FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Remboursements et dégrèvements »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I MALGRÉ DES INCERTITUDES IMPORTANTES, UN NIVEAU
DE CONSOMMATION DES CRÉDITS PROCHE DES PRÉVISIONS
............................
13
I - DES RÉVISIONS DE LA PRÉVISION INITIALE TRÈS FAIBLES, ALORS QUE
LES PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES BRUTES ONT ÉTÉ FORTEMENT
RÉHAUSSÉES
.........................................................................................................................................
13
II - UN IMPACT LIMITÉ DES MESURES DE CRISE SUR LES REMBOURSEMENTS ET
DÉGRÈVEMENTS
..................................................................................................................................
17
A - Une disparition complète des dispositifs de crise sans impact majeur en 2022
...................................
17
B -
Des tensions sur le marché de l’énergie sans impact notable sur
les remboursements et dégrèvements
en 2022
.......................................................................................................................................................
18
CHAPITRE II DES DÉPENSES EN AUGMENTATION EN 2022
PAR RAPPORT À 2021
............................................................................................................
19
I - APRÈS UNE FORTE DIMINUTION EN 2021, DES REMBOURSEMENTS ET
DÉGRÈVEMENTS DES IMP
ÔTS D’ÉTAT EN HAUSSE
.................................................................
19
A -
Des dépenses liées à la mécanique de l’impôt en hausse en 2022
.......................................................
20
B - Les remboursements en lien avec les politiques publiques en repli
.....................................................
21
C -
Les dépenses de gestion des produits de l’État en croissance modérée sous l’effet de la diminution des
remboursemen
ts d’impôts suite à des
contentieux
.....................................................................................
23
II - UNE BAISSE DES
DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔT
S LOCAUX EXPLIQUÉE PAR
L’IMPACT
DE LA RÉFORME DES IMPÔTS DE PRODUCTION
......................................................................
25
CHAPITRE III UNE DÉPENSE QUI DEVRAIT DIMINUER
OU SE STABILISER EN 2023
.................................................................................................
29
I - DES DÉPENSES EN LÉGÈRE AUGMENTATION EN 2022 APRÈS UNE FORTE
PROGRESSION JUSQU’EN
2020 PUIS UNE CHUTE EN 2021
.......................................................
29
II - DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS QUI DEVRAIENT DIMINUER EN 2023
...................................................................................................................................................................
31
CHAPITRE IV DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À RÉNOVER
....................
33
Synthèse
La mission
Remboursements et dégrèvements
comporte deux programmes : les dépenses
relatives aux impôts d’État sont comptabilisées dans le programme 200, celles relatives aux
impôts locaux dans le programme 201.
La mission porte des crédits équivalant à 29,1 % des recettes fiscales brutes du budget
général en 2022. Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (programme 200) se
sont établis à 125,8
Md€ en 2022, dont
66,9
Md€ pour les seuls remboursements de crédits de
TVA. Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (programme 201) ont
atteint
7,0
Md€, en baisse par rapport à 2021.
Les dépenses sont peu éloignées des montants évalués
en loi de finances initiale
Alors que l’évolution spontanée des recettes fiscales brutes est restée très dynamique en
2022, après une année 2021 exceptionnelle, les ouvertures de crédits sur la mission par les LFR
de l’année ont été modérées, avec une révision cumulée par rapport à la LFI de 6,0
Md€, à
comparer à une révision cumulée de +34,1
Md€ sur les recettes fiscales brutes
. Les dépenses
de la mission ont finalement été supérieures de 2,2
Md€ à la LFI (mais inférieures de 3,8 Md€
à la prévision de LFR 2
). L’écart avec la LFI s’explique par le dynamisme des remboursements
de crédits de TVA, partiellement compensé par la suppression de la contribution à l
’audiovisuel
public, qui était versée au secteur depuis le programme 200 et par le moindre coût de la
contemporanéisation du crédit d’impôt services à la personne. L’écart par rapport à la prévision
de LFR 2 résulte de restitutions d’excédents d’
impôt sur les sociétés (IS), de remboursements
de
taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (
TICFE) et de dépenses au titre des
contentieux fiscaux plus faibles qu’anticipé.
Les dépenses de la mission ont augmenté de 2,4 Md€ et sont moins affectées
q
u’en
2021 par les réformes des impôts locaux
Les remboursements et dégrèvements ont augmenté en 2022, pour atteindre 132,8 Md€, après
130,4
Md€ en 2021 (+3,5
Md€ sur les impôts d’État et
-
1,1Md€ sur les impôts locaux). La croissance
des remboursements et
dégrèvements d’impôts d’État trouve surtout son origine dans la hausse des
remboursements de crédits de TVA, en cohérence avec la bonne tenue de l’activité des entreprises
et donc l’augmentation des recettes brutes de TVA
; en revanche, les restitutions d’excédents d’IS
diminuent compte-
tenu d’un bénéfice fiscal 2021 très dynamique.
Le coût des crédits d’impôt sur
les sociétés diminue, sous l’effet de la disparition progressive des créances de CICE, tandis que celui
des crédits d’impôt sur le revenu augmen
te légèrement avec la contemporanéisation du crédit
d’impôt pour les services à la personne. La suppression de la contribution à l’audiovisuel public
explique la disparition des versements réalisés depuis le programme 200 aux organismes
audiovisuels, désormais financés par un transfert de TVA. Concernant les impôts locaux, le
dégrèvement barémique de CVAE baisse, conséquence de la division par deux du taux de CVAE
dans le cadre de la baisse des impôts de production. La prise en charge par l’État de la suppr
ession
progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales, après avoir pris la forme d’un
dégrèvement jusqu’en 2020, constitue désormais depuis 2021 une exonération et n’a plus d’impact
sur les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
.
COUR DES COMPTES
6
La disparition complète des dispositifs de crise n’a pas eu d’impact majeur
en 2022, son effet ayant été concentré sur 2021
L’accélération des restitutions de créances fiscales auprès des entreprises en 2020 avait
eu un contrecoup important en 2021 sur le niveau des restitutions, en particulier de crédits de
TVA. En 2022, les remboursements et dégrèvements n’ont pas été impacté
s significativement
par des modifications dans les rythmes de traitement des dossiers ou dans les comportements
des contribuables
.
L’activité de contrôle fiscal et le fonctionnement des services de gestion des
contentieux a repris un rythme normal. Certaines mesures spécifiques, qui avaient été mises en
place en 2021, n’ont pas été reconduites en 202
2
mais l’impact de leur extinctio
n est limité : il
s’agit notamment des assouplissements apportés au régime des reports en arrière de déficits
(+0,3
Md€) ou encore de crédits d’impôt spécifiques en faveur des abandons de loyers ou des
dépenses de rénovation énergétique, dont le coût ne dé
passe pas la centaine de millions d’euros.
Après une légère hausse en 2022, les dépenses de la mission diminueraient en 2023
Après avoir légèrement augmenté en 2022, les remboursements et dégrèvements
devraient diminuer en 2023.
S’agissant des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, le coût du crédit d’impôt
pour les services à la personne, dont la contemporanéisation s’effectue par étape sur plusieurs
années, devrait encore s’accroître, de même que l’impact du bouclier tarifaire sur l’électricité
avec
un report sur 2023 d’une partie des remboursements de TICFE attendus en 2022. À l’inverse, la
disparition quasi-complète du CICE devrait engendrer une baisse notable des remboursements et
dégrèvements d’impôt sur les sociétés et le coût des contentie
ux diminuerait.
Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux devraient également baisser. Les
dépenses liées aux impôts locaux professionnels devraient diminuer de moitié sous l’effet de la
suppression progressive de la CVAE. La suppression de la tax
e d’habitation sur les résidences
principales entraîne l’extinction progressive des remboursements consécutifs à des
réclamations contentieuses ou gracieuses.
Des indicateurs de performance encore marqués par le contrecoup
de la gestion de crise et à rénover
La dégradation en 2022, comme en 2021, du premier indicateur de performance, relatif à
la rapidité du traitement des dossiers de remboursements de crédit de TVA et de restitutions de
trop versé d’IS, est le contrecoup de la volonté en 2020 de la DGFiP d’accélérer le traitement
des dossiers et de cibler les investigations sur les cas présentant des anomalies manifestes ou
une présomption de fraude. Le deuxième indicateur sur les délais de remboursement de crédits
de TVA
s’es
t également dégradé, sans pour autant atteindre le niveau bas de 2020 dû au
ralentissement des services pendant la crise sanitaire. Le troisième indicateur, qui porte en partie
sur la contribution à l’audiovisuel public supprimée en 2022,
est stable par rapport à 2021 tandis
que le dernier s’est amélioré, sous l’effet de la disparition progressive de la taxe d’habitation
sur les résidences principales. Le dépassement important et persistant de certaines cibles et
l’obsolescence de certains indicateurs liés
à des impôts supprimés appellent une rénovation de
la mesure de la performance de la mission.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reconduite) :
Présenter dans le tome II de l’annexe d’évaluation des Voies
et Moyens du projet de loi de finances les engagements financiers liés aux crédits d’impôt,
en décomposant le stock de créances selon les principaux d’entre eux
(DGFiP)
.
2.
(Recommandation
reconduite)
:
Enrichir
les
annexes
budgétaires
d’informations
rétrospectives relatives aux contentieux et notamment aux contentieux de série
(DGFiP).
3.
(Nouvelle recommandation) : Rénover la matrice de performance de la mission
« Remboursements et dégrèvements » en révisant les indicateurs et leurs cibles, pour tenir
compte notamment de la suppression de la contribution sur l’audiovisuel public et de la taxe
d’habitation sur les résidences princip
ales
(DGFiP).
Introduction
Les dépenses de la mission
Remboursements et dégrèvements
ont atteint 132,8 Md€ en
2022, soit 29,1 % des recettes fiscales brutes du budget général. Ces dépenses se répartissent
entre les deux programmes de la mission : 125,8 Md€ (94,7 % des dépenses totales) sur le
programme 200 -
Remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État
et 7,0 Md€ sur le
programme 201 -
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
. Le responsable des deux
programmes est le directeur général des finances publiques. La quasi-totalité des crédits est
classée en dépenses d’intervention (titr
e 6).
La mission
Remboursements et dégrèvements
regroupe les dépenses liées à des situations
dans lesquelles
l’État restitue des impôts, taxes ou contributions à des contribuables, ou dans
lesquelles l’État ne recouvre pas certaines créances sur les contri
buables.
Les raisons pour lesquelles l’État peut être amené à restituer des sommes aux
contribuables sont multiples. Depuis 2010, elles sont présentées en trois catégories dans la
nomenclature du programme 200 -
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’Ét
at
:
-
des raisons liées à la mécanique de l’impôt : les sommes payées au titre d’acomptes
dépassent l’impôt dû (impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu depuis la mise en place du
prélèvement à la source) ; le mécanisme de gestion de la TVA (les entreprises reversent à
l’État la différence entre la TVA collectée et la TVA déductible) place certains redevables
en situation créditrice vis à vis de l’État ;
-
des raisons liées aux politiques publiques : le contribuable bénéficie d’un crédit d’impôt
qui dépasse
l’impôt dû, il bénéficie alors d’un remboursement ;
-
des raisons liées à la gestion de l’impôt : corrections apportées au calcul initial de l’impôt
à l’avantage du contribuable (suite à la constatation d’une erreur matérielle par exemple) ;
remboursements
de sommes à la suite d’une décision judiciaire, éventuellement
accompagnés du paiement d’intérêts moratoires ; reversements d’impôts perçus dans le
cadre de conventions fiscales avec des pays étrangers.
Cette dernière catégorie
gestion de l’impôt
rassemble également les situations dans
lesquelles l’État effectue « l’apurement comptable » d’une créance sans l’avoir recouvrée. Cet
apurement conduit à enregistrer une recette comme si la créance était recouvrée. Cette recette
« pour ordre » est compensée par l’enregistrement d’une dépense « pour ordre » du même
montant sur la mission
Remboursements et dégrèvements
. Cette procédure s’applique à
différents types d’opérations :
-
les admissions en non-valeur de créances jugées irrécouvrables ;
-
les remises de débet accordées à des comptables publics ;
-
les remises gracieuses aboutissant à une annulation ou une diminution de la dette du contribuable ;
-
les « dations en paiement » qui dispensent un contribuable du paiement en numéraire de
son impôt.
COUR DES COMPTES
10
Le programme 201, qui recense des opérations de même nature que celles du programme
200 mais relatives aux impôts locaux, conserve une ventilation des dépenses par impôt
(contribution économique territoriale, taxes foncières, taxe d’habitation) ainsi qu’une action
retraçant les admissions en non-valeur.
Le montant des remboursements et dégrèvements (R&D) est affecté par un grand nombre
de facteurs : les modifications de la législation fiscale, la dynamique propre des impôts auxquels
les R&D s’appliquent, le partage variable des crédits d’impôt entre imputation sur l’impôt dû
et restitution aux contribuables (seule la partie restituée est comptabilisée dans la mission), les
comportements des contribuables (notamment l’utilisation des crédits d’impôt), les coûts
éventuels de content
ieux, l’enregistrement de remboursements d’un montant élevé (comme des
restitutions d’IS à de grandes entreprises).
Les prévisions sont donc difficiles à réaliser. Pour les impôts au plus fort rendement
(TVA, IS, IR), les services du ministère des finances prévoient directement les recettes fiscales
nettes des remboursements et dégrèvements puis, pour les documents budgétaires, décomposent
leurs estimations en une prévision des recettes fiscales brutes et une évaluation des R&D. Par
ailleurs, les rembourse
ments et dégrèvements sont des dépenses qui, pour l’essentiel,
s’imposent à l’État et ne sont donc pas pilotables en cours de gestion. C’est le cas notamment
des remboursements de crédits de TVA, des régularisations de trop versés d’impôt, des
restitutions
de crédits d’impôt, des décisions de justice.
En conséquence de la difficulté de prévoir les dépenses et de les piloter en cours de
gestion, les crédits de la mission
Remboursements et dégrèvements
sont des crédits évaluatifs
(article 10 de la LOLF du 1er
août 2001). En cours d’année, les plafonds de crédits des deux
programmes peuvent être ajustés, parfois significativement, comme cela a été le cas en 2020, à
l’occasion des lois de finances rectificatives, en fonction des dépenses constatées.
Les remboursements et dégrèvements ont augmenté sur longue période passant de
69,4
Md€ en 2005 à 132,8
Md€ en 2022 après un pic de 151,0 Md€ en 2020. Cette croissance
(+ 91,3 %) excède très largement celle du produit intérieur brut (+ 49,5 %). Sur cette période,
ils ont connu une forte croissance depuis 2005 avec un pic en 2009, une phase de décrue
jusqu’en 2013, et un nouveau pic en 2020 avant de diminuer en 2021.
Ils s’établissent en 2022
à 5,4 % du PIB.
INTRODUCTION
11
Mission remboursements et dégrèvements
Programme
200
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
Programme
201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
Graphique n° 1 :
mission Remboursements et dégrèvements -
exécution 2022 (CP, en Md€)
Source : Chorus
-
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
P.200
P.201
Total
Chapitre I
Malgré des incertitudes importantes, un niveau
de consommation des crédits proche des prévisions
I -
Des révisions de la prévision initiale très faibles,
alors que les prévisions de recettes fiscales brutes
ont été fortement réhaussées
Les deux lois de finances rectificatives votées en 2022 ont conduit à revoir en hausse les
ouvertures de crédits de la mission dont la consommation est inférieure de 3,8 Md€ aux
dernières prévisions. Ces révisions en hausse étaient pourtant cohérentes avec le relèvement
global de
s recettes fiscales nettes, davantage d’activité engendrant davantage de demandes de
remboursement : la sous-exécution du programme résulte notamment de moindres restitutions
d’IS et de TICFE.
Graphique n° 2 :
crédits ouverts et crédits exécutés de la mission
Remboursement
s et dégrèvements (Md€)
Source : DGFiP
130,6
134,0
136,6
132,8
418,2
445,6
452,0
456,0
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
400,0
450,0
500,0
LFI
LFR I
LFR II
Exécution
Remboursements et dégrèvements
Recettes brutes
COUR DES COMPTES
14
Les crédits ouverts sur la mission
Remboursements et dégrèvements
en LFI (130,6
Md€)
ont été relevés en LFR 1 (134,0
Md€) afin d’intégrer une hausse des demandes de
remboursements de TVA liée à la prise en compte d’une activité plus dynamique que prévu,
ainsi que 1,5 Md€ dépenses supplémentaires de remboursements de TIC
FE dans le cadre de la
mise en place du bouclier tarifaire. Les prévisions de remboursements et dégrèvements ont de
nouveau ensuite été revues en hausse en LFR 2
pour s’établir à 136,
6
Md€ (+2,
6
Md€ dont
+2.7
Md€ au titre des remboursements et dégrèvements
d’impôts
d’État, notamment des
remboursements de crédits de TVA, et -0,1
Md€ au titre des remboursements et dégrèvements
d’impôts locaux). Finalement, les crédits exécutés (132,8
Md€) sont inférieurs de 3,8
Md€ à la
dernière prévision de LFR 2.
Les prévi
sions de remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ont été relevées tout
au long de l’année, pour finalement s’établir à un niveau compris entre celui de la LFI 2022 et
celui de la LFR 1. Ces révisions successives recouvrent
des mouvements d’ampleur e
t de sens
différents selon les actions du programme.
Tableau n° 1 :
c
rédits ouverts et consommés de la mission (Md€)
Action
LFI 2022
LFR 1 2022
LFR 2 2022
Exécution 2022
Mécanique de l'impôt
85,9
88,5
90,9
89,6
Politiques publiques
23,8
23,4
23,1
21,1
Gestion des produits de l'État
14,4
14,9
15,6
15,0
Total P. 200
124,0
126,8
129,5
125,8
Total P. 201
6,6
7,1
7,8
7,0
Total mission
130,6
133,9
137,3
132,8
Source : DGFiP
L’action
mécanique de l’impôt
porte des révisions importantes de restitutions de TVA,
revues progressivement en hausse (+3,2
Md€ entre la LFR 2 et la LFI) pour tenir compte de la
hausse des demandes de remboursement en cohérence avec la reprise économique. Les
restitutions d’excédents
d’IS ont également été revues, mais en baisse, afin de tenir compte de
l’exploitation des données de solde à l’été 2021
: le bénéfice fiscal 2020 s’est avéré en effet
meilleur qu’anticipé en LFI 2021.
Cette sous-action intègre aussi le coût des remboursements
de créances de reports en arrière de déficit
: ce coût a été révisé en baisse en cours d’année pour
tenir compte d’un impact moins fort qu’anticipé en LFI du contrecoup des assouplissements
accordés en 2020 et 2021.
Enfin, les révisions sur le mont
ant des remboursements et dégrèvements d’impôt sur le
revenu ont été limitées, malgré les difficultés à estimer
ex ante
le partage du solde d’IR entre
IR brut et remboursements.
MALGRÉ DES INCERTITUDES IMPORTANTES, UN NIVEAU DE CONSOMMATION DES CRÉDITS PROCHE DES PRÉVISIONS
15
Tableau n° 2 :
c
rédits ouverts et consommés de l’action mécanique
de l’impôt du programme 200 (Md€)
Sous action
LFI 2022
LFR 1 2022
LFR 2 2022
Exécution 2022
IS
12,5
12,7
13,1
11,8
TVA
63,5
65,6
66,7
66,9
IR
9,7
10,0
10,8
10,7
Autres
0,2
0,2
0,2
0,2
Total
85,9
88,5
90,9
89,6
Source : DGFiP
Les révisions sur l’action
politiques publiques
s’expliquent tout d’abord par la
suppression de la contribution à l’audiovisuel public, qui entraîne la disparition des versements
aux organismes audiovisuels depuis le programme 200 de la compensation des exonérations et
dégrèvements accordés redevables (0,6
Md€ prévus en LFI 2022), désormais financés par des
transferts de TVA. Par ailleurs, entre la LFI 2022 et la LFR 1 2022, les prévisions de
dégrèvements de TICFE ont été relevées de +1,5
Md€ suite à la mise en place du bouclier
tarifaire, mais
le surcoût constaté a finalement été très faible, les fournisseurs n’ayant pas
formulé de demandes de remboursements à fin 2022.
Enfin, le coût des crédits d’impôt d’IS
a
également été révisé en baisse, avec une diminution particulièrement marquée entre 2021 et
2022 des restitutions de CICE en extinction progressive.
Tableau n° 3 :
c
rédits ouverts et consommés de l’action politiques publiques
du
programme 200 (Md€)
Sous action
LFI 2022
LFR 1 2022
LFR 2 2022
Exécution 2022
IR
1,9
1,9
2,0
2,0
IS
12,4
12,1
11,8
11,2
TICPE
2,0
1,9
2,0
2,2
CAP
0,6
0,0
0,0
0,0
Ac. de CI IR
5,6
5,3
5,3
5,3
TICFE
0,2
1,7
1,7
0,3
CI-SAP
1,1
0,5
0,3
0,3
Total
23,8
23,4
23,1
21,1
Source : DGFiP
COUR DES COMPTES
16
Les révisions sur l’action
gestion des produits de l’État
s’expliquent principalement
par
un coût des contentieux de série moins élevé qu’anticipé
1
.
Ceci est partiellement compensé par
des dépenses liées à la gestion de la TVA plus importantes que prévues, conséquence d’une
erreur déclarative induisant une recette et une dépense d’ordre, a
insi que par le remboursement
par l’État d’une amende de l’Autorité de la concurrence qui a fait l’objet d’une annulation en
2022.
Enfin, la LFR 1 avait aussi pris en compte une admission en non-valeur de 0,8
Md€
(compensée par une recette pour ordre) sui
te au décalage de 2021 sur 2022 du jugement d’un
contentieux individuel concernant une fraude de type carrousel. La société incriminée ayant
formé un pourvoi devant le Conseil d’État, aucune décision définitive n’est intervenue en 2022,
expliquant l’exécut
ion plus faible que les prévisions.
Tableau n° 4 :
crédits ouverts et consommés de la sous-action gestion des produits
de
l’État du programme 200 (Md€)
Sous action
LFI 2022
LFR 1 2022
LFR 2 2022
Exécution 2022
IR
2,0
2,6
2,6
2,4
IS
1,4
1,5
1,5
1,7
AID
3,9
3,0
3,0
2,1
TVA
2,8
2,7
3,4
3,8
Autres
4,2
5,2
5,2
5,0
Total
14,4
14,9
15,6
15,0
Source : DGFiP
Lecture : AID : autres impôts directs et taxes assimilées, inclut les remboursements des contentieux précompte et OPCVM.
S’agissant des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, la principale révision
a été opérée entre la LFI et la LFR 1 : elle résulte notamment du relèvement des prévisions de
dégrèvement barémique
2
de CVAE afin de tenir compte des hypothèses macroéconomiques
pour 2021, ainsi que de la prise en compte dans les prévisions du coût du contentieux de série
de TEOM, qui impacte les dégrèvements de taxes foncières à hauteur de 0,07 Md€.
1
Les prévisions de décaissement au titre du contentieux OPCVM ont été abaissées d’1
Md€ entre la LFI et la
LFR 1 compte-tenu des enjeux unitaires plus faibles des dossiers traités en 2022 par rapport à 2021. Les prévisions
de contentieux précompte ont été relevées entre la LFR1 et le PLF 2023 pour prendre en compte le renvoi du
Conseil d’État au Conseil Constitutionnel d’une question relative au précompte mobilier, augmentant le risque de
décaissement lié au précompte fiscal de 1,2
Md€ en 2022. La décision du Conseil Constitutionnel, rendue le 14
octobre 2022, a conduit à écarter ce décaissement supplémentaire de 1,2
Md€, si bien que les prévisions de LFR 1
et de LFR 2 sont identiques.
2
Les collectivités reçoivent le produit de la CVAE au taux de 0,75
% et l’État prend à sa charge, sous forme d’un
dégrèvement automatique (le « dégrèvement barémique »), le coût budgétaire des taux plus faibles appliqués aux
entreprises dont le chiffre d’affaires est inf
érieur à 50
millions d’euros.
MALGRÉ DES INCERTITUDES IMPORTANTES, UN NIVEAU DE CONSOMMATION DES CRÉDITS PROCHE DES PRÉVISIONS
17
Tableau n° 5 :
crédits ouverts et consommés du programme 201- Remboursements
et dégrèv
ements d’impôts locaux (Md€)
Sous action
LFI 2022
LFR 1 2022
LFR 2 2022
Exécution 2022
CET
3,6
3,9
3,9
3,9
TF
1,8
1,9
1,9
1,9
TH
0,7
0,8
0,7
0,7
ANV
0,5
0,5
0,5
0,4
Total
6,6
7,2
7,0
7,0
Source : DGFiP
II -
Un impact limité des mesures de crise
sur les remboursements et dégrèvements
A -
Une disparition complète des dispositifs de crise
sans impact majeur en 2022
En 2021, l’administration fiscale n’avait pas reconduit les dispositifs de crise consistant à
accélérer les remboursements d’IS et de TVA
: seules des consignes avaient été données au réseau
des impôts pour répondre favorablement en cas de demandes ponctuelles formulées spontanément
par les entreprises. Ainsi, alors que la chronique mensuelle des restitutions de TVA avait été
particulièrement chahutée en 2020, avec des contrecoups en 2021, leur évolution en 2022 est proche
de celle de 2021, sans à-coup particulier par rapport aux années précédentes. En 2022, les
remboursements et dégrèvements n’ont pas été impacté significativement par des modifications
dans les rythmes de traitement des dossiers ou les comportements des contribuables.
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 3 :
évolution mensuelle des remboursements de crédits de TVA
par rapport au même mois des années 2020 et 2021
Source : DGFiP
L’ac
tivité de contrôle fiscal et le fonctionnement des services de gestion des contentieux
a repris un rythme normal. Enfin, certaines mesures spécifiques, qui avaient été mises en place
en 2021, n’ont pas été reconduites en 202
2
mais l’impact de leur extinction est limité
: il s’agit
notamment des assouplissements apportés au régime des reports en arrière de déficits
sur l’IS
(+0,3
Md€) ou encore de crédits d’impôt spécifiques en faveur des abandons de loyers ou des
dépenses de rénovation énergétique, dont le coût ne dépasse pas la centaine de millions d’euros.
B -
Des tensions sur le marché de l’énergie sans impact notable
sur les remboursements et dégrèvements en 2022
La mise en place du bouclier tarifaire pour l’électricité devait tout d’abord se traduire par
une hausse de +1,5
Md€ des dégrèvements de TICFE, hausse prise en compte dans les
prévisions à l’occasion de la LFR 1 2022. En effet, ce disp
ositif a conduit à baisser les tarifs de
TICFE en février 2022 mais les fournisseurs d’électricité n’ont pu appliquer cette baisse de prix
qu’à l’échéance du contrat
: cette situation a entraîné un délai dans l’application du bouclier
tarifaire aux consommateurs et donc un surplus de recettes de TICFE de +1,5
Md€ qui devra
être
in fine
remboursé aux fournisseurs d’électricité. À fin 2022, la plupart de ces
remboursements n’avaient pas encore été demandés par les fournisseurs.
Par ailleurs, le Plan de résilience a introduit plusieurs mesures sur la TICPE dont l’impact
s’avère limité. Un mécanisme
d’avance sur les remboursements partiels de TICPE a ainsi été
accordé aux exploitants de taxis entre avril et décembre 2022 (0,01
Md€). À partir d’avril 2022, le
Gouvernement a également ouvert la possibilité, pour les transporteurs routiers, d’obtenir le
remboursement mensuel au lieu de semestriel, d’une partie de la TICPE acquittée sur le gazole : les
remboursements de TICPE en 2022 ont été à peine impactés par 0,07
Md€ de demandes mensuelles
car la mesure a été effectivement mise en place seulement à compter du troisième trimestre et seuls
les mois d’octobre et novembre ont été réellement avancés. Enfin, le téléservice de dépôt des
demandes de remboursements aux agriculteurs a été ouvert tardivement en 2021, entraînant un
déport sur 2022 et conduisant au traitement de demandes plus important que la normale.
Chapitre II
Des dépenses en augmentation en 2022
par rapport à 2021
Les remboursements et dégrèvements ont augmenté, mais modérément en 2022 par
rapport à 2021 (+1,8 % soit +2,4
Md€) pour atteindre 132,8
Md€.
Cette hausse concerne les
remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (+3,5
Md€ soit 2,9
%) tandis que les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux diminuent (
-1,1
Md€ soit
-13,8 %) en raison
de la diminution du coût du plafonnement à la valeur ajoutée dans le cadre de la baisse des
impôts de production.
Tableau n° 6 :
c
rédits exécutés de la mission Remboursements et dégrèvements (Md€)
Exécution 2021
Exécution 2022
Évolution 2021 - 2022
(en Md€)
(en %)
P. 200
122,3
125,8
3,5
2,9%
P. 201
8,1
7,0
-1,1
-13,8%
Mission
130,4
132,8
2,4
1,8%
Source : DGFiP
I -
Après une forte diminution en 2021, des remboursements et
dégrèvements des impôts d’État en hausse
La hausse des dépenses de remboursements et dégrèvements d’impôts d’État entre 2021
et 2022 (+3,5
Md€) s’explique principalement par la hausse sur l’action
mécanique de l’impôt
(+3,3 Md€), et dans une moindre mesure sur l’action
gestion des produits de l’État
(+1,0
Md€).
Les dépenses de l’action
politiques publiques
diminuent (- 0,8
Md€).
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 7 :
crédits exécutés du programme 200
–
Remboursements
et dégrèvements d’impôts d’État (Md€)
Action
Sous-action
Intitulé
Exécution
2021
Exécution
2022
Évolution 2021 - 2022
(en Md€)
(en %)
200-11
Mécanique de l'impôt
86,4
89,6
3,3
3,8%
200-12
Politiques publiques
21,9
21,1
-0,8
-3,6%
200-13
Gestion des produits de l'État
14,0
15,0
1,0
7,3%
Total P. 200
R&D impôts d'État
122,3
125,8
3,5
2,9%
Source : DGFiP
A -
Des dépenses liées à la mécanique de l’impôt en hausse en 2022
Les dépenses de l’action 200
-11-01 -
mécanique de
l’impôt
sur les sociétés
diminuent de
près de 3
Md€ entre 2021 et 2022 (11,8 Md€ en 2022 après 14,7
Md€ en 2021). Cette baisse
s’explique tout d’abord par un bénéfice fiscal 2021 très dynamique (+41
%), ce qui limite le
coût des restitutions d’excédents d’IS. Cette sous
-action retrace également les restitutions de
reports en arrière de déficit, qui, après une augmentation de +1,1 Md€ en 2021,
liée aux
assouplissements votés en LFR 3 2020 et en LFR 1 2021
3
(0,3
Md€) et
à une restitution
individuelle exceptionnelle (0,8
Md€), diminuent du même montant en 2022 (
-1,1
Md€).
Tableau n° 8 :
c
rédits exécutés de l’action mécanique de l’impôt du programme 200 (Md€)
Intitulé
Exécution 2021
Exécution 2022
Évolution 2021-2022
(en Md€)
(en %)
IS
14,7
11,8
-2,9
-19,5%
TVA
60,7
66,9
6,3
10,3%
IR
10,8
10,7
-0,1
-0,6%
Autres
0,2
0,2
0,0
-17,7%
Total
86,4
89,6
3,3
3,8%
Source : DGFiP
Les remboursements de crédit de TVA ont en revanche progressé (+10,3 %) pour
atteindre 66,9
Md€. Leur évolution est en ligne avec l’évolution de la TVA brute (+9,5
%) :
contrairement à 2020 et 2021, elle n’a pas été affectée par des modifications des rythm
es de
traitement des demandes de remboursement ou de comportement des redevables. En 2020, suite
à l’arrêt brutal de l’économie, les entreprises dont la TVA déductible était supérieure à la TVA
brute, avaient pour la plupart choisi de demander le rembourse
ment plutôt qu’un report de leur
crédit de TVA, ce qui avait entraîné un contrecoup en 2021, avec plus de demandes de reports
et donc un ralentissement des restitutions.
3
La LFR 3 pour 2020 a en effet autorisé les entreprises à demander, dès la liquidation en 2021 de l’IS au titre de
2020, le remboursement immédiat de leur stock de créances de reports en arrière de déficits et de celles constatées
en 2020. La LFR 1 pour 2021 permet jusqu’au 30 septembre 2021 de reporter en arrière le déficit sur les trois
dernières années au lieu d’une seule.
DES DÉPENSES EN AUGMENTATION EN 2022 PAR RAPPORT À 2021
21
Dans un contexte de ralentissement de la croissance en 2022, le pourcentage des crédits
de TVA restitués augmente légèrement. L
es entreprises dont l’activité ralentit voient leur TVA
brute augmenter moins vite que leur TVA déductible,
ce qui explique l’apparition de nouveaux
droits à crédits de TVA.
Graphique n° 4 :
part des crédits de TVA remboursés
Source : documents budgétaires et DGFiP
Concernant l’IR, les restitutions de trop
-versé de prélèvement à la source baissent
légèrement entre 2021 et 2022 (-0,1
Md€). Cette baisse n’est pas liée à la dynamique du solde
d’IR. En effet,
il
n’existe pas de fact
eur explicatif évident concernant le comportement des
foyers face à la mécanique de modulation de PAS offerte
: l’ampleur des modulations peut
varier, en fonction des variations de revenus au niveau individuel, parfois décorrélés du niveau
global de revenus.
B -
Les remboursements en lien avec les politiques publiques en repli
Les remboursements de l’action
politiques publiques
ont diminué (-
0,8 Md€) pour
atteindre 21,1
Md€.
Tableau n° 9 :
c
rédits exécutés de l’action politiques publiques du programme 200 (Md€)
Intitulé
Exécution 2021
Exécution 2022
Évolution 2021-2022
(en Md€)
(en %)
IR
1,7
2,0
0,3
16,4%
IS
12,1
11,2
-0,9
-7,7%
TICPE
1,9
2,2
0,3
13,4%
Acompte de CI à l'IR
5,5
5,3
-0,2
-3,1%
TICFE
0,2
0,3
0,0
-
Autres
0,5
0,3
-0,3
-50,4%
Total
21,9
21,1
-0,8
-3,6%
Source : DGFiP
Lecture : la ligne « Acompte crédit et réduction
d’IR
»
comptabilise l’acompte de
60 % versé en janvier au titre de certains
crédits et réductions d’impôt.
COUR DES COMPTES
22
Les remboursements de crédits d’impôt à l’IR (+0,3 Md€) ont cru
principalement sous
l’effet de la hausse des dépenses de crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile,
traduisant un retour à la tendance normale de l’emploi de salarié à domicile après la baisse liée
au Covid. La dépense afférente au CITE a en revanche diminué : elle est résiduelle en 2022,
conséquence de la suppression du CITE au 1
er
janvier 2021 et de son remplacement par la prime
de transition énergétique MaPrimeRénov.
Les restitutions de crédits d’impôt sur les sociétés
diminuent fortement (- 0,9
Md€),
principalement en raison de l’extinction progressive du CICE suite à sa suppression en 2019
(- 1,3
Md€), seulement partiellement gagée par une hausse des restitutions de crédit d’impôt
recherche (+ 0,1
Md€). Les imputations de crédits d’impôt sur
les sociétés augmentent en
revanche, de + 0,7
Md€, compte tenu de la forte hausse du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021
(+ 41
%) qui explique l’augmentation du coût du crédit d’impôt recherche en 2022 (+
0,8
Md€
dont + 0,1
Md€ de restitutions et +
0,7
Md€ d’imputations). Des dépenses sont encore attendues
en 2023 au titre du CICE mais seuls des reliquats liés à ces engagements fiscaux devraient être
observés à compter de 2024.
Enfin, plusieurs mesures concernant la TICPE ont été introduites par le Plan de résilience
mais leur impact est limité, à quelques millions d’euros en 2022.
Tableau n° 10 :
c
rédits d’impôt à l’IS (en M€)
2021
2022
Part imputée
Part restituée
Part imputée
Part restituée
CICE
569
6 625
486
5 338
CIR
2 221
4 462
2 966
4 530
PTZ et PTZ renforcé
992
115
821
102
Autres
1 320
888
1 506
1 093
Total
5 102
12 090
5 779
11 063
Source : DGFiP
Comme ces crédits d’impôts sont considérés comme des dépenses fiscales, il conviendrait
d’enrichir le Tome II de l’annexe d’évaluation des
Voies et moyens
,
d’informations issues du Compte
général de l’État (CGE) présentant l’ensemble des engagements financiers liés à ces dispositifs.
L’administration s’est déclarée défavorable à cette recommandation pour deux raisons
:
-
les Tomes I et II ses
Voies et moyens
forment une annexe au projet de loi de finances et
détaillent des données relatives à la comptabilité budgétaire ;
-
l
es engagements financiers liés aux crédits d’impôt concernent la comptabilité générale :
la note 21
–
Produits régaliens du CGE 2021 présente dans plusieurs tableaux les
principales obligations fiscales par dispositifs de crédits d’impôt. Par ailleurs, la note 4 du
Compte général de l’État 2021 retrace l’articulation entre les résultats de la comptabilité
générale et de la comptabilité budgétaire.
Si l’existence de ces informations contribue à la transparence des engagements et de la
dépense, il est à regretter que seul le stock de créances de CICE soit présenté dans le CGE. Des
informations plus complètes devraient figurer également dans les documents budgétaires
DES DÉPENSES EN AUGMENTATION EN 2022 PAR RAPPORT À 2021
23
(stocks de créances fiscales au titre des différents dispositifs) afin qu’y apparaissent clairement
les engagements liés à ces politiques publiques, qui constituent de futures dépenses, quand bien
même ils ne font encore l’objet d’aucune autorisation d’engagement s’agissant d’un programme
évaluatif. La Cour maintient donc cette recommandation.
C -
Les dépenses de gestion des produits de l’État en croissance modérée
sous l’effet de la diminution des remboursements d’impôts
suite à des contentieux
Après des dépenses en forte baisse (-28,3 %) en 2021, les remboursements et
dégrèvements de l’action
gestion des produits de l’État
ont crû modérément en 2022 (+7,3 %
soit +1,0
Md€) pour atteindre 15,0
Md€ après 14,0
Md€ en 2021.
Tableau n° 11 :
crédits
exécutés de l’action gestion des produits de l’État du programme
200 (Md€)
Intitulé
Exécution 2021
Exécution 2022
Évolution 2021-2022
(en Md€)
(en %)
IR
3,1
2,4
-0,7
-21,5%
IS
1,4
1,7
0,3
20,4%
AID
2,6
2,1
-0,5
-20,1%
TVA
2,4
3,8
1,4
59,7%
ENR
0,6
0,6
0,0
0,4%
IM
0,6
0,4
-0,2
-33,33%
Autres
3,4
4,4
1,1
31,4%
Total
14,0
15,0
1,0
7,3%
Source : DGFiP
Lecture : AID : autres impôts directs et taxes assimilées
–
ENR : enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes
–
IM : intérêts moratoires.
Les remboursements et dégrèvements d’IR ont baissé de plus de 20
% (2,4
Md€ après
3,1
Md€ en 2021), contrecoup de l’octroi en 2020 et 2021 de dégrèvements exceptionnels qui
venaient corriger des erreurs déclaratives enregistrées à tort en recettes fiscales brutes. Les
dépenses liées à des contentieux sur l’IS sont en hausse mais d’un
niveau proche de ce qui a été
observé par le passé.
Le coût du contentieux OPCVM est un peu inférieur (1,1
Md€ y compris intérêts
moratoires) en 2022 au coût observé en 2020 (2,2
Md€) et en 2021 (2,1
Md€), car les enjeux
unitaires des dossiers traités en 2022 sont plus faibles que les années passées. Pour autant, et
malgré des décaissements importants ces dernières années, les provisions dans les comptes de
l’État sont encore élevées
.
COUR DES COMPTES
24
Alors que des dépenses en hausse étaient attendues sur le contentieux précompte,
notamment au titre du volet indemnitaire
4
(1,1
Md€), les remboursements
in fine
constatés en
2022 sont nuls (contre un peu moins de 50
M€ en 2021). Le renvoi par le Conseil d’État d’une
question prioritaire de constitutionnalité
, susceptible d’accroître le coût du volet indemnitaire
de 1,2
Md€ puis la décision qui s’en est suivie à l’automne 2022 ont ralenti le traitement des
dossiers. Au total, le coût des contentieux de série diminue donc légèrement, ce qui explique la
baisse des remboursements et dégrèvements d’autres impôts directs (
-0,5
Md€) et d’intérêts
moratoires (-0,3
Md€).
Deux nouveaux contentieux de série ont toutefois été identifiés en 2022,
sans qu’ils induisent des dépenses significatives au cours de l’année et pour lesquels les
provisions dans le compte général de l’État sont contenues (0,1 Md€ au total pour les deux
contentieux). Ces provisions s’ajoutent aux provisions consti
tuées au titre de nouveaux
contentieux identifiés en 2021, et tout particulièrement le contentieux TEOM
5
(provision de
0,2
Md€ à fin 2022) et le contentieux IFER (provision de 0,2
Md€ à fin 2022)
6
.
À l’inverse, les dépenses de gestion de TVA se sont accrue
s (3,8
Md€ en 2022 contre
2,4
Md€ en 2021), conséquence d’une erreur déclarative induisant une recette et une dépense
d’ordre de mêmes montants. L’annulation d’une amende de l’Autorité de la concurrence a
conduit également à une hausse des remboursements l
iés à la gestion d’autres impôts
(+0,7
Md€). Enfin, les admissions en non
-valeur sont stables.
Graphique n° 5 :
i
ntérêts moratoires remises de débets et dations en paiement (en Md€)
Source : DGFiP
4
Le contentieux précompte comporte un volet fiscal et un volet indemnitaire. Le volet fiscal correspond aux
contestations des contribuables sur le dispositif fiscal en lui-même. Les risques associés sont enregistrés en
provisions pour litiges fiscaux. Sur le plan indemnitaire, des entreprises ont introduit des recours devant le juge
administratif mettant
en cause la responsabilité de l’État à raison de l’activité des juridictions. C’est ce second
volet qui devrait faire l’objet de l’essentiel des décaissements en 2022.
5
De nombreux recours individuels et collectifs ont été formulés ces dernières années pour dénoncer les taux
« disproportionnés » de TEOM par rapport aux montants des dépenses exposés par les collectivités territoriales
pour assurer l’enlèvement et le traitement des déchets
: pour les impositions antérieures à 2018, les dégrèvements
résultan
t de décisions de justice favorables aux contribuables sont à la charge de l’État. Après 2019, ils sont à la
charge des collectivités locales.
6
Ce contentieux conteste la conformité de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) appliq
uée
aux stations radioélectriques, au regard de directives européennes.
0,0
0,4
0,8
1,2
1,6
2,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
DES DÉPENSES EN AUGMENTATION EN 2022 PAR RAPPORT À 2021
25
La persistance de montants élevés de remboursements suite à des contentieux et,
notamment, des contentieux de série nécessite une information synthétique et rétrospective de
ces restitutions dans les documents budgétaires. La Cour a donc recommandé au titre de
l’exercice 2021 d’enrichir les annexes budgétaires d’informations rétrospectives relatives aux
contentieux et notamment aux contentieux de séries.
L’administration s’est déclarée défavorable à cette recommandation pour des raisons
techniques tenant a
ux systèmes d’information et pour prévenir tout risque de divulgation
d’informations susceptibles de fragiliser la position de l’État devant le juge.
S’il est vrai que tous les éléments afférents aux contentieux ne peuvent pas, par nature,
être rendus pu
blics, compte tenu de l’importance des enjeux financiers,
il convient de réitérer
la nécessité de partager tout ou partie de cette information avec le Haut Conseil des finances
p
ubliques et qu’
a minima
, dans les documents budgétaires, soit rappelé explicitement :
-
La série historique des coûts engendrés par les principaux contentieux en cours, en
comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale. Des éléments en ce sens avaient été
introduits dans les
Voies et moyens
2018, mais ont été retirés depuis.
-
La
provision enregistrée dans le Compte général de l’État au titre de chacun des principaux
contentieux.
II -
Une baisse des dégrèvements d’impôts locaux expliquée
par
l’impact de la réforme des impôts de production
Les remboursements et dégrèvements d’impôts lo
caux ont atteint 7,0
Md€ en 2022, soit
une diminution de 1,1
Md€ entre 2021 et 2022 (
- 13,8 %).
Tableau n° 12 :
crédits exécutés du programme 201
–
Remboursements
et dégrèvements d’impôts locaux (Md€)
Intitulé
Exécution
2021
Exécution
2022
Évolution 2021-2022
(en
Md€)
(en %)
CET
4,9
3,9
-1,0
-20,0%
TF
1,9
1,9
0,1
3,0%
TH
0,8
0,7
-0,1
-17,3%
ANV
0,5
0,4
0,0
-9,9%
Total
8,1
7,0
-1,1
-13,8%
Source : DGFiP
La dépense relative à la première sous-action « Taxe professionnelle et contribution
économique territoriale » a baissé de 1,0
Md€ en 2022. Cette évolution résulte de plusieurs
effets contraires.
Tout d’abord, la suppression de la part régionale de CVAE à compter de 2021 s’est
traduite par l’affectation au budget général de l’État de la moitié des en
caissements relatifs à
des millésimes antérieurs et, par cohérence à la moitié des restitutions qui y étaient liées
(+0,7
Md€). En 2022, ces restitutions disparaissent, ce qui engendre une diminution de 0,7
Md€
des dégrèvements d’impôts locaux professionne
ls.
COUR DES COMPTES
26
Le taux de CVAE ne change pas en 2022 et s’établit à 0,75
% comme en 2021 (contre
1,5 % en 2020 avant la réforme)
: par conséquent, le dégrèvement barémique versé par l’État
aux collectivités locales, qui correspond à la différence entre la CVAE calculée au taux de
0,75 % et la CVAE effective, est stable (2,5
Md€ en 2022 après 2,3
Md€ en 2021).
Enfin, la valeur ajoutée ayant fortement augmenté entre 2020 et 2021, moins d’entreprises
bénéficient du plafonnement de la contribution économique territoriale (CET). Cet effet se
rajoute à l’impact de la diminution du taux du plafonnement, abaissé au 1
er janvier 2021 pour
garantir que le total de CET payé n’excède pas 2
% de la valeur ajoutée au lieu de 3 % avant.
Au total, le coût du plafonnement diminue donc
de 0,4 Md€ en 2022.
Les remboursements et dégrèvements des taxes foncières sur les propriétés bâties et non
bâties sont stables entre 2021 et 2022 :
l’effet de la réforme des impôts de production, qui
devrait se traduire à terme par une baisse du coût d
es contentieux de taxe foncière, n’est pas
encore visible.
Graphique n° 6 :
r
emboursements et dégrèvements des taxes foncières (en Md€)
Source : DGFiP
En 2020, le coût des contentieux d’attribution de taxes foncières avait augmenté de 28
%
sous l’effet de la hausse du délai moyen de mise à jour du
fichier immobilier en raison du
ralentissement de l’activité des services de publicité foncière pendant la p
ériode de
confinement. L’activité
a repris un rythme normal en 2021 et retrouvé en 2022 son niveau
d’avant crise.
Après une chute de -13,6
Md€ en 2021 compte
-tenu des nouvelles modalités de
suppression
de la taxe d’habitation sur les résidences principale
s, les dégrèvements de taxe
d’habitation ont légèrement diminué en 2022 (
- 0,2
Md€), principalement sous l’effet d’une
baisse des dépenses de contentieux suite à la réforme.
DES DÉPENSES EN AUGMENTATION EN 2022 PAR RAPPORT À 2021
27
Tableau n° 13 :
r
emboursements et dégrèvements de taxe d’habitation (Md€)
2020
2021
2022
Dégrèvement 80 % des foyers
13,7
0,0
0,0
Plafonnement en fonction du revenu
0,0
0,0
0,0
Contentieux et grâcieux
0,6
0,7
0,6
Autres dégrèvements
0,2
0,1
0,1
Total
14,5
0,8
0,7
Source : DGFiP
Enfin, les admissions en non-valeur sur les impôts locaux
n’ont quasiment pas varié entre
2021 et 2022 (0,44
Md€ en 2022 après 0,48
Md€ en 2021).
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation reconduite) : p
résenter dans le tome II de l’annexe d’évaluation des
Voies et Moyens du projet de loi de finances les engagements financiers liés aux crédits
d’impôt, en décomposant le stock de créances selon les principaux d’entre eux
(DGFiP)
;
2.
(Recommandation
reconduite) :
e
nrichir
les
annexes
budgétaires
d’informations
rétrospectives relatives aux contentieux et notamment aux contentieux de série
(DGFiP)
.
Chapitre III
Une dépense qui devrait diminuer
ou se stabiliser en 2023
Alors qu’elles ont progressé sur longue période jusqu’en 2020, les dépenses de la mission
ont chuté en 2021 sous l’effet des nouvelles modalités de financement des collectivités locales,
puis ont légèrement augmenté en 2022. Le PLF pour 2023 prévoit que les dépenses diminuent
en 2023, ce qui, sous réserve de l’évolution du coût des contentieux, semble cohérent avec les
données actuellement disponibles.
I -
Des dépenses en légère augmentation en 2022 après une forte
progression jusqu’en 2020 puis une chute en 2
021
Sur longue période, les dépenses de la mission ont très fortement progressé. Atteignant
69,4
Md€ en 2005, elles se sont établies à 151,0
Md€ en 2020. Leur croissance a sensiblement
excédé celles du PIB et des recettes fiscales brutes si bien que leur part dans le PIB est passée
de 3,9 % en 2005 à 6,6 % en 2020 tandis que, dans le même temps, elles ont atteint 37,1 % des
recettes fiscales brutes en 2020 après 18,0 % en 2005.
Les nouvelles modalités de financement des collectivités locales en 2021 ont porté un
coût d’arrêt à cette tendance. En 2022, les dépenses de la mission ne représentent plus que 5,4
%
du PIB et 29,1 % des recettes fiscales brutes.
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 7 :
croissance comparée des remboursements et dégrèvements,
des recettes fiscales brutes et du PIB (base 100 en 2006)
Source : documents budgétaires, comptes nationaux
Plusieurs raisons expliquent le fort dynamisme de la mission jusqu’en 2020. D’abord, la
création du CICE conduisant à une hausse sensible des restitutions d’IS à partir de 2014
(10,6
Md€ rembours
és en 2019 avant sa suppression) a plus que compensé la disparition de la
prime pour l’emploi qui atteignait 2,
0
Md€
en 2015 avant sa suppression. Ensuite, la mise en
place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu a accru les restitutions d’IR
: le
nouveau système permet d’encaisser dès l’année de perception des revenus une part importante
de l’IR
7
mais conduit en contrepartie à des remboursements accrus au moment du solde l’année
d’après. L’émergence de contentieux de série (précompte, OPCVM, ta
xe à 3 % sur les
dividendes) a aussi soutenu la dépense. Enfin, le dégrèvement de
taxe d’habitation pour 80
%
des foyers a accru les dégrèvements d’impôts locaux d’environ 10
Md€.
En 2021, puis en 2022, tous ces postes ont décru. Les effets de la suppression du CICE,
qui peut être remboursé pendant 5 ans, sont encore marqués. Les restitutions de trop versé
d’impôt sur le revenu sont faibles compte
-tenu du soutien apporté aux revenus en 2020 puis de
la bonne tenue des salaires les années suivantes. Les dépenses liées aux contentieux de série ont
ralenti et enfin, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont chuté en 2021 avec
le changement des modalités de suppression de la
taxe d’habitation, puis ont encore diminué en
2022 sous l’effet de la réforme des impôts de production.
7
Sous l’effet d’un bon taux de recouvrement du prélèvement à la source et parce que les acomptes versés ne
prennent pas en compte l’intégralité des réductions et crédits d’impôts.
UNE DÉPENSE QUI DEVRAIT DIMINUER OU SE STABILISER EN 2023
31
Graphique n° 8 :
r
emboursements et dégrèvements liés à la gestion de l’impôt (en Md€)
Source : documents budgétaires
II -
Des remboursements et dégrèvements
qui devraient diminuer en 2023
Après une chute en 2021 puis une remontée modérée en 2022, la dépense devrait diminuer
modérément en 2023
ou se stabiliser. En LFI 2023, les prévisions s’élevaient à128,3 Md€ soit
-4,4
Md€ par rapport à l’exécution pour 2022.
Tableau n° 14 :
crédits
exécutés et votés de la mission remboursements et dégrèvements (Md€)
Exéc. 2022
LFI 2023
Évolution 2022 - 2023
(en Md€)
(en %)
Programme 200
125,8
123,8
-2,0
-1,6 %
Programme 201
7,0
4,6
-2,4
-34,4 %
Total
132,8
128,3
-4,4
-3,3 %
Source : Direction du budget
Les remboursements d’impôts d’impôt sur les sociétés, liés à la mécanique de l’impôt,
devraient augmenter en 2023, le bénéfice fiscal 2022 étant attendu en net ralentissement, voire
en décroissance par rapport au rebond observé en 2021. De même, les restitutions de TVA
devraient s’accroître, en lien avec l’augmentation globale attendue des recettes de TVA nette.
Les remboursements d’impôts liés à des politiques publiques devraient en revanche
décroître malgré la poursuite de la transforma
tion du crédit d’impôt services à la personne en
dispositif contemporain qui devrait induire des coûts supplémentaires en 2023. En effet, la
disparition des dernières créances de CICE (7,7
Md€ détenus par les entreprises au 31
décembre
2021) devrait encore
réduire substantiellement les décaissements de l’État.
0
5
10
15
20
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
IR
IS
TVA
Autres impôts directs
Autres
COUR DES COMPTES
32
Tableau n° 15 :
r
estitutions attendues de créance de CICE en l’absence d’imputation (en Md€)
2022
2023
2024
5,3
1,2
0,3
Source : DGFiP
Les remboursements faisant suite à décision contentieuse devraient diminuer ou se
stabiliser en 2023. Les dégrèvements de TVA devraient refluer en 2023, après des dépenses
d’ordre très élevées en 2022. Les dégrèvements d’autres impôts d’État
devraient également
diminuer compte-
tenu d’un remboursement exceptionnel en 2022 suite à l’annulation d’une
amende de l’Autorité de la concurrence. En revanche, le coût des contentieux de série pourrait
augmenter. Les paiements au titre du contentieux OPCVM devraient être de l’ordre de 1,0
Md€,
comme en 2021. Les dépenses au titre du volet indemnitaire
8
du contentieux précompte, qui
devaient faire l’objet de premiers paiements en 2022 pour un peu plus d’1
Md€, devraient être
reportées sur 2023, alors que la LFI 2023 ne prévoyait aucun report et donc aucune dépense
majeure à ce titre. Le contentieux de série sur la taxe sur les ordures ménagères représente en
outre un enjeu maximal de 0,2
Md€ pour l’État.
Tableau n° 16 :
p
rovisions pour litiges fiscaux (en M€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
16 308
21 044
23 980
20 170
20 400
20 971
16 240
15 509
16 660
Source
: jusqu’en 2018, rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
sur le projet de loi de finances pour 2021 (n° 3360) annexe n°37 Remboursements et dégrèvements ; de 2019 à 2021, Compte
général de
l’État
Enfin, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, en particulier ceux liés à
des impôts locaux professionnels devraient encore diminuer après deux années de baisse
massive consécutivement aux réformes relatives à la taxe d’habitation et aux impôts de
production. La suppression de la CVAE entraînera en effet dès 2023 la disparition du
dégrèvement barémique, puis, en 2023 mais aussi en 2024, une nette diminution du coût du
plafonnement de CET.
8
Le contentieux précompte comporte un volet fiscal et un volet indemnitaire. Le volet fiscal correspond aux
contestations des contribuables sur le dispositif fiscal en lui-même. Les risques associés sont enregistrés en
provisions pour litiges fiscaux. Sur le plan indemnitaire, des entreprises ont introduit des recours devant le juge
administratif mettant en cause la responsabilité de l’État à raison de l’activité des juridictions. C’est ce second
volet qui devrait faire l’objet de l’essentiel des décaissement
s en 2022.
Chapitre IV
Des indicateurs de performance à rénover
La mission comporte quatre indicateurs, trois concernant le programme 200 et un
concernant le programme 201 mesurant la qualité de service aux redevables. Après la
dégradation de trois des quatre indicateurs en 2020, la situation s’est normalisée depuis 20
21,
et en 2022, tous les indicateurs ont atteint leur cible, avec un fonctionnement désormais normal
des services gestionnaires.
Le premier indicateur qui s’était amélioré en 2020 sous l’accélération pendant la crise
sanitaire des remboursements de crédits de TVA et de trop-
versé d’IS, avait diminué en 2021.
Il est en baisse en 2022, contrecoup de l’amélioration sensible en 2020.
L’indicateur 1.1 du programme 200 «
Part des demandes de remboursement de crédit de
TVA et des restitutions de trop versé d’IS,
ayant reçu une suite favorable ou partiellement
favorable, traitées dans un délai égal ou inférieur à 30 jours
» passe donc à 90,1 % en 2022
contre 91,9 % en 2021 : depuis dix ans, il évoluait alors dans une fourchette étroite (entre 88 %
et 90 %). La hausse exceptionnelle constatée en 2020 retraçait la volonté de soutenir la
trésorerie des entreprises dans un contexte de crise
: l’indicateur avait d’ailleurs atteint 93,4
%
en 2009, pour retomber à 91,5 % en 2010 et à 89,5 % en 2011.
Tableau n° 17 :
v
aleurs de l’indicate
ur 1.1 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2020
2021
2022
2022
2023
92,5
91,9
91,1
80,0
80,0
Source : DGFiP
COUR DES COMPTES
34
Graphique n° 9 :
p
art des restitutions de crédit de TVA et de trop versé d’IS ayant reçu
une suite favorable ou partiellement favorable traitées dans un délai égal ou inférieur à 30 jours
Source : documents budgétaires
Le résultat de l’indicateur reste durablement au
-
dessus de l’objectif fixé à 80
%. Du point
de vue de la démarche de performance, l’existence d’un écart important depuis plusieurs années
entre la cible et la réalisation doit amener à s’interroger sur la pertinence du niveau de l’objectif
et la pratique des services.
L’indicateur 1.2 «
Ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non
imputable qui ont fait l’objet d’un rembours
ement (partiel ou total) dans un délai strictement
supérieur à 30 jours
» s’est également dégradé en 2022 (65,4 jours après 64,1 jours en 2021)
et reste sensiblement supérieur à 2019 (63,9 jours) et surtout 2018 (61,3 jours), et au-dessus de
la cible de 60 jours.
Tableau n° 18 :
v
aleurs de l’indicateur 1.2 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2020
2021
2022
2022
2023
65,6
64,1
65,4
60,0
60,0
Source : DGFiP
L’indicateur 1.3 «
Taux net de réclamations contentieuses en matière d'IR et de
contribution à l'audiovisuel public des particuliers traitées dans un délai de 30 jours par les
services locaux
»
a légèrement diminué (95,3 % en 2022 après 95,4 % en 2021 mais 94,4 % en
2020 et 95,6 % en 2019) et demeure au-dessus de la cible fixée (94,6 %). La suppression de la
cont
ribution à l’audiovisuel public en 2022 doit conduire à revoir cet indicateur.
89,5%
90,7%
89,5%
93,4%
89,5%
90,3%
88,3%
88,9%
89,9%
88,1%
92,5%
91,9%
91,1%
88%
90%
92%
94%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À RÉNOVER
35
Tableau n° 19 :
v
aleurs de l’indicateur 1.3 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2020
2021
2022
2022
2023
94,4%
95,4%
95,3 %
94,6%
94,6%
Source : DGFiP
Enfin, le seul indicateur du programme 201, le « Taux net de réclamations contentieuses
relatives à la taxe d’habitation traitées dans le délai de 30 jours par les services locaux », s’est
amélioré (97,3 % après 96,5 % en 2021 et après 95,3 % en 2020).
Tableau n° 20 :
v
aleurs de l’indicateur du progr
amme 201
Exécuté
Cible
Prévision
2020
2021
2022
2022
2023
95,3%
96,5%
97,3 %
95,5%
95,5%
Source : DGFiP
Compte-
tenu de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences
principales, cet indicateur ne porte plus que sur la taxe d’habitation des résidences secondaires.
La suppression de la contribution à l’audiovisuel public et de l’essent
iel de la taxe
d’habitation rend largement caduque la matrice de performance actuelle de la mission, en ayant
une incidence sur deux des quatre indicateurs.
Le dernier indicateur sur la taxe d’habitation
pourrait être remplacé par un indicateur relatif aux impôts locaux professionnels, qui constituent
le principal
poste de dépenses du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d’impôts
locaux ». En outre, le dépassement important et persistant des cibles pour certains indicateurs
interroge sur le niveau de ces objectifs : en particulier les cibles des indicateurs n°1 et n°2, qui
sont soit systématiquement dépassée s’agissant de l’indicateur n°1 soit jamais atteinte s’agissant
de l’indicateur n°2, devraient être revues. La Cour recommande ainsi d’engager
une réflexion
sur la pertinence des différents indicateurs ou le niveau des cibles à atteindre.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
3.
(Nouvelle recommandation) : rénover la matrice de performance de la mission
« Remboursements et dégrèvements » en révisant les indicateurs et leurs cibles, pour tenir
compte notamment de la suppression de la contribution sur l’audiovisuel public et de la
taxe d’habitation sur les résidences principales
(DGFiP).