FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Régimes sociaux et de retraite »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE ET LES LFR
.......................................................................
13
A - Une programmation qui repose essentiellement sur des hypothèses exogènes
....................................
13
B - Une architecture de la mission qui évolue progressivement vers davantage de cohérence
..................
14
C - La budgétisation initiale 2021 repose sur des prévisions plus ou moins robustes, dans un contexte de
soutien au pouvoir d’achat des retraités
.....................................................................................................
15
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
17
A - Une réserve de précau
tion en partie annulée puis reconstituée en cours d’exercice, et en grande partie
levée en fin de gestion
................................................................................................................................
17
B - Des crédits ouverts en LFI qui ont été globalement suffisants malgré la revalorisation anticipée des
pensions de 4 % au 1
er
juillet 2022
.............................................................................................................
19
III -
L’
A
NALYSE DE L’ÉVOLUTIO
N DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES PAR
RAPPORT À
L’ANNÉE PRÉCÉDENTE
.............................................................................................
21
A - Une consommation de crédits en baisse en 2022, excepté pour la CRP RATP et le CFA
...................
24
B - Des annulations de crédits en LFR de fin de gestion
...........................................................................
25
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
25
A - Des régimes qui demeurent structurellement déséquilibrés
.................................................................
25
B - Des réformes qui montent progressivement en charge
.........................................................................
26
C - Une tendance à la baisse des crédits
.....................................................................................................
27
D - Les conséquences de la fermerture du régime de retraite de la SNCF du pacte ferroviaire de 2018 ... 29
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIR
ONNEMENT
..................................................
30
CHAPITRE II
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
........................................
33
I - PROGRAMME N° 195 « RÉGIMES DE RETRAITE DES MINES, DE LA SEITA ET
DIVERS »
.................................................................................................................................................
33
II - PROGRAMME N° 197 « RÉGIMES SOCIAUX ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES
MARINS »
................................................................................................................................................
34
III - PROGRAMME N° 198 « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS
TERRESTRES »
......................................................................................................................................
36
A - La CPRP SNCF
...................................................................................................................................
37
B - La CRP RATP
......................................................................................................................................
38
C -
Le congé de fin d’activité (CFA)
.........................................................................................................
38
D - Les autres régimes du programme 198
................................................................................................
40
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POLI
TIQUE DES
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
............................................................................
43
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
43
II - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
....................................................................
43
A - Le fina
ncement de l’
Énim, seul opérateur de la mission
.....................................................................
43
B -
Des caisses de sécurité sociale qui font aussi l’objet d’un suivi dans le p
érimètre de la mission
........
46
C - Une maquette de performance inchangée et toujours perfectible
.........................................................
47
D - Une justification au premier euro à consolider, un suivi des réformes toujours lacunaire
...................
49
COUR DES COMPTES
4
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
50
IV -
L’ÉV
OLUTION DE LA DÉPENSE TOTALE (BUDGÉTAIRE, FISCALE, EXTRA-
BUDGÉTAIRE) SUR MOYENNE PÉRIODE
......................................................................................
50
A -
Synthèse de la dépense de l’État
consacrée aux retraites
.....................................................................
50
B - Suivi sur moyenne période de la dépense budgétaire de la mission
.....................................................
51
ANNEXES
..................................................................................................................................
55
Synthèse
La mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite » regroupe principalement
les subventions accordées par l’État à différents régimes spéciaux de retraite. Elle est organisée
en trois programmes sectoriels qui relèvent de différents ministères : le programme 195
(« Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ») qui dépend du ministère chargé des
finances, le programme 197 (« Régime de retraite et de sécurité sociale des marins »), et le
programme 198 (« Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » qui comprend
essentiellement l
es subventions d’équilibre
des régimes de retraite des agents de la SNCF et de
la RATP, ainsi que les dépenses
de l’
État au titre du
congé de fin d’activité
(CFA) des
chauffeurs-routiers), relèvent tous deux du ministère de la transition écologique (MTE)
1
.
Les crédits ouverts en LFI 2022 au titre de la mission ont été de 6 102,4
M€, soit un peu
moins que les crédits consommés en 2021 (6 108,3
M€). Les crédits consommés en 2022 ont
été plus faibles encore, à hauteur de 6 077,4
M€.
Un exercice 2022 affecté par les mesures destinées à préserver le pouvoir d’achat
des retraités en réaction à la hausse de l’inflation
Pour l’ensemble de la mission, les prévisions
ont été affectées par les mesures destinées
à
préserver le pouvoir d’achat des bénéficiaires de prestations de retraite décidées en réaction à
la hausse de l’inflation
: l’aide exceptionnelle de 100
€ pour faire face
à la hausse du coût de la
vie au cours du dernier trimestre 2021 (appelée « prime inflation »)
2
, qui a notamment été
versée début 2022 aux retraités percevant une pension nette mensuelle inférieure à 2 000
€, et
la revalorisation anticipée de 4
% des pensions de retraite et d’invalidité de base décidée en
août 2022 avec effet rétroactif au 1
er
juillet 2022
3
.
Les effets de la première de ces deux mesures ont pu être anticipés en LFI, mais ont été
largement surestimés. L’
amendement déposé lors de la discussion du PLF a été budgété à
44,3
M€ sur le seul critère d’éligibili
té des pensionnés bénéficiaires (pension nette mensuelle
inférieure à 2 000
€), alors que seule
la compensation des indemnités versées par les régimes
aux bénéficiaires éligibles monopensionnés a finalement été mis à la charge des programmes
de la mission. Les organismes gestionnaires financés sur la mission
n’
ont versé que 10,3
M€ au
titre de la prime inflation, soit 23 % des crédits ouverts.
1
Au sein duquel la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) est responsable
du programme 198 et la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA) a la
responsabilité du programme 197.
2
Article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021 de finances rectificative (LFR) pour 2021 et décret
n° 2021-
1623 du 11 décembre 2021 relatif aux modalités de versement de l’aide exceptionnelle
.
3
Article 9 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 202
2 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat
et loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative (LFR) pour 2022 ouvrant des crédits supplémentaires
pour la mission.
COUR DES COMPTES
6
À la suite du plan de résilience économique et sociale présenté par le gouvernement le
16 mars 2022 pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine,
le décret d’avance
d’avril 2022
4
a annulé près de 60
% des crédits mis en réserve sur la mission, soit 144,9 M€
(27,3 M€ pour le programme 195, 18,7 M€ pour le programme 197 et 98,9 M€ pour le
programme 198). Mais pour financer la revalorisation anticipée de 4 % des pensions, la LFR
du 16 août 2022 a quasiment rétabli ces crédits pour le programme 195 (
25,3 M€
) et les a rétabli
en les complétant par des crédits supplémentaires pour le programme 197 (
20 M€
) et surtout
pour le programme 198 (
132,4 M€
).
Une consommation de crédits en baisse en 2022
En 2022, les dépenses de la mission ont diminué de 0,5 % (-30,9
M€ en CP et 30,1
M€
en AE) par rapport à l’exécution 2021, laquelle avait toutefois été affectée par les eff
ets de la
crise sanitaire, dont les plus visibles ont été une hausse des dépenses de près de 30
M€
compensant les pertes de recettes pour la CPRP SNCF et la CRP RATP liées au chômage
partiel. Une fois neutralisés les effets de la crise sanitaire, les dépenses apparaissent
relativement stables entre 2021 et 2022. La tendance baissière des dépenses de la mission depuis
2014, où elles ont atteint 6,51
Md€, a été en partie contrecarrée en 2022 par les mesures de
soutien au pouvoir d’achat des retraités.
La baisse en 2022 a été plus forte pour le programme 195 (-3,3 %, soit -37,6
M€), mais
moindre qu’en 2021 (
-69,7
M€). Ce programme couvre principalement le régime des mines qui
est en extinction. Pour le régime de retraite des marins (programme 197), dont le nombre
d’affiliés est en constante diminution, les crédits consommés ont baissé de 0,8
% (-6,3
M€),
après une baisse de 13,6
M€ en 2021.
À
l’inverse, les dépenses du programme 198 ont
augmenté, de 0,3 % (+12,9
M€). La hausse des crédits consommés par le progra
mme 198
masque des disparités d’évolution. Elle résulte de la hausse de la subvention d’équilibre versée
à la CRP RATP (+5,6 %, soit +41
M€), sous l’effet des mesures de soutien au pouvoir d’achat
des retraités, et du surcroît de dépenses pour le CFA (+6,2 %, soit +8,6
M€) dont les évolutions
sont toujours difficiles à analyser.
La subvention d’équilibre versée à la CPRP
SNCF a diminué
en revanche, de 1,1 % (-34,5
M€), sous l’effet notamment des régularisations du taux de
cotisation T1 à la charge de la SNCF
qui réduit le besoin d’équilibre du régime
.
Des crédits suffisants, avec des annulations en fin de gestion
La sous-
exécution pour l’ensemble de la mission a été anticipée avec des annulations de
crédits en LFR de fin de gestion, d’un
montant total de 60,4
M€ en CP et 61,2
M€ en AE.
Tous les crédits disponibles ont été consommés sur le programme 197 (régime de retraite
des marins), sans annulation de crédits en fin de gestion. Ils ont également été consommés sur
le programme 198, mais après avoir annulé 60,1
M€ de crédits en CP et 60,9
M€ de crédits en
AE en fin de gestion. S’agissant du programme 195 (essentiellement le régime des mines), 0,3
M€ a été annulé en fin de gestion et 1,3
M€ de crédits n’ont pas été consommés
; ces crédits en
excès feront l’objet d’une annulation en loi de règlement.
4
Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022.
SYNTHÈSE
7
Un périmètre de la mission en voie de rationalisation, une maquette de
performance encore perfectible
Des dispositions ont été prises suite aux recommandations de la Cour ; elles sont
effectives
à partir de l’exercice 2023, sans effet donc sur l’exécution budgétaire analysée dans
la présente note.
Le programme 198 est désormais de la responsabilité de la direction du budget. Le CFA
reste de la responsabilité de la DGITM mais, conformément à la recommandation de la Cour, la
direction du budget a transféré les crédits relatifs au CFA à une mission et programme portant
des dépenses sectorielles. À compter du 1
er
janvier 2023, le programme 203 « Infrastructures et
services de transports » de la mission
« Écologie, développement et mobilités durables » s’est vu
transférer les crédits relatifs au CFA depuis le programme 198.
Il n’en reste pas moins qu’en l’état actuel, la mission ne permet pas d’avoir une vision
complète de la participation de l’État aux
différents régimes spéciaux de retraites, puisque la
mission n’en regroupe que cinq. Les autres régimes spéciaux financés par le budget de l’État
figurent au sein de programmes sectoriels auxquels leurs ressortissants sont rattachés.
Des insuffisances sont toujours constatées au sein des projets et des rapports annuels de
performances (PAP et RAP), dont les indicateurs ne couvrent
pas l’objectif de qualité de
services aux assurés et gagneraient à être harmonisés et comparés entre les caisses. L
’impact
des réformes passées mériterait enfin
d’être évalué.
Récapitulatif des recommandations
1.
(
Recommandation réitérée
)
: Pour améliorer
l’information du Parlement, regrouper dès la
prochaine loi de finances l’ensemble des régimes spéciaux de retraite subventionnés par
l’État au sein de la mission «
Régimes sociaux et de retraite » (
DB
).
2.
(Recommandation complétée) : Renforcer le pilotage du CFA en exigeant du gestionnaire
de fournir des données stabilisées sur le nombre de bénéficiaires, le nombre d’entrées en
CFA et le nombre de sorties du CFA dès la fin de l’exercice, ainsi que des analyses
détaillées j
ustifiant les crédits alloués au dispositif et permettant d’en prévoir les évolutions
avec plus de fiabilité (
DB, DGITM
).
3.
(Recommandation reformulée) : Dès la prochaine loi de finances, définir, dans le cadre des
projets et rapports annuels de performances, des indicateurs harmonisés de délai de
liquidation et d’exactitude des montants de prestations servies (
DB, DGAMPA, DGITM
).
4.
(Recommandation réitérée) : Présenter les comptes de résultat simplifiés des principaux
régimes de la mission (en LFI, selon les dernières prévisions et en exécution) et leurs sous-
jacents, ainsi que les évaluations disponibles de l’incidence financière des réformes mises
en œuvre sur les régimes spéciaux de retr
aite (
DB, DGAMPA, DGITM
).
Introduction
La mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite » regroupe principalement
les subventions accordées par l’État à différents régimes spéciaux de
retraite. Elle est organisée
en trois programmes sectoriels qui relèvent de ministères différents :
-
le programme 195 (« Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ») dépend
du ministère chargé des finances ;
-
le programme 197 (« Régime de retraite et de sécurité sociale des marins ») et le
programme 198 (« Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » qui
comprend essentiellement des subventions d’équilibre pour les régimes de retraite des
agents de la SNCF et de la RATP) relèvent tous deux, p
our l’exercice 2022, du
ministère de la transition écologique (MTE), au sein duquel la direction générale des
infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) est responsable du
programme 198 et la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de
l’aquaculture (DGAMPA) a la responsabilité du programme 197.
La quasi-totalité des crédits de cette mission (99,8 %) relève
du titre 6. Il s’agit de
dépenses d’intervention visant à financer les prestations d’assurance vieillesse versées aux
ass
urés relevant de ces régimes spéciaux ainsi que le congé de fin d’activité des chauffeurs
-
routiers (CFA) rattaché au programme 198. Les 0,2 % de crédits restants relèvent du titre 3 et
sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement de l’Établisseme
nt national des invalides
de la marine (Énim), unique opérateur relevant de la mission, chargé de la gestion de la
protection sociale des marins.
Les programmes de la mission ne rémunèrent ainsi directement aucun ETPT et aucune
dépense fiscale n’y est rattaché. La subvention pour charges de service public versée à l’
Énim
couvre toutefois une partie de la masse salariale de l’établissement et finance donc
indirectement des emplois.
Le périmètre de la mission n’a pas évolué en 2022.
L’exercice 2022 n’est p
lus marqué par les effets directs de la crise sanitaire, mais a été
affecté par les mesures destinées à préserver le pouvoir d’achat des bénéficiaires de prestations
de retraite décidées en réaction à la hausse de l’inflation.
Régimes sociaux et de retraite
Programme 195
–
Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers
Programme 197
–
Régime de retraite et de sécurité sociale des marins
Programme 198
–
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 1 :
mission « Régimes sociaux et de retraite » - exécution 2022 (AE et CP,
en
Md€)
Source
: Cour des comptes, équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’
État
0,80
1,09
4,18
6,08
0
1
2
3
4
5
6
7
P.197
P.195
P.198
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
I -
La programmation initiale et les LFR
A -
Une programmation qui repose essentiellement sur
des hypothèses exogènes
Les dépenses subventionnées de la mission « Régimes sociaux et de retraite », pour
l’essentiel des subventions publiques à des régimes spéciaux de retraite, ont un caractère
obligatoire et dépendent de déterminants démographiques, économiques et réglementaires à
l’égard desquels les responsables de programme disposent de peu de marges de manœuvre.
Ces subventions publiques, qui complètent les autres ressources des régimes concernés,
dépendent par construction des dépenses annuelles constatées et du niveau des ressources hors
subventions.
Or les dépenses des régimes sont peu maîtrisables : elles sont fonction du nombre de
retraités, donc des départs à la retraite et des décès annuels, et du montant de la pension
moyenne, qui lui-même évolue en fonction du taux de revalorisation et du remplacement des
pensions des retraités décédés par celles des nouveaux retraités.
Les ressources hors subventions sont constituées pour l’essentiel des cotisations, dont le
montant évolue en fonction de la masse salariale et des taux de cotisation. Elles proviennent
aussi, pour la plupart des régimes subventionnés par la mission, de transferts de compensation
démographique, qui sont difficiles à prévoir avec précision.
L’enjeu de budgé
tisation tient donc à la robustesse des prévisions macro-économiques
retenues (inflation, croissance économique, etc.) et à la qualité des informations micro-
économiques (comportements de départ à la retraite, niveau des rémunérations, etc.) que
peuvent co
nnaitre les caisses. L’exercice de la fonction de responsabilité d’un programme se
situe ainsi en large partie dans les échanges avec les caisses visant à apprécier la qualité des
prévisions de dépenses et de ressources des régimes (hypothèses retenues, robustesse des
modèles, etc.).
Enfin, des évolutions statutaires peuvent affecter les crédits de la mission
: c’est le cas de
la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, qui « ferme » à compter
du 1
er
janvier 2020 les recrutements au statut SNCF (cf.
infra
) ; ce sera le cas si les dispositions
COUR DES COMPTES
14
du projet de réforme des retraites, faisant l’objet du projet de loi de financement de la sécurité
sociale rectificatif, sont mises en œuvre.
B -
Une architecture de la mission qui évolue progressivement vers
davantage de cohérence
Ainsi que la Cour l’a signalé dans ses précédentes notes d’exécution budgétaire et dans le
référé du Premier président du 19 juillet 2017
5
, l’architecture globale de la mission et son
pilotage apparaissent insatisfaisants à trois titres : la responsabilité du programme 198 confiée
à la DGITM, l’intégration à la mission d’
un dispositif de soutien sectoriel (le congé de fin
d’activité
ou CFA)
, et l’exclusion du périmètre de la mission d’
un certain nombre de régimes
sociaux e
t de retraite financés par le budget de l’État
.
Sur les deux premiers points, des dispositions ont été prises suite aux recommandations
de la Cour. Effectives à partir de l’exercice 2023, elles n’affectent donc pas l’exécution
budgétaire analysée dans la présente note.
Le programme 198 est désormais de la responsabilité de la direction du budget. Sans
méconnaître le dialogue qu’il mène avec les établissements publics de la
société nationale des
chemins de fer français (SNCF) et la régie autonome des transports parisiens (RATP) sur leur
politique de gestion des ressources humaines
6
, le directeur général des infrastructures, des
transports et de la mer (DGITM), qui était jusqu’alors le responsable du programme, n’assume
plus la tutelle des deux principaux organismes bénéficiaires, la Caisse de prévoyance et de
retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) et la Caisse de retraite du personnel de la RATP
(CRP RATP) depuis 2009. C’est pourquoi il ne participe pas aux négociations des conventions
d’objectifs et de
gestion (COG) avec ces organismes et n’en est pas signataire. Bien que ses
services assistent, en tant qu’observateurs, aux conseils d’administration de ces caisses, ils
n’entretiennent pas de relations étroites avec celles
-ci, la tutelle formelle étant exercée par la
direction du budget et la direction de la sécurité sociale. En outre, les schémas de fin de gestion
des derniers exercices, soumis à
l’arbitrage final du Premier ministre,
ont été proposés « clefs
en main » par la direction du budget.
La
direction du budget était ouverte sur le principe d’une modification du responsable du
programme 198, mais les discussions ont tardé en raison des travaux de préfiguration engagées
en 2021 sur la fonction financière entre le contrôleur budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) et le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFiM), pour lesquels le
programme 198 est programme test
7
.
5
Référé n° 2017-2207 relatif aux r
ecommandations des notes d’exécution budgétaire susceptibles d’être mises en
œuvre dans la prochaine loi de finances
adressé au Ministre de l’action et comptes publics.
6
Mais la fermeture du statut des cheminots depuis le 1er janvier 2020 et la politique de filialisation conduite par
la RATP dé-corrèlent progressivement les populations de salariés des deux groupes publics de celle des affiliés
des régimes spéciaux.
7
Suite au rapport Bassères sur la responsabilisation des gestionnaires publics (juillet 2020), des travaux de
rationalisation du contrôle budgétaire ont été engagés. Des programmes tests ont été retenus pour expérimenter
une nouvelle organisation des relations entre le RFFiM et le CBCM. Suite à la mise en place de l'expérimentation
de rapprochement entre, d’une part, la direction des affaires financières (DAF) du ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires, du ministère de la transition énergétique et du secrétariat d’État de la
mer et, d’autre part
, le département de contrôle budgétaire du service du CBCM de ces ministères depuis le
1
er
janvier 2022, c'est depuis cette date la DAF de ces ministères qui est en charge des missions de contrôle
budgétaire sur les deux programmes 197 et 198. Le CBCM n'a plus compétence en matière budgétaire pour ces
programmes mais en reste bien évidemment le comptable.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Le CFA reste de la responsabilité de la DGITM mais, conformément à la recommandation
de la Cour, la direction du budget a transféré les crédits relatifs au CFA à une mission et
programme portant des dépenses sectorielles. A compter du 1
er
janvier 2023, le programme 203
« Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilités
d
urables » s’est vu transférer les crédits relatifs au CFA depuis le programme 198
8
. Le CFA, créé
par deux accords collectifs du 28 mars 1997 et du 2 avril 1998, permet un départ en préretraite
des conducteurs routiers de partir de 57 ans, sous condition de durée de service, chaque départ
devant être remplacé par l’embauche d’un cotisant au CFA, dans la même entreprise.
Ce
dispositif, dont le coût est pris en charge à 50
% par l’État, s’apparente à une mesure sectorielle
.
À
l’inverse,
un certain nombre de régimes sociaux et de retraite financés par le budget de
l’État restent à l’extérieur du périmètre de la mission et sont isolés au sein d’autres programmes.
C’est par exemple le cas des régimes spéciaux de l’Opéra national de Paris et de la Comédie
française, subventionnés par le programme 131 « Création » de la mission « Culture », qui
mériteraient d’être regroupés au sein de la mission «
Régimes sociaux et de retraite ». Plus
largement, l’information complète du Parlement gagnerait à ce que les régimes spé
ciaux de
fonctionnaires, financés par le compte d’affectation spéciale Pensions, soient présentés avec
ceux de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
La direction du budget reste réservée sur l’opportunité de faire évoluer à court terme le
périmèt
re de la mission en ce sens, considérant en particulier que l’objectif de lisibilité est
assuré à travers le jaune Pensions annexé au projet de loi de finances. Or le fait que ce document
comporte tous les ans un tableau retraçant les financements de l’Éta
t vers les régimes spéciaux
et d’autres régimes n’est pas suffisant.
Cette évolution du périmètre de la mission apparait
indispensable, par souci de cohérence et pour afficher de manière exhaustive l’effort budgétaire
de l’État aux régimes spéciaux de ret
raite, ce qui conduit à réitérer la recommandation relative
au périmètre de la mission
–
qui est également l’une des
recommandations du rapporteur spécial
de la mission faite en annexe du rapport fait au nom de la commission des finances, de
l’économie gén
érale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2023
9
.
C -
La budgétisation initiale 2021 repose sur des prévisions plus ou moins
robustes, dans un contexte de
soutien au pouvoir d’achat des retraités
La budgétisation initiale des
crédits de la mission s’est attachée à prendre en compte les
dernières prévisions des déterminants de la dépense de la mission, dont on a souligné la
complexité.
Ces prévisions sont moins maîtrisées dans le cas de la CRP RATP, qui fait appel à cet
effet à
un service d’actuariat externe.
Elles sont fragiles pour le CFA
–
mais les enjeux
financiers sont moindres
–
, pour lequel les données ne sont pas toujours stabilisées.
8
Le périmètre de la mission a déjà évolué en 2020 dans un souci de cohérence d’ensemble de la mission. L
a LFI
2020 a prévu, à compter du 1
er
janvier 2020, de ne plus financer par des crédits budgétaires le régime
complémentaire obligatoire (RCO) des non-salariés agricoles qui a disparu ainsi de la maquette de la mission.
9
Assemblée nationale, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire, annexe n° 38
du rapport, M. Benoît Mournet, rapporteur spécial de la mission.
COUR DES COMPTES
16
Pour l’ensemble de la mission, les prévisions n’ont pas été affectées par la crise san
itaire
en 2022, dont les effets sur les cotisations et les dépenses des régimes ont été très faibles,
contrairement à 2020 et 2021.
Elles l’ont été davantage
par les mesures destinées à préserver le
pouvoir d’achat des bénéficiaires de prestations de retra
ite décidées en réaction à la hausse de
l’inflation
: l’aide exceptionnelle de 100
€ pour faire face
à la hausse du coût de la vie au cours
du dernier trimestre 2021 (appelée « prime inflation »)
10
, qui a notamment été versée début
2022 aux retraités percevant une pension nette mensuelle inférieure à 2 000
€, et la
revalorisation anticipée de 4
% des pensions de retraite et d’invalidité de base décidée en août
2022 avec effet rétroactif au 1
er
juillet 2022 (cf.
infra
)
11
.
Les effets de la première de ces deux mesures ont pu être anticipés en loi de finances
initiale (LFI) 2022. Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » étaient
programmés à hauteur de 6 058,1
M€ en
PLF 2022. En raison des annonces gouvernementales
liées à la prime inflation de 100
€, les discussions parlementaires du
PLF 2022 ont conduit à
l’ouverture
de crédits supplémentaires à hauteur de 44,3
M€ (17,4 M€ au titre du
programme
195, 10,7
M€ au titre du
programme 197 et 16,2
M€
12
au titre du programme 198) par
amendement en novembre 2021. Les crédits ouverts en LFI 2022 ont ainsi été portés à
6 102,4
M€, soit un peu moins que les crédits consommés en 2021 (6
108,3
M€, mais
6 153,3
M€ en LFI 2021).
10
Article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021 de finances rectificative (LFR) pour 2021 et décret
n° 2021-1623 du 11 décembre 2021 relatif aux modalités de
versement de l’aide exceptionnelle
.
11
Article 9 de la loi n° 2022-
1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat
et loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative (LFR) pour 2022 ouvrant des crédits supplémentaires
pour la mission.
12
Dont 13,2
M€ pour la CPRP
SNCF, 2,5
M€ pour la CRP
RATP et 0,5
M€ pour le CFA.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
de la LFI à l'exécution 2022 (AE et CP,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’État
A -
Une réserve de précaution en partie annulée puis reconstituée en
cours d’exercice, et en grande partie levée en fin de gestion
Afin de constituer en 2022 u
ne réserve de précaution, prévue à l’article 51 de la LOLF,
environ
13
4 % du montant des crédits disponibles ont été « gelés » pour chacun des
programmes, soit un montant total de 243,8
M€ (43,8
M€ pour le programme 195, 31,8
M€
pour le programme 197 et 168,2
M€ pour le programme 198
).
À la suite du plan de résilience économique et sociale présenté par le gouvernement le
16 mars 2022 pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine,
le décret d’avance
13
La subvention pour charge de service public (SCSP) de l’
Énim permet une mise en réserve de 0,5 % sur la part
finançant des dépenses de personnel.
COUR DES COMPTES
18
d’avril 2022
14
a annulé près de 60 % des crédits mis en réserve sur la mission « Régimes sociaux
et de retraite », soit 144,9
M€ (2,
38 % des crédits prévus en LFI), dont 27,3
M€ (2,
49 %) pour
le programme 195, 18,7
M€ (2,
34
%) pour le programme 197 et 98,9 M€ (2,
35 %) pour le
programme 198.
Néanmoins, pour financer la revalorisation anticipée de 4 % des pensions, la LFR du
16 août 2022 a quasiment rétabli ces crédits pour le programme 195 (25,3
M€
) et les a rétabli
en les complétant par des crédits supplémentaires pour le programme 197 (20
M€
) et surtout
pour le programme 198 (132,4
M€
15
, soit 33,4
M€ crédits supplémentaires au
-delà de la
compensation des crédits qui avaient été annulés par le décret d’avance).
Afin de permettre le paiement des pensions au titre du mois de décembre, la réserve de
précaution a été dégelée le 24 novembre 2022, quasi-intégralement pour le programme 195 (à
hauteur de 41,5
M€
), intégralement pour le programme 197 (31,8
M€) et à hauteur de 64
%
pour le programme 198 (108,1
M€ en CP
et 107,3
M€ en AE)
.
Suite à ces annulations et ouvertures de crédit, la totalité des crédits du programme 197
ont été consommés en 2022, et la LFR du 1
er
décembre 2022 de fin de gestion
16
a annulé
324 600
€ de crédits pour le programme 195 et
60
M€ pour le programme 198 (
60,1
M€ en CP
et
60,9 M€ en AE
17
).
Tableau n° 1 :
évolution de la réserve de précaution par programme au cours de
l’exercice 2022
Taux de
mise en
réserve
Montant
mis en
réserve
Annulation
décret
d’avance
07/04
Ouverture
de crédit
LFR 16/08
Réserve
reconstituée
** (a)
Dégel de la
réserve
24/11 (b)
Dégel
en
gestion
(b)/(a)
P195
4 %
43,8
M€
27,3
M€
25,3 M€
41,9
M€
41,5
M€
99,2 %
P197
3,97 %
31,8
M€
18,7
M€
20 M€
31,8
M€
31,8
M€
100 %
P198
4 %
168,2 M€
98,9
M€
132,4
M€
168,2
M€
108,1 M€ *
63,8 %
Note : * en CP (107,3
M€ en AE)
; ** la LFR du 16/08 a reconstitué la réserve de précaution initiale, intégralement pour les
programmes 197 et 198 (crédits ouverts au-
delà de ceux annulés par le décret d’avance) et avec une perte de 2
M€ pour le
programme 195 (crédits ouverts inférieurs de 2
M€ à ceux annulés par le décret d’avance).
Source : Cour des comptes à partir des données des responsables de programme
La Cour maintient ses réserves sur la pratique du gel de crédits sur la mission.
L’annulation de crédits en LFR ne
nécessite pas leur gel préalable.
La mise en réserve ainsi effectuée demeure purement faciale pour une mission qui couvre
des dépenses non pi
lotables dans leur quasi intégralité. Conformément à l’article 51
18
de la
LOLF, cette pratique a pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un
14
Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022.
15
Dont 104,2
M€ pour la CPRP
SNCF, 24,9
M€ pour la CRP
RATP et 2,9
M€ pour le CFA.
16
Loi n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022 de finances rectificative (LFR) pour 2022.
17
L’écart de 852
000
€ entre les CP et les AE pour le programme 198 résulte d’une erreur matérielle de fin de
gestion en 2021 qui a conduit à une annulation supplémentaire de crédits en CP de ce montant.
18
Article 51, 4°bis : «
des
mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses
[…] en particulier […] le taux de mise en réserve
».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives, mais les
possibilités de régulation sur la mission sont quasi nulles.
La direction du budget considère que la réserve de précaution permet principalement une
plus grande vigilance des responsables de programmes et ne souhaite pas faire d’exception sur
le principe de mise en réserve. Les responsables des programmes estiment quant à eux que la
réserve ayant été levée suffisamment tôt, ce système ne crée pas de risque particulier, mais
suppose une certaine prudence en termes de gestion pour assurer la continuité des opérations
de versement aux organismes bénéficiaires.
B -
Des crédits ouverts en LFI qui ont été globalement suffisants malgré
la revalorisation anticipée des pensions de 4 % au 1
er
juillet 2022
Malgré la revalorisation anticipée des pensions de 4 % au 1
er
juillet 2022, qui a été décidée
à l’été, les crédits consommés par la mission au cours de l’exercice 2022 ont été inférieurs aux
crédits ouverts en LFI de 24,9
M€. Cette sous
-exécution est toutefois bien inférieure au montant
des crédits qui avaient été ann
ulés par le décret d’avance d’avril 2022 à la suite du plan de
résilience, ce qui illustre le caractère peu pilotable des dépenses de la mission.
Les effets de la prime inflation versée en début d’année 2022 sur les dépenses de la
mission avaient été intégrés en LFI (cf. 1.1.3), mais leur estimation initiale a conduit à dégager
une marge de 34
M€ en gestion sur le reste de l’année, facilitant le respect de l’enveloppe
budgété en LFI.
En effet, l’
amendement déposé au titre de la prime inflation lors de la
discussion du PLF 2022 a été budgété à 44,3
M€ sur le seul critère d’éligibilité des pensionnés
bénéficiaires (pension nette mensuelle inférieure à 2 000
€), alors que seule
la compensation
des indemnités versées par les régimes aux bénéficiaires éligibles monopensionnés et aux
allocataires éligibles du CFA a finalement été mis à la charge des programmes de la mission.
Les polypensionnés se sont principalement vus verser la prime
par l’Acoss,
qui a été compensée
par ailleurs, et les organismes gestionnaires financés sur la mission
n’
ont versé que 10,3
M€ au
titre de la prime inflation (2,5 M€ au titre du
programme 195, 1,8
M€ au titre du
programme 197
et
6 M€ au titre du
programme 198), soit 23 % des crédits ouverts.
Tableau n° 2 :
crédits budgétés en LFI et consommés au titre de la prime inflation en
2022
P195
P197
CPRP
SNCF
CRP RATP
CFA
LFI (a)
17,4
M€
10,7
M€
13,2 M€
2,5
M€
0,5
M€
Exécution (b)
2,5 M€
1,8
M€
4,4
M€
0,6
M€
1 M€
Ecart (b)-(a)
-
14,9 M€
-8,9
M€
-
8,8 M€
-
1,9 M€
+0,5
M€
Source : Cour des comptes à partir des données des responsables de programme
Pour le régime de retraite des mines (programme 195), la sous-exécution par rapport à la
LFI est de 7,3
M€, conduisant même à annuler 324
600
€
de crédits en fin de gestion. En
particulier, la masse des pensions versées aurait été inférieure d’environ 2
M€ à celle prévue en
LFI, malgré la revalorisation de 4 % des pensions au 1
er
juillet, dont les effets ont été absorbés
par la surestimation des effets de la prime inflation de 15
M€
en LFI.
COUR DES COMPTES
20
Les crédits consommés au titre du régime de retraite des marins (Énim, programme 197)
ont été un peu supérieurs à ceux prévus en LFI, de 1,3
M€. Ces crédits supplémentaires ont été
ouverts par la LFR du 16 août 2022 (20 M€, qui ont permis de rétablir l’annulation de 18,7
M€
par le décret d’avance d’avril et d’ajouter 1,3
M€ de crédits). La masse des pensions serait plus
élevée que celle prévue en LFI, d’environ 7
M€, les effets de la revalorisation de 4
% au
1
er
juillet étant plus
élevés que la surestimation des effets de la prime inflation de près de 9 M€
en LFI. La masse des cotisations serait à l’inverse inférieure, d’environ 7
M€, à celle prévue en
LFI, compte tenu d’un nombre de cotisants moindre que prévu et alors même que le
s salaires
forfaitaires sur lesquels sont assises les cotisations ont été revalorisés davantage que prévu
(+1,8 % contre 1,1
% en LFI). Au total, le compte de résultat provisoire de l’
Énim est plus
dégradé que celui prévu lors de la LFI, conduisant à un déficit (environ 2
M€) qui diminuerait
d’autant la trésorerie du régime.
L’ensemble du programme 198 (CPRP SNCF, CRP RATP et CFA pour l’essentiel) a été
sous-exécuté par rapport à la LFI de 22,6
M€. L’exercice 2022 est caractérisé par de nombreux
ajustements de crédits affectés au programme : report de crédits qui avaient été
ouverts en 2021
(4
M€ en CP et 4,8
M€ en AE)
; annulation de 98,9 M€ de crédits par le décret d’avance d’avril
;
ouverture de
132,4 M€
de crédits par la LFR du 16 août 2022, soit 33,4 M
€ de crédits
supplémentaires au-delà du rétablissement des crédis qui avaient été annulés par le décret
d’avance
; enfin, annulation de 60
M€ de crédits (60,1 M€ en CP
et
60,9 M€ en AE
) par la LFR
du 1
er
décembre 2022 de fin de gestion.
La sous-exécution du programme 198 est concentrée sur la CPRP SNCF, dont les crédits
consommés en 2022 ont été inférieurs de 48,4
M€ à ceux prévu en LFI. La masse des pensions
serait plus élevée que celle prévue en LFI d’environ 90
M€, compte tenu des effets de la
revalorisation de 4 % au 1
er
juillet en partie compensés par la surestimation des effets de la
prime inflation de près de 9 M€ en LFI. Cependant, le surcroît de la masse des pensions serait
moindre que le surcroît de la masse des cotisations par rapport à la LFI (+125
M€
environ), dû
notamment aux mesures salariales
visant à lutter contre la perte de pouvoir d’achat
et aux
régularisations du taux de cotisation T1 à la charge de la SNCF
19
.
À
l’inverse, les crédits consommés en 2022 au titre de la CRP RATP et du CFA s
ont
supérieurs à ceux prévus en LFI, respectivement de 24,2
M€ et 1
M€. La masse des pensions
de la CRP RATP serait plus élevée que celle prévue en LFI, de près de 30
M€, compte tenu de
la revalorisation de 4 % au 1
er
juillet et de la surestimation des effets de la prime inflation en
LFI limitée à 1,9
M€, et la masse des cotisations serait
inférieure de 6
M€ à ce qui était prévu
en LFI. Pour le CFA, les effets de la prime inflation plus élevés que prévu en LFI de 0,5
M€ et
ceux de la revalorisation de 5,2 % au 1
er
novembre
20
ont contribué au besoin de crédits
supplémentaires par rapport à ceux budgétés en LFI.
19
Le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, les
montants qui seraient dus si les agents de la SNCF relevaient des régimes de droit commun des salariés du secteur
privé. Le taux T1 utilisé dans la prévision d’exécution 202
2 est fixé à 24,08 % (arrêté du 9 décembre 2022) contre
23,41 % dans la prévision initiale.
20
Le montant de l’indemnité du CFA est indexé sur la valeur du poin
t Agirc-Arrco.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
III -
L’
a
nalyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes par rapport à
l’année précédente
Graphique n° 3 :
é
volution des dépenses (exécution) en Md€
Source :
Cour des comptes, équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’État
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2018-2022 (AE,
Md€)
Source
: Cour des comptes, équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’État
6,45
6,19
6,24
6,11
6,08
6,45
6,19
6,25
6,11
6,08
0
1
2
3
4
5
6
7
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
6,33
6,28
6,23
6,15
6,10
6,45
6,19
6,25
6,11
6,08
5,8
5,9
6,0
6,1
6,2
6,3
6,4
6,5
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2018-
2022 (CP,Md€)
Source : Cour des comptes,
équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’État
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-
2022 de la mission par titre (CP, en Md€)
Source
: Cour des comptes, équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’État
6,33
6,28
6,23
6,15
6,10
6,45
6,19
6,24
6,11
6,08
5,8
5,9
6,0
6,1
6,2
6,3
6,4
6,5
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
6,44
6,18
6,23
6,10
6,07
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
5,8
5,9
6,0
6,1
6,2
6,3
6,4
6,5
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 3 :
synthèse des crédits programmés en LFI et consommés
2019-
2022 (en M€)
Programme 195
Programme 197
Programme 198
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2019
1 305,1
1 305,1
815,7
815,7
4 163,5
4 163,5
6 284,3
6 284,3
Exécution 2019
1 305,1
1 305,1
825,6
825,6
4 055,4
4 055,4
6 186,2
6 186,2
LFI 2020
1 203,4
1 203,4
823,2
823,2
4 201,0
4 201,0
6 227,5
6 227,5
Exécution 2020
1 199,5
1 199,5
823,2
823,2
4 222,5
4 221,6
6 245,2
6 244,3
LFI 2021
1 148,7
1 148,7
809,6
809,6
4 195,0
4 195,0
6 153,3
6 153,3
Exécution 2021
1 129,8
1 129,8
809,6
809,6
4 168,1
4 169,0
6 107,5
6 108,3
LFI 2022
1 095,8
1 095,8
802,0
802,0
4 204,5
4 204,5
6 102,4
6 102,4
Report 2021
4,9
4,0
4,9
4,0
Décret d’avance
-27,3
-27,3
-18,7
-18,7
-98,9
-98,9
-144,9
-144,9
LFR 16/08/22
25,3
25,3
20,0
20,0
132,4
132,4
177,6
177,6
LFR 01/12/22
-0,3
-0,3
-60,9
-60,1
-61,2
-60,4
Exécution 2022
1 092,2
1 092,2
803,3
803,3
4 181,9
4 181,9
6 077,4
6 077,4
LFI 2023
1 056,3
1 056,3
802,0
802,0
4 278,6
4 278,6
6 136,9
6 136,9
Note : en raison des arrondis, le résultat de certaines opérations peut présenter des écarts.
Source : responsables de programme
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 4 :
crédits autorisés et exécutés en 2022 par action
(CP, en M€)
LFI 2022
Exécution 2022
Exécution -LFI
P198
4 204,5
4 181,9
-22,6
03 - régime de la SNCF
3 286,4
3 238,0
-48,4
04 - régime de la RATP
753,8
778,0
24,2
05 - autres
164,4
165,9
1,5
dont CFA
145,2
146,2
1,0
P197
802,0
803,3
1,3
01 - régime de retraite et
de sécurité sociale des
marins
802,0
803,3
1,3
titre 3 - dépenses de
fonctionnement
10,2
10,2
0,0
titre 6 - dépenses
d'intervention
791,8
793,1
1,3
P195
1 095,8
1 092,2
-3,6
01
–
régime de retraite des
mines
964,7
957,4
-7,3
02 - régime de la SEITA
130,1
134,0
3,9
04 - caisse des retraites et
des régies ferroviaires
d'OM
0,9
0,8
-0,2
07 - versements liés à la
liquidation de l'ORTF
0,1
0,1
0,0
Total
6 102,4
6 077,4
-24,9
titre 3 - dépenses de
fonctionnement
10,2
10,2
0,0
titre 6 - dépenses
d'intervention
6 092,2
6 067,2
-24,9
Note : en raison des arrondis, le résultat de certaines opérations peut présenter des écarts.
Source : responsables de programme
A -
Une consommation de crédits en baisse en 2022, excepté pour la
CRP RATP et le CFA
En 2022, les dépenses de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ont diminué de
0,5 % (-30,9
M€
en CP et 30,1
M€ en AE) par rapport à l’exécution 2021. L’exécution 2021
avait toutefois été affectée par les effets de la crise sanitaire, dont les plus visibles ont été une
hausse des dépenses de près de 30
M€ compensant les pertes de recettes pour la C
PRP SNCF
et la CRP RATP liées au chômage partiel. Après neutralisation des effets de la crise sanitaire,
les dépenses apparaissent relativement stables entre 2021 et 2022. La tendance baissière des
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE
25
dépenses de la mission depuis 2014, où elles ont atteint 6,51
Md€, a été en partie contrecarrée
en 2022 par les mesures de soutien au pouvoir d’achat des retraités.
La baisse en 2022 a été plus forte pour le programme 195 (-3,3 %, soit -37,6
M€), mais
moindre qu’en 2021 (
-69,7
M€). Ce programme couvre principalem
ent le régime des mines qui
est en extinction. Pour le régime de retraite des marins (programme 197), dont le nombre
d’affiliés est en constante diminution, les crédits consommés ont baissé de 0,8
% (-6,3
M€),
après une baisse de 13,6
M€ en 2021.
À
l’inver
se, les dépenses du programme 198 ont
augmenté, de 0,3 % (+12,9
M€).
La hausse des crédits consommés par le programme 198 masque des disparités
d’évolution. Elle résulte de la hausse de la subvention d’équilibre versée à la CRP
RATP
(+41
M€, soit +5,6
%),
sous l’effet des mesures de soutien au pouvoir d’achat des retraités, et
du surcroît de dépenses pour le CFA (+8,6
M€, soit +6,2
%) dont les évolutions sont toujours
difficiles à analyser (cf.
2.3.3). La subvention d’équilibre versée à la CPRP
SNCF a diminué en
revanche, de 34,5
M€ (
-1,1
%), sous l’effet notamment des régularisations du taux de cotisation
T1 qui réduit le besoin d’équilibre du régime (cf.
1.2.2). Ce besoin d’équilibre serait toutefois
un peu plus élevé que celui prévu dans le schéma de fin de gestion, qui a conduit à verser au
total 3 238
M€ de su
bvention,
et il subsisterait à fin 2022 une dette de l’
État envers la
CPRP SNCF estimée à 1,5
M€
21
.
B -
Des annulations de crédits en LFR de fin de gestion
La sous-
exécution pour l’ensemble de la missio
n a été anticipée avec des annulations de
crédits en LFR de fin de gestion, d’un montant total de 60,4
M€ en CP et 61,2
M€ en AE.
Tous les crédits disponibles ont été consommés sur le programme 197 (régime de retraite
des marins), sans annulation de crédits en fin de gestion. Ils ont également été consommés sur
le programme 198, mais après avoir annulé 60,1
M€ de crédits en CP et 60,9
M€ de crédits en
AE en fin de gestion. S’agissant du programme 195 (essentiellement le régime des mines), 0,3
M€ a été annul
é en fin de gestion et 1,3
M€ de crédits n’ont pas été consommés
; ces crédits en
excès feront l’objet d’une annulation en loi de règlement.
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Des régimes qui demeurent structurellement déséquilibrés
Les
subventions apportées par l’État financent la majeure partie des dépenses des
principaux régimes de retraite dans le champ de la mission, c’est
-à-
dire pour l’essentiel les
pensions de retraite servies. En 2021, la subvention de l’État a contribué, au tota
l, à financer
66,1 % des dépenses de ces régimes. En particulier, pour le régime de retraite des mines, qui
21
Le besoin d’équilibre non financé par l’
É
tat en 2022 s’élèverait à 5,3
M€, mais il existait une dette de la CPRP
SNCF envers l’
État de 3,8
M€ au titre de 2021.
COUR DES COMPTES
26
est en voie d’extinction, elle finance 82,5
% des dépenses, les cotisations n’en couvr
ant
désormais que 0,6 %
22
.
Tableau n° 5 :
rapport entre la subvention versée et la masse des pensions servies par la
CPRP SNCF et la CRP RATP, 2015-2022
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
CPRP SNCF
62,0 %
62,0 %
61,6 %
62,1 %
61,2 %
63,4 %
62,7 %
62,2 %
CRP RATP
58,4 %
58,5 %
60,5 %
61,8 %
58,2 %
61,8 %
61,4 %
63,8 %
Source : Cour des comptes à partir des RAP et
de l’
exécution 2022
Tableau n° 6 :
subvention
de l’État et cotisations
en proportion des dépenses des
principaux régimes de la mission en 2022 (en M
€)
Dépenses
de la
branche
vieillesse
Subvention
de l'État
Montant
des
cotisations
(prévision)
Cotisations
/ dépenses
Subvention
/ dépenses
CPRP SNCF
5 337,1
3 238,0
1 989,5
37,3 %
60,7 %
CRP RATP
1 249,0
778,0
504,1
40,4 %
62,3 %
Retraite des marins
1 004,9
809,6
106,0
10,5 %
80,6 %
Retraite des mines
1 160,6
957,4
6,5
0,6 %
82,5 %
Total
8 751,6
5 783,0
2 606,1
29,8 %
66,1 %
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par la direction du budget
À l’exception de celles versées aux régimes de retraite des mines et des marins, pour
lesquels l’État n’est pas juridiquement tenu d’équilibrer le solde annuel, ces subventions
constituent des subventions d’équilibre
23
.
B -
Des réformes qui montent progressivement en charge
Depuis 2008, plusieurs réformes ont été mises en œuvre afin de faire con
verger
progressivement le système de retraite des régimes spéciaux vers ceux de la fonction publique,
qui, eux-mêmes, convergent vers le régime général
24
. Les régimes de retraite des mines et des
marins, compte tenu de leurs spécificités, ont été exclus d’u
ne partie des réformes.
22
Le régime bénéficie en outre de la compensation démographique inter-régimes.
23
Dans le cas de la CRP RATP, la subvention correspond au besoin d’équilibre du régime estimés par la caisse.
L’écart d’estimation est
in fine
supporté par la CRP RATP
via
sa trésorerie. Dans le cas de la CPRP SNCF, la
subvention doit couvrir le besoin effectif d’équilibre du régime, pouvant conduire à une dette ou une créance de
l’État en cas d’écart à la prévision.
24
Voir le rapport de la Cour remis en juin 2019 à la com
mission des affaires sociales de l’Assemblée Nationale,
Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Les régimes spéciaux de retraite ont vu leurs dépenses et leurs recettes affectées à
plusieurs titres. Pour le régime de la SNCF, dont le poids financier est le plus élevé, les impacts
sont estimés comme suit en 2022 :
-
la réforme d
e 2010, qui prévoit notamment le décalage progressif de l’âge d’ouverture
des droits de deux ans. Ce décalage est entré en vigueur au 1
er
janvier 2017 pour les
régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP ; il a entraîné, pour le régime de la SNCF,
une diminution du total des pensions versées estimée à 13,3
M€
en 2022 ;
-
le décret du 2 juillet 2012 dit « carrières longues », qui assouplit les conditions de
départ anticipé de ce dispositif, est également entré en vigueur le 1
er
janvier 2017 pour
les régimes sp
éciaux de retraite subventionnés par la mission, à l’exception des
régimes des marins et de la SNCF, non concernés par ces départs anticipés. Toutefois,
le décret, qui a augmenté les cotisations salariales et patronales, a également concerné
le régime de la SNCF, mais uniquement pour les cotisations patronales. Les recettes
supplémentaires
25
pour la CPRP SNCF sont évaluées à 29,3
M€ en 2022
;
-
la réforme du 20 janvier 2014 augmente progressivement la durée d’assurance
nécessaire pour bénéficier d’une pension
à taux plein, mais sans effets en 2022 pour
la CPRP SNCF
26
. Elle a également augmenté les taux de cotisation et décalé la date
de revalorisation des pensions, ce qui aurait comme effet en 2022, pour le régime de
la SNCF, 39,6
M€ de recettes supplémentaires
et 1,9
M€ de moindres prestations
.
L’impact de ces réformes est à ce jour relativement modeste. La Cour a rappelé à plusieurs
reprises
27
qu’une partie substantielle des résultats des dernières réformes des retraites était
encore à venir. Leur suivi, qui revêt une importance particulière, est cependant inexistant à la
CRP RATP.
Pour chaque régime, il serait souhaitable d’évaluer annuellement l’incidence de ces
différentes réformes
: pour l’information du Parlement, dans la mesure où elles ont un impact
sur le
budget de l’État
28
, mais également pour renforcer le pilotage par les responsables de
programme des dépenses induites (cf. 3.2.4).
C -
Une tendance à la baisse des crédits
Les projections des caisses en euros constants mettent en évidence une décroissance au
cours des prochaines années de la masse des pensions des régimes de retraite dans le champ de
la mission du fait notamment de la baisse du nombre de retraités, à l’exception de la CRP
RATP
pour laquelle le nombre de retraités continuerait à progresser.
25
Par comparaison avec les recettes calculées sur la base des taux de cotisation patronale de 2011.
26
Les premières générations concernées seront celles nées en 1981 pour les agents de conduite et en 1978 pour les
autres agents de la SNCF.
27
Dans le cadre de son « audit » des finances publiques (
La situation et les perspectives des finances publiques,
juin 2017) ou dans son rapport précité de juin 2019.
28
Les subventions venant équilibrer peu ou prou les régimes, une moindre dépense de pensions ou une hausse de
cotisations affecte directement le niveau des crédits.
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 7 :
masse des pensions 2022-2026 (en
M€ constants
)
2022
2023
2024
2025
2026
CPRP SNCF
5 210
5 197
5 190
5 122
5 043
CRP RATP
1 243
1 278
1 324
1 359
1 394
Retraite des marins
973
955
936
917
897
Retraite des mines
1 129
1 071
1 013
985
933
Source : responsables de programme, sauf pour le régime des mines (estimation de la Cour des comptes à partir
des projections du Conseil d’orientation des retraites de 2017)
Dans le même temps, la masse des cotisations diminuera nécessairement dans les régimes
en e
xtinction (elle va s’éteindre prochainement dans le régime des mines et les effets de la
fermeture du régime seront progressifs à la CPRP SNCF). Elle diminuerait également dans le
régime des marins mais devrait continuer à augmenter à la CRP RATP.
Au total, les crédits de la mission devraient continuer à diminuer en euros constants au
cours des prochaines années, même si le financement de l’État continuera à représenter une part
significative des recettes attribuées aux régimes.
À plus long terme, sur la b
ase des projections du Conseil d’orientation des retraites de
novembre 2017 et des dernières projections de la CRP
SNCF prenant en compte l’impact du
pacte ferroviaire et donc la fermeture du régime au 1
er
janvier 2020 (cf. 1.4.4), ils pourraient
stagner en euros constants mais représenteraient une masse financière de plus en plus faible
relativement au PIB.
Ces perspectives ne prennent pas en compte les effets, s’il est adopté, du projet de loi de
financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2023 qui est en cours de
discussion parlementaire. Ce projet de loi prévoit notamment, à l’instar du régime de retraite de
la SNCF, la fermeture des principaux régimes spéciaux de retraite, dont celui de la RATP. Selon
le projet de loi, le régime de retraite de la RATP sera fermé pour les personnes recrutées à
compter du 1
er
septembre 2023, lesquels seront affiliées au régime général et à l’Agirc
-Arrco.
La fermeture aura pour conséquence une augmentation du besoin de financement du régime et
donc de la
subvention d’équilibre de l’
État, mais
n’aura pas d’
effet à court terme sur les
prestations vieillesse, puisque qu
’un temps minimal d’affiliation
et de constitution de droits
sera nécessaire.
Tableau n° 8 :
impact du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale
pour 2023 sur la subvention d’équilibre de l’État au régime de retraite de la RATP (en
M€)
2023
2024
2025
2026
2027
Hausse de la subvention
de l’
État
7
27
48
68
88
Source : Étude
d’impact du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
D -
Les conséquences de la fermerture du régime de retraite de la SNCF
du pacte ferroviaire de 2018
Selon les dernières projections de la CPRP SNCF prenant en compte la fermeture du
régime au 1
er
janvier 2020 suite au pacte ferroviaire de 2018
29
, les évolutions du montant de la
subvention d’équilibre sont déterminées par les ampleurs respectives de la baisse des pensions
liée à la diminution du nombre de retraités et de la baisse des cotisations liée à la diminution du
nombre de cotisants. Ce montant en euros constants évoluerait de façon erratique jusque vers
2030 puis augmenterait continûment jusqu’en 2050. La part des pensions financées par les
moyens d’équilibre du régime
(principalement la subvention d’équilibre)
30
augmenterait, plus
rapidement au-delà de 2030, passant de 63,6 % en 2022 à 90,5 % en 2050.
Tableau n° 9 :
financement de la CPRP SNCF 2022-2050
(en M€ constants
)
2022
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Pensions
5 210
5 122
4 820
4 607
4 447
4 215
3 931
Cotisations
1 919
1 785
1 616
1 375
1 056
788
392
Moyens d’équilibre
3 316
3 361
3 227
3 254
3 412
3 508
3 557
Part des pensions
financées par les
cotisations
36,8 %
34,8 %
33,5 %
29,8 %
23,7 %
18,7 %
10,0 %
Part des pensions
financées par les moyens
d’équilibre
63,6 %
65,6 %
67,0 %
70,6 %
76,7 %
83,2 %
90,5 %
Note
: les moyens d’équilibre représentent principalement la subvention de l’État (s’y ajoutent la compensation
démographique et celle versée par la Cnav
et l’Agirc
-Arrco)
; les cotisations et les moyens d’équilibre financent d’autres
dépenses que les pensions, principalement les frais de gestion, à hauteur de 20 à 25
M€ par
an.
Source : Cour des comptes à partir des données communiquées par la DGITM
La question des ressources de la CPRP SNCF est essentielle pour limiter la charge pour
l’État. L’article 25 de la LFSS pour 2020 a instauré une obligation de compensation du régime
de la SNCF par les régimes de droit commun, dont le nombre des cotisants est augmenté par
l’arrêt des recrutements sous le statut de la SNCF. En outre, il convient d’intégrer le
complément financier que le régime devrait recevoir au titre de la compensation démographique
inter-régimes. En effet, en fermant le statut de la SNCF, la loi pour un nouveau pacte ferroviaire
influe sur la structure démographique du régime en accentuant le déséquilibre entre la
population cotisante et la population retraitée du régime spécial. Or, ce déséquilibre est pour
partie compensé par la compensation démographique inter-régimes.
29
Hors les mesures inscrites dans le PLFRSS pour 2023,
telles que le relèvement des âges d’ouverture des droits
et
l’accélération de la
hausse de la durée d’
assurance.
30
Subvention d’équilibre, compensation démographique inter
-régimes et compensation versée par la Cnav et
l’Agirc
-Arrco (cf.
infra
).
COUR DES COMPTES
30
Les régimes ont signé début 2021 une convention
31
qui prévoit que jusqu’en 2024,
dès
lors qu’aucune charge liée à la liquidation de droits directs ne sera constatée et que les charges
d’allocations de droit dérivé
seront faibles, le montant de la compensation sera déterminé selon
la formule suivante :
(Cotisations de base estimées statistiquement par la Cnav
+ cotisations réellement perçues par l’A
girc-Arrco)
☓
coefficient invariants
32
—
part de la compensation démographique inter-
régimes liée à l’arrêt des recrutements au statut
À partir de cette formule et du modèle de projection construit en 2021 à cet effet par la
CPRP SNCF, la dernière actualisation réalisée par les services de la caisse, en lien avec la Cnav
et l’Agirc
-Arrco, montre une montée en charge progressive des flux de compensation.
Tableau n° 10 :
compensation versée par la Cnav
et l’A
girc-Arrco à la CPRP SNCF
suite à la fermeture du statut SNCF (en M€ constants)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Cnav (*)
25
31
42
53
64
76
90
104
115
124
Agirc-Arrco
15
19
26
33
40
47
56
64
71
77
Total
40
50
68
86
104
123
145
168
187
201
(*) Avant déduction de la variation de la compensation démographique inter-régimes.
Source : estimations de la CPRP SNCF, de la Cnav
et de l’A
girc-Arrco
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
Les dépenses de la mission n’ont pas d’impact sur l’environnement.
31
Convention relative aux transferts financiers entre la CPRP SNCF, la Cnav et l'Agirc-Arrco en application de
l'article 25 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.
32
Coefficient visant à tenir compte de la part estimée des cotisations liées aux recrutements au cadre permanent
dans les cotisations relatives à la totalité des recrutements des salariés pris en compte pour l’estimation
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule
, à l’attention de la DB,
la recommandation suivante :
1.
(Recommandation réitérée) : p
our améliorer l’information du Parlement, regrouper dès la
prochaine loi de finances l’ensemble des régimes spéciaux de retraite subventionnés par
l’État au sein de la mission «
Régimes sociaux et de retraite ».
Chapitre II
Points d’attention p
ar programme
I -
Programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la
SEITA et divers »
Les dépenses du programme 195 sont essentiellement déterminées par la démographie
des bénéficiaires et par les revalorisations éventuelles des pensions et allocations versées. La
baisse des crédits du programme 195 se confirme en 2022 par rapport à 2021. La
programmation initiale de 2022 était alignée sur la dotation ouverte en LFI (1 095,8
M€), contre
1 148,7
M€ en LFI 2021 (
-52,9
M€, soit
-4,6 %), dont la très grande majorité (964,7
M€) est
affecté à la caisse des mines.
Le versement de la prime inflation de 100
€ en début d’année 2022 a fait l’objet d’un
schéma de financement spécifique, mettant à la charge des programmes de la mission la
compensation des indemnités versées par les régimes aux bénéficiaires éligibles mono-
pensionnés. Faute de connaître avec précision les mono-pensionnés de chacun des régimes, les
crédits ouverts par amendement du PLF ont été assis sur le seul critère d’éligibilité à savoir le
seuil de 2 000
€ de pension nette, soit une ouverture de 17,4
M€ de crédits, dont se
ulement
2,5
M€ ont été finalement versés.
À la suite du plan de résilience présenté par le gouvernement en mars 2022, 27,3
M€ ont
été annulés sur le programme 195 par le décret d’avance du 7 avril 2022. Par la suite, 25,3
M€
ont été ouverts pour le programme en LFR du 16 août 2022 en vue de financer la revalorisation
rétroactive des pensions de 4 % au 1
er
juillet 2022. Cette ouverture de crédits a, à peu près,
compensé l’annulation de crédits prévue par le décret d’avance.
COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 11 :
compte de résultat simplifié du régime de retraite des mines en 2022
(en
M€)
Charges
Produits
LFI
2022
Exécution
Écart
LFI
2022
Exécution
Écart
Pensions
1129
1127,2
-1,8
Cotisations
6,2
6,4
0,2
Gestion
administrative
22,1
20,3
-1,8
Subvention
de l'État
964,7
957,4
-7,3
Charges financières
et divers
21,6
24,9
3,3
Produits
financiers et
divers
19,2
18,8
-0,4
Compensation démo
(-)
0
0
0
Compensati
on démo (+)
199,1
193,5
-5,6
Total
1172,7
1172,3
-0,3
Total
1189,2
1176,1
-13
Note
: les chiffres concernant l’exécution sont provisoires en l’attente de l’
approbation des comptes définitifs.
Source : direction du budget
La subvention de l’État au régime de la SEITA en LFI (130,1
M€) continue à diminuer (
-
6,2
M€ par rapport à 2021). La dépense finale a été plus élevée (134,0
M€)
que prévu, mais
reste en retrait de 1,7
M€ par rapport à 2021
La dépense finale
de l’ensemble du programme
s’est établie à 1
092,2
M€, ce qui
démontre un calibrage adapté de la budgétisation après révision du besoin de financement des
régimes par rapport aux prévisions initiales. En fin de gestion, la LFR du 1
er
décembre 2022 a
annulé 0,3
M€ pour le
programme. 1,3
M€ n’ont pas été consommés
et
feront l’objet d’une
annulation en loi de règlement.
II -
Programme n° 197 « Régimes sociaux et de sécurité sociale
des marins »
S’agissant du programme 197,
la programmation initiale
de la subvention de l’État à
l’Énim avait été fixée pour 2022 à un niveau strictement identique à celui de la LFI pour 2021
(802,0
M€).
Sur le volet des dépenses, l
’effectif des pensionnés
est proche de la projection initiale. La
prévision initiale des dépenses de pensions pour 2022 était ainsi de 999,6
M€ en tenant compte
d’un taux de revalorisation de 1,1
% au 1
er
janvier
33
.
Le coût pour le programme 197 de la prime inflation de 100
€ s’est é
levé à 1,8
M€ pour
2022, un montant nettement inférieur à l’estimation faite en LFI (10,7
M€). L’Énim avait
précisé que l’établissement ne disposait pas de données permettant d’isoler les polypensionnés
33
Contre un taux prévisionnel de 0,7 % lors du PLF 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
dans ces effectifs. Une meilleure évaluation initiale aurait néanmoins été possible, dès lors
qu’environ 90
% des pensionnés de l’Énim sont des polypensionnés, et que ce chiffre est connu
de la caisse.
Le décret d’avance du 7 avril 2022 a annulé 18,
7
M€ de la réserve
, mais la LFR du 16 août
2022 a rétabli
l’intégralité de ces crédits annulés et a ouvert 1,3
M€ pour permettre à l’
Énim de
financer la revalorisation anticipée des pensions de retraite et d’invalidité
, conduisant à porter
en exécution la subvention de
l’État à l’Énim à 803,3
M
€.
Par ailleurs, la revalorisation des salaires forfaitaires servant à la liquidation des nouvelles
pensions
34
, avait été anticipée à 0,3 %. Or, ils ont été revalorisés de 1,8 % avec effet au 1
er
avril
2022 en application de l’arrêté du 24 mars 2022, ce qui a eu pour effet d’augmenter l’assiette
servant au calcul des pensions liquidées.
Le montant total des charges de pension s’est
in fine
élevé à 1 001,6
M€ soit une
augmentation de 7,6
M€ par rapport à la prévision initiale
35
.
Ces diverses revalorisations, à des dates différentes, conduisent à des écarts de montant
de pension selon le mois de liquidation et la date de versement de la pension. Les personnes
ayant liquidé leur pension entre avril et septembre 2022 bénéficient à la fois de la revalorisation
de l’assiette de liq
uidation et de celle des pensions servies
36
.
Tableau n° 12 :
montant brut mensuel pour une pension du régime des marins liquidée
en janvier, avril ou septembre 2022
Mois de liquidation
Montant perçu
en janvier 2022
Montant perçu
en avril 2022
Montant perçu
en septembre
2022
Janvier 2022
194,14
€
194,14
€
201,91
€
Avril 2022
-
197,64
€
205,54
€
Septembre 2022
-
-
197,64
€
Notes : exemple de liquidation
d’une pension
en sixième catégorie sur la base de cinq annuités.
Source : Énim
Malgré la revalorisation significative des salaires forfaitaires (1,8 % contre 0,3 % prévu
en programmation), le montant de cotisations recouvré en 2022 serait inférieur à ce que
34
L’ar
ticle 6 de la loi n° 2014-
40 du 20 janvier 2014 a modifié l’article L. 5552
-20 du code des transports : « les
pensions sont revalorisées dans les conditions fixées à l’article L. 161
-23-1 du code de la sécurité sociale
», c’est
-
à-dire selon les mêmes règles que le régime général. Auparavant, les pensions étaient revalorisées au même taux
que le salaire forfaitaire servant d’assiette au calcul des cotisations et à la liquidation des pensions.
35
En prenant comme base les hypothèses de revalorisation initiales de 0,7 % pour les pensions et 0,3 % pour les
salaires forfaitaires sur lesquelles étaient construites le PLF 2022, le surcoût total des revalorisations appliquées
en 2022 est évalué par l’Énim à 15,7
M€.
36
Considérée sur une base viagère, la différence est significative
. Une pension de l’Énim étant servie en moyenne
pendant 20 ans, un différentiel de 8
€ par mois revient à un gain ou une perte (non actualisée) de 1
920
€ imputable
à seulement quelques mois d’écart sur la date de liquidation de la pension.
COUR DES COMPTES
36
prévoyait la LFI (106,76
M€ contre 113,85
M€), compte tenu d’un nombre de cotisants moindre
que prévu.
Les difficult
és rencontrées par l’
Énim liées au transfert du recouvrement des cotisations
à l’Acoss persistent en 2022, notamment l’absence de connaissance par l’Énim des données
DSN agrégées et les difficultés de gestion de la trésorerie qui en découlent, dès lors que
l’Énim
a une visibilité insuffisante des recouvrements effectués par l’Urssaf Poitou
-Charentes. Le
décalage des informations transmises par l’Acoss concernant le montant des cotisations
émises/encaissées (données transmises en Mois + 2) ne facilite en effet pas les projections de
trésorerie, l’Énim ne disposant d’aucun autre moyen de connaître le niveau des cotisations
recouvrées.
Au total, la prévision de solde du régime de retraite des marins fait apparaître un déficit
pour l’exercice 2022, à hauteur de
-2,1
M€.
Tableau n° 13 :
compte de résultat simplifié du régime de retraite des marins en 2022
(en M€)
Charges
Produits
LFI
2022
Exécution
Écart
LFI
2022
Exécution
Écart
Pensions
994,3
1 001,6
7,3
Cotisations
113,8
106,7
-7,1
Gestion administrative
9,5
10
0,5
Subvention
de l'État
802
803,3
1,3
Autres charges
13,2
10
-3,2
Autres
produits
37,9
39,2
1,3
Compensation démo (-)
-
6,7
6,7
Compensati
on démo (+)
73
77
4
Total
1 017
1 028,3
11,3
Total
1 026,7
1 026,2
-0,5
Note
: les chiffres concernant l’exécution sont provisoires en l’attente de l’
approbation des comptes définitifs.
Source : Énim
III -
Programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des
transports terrestres »
Les crédits consommés du programme 198 ont été moindres que prévu par la LFI. Le
décret
d’avance du 7 avril 2022 a annulé 98,9
M€ qui avaient été préalablement dégelés.
La
LFR du 16 août a rouvert ces crédits afin de reconstituer la réserve et a ouvert 33,4
M€
supplémentaires pour permettre aux différentes caisses de financer la revalorisation anticipée
des pensions de retraite et d’invalidité.
L
’exécution finale s’élève à 4
181,9
M€
(-22,6
M€, soit
-0,5 % par rapport à la LFI),
compte tenu de la moindre consommation des crédits prévus pour la CRP SNCF (-48,4
M€)
,
contrairement à la CRP RATP (+24,2
M€)
et au CFA (+1,0
M€)
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
A -
La CPRP SNCF
Le montant de la subvention d’équilibre inscrit en LFI au titre du régime spécial de la
SNCF est de 3 286,4
M€
pour 2022. Le résultat provisoire au titre de 2022, solde des charges
(5 337,2
M€) et des produits (5
329,9
M€), s’élève à
-7,3
M€. L’écart entre la LFI et l’exécution
provisoire est principalement lié à u
ne augmentation des produits (hors contribution de l’
État)
de près de 135
M€
et à une hausse des charges à hauteur de 93,7
M€
.
Les cotisations de la cai
sse s’établiraient à 1
988,7
M€, soit un montant supérieur à
celui
estimé initialement (+126,8
M€, +6,8
%).
Cette augmentation s’expliquerait notamment par
des
mesures salariales, dont celles visant à lutter contre la perte de pouvoir d’achat, à hauteur de
près de 60
M€, et par
les régularisations de taux T1, à hauteur de 56
M€.
En outre, la CPRP SNCF a reçu des montants plus élevés que prévu au titre de la
compensation démographique vieillesse (64,0
M€ au lieu de 56,0
M€ dans la prévision initiale)
et au titre des compensations Cnav/Agirc-Arrco (38,8
M€ au lieu de 37,4
M€ dans la prévision
initiale) instaurées à la fermeture du régime (cf. 1.4.4).
Les pensions servies
s’élèveraient à
5 310,1
M€ en 2022,
en hausse de 92,3
M€
par
rapport à la prévision initiale. Cette hausse est principalement imputable au différentiel constaté
sur la revalorisation moyenne des pensions d’ancienneté (+3,1
% au lieu de +0,7 % dans la
prévision initiale) et des pensions de réforme (+3,4 % au lieu de +0,9 % dans la prévision
initiale). Ces effets sont atténués par une baisse plus forte que prévu des effectifs de pensionnés
(-1,7 % au lieu de -1,5 % pour les droits directs, -3,6 % au lieu de -3,1 % pour les réversions).
Tableau n° 14 :
compte de résultat simplifié
de la CPRP SNCF en 2022 (en M€)
Charges
Produits
LFI
2022
Exécution
Écart
LFI 2022
Exécution
Écart
Pensions
5217,80
5310,10
92,30
Cotisations
1861,90
1988,70
126,80
Gestion
administrative
25,70
27,10
1,40
Subvention
de l'État
3286,36
3238,00
-48,36
Autres charges
0,00
Autres
produits
1,90
0,40
-1,50
Compensation
démo (-)
0,00
Compensati
on démo (+)
56,00
64,00
8,00
Compensati
on Cnav-AA
37,40
38,80
1,40
Total
5243,50
5337,20
93,70
Total
5243,6
5329,9
86,3
Note : les chiffres concernant
l’exécution sont provisoires en l’attente de l’appobation des comptes définitifs.
Source : direction du budget
Au total, le solde technique provisoire de la CPRP SNCF serait négatif de 7,3
M€
,
conduisant à accroître la dette de l’
État envers le régime (estimée à 1,5
M€ à fin 2022).
COUR DES COMPTES
38
B -
La CRP RATP
Contrairement aux trois années précédentes pour lesquelles les crédits consommés
avaient été inférieurs aux crédits programmés, les crédits consommés par la CRP RATP en
2022 (soit la subvention publique effectivement versée) sont supérieurs à ceux programmés en
LFI (778,0
M€, soit +2
4,2
M€), alors que le montant de subvention prévu était supérieur
au
montant versé en 2021 (737
M€).
Les mesures de soutien au pouvoir d’achat des retraités
contribuent à expliquer ces hausses.
Les cotisations représenteraient 491,0
M€, en retrait de 6
,0
M€ par rapport à l’estimation
initiale (-1,2 %)
, en raison d’un taux de cotisation plus faible que prévu (18,84
% au lieu de
19,13 %)
La masse des pensions s’élèverait à 1
249,0
M€, soit un
niveau supérieur de 30
M€ par
rapport à la LFI (+2,5 %), en raison essentiellement de la revalorisation anticipée des pensions
de 4 % au 1
er
juillet.
A contrario
, le versement de la CRP RATP au titre de la compensation
démographique vieillesse serait revu à la baisse de 11,0
M€, pour représenter 20
,0
M€.
Tableau n° 15 :
compte de résultat simplifié de la CRP
RATP en 2022 (en M€)
Charges
Produits
LFI 2022
Exécution
Écart
LFI
2022
Exécution
Écart
Pensions
1221,8
1249
27,2
Cotisations
497,0
491
-6,0
Gestion
administrative
5,9
5
-0,9
Subvention de
l'État
753,8
778
24,2
Autres charges
0,0
Autres produits
0,0
Compensation
démo (-)
31
20
-11,0
Compensation
démo (+)
0,0
Total
1258,7
1274
15,3
Total
1250,8
1269
18,2
Note : les chiffres concernant
l’exécution sont provisoires en l’attente de l’app
robation des comptes définitifs.
Source : Direction du budget
Au total, ces différentes révisions conduiraient à un solde technique provisoire négatif de
5,0
M€, qui réduirait d’autant le niveau de trésorer
ie de la CRP RATP.
C -
Le congé de fin d’activité (CFA)
L’exécution du CFA s’établi
rait à 146,2
M€, en augmentation par rapport à la LFI
(+1,0
M€)
et
par rapport à l’exécution
2021 (+8,6
M€, soit +6,2
%). En outre, le montant de la
levée de réserve de précaution en fin de gestion a été inférieur au besoin de financement réel
du quatrième trimestre pour le CFA. Les dépenses supplémentaires découlant de la prime
inflation de 100
€ (coût évalué à 1
M€ pour le CFA) et de l’augmentation de la valeur du point
Agirc-Arrco de 5,2 % au 1
er
novembre 2022
ont déséquilibré la fin d’exécution, créant une dette
de l’
État envers le FONGECFA de 61 915,81
€.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
Le nombre de nouveaux bénéficiaires du CFA a été très volatil jusqu’en 2018, sans que
cette volatilité ne puisse être justifiée par une quelconque évolution réglementaire ou un
élément de conjoncture particulier. Depuis, il est plus stable mais aurait augmenté en 2022
(+11,6 %) selon les dernières estimations fournies par le gestionnaire Klésia à la DGITM.
Tableau n° 16 :
nombre
d’entrées en CFA 201
6-2022
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
Flux annuel
1 839
2 599
2 316
2 341
2 325
2 266
2 530
Source
: DGITM (*estimation pour l’année 2022)
L’effectif moyen de bénéficiaires
en 2022 serait de 10 247 contre 9 950 en 2021.
L’âge
moyen de départ en CFA demeurerait inchangé à 57 ans et 9 mois pour le CFA marchandises,
ce qui conduit à une durée moyenne en CFA d’un peu plus de quatre ans pour atteindre l’âge
légal d’ouverture des droits à
la retraite de 62 ans. Les sorties de CFA en 2022 pourraient être
notamment la contrepartie d’entrées en CFA en 2017, dont le nombre a été relativement élevé
par rapport aux exercices antérieurs
, mais cette explication mériterait d’être confirmée
.
Le projet annuel de performances (PAP) annexé au PLF pour 2022 prévoyait une forte
diminution du nombre de départs en CFA en 2021 (seulement 1
880), compte tenu de l’accord
du 17 juillet 2020 introduisant notamment une décote pour les départs en CFA avant 58 ans.
Or, le nombre de départs en CFA constaté en 2021 est plus élevée (2 266, soit +20 % par rapport
à la prévision). La prévision du PAP annexé au PLF pour 2023 tire les conséquences des effets
de la décote
moindres qu’escomptés
avec une cible de 2 207 départs en 2022 (inférieur aux
prévisions transmises à la Cour par la DGITM) et 2 300 pour les exercices suivants.
Lors du conseil d’administration du FONGECFA de juin 2022, dans le cadre du rapport
sur la situation financière du régime, le gestionnaire estimait que
l’accord du 17 juillet 2
020
avait pour effet de diminuer le pourcentage d’entrée en CFA à l’âge de 57 ans (cf. tableau ci
-
après) et parallèlement
d’augmenter celui à l’âge de
58 ans (19 % des dossiers liquidés en 2021
contre 12 % en 2020).
Tableau n° 17 :
répartition de la part des entrées en CFA à 57 ans
2020
2021
2022
Trimestre 1
Trimestre 2
Trimestre 3
Trimestre 4
À la mi-avril
78 %
75 %
73 %
69 %
67 %
65 %
Source : Klésia
Le gestionnaire indique en outre avoir constaté une diminution de 10 % des entrées en
CFA en 2021
et une diminution de la rente moyenne liquidée de 4,2 % sur la même année. Ces
chiffres ne sont pas confirmés par les documents transmis à la Cour, qui attestent (cf. tableau
n°
16) d’une diminution de seulement 59 entrées dans le dispositif en 2021 par ra
pport à 2020
COUR DES COMPTES
40
(soit -2,5
%). Ils demandent en outre à être complétés par les données d’exécution définitives
pour l’exercice 2022.
L’absence de données stabilisées
37
et d’analyses précises est d’autant plus préjudiciable
que les crédits alloués au CFA ont fortement augmenté sur la période récente, passant de
88,7
M€ en 2017 à 146,2
M€ en 2022.
Ces éléments prospectifs ont toutefois un intérêt contingent en termes de prévision
budgétaire
pour l’exercice à venir
.
Le nombre de nouveaux entrants dans le CFA n’a
un impact
budgétaire qu’à N+2 pour l’essentiel, puisque la part du financement mise à la charge de l’
État
n’intervient qu’à compter de 59,5 ans et jusqu’à 62 ans (elle correspond à
80 % du montant de
l’allocation et à 100
% de l’assurance volontaire vieill
esse ou AVV). Or, 85 % des assurés
entrent dans le CFA avant leur 59
e
anniversaire, et les projections établies chaque année sont
effectuées sur la base des allocataires au 31 décembre de l’année N
-1.
Incidemment, il serait utile de clarifier les bases juridiques sur lesquelles la prise en
charge
budgétaire d’une partie du coût
du CFA est effectuée. Elles reposent actuellement sur
une répartition des coûts entre le secteur du transport et l’
É
tat telle qu’initialement prévue par
les accords interprofessionnels instituant le CFA, qui datent de 1997 et 1998 dans le contexte
d’un âge de la retraite alors fixé à 60 ans. La lecture de l’accord du 30 mai 2011 qui a repoussé
de deux ans l’âge d’entrée dans le CFA (de 55 à 57 ans) pour tirer les c
onséquences du report
de l’âge légal de la retraite à 62
ans ne fournit pas de confirmation autre qu’implicite de
l’engagement de l’
État à continuer de
financer le coût du CFA de manière homothétique, c’est
à dire pour les bénéficiaires du dispositif à partir de 59,5 ans contre 57,5 ans auparavant. Il sera
au demeurant nécessaire de revoir cette répartition des coûts en cas de nouveau report de l’âge
légal de la retraite, comme prévu par le PLFRSS pour 2023 en cours de discussions au
Parlement.
À l’occasion de la refonte
du CFA, la gestion et le pilotage du dispositif devraient être
revus en conséquence.
D -
Les autres régimes du programme 198
Le programme 198 comprend enfin des subventions visant à garantir le paiement des
pensions de régimes de retraite en extinction du secteur des transports
38
ainsi qu’un complément
de retraite des conducteurs routiers
39
.
19,2
M€ ont été prévus en LFI à ce titre, dont l’essentiel concerne le paiement des
pensions des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et du Niger
-Méditerranée,
1,4
M€ étant dédié au paiement du complément de pension des conducteurs routiers. 19,7
M€
ont été finalement consommés.
37
Par exemple, la série rétrospective des entrées en CFA a été révisée pour certaines années anciennes entre le
PAP 2021 et le PAP 2022.
38
Chemins de fer d’Afrique du Nord et du Niger
-Méditerranée, transports urbains tunisiens et marocains, chemin
de fer franco-
éthiopien et chemins de fer secondaires d’intérêt local.
39
Décret n° 55-1297 du 3 octobre 1955.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule
, à l’attention de la DB et de la DGITM,
la recommandation suivante :
2.
(Recommandation complétée) : renforcer le pilotage du CFA en exigeant du gestionnaire
de fournir des données stabilisées sur le nombre de bénéficiaires, le nombre d’entrées en
CFA et le nombre de sorties du CFA dès la fin de l’exercice, ainsi que des analyses
détaillées justifiant les
crédits alloués au dispositif et permettant d’en prévoir les évolutions
avec plus de fiabilité.
Chapitre III
Moyens consacrés
par l’
État à la politique des
régimes sociaux et de retraite
I -
Les dépenses fiscales
Aucune dépense fiscale
n’est
rattachée à cette mission.
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
Le seul opérateur de la mission (l’
Énim) et les caisses de sécurité sociale rattachées à la
mission ne sont pas bénéficiaires de taxes affectées.
A -
Le financement de l’
Énim, seul opérateur de la mission
La subvention pour charges de service public (SCSP) en 2022 est versée pour sa totalité
prévue en LFI. Elle représente 10,2
M€ comme pour les deux exercices précédents.
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 7 :
s
ubventions à l’
Énim 2011-2022
(AE=CP, en M€ courants)
Source :
Cour des comptes à partir des données d’exécution
Les recettes de la branche vieillesse de l’
Énim proviennent principalement de trois sources :
-
la subvention de l’État (7
8 %
selon l’exécution provisoire
en 2022) ;
-
les cotisations des marins et des armateurs (10 %) ;
-
la compensation démographique (8 %).
L’
Énim
gère l’ensemble de la protection sociale des marins (retraite, maladie, accident,
invalidité, maternité, décès, action sociale et recouvrement). Il
fait l’objet d’une triple tutelle
(DGAMPA, direction du budget et direction de la sécurité sociale). La troisième COG, couvrant
la période 2022-2026, a été signée le 8 février 2022.
En 2022, les objectifs de la COG pour les différentes dépenses de fonctionnement de
l’
Énim ont été respectés ou même dépassés -
à l’exception des dépenses informatiques, qui
demeurent une problématique critique à l’Énim au regard de l’obsolescence de nombreux
applicatifs utilisés par l’établissement et des travaux engagés
pour l’adaptation d
e ses systèmes
d’information à la mise en œuvre de la DSN dans le secteur maritime.
Tableau n° 18 :
d
épenses de fonctionnement de l’
Énim 2017-
2022 (en M€)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de personnel
objectif de la COG
21,17
20,44
19,93
19,40
19,30
19,23
exécution
20,34
19,90
19,44
18,87
18,11
18,81
Dépenses informatiques
objectif de la COG
3,35
3,33
3,52
3,72
5,03
4,27
exécution
3,02
3,80
4,38
3,96
4,17
4,69
9
10
11
12
13
14
770
790
810
830
850
870
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Subvention totale (échelle de gauche)
SCSP (échelle de droite)
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
45
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Autres dépenses de
fonctionnement
objectif de la COG
3,88
3,63
3,55
3,36
3,36
3,32
exécution
3,49
3,41
3,63
3,42
3,26
3,13
Total dépenses de
fonctionnement
Objectif de la COG
28,40
27,40
27,00
26,48
27,69
26,83
Exécution
26,85
27,11
27,46
26,25
25,54
26,63
Note : toutes branches.
Source : DGAMPA, Énim
Les pistes d’économies mises en œuvre dans le cadre de la trajectoire fixée par la COG
ne peuvent avoir qu’un impact marginal pour le budget de l’État au regard du montant
limité
de la SCSP.
Le plafond d’emplois de 293 ETPT fixé dans la LFI 2022
demeure sous-exécuté avec
280,6 ETPT. Selon la DGAMPA, cette situation résulte de vacances de poste conjoncturelles
liées à des mouvements internes intervenus en 2022 et non remplacés à la date du 31/12/2022.
Tableau n° 19 :
p
lafond d’emplois de l’
Énim prévu et exécuté sur 2015-2022 (en ETPT)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d'emplois (LFI)
352
344
337
319
307
294
293
293
Exécution du plafond
d'emplois
352
344
326
314
301
288
278
280,6
Écart
0
0
-11
-5
-6
-6
-15
-12,4
Source : DGAMPA, Énim
Une
trajectoire de réduction des coûts de gestion d’environ 1,5
% par an est inscrite dans
la COG 2022-2026. Les leviers identifiés pour atteindre cet objectif se limitent au renforcement
des partenariats inter-régimes, à
la rationalisation du système d’infor
mation
et à l’adaptation de
la gestion du patrimoine immobilier.
Néanmoins, l
es dépenses immobilières n’ont pas fait l’objet d’un cadrage budgétaire
spécifique dans le cadre de la COG. Le montant des dépenses relatif à l’exercice 2022 ne sera
définitivemen
t connu qu’après les différentes opérations de clôture des comptes
(mars 2023).
La procédure de validation du schéma pluriannuel de stratégie (SPSI) de l’
Énim couvrant la
période 2022-
2026 est engagée pour une approbation au conseil d’administration au
second
semestre 2023.
Aucune mesure visant à réduire ces coûts n’est prévue en 2023, en dépit de la
situation fortement atypique de l’Énim avec une implantation des services sur quatre sites, un
taux d’occupation des locaux particulièrement faible et un ratio
de mètres carrés par agent élevé.
Depuis 2012, l’État ajust
e
sa subvention à l’
Énim en faisant appel à la trésorerie de
l’opérateur pour verser ses prestations.
Cette subvention demeure donc stable, comme indiqué
COUR DES COMPTES
46
supra
.
L’évolution de la trésorerie de la
branche vieillesse de l’
Énim entre 2016 et 2022
(prévision établie le 31/12/2022) est la suivante.
Tableau n° 20 :
Résultat et trésorerie de l’
Énim branche vieillesse 2016-
2021 (en M€
courants)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat
-24
-2,5
-3
17,6
12
25,4
-2,1
Trésorerie
14,9
4,8
9,6
25,4
34,4
56,6
53,9
Note : les données 2022 sont provisoires.
Source : DGAMPA, Énim.
En cas de besoin, comme l’
Énim
n’est pas autorisé à emprunter
40
, la trésorerie de la
branche maladie contribue à assurer le paiement des pensions.
Le niveau de trésorerie disponible de l’Énim
au 31 décembre 2022 devrait s’élever à
116,5
M€ contre 189,61
M€ à la même date l’année précédente (
-73,1
M€ soit
-38 %). Cette
diminution significative de la trésorerie découle de dépenses supérieures aux prévisions
initiales, que ce soit pour la branche vieillesse (cf. 2.2) ou pour la branche maladie. Par ailleurs,
le versement des aides à l’achat de carburant en faveur du secteur de la pêche a entrainé un
effort de trésorerie important depuis le mois d’avril. L’État a remboursé les aides versées par
l’É
nim à hauteur de 89 % (deux versements : en juillet et fin décembre). Enfin la trésorerie de
l’
É
nim est très dépendante des derniers versements reçus en fin d’année, essentiellement de
l’Acoss (CSG, compensation des exonérations, etc.).
B -
Des caisses de sécu
rité sociale qui font aussi l’objet d’un suivi dans le
périmètre de la mission
Bien que relevant du titre 6, les subventions accordées par cette mission couvrent
également, de manière indirecte, les coûts de gestion des différentes caisses subventionnées, à
l’exception de la CRP
RATP, dont les coûts de gestion sont gérés sur un compte séparé et sont
couverts en intégralité par l’entreprise
41
.
40
C’est le cas également de la CRP
RATP.
41
La CRP
RATP conclut périodiquement une COG avec l’État qui détermine notamment ses ressources de gestion.
Celles-ci,
intégralement prises en charge par la RATP, ne relèvent pas du budget de l’État.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
47
Tableau n° 21 :
coûts et ratio de gestion 2015-2022
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Régime de
retraite des
mines
Coûts de gestion
(M€ courants)
18,0
17,1
15,0
13,2
12,7
12,3
11,6
11,1
Ratio de gestion (€)
NC
1,01
1,05
0,97
0,98
0,99
0,99
0,98
CPRP
SNCF
Coûts de gestion
(M€ courants)
22,9
22,6
24,7
24,3
24,7
24,0
25,2
25,7
Ratio de gestion (€)
0,43
0,43
0,47
0,46
0,49
0,46
0,48
0,49
CRP RATP
(financé par la
RATP)
Coûts de gestion
(M€ courants)
5,8
6,1
5,5
4,9
4,9
4,8
5,3
5,5
Ratio de gestion (€)
0,55
0,55
0,49
0,42
0,42
0,41
0,42
0,45
Régime de
retraite des
marins
Coûts de gestion
(M€ courants)
8,8
8,6
8,5
9,3
9,6
9,5
9,7
9,6
Ratio de gestion (€)
NC
0,81
0,82
0,90
0,94
0,95
0,98
0,97
Note : la définition des indicateurs est celle des PAP, le ratio correspondant aux frais de gestion pour 100
€ de pension.
Source : PAP 2023
Pour les quatre principaux régimes de retraite financés par la mission (RATP, SNCF,
mines et marins), l’État est lié par une COG, qui prévoit un suivi des coûts de gestion. Bien que
ces coûts soient très inférieurs aux charges de pension, ils constituent un des déterminants de la
dépense auquel l’État doit veiller.
Les comparaisons des coûts de gestion des caisses sont à manier avec précaution et ne
peuvent, en tout état de cause, viser à la convergence. Les différences structurelles entre les
caisses sont importantes (régime ouvert ou fermé, opérations de gestion très diverses, etc.).
Ainsi, la CPRP SNCF n’est pas chargée de reconstituer la carrière de ses assurés, l’entreprise
assumant elle-même cette reconstitution, ce qui allège le coût des liquidations. En revanche, le
travail de reconstitution des carrières au sein de l’
Énim est une tâche particulièrement longue
et complexe. Cette caisse sert par ailleurs une pension dite « spéciale » (quérable entre 3 mois
et 15 ans d’affiliation au régime spécial) sur la base d’une durée moyenne d’affiliation faible
(3,5 ans). Ces pensions spéciales, dont le montant moyen est limité
42
, représentent la moitié des
pensions liquidées par la caisse, ce qui impacte négativement ses performances de gestion.
C -
Une maquette de performance inchangée et toujours perfectible
Le dispositif de performance de la mission demeure inchangé. La Cour ne peut ainsi que
réitérer ses constats et propositions.
Les indicateurs de performance utilisés dans les différents documents budgétaires
p
réparatoires à destination des parlementaires sont pour l’essentiel des indicateurs de gestion.
Ces indicateurs gagneraient à être harmonisés pour renseigner de manière plus pertinente sur
42
Le montant mensuel de pension spéciale (hors bonifications pour enfants) est en moyenne de 191
€ et le montant
médian de 140
€ en 2021.
COUR DES COMPTES
48
l’efficience de la gestion des organismes chargés de ces régimes. I
ls devraient en outre être
complétés afin de mesurer la qualité du service rendu aux bénéficiaires.
Des indicateurs de performance concentrés sur l’efficience de la gestion des régimes
Les indicateurs de gestion suivis dans le cadre des projets et des rapports annuels de
performance (PAP et RAP) sur la mission peuvent être regroupés en trois catégories principales :
-
pour la CPRP SNCF, la CRP RATP, l’
Énim, le régime de retraite des mines et celui de la SEITA,
des indicateurs de coûts globaux, qui rapportent les coûts de fonctionnement imputés à la gestion
des liquidations (ou, pour les mines et la SEITA, la rémunération de l’État pour charge de service
public) à la masse des prestations versées ;
-
pour la CPRP SNCF, la CRP RATP, l’
Énim , la CANSSM et la SEITA, des indicateurs de coûts
de primo-
liquidation d’une pension de retraite, selon des modes de calculs différents ;
-
pour la CPRP SNCF, la CRP RATP et l’
Énim, un indicateur de performance de la gestion
appréhendée par le taux de récupération des indus (CPRP SNCF, CRP RATP) ou le taux de
recouvrement global (Énim).
Le PAP présente en effet l’efficience de la gestion et la qualité du service rendu aux
bénéficiaires comme les deux objectifs principaux de la mission
43
, mais aucun des indicateurs-
type ne mesure vraiment la qualité du service rendu.
Deux des trois indicateurs-
types de la mission visent l’efficience de la gestion, qu’il
s’agisse de la maîtrise des coûts globaux des caisses (à partir de l’indicateur rapportant les coûts
de gestion et les prestations servies) ou de celle de leurs coûts de gestion technique (à partir du
coût unitaire d’une primo
-liquidation de pension de retraite).
Concernant les deux premiers indicateurs, à savoir le rapport entre les coûts de gestion et
les prestations servies et le
coût d’une primo
-liquidation, ceux-ci gagneraient à être rapprochés
des indicateurs équivalents pour le régime général, et le classement de la caisse en question par
rapport aux autres caisses, au regard de ces mêmes indicateurs, pourrait être indiqué. Le
commentaire des évolutions prévisionnelles de ces indicateurs devrait expliciter les raisons
(complexité de la réglementation, nombre d’opérations pour une liquidation, coûts de structure
élevés, etc.) qui expliquent que le ratio considéré soit plus (ou moins) élevé que ses
comparateurs, et les mesures envisageables en vue de son amélioration.
Le troisième indicateur-type, le taux de recouvrement ou de récupération des indus,
dépasse 90 % pour la plupart des régimes depuis 2014
44
; s’il s’agit évidemment d’u
ne mission
essentielle des caisses, le maintien d’un indicateur de performance proche de 100
% conduit à
s’interroger sur sa pertinence. D’ailleurs, le PAP indique qu’atteindre 100
% n’est pas possible.
43
Dans la présentation stratégique de la mission (p. 8 et 9 des PAP), il est écrit «
l’État doit cependant s’assurer
de la bonne gestion
des différents dispositifs et régimes et veiller à ce qu’un
service de qualité soit rendu à leurs
bénéficiaires, au meilleur coût pour la collectivité nationale qui les finance majoritairement
[…]. À ce titre, les
indicateurs de performance de
la mission sont destinés à mesurer l’efficience des organismes en charge de la
gestion de ces régimes
».
44
La seule exception est le taux de récupération des indus
à la CRP RATP qui n’aurait été que de 51
% en 2021,
avec une cible qui augmenterait de 80 % en 2022 à 88 % en 2025.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
49
Un indicateur relatif à la détection de fraudes (en nombre et en montants, rapportés aux
prestations versées), pourrait être plus utile pour mesurer la performance des caisses.
À nombre d’indicateurs constant, l’introduction d’un ou plusieurs indicateurs
-types
portant sur la qualité de service des caisses, notamment en termes de délai de liquidation et
d’exactitude des montants de prestations servies, permettrait une meilleure information sur leur
performance. Ces indicateurs «
du point de vue de l’usager
» gagneraient à être sélectionnés de
manière à être aussi comparables que possible entre les différents organismes.
À défaut d’harmoniser les cibles, l’harmonisation de
s modalités de calcul de ces
indicateurs
permettrait de renforcer l’information sur ces programmes. Le coût unitaire d’une
primo-liquidation
de pension de retraite est ainsi mesuré, selon l’organisme, en charges de
personnel (régimes des mines, de la RATP et de la SNCF) ou en charges de personnel y compris
charges de personnel indirectes (régime des marins), tandis que le coût de gestion pris en
compte pour être rapporté à la masse de prestations servies est calculé sur le fondement du
budget de gestion (CPRP SNCF, CRP RATP), sur celui de la rémunération versée pour cette
gestion (à la Caisse des dépôts pour le régime de retraite des mines, à l’
Association pour la
prévoyance collective
–
APC
–
pour celui de la SEITA) et sur une estimation
45
(régime des
marins)
–
différences de méthode qui recoupent pour partie la différence de situation entre
gestion en direct et gestion déléguée à un tiers.
D’un
e manière générale, les évolutions des indicateurs de performance, sur le passé récent
et en prévision, mériteraient d’être plus précisément commentées, comme déjà
demandé par la
Cour à propos des coûts et ratio de gestion.
Les responsables de programme sont conscients des défauts actuels de la maquette de
performance, mais ne formulent pas de propositions alternatives. Un rapprochement avec les
travaux conduits par la direction de la sécurité sociale dans le cadre du groupe de travail
« benchmarking » serait à cet égard nécessaire.
D -
Une justification au premier euro à consolider, un suivi des réformes
toujours lacunaire
Comme la Cour l’a déjà souligné, l’information présentée
pour la justification au premier
euro doit être complétée, et les déterminants de la dépense pourraient être mieux explicités au
sein des PAP et des RAP.
La justification au premier euro gagnerait à être enrichie afin de faire apparaître de
manière synthétique les écarts entre la LFI et l’exécution (RAP) ou entre
la LFI passée et le
PLF pour l’année suivante (PAP) et la justification de ces écarts.
A minima
pour les principaux
régimes de la mission, il est nécessaire de pouvoir comparer les comptes de résultat simplifiés
(écarts de masse des pensions, de masse des cotisations, de transfert de compensation, etc.)
entre les différents exercices (LFI, exécutions, etc.) et d’en expliciter les sous
-jacents.
45
Le périmètre pris en compte est celui des frais directs et indirects de personnel et de fonctionnement, hors charges
non décaissables.
COUR DES COMPTES
50
Ce travail a été réalisé pour
l’exécution 2022 dans le cadre des échanges avec la Cour, et
devrait donc figurer dans les RAP et les PAP sur les exercices à venir. Plus précisément, pour
chacun des quatre principaux régimes de retraite de la mission, le RAP de l’année N devra
it
faire apparaître les comptes de résultat simplifiés en LFI et en exécution pour l’année N
(
c’est
le cas actuellement seulement pour les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP), et le
PAP de l’année N devra
it
faire apparaître les comptes de résultat simplifiés en LFI pour l’année
N-1, selon les dernières prévisions en année N-1 et en PLF po
ur l’année N
(seuls ces deux
derniers comptes de résultats figurent actuellement dans le PAP et uniquement pour les régimes
de retraite de la SNCF et de la RATP
46
). Selon la direction du budget, le RAP portant sur
l’exercice budgétaire 2022, qui sera publié
en avril prochain, comprendra également les
comptes de résultats simplifiés pour le régime de retraite des mines et celui des marins.
La soutenabilité des régimes représente, comme l’a souligné la Cour à plusieurs reprises,
un deuxième domaine dans lequel les indicateurs de performance ne fournissent que peu
d’information. Si à la fois la soutenabilité à long terme de ces régimes et l’évolution de la
subvention accordée par l’État dépassent le champ de compétence des responsables de
programme, elles devraient cependant être présentées de manière claire au sein des PAP. Or, la
documentation actuellement fournie dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finances
demeure incomplète sur certains points. Par exemple, le PAP ne permet pas d’évaluer l’imp
act
des réformes des retraites précédentes, réformes qui sont citées et justifient les montants de
crédits inscrits en loi de finances
47
. Il s’agirait
a minima
de rappeler les évaluations produites
régulièrement par le Conseil d’orientation des retraites.
Ces éléments semblent indispensables pour documenter les efforts réalisés par ces
régimes (augmentation des cotisations, allongement de la durée d’assurance, relèvement des
âges de départ à la retraite, etc.), au même titre que le régime général et le régime des
fonctionnaires, par exemple.
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Sans objet pour cette mission.
IV -
L’évolution de la dépense
totale (budgétaire, fiscale, extra-
budgétaire) sur moyenne période
A -
Synthèse de la dépense de l’État consacrée aux retraites
La mission « Régime sociaux et de retraites » ne recouvre pas de politique publique claire
ou exhaustive
: elle ne regroupe pas toutes les subventions budgétaires directes de l’État aux
46
En outre, le compte de résultat simplifié selon les dernières prévisions en année N-1 est intitulé de manière
trompeuse dans le PAP « LFI N-1 » au lieu de « Dernières prévisions N » par exemple. Cette inexactitude, relevée
l’an passé,
n’a pas été corrigée dans le RAP 2023.
47
Les PAP (p. 8) citent les réformes de 2008, 2010 et 2014 qui concernent les régimes de retraite de la SNCF et
de la RATP mais ne les évalue pas.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
51
régimes de retraite (cf.
supra
), ne recouvre pas l’ensemble de la dépense de l’État aux régimes
spéciaux définis à l’article R.711
-1 du code de la sécurité sociale (même hors fonctionnaires de
l’État) et ne retrace pas non plus l’ensemble des dépenses fiscales ou taxes et impositions
diverses affectées à la politique publique des retraites au bénéfice de régimes qui demeurent en
dehors du périmètre de la mission (mais cela semble, dans ce dernier cas, dépasser son objet).
Le schéma ci-
après présente une vision extensive du financement de l’État, direct ou
indirect, des retraites.
Schéma n° 1 :
présentation
globale des moyens consacrés par l’État
aux retraites en
2022 (en M€) (voir l’annexe n°
3)
Note : montants exécutés pour la mission RSR et montants prévus pour les autres régimes.
Source
: Cour des comptes à partir des données d’exé
cution 2022 pour la mission RSR, des PAP 2022 et du rapport de la
CCSS de septembre 2022
L’effort global de l’État, à divers titres, peut ainsi être estimé en 2022
à 96,7
Md€.
Sur le périmètre plus restreint des régimes spéciaux de retraite, hors fonctionnaires,
définis à l’article R.711
-1 CSS
48
, l’effort en 2022 est évalué à 7,5
Md€.
B -
Suivi sur moyenne période de la dépense budgétaire de la mission
Depuis 2014, à l’exception de l’année 2018 qui ressort comme exceptionnellement à la
hausse en raison de dépenses non récurrentes (remboursement de dettes à la CPRP SNCF et
aux gestionnaires du CFA pour, au total, plus de 105
M€), le montant total des subventions de
48
4° à 10° de l’article.
COUR DES COMPTES
52
l’État aux régimes spéciaux de la mission a tendance à diminuer à un rythme relativement lent
(elle passe de 6,51
Md€ en 2014 à 6,08
Md€ en 2022, soit une baisse de 0,8
% en moyenne par
an), alors qu’elle augmentait rapidement auparavant (+4,7
% en moyenne par an entre 2006 et
2014).
Graphique n° 8 :
dépenses budgétaires de la mission « Régimes sociaux et de retraite »,
2006-
2022 (en Md€)
Champ : évolution à périmètre courant (hors subvention versée au CAS « pension
» jusqu’en 2012 inclus).
Source : Cour des comptes à partir des RAP 2006-
2021 et de l’exécution 2022
Selon l’analyse sur moyenne période conduite par la NEB
2018, le début de la période
examinée est marqué notamment par une très forte progression des prestations servies par la
CPRP SNCF et la CRP RATP, alors que l
a progression des cotisations n’a pas suivi cette
tendance,
ce qui s’est traduit par une forte
augmentation du taux de couverture des prestations
par la subvention de l’État
49
. Depuis 2014, la subvention à la CPRP SNCF diminue et la baisse
devrait se poursuivre (cf. 1.4.4). De même, les subventions aux deux autres principaux régimes
fermés de la mission (les régimes des mines et de la SEITA), après avoir augmenté, sont en
baisse en raison de la diminution du nombre de retraités.
49
+10 points pour le régime de retraite de la SNCF et +5 points pour celui de la RATP entre 2006 et 2012.
4
4,5
5
5,5
6
6,5
7
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
53
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
(Recommandation reformulée) : dès la prochaine loi de finances, définir, dans le cadre des
projets et rapports annuels de performances, des indicateurs harmonisés de délai de
liquidation et d’exactitude des montants de prestations servies (
DB, DGAMPA, DGITM) ;
4.
(Recommandation réitérée) : présenter les comptes de résultat simplifiés des principaux
régimes de la mission (en LFI, selon les dernières prévisions et en exécution) et leurs sous-
jacents, ainsi que les évaluations disponibles de l’incidence financière des réformes mises
en œuvre sur les régimes spéciau
x de retraite (DB, DGAMPA, DGITM).
Annexes
COUR DES COMPTES
56
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, chapitre VI
, « Les
réformes des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP », septembre 2012
Rapport sur l’application des lois de financement de la
sécurité sociale, chapitre IX, « Les
réformes des retraites des salariés du secteur privé : un redressement financier significatif, une
méthode à redéfinir dans la perspective de nouveaux ajustements », septembre 2016
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, chapitre XIII
, « La
Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines : une survie artificielle, une
suppression à organiser », septembre 2016
Rapport public thématique, « Les pensions de retraite des fonctionnaires, des évolutions à
poursuivre », octobre 2016
Rapport à la commission des affaires sociales de l’Assem
blée nationale, « Les régimes spéciaux
de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières », juillet 2019
Rapport sur l’ap
plication des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre V, « Partir
plus tôt à la retraite : des dispositifs nombreux et inégalement justifiés, une redéfinition
nécessaire », octobre 2019
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre
III,
«
L’évolution des dépenses de prestations familiales et d’assurance retraite
: des réformes et
des effets importants pour les assurés », octobre 2020
Un chapitre du prochain rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale
(2023) sera consacré au régime de sécurité sociale des marins.
ANNEXES
57
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 20
21
N°
Libellé de la
recommandation
Observation de l’administration
Observation de la
Cour
Appréciation
du degré de
mise en
œuvre
*
1
(DB) : Pour
améliorer
l’information du
Parlement,
regrouper dès la
prochaine loi de
finances
l’ensemble des
régimes spéciaux
de retraite
subventionnés par
l’État au sein de la
mission « Régimes
sociaux et de
retraite »
(recommandation
réitérée).
La DB rappelle que le jaune Pensons
comporte tous les ans un tableau retraçant
les financements de l’État vers les
régimes spéciaux et vers d’autres régimes.
Dès lors que l’objectif de lisibilité est
assuré, elle reste réservée sur
l’opportunité de faire é
voluer à court
terme le périmètre de la mission. Un
regroupement de l’ensemble des
subventions budgétaires aux régimes
spéciaux de retraite sur la mission «
Régimes sociaux et de retraite » pourrait
présenter des difficultés quant à la
responsabilisation des ministères
sectoriels sur leurs dépenses.
Le fait que le jaune
Pensions annexé au
projet de loi de finances
comporte tous les ans
un tableau retraçant les
financements de l’État
vers les régimes
spéciaux et vers
d’autres régimes n’est
pas la hauteur des
enjeux. Au sein de la
mission qui regrouperait
tous les régimes
spéciaux
faisant l’objet
de subventions
budgétaires, chaque
programme pourrait être
de la responsabilité des
ministères sectoriels.
Non mise en
œuvre.
2
(DB, DGITM)
Transférer les
crédits relatifs au
CFA au
programme 203
« Infrastructures et
services de
transports » de la
mission
« Écologie,
développement et
mobilités
durables »
(recommandation
réitérée).
À compter du 1
er
janvier 2023, le
programme 203 « Infrastructures et
services de transports » de la mission «
Écologie, développement et mobilités
durables
» s’est vu transférer les crédits
relatifs aux CFA depuis le programme
198. Désormais la direction du budget est
responsable du programme 198, en lieu et
place de la DGITM.
Totalement
mise en
œuvre.
3
(DB, DGITM) :
Renforcer le
pilotage du CFA en
exigeant du
gestionnaire de
fournir des données
stabilisées sur le
nombre de
bénéficiaires, le
nombre d’entrées
en CFA et le
La DB partage la recommandation de la
Cour des comptes, mais elle n’exerce pas
de tutelle du dispositif de CFA.
Selon la DGITM, le gestionnaire du CFA
présente, lors des conseils
d’administratio
n du FONGECFA et de
l'AGECFA, des données stabilisées sur le
nombre de bénéficiaires, le nombre
d’entrées en CFA et le nombre de sorties
du CFA à date. Il explicite également, à
l'occasion de la présentation en année n+1
L’exercice 2022
confirme la faiblesse
des analyses et la
difficulté à disposer de
données d’exécution
stabilisées.
Non mise en
œuvre.
COUR DES COMPTES
58
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre
partielle, non mise en
œuvre, recommandation devenue sans objet.
nombre de sorties
du CFA, ainsi que
des analyses
détaillées justifiant
les évolutions des
crédits alloués au
dispositif.
des comptes du FONGECFA et de
l'AGECFA, les principales raisons
d'évolution des crédits alloués au CFA en
année n.
4
(DGAMPA, DB,
DGITM) : Faire
aboutir dès la
prochaine loi de
finances les
travaux permettant
de définir des
indicateurs
harmonisés visant à
mieux apprécier la
qualité de la
gestion et la qualité
du service rendu,
notamment en
termes de délai de
liquidation et
d’exactitude des
montants de
prestations servies
(recommandation
complétée).
La DB
indique qu’un travail
d’harmonisation a été réalisé pour
l’indicateur rapportant les coûts de
gestion aux prestations servies, qui n’est
plus exprimé en % mais en termes de
dépenses de gestion pour 100
€ de
prestations servies.
Elle rappelle que
l’ensemble des indicateurs sont définis, de
façon contractuelle, par le biais des
conventions d’objectifs et de gestion
.
La DGAMPA et la DGITM ne répondent
pas précisément.
L’
harmonisation, en
présentation, de
l’indicateur rapportant
les coûts de gestion aux
prestations servies
constitue une avancée
très timide et a été
réalisé il y a un an.
Mise en
œuvre
partielle.
5
(DGAMPA, DB,
DGITM) :
Présenter les
comptes de résultat
simplifiés des
principaux régimes
de la mission (en
LFI, selon les
dernières
prévisions et en
exécution) et leurs
sous-jacents, ainsi
que les évaluations
disponibles de
l’incidence
financière des
réformes mises en
œuvre sur les
régimes spéciaux
de retraite
(recommandation
complétée).
Selon la DB,
le RAP portant sur
l’exercice budgétaire 2022, qui sera
publié en avril prochain, comprendra
également les comptes de résultats
simplifiés pour le régime de retraite des
mines et celui des marin.
Compte tenu
des particularités de chaque régime (et du
manque de granularité dans les données
disponibles pour certains d’entre
-eux),
elle considère qu’
il est difficile de faire
figurer dans les documents budgétaires les
effets des réformes sur les régimes
spéciaux, mais elle se dit prête à faire des
zooms spécifiques pour certains régimes
sans s’engager à les systématiser pour
l’ensemble
.
La DGITM indique
qu’elle
présente des
comptes de résultat simplifiés de la CPRP
SNCF et la CRP RATP avec les données
en loi de finances initiale, ensuite les
prévisions actualisées et enfin l’exécution
et les éventuels écarts. Cette présentation
dans les PAP et les RAP mériteraient
d’être aménagée comme rappelé dans la
présente NEB.
Il n’y a pas d’obstacles
techniques pour
présenter les comptes de
résultat simplifiés des
principaux régimes de
la mission (en LFI et en
exécution).
Malgré les incertitudes,
les chiffrages
des réformes pour les
régimes les plus
importants de la mission
pourraient être rappelés,
en les rebasant sur les
dernières données
connues.
Mise en
œuvre
partielle.
ANNEXES
59
Annexe n° 3 :
moyens
consacrés par l’État aux retraites en 2022 (en M€)