 12,3
M€. Par ailleurs, 5
400 tonnes de produits retardant ont été
utilisées (4 300 larguées par voie aérienne et 1 100 utilisées par les moyens terrestres). Il est à
noter que, cette année, la France a bénéficié pour la première fois du soutien de partenaires
européens du programme
RescUE
(Grecs, Italiens et Suédois). 400 pompiers de nationalité
différente ont ainsi lutté contre les incendies dans notre pays. Dans ce contexte, le bon
fonctionnement de la flotte aérienne de la sécurité civile est essentiel.
B -
Une flotte aérienne en cours de renouvellement
Les moyens aériens de la sécurité civile se composent d’avions bombardiers d’eau
(
Canadair
) ou de produit retardant (avions multi-rôle
Dash
), d’avio
ns de reconnaissance
(
Beech
200
) et d’hélicoptères EC 145
61
. Certains appareils, comme les
Canadair
, sont en
service depuis plus de 25 ans et sont, de ce fait, régulièrement entretenus et remotorisés.
En 2020, la flotte de la DGSCGC a été marquée par le retrait anticipé, des sept avions
bombardiers d’eau
Tracker
, suite à de graves incidents, ainsi que par l’acquisition en 2018 de
six nouveaux avions multi-rôle
Dash
8 pour 370,4 M€, via un marché passé par la DGA mais
financé par le programme 161
Sécurité civile
. Cinq appareils ont déjà été livrés, le dernier
devant l’être en 2023. Le remplacement des
Tracker
par des
Dash
a des conséquences en termes
de consommation de carburant (et donc de coût).
Par ailleurs, le programme européen
RescEU
a été mobilisé pou
r l’acquisition de deux
Canadair
auprès de l’unique constructeur canadien De Havilland, destinés à renforcer les douze
appareils de la flotte actuelle. Cela fait près de dix ans que la compagnie n’avait ni fabriqué ni
58
Elle s’est étendue du 21 juin au 20 septembre.
59
Marché public « HMR 2021-2023 ».
60
En application du décret n°2022-
1020 du 20 juillet 2022 autorisant le ministre de l’intérieur à
réquisitionner des
sociétés de location d’hélicoptères en capacité de participer à la lutte contre les feux de forêts.
61
Tant les
Canadair
que les
Dash
sont en capacité de larguer indifféremment de l’eau ou du retardant.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
livré de
Canadair
. Avant d’être commer
cialisé, le nouvel appareil devra donc être certifié et les
premières livraisons ne devraient pas intervenir avant 2026.
En l’espace de quelques années, la flotte des hélicoptères de la sécurité civile avait été
réduite de 38 à 34 appareils fin 2020, à la suite de plusieurs accidents. Ce déficit capacitaire a
entraîné la fermeture de bases estivales, alors que, d’une part, la DGSCGC est régulièrement
sollicitée pour un renforcement du maillage territorial et que, d’autre part, le vieillissement
prématuré des appareils très sollicités (650 heures de vol en moyenne) a pour corollaire une
maintenance plus coûteuse. Dans le cadre du plan de relance, deux hélicoptères neufs de type
H145 ont été commandés en 2020 et livrés en décembre 2021. Cependant, un tragique accident
survenu le 12 septembre 2021 à Villard-de-
Lans, ayant conduit au décès d’un mécanicien
opérateur de bord, a conduit à la perte d’un appareil. Fin 2021, il a été décidé de commander
deux appareils supplémentaires avec les crédits le programme 161
Sécurité civile
, appareils
qui ont été livrés fin 2022. La flotte est aujourd’hui de 37 hélicoptères.
C -
Un marché de maintien en condition opérationnelle défaillant aux
conséquences multiples
L’ensemble du maintien en condition opérationnelle (MCO) des avio
ns et des
hélicoptères est externalisé. Il est sous pression, pour deux raisons différentes.
Pour les avions, le MCO fait l’objet d’un marché public attribué à la société
SABENA
technics
pour une durée ferme de sept ans à compter du 1
er
octobre 2015. Une décision de
prolongation a été prise fin juillet 2021 pour une durée de cinq ans supplémentaires à compter
du 1
er
octobre 2022. Le montant correspondant au minimum des sept premières années
(210
M€) a été engagé en AE en 2015. Chaque année, s’ajoute le coût
des heures de vol en
dépassement de ce minimum principalement lié à l’activité de lutte contre les feux de forêt.
L’intensité de l’activité opérationnelle des
Canadair
a un impact sur les dépenses de
MCO, car la quantité de MCO est corrélée au temps de vol : après sept heures de vol, les
Canadair
sont dans l’obligation d’aller en révision du fait de pièces usées par l’écopage.
De son côté, la maintenance de la flotte hélicoptères EC145 est assurée, à titre principal,
en régie par l’organisme d’entretien
du groupement basé à Nîmes. Dans un souci de
rationalisation et d’optimisation des coûts de possession, la sécurité civile s’est associée pour
l’essentiel de la couverture de ses besoins de réparation et de rechange d’équipements
aéronautiques, aux marchés négociés de maintenance aéronautique des aéronefs du ministère
des armées par la direction de la maintenance aéronautique d’État (DMAé). Huit marchés
différents, en majorité mutualisés avec la gendarmerie nationale, permettent de couvrir ces
besoins dont les plus importants concernent le support logistique de la maintenance des cellules
des appareils EC145 (dont les visites périodiques)
62
auprès du groupement I
63
(commun avec
62
Intitulé « Maintien en condition opérationnelle des hélicoptères
EC145 de l’État français », il permet la passation
de marchés subséquents de quatre types : prestations de soutien technique et logistique, prestations sur table de
prix et catalogue et fournitures de rechanges et de prestations, prestations sur devis également aux visites
périodiques (MS1), réalisation de visites périodiques (MS2), prestations non identifiées à la notification de
l’accord
-cadre (MS3), marchés composites (MS4).
63
L’anonymat d
u prestataire est préservé
COUR DES COMPTES
56
la gendarmerie nationale) et des moteurs auprès de
Safran Helicopters engines
(marché
commun à toutes les flottes hélicoptères d’État).
Le marché attribué au groupement I. est un accord-cadre conclu pour une durée de sept
ans au montant maximum de 270
M€
TTC
64
avec un engagement d’AE pour 27 mois. Il a
remplacé, en janvier 2021, le précédent marché conclu avec
Airbus Helicopters
en en intégrant
deux autres qui arrivaient à échéance en 2021.
Dès le printemps 2021, tant la sécurité civile que la gendarmerie ont alerté la DMAé sur
de grandes difficultés quant à l’exécution du marché (t
rop faible pourcentage de commandes
honorées, dates prévisionnelles de livraison inconnues, etc.). En raison des déficiences et
retards dans la fourniture de rechanges imputables au groupement I., un avenant au contrat,
notifié en juillet 2021, a permis la mise à disposition de deux aéronefs au profit de la DGSCGC
du 1
er
juillet 2021 au 31 janvier 2022. Un avenant supplémentaire est venu prolonger la période
jusqu’au 3 mars 2022. Ces deux aéronefs ont été payés intégralement par le prestataire pour
compenser les indisponibilités liées à ses retards. Cependant, ces deux appareils ne disposaient
pas de toutes les capacités opérationnelles d’un EC145 de la sécurité civile, leur intervention
était limitée à une zone géographique précise et le contrat de maintien en condition
opérationnelle ne permettait pas de réparation de nuit, ce qui a occasionné de nombreux
échanges de la part des services de la sécurité civile pour les faire voler. De ce fait, ces deux
hélicoptères n’ont pas permis de résoudre les problèmes
de disponibilité de la flotte et
représente malgré tout une perte capacitaire. La réduction du parc a eu pour conséquence, en
2021, la fermeture pour longue durée du détachement de Melun et des fermetures ponctuelles
sur certaines bases. En dépit des différentes alertes, la DMAé estime que les prestations se sont
améliorées en fin d’année 2021.
Dans sa réponse au Procureur général, le ministre de l’Intérieur rappelait les nombreuses
difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du marché mais soulignait la
souplesse
d’organisation de la direction générale de la sécurité civile pour faire face à cette situation
dégradée. Il estimait également que les effets négatifs de la défaillance du fournisseur avaient
pu être réduits, d’une part par la location d’appareils et d’autre part par l’acquisition d’appareils
complémentaires.
65
Or, la situation demeure particulièrement préoccupante pour la sécurité civile, notamment
du fait du nombre d’appareils qui restent indisponibles. En effet, les différentes décisions de
réception relatives aux marchés subséquents conclus dès le début du marché laissent apparaitre
des retards importants dans la livraison des pièces, retards aboutissant à des réfactions et des
pénalités. Certaines réceptions sont partielles. C’est toujours le
cas en 2022. Sur l’unique
marché subséquent 1, le montant des pénalités appliquées au groupement I. s’élève à près d’un
million d’euros, uniquement pour la part sécurité civile (
cf.
tableau 26). Le montant des
pénalités en 2021 et 2022 sur ce seul marché représente 3,4 % des montants payés.
65
Réponse 22-024692-D du 19 décembre 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
Tableau n° 26 :
exécution du marché subséquent n°1 (poste 1) ayant pour objet la
réalisation des prestations de soutien technique et logistique notifié le 26/01/2021 pour
une période de 27 mois (pour la part DGSCGC)
Décision
réception
17/05/2021
(1er
trimestre
Décision
réception
23/08/2021
(2e
trimestre)
Décision
réception
09/11/2021
(3e
trimestre)
Décision
réception
15/04/2022
(4e
trimestre)
Décision
réception
17/05/2022
(5e trimestre)
Décision
réception
19/09/2022
(6e
trimestre)
Décision
réception
22/11/2022
(7e
trimestre)
Total
2021-2022
Règlement
partiel définitif
(TTC)
4 542 409,44
4 899 628,26
4 592 030,76
3 502 751,94
3 998 074,35
4 946 602,72
4 308 910,96
30 790 408,43
Pénalités pour
retard dans la
fourniture des
rechanges
680 993,87
(y compris
retard après
mise à
disposition d
un
aéronef)*
162 445,13
(y compris
retard après
mise à
disposition de
deux
aéronefs)*
31 203,10
2 394,77
36 788,65
14 760,88
928 586,40
Réfaction pour
retard (TTC)
27 236,61
46 980,00
6 120,00
80 336,61
Pénalisation
pour retard de
livraison pour
l’entretien
préventif et
correctif (TTC)
25 020,00
4 650,00
29 670,00
* Article 2.1 de l’avenant 2.
Source
: Cour des comptes d’après pièces de marché
Dès 2021, le taux de disponibilité des hélicoptères EC145 en base est en baisse par rapport
à l’année précédente (91,2
% pour un objectif de 95 %), le responsable de programme justifiant
cette dégradation par les difficultés logistiques rencontrées dans le cadre du nouveau marché
notifié en
début d’année se traduisant par un allongement des délais d’approvisionnement sur
l’ensemble des pièces. La situation s’est par ailleurs répercutée sur les temps de réalisation des
visites périodiques, avec un impact négatif sur la disponibilité opérationnelle et technique. En
2022, ce taux s’élevait à 90,7
%, la sécurité civile parlant toujours de «
difficultés majeures de
mise en œuvre du nouveau marché de MCO hélicoptère qui ont impacté la disponibilité
technique et les délais de régénération du potentiel de vol des appareils
». La direction se
montre toutefois optimiste pour les années à venir, du fait de l’acquisition de quatre appareils
entre l’été 2022 et le début d’année 2023 dont le marché comporte une prise en charge de la
maintenance des cellules
des appareils jusqu’en décembre 2023. Par ailleurs, un marché,
distinct du marché en cours, est en préparation pour une prise en charge de ces appareils à partir
de janvier 2024.
Enfin, les difficultés rencontrées avec le MCO des hélicoptères retardent les travaux de
rénovation de l’avionique EC145, revus en fonction des capacités du prestataire mais également
de la mobilisation opérationnelle de la flotte. Le maintien de la capacité opérationnelle restant
la première des priorités, il s’avère complexe d’immobiliser un nombre conséquent d’appareils
pour effectuer les travaux de modernisation.
En fin d’année 2022,
il a été décidé que la tranche
conditionnelle n° 2 de la campagne de rénovation des hélicoptères ne sera pas affermie et la
tranche conditionnelle n°
1 a été officiellement stoppée avant son terme. Il n’y aura donc que
COUR DES COMPTES
58
14 appareils modifiés. Ainsi, les 8,26
M€ d’engagements prévus sur 2022 n’ont pas eu lieu,
sans report de charge sur l’exercice suivant.
Les difficultés relatives à ce marché risquent
d’avoir des conséquences budgétaires
supplémentaires dans les prochains mois. Fin 2021, le prestataire I. a estimé, dans ses
communications avec la DMAé, qu’il supportait intégralement les surcoûts constatés.
Le
groupement I. estime que ces surcoûts remet
tent en cause l’économie du contrat
, mettent en
péril la poursuite de son activité et par conséquent, la poursuite du marché. Il a donc saisi le
comité consultatif national de règlement amiable des litiges afin que les surcoûts soient mis à
la charge de l’État. Il a en parallèle soumis un projet d’accord préalable entre les parties. Ce
dernier propose la mise en place d’un modèle économique et industriel modifiant la
gouvernance du marché et le mode de rémunération du titulaire au titre de certaines prestations,
ainsi que la mise en place d’une transaction pour les coûts supplémentaires supportés par
le
titulaire du marché I. au titre des premières années du marché. Il demande également une
redéfinition des pénalités, voire une suspension pour les équipements connaissant de fortes
tensions sur le marché.
Cette offre aurait pour conséquence, d’après les responsables de programme, un surcoût
annuel estimé à 7
M€ pour la gendarmerie nationale et de 13
M€ pour la sécurité civile, ainsi
que le paiement de 34,3
M€
HT de dédommagement au profit du prestataire pour les surcoûts
supportés depuis le début du marché. Le prestataire fait planer la menace d’une cessation
d’activités dans les mois prochains si cette transaction n’est pas acceptée, ce qui est susceptible
de
mettre en péril l’ensemble de la maintenance des hélicoptères de la sécurité civile.
En l’état des investigations de la Cour, cet accord semble disproportionné et défavorable
à l’État.
Il conduirait à accroître significativement la tension déjà élevée sur le programme 161
Sécurité civile
. Le principe contractuel prévoit que chaque partie doit assumer les clauses qui
ont été agréées dans le contrat. Il est anormal de chercher à faire peser sur l’État le coût des
défaillances du prestataire, d’autant qu’il
apparaît que celui-ci aurait sous-estimé ses coûts dans
son offre initiale. À ce stade, les responsables de programme et la DMAé ont refusé l’accord
préalable proposé par le prestataire, mais les discussions se poursuivent.
En cas de retrait ou de dépôt de bilan du titulaire actuel du marché, il conviendra de
trouver rapidement un nouveau titulaire. Consciente de ces difficultés, la DMAé indique qu’en
cas de changement de prestataire, le basculement de l’ensemble des activités de maintenance
vers cette nouvelle entreprise serait nécessairement progressif, avec la possible coexistence
temporaire de plusieurs prestataires et aboutirait probablement à des coûts plus élevés.
La Cour considère que ces surcoûts ne seraient acceptables que s’ils permettent de met
tre
durablement fin aux défaillances observées depuis 18 mois, pour restaurer les capacités
opérationnelles de la flotte aérienne. La Cour sera attentive à ce que ces surcoûts soient
strictement justifiés par le changement de prestataire et qu’ils ne serve
nt pas à prendre en charge
de manière incidente les erreurs relevant de la responsabilité de l’industriel.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cou formule les recommandations suivantes :
3.
(
Recommandation nouvelle) : modifier le cadre règlementaire de contribution de la police
nationale au FIPHFP pour en réduire la contribution ou, à défaut, adapter les crédits de
la mission Sécurités
pour qu’elle puisse prendre en charge le montant de ladite
contribution
(FIPHFP, DGPN, DB) ;
4.
(Recommandation nouvelle) : r
efuser la prise en charge financière par l’État des
défaillances du prestataire de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la
sécurité civile (DMAé, DGSCGC, DGGN, DB).
Chapitre III
Moyens consacrés
par l’
État à la mission sécurités
I -
Les dépenses fiscales
Le projet annuel de performance pour 2023 recense six dépenses fiscales pour un montant
de
153 M€
en 2022.
Quatre d’entre elles sont portées à titre pr
incipal par la mission
Sécurités
,
à hauteur de 78
M€
, les deux autres, évaluées à
75 M€
, étant rattachées à titre subsidiaire
66
. La
direction de la législation fiscale estime que la part de la dépense fiscale n° 120-127 profitant à
la mission
Sécurités
est de 11
M€ sur le montant total de 75
M€ (le reste étant composé des
indemnités versées aux réservistes des armées, mais aussi des indemnités versées dans le cadre
du service civique, des volontariats internationaux et des dispositifs de réinsertion dans
l’e
mploi).
Tableau n° 27 :
évolution des dépenses fiscales de la mission
Nature
Fondeme
nt
2017
2018
2019
2020
2021
2022
P 176
et 152
Exonération de droits de
mutation des successions des
personnels décédés dans
l’accomplissement de leur
mission
52012
2
CGI
art.796-I-
ns
ns
ns
ns
ns
ns
P161
52011
6
CGI
art.796-I-
ns
ns
ns
ns
ns
ns
P161
Exonération d’impôt sur le
revenu des vacations et des
avantages retraites servies
aux sapeurs-pompiers
volontaires
12012
3
CGI
art 81-29°
55 M€
56
M€
64 M€
67 M€
66 M€
66 M€
P 176
et 152
Exonération d’impôt sur le
revenu de l’IJAT versée aux
personnels des compagnies
républicaines de sécurité et
aux gendarmes mobiles
12014
5
CGI
81-23° ter
10 M€
10 M€
11 M€
11 M€
11 M€
12 M€
66
Sont considérées comme subsidiaires les dépenses fiscales pesant sur le programme mais rattachées à titre
principal à une autre mission.
COUR DES COMPTES
62
Nature
Fondeme
nt
2017
2018
2019
2020
2021
2022
P152
et
P176
67
Exonération d’impôt sur le
revenu des indemnités
versées aux réservistes en
période d’instruction, aux
personnes accomplissant un
service civique ou une autre
forme de volontariat*
12012
7
Décision
ministérie
lle
CGI 81-
17°
63 M€
74 M€
86 M€
88 M€
72 M€
75 M€
P152
et 161
Exonération de droits de
mutation des dons en
numéraire reçus par les
victimes d’actes terroristes
ou, en cas de décès, par leurs
proches et des dons
numéraires reçus par les
militaires, policiers,
gendarmes, sapeurs-pompiers
ou agents des douanes blessés
en opération ou, en cas de
décès, par leurs proches*
52012
7
CGI
796 bis
nc
nc
nc
nc
nc
nc
Part de la dépense totale de la mission (CP)
0,59
0,65
0,66
0,82
0,7
0,69
Total (en M€)
128
140
161
166
149
153
Source : projet annuel de performance 2023
* Dépense fiscale qualifiée de subsidiaire pour le programme.
Il n’a
toujours
pas été remédié à l’
absence de base juridique, déjà relevée par la Cour lors
de l’examen de l’exécution budgétaire de 201
7 à 2021, affectant le calcul de la dépense fiscale
n° 120-127 « Exonération des indemnités versées aux réservistes en période d'instruction, aux
personnes accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat ». La Cour
rappelle de manière constante que ces exonérations sont dépourvues de base légale, car le 17°
de l’article 81
du code général des impôts ne couvre pas les indemnités des réservistes. La
direction de la législation fiscale avance que des décisions ministérielles fondent en réalité ces
exonérations. Or, l’exonération des militaires de réserve repose sur des réponse
s à des questions
parlementaires anciennes et l’élargissement de l’exonération aux réservistes de la police est
évoqué dans une lettre du ministre de l’économie et des finances au ministre de l’intérieur en
date du 12 juin 2004. Il doit être mis un terme à cette situation de fait, qui remet en cause les
attributions exclusives du Parlement en matière fiscale, monopole garanti par la déclaration des
droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et la Constitution (article 34).
L’absence de base légale, connue de l
a direction de la législation fiscale, fragilise ce
dispositif considéré par les responsables de programme comme essentiel à l’attractivité et à la
montée en puissance des réserves opérationnelles. Aucune démarche n’a été engagée en 2022
pour régulariser cette dépense fiscale. Le Cour reconduit donc sa recommandation.
67
Le programme 176 bénéficie de la dépense f
iscale sans qu’elle soit inscrite à son PAP
.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
63
II -
Deux opérateurs et un établissement public
Deux opérateurs, l’École nationale supérieure de police (ENSP), et l’Agence du
numérique de la sécurité civile (ANSC) ainsi qu’un établissement publi
c
68
, l’École nationale
supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) concourent à la réalisation des
objectifs de la mission. Le premier est financé par le programme 176-
Police nationale
69
,
l’ANSC et l’ENSOSP par le programme 161
-
Sécurité civile
.
Créée en octobre 2018
70
, l’ANSC est chargée d’assurer la conception, le déploiement, la
maintenance et le fonctionnement des systèmes d’informations d’alerte des SDIS. Le
financement de l’Agence devant progressivement être transféré aux SDIS, elle perdrait à
terme
sa qualité d’opérateur
71
.
L’ENSP et l’ANSC sont soumis à un plafond d’emplois, qui est respecté.
Pour
l’ENSOSP, l’autorisation d’emplois résulte d’une délibération du conseil d’administration. La
consommation sera définitive à l’adoption du compte administratif de l’établissement.
Tableau n° 28 :
e
xécution des plafonds d’emplois (ETPT)
En ETPT
Exécution 2021
Plafond 2022
Exécution 2022
ENSP
275
287
279,22
ENSOSP
119,7
120
121
72
ANSC
12
12
12
Total
406,7
418,7
412,2
Source : responsables de programme
68
Bien que n’étant pas principalement financé par l’État, il est traité avec la même considération que ses opérateurs.
69
L’institut national de la police scientifique ayant été intégré le 1
er
janvier 2021 au service national de police
scientifique, il sort ainsi du champ des opérateurs.
70
Décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 portant création de l'Agence du numérique de la sécurité civile.
71
Les premiers financements des SDIS sont intervenus en 2020 (9,3
M€)
, mais la subvention ne devrait pas
diminuer avant 2022.
72
Le dépassement est lié au remplacement d’un titulaire en arrêt maladie.
COUR DES COMPTES
64
Graphique n° 11 :
p
lafond d’emplois et exécution (en ETPT) pour les opérateurs
Source : Cour des comptes
Au total, le budget alloué à ces organismes progresse de 3 % par rapport à 2021, de
34,7
M€ à 35,9 M€.
Tableau n° 29 :
subventions attribuées
En M€
Exécution 2021
Prévision 2022
73
Exécution 2022
ENSP
27,13
27,13
27,16
ENSOSP
3,20
3,36
3,36
ANSC
4,40
4,85
5,35
Total
34,73
35,91
35,87
Source : responsables de programme
Aucune modification (organique ou missionnelle) n’est intervenue en 2022 au sein de
l’ENSP. Toutefois, un nouveau contrat d’objectif et de performance (COP) 2022
-2024 a été
adopté par le conseil d’administration de l’école en mars
2022. Ce COP est structuré autour de
quatre grandes orientations stratégiques : développer les compétences des commissaires et des
officiers de police, intensifier la recherche finalisée pour contribuer à l’amélioration des
formations et des pratiques professionnelles, concevoir des actions partenariales valorisant
l’expertise de l’établissement aux niveaux national et international, poursuivre les objectifs de
73
Réserve comprise.
471
483
498
418
419
456
463
482
407
412
0
100
200
300
400
500
600
2018
2019
2020
2021
2022
Mission sécurités
Plafond d’emplois des opérateurs
(LFI+ LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
65
modernisation et de performance (27 indicateurs de performance/actions prioritaires assortis de
valeurs cibles annuelles sont identifiées et suivies). Le montant de la subvention pour charges
de service public (SCSP) attribuée (27,16
M€) était stable par rapport à 2021, avec l’attribution
par le responsable, en cours de programme, d’une subvention co
mplémentaire de 30
062 €
(14 170
€ pour la prime inflation et 15
892
€ pour la convergence indemnitaire).
Pour sa part
, l’ENSOSP a bénéficié, en complément d’une subvention de fonctionnement
de 2,7
M€ (3,2
M€ en 2021)
et de 0,6
M€ de subvention pour partic
iper au paiement des intérêts
de l’emprunt,
exécutés en titre 6,
d’une dotation de 2,3
M€ pour le remboursement du capital
de l’emprunt contracté pour la construction de ses bâtiments, comptabilisée en dépenses
d’opérations financières (titre 7), ce qui re
présente un total de 5,7
M€.
Aucune modification
n’est intervenue dans ses organisation et missions, un nouveau contrat d’établissement
74
ayant
toutefois été conclu entre les partenaires État, Centre national de la fonction publique et
ENSOSP pour les années 2022 à 2026.
L’ANSC a reçu, quant à elle, une subvention pour charges de services publics d’un
montant de 5,35 M
€ à laquelle s’est ajoutée une dotation en fonds propres d’un montant de
3,4
M€
75
.
La passation d’un marché «
SECOURIR
76
» de 4
M€ par l’ANSC en
fin d’année 2021
a par ailleurs conduit le CBCM à solliciter deux programmes du ministère de l’intérieur pour
en garantir la soutenabilité (161 et 216
77
). Ainsi, une avance sur trésorerie de 2
M€ a été faite à
l’opérateur par le programme 161, en fin d’année 2022, donnant la possibilité d’un retour de
ces crédits en 2023, voire en 2024, lorsque le dispositif sera déployé dans certains SDIS
78
.
III -
Un fonds sans personnalité juridique : le régime
d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires (RISP)
Seul fonds sans personnalité juridique attaché à la mission, le RISP est géré par la Caisse
des dépôts et consignations
79
par le biais d’une convention de mandat et de gestion signée entre
le ministère de l’intérieur et la Caisse des Dépôts, le 23 mars 2021, pour une
durée de trois ans.
Le RISP bénéficie d’un abondement du programme 161
-
Sécurité civile
, à hauteur de 10,1
M€
en 2022
, l’exécution de ses dépenses étant retracée au sein du programme 743
-
Pensions
74
Décret n° 2004-
502 du 7 juin 2004 modifié relatif à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs
-
pompiers, et son article 4.
75
Aux 5
M€ inscrit en LFI pour la subvention, s’est appliqué
e une réserve modulée de 148 205
€ en AE/CP.
76
Service de Communication d’Urgence Intelligent et Résilient, réseau qui permet de fédérer les services
d’urgence et moderniser la communication d’urgence.
77
Le programme 216 portant la DNUM.
78
Le déploiement est prévu pour le SDIS 77 et la BSPP dès 2023.
79
Le régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires a été instauré par la loi n° 75-1258 du 27 décembre
1975 et sa gestion confiée à la Caisse des dépôts et consignations par le décret n° 92-620 du 7 juillet 1992. La
Caisse des dépôts et consignations est chargée
par l’État
de liquider et allouer les prestations dues aux sapeurs-
pompiers volontaires et/ou à leurs ayants
cause, lors d’accident survenu ou de maladie contractée, en service
commandé.
COUR DES COMPTES
66
militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autr
es pensions
. Le RISP dispose par ailleurs
de capitaux propres
80
.
IV -
La démarche de performance
A -
Une maquette de performance rénovée pour 2022 et 2023
À l’occasion du projet de loi de finances pour 2022, plusieurs indicateurs ont été modifiés
pour la police et la gendarmerie nationales ainsi que pour la sécurité civile.
La stratégie de performance du programme 161 s’inscrit dans une démarche de
stabilisation et de suivi sur le long terme des objectifs. Ainsi, les indicateurs du programme
visent la continuité et
sont identiques à ceux du PLF 2021, à l’exception de l’indicateur illustrant
l’objectif d’harmonisation des moyens des services départementaux d’incendie et de secours
qui, devenu obsolète en 2022, a été, par conséquent, remplacé par un nouvel indicateur.
Une réflexion est en cours pour fournir dès le PLF 2024 de nouveaux sous-indicateurs de
disponibilité technique et totale des flottes d’appareils, prenant en compte, dans leurs modes de
calcul, l’intégralité des causes d’indisponibilité, sous les appella
tions de « taux de disponibilité
technique de la flotte d’hélicoptères de la sécurité civile » et de « taux de disponibilité technique
de la flotte d’avions de la sécurité civile ». Ils se rapprocheraient des indicateurs déployés par
les Armées, de façon à utiliser, le plus possible, un mode de calcul unique, facilitant les
comparaisons, la recherche d’une méthode homogène de calcul entre les deux flottes étant
privilégiée. La phase d’étude, la vérification de la capacité à fournir les données et leur mise
en
place n’ont pu permettre une mise en œuvre pour le PAP 2023. Un biais a toutefois d’ores et
déjà été identifié. La forte utilisation des hélicoptères de la sécurité civile entraîne une
obligation de visites périodiques plus fréquentes qui impliquent des
temps d’immobilisation
longs. Elles génèrent une dégradation mécanique des résultats de tels indicateurs, au détriment
d’une comparaison neutre avec les autres flottes, uniquement à cause de la doctrine d’utilisation
des appareils de la sécurité civile.
Pour leur part, les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales ont
mis en œuvre
, en concertation, de nouveaux indicateurs.
Dans la suite des travaux du Grenelle contre les violences conjugales, le sous-indicateur
1.15 «
Nombre de femmes victimes de violences physiques non crapuleuses et violences
sexuelles
» a été ajouté à l’indicateur 1.1 «
Évolution du nombre de crimes et délits de victimes
en matière d’atteintes volontaires à l’intégrité physique (AVIP)
».
Par ailleurs, pour faire s
uite à la recommandation formulée par la Cour à l’occasion de la
note d’exécution budgétaire pour 2019, reconduite et reformulée à l’occasion de l’exercice 2020
et relative à la mesure des effectifs sur la voie publique, police et gendarmerie ont décidé de
remplacer l’indicateur «
Taux d’engagement des effectifs sur le terrain
» par l’indicateur
«
Nombre d’heures de patrouille de voie publique
».
L’objectif est ainsi de promouvoir une
80
Les
capitaux propres du RISP s’élevaient à 3,
8 M
€ (après affectation du résultat) fin 2021 et le solde du compte
bancaire était de 3,8
M€
.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
67
police et une gendarmerie plus proches du terrain, plus disponible et visible pour répondre aux
attentes de sécurité des Français. Toutefois, pour répondre au mieux à la recommandation de la
Cour, cet indicateur sera affiné en 2023, devenant un sous-indicateur «
Nombre d’heures de
patrouille de voie publique effectuées par la police/gendarmerie nationale(s) rapporté à
l’activité totale
».
Par ailleurs, la maquette de performance 2023 sera destinée d’une part à
mieux rendre compte de l’utilisation des moyens supplémentaires octroyés par la LOPMI
et
d’autre part à correspondre aux thématiques majeures émergées récemment (sécurité des
mobilité, notamment dans les transports en commun, effort de formation, lutte contre les
atteintes aux principes républicains et les violences subies par les représen
tants de l’État,
sécurité environnementale, perception de l’action des forces de sécurité par la population au
travers du nombre de signalements reçus par les inspections, etc.)
Enfin, toujours pour répondre aux demandes de la Cour, un nouvel indicateur fiscal a été
mis en place par la police nationale «
Nombre d’agents éligibles à l’indemnité journalière
d’absence temporaire versée aux personnels des compagnies républicaines de sécurité
».
La Cour prend acte de ces dernières modifications et sera vigilant
e quant à l’effectivité
des nouveaux indicateurs dans la durée.
En termes de sécurité routière, avec la possibilité du retour aux 90 km/h sur les routes
bidirectionnelles hors agglomération «
pour les sections de routes hors agglomération relevant
de [la] compétence [du] président du conseil départemental ou, lorsqu'il est l'autorité
détentrice du pouvoir de police de la circulation, le maire ou le président de l'établissement
public de coopération intercommunale] et ne comportant pas au moins deux voies affectées à
un même sens de circulation
»
81
, sur les deux années 2020 et 2021, 39 départements ont pris la
décision de relever la vitesse maximale autorisée (VMA) à 90 km/h sur tout ou partie de leur
réseau, dont cinq
l’ont relevé sur plus de 80
% de leur réseau et 26 sur moins de 15 %.
Une première comparaison de la mortalité en 2021 entre le groupe des départements restés
à 80 km/h et le groupe des départements ayant relevé la VMA sur tout ou partie de leur réseau
en 2020 ou 2021 indique une baisse plus forte de la mortalité sur le « groupe 80 » en 2021 par
rapport à la période 2013-2017. L'étude plus fine de l'évolution de la mortalité en intégrant les
mois précis de mise en place des relèvements de la VMA à 90 km/h dans les départements a
permis d'estimer que le relèvement de la VMA à 90 km/h sur 39 départements aura coûté 74
vies sur l’année 2021. Ceci correspond à une hausse de la mortalité de +13,1 %. Sur une année
« classique », le relèvement de la VMA à 90 km/h sur 39 départements pourrait engendrer un
nombre de tués supplémentaires de l’ordre de 89. Une hausse de +13,1 % de la mortalité
enregistrée en 2019 sur l’ensemble des routes hors agglomération hors autoroutes de France
métropolitaine correspondrait à 254 tués de plus. Le responsable du programme 207
Sécurité
et éducation routière
indique toutefois que l’indicateur relatif aux personnes tuées hors
agglomération et hors autoroute reste pertinent, la mortalité routière sur ce réseau étant un point
de vigilance, même s’il comporte des routes à vite
sses maximales autorisées variables selon le
territoire.
81
Article 15 bis B de la loi d'orientation des mobilités (dite loi LOM).
COUR DES COMPTES
68
B -
Une dégradation d
e l’ensemble des
indicateurs en 2022
Si la situation était contrastée en 2021, de nombreux indicateurs des différents
programmes de la mission
Sécurités
se dégradent en 2022, sans toutefois retrouver des niveaux
d’avant pandémie.
Pour la police et la gendarmerie nationales, la plupart des indicateurs relatif au nombre
de crimes et délits, et de victimes, en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique, ainsi
que ceux relatifs au nombre de crimes et délits en matière d'atteintes aux biens sont en forte
hausse par rapport à 2021. Ces hausses poursuivent celles enregistrées en 2019, avant la
pandémie, mais restent essentiellement en deçà des chiffres de 2019. C’est le cas notam
ment
pour les crimes et délits en matière d’atteinte aux biens constatés : 9,32 % en zone police et
+15,81 % en zone gendarmerie. Seul le taux de criminalité (nombre de victimes de violences
physiques crapuleuses, pour 1000 habitant) reste stable (1,6 contre 1,7 en 2021 pour la police
et 0,32 contre 0,30 en 2021 pour la gendarmerie). Pour sa part, le résultat relatif au nombre de
personnes mises en cause pour trafic ou revente de produits stupéfiants est contrasté puisqu’il
progresse de 8,32% en zone police et diminue dans les mêmes proportions en zone gendarmerie.
La progression correspond avec l’intensification de la lutte contre les trafics, essentiellement
située en zone police.
Ajouté au projet annuel de performance pour 2022, l’indicateur relatifs au n
ombre de
femmes victimes de violences physiques non crapuleuses et violences sexuelles permet de
constater une forte progression des plaintes enregistrées, tant en zone police (+15,05%) qu’en
zone gendarmerie (+14,94%). Une progression qui correspond avec les campagnes
gouvernementales de lutte contre les violences intrafamiliales mais également des prises de
paroles publiques sur ce sujet.
En 2022, la part d’engagement des gendarmes mobiles est en baisse, tant en maintien de
l’ordre (
-
3,7) qu’en prévention
de proximité (-2,99), du fait de leur fort engagement dans les
missions de lutte contre l’immigration irrégulière. En zone police, la prévention de proximité
des forces mobiles est en forte hausse (8,24), contrairement au maintien de l’ordre (
-3,9).
Enfin
, l’indicateur destiné à mesure le taux d’engagement des effectifs sur le terrain,
modifié en 2022 (nombre d’heures de patrouille de voie publique) est en hausse pour les deux
forces (0,6% pour la police et + 3,93 % pour la gendarmerie). Destiné à encore évoluer (
cf.
supra
), cet indicateur sera particulièrement scruté par la Cour.
En ce qui concerne la sécurité civile, les indicateurs qui répondent à l’objectif «
Assurer
l’efficacité et l’efficience des dispositifs de lutte contre les feux de forêt
»
n’atteignent pas leur
cible, le pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares étant à 89,5% pour une cible de
96% alors que le n
ombre d’hectares brûlés en fonction de l’intensité de l’aléa climatique
pendant la campagne « saison feux »
s’élève à 17
,8 pour une cible de 11. Centrés sur les
départements méditerranéens, ces indicateurs montrent leur limite en 2022 avec l’extension
géographique du risque. Soumis à une sécheresse chronique depuis le début de l’année, c’est
l’ensemble du territoire national qui a été concerné par les feux d’espaces naturels pendant l’été
2022. À la fin de la saison feux, on estime la superficie brulée depuis le 1
er
juin à près de 60 000
ha (presque 6 fois plus que la moyenne annuelle sur la dernière décennie), pour environ 8 000
incendies recensés (soit 2,3 fois plus que la moyenne annuelle sur la dernière décennie). Plus
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
69
de la moitié de ce bilan est réalisée hors départements méditerranéens, notamment dans le sud-
ouest (plus de 30 000 ha) et dans l’ouest (8 000 ha).
Les exp
lications sur les résultats de l’objectif «
Assurer la disponibilité des moyens
aériens et leur conformité aux besoins opérationnels », et notamment celui relatif au taux de
disponibilité des hélicoptères sur base sont développées dans le point d’attention
2.3.
Pour sa part, le programme 207-
Sécurité et éducation routières
insiste sur la nécessité
d’analyser les résultats de l’année 2022 par rapport à ceux de 2019, du fait des mesures de
restriction des déplacements liées à la gestion de la pandémie. Si la mortalité reste stable en
métropole (3 260 personnes seraient décédées en 2022, contre 3 244 en 2019, soit 16 personnes
de plus et une variation de +0,5%), les résultats se dégradent fortement sur les routes
ultramarines. En effet, 281 personnes seraient mortes en 2022, 170 dans les départements
d’outre
-mer et 111 dans les
collectivités d’outre
-mer et la Nouvelle-Calédonie. Ce sont 27 de
plus par rapport à 2019 (soit +11 %).
Le responsable du programme 207
Sécurité routière
n’a pas été en mesure de fournir
les indicateurs de performance définitifs du programme.
COUR DES COMPTES
70
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
5.
(
Recommandation reformulée) donner une base légale à la dépense fiscale n°120-127
relative à l’exonération d’impôt sur les revenus des indemnités versées aux réservistes de
la police et de la gendarmerie nationales, et compléter les documents budgétaires des
programmes concernés (DGPN, DGGN et DB).
Annexes
COUR DES COMPTES
72
Annexe n° 1.
suivi
des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
Recommandation
formulée au titre de la
note d
exécution
budgétaire 2021
Réponse de l
administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de mise
en
œ
uvre
1
(DGPN,
DGGN) :
Œ
uvrer pour respecter
pleinement le seuil de 1%
fixé à l
article 11 de la
loi de programmation des
finances publiques 2018-
2022 et pour prévenir
toute dégradation de cet
écart.
Pour
le
P176,
« Structurellement,
le
plafond d
autorisation
d
emplois
ministériel
(PAE) fixé en LFI N est
construit chaque année
en ajoutant au plafond d
emplois ouvert en LFI
N-1 le volume d
ETPT
résultant de la mise en
œ
uvre du schéma d
emplois de la LFI N ainsi
que
les
mesures
de
périmètre et de transferts
et
les
corrections
techniques
éventuelles
prévues en LFI N. Le
PAE n
est ainsi jamais
corrigé de l
exécution
réelle constatée en RAP,
conduisant d
année en
année à créer un écart
significatif
entre
le
plafond législatif voté par
le
Parlement
et
la
consommation effective
des emplois. Ainsi, le
plafond d
emplois fixé
en
LFI
intègre
une
vacance d
emplois non
négligeable réduisant la
pertinence du pilotage
par
le
plafond
d
emplois. Ce constat a
conduit à rénover les
modalités de calcul du
PAE (cf. article 11 de la
LPFP
2018/2022)
en
intégrant des abattements
de
la
vacance
sous
plafond calculés à partir
de
l
exécution
constatée en RAP en N-2,
afin
de
rétablir
le
caractère
limitatif
du
PAE
fixé
en
loi
de
finances initiale. À ce
titre, il a été procédé à un
abattement de la vacance
sous plafond de -1 660
ETPT en LFI 2020 pour
la police nationale. Il s
agit
d
une
mesure
technique
commune
à
tous les ministères qui ne
correspond aucunement à
L’écart
augmente
de
nouveau
après
deux
années de réduction. Une
vigilance
accrue
doit
s’exercer
pour
le
combler.
Mise en
œ
uvre partielle.
ANNEXES
73
Recommandation
formulée au titre de la
note d
exécution
budgétaire 2021
Réponse de l
administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de mise
en
œ
uvre
une baisse des effectifs
réels. En LFI 2021, 2022
et 2023, les modalités de
calcul
de
l'abattement
induites par l'article 11
ont conduit à ne pas
appliquer
d'abattement,
la vacance sous plafond
constatée respectant la
marge normée par l
article 11. Au global, il
convient de souligner que
la vacance sous plafond d
emplois
du
programme
«
Police
nationale » se résorbe
progressivement : 0,98%
en 2020 (donnée RAP),
0,88% en 2021 (donnée
RAP) et prévisionnel de
0,68% en 2022. »
« Le
responsable
du
programme 152 prend
bonne
note
de
la
reconduction
de
cette