FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Immigration, asile et intégration »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
.......................................................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
....................................................
13
I - UNE PROGRESSION DES CRÉDITS EN LFI, MAIS UNE PROGRAMMATION INITIALE
SOURCE DE DÉSACCORD
..............................................................................................................................
13
A -
Une progression des crédits en LFI 2022 sur l’allocation pour demandeurs d’asile, l’hébergement et
les actions d’intégration
.........................................................................................................................................
13
B - Une programmation initiale source de désaccord
: l’avis défavorable du CBCM, assorti d’un blocage
des crédits, du programme 303
..............................................................................................................................
16
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
: D’IMPORTANTS
MOUVEMENTS
EN LIEN AVEC LA CRIS
E DES DÉPLACÉS D’UKR
AINE
........................................................................
17
A - Les mouvements de crédits
..............................................................................................................................
17
B - La modulation de la réserve de précaution
.......................................................................................................
18
C -
L’importante augmentation des crédits disponibles en gestion
........................................................................
18
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............................
22
A - Une légère sous-exécution des crédits de la mission
.......................................................................................
22
B - Le poids prépondérant des d
épenses d’intervention
.........................................................................................
25
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
29
A - La soutenabilité budgétaire à court terme : les reports et charges à payer
.......................................................
29
B - La soutenabilité budgétaire à moyen terme : les restes à payer 2022 et 2023
..................................................
29
C - La programmation des crédits en PLF 2023
: l’impasse sur le financement de la crise des déplacés
d’Ukraine
...............................................................................................................................................................
30
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIRONN
EMENT
..............................................................
31
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
33
I - PROGRAMME N°303 - IMMIGRATION ET ASILE
................................................................................
33
A -
Des demandes d’asile en forte progression par rapport à 2021, mais toujours inférieures à 2019
...................
33
B -
Les capacités décisionnelles de l’Ofpra et de la CNDA en légère diminution
.................................................
34
C -
Des dépenses d’allocation pour demandeurs d’asile, fortement mobilisées pour les déplacés d’Ukraine
.......
36
D -
La poursuite des efforts de mise à niveau du parc d’hébergement
...................................................................
38
E -
L’orientation vers l’hébergement d’urgence de droit
commun
........................................................................
42
F - La sous-
exécution des dépenses liées à la lutte contre l’immigration irrégulière
.............................................
42
G -
L’évaluation de la performance du programme 303
........................................................................................
43
II - PROGRAMME N°104 - INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE
..............
45
A - Des dépenses soutenues en 2022
.....................................................................................................................
45
B - Les indicateurs de performance du programme
...............................................................................................
46
III - LA GESTION DES FONDS DE CONCOURS
.........................................................................................
48
A -
L’exécution
2022 des fonds de concours
.........................................................................................................
48
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTA
T À LA POLITIQUE
DE
L’IMMIGRATION, DE
L’ASILE ET DE L’INT
ÉGRATION
.................................................
51
I - LES OPÉRATEURS :
L’OFII ET L’OFPRA
..............................................................................................
51
A - Les subventions pour charges de service public
..............................................................................................
51
B - Les autres financements apportés aux opérateurs
............................................................................................
52
C - Une hausse continue des effectifs depuis 2016
................................................................................................
53
COUR DES COMPTES
4
II -
L’ÉVOLUTION DE
LA DÉPENSE TOTALE SUR MOYENNE PÉRIODE
.........................................
55
ANNEXES
.............................................................................................................................................
59
Synthèse
La mission
Immigration, asile et intégration
rassemble les dépenses consacrées, d
’
une
part à la garantie de l’exercice du droit d’asile et à la lutte contre l’immigration irrégulière
(programme 303), et d’autre part à l’
accueil des étrangers primo-arrivants, aux actions
d
’
intégration et aux procédures de naturalisation (programme 104).
L’analyse de l’exécution budgétaire 202
2
s’est principalement appuyée sur celle des
dépenses les plus importantes des deux programmes (allocation pour demandeurs d’asile,
hébergement, intégration), et le déploiement des mesures du plan de relance.
En loi de finances initiale (LFI) 2022, les dépenses de la mission étaient budgétisées pour
1 993,4
M€ en autorisations d’engagement (
AE) et 1 896,5
M€ en
crédits de paiement (CP), en
augmentation pour les
autorisations d’engagement
- AE (2,9 %) et les crédits de paiement - CP
(13,8 %) par rapport à la LFI 2021
. La mise en réserve initiale s’est réalisée
à l’échelle de la
mission, afin d’alléger son poids sur les dépenses inéluctables, notamment sur l’allocation pour
demandeurs d’asile (ADA) du programme 303.
Le programme 303 -
Immigration et asile
a représenté 78 % des crédits de la mission en
LFI 2022, avec 1 556,5
M€ en AE et 1
459,5
M€ en CP.
Sa programmation initiale est en
hausse, en CP, de 3,4 % par rapport à la LFI 2021, en particulier pour
l’allocation pour
demandeurs d’asile
(ADA),
l’hébergement d’urgence
et les centres de rétention administrative
(CRA). En AE, une augmentation de près de 18 % a été programmée par rapport à la LFI 2021.
L
’écart entre AE et CP sur le programme
s’explique par le conventionnement pluriannuel pour
l’hébergement d’urgence.
En tout
début d’année 202
2, le responsable de programme prévoyait une exécution de
l’ADA à 429,8
M€
(-22,3
M€ par rapport à la ressource disponible
de 452,1
M€
), et souhaitait
redéployer ces
économies pour financer des dépenses supplémentaires d’hébergement. Le
contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a estimé que cette programmation ne
r
espectait pas les crédits prévus en LFI, et a pointé le risque d’insoutenabilité qui s’y attachait.
Il a donc formulé un avis défavorable sur la programmation
, assorti d’un blocage de crédits de
22,3
M€, pour éviter tout redéploiement.
Quelques semaines après la programmation initiale, ces prévisions de consommation des
crédits de la mission étaient profondément modifiées par
l’invasion de l’Ukraine
, le 24 février
2022. Les crédits des deux programmes de la mission ont en effet été mobilisés pour la gestion
des déplacés, dès la fin du premier trimestre.
Ainsi le 4 mars 2022, le Conseil européen a décidé d’activer la protection temporaire au
profit des ressortissants ukrainiens. Si ces bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) ne
relèvent pas de la proc
édure d’asile de droit commun, ils ont toutefois la possibilité de percevoir
l’ADA. En avril, un décret d’avance de
300
M€ a été voté afin de prendre en considération les
dépenses supplémentaires d’ADA (+
120
M€) et d’hébergement (+
180
M€).
Les incertitudes liées à la crise
des déplacés d’Ukraine
ont rendu les perspectives de
dépenses d’ADA complexes à réaliser. Elles ont connu plusieurs
reprévisions
en cours d’année
,
de 612,5
M€ à 552
M€, pour
atterrir à 496,3
M€. La ressource disponible (majorée
, entre autres
crédits,
du décret d’avance) était quant à elle de
549,8
M€. Finalement, l’exécution 2022 de
cette allocation a dépassé de peu la dotation prévue en loi de finances initiale (490
M€ y compris
COUR DES COMPTES
6
les 20
M€ de provision), alors que le
s dépenses pour les seuls bénéficiaires ukrainiens se sont
élevées à plus de 218
M€.
Les crédits consacrés à l’hébergement des demandeurs d’asile, toutes structures
confondues (CADA, HUDA
1
, programme d’accueil des demandeurs d’asile, centre d’accueil
et d’examen des situations), constituent l’autre grand poste de dépenses du programme 303
avec
742,5 M€ prévus par la LFI 2022 en CP (+2,2
% par rapport à la LFI 2021).
Comme l’ADA,
des ouvertures de crédits ont été réalisées dans le cadre du décret
d’avance
d’avril
, pour la gestion de la crise ukrainienne, avec
180 M€ supplémentaires
. La
revalorisation salariale, décidée par le Ségur des métiers de l’accompagnement social,
a
également entrainé une dotation supplémentaire de
41,6 M€
(dont la mobilisation de la réserve
de précaution du programme 104 en décembre), grâce aux lois de finances rectificatives.
Les dépenses pour les HUDA, les CADA et les programmes régional d'accompagnement
et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRADHA) ont finalement été moins importantes que
la ressource disponible avec 1 041
M€ en AE et 990,
9
M€ en CP
(contre 1 076
M€ en AE et
996,1
M€ en CP, en mobilisant la réserve du programme 104 en fin d’année
). Les dépenses
d’hébergement
consacrées uniquement aux déplacés ukrainiens ont été de 257
M€ en AE et
253,2
M€ en CP.
115 496 pla
ces d’h
ébergement ont été ouvertes à la
fin de l’année 202
2, auxquelles il faut
ajouter 20 000 places dédiées aux bénéficiaires de la protection temporaire
d’Ukraine
. Malgré
ces efforts, il est estimé qu’environ
38
% des demandeurs d’asile
(hors déplacés d
’Ukraine)
n’ont pas pu être hébergés dans les structures dédiées en 202
2. Ces personnes ont dû se loger
par leurs propres moyens ou ont été orientées vers l’hébergement d’urgence de droit commun,
dépendant du programme 177 de la mission
Cohésion des territoires
.
Au total, les dépenses 2022 du programme ont été de 1
783 M€
en AE et de 1 736,8
M€
en CP.
Le programme 104
- Intégration et accès à la nationalité française
était doté en LFI de
436,9
M€ en AE et en CP
, en augmentation de 1,4% par rapport à 2021.
Le programme a connu une annulation de crédit à hauteur de 11,1
M€ dans le cadre du
décret d’avance.
Avec les reports, et les fonds de concours, les crédits disponibles en 2022 ont
été plus importants que ceux votés en LFI, à 495,5
M€
en AE et 497,2
M€
en CP. L
’
exécution
a atteint 482,2
M€ en AE et
478,2
M€ en CP.
La première loi de finance rectificative a ouvert
15,2
M€ pour absorber les surcoûts Ségur et rétablir les crédits annulés dans le cadre du décret
d’avance. La deuxième loi de finance rectifica
tive a finalement annulé 18,6
M€ en AE et CP,
soit le montant de la réserve de précaution, qui a été mobilisée pour le programme 303.
Comme les années précédentes, les fonds de concours européens et britanniques ont
participé au financement des projets de la mission (en report et en gestion) : 119,9
M€
en AE
et 126,8
M€ en CP
ont été rattachés. 61,65
M€
en AE et 63,9
M€
en CP ont été consommés.
Les crédits de la mission « plan de relance » ont continué à abonder la mission
immigration, à la fois au titre de la poursuite des financements engagés en 2021 (« relance
2021 pour 18,1
M€ de CP), et pour la mise en œuvre de mesures nouvelles («
relance 2022 »
pour 19,9
M€ en AE et
16
M€ en CP). Concernant les crédits «
relance 2021 », ils ont été
consacrés princip
alement à des dépenses d’hébergement (CAES et DPAR). Les mesures
1
Hébergement d’urgence pour demanderus d’asile.
SYNTHÈSE
7
nouvelles financées par les crédits « relance 2022 » ont permis la création de places en centre
provisoire d’hébergement, le déploiement du dispositif AGIR, et l’externalisation de missions
d
’accueil et d’accompagnement des personnes retenues dans les centres de rétention.
Enfin, plusieurs points caractérisent la programmation 2023 par rapport à la loi de
finances 2022 :
-
la progression notable des crédits consacrés à l’hébergement d’urgence
(+ 588
M€ en AE
et +33
M€ en CP),
-
la diminution de près d’un tiers de l’allocation pour les demandeurs d’asile après plusieurs
années de rebasage (314,6
M€ prévus en AE et CP, alors que la consommation 2022 s’est
élevée à 496,3
M€)
-
l’absence de
tout financement prévu pour la crise des déplacés ukrainiens, qui permet de
douter de la sincérité budgétaire de la programmation 2023 sur ce point.
Recommandation unique
1.
(Recommandation reconduite avec une nouvelle formulation)
: Améliorer le taux d’hébergement
des demandeurs d’asile en :
-
-
poursuivant le développement des capacités d’accueil du dispositif national d’accueil des
demandeurs d’a
sile (DNA) ;
-
-
simplifiant les types d’hébergement des DNA
;
-
- homogénéisant leurs modalités de tarification et de financement.
(DGEF)
Introduction
La mission
Immigration, asile et intégration
finance
les actions couvrant l’intégralité du
parcours
des personnes empruntant les voies de l’immigration ou de l’asile
(hors mineurs non
accompagnés
2
).
Celles-ci sont pilotées par la direction générale des étrangers en France (DGEF) et en
grande
partie mises en œuvre par d’autres services du ministère de l’intérieur (préfectures
,
police et gendarmerie nationales
3
) ainsi que par deux opérateurs rattachés budgétairement à la
mission :
-
d’une part, au titre du programme
303 -
Immigration et asile
,
l’
Office français de protection
des réfugiés et apatrides (Ofpra
) chargé de l’application des textes relatifs à la
reconnaissance de la qualité de réfugié, d’apatride et à l’admission à la protection
subsidiaire ;
-
d’autre part, au titre d
es deux programmes rattachés à la mission
, l’Office français de
l’immigration et de l’intégration (Ofii), chargé de l’accueil et de l’accompagnement des
ressortissants étrangers autorisés à séjourner en France, y compris les demandeurs d’asile.
Les dépenses de la mission représentent près de 0,5 % du total des dépenses nettes
4
du
budget de l’État en 202
2. Elles ne constituent toutefois qu
e près d’un tiers
des crédits du budget
général consacrés aux politiques d’immigration au sens le plus large, que le document de
politique transversale (DPT) 2023 «
Politique française de l’immigration et de l’intégration
»
évalue à 6,7
Md€ en CP.
Mission immigration, asile et intégration
Programme 104
–
Intégration et accès à la nationalité française
Programme 303
–
Immigration et asile
2
La prise en charge des mineurs non accompagnés relève de la compétence des conseils départementaux au titre
de l’aide sociale à
l’enfance. Elle a fait l’objet d’observations publiques de la Cour des comptes dans un référé
adressé au Premier ministre en date du 8 octobre 2020.
3
Les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités et les directions d’
outre-mer
participent également à la mise en œuvre de la politique de l’asile.
4
Hors remboursements et dégrèvements
–
situation mensuelle budgétaire au 31 décembre 2022.
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 1 :
exécution
2022 des deux programmes de la mission (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
478,25
1 736,85
2 215,10
0,00
500,00
1 000,00
1 500,00
2 000,00
2 500,00
P. 104
P. 303
Total mission
Chapitre I
Analyse de
l’ex
écution budgétaire
I -
Une progression des crédits en LFI, mais une
programmation initiale source de désaccord
A -
Une progression des crédits en LFI 2022 su
r l’allocation pour
demandeurs d’asile, l’hébergement et les actions d’intégration
La mission n’a pas connu d’évolution de son périmètre en 202
2. Ses crédits de paiement
et ses autorisations d’engagement sont en progression
en loi de finances initiale 2022 par
rapport à la LFI 2021 : 1 896,5
M€ en CP (
en hausse de 2,9 %) et 1 993,4
M€ en AE (plus
13,9 %).
Le programme 303 -
Immigration et asile
représente 78 % du total de la mission, avec
1 556,5
M€ en AE et 1
459,5
M€ en CP. C’est lui
qui bénéficie de cette augmentation (+ 18 %
d’AE et
3,4 %
de CP) au titre de la lutte contre l’immigration irrégulière (+
12,5 % de CP) et la
garantie d’exercice du droit d’asile (+
2,5 % de CP). Les crédits rattachés au programme 104
progressent également de 1,4 % en AE et 1,3 % en CP.
1 -
Le programme 303 - Immigration et asile
a)
La mise en place d’une
dotation complémentaire, en LFI, pour faire face aux aléas de
gestion
de l’allocation des demandeurs d’asile
L’action
2 «
garantie de l’exercice du droit d’asile
» constitue nettement le premier poste
budgétaire de la mission avec 1 309,4
M€ en CP (plus
de 69 % des crédits de la mission).
L’allocation pour demandeurs d’asile
(ADA) en représente la dépense la plus importante.
Son montant varie en fonction de la composition familiale, des ressources de la famille et des
modalités d’hébergement. Il peut être complété par un versement supplémentaire si aucune
place d’hébergement n’a été proposée
, dit « pécule ».
L’allocation
est versée aux demandeurs
d’asile pendant toute la durée de la procédure d’instruction de leur doss
ier, y compris en cas de
recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA)
5
.
Ces dernières années, afin de mieux
correspondre à l’exécution des dépenses
, la
budgétisation de l’ADA a
connu des rebasages successifs en lois de finances initiales, en
5
Depuis 2019, il peut être mis un terme au versement de l’allocation avant la fin de
la procédure devant la CNDA,
notamment pour les demandeurs d’asile ressortissants de pays d’origine sûrs, et pour ceux qui présentent une
menace grave pour l’ordre public
.
COUR DES COMPTES
14
passant de 335 M
€ (2019), à 447
M
€ (2020),
puis 454
M€ (2021)
,
pour s’établir à 470,
9 M
€ en
2022.
En 2021, et pour la première fois depuis des années, l’exécution de l’ADA a été inférieure
à la prévision
6
. Afin de faire face aux aléas de sa gestion, une provision de 20
M€ a été
constituée en LFI 2022, et mise en réserve. La ressource dédiée était donc susceptible de
s’élever à 490,9
M€.
La dotation
pour l’ADA
a été prévue pour couvrir 145 700 demandes enregistrées à
l’Ofpra
, soit une hausse de 10% par rappo
rt à 2019, considérée comme l’année de référence
avant la crise sanitaire. Alors que le nombre de demandes enregistrées en 2021 était de 103 164,
l
’hypothèse
retenue pour 2022 apparaissait prudente.
La prévision s’est adossée également à un délai de traitement des demandes par l’Ofpra
prévu à 75 jours, contre 261 en 2021. Ce délai cible de traitement, bien inférieur à celui des
années précédentes, pouvait sembler optimiste, malgré
l’a
ugmentation du nombre de décisions
rendues par l’Ofpra en 2021
7
.
b)
La création de nouvelles
places d’hébergement conditionnée
par
l’exécution de l’ADA
Les crédits pour l’hébergement représentent l’autre grand poste de dépenses de l’action
2.
En LFI 2022, l’écart entre les AE et les CP est de 97 M€, soit 6,
2
%. Il s’explique
principalement par la différence entre les engagements et les paiements dans le cadre des
conventionnements pluriannuels pour l’hébergement d’urgence
. En particulier, pour le
dispositif
d’hébergement d’urgence pour les demandeurs d’asile (
HUDA), plus de 465 M
€
ont
été engagés en 2020, alors que le paiement de la dernière annuité en CP était prévu en 2022.
De façon générale,
l’hébergement d’urgence
(HUDA et PRADHA) affichait une
augmentation de 0,7 % en CP et 60,8 % en AE par rapport à 2021, portant les dotations à
481,4
M€
en AE et 396,6
M€
en CP. 51 796 places devaient être financées dans les différents
dispositifs d’urgence, d’après le
projet annuel de performance (PAP) 2022.
En ce qui concerne l’hébergement pérenne, la dotation des centres d’accueil des
dem
andeurs d’asile (CADA
) de 345,8
M€
en AE et CP devait financer les 46 632 places
existantes. Il était envisagé de créer 3 400 places supplémentaires, pour parvenir à
50 032 places, si la provision de 20
M€
, précédemment évoquée,
n’avait pas besoin de paye
r
des dépenses supplémentaires non prévues d’
ADA.
Enfin, concernant l’accueil de premier niveau des personnes dans les centres d’accueil et
d’examen des situations (CAES),
le PAP 2022 indiquait que la dotation en LFI devait financer
le parc de 4 136 places. Comme pour le dispositif CADA, 1 500 places supplémentaires
pouvaient être créées grâce à la mobilisation des 20
M€ de provision, pour atteindre un total de
5 636 places.
L’action 2 a enfin financé la subvention attribuée à l’Ofpra, en augmentation de
0,4 %
par rapport à la LFI 2021
, pour s’établir à 9
3,2
M€ en LFI 2021.
L’action 3 pr
end en charge les
dépenses en matière de lutte contre l’immigration
irrégulière (rétention, éloignement, préparation au retour, prise en charge sanitaire et sociale
des personnes en rétention). Les crédits 2022 ont été en nette progression par rapport aux crédits
ouverts par la LFI 2021, avec 156
M€ en AE (+
18,9 %) et 143,8
M€ en CP (+
12,5 %). En
6
389,6
M€ ont été dépensés en 2021 contre une prévision de
454
M€
.
7
139 513 décisions en 2021, contre 89 774 en 2020.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
particulier, les dépenses d’investissement progressent de
49 % en CP, pour un montant de
31,9
M€, afin de financer la tranche annuelle d’extension des
centres de rétention administrative
(CRA).
2 -
Le programme 104 - Intégration et accès à la nationalité française
a)
Une légère progression du programme, tirée par l’augmentation de la dot
at
ion à l’Ofii
L’autre programme de la mission a connu une
légère progression en LFI 2022 par rapport
aux crédits ouverts en loi de finances initiale 2021, avec 436,9
M€ en AE et CP (
+ 1,4 %).
La maquette budgétaire a été simplifiée en LFI 2022, notamment pour renforcer la
capacité d’action de l’
État dans les territoires
. L’enjeu était d’a
ccélérer la déconcentration de la
gestion budgétaire et des ressources humaines,
mais aussi d’assurer une meilleure lisibilité des
crédits par destination.
Ainsi, une partie des crédits relatifs à l’intégration des réfugiés
(action 15) a été
repositionnée vers
les actions d’intégration des étrangers primo arrivants
(action 12)
8
. Les
c
rédits de l’action 12 sont majoritairement déconcentrés. Ainsi pour 2022, plus de 77
% des
crédits notifiés sont délégués aux territoires, 23 % restant pilotés en administration centrale.
Les préfets de région doivent mettre
en œuvre la politique d’intégra
tion des étrangers primo-
arrivants sur les territoires, notamment selon les orientations suivantes :
-
l’intégration par l’emploi avec un objectif de
60 % des crédits consacrés à cet axe ;
-
la systématisation de l’offre d’accompagnement des bénéficiaires de l
a protection
internationale (BPI) vers l’emploi et le logement, avec le déploiement du programme
d’accompagnement global des réfugiés (AGIR) dans 27 départements
;
-
la poursuite de la dynamique des partenariats avec les collectivités locales dans le cadre des
«
Territoires d’intégration
».
L’action 15
devait quant à elle être dédiée
aux dispositifs d’action sociale spécifiques
pour les réfugiés les plus vulnérables. Les montants en LFI 2021 et LFI 2022 pour ces actions
sont restés stables.
Le financement de
l’O
fii affiche une dotation en augmentation (+2,4
%), qui s’él
ève
à 255
M€ en AE et CP.
Il s’agissait d’assurer le financement de la mise en place du contrat
d’intégration républicaine (CIR
9
) à Mayotte.
8
21,4 M€ ont été transférés de l’action 15 à l’action 12, soit 15,7 M€ au titre des appels à projets pour l’intégration
des réfugiés et des programmes d’accompagnement global, et 5,8 M€ pour le financement de contrats
territoriaux
d’accueil et d’intégration.
9
Ce contrat marque l’engagement dans le parcours personnalisé d’intégration républicaine d’une durée de cinq
ans, pour les étrangers en situation régulière. Chaque année, quelques 100 000 personnes le signent.
COUR DES COMPTES
16
3 -
La mobilisation des crédits « relance 2021 »
en faveur de l’hébergement pour les
deux programmes de la mission
, en début d’an
née
En début d’année, l
e plan de relance devait affecter les crédits des deux programmes de
la mission par le biais du seul programme 363 Compétitivité (« relance 2021 »)
10
.
Les crédits du plan de relance, mobilisés en 2021 et en 2022, devaient permettre la
création d’environ 2
000 places supplémentaires d’hébergement
: 500 places de CAES,
408
places de CPH et un renforcement de la politique de lutte contre l’immigration irrégulière
avec la création de 1 100 places de dispositifs de préparation au retour (DPAR). 50 places
supplémentaires de CPH ont pu être ouvertes en cours d’année 2021 compte
-tenu des
économies réalisées en gestion liées à des conventionnements différés. Ces dépenses
d’hébergement ont
été
imputées sur l’action 04 du programme 363.
Le montant des crédits initialement prévus sur le programme 363 en 2022 était de
18,1
M€ en CP auxquels s’ajoutent les reports 2021 sur 2022 (7,
9
M€ en AE et 7,
8
M€ en CP)
,
soit un montant total de crédits en LFI 2022 sur le programme 363 de 7,9
M€ en AE et 25,
9
M€
en CP.
B -
Une programmation initiale source de désaccord : l
’avis défavorable
du CBCM
, assorti d’un blocage des crédits,
du programme 303
L
’avis du CBCM sur le
document de programmation unique (DPU), établi pour les deux
programmes de la mission, a été rendu en janvier 2022. Il a fait apparaitre de fortes divergences
avec le ministèr
e de l’intérieur, sur la répartition des crédits du programme 303
.
De fait,
moins d’un mois après la promulgation de la loi de finances initiale
, le ministère
prévoyait
une diminution conséquente des dépenses d’ADA en 2022. Il tablait ainsi sur une
exécution à hauteur de 429,8
M€, soit 22,2
M€ en
deçà de la ressource disponible (452
M€
après application d’une réserve de
4 %). Il expliquait cette révision à la baisse notamment par
les effets persistants de la crise sanitaire sur le flux migratoire. Il avait calculé sa prévision de
dépenses sur une base de 87
000 ménages bénéficiaires de l’ADA, un niveau de demandes
d’asile contenu entre 120
000 et 125
000 en 2022, et la capacité de l’Ofp
ra à traiter 145 700
demandes.
Son argumentaire faisait état toutefois de certains éléments, qui pouvaient laisser craindre
une exécution plus importante que sa prévision. Ainsi, les enregistrements du dernier trimestre
2021 dans les guichets uniques avaient retrouvé un niveau équivalent à celui constaté avant la
pandémie (environ 10 000 enregistrements chaque mois).
Le ministère indiquait vouloir redéployer
les économies réalisées sur l’ADA
pour
financer des dépenses supplémentaires
en matière d’
hébergement. Ainsi, il avait prévu des
dépenses pour les centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) en dépassement de
19,4
M€ en AE et CP par rapport à la ressource
disponible. Il
s’agissait
de créer 3 400 nouvelles
places, pour passer à un total de 50
032 places dans le parc à la fin de l’année 2022.
Pour
l’hébergement d’urgence
(HUDA), la programmation du ministère dépassait la ressource
disponible de 2,8
M€ en AE et 1,
9
M€ en CP.
10
Un décret de transfert du P363, le 23 mars 2022, affectera également la mission comme cela sera détaillé au
point 1.2.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Enfin, le niveau de dépenses prévu, pour le dispositif PRAHDA, excédait de 0,8
M€ en
CP la ressource disponible.
Il s’agissait, pour le ministère, de soutenir la création de 1
500
places supplément
aires. Au total, le parc d’hébergement devait donc augmenter de 4
900 places.
Le CBCM a estimé que la programmation des dépens
es de l’ADA ne
respectait pas les
crédits prévus en LFI, ni les dispositions de la lettre plafond
11
si son exécution s’avérait
conforme à la budgétisation en LFI. De plus, il a souligné le peu de fiabilité sur laquelle se
fondent les estimations de dépenses de cette allocation, au regard des dernières années.
Il a conclu sur le caractère insuffisamment prudentiel et sur le risque d
’
insoutenabilité de
la programmation. De façon cohérente, le CBCM a refusé également les redéploiements de
l’ADA, envisagés pour financer des dépenses supplémentaires d’hébergement.
En
conséquence, il a formulé un avis défavorable sur la programmation du programme 303, et a
décidé un blogage de crédits de 22,3
M€
12
.
Il a demandé au ministère de rendre
compte régulièrement de l’exécution des
dépenses
d’ADA et d’hébergement, et plus précisément au cours du p
remier semestre 2022. Les deux
réunions de compte rendu de gestion en mai et septembre 2022 ont été maintenues pour suivre
l’évolution du programme.
En ce qui concerne le programme 104,
la programmation 2022 s’est
établie au niveau des crédits disponibles, soit 487,3
M€ en AE et
489
M€ en CP. Il s’agissait
des crédits ouverts en LFI, minorés de la réserve de précaution, et augmentés des mouvements
certains (reports de fonds de concours, transferts…)
.
La prévision de dépenses du programme 104, jugée soutenable, a donc recueilli un avis
favorable du CBCM. Une seule réunion de compte rendu de gestion, en septembre 2022, a été
organisée.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
: d’importants
mouvements en lien avec la crise des déplacés d’Ukraine
A -
Les mouvements de crédits
Sur le programme 303, les reports de 2021
sur l’année 202
2 se sont élevés en AE à
79,3
M€ et
en CP à 52,7
M€
, dont 38,3
M€ en AE et 45,
2
M€ en CP
pour des fonds de concours
européens :
-
21
M€ en AE et 27,
4
M€ en CP
pour les fonds asile migration et intégration et pour la
sécurité intérieure (FAMI et FSI) ;
-
0,9
M€ en AE et 1,
3
M€ en CP
pour les fonds du réseau européen des migrations (REM) ;
-
16,5
M€ en AE et CP
pour les fonds britanniques.
11
La lettre-plafond de juillet 2021 a précisé que «
cette provision pourra être mobilisée afin de financer l’ouverture
au 1
er
juillet 2022 de 1 500 places de CAES et de 3
400 places de CADA si, au 30 juin, la prévision d’ADA brute
ne laisse pas entrevoir de dépassement au regard des derniers éléments connus ».
12
Ce montant correspond à l’écart entre les ressources disponibles pour l’ADA issu
es des crédits de la LFI minorés
de la réserve de précaution (452,1
M€) et la programmation du ministère pour 2022 (429,8
M€).
COUR DES COMPTES
18
Le programme 104 a également bénéficié de reports pour un montant de 8,5
M€ en AE
et 10,13
M€ en CP
, dont 8,6
M€
(AE et CP) de reports du FAMI.
B -
La modulation de la réserve de précaution
La circulaire budgétaire du 26 novembre 2021 relative au lancement de la gestion 2022 a
imposé un taux de 4 % de mise en réserve, applicable aux deux programmes de la mission. Elle
a autorisé une différenciation de ce taux selon les programmes, tenant compte du degré de
contrainte de leurs dépenses. La circulaire a précisé que les AE et les CP mis en réserve doivent
être considérés comme indisponibles.
Comme en 2021
, la mise en réserve initiale s’est réalisée à l’échelle de la mis
sion, afin
d’alléger son poids sur les dépenses inéluctables.
Une minoration de la réserve du
programme 303, de 3,8
M€ en AE et CP, a été compensée par une majoration du même montant
de la réserve du programme 104.
En dehors de la provision de 20 M
€,
mise
en réserve pour couvrir d’éventuels
dépassements de l’ADA, 55,4
M€ en AE et
51,5
M€ en CP ont été réservés sur le
programme 303, soit un taux de 3,6 %. Pour le programme 104, les montants étaient de 18,8
M€
en AE et en CP, soit un taux de 4,3 %.
Les taux de réserve ont également été appliqués différemment au sein des deux
programmes. Ainsi, dans le programme 303, le poids de la réserve est moins important sur les
dépenses liées aux PRADHA,
aux hébergements d’urgence
, et sur la subvention accordée à
l’O
fpra que sur les CADA (5,8
%) et les dépenses d’éloignement des étrangers (
7 %).
L’allocation pour demandeurs d’asile, quant à elle, a bénéficié d’un taux de réserve de
4 %,
toutefois moins favorable que celui de 2021, fixé à 2 %.
C -
L
’importante augmentation d
es crédits disponibles en gestion
En cours de gestion, les crédits de la mission ont connu d’importantes évolutions, en lien
avec la crise des déplacés d’Ukraine, et dans, une bien moindre mesure, avec la revalorisation
des métiers du social. Des ouvertures de crédits importantes ont été réalisées, principalement
par le biais d’un décret d’avance au premier trimestre (+
300
M€ sur le programme 303), puis,
par les lois de finances rectificatives.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 2 :
de
la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
20
1 -
Un décret d’avance de
300
M€
sur le programme 303 pour faire face à la crise
des déplac
és d’Ukraine
Une gestion ré
active de la crise des déplacés d’Ukraine
Le premier trimestre de l’année 2022 a été marqué par les répercussions de l’invasion de
l’Ukraine
par les forces armées russes, le 24 février. Dès le 4 mars 2022, le Conseil européen a décidé
d’activer la protecti
on temporaire au profit des ressortissants ukrainiens, ce qui leur a ouvert un droit
au séjour sur le territoire des États membres pour trois ans.
Le 9 mars, une cellule interministérielle de crise (CIC) Ukraine, placée sous l’autorité du
Premier ministre
et animée par le ministre de l’intérieur a été mise en place. Elle s’est concentrée sur
l’accueil des
dé
placés, en coordonnant l’action de l’ensemble des acteurs concernés
: services
centraux et déconcentrés, collectivités locales, opérateurs, associations et citoyens. La dimension
opérationnelle de la gestion de la crise a été confiée aux préfectures.
La protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance de la qualité de réfugié et ne fait
pas obstacle à l’introduction d’une demande d’asile. Les personnes déplacées disposent d’une
autorisation provisoire de séjour (APS), valable six mois, dont la délivrance ne relève pas de la
procédure d’asile de droit commun. L’APS porte la mention «
bénéficiaire de la protection
temporaire », qui permet
d’ouvrir
des droits en matière de santé, de
scolarisation, d’accès à l’emploi,
d’hébergement
et
de percevoir l’ADA.
86 000 APS en cours de validité ont été recensés fin 2022.
Des guichets réservés
à l’examen des demandes de protection temporaire ont été mis en pla
ce
dans plus de 80 « sas
» d’accueil
, ouverts entre mars et août, ainsi que dans toutes les préfectures. La
demande d’ADA auprès de l’Ofii
pouvait être réalisée dans ces mêmes sas. A titre exceptionnel, les
déplacés ont bénéficié également du montant additionnel (dit « pécule ») de cette allocation, quelle
que soit leur situation en matière de logement. Ce complément est habituellement réservé aux
personnes qui ne bénéficient pas d’un accès gratuit à un hébergement.
Les arrivées se sont concentrées sur les
métropoles et les territoires frontaliers de l’est, où plus
de 80 000 personnes ont été accueillies. Les personnes déplacées sont majoritairement des femmes
(75 % des adultes) et des enfants (30 % des personnes accueillies).
Pour faire face aux dépenses l
iées à la mise en œuvre
de la protection temporaire pour les
déplacés d’Ukraine
,
le gouvernement a soumis un projet de décret d’avance de
300
M€ pour
le programme 303 au parlement à la fin du mois de mars.
Les ouvertures de crédits
devaient permettre de financer l’accueil des déplacés d’Ukraine
,
tout en préservant la capacité de financement des hébergements (CADA, HUDA et CAES) et
de l’allocati
on dédiés aux
demandeurs d’asile (ADA) par le programme 303
.
Le responsable de programme de la mission
Immigration, asile et intégration
a réparti ce
montant en affectant 120
M€ sur l’ADA et
180
M€ sur les dépenses d’hébergement d’urgence.
Pour autant, la prévision pour définir le besoin de crédits supplémentaires, semble avoir été peu
étayée. En effet, le responsable de programme a précisé
s’être appuyé sur l’accueil potentiel de
100 000 déplacés, sans pour autant être en mesure de transmettre à la Cour des éléments plus
précis. Le décret, publié le 7 avril 2022, a également annulé 11,1
M€ sur le programme 104.
2 -
La mise à disposition des crédits « relance
» 2022 dans le cadre d’un décret de
transfert en mars 2022
Les crédits de la mission ont également été abondés, en cours de gestion, par un décret de
transfert en date du 23 mars 2022 du programme 363 à hauteur de 19,9
M€ en AE et
16
M€ en
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
CP
. Il s’agissait de financer des mesures nouvelles inscrites en loi de finances initiale 2022
: la
création de 800 places de CPH, le déploiement du programme AGIR
, ainsi que l’externalisation
de certai
nes missions d’accompagnement dans les centres de rétention administrative.
En outre, d’autres décrets de transfert moins importants (1,
8
M€ en AE et CP) ont été
réalisés en juin et en décembre. En provenance des programmes 177-
hébergement des
personnes vulnérables
et 209-
solidarité à l’égard des pays en développement
, ils ont permis
de compléter les crédits du programme 104, notamment pour le dispositif AGIR.
3 -
Les lois de finances rectificatives
Les deux lois de finances rectificatives (LFR) ont pris en considération les évolutions
liées à la revalorisation des métiers du social et la gestion de la crise des déplacé
s d’Ukraine.
Ainsi, la première LFR du 16 août 2022 a ouvert :
-
sur le programme 303, 22,1
M€ en AE et CP au titre des surcoûts
dits « Ségur », en lien
avec la revalorisation de la rémunération des métiers de l’accompagnement social et du
médico-social ;
-
sur le programme 104, 15,2
M€ en AE et CP : 4,
1
M€ au titre des surcoûts «
Ségur » et
11,1 M
€
(rétablissement des
crédits annulés en décret d’avance
).
L
’ouverture de crédits
au titre du « Ségur »
s’est donc élevé
e au total à 26,3
M€.
Elle a
fait suite à la conférence des métiers de l'accompagnement social et du médico-social du
18 février 2022, lors de laquelle le Premier ministre a annoncé une augmentation des salaires à
hauteur de 183
€
nets par mois, appliquée de manière rétroactive, à compter du 1
er
avril 2022.
L’
accord collectif de la branche des activités sanitaires, sociales et médico-sociales à
but non lucratif, agréé le 14 juin dernier, a mentionné l
es structures d’accueil et
d’accompagnement des demandeurs d’asile. L’ensemble des structures d’hébergement du
dispositif national d’accueil (CADA, HUDA, CAES, PRAHDA, CPH) est
donc éligible à la
revalorisation, ainsi que les services de premier accueil (SPADA), pour leurs travailleurs
sociaux.
La deuxième LFR du 1
er
décembre 2022 a prévu quant à elle :
-
pour le programme 303 :
l’o
uverture de 19,4 M
€ en AE et 19
,5 M
€ en CP,
correspondant
à la réserve du programme 104 (18,8 M
€ en AE et CP),
une provision inflation de
179 141
€ (AE
et CP) destinée
au report sur l’exercice 2023, ainsi qu’une mise à
disposition complémentaire de 439 243
€ (AE
et CP) au titre des mesures salariales
interministérielles au bénéfice de l'Ofpra (prime « inflation » et convergence indemnitaire),
-
pour le programme 104 :
l’a
nnulation de 18,6 M
€ en AE et CP, correspondant à l’annulation
de la réserve de précaution (18,9 M
€ en AE
et CP), minorée d’une mise à disposition de
194 204
€ (AE
et CP) au titre des mesures salariales interministérielles au bénéfice de l'Ofii.
Par ailleurs, la LFR modifie également le plafond des autorisations d'emplois des
opérateurs de l'État (soit +21 ET
PT pour l’O
fii), afin de prendre en considération les besoins
générés par la gestion des conséquences de la guerre en Ukraine.
COUR DES COMPTES
22
Avec ces différents mouvements, le programme 303 a encore renforcé sa part au sein de
la mission
13
, en augmentant ses crédits de près de 24
%, pour s’établir
à 1 930,3
M€ en AE et
1 808,4
M€.
Les ressources disponibles du programme 104 ont également évolué à la hausse par
rapport à la LFI (436,9
M€ en AE et CP), en s’établissant à
495,6
M€ en AE et 497,
2
M€ en
CP. Cette augmentation s’explique principalement par le ratt
achement de fonds de concours
européens.
Les crédits disponibles sur la mission ont donc évolué de façon importante en gestion,
pour s’établir à 2
425,9
M€ en AE, et 2
305,6
M€ en CP, soit 21,
6 % de plus par rapport aux
crédits votés en LFI 2022.
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
A -
Une légère sous-exécution des crédits de la mission
L’année 202
2 a été marquée par
la crise des déplacés d’Ukraine
, et la difficulté à réaliser
des perspectives de dépenses robustes dans ce cadre.
Après plusieurs reprévisions, les dépenses de la mission se sont stabilisées à 2 265,2
M€
en AE et 2 215
M€ en CP, alors que la ressource disponible était de 2
425,9
M€ en AE et
2 305,6
M€ en CP
.
Le tableau n° 1 détaille par action et pour chacun des programmes la LFI 2022, les crédits
disponibles,
et l’exécution 202
2 en AE et CP.
L’action
2 «
Garantie de l’exercice du droit d’asile
» rattachée au programme 303
présente une exécution inférieure aux crédits disponibles à hauteur de 1 646,2
M€ en AE
et
1595,8
M€ en CP. Cette action a supporté les coûts liés au versement de l’ADA
, de
l’héberge
ment et des accueils de jour
des déplacés d’Ukraine
, soit au total 485,6
M€ en A
E et
481,8
M€ en CP
:
-
218,4
M€ en AE et CP pour l’ADA
;
-
257,1
M€ en AE et 253,
3
M€ en CP pour l’hébergement
;
-
10,1
M€ en AE et CP pour les accueils de jour et les transports.
La subvention v
ersée à l’O
fpra a été intégralement consommée à hauteur de 92,3
M€,
dont 0,8
M€ au titre de la revalorisation des salaires de la filière
des métiers de
l’accompagnement social et du médico
-social.
L’action 3 «
lutte contre l’immigration irr
égulière » est en sous-exécution de 23,4 % en
AE et 15,4 % en CP. Les moindres dépenses en CP sont intervenues sur :
-
l’investissement
dans les centres de rétention administrative (CRA) à hauteur de 13,1
M€
en CP. Les paiements des opérations de constructions des CRA de Mérignac
et d’Olivet
ont été revus à la baisse de respectivement -10
M€ et
-2,1
M€
;
13
Évolution de 78 % à 80 % des crédits de la mission entre la LFI 2022 et les ouvertures de crédits en gestion.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
-
le
fonctionnement des CRA, dont l’
exécution 2022 (-3,6
M€ en CP par rapport à la LFI)
prolonge la tendance de l’année 2021, avec un nombre de placements en rétention qui n’a
pas encore retrouvé le niveau antérieur à la crise sanitaire ;
-
les
actions d’éloignement à hauteur de 5,
2
M€ en CP. Malgré u
ne reprise progressive
constatée au
second semestre de l’ensemble des éloignements (forcés et volontaires),
notamment vers les pays du Maghreb,
l’activité continue d’être affectée par les
conséquences de la crise sanitaire.
Pour le programme 104, l’écart le plus important entre la prévision et l’exécution
concerne l’action 11 «
actions nationales d’accueil des étrange
rs primo-arrivants » qui présente
un écart de 15,2
M€ en AE/CP par rapport aux montants inscrits en LFI soit le montant des
crédits mis en réserve et un redéploiement de 1
M€ vers l’action 1
2 « actions spécifiques
d’intégration
pour les réfugiés ».
L’ensemble des crédits d’intégration du programme 104 est
positionné sur l’action 12
« intégration des étrangers primo-arrivants
» ce qui inclut les réfugiés. L’action 15 est dédiée
aux dispositifs d’action sociale spécifiques pour les réfugiés les plus vulnérables.
La subvention
pour charge de service public de
l’O
fii a été exécutée à hauteur de 222,8
M€ soit
- 6,4 % en
AE/CP par rapport aux prévisions d’exécution.
La mission ne porte pas directement des dépenses de personnel, mais finance deux
opérateurs, l’Ofpra et l’Ofii, dont les effectifs et les dépenses de personnel sont analysés plus
loin (cf. Partie 3.1).
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 1 :
comparaison LFI/crédits disponibles/exécution 2022
(en M€)
Source : réponses DGEF- Données du DPU 2023 et réponses du CBCM
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
1
Circulation
des étrangers
/politique.
des visas
3
Fonct.
courant
0,52
0,52
0,47
0,47
0,32
0,36
-38,83%
-29,90%
0,52
0,52
0,47
0,47
0,32
0,36
-38,83%
-29,90%
6
ADA
470,96
470,96
496,38
496,38
496,38
496,38
5,40%
5,40%
6
CADA
352,77
352,77
340,72
340,74
340,25
340,27
-3,55%
-3,54%
PRADHA
180,06
34,86
186,77
36,57
186,05
35,66
3,33%
2,28%
6
HUDA
294,50
354,93
549,30
618,79
514,91
615,01
74,85%
73,27%
6
Accomp.
social DA
2,71
2,71
31,14
31,40
15,31
15,20
465,11%
460,83%
3
Ofpra
93,24
93,24
92,32
92,32
92,32
92,32
-0,98%
-0,98%
FC
0,98
0,98
1 394,24
1 309,49
1 696,63
1 616,20
1 646,21
1 595,82
18,07%
21,87%
3
Fonct. hôtelier
CRA
53,97
49,15
57,29
51,55
46,20
44,61
-14,40%
-9,25%
5
Invt et
entretien
immo. des
CRA
39,40
31,99
69,65
18,84
10,08
18,74
-74,42%
-41,41%
6
Accomp.
social CRA
9,05
9,05
10,38
10,38
8,24
8,28
-8,99%
-8,57%
6
Prise en charge
sanitaire des
pers. en CRA
17,14
17,14
18,22
18,22
17,66
17,65
3,02%
2,98%
3
Éloignement
36,52
36,52
57,38
64,46
36,28
31,32
-0,65%
-14,23%
FC
1,17
1,17
156,09
143,86
212,92
163,45
119,62
121,77
-23,36%
-15,35%
3
Fonct.des
services
1,87
1,87
5,05
6,74
2,27
3,86
21,54%
106,35%
3 et 5
Informatique
3,81
3,81
13,71
18,29
14,64
15,04
283,79%
294,31%
FAMI FSI -
Assistance
technique
crédits
nationaux
1,49
1,73
1,62
4,21
5,68
5,68
18,76
25,03
16,91
18,90
197,57%
232,51%
1 556,53
1 459,55
1 928,78
1 805,15
1 783,07
1 736,85
14,55%
19,00%
3
Office
Français de
l'Immigration
et de
l'Intégration
(Ofii)
255,09
255,09
241,55
241,55
241,12
241,12
-5,48%
-5,48%
3
dont SCSP
244,09
244,09
223,23
223,23
-8,55%
-8,55%
6
dont crédits
intervention
11,00
11,00
8,88
8,88
-19,25%
-19,25%
FAMI- accueil
primo-
arrivants
crédits
nationaux
0,90
0,90
255,09
255,09
241,55
241,55
241,12
241,12
-5,48%
-5,48%
12
Intégration des
étrangers en
situation
régulière
6
Actions
d'accomp. des
étrangers
primo-
arrivants +
actions
spécifiques
79,49
79,49
93,20
94,44
86,59
82,63
8,94%
3,95%
FC
6,44
6,44
79,49
79,49
93,20
94,44
93,03
89,07
17,04%
12,06%
14
Accès à la
nationalité
française
3
Fonct. au titre
des
naturalisations
0,99
1,05
1,39
1,57
1,37
1,39
38,07%
31,85%
0,99
1,05
1,39
1,57
1,37
1,39
38,07%
31,85%
6
Centres
provisoires
d'hébergement
(CPH)
81,92
81,92
86,31
86,38
85,55
85,62
4,42%
4,51%
6
Aides et
accomp. aux
réfugiés
11,29
11,29
65,42
65,54
11,01
11,17
-2,46%
-1,08%
FAMI -
intégration
crédits
nationaux
42,41
42,14
93,21
93,21
151,73
151,92
138,97
138,93
49,09%
49,05%
16
Accompagnem
ent des FTM
6
Foyers
travailleurs
migrants
8,14
8,14
7,73
7,73
7,73
7,73
-5,00%
-5,00%
8,14
8,14
7,73
7,73
7,73
7,73
-5,00%
-5,00%
436,92
436,98
495,60
497,21
482,23
478,25
10,37%
9,44%
1 993,45
1 896,53
2 424,38
2 302,36
2 265,30
2 215,10
13,64%
16,80%
dont FC
119,92
126,83
52,62
54,94
-56,12%
-56,68%
écart exéc/LFI 2022 en %
Action
Titre
Sous Unité
de
budgétisatio
n
LFI 2022
Exécution 2022
Crédits disponibles (DA,
LFR)
Total Action 01
2
Garantie de
l'exercice du
droit d'asile
Total Action 02
3
Lutte contre
l'immigration
irrégulière
15
Total Action 03
4
Soutien
Total Action 04
Total programme
303
11
Accueil des
étrangers primo-
arrivants
Total Action 11
Total Action 12
Total Action 14
Accompagnem
ent des réfugiés
Total Action 15
Total Action 16
Total programme
104
Total mission IAI
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
B -
Le poids prépondérant
des dépenses d’intervention
Le graphique ci-dessous illustre le poids
des dépenses d’intervention
au sein de la mission
(près de 80
% de l’ensemble des dépenses en 2022
).
Graphique n° 3 :
exécution des crédits de la mission par titre de 2018 à 2022 (CP, en
Md€)
Source : Cour des comptes
1 -
Les dépenses de fonctionnement (hors subventions pour charge de service public)
Tableau n° 2 :
exécution des dépenses de fonctionnement hors fonds de concours (CP,
M€)
LFI 2021
Exéc.
2021
LFI 2022
Exéc.
2022
Programme 303
87,67
71,3
89,82
84,88
Programme 104
1,05
1,34
1,05
1,39
Total
88,72
72,64
90,87
86,27
Source : réponses de la DGEF
0,39
0,42
0,37
0,43
0,48
1,15
1,40
1,43
1,35
1,71
0,01
0,02
0,01
0,03
0,02
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2018
2019
2020
2021
2022
dépenses de fonctionnement (T3)
dépenses d'intervention (T6)
dépenses d'investissement (T5)
COUR DES COMPTES
26
Les principales dépenses de fonctionnement de la mission concernent le fonctionnement
hôtelier
14
des centres de rétention, locaux de rétention et zones d’attente et les frais
d’éloignement des migrants en situation irrégulière.
L’augmentation des dépenses du pr
ogramme 303 résulte en partie des dépenses de
l’action 4 «
soutien » au titre du maintien en conditions opérationnelles des applications
existantes
15
et des prestations d’audit au titre des subventions financées par les fonds européens.
Les frais d’éloignem
ent des migrants, notamment ceux relatifs au marché « billetterie »,
s’inscrivent dans une reprise des éloignements sans avoir retrouvé le niveau de dépenses de
2019 (31,3
M€ en 2022
; 22
M€ en 2021 contre
41
M€ en 2019).
Le programme 104 porte les dépenses de fonctionnement courant de la sous-direction de
l’accès à la nationalité française
, qui restent stables.
2 -
Les dépenses d’investissement
Elles ne concernent que le programme 303 et couvrent essentiellement les programmes
immobiliers relatifs aux centres de rétention administrative (CRA).
La capacité théorique
pour l’ensemble des 22 CRA de métropole est de 1 859 places en
2022 contre 1 719 places en 2021. En 2023, la capacité sera portée à 1 961 places avec la
livraison du CRA d’Olivet (90 places) et l’ex
tension du CRA de Perpignan (12 places)
La programmation 2022 prévoyait 41,5
M€ en AE (39,
5
M€ pour l’investissement des
CRA et 2
M€ au titre des systèmes d’information) soit +
17
M€ par rapport à 2021. Cette hausse
était liée aux grands programmes immobiliers prévus en 2022, la construction du CRA de
Mérignac, la rénovation et construction du CRA de Vincennes. En 2022, la mise en place du
marché de construction du CRA de Mérignac a été retardée en raison du changement de site en
cours d’année, ce qui explique l’écart important entre les crédits de LFI et l’exécution. Les
22
M€ prévus ont été réévalués suite à de nouvelles études, des besoins de dépollution du site,
de la construction d’un mur anti
-
bruit et d’un réseau de sécurité incendie.
Les AE non
consom
mées ont fait l’objet d’une demande de report sur 2023.
Les dépenses se sont élevées à
18,9
M€. Les dépenses d’investissement pour les systèmes informatiques se sont élevées à 5
M€
en AE et 6,1
M€ en CP.
14
Le fonctionnement hôtelier comprend les prestations nécessaires au fonctionnement des structures (restauration,
blanchisserie, maintenance préventive et curative des locaux, sécurité incendie, entretien immobilier des lieux de
rétention) et également les frais d’interpré
tariat, de délivrance des laisser-
passer consulaires, et frais d’assignation
à résidence.
15
Sachant qu’une grande partie des dépenses liées aux différents systèmes d’information de la DGEF est portée
par le programme 216
–
Police nationale
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Tableau n° 3 :
dépenses
d’investissement hors fonds de concours (M€)
LFI 2021
Exéc.
2021
LFI 2022
Exéc.
2022
AE
22,47
23,87
41,46
15,06
CP
21,41
23,15
34,05
24,83
Source : réponses DGEF
3 -
La prépondérance des dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention représentent
77,2 % du total des crédits consommés en 2022.
Le tableau ci-
dessous montre l’évolution de ces dépenses par dispositif entre
2020 et 2022. Ces
dépenses progressent de 22,7 % en trois ans soit une moyenne de plus de 7 % par an en lien
avec la crise migratoire et la crise ukrainienne. Les dépenses discrétionnaires représentent la
part la plus importante des dépenses 2022 (46,5 %), devant les dépenses de guichet (28,8 %) et
les dépenses réglementées (24,7 %). La part des dépenses discrétionnaires est passée de 37,9 %
à 46,5 % entre 2020 et 2022.
L’exéc
ution en CP, à hauteur de 1 724,9
M€ en 202
2 est en hausse de 290,6
M€
par
rapport à 2021 (notamment les dépenses discrétionnaires qui progressent de 45,8 % entre 2021
et 2022), en raison principalement des dépenses exceptionnelles liées à la guerre en Ukraine
(surcoûts au titre de l’hébergement d’urgence et du versement de l’ADA aux bénéficiaires de
la protection temporaire). Le nombre de familles bénéficiair
es de l’allocation a
fortement
augmenté entre décembre 2021 et décembre 2022 passant de 77 500 à 114 581 soit une
progression de 47,8 %.
Tableau n° 4 :
é
volution des dépenses d’intervention
en CP de la
mission (en M€)
Dispositifs
Exéc.
2020
LFI 2021
Exéc.
2021
LFI 2022
Exéc.
2022
ADA
484,55
454,75
387,60
470,96
494,93
Total dépenses de guichet
y/c ATA
485,16
454,75
389,60
470,96
496,38
Hébergement d'urgence
déconcentré
401,56
393,78
414,11
396,69
650,66
Accompagnement social
des demandeurs d'asile
14,19
2,71
7,55
2,71
15,20
Accompagnement social
des retenus
7,65
8,41
7,99
9,05
8,28
COUR DES COMPTES
28
Dispositifs
Exéc.
2020
LFI 2021
Exéc.
2021
LFI 2022
Exéc.
2022
Accompagnement sanitaire
des retenus
15,58
16,60
17,35
17,14
17,65
Actions d'intégration des
étrangers en situation
régulière
46,13
58,00
53,92
79,49
83,06
Foyers de travailleurs
migrants
8,00
8,14
7,43
8,14
7,73
Aides et secours aux
réfugiés
33,62
32,77
31,84
11,29
11,17
Crédits intervention Ofii
(retour et réinstallation)
5,28
11,00
10,45
11,00
8,88
Total dépenses
discrétionnaires
532,01
531,41
550,64
535,51
802,63
CADA
309,25
332,77
327,73
345,88
340,27
Centres provisoires
d'hébergement
79,07
81,92
78,76
81,92
85,62
Total dépenses
réglementées
388,32
414,69
406,49
427,80
425,89
Total dépenses
d’intervention
1 405,49
1 400,85
1 346,73
1 434,27
1 724,91
Source : réponses DGEF
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité budgétaire à court terme : les reports et charges à
payer
En fin de gestion 2022, les demandes de reports sur 2023
s’élè
vent à 126,5
M€ en AE
(12,4
M€ pour le programme104 et 114,
1
M€ pour le programme 303)
et 71,8
M€ en CP
(12,6
M€ sur le 104 et 59,
2
M€ sur le 303)
.
Les montants des charges à payer enregistrées dans Chorus à la clôture de la gestion 2021
et 2022 s’élève
nt respectivement à 89
M€ et
24
M€ (dont
23
M€ sur le programme 303 et
1
M€
sur le programme 104), soit en diminution très nette de 65
M€
(- 73 % rapport à 2021).
Cette évolution à la baisse s’explique essentiellement par les
charges à payer des dépenses
d’hébergement d’urgence pour
-
64 M€. En effet,
ces charges anormalement élevées en 2021
relatives aux CAES et aux ex-CHUM (respectivement de 19
M€ et
49
M€) ont été
corrigées en
2022. Seules subsistent les charges à payer des hébergements d'urgence (HUDA) déconcentrés,
qui ont augmenté de 3
M€ par rapport à 2021.
En théorie, le montant des charges à payer 2023 pourrait se chiffrer à 666
M€ sur la
mission, dans l’hypothèse d’une consommation intégrale des crédits de la LFI 2023.
B -
La soutenabilité budgétaire à moyen terme : les restes à payer 2022 et
2023
Les données Chorus
en début d’année
2023 mettent en exergue un montant de restes à
payer
16
au titre de 2022 à hauteur de 363
M€ dont
356
M€ pour le programme 303 et 7
M€
pour le programme 104. Leur montant en
fin d’exercice 2021 s’élevait à 313
M€ dont 310
M€
pour le programme 303 et 3
M€
pour le programme 104. Les restes à payer 2022 ont donc
augmenté de 16,1 % par rapport à 2021. Une première analyse démontre deux natures de
dépense principales à l’origine de
cette évolution marquée à la hausse des restes à payer 2022.
S’agissant du programme 104, le
s restes à payer 2022 de 7
M€ s’explique
nt
essentiellement par les « actions spécifiques d'intégration des réfugiés », dont 4
M€ justifiés par
les dépenses de gén
éralisation du programme de l’accompagnement global et individualisé des
réfugiés (AGIR), exécutées budgétairement seulement courant décembre 2022.
Au titre du programme 303, sur les 356
M€ de
restes à payer, 150
M€ sont attribués au
renouvellement des marchés forfaitaires des PRAHDA pour une durée totale de 5 ans (y
compris la revalorisation « Ségur » de 6
M€ en AE). Enfin, il convient de noter que les
restes à
payer
des dépenses d’hébergement d’urgence
ont diminué de 15
M€ par rapport à 2021.
A ce stade, le montant prévisionnel des restes à payer 2023 de la mission pourrait
s’élev
er
à 1 029 M
€
. Cett
e évaluation théorique s’appu
ie sur le montant des crédits LFI 2023, et sous
16
Les restes à
payer correspondent au solde des engagements juridiques, ayant donné lieu à consommation d’AE
mais n’ayant pas donné
lieu à consommation des CP correspondant au 31 décembre de l’année concernée.
COUR DES COMPTES
30
réserve d’une consommation intégrale des crédits LFI en AE et CP et d’ouverture/d’a
nnulation
de crédits en cours d’année.
C -
La programmation des crédits en PLF 2023
: l’impasse sur le
financement de la crise des déplacés d’Ukraine
Par rapport à la LFI 2022, les crédits pour 2023 progressent de 34,2 % en AE (plus de
2,6
Md€) et
5,9 % en CP (plus de 2
Md€) pour l’ensemble de la mission. Cette
augmentation
de plus de 681
M€ en AE
est principalement portée par le programme 303.
Plusieurs points caractérisent sa programmation 2023 par rapport à la loi de finances
2022 : la progression notable d
es crédits consacrés à l’hébergement d’urgence, la diminution
de près d’un tiers de l’allocation pour les demandeurs d’asile après plusieurs années de
rebasage, et l’
absence de financement prévu pour la crise des déplacés ukrainiens.
L
’
hébergement
d’urgenc
e affiche une augmentation de plus de 588
M€ en AE et 33
M€
en CP. La hausse des AE est due au renouvellement pour trois ans des conventions
pluriannuelles dans ce domaine. La dotation de 890
M€ en AE et 395
M€ en CP
pour l’HUDA
doit permettre l’extension du parc d’hébergement d’urgence à 52
950 places, avec la création
notamment de 900 places en outre-mer.
Après plusieurs années de rebasage, l’allocation pour les demandeurs d’asile
connait une
baisse de 33 % en 2023. Ainsi, 314,6
M€ sont prévus
, contre 470,6
M€ (490,6
M€ en ajoutant
les 20 M€ de
provision) en 2022. Cette prévision a retenu les hypothèses suivantes : 135 000
demandes soumises à l’Ofpra
(près de 131 000 demandes ont été déposées en 2022), une
diminution du délai moyen de traitement par dossier (de 100 jours en 2022 à 60 jours prévus en
2023), et la maitrise des délais par la CNDA. Si
l’activité de l’office a effectivement connu une
importante accélération en 2022
17
, la cible de 60 jours de traitement, parait particulièrement
optimiste. Ainsi, en 2022, le délai de traitement moyen constaté a été de 159 jours.
Certes, l’exécution de l’ADA en 2022, pour les demandeurs d’asile, s’est élevée à
280
M€, ce qui pourrait conforter la prévision 2023 à 314,
6
M€. Toutefois, celle
-ci ne prend
pas en considération l’accueil des déplacés d’Ukraine, qui a pourtant représenté 218 M€ (cf
points suivants) en 2022. L
’exécution de l’ADA en 2022, pour les demandeurs d’asile, s’est
élevée à 280
M€, ce qui pourrait conforter la prévision 2023
à 314,6 M€
. Toutefois, celle-ci ne
prend pas en considération l’accueil des déplacés
d’Ukraine
, qui a pourtant re
présenté 218 M€
(cf points suivants) en 2022.
De fait, le projet annuel de performance 2023 indique à deux reprises : « compte tenu des
incertitudes qui entourent le conflit et l’évolution des flux (des personnes qui ont fui le conflit
en Ukraine), les dépenses prévisionnelles correspondantes pour 2023 ne sont pas présentées
ici ».
Les rapporteurs spéciaux de l’Assemblée nationale sur le PLF ont
indiqué regretter
«
l’absence de crédits dans la budgétisation du P303 prenant en charge l’accueil des déplacés
d
’Ukraine
». Le rapporteur du Sénat a quant à lui estimé que, dans ce contexte, « le Parlement
n’était pas en situation de procéder à un vote éclairé sur les crédits de la mission
». Si les besoins
peuvent sembler en effet difficile à calibrer, ils apparaissent néanmoins incontestables compte
17
Le stock de dossiers est passé de 84 000 à 47 222 dossiers entre le 31 décembre 2021 et 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
tenu du prolongement du conflit en Ukraine en 2023. Le défaut de sincérité budgétaire est établi
à cet égard
18
.
Le programme 104 connait également une augmentation notable de ses crédits, de plus
de 24
%, pour s’établir
à 543,1
M€. Ce sont les crédits consacrés aux actions d’intégration des
étrangers en situation régulière qui portent la hausse la plus importante (+70,4 %), soit
135,4
M€ au total. Il s’agit en particulier de poursuivre le déploiement du programme
d’accompagnement
global individualisé des réfugiés (AGIR), qui permettra à chaque
bénéficiaire de la protection internationale de bénéficier d’un accompagnement individualisé
vers le logement et l’emploi. Par ailleurs, pour mettre en œuvre ces mesures, les effectifs de
l’
Ofii poursuivront leur progression engagée en 2022
19
pour atteindre 1 217 ETPT soit neuf
ETPT
supplémentaires. L’Ofpra connaitra également une augmentation de huit agents
supplémentaires, pour un total de 1 011 ETPT.
V -
L’incidence des dépenses sur l’environn
ement
Au sein du
budget de l’État, 15 missions dont la mission
Immigration, asile et intégration
ne font pas l’objet d’une «
fiche mission » dédiée dans la mesure où l’impact environnemental
des dépenses qui y sont rattachées est totalement neutre.
18
Voir aussi l’audit flash de la Cour sur l’accueil et la prise en charge par l’État des réfugiés d’Ukraine en 2022
publié le 28 février 2023.
19
19 ETPT ont été créées en LFI 2022.
Chapitre II
Point
s d’attention par programme
I -
Programme n°303 - Immigration et asile
Le programme a supporté l’
essentiel des dépenses pour la gestion de la crise des déplacés
d’Ukraine
,
dans le cadre de l’ADA et des d
ispositifs
d’hébergement.
La dépense totale prise en
charge pour les déplacés est estimée à 485,6
M€
en AE et 481,8
M€
en CP (pour 485,6
M€ en
AE et 485,7
M€ en CP ouverts
20
)
. Grâce aux ouvertures de crédits pendant l’année, au
déblocage du surgel du programme, à des redéploiements, et à la mobilisation de la réserve de
précaution du programme 104, l
’
exécution est restée contenue dans la limite des crédits
disponibles, malgré plusieurs prévisions successives
de dépassements en cours d’année
:
1 783
M€ en AE (1
930,3
M€ disponibles) et 1736,
8
M€ en CP (1
808,4
M€ d
isponibles).
A -
Des demandes d’asile en
forte progression par rapport à 2021, mais
toujours inférieures à 2019
Les déplacés d’Ukraine peuvent déposer une demande d’asile, même s’ils
bénéficient
d’une autorisation provisoire de séjour (APS) au titre de la prot
ection temporaire. Ils sont
toutefois peu nombreux à avoir réalisé cette démarche. Alors que 86 000 APS ont été recensées
fin 2022, seules 2
187 demandes d’asile ont été déposées.
Le nombre
de demandes d’asile, qui n’a donc pas été impacté par la crise ukr
ainienne,
progresse de près de 27 % par rapport à 2021
. Toutefois, il n’a pas
retrouvé son niveau de 2019,
année de référence avant la pandémie. Alors que le PAP 2022 tablait sur 145 700 demandes,
131 254 demandes ont finalement
été déposées à l’Ofpra
, contre 103 164 en 2021 et 132 826
en 2019.
Comme en 2020 et 2021, l
’Afghanistan représentait en 202
2, le premier pays de
provenance des demandeurs d’asile
. Plus de 22 000 demandes ont été déposées, en hausse de
40 % par rapport à 2021, pour représenter 16,5 % du total. Le Bangladesh, en deuxième
position, connait une très forte croissance (+69,4 %) par rapport à 2021, et représente plus de
7 % des demandes.
20
Les 3,9
M€ en CP non consommés sont d
emandés en report sur 2023
: il s’agit de crédits pour les conventions
d’hébergement qui n’ont pas pu être payées avant la fin de l’année.
COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 5 :
évolution 2021/2022
des 10 premiers pays pour la demande d’asile
Nationalité
2021
Nationalité
2022
Evolution*
2022/2021
Afghanistan
16 116
Afghanistan
22 570
40,1 %
Cote d’Ivoire
6 260
Bangladesh
10 554
69,4 %
Bangladesh
6 231
Turquie
9 979
100,1 %
Guinée
5 269
Géorgie
8 891
93,3 %
Turquie
4 987
République
démocratique du
Congo
6 734
143,5 %
Albanie
4 915
Guinée
6 185
17,4 %
Géorgie
4 600
Côte d'ivoire
5 877
-6,1 %
Pakistan
3 735
Albanie
5 671
15,4 %
Nigéria
3 183
Pakistan
3 762
0,7 %
Comores
3 167
Nigéria
2 277
-12,7 %
Part des 10
nationalités
56%
Part des 10 nationalités
61%
+
4,6 pts
Source
: statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 202
3,
* L’évolution calculée représente le rapport entre les
demandes d’asile 2022
et celles de 2021 pour un même pays.
L
’éloignement des personnes sous procédure Dublin
a légèrement repris en 2022
(procédures enregistrées en 2022). Ainsi 3 391 personnes ont effectivement quitté le territoire
pour l’
État membre responsable de leur demande, contre 3 305 en 2021.
Lorsque les demandes en procédure Dublin n’ont pas pu faire l’objet d’un transfert
dans
l
es délais réglementaires à l’
État membre responsable, elles sont requalifiées en procédure
normale ou accélérée et sont instruites par l’
Ofpra.
Le ministère n’a pas été en mesure de
communiquer des données fiabilisées sur ces requalifications en 2022 (23 682 requalifications
ont été réalisées en 2021).
B -
L
es capacités décisionnelles de l’
Ofpra et de la CNDA en légère
diminution
Les personnes cessent de percevoir l’ADA après notification de l’accord ou du refus de
leur demande d’asile. L
es capacités décisionnelles
de l’
Ofpra et de la CNDA ont donc une
influence directe sur l’évolution de cette allocation.
En 2021, la montée en productivité des
nouveaux instructeurs, en poste depuis fin 2020,
a permis de porter le nombre de décisions à 139 810
pour l’année, soit
davantage que les
demandes déposées.
Toutefois, en 2022, la tendance ne s’est pas poursuivie, puisque
134 454
décisions ont été rendues.
Si l’Office n’a pas atteint la cible de 170
000 décisions prévue en LFI 2022, il est
néanmoins parvenu à maintenir son activité décisionnelle. Le stock
s’est ainsi établi à 47
222
dossiers en décembre 2022, enregistrant une diminution de 4
% par rapport à l’année précédente
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
(49 207 dossiers en décembre 2021).
La réduction de l’ancienneté du stock s’est poursuivie en
2022 grâce à une priorisation du traitement des dossiers les plus anciens. La part des dossiers
de plus d’un an est ainsi passée de
17 % en décembre 2021 à 3 % en décembre 2022.
Enfin, le délai de traitement a été réduit de plus de trois mois. Il a atteint 159 jours en
moyenne en 2022 contre 261 jours en 2021. En décembre 2022, il a atteint son plus bas niveau
de l’année avec 121 jours
21
.
En 2022
, l’Ofpra a accordé l’asile à
38 789 demandeurs, soit 28,8 % du total des dossiers
instruits.
L’activité de la CNDA é
volue dans le sillage de celle de
l’Ofpra et du nombre de
demandeurs d’asile.
En 2022, le nombre de recours a diminué de 9,8 % par rapport à 2021 et la
CNDA a rendu 67 142 décisions, dont 14 456 accords de protection. Son activité a été perturbée
par un mo
uvement de protestation des avocats de près de cinq mois en début d’année.
Le délai
moyen constaté, qui était de 222 jours
en 2021, s’est établi à
199 en 2022.
Sans prendre en considération les mineurs, 53 245
personnes ont obtenu, par l’Ofpra ou
après re
cours à la CNDA, le droit d’asile en 202
2.
Tableau n° 6 :
é
volution de la demande d’asile et de l’attribution de la protection
internationale
2019
2020
2021
2022
données
prov
Evolution
2022/2021
Demande d'asile enregistrées à
l'Ofpra
132 826
96 424
103 164
131 254
27,2 %
Décision Ofpra
120 634
89 774
139 810
134 454
-3,8 %
Attribution de l'asile par l'Ofpra
32 144
20 866
35 919
38 789
8 %
Recours reçus par la CNDA
59 091
46 043
68 243
61 552
-9,8 %
Décisions CNDA hors mineurs
accompagnants
66 464
42 025
68 403
67 142
-1,8 %
Attribution de l'asile par la
CNDA hors mineurs
accompagnants
13 980
10 254
15 112
14 456
-4,3 %
Total attribution de l'asile hors
mineurs accompagnants
46 124
31 120
51 031
53 245
+4,3 %
Source : Cour des comptes, statistiques du ministère
de l’intérieur de janvier 202
3
21
Dont 137 jours en procédure normale et 98 jours en procédure accélérée
COUR DES COMPTES
36
C -
D
es dépenses d’allocation pour demandeurs d’asile
, fortement
mobilisées pour les déplacés d’Ukraine
1 -
Les reprévisions successives de l’ADA au cours de l’année
Après les désaccords entre le CBCM et le responsable de programme sur la
programmation
de l’ADA
présentée en janvier, qui avait conduit au blocage de 22,3
M€ sur le
programme 303,
la situation a évolué avec le vote du décret d’avance.
Toutefois, les
divergences ont perduré au cours de l
’année
, notamment sur
les solutions à mettre en œuvre
pour faire face au besoin de financement supplémentaire de la crise ukrainienne.
Ainsi, le responsable de programme estimait en mai, lors du premier compte rendu de
gestion, une dépense
totale pour l’
ADA à 612,5
M€
. Cela représentait 62,6
M€ d’écart par
rapport à ressource disponible après le
décret d’avance
. Le ministère s
’est attaché, pendant toute
la gestion, à faire une distinction stricte entre les dépenses d’ADA pour les déplacés d’Ukraine
et celles
pour les demandeurs d’asile
(ADA dit « classique »).
Il expliquait sa prévision à la hausse
pour l’ADA
par deux sous-jacents : une diminution
de l’ADA «
classique
», mais de nouvelles dépenses pour les déplacés d’Ukraine.
Le ministère de l’intérieur prévoyait en effet la baisse des dépenses d’ADA pour les
demandeurs d’asile non Ukrainiens
, avec une estimation de 73 600 ménages en moyenne par
mois, au lieu des 87 000 prévus en janvier. Il prenait alors en considération la reprise des
transferts Dublin et l’augmentation de la capacité de l’Ofpra à traiter le flu
x et le stock de
demandes.
En revanche, et malgré les 120
M€ supplémentaires du décret d’avance consacrés aux
Ukrainiens, le responsable de programme anticipait le besoin de nouvelles dépenses à
290 M€,
soit 170
M€ d’écart
. Il justifiait cette hypothèse par une estimation de 50 000 ménages
ukrainiens concernés
par l’
ADA au second semestre, contre 38 500 en mai.
Le CBCM et le responsable de programme ont de nouveau manifesté leur désaccord
concernant les possibilités pour financer les 62,6
M€
manquants, à ce stade de la prévision, sur
l’ADA
. Le CBCM envisageait ainsi le dégel de la réserve de précaution et de la provision ADA,
et le déblocage des crédits intervenu lors du DPU
au dernier trimestre de l’année, si les
hypothèses d’exécution devaient se confirmer
.
Le responsable de programme, quant à lui, était en faveur du redéploiement total
(qui n’a
pas eu lieu)
des crédits de l’ADA
précités (réserve, provision, déblocage) pour financer les
dépenses d’hébergement et les dépenses nouvelles
liées à
l’accueil des Ukrainiens
Les projections ont été très différentes lors du deuxième compte rendu de gestion (CRG2),
en septembre 2022. Le responsable de programme revoyait ainsi sa prévision
pour l’ADA
à 552
M€, soit
- 60
M€ par rapport
à l’écart annoncé en
CRG1. Le besoin de financement
supplémentaire ne s’élevait donc plus qu’à
2,3
M€ en AE et CP.
2 -
La sous exécution des crédits de l’ADA «
classique »
Du côté de l’ADA «
classique
», l’exécution était revue à la baisse, à 302,1
M€ (au lieu
de 322
M€ en mai). Le responsable de programme attribuait cette diminution notamment à la
m
aitrise de leurs délais par l’Ofpra et la
CNDA, m
algré la reprise de la demande d’asile à un
niveau post crise 2015.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
Le nombre de ménages concernés a évolué tout au long de l’année de près de 77
000 en
janvier à 70 000 en décembre, et le coût moyen est passé de 364
€ à
334
€ sur la même période.
A partir du mois de juillet et jusqu’en décembre, des redéploiements de l’ADA classique ont
été opérés, vers l’ADA des déplacés d’Ukraine (
98
M€ au total) ainsi que vers l’hébergement
(en décembre, pour un montant de 77,2
M€). En fin d’année, cette dépense s’est stabilisée à
près de 280
M€.
3 -
L’augmentation importante des dépenses réalisées pour les déplacés d’Ukraine
par rapport à la prévision
En ce qui concerne l’ADA pour les déplacés d’Ukraine
,
la reprévision de dépenses
(estimée finalement à 242,2
M€ contre
290
M€ en mai)
prenait appui notamment sur des
économies
de l’ordre de
20
M€
,
avec la fin de l’attribution du
« pécule » en complément de
l
’ADA
.
De fait, le ministre de l’intérieur a
vait adressé une lettre
d’instruction en juillet 2022 au
directeur général de l’Ofii pour demander à ce que le complément ne soit plus attribué aux
déplacés hébergés à titre gratuit à partir du 1
er
octobre 2022.
Le nombre de ménages ukrainiens bénéficiaires de l’ADA a évolué de
15 000 au tout
début de la crise, pour connaitre un pic en septembre à 51 000, avant de diminuer à 44 000 en
décembre.
Le coût moyen a largement diminué, notamment avec l’arrêt du versement du pécule,
passant de 507
€ (avril) à
384
€ (décembre) par mois.
Au cours des mois d’octobre et de novembre, les droits à l’ADA d’environ 10
800
personnes n’ont pas été prolongés chaque mois, soit parce que ces personnes n’avaient pas
renouvelé leur APS, soit parce que le niveau d
e leur ressource dépassait le plafond de l’ADA.
Ces différents paramètres ont contribué à contenir
la dépense d’ADA pour les déplacés à
218,4
M€ en AE et CP.
L’exécution a toutefois excédé de 98,
4
M€ la prévision de dépense de
l’ADA «
BPT » effectuée au mo
ment du décret d’avance.
L’exécution de l’ADA est
habituellement corrélée
à l’évolution de la demande d’asile et
aux capacités décisionnelles de l’Ofpra et de la CNDA. En 2022, elle a été marquée
également
par la gestion de la crise des déplacés d’Ukraine,
qui ont pu en bénéficier au titre de la protection
temporaire, sans avoir besoin de déposer une demande d’asile.
Pour faire face à la crise, 120
M€ de crédits supplémentaires ont été ouverts pour cette
allocation, par décret d’avance
en avril. Ils ont été complétés par le déblocage du surgel de
l’ADA
en décembre et par
l’utilisation
des
crédits disponibles de l’ADA «
classique » au
deuxième semestre.
Le nombre de demandes
d’asile, qui n’a pas été influencé par la crise des déplacés, s’est
révélé moins important que prévu (131 254 contre 145 700). Les capacités décisionnelles de
l’Ofpra et de la CNDA ont, quant à elles, connu une légère diminution par rapport à 2021.
Après plusieurs reprévisions en cours d’année, et malgré la hausse des demandes d’asile
hors Ukraine (+27
%), l’exécution de l’ADA s’est
stabilisée à 496,3
M€
(dont plus de 218,4
M€
pour les déplacés d’Ukraine
).
COUR DES COMPTES
38
D -
La poursuite des efforts de mise à niveau du parc d’hébergement
1 -
Des efforts de rationalisation des dispositifs et de création de places engagés
depuis plusieurs années
En 2022, 58
% des demandeurs d’asile étaient logés dans une structure financée par le
programme 303, qui supporte toutes les dépenses d’hébergement de la mission, à l’exception
des CPH (financés sur le programme 104).
Il
existe de nombreux types d’hébergement, créés pour la plupart depuis une dizaine
d’années afin de répondre à des situations d’urgence, puis pérennisés. De taille variable, ils sont
gérés par plusieurs opérateurs. Leur coût à la journée diffère, notamment en fonction du niveau
de prestations proposées aux demandeurs d’asile. Le recours aux nuitées d’hôtels est à la fois
le plus coûteux et le moins susceptible de proposer un accompagnement.
Le développement des capacités du parc d’hébergement et sa rational
isation sont
recommandés par la Cour depuis plusieurs années
.
Des efforts de créations de places, de
regroupement de structures, et d’orientation des publics en fonction de l’avancement d’examen
de leur demande d’asile ont été engagés.
En 2021, le nombre total de place était estimé à
115 328 (en incluant les CPH, les DPAR et les places financées par le programme 363).
Le PAP 2022 annonçait quant à lui un objectif de création de 4 900 places
supplémentaires d’hébergement
, si la provision de 20
M€ n’était pas utilisée pour l’ADA (1
500
en CAES et 3400 en CADA).
Au moment de la réunion de programmation en janvier, le responsable de programme
avait souhaité mobiliser les crédits consacrés à la provision de
l’ADA pour le financement
supplémentaire de places dan
s les CADA et pour les dispositifs d’
hébergement
d’urgence
(HUDA). Cette option avait été refusée par le CBCM qui, pour sécuriser les crédits, avait décidé
le blocage de 22,3
M€
sur le programme.
2 -
La
difficile prévision d’exécution des dépenses d’hébergement
La crise des déplacés d’
Ukraine
a modifié les enjeux sur l’hébergement
portés par le
programme
. Il a été décidé de ne pas désorganiser le dispositif national d’accueil des
demandeurs d’asile, mais de créer de nouvelles places, notamment grâce au décret d’avance
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
L
’hébergement des déplacés d’Ukraine
: la mobilisation de dispositifs inédits
Si la plupart des flux de déplacés se sont concentrés dans les pays limitrophes de l’
Ukraine, la
France a néan
moins enregistré un nombre d’arrivées inédit depuis la seconde guerre mondiale en
l’espace de quelques mois. Ainsi, a
u cours des trois premiers mois de la crise, plus de 80 000 déplacés
ont été accueillis, principalement dans les métropoles. Au total, plus de 87 000 places ont été créées,
tous dispositifs confondus, dont 60
000 demeuraient actives en fin d’année 2022.
Afin de ne pas désorganiser les structures d’accueil des demandeurs d’asile, un parc spécifique
a été mobilisé en u
rgence. Il s’est toutefois appuyé sur des dispositifs préexistants que sont
notamment
les conventionnements hôteliers, et
l’intermédiation locative
. En outre,
l’hébergement citoyen
, porté
par une mobilisation sans précédent, a représenté plus de 40 % des s
olutions d’hébergement
.
L’hébergement collectif (hébergement de première urgence de type dortoirs et nuitées
hôtelières), financé par l’
État, a
représenté près d’un tiers des places proposées.
Différents lieux
d’accueil, dans des formats inédits, ont pu ê
tre mobilisés : le hall du parc des expositions de Paris, la
mobilisation d’un ferry à Marseille
etc.
Un dispositif d’accueil de jour a également été
proposé, sur
80 sites entre mars et août 2022.
Ces dispositifs ont également
mobilisé plus d’une centaine d’associations
d’envergure
nationale ou locale
, le plus souvent gestionnaires d’hébergement pour demandeurs d’asile (France
Terre d’Asile, Coallia, France Horizon…).
De nombreux acteurs privés sont venus en appui du secteur
associatif, comme par exemple le
s gestionnaires de parcs d’exposition (Viparis, GL events, Eurexpo)
ou de villages vacances. Enfin, les collectivités locales ont pu mettre à disposition des locaux, ou des
biens immobiliers aménagés en centre d’hébergement.
Le programme 303 a financé deux
modalités de prise en charge d’urgence
pour les
déplacés d’Ukraine
:
-
l
’hébergement type
« sas » pour une très courte durée, à proximité des principaux lieux
d’arrivée
;
-
u
n hébergement d’urgence
ad hoc
qui a constitué le socle de l’accueil des bénéficiaire
s de
la protection temporaire, pour les héberger dans l’attente d’un logement pérenne. Ces sites,
dans lesquels les personnes bénéficiaient d’un accompagnement adapté, pouvaient les
accueillir pendant plusieurs mois.
Lors du CRG1 de mai, le responsable de programme a fait valoir,
pour l’HUDA et
PRADHA, une prévision de dépenses à 794,3
M€ en AE et 669,
9
M€ en CP
. Cela excédait la
ressource disponible (après ouverture de crédits du décret d’avance) de 116,
7
M€ en AE et
109
M€
en CP.
Il justifiait l’actualis
ation de sa prévision, en plus du
financement du parc d’hébergement
existant, par la création de 2
400 places d’hébergement d’urgence
et les dépenses
exceptionnelles non évoquées en début d’année. Dans ce cadre, il estimait le coût de
l’hébergement des Ukr
ainiens à 253
M€ en AE et CP.
En outre,
et comme en début d’année,
le responsable de programme intégrait dans sa prévision la création de 2 500 places de CADA,
en plus de l’hébergement d’urgence, portant ainsi à 4
900 le nombre total de création de places.
En septembre, la prévision du responsable de programme a connu une évolution
contrastée sur les
dépenses d’hé
b
ergement d’urgence, en baisse en AE
par rapport au CRG1
(+ 106
M€ par rapport aux crédits disponibles)
mais en hausse en CP (+ 150
M€).
Il avait
obtenu dans le cadre de la LFR
du mois d’ao
ût les crédits complémentaires pour la
revalorisation du Ségur. Toutefois, il prévoyait des dépenses supplémentaires en hébergement
d’urgence pour financer le renouvellement des conventions pluriannuelles des hébergements
COUR DES COMPTES
40
déconcentrés, la prise en compte des besoins liés à l'opération APAGAN, et les dépenses liées
aux bénéficiaires de la protection temporaire ukrainiens.
3 -
Le maintien du parc d’hébergement existant
, complété par la création de 20 000
places
dédiées aux déplacés d’
Ukraine
Finalement,
le taux de consommation des crédits d’
HUDA
s’
est élevé à 93,7 % en AE
(514,8
M€ consommés pour 549,
3
M€
de ressources) et 99,4 % en CP (614,9
M€ consommés
sur 618,7
M€ disponibles)
en 2022. Cette exécution contenue
s’explique en réalité
par des
redéploiements de l’ADA en
toute
fin d’année
(+75,7
M€)
, pour couvrir les conventions
d’hébergement d’urgence des
bénéficiaires de la protection temporaire au titre de 2023.
Avec les dépenses de PRADHA, le total des crédits consommés
pour l’héber
gement
d’urgence
s’est élevé à
700,8
M€ en AE et 650,
5
M€ en CP. Cela représente une augmentation
de 135 % en AE et 57
% en CP par rapport à l’exécution 2021 (
298
M€ en AE et 414,
4
M€ en
CP).
Cette augmentation s’explique à la fois par l’hébergement des
Ukrainiens, et la mise en
place des mesures du Ségur (9
M€
) sur ces dispositifs.
Des reports de 3,9
M€ en CP ont été demandés pour 756 places, dont les
conventions ont
été prolongées en 2023, mais dont les demandes de paiement
n’ont pas été transmises dan
s les
délais de la gestion 2022.
En outre, le financement du parc d’hébergement s’est également réalisé par les crédits
« relance 2021 », qui ont été exécutés en intégralité pour les CP sur les DPAR (0,7
M€ en AE
et 8,9
M€ en CP) et les
CAES (4,6
M€ en CP)
. 486 places supplémentaires de CAES prévues
en 2021, ont été financées en Ile de France en 2022.
En ce qui concerne le nombre de places mobilisées pour les déplacés d’Ukraine, le
ministère a fait valoir la complexité rencontrée pour les recenser. En l’abs
ence de système
d’information dédié, il a fluctué continuellement à partir du mois de mars au gré des fermetures,
en particulier à l’approche de la période estivale. Ce nombre a oscillé entre 25
000 et 30 000
places au plus fort de la crise, au printemps,
puis a diminué à partir de l’été. Au 31
décembre
2022, 19 491 places ouvertes étaient recensées avec un taux d’occupation de 78
%.
Leur coût journalier a été sensiblement supérieur à celui des dispositifs pour les
demandeurs d’asile. Il pouvait varier de 2
5 à 50
€ (contre 18
€ dans le DNA). Ainsi, en
Île-de-
France, qui a concentré près de 25 % des APS, de nombreux sites ont dépassé le coût cible de
50
€ par jour
: le site du Bourget, ouvert de mars à mai, a par exemple entraîné un coût de 60
€
par jour. Finalement, l
e cout moyen annuel de l’ensemble des places financées par le
programme s’est
porté à 40
€.
En 2022, l
’accueil des déplacés d’Ukraine
a coûté 257
M€ en AE
et 253,2
M€ en CP.
En ce qui concerne les demandeurs d’asile, le nombre de places ouvertes
en 2022 s’est
porté à 115 496 (contre 115 328 places en 2021).
En fin d’année,
le taux de consommation des crédits
d’hébergement (CADA, HUDA et
PRADHA) par rapport aux crédits disponibles s’est finalement stabilisé à
97 % en AE et 99 %
en CP, grâce au dé
cret d’avance, aux ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives, et
au
redéploiement de crédits disponibles de l’ADA en décembre (
75,7
M€)
. Le nombre total de
places ouvertes
en 2022 s’est élevé à
115 496
pour les demandeurs d’asile
, et à 20 000 dédiées
aux
déplacés d’Ukraine
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
Tableau n° 7 :
é
volution des dispositifs d’hébergement 2021/2022
Source : DGEF, février 2023
Procédure d’examen de la
demande d’asile
Dispositif et public concerné
Cout cible de
journée
Nombre total de
places ouvertes en
2021
Nombre total de places
ouvertes en 2022
Avant le dépôt de la
demande
Centre d’accueil et d’examen des
situations (CAES)
25€ hors Ile de
France et 32€ en Ile
de France
3 866 sur le P 303
4 091 sur le P 303
500 sur le P 363
500 sur le P 363
Pendant l’examen de la
demande et sous
procédure Dublin
Centre d’accueil des demandeurs
d’asile (CADA)
: hébergement
pérenne et accompagnement social
19,50 €
46 632 sur le P 303
46 536 sur le P 303
Hébergement d’urgence pour
demandeurs d’asile (HUDA)
17/18€
47 715 sur le P 303
46 952 sur le P 303
Programme d’accueil et
d’hébergement des demandeurs
d’asile (PRADHA)
17,30/ 18,35€
5 351 sur le P 303
5 351 sur le P 303
Après décision sur la
demande
Centre provisoire d’hébergement
(CPH) : hébergement des personnes
réfugiées et bénéficiaires de la
protection subsidiaire
25 €
8 710 sur le P 104
8 710 sur le P 104
458 sur le P 363
1 205 sur le P 363
Dispositif de préparation au retour
(DPAR) : assignation à résidence des
personnes déboutées de leur demande,
en attendant leur départ
25,50 €
1 051 sur le P 303
1 051 sur le P 303
1 045 sur le P 363
1 100 sur le P 363
Protection temporaire
Dispositifs d'hébergement de courte
durée type hub et hébergement ad hoc
(hors DNA)
Coût cible indiqué
aux préfectures :
entre 25 € et 50 €
Coût constaté : 40 €
n.c.
20 000 places financées au
31 décembre 2022
COUR DES COMPTES
42
E -
L’orientation vers
l’hébergement d’urgence de droit commun
Le programme 177 -
Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes
vulnérables
finance les structures d’hébergement d’urgence auxquelles s’applique le principe
d’inconditionnalité de l’accueil, y compris des demandeurs d’asile, des étrangers déboutés,
ainsi que des bénéficiaires de la protection internationale.
Des enquêtes « flash »
sont régulièrement réalisées auprès des structures d’hébergement
afin de connaître leur nombre au sein des structures généralistes. La dernière, réalisée en juin
2020, faisait état de 7 032 demandeurs d’asile et de 4
987 bénéficiaires de la protection
internationale présents, soit près de 7
% de la totalité de places du parc d’hébergement.
Le coût
pour le programme 177
de la prise en charge des demandeurs d’asile et réfugiés a été estimé
par la direction générale de la cohésion sociale en 2020 à 115,2
M€.
En ce qui concerne l’hébergement des déplacés d’Ukraine, le programme 177 a également
été mis à contribution. Ainsi, il a bénéficié de 100
M€ dans le cadre du décret d’avance d’avril,
en plus des 300
M€ sur la mission immigration.
Le programme 177 devait prendre en charge
l
es coûts du volet logement de la stratégie d’accueil
, et en particulier les dépenses
d’intermédiation collective pour les logements en location/sous
-
location, d’accompagnement
social des personnes logées en hébergement gratuit ou d
ans le cadre d’un hébergement citoyen,
et
les dépenses d’ingénierie des opérateurs départementaux.
La dotation du décret d’avance a
été consommée à hauteur de 64
%, principalement pour l’intermédiation locative (26,
9
M€)
.
F -
La sous-
exécution des dépenses liées à la lutte contre l’immigration
irrégulière
L’action 3 «
Lutte contre l’immigration irrégulière
»
a connu également des évolutions
en cours de gestion, en particulier pour les dépenses immobilières des centres de rétention
administrative (CRA) et l’éloignement des étrangers en situation irrégulière.
Après une baisse
des dépenses d’investissement immobilier
en 2021 consécutives
notamment aux retards des travaux immobiliers dus à la crise sanitaire, la programmation 2022
a été revue à la hausse à hauteur de 39,4
M€
22
en AE (+17
M€ par rapport à 2021). Cette hausse
était liée aux grands programmes immobiliers attendus en 2022, la construction du CRA de
Mérignac, la rénovation et la construction du CRA de Vincennes.
En 2022, la mise en place du marché de construction du CRA dans la région de Bordeaux
a été retardée en raison du changement de site en cours d’année
: le site de Mérignac a été
préféré
in fine
à celui de Pessac. Le montant a également été réévalué à la hausse par rapport
aux premières estimations à la suite de nouvelles études, des besoins de dépollution du site, de
la construction d’un mur anti
-
bruit et d’un réseau de sécurité incendie
. Les AE initialement
programmées et non consommées sont demandées en report sur 2023 au titre des autorisations
d’engagement affectées non engagées
(AENE).
Les crédits « relance 2022 » ont également participé au financement de cette action, en
particulier pour l’externalisation de certaines missions dans les centres de rétentio
n
22
Soit 41,5
M€ en AE dont 39,
4
M€ au titre de l’investissement des CRA et
2
M€ au titre des systèmes
d’information.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
administrative. La consommation estimée est de 3,3
M€ en AE
(1,1
M€ pour le CRA de Lyon
et 2,2
M€ pour les CRA de Marseille, Nîmes et Toulouse) et de 1,8
M€ en CP.
Finalement, alors que les crédits disponibles pour les dépenses immobilières étaient de
69,6
M€ en AE et 1
9,2
M€ en CP, la consommation s’est stabilisée à 10
,15
M€ en AE et
18,9
M€ en CP. Pour l’éloignement des étrangers, 57,
3
M€ en AE et 64,
4
M€ en CP étaient
disponibles. Ce sont finalement 36,3
M€ en AE et 31,
3
M€ en CP qui ont été dépensés.
G -
L’évaluation de la performance du programme 303
Trois objectifs, assortis chacun de deux indicateurs, sont assignés au programme 303 :
-
optimiser la prise en charge des demandeurs d’asile
.
-
réduire les délais de traitement de la demande d’asile
;
-
améliore
r l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière.
La réalisation de l’objectif 1 s’apprécie grâce à deux indicateurs sur l’hébergement des
demandeurs d’asile. Seules sont prises en considération les personnes dont la demande d’asile
est en cour
s d’instruction au 31 décembre et celles sous procédure Dublin.
Le premier indicateur
concerne la part des demandeurs d’asile hébergés
. Le taux cible pour 2022 de 62 %
n’a pas
été
atteint en 2022 (58 % de réalisation). La prévision, prenant appui sur la poursuite de ces efforts,
s’élève à
70 % pour les années 2023 à 2025.
Le deuxième indicateur permet d’apprécier si les places d’hébergement dédié sont
effectivement occupées par des personnes qui y sont à bon droit. Le taux 2022 actualisé a été
de 78 %, en baisse par rapport à la prévision de 87 %
. Le taux d’occupation indue
a été de
12,5 % en moyenne (cible à 4 %) pour les déboutés et 8,3 % en moyenne pour les réfugiés
(cible à 3 %).
La progression du taux de présence indue témoigne de la difficulté d’accès
des
réfugiés à une solution d’hébergement ou de logement, malgré les actions menées
en 2022.
L’objectif 2 sur la réduction du délai de traitement de la demande d’asile représente
l’enjeu principal en terme budgétaire, du fait de ses conséquences sur le versement de l’ADA.
Le premier indicateur de cet objectif mesure le délai d’examen d’une demande d’asile par
l’Ofpra. Il s’appuie sur le nombre
de décisions rendues dans l’année, par instructeur, et sur le
nombre de jours qu’il y a consacré.
Le PAP 2022 fixait un objectif de 170 0
00 décisions rendues par l’Ofpra, alors
que
134 454 décisions ont été effectivement rendues. Cet écart
s’expliquerait par l
a persistance de
l
’absentéisme
en lien avec le covid, la multiplication des dossiers complexes, ou encore un taux
de rotation important des officiers de protection.
La cible de délai moyen de traitement des demandes d’asile a été fixée à six mois par le
plan «
garantir le droit d’asile, mieux maitriser les flux migratoires
» du 12 juillet 2017 : deux
mois pour l
’Ofpra et quatre mois pour le recours à la CNDA. Les délais de traitement par la
CNDA ne sont pas comptabilisés par l’indicateur mais ont des conséquences sur les dépenses
de la mission.
Alors que la cible pour l’Ofpra était de
75 jours,
le délai d’instruc
tion en 2022
s’est
établi
à 159 jours, contre 261,2 jours en 2021. En 2022, le stock de dossiers a poursuivi sa diminution,
COUR DES COMPTES
44
initiée en 2020, en passant de 84 000 à 47 222 dossiers
23
durant la même période. La réalisation
du délai cible à 60 jours reste prévue pour 2023.
Malgré le recrutement de 150 officiers de protection, tous en poste depuis le dernier
trimestre 2020
, le nombre de décisions rendues par l’Ofpra, et les délais qui s’y attachent, sont
éloignés des cibles fixées. Comme cela avait déjà été souligné en 2021, la montée en
productivité des agents semble à cet égard particulièrement lente.
Le deuxième
indicateur pour l’objectif 2 port
e sur le taux de transfert des demandeurs
d’asile placés sous procédure Dublin.
Cet indicateur est limité par plusieurs biais, identifiés par
les PAP 2022 et 2023 : possibilité de recours, départ des personnes pendant la procédure sans
comptabilisation, transferts conditionnés aux capacités d’accueil des États partenaires et à la
disponibilité des transports aériens.
En 2022, s
ur l’ensemble du territoire,
3 391 procédures de ce type ont été enregistrées,
pour atteindre un taux cible de 14 %, alors que la cible était de 20 %. Cet écart est
principalement dû au maintien des mesures sanitaires
jusqu’au début du mois de jui
n 2022 par
les principaux partenaires de la France, lors des contrôles aux frontières. Au-delà des différentes
difficultés liées à l’application du règlement Dublin III, l’objectif de réalisation de ce
t indicateur
demeure faible (25 %) et lointain (2025).
Enfin, l’objectif 3 «
améliorer l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière
»
permet d’appréhender l’activité des préfectures, de la direction générale de la police nationale,
et de la direction générale de la gendarmerie nationale dans ce domaine. Les prévisions sont
tributaires des variations de la pression migratoire, des annulations de procédure par le juge
judiciaire ou administratif, du libre choix des individus de bénéficier de dispositif de retours
volontaires, et des conséquences de la crise sanitaire. Comme en 2021, le nombre cible de
retours forcés exécutés, qui constitue le premier indicateur de cet objectif, n’a pas été défini par
le PAP 2022, ni actualisé par le PAP 2023. Seul le taux cible d’éloignement
à l’issue d’un
placement en CRA, de 55 %, est indiqué pour 2022 et les années suivantes. En 2022, 11 410
retours forcés ont été exécutés, pour un taux d’éloignement de 43,2%.
Le nombre cible d’éloignements et de départs aidés exécutés constitue le deuxième
indicateur de cet objectif. Le chiffre de 7 200, prévus dans le cadre du PAP 2022,
n’
a pas été
atteint (3 365 éloignements ont été réalisés).
23
Chiffre du mois de décembre 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
II -
Programme n°104 - Intégration et accès à la nationalité
française
A -
Des dépenses soutenues en 2022
En gestion 2022, le programme 104 a été exécuté à hauteur de 482,2
M€ en AE et
478,2
M€ en CP y compris les fonds de concours.
Tableau n° 8 :
é
volution des dépenses du programme 104 (M€)
Source : tableaux de bord du CBCM Ministère intérieur
1 -
Les dépenses d’intégration
Plus de la moitié des dépenses du prog
ramme 104 relève du financement de l’Ofii. Celui–
ci intervient sur la totalité du champ des politiques d’immigration, d’intégration, d’asile, de
retour et de réinsertion dans les pays d’origine.
en M €
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonctionnement
au titre des
naturalisations
0,97
0,97
1,53
1,35
0,99
1,05
1,37
1,39
OFII (Office
français de
l'immigration et
de l'intégration)
191,43
191,43 233,83 233,83 255,09
255,09 241,12
241,12
Actions
nationales et
déconcentrées
d'intégration
52,94
52,58
60,27
59,69
58,00
58,00
73,07
73,40
Foyers des
travailleurs
migrants+ aide au
retour
7,99
8,00
7,43
7,43
8,14
8,14
7,73
7,73
Centres
Provisoires
d'Hébergement
(CPH)
79,07
79,07
78,83
78,76
81,92
81,92
85,55
85,62
Actions
d'intégration en
faveur des
réfugiés
59,45
59,23
61,22
61,19
11,29
11,29
53,04
52,92
Actions
spécifiques
d'intégration des
réfugiés (nveau)
21,48
21,48
20,35
16,06
Total
391,86
391,29 443,11 442,25 436,92
436,98 482,23
478,25
Exécution
2022
LFI 2022
2022
Exécution
2020
Exécution
2021
COUR DES COMPTES
46
La subvention pour charges de service public versée à l’Ofii
sera développée dans la
partie
Opérateurs
(partie 3.1).
L’année 202
2 est marquée par un rythme soutenu de prescriptions et délivrances de
formati
ons civiques et linguistiques, et d’orientation personnalisée des primo
-arrivants dans le
cadre des entretiens
de début et de fin de CIR, vers le service public local de l’emploi.
Le nombre de CIR signés en 2022 est en hausse avec 110 080 CIR signés soit + 1,1 %
par rapport à 2021, après une année 2020 fortement impactée par la crise sanitaire (- 26,7 %
entre 2019
et 2020). Les taux de signature du CIR lié à l’asile
diminue en 2022 (24,6 % du total
des CIR signés en 2022), deuxième motif après le motif familial (42,9 %).
Les formations linguistiques et civiques sont se déroulées normalement au cours de
l’année 202
2.
Globalement, l’Ofii a dépensé
100,6
M€
pour assurer les formations civiques et
linguistiques en 2021 soit + 4,1 % par rapport à 2021.
2 -
Des dépenses d’hébergement pour les bénéficiaires de la protection internationale
en progression en 2022
Toutes les dépe
nses d’hébergement sont supportées par le programme 303, à l’exception
des centres provisoires d’hébergement (CPH), financés par le programme 104. Pour ce dernier,
la priorité est donnée à l’intégration des personnes ayant
obtenu le statut de réfugié notamment
les dispositifs d’hébergement destinés à ces bénéficiaires. La France s’est dotée d’un dispositif
spécifique d’hébergement pour l’accueil des réfugiés qui comporte environ 140 centres répartis
dans toutes les régions métropolitaines.
Les dépenses rec
ouvrent les coûts de l’hébergement (les centres provisoires
d’hébergement), de l’accompagnement administratif pour l’ouverture des droits sociaux et de
l’accompagnement social pour faciliter l’accès au logement, à l’emploi et à la formation, ainsi
que les coûts, dans plusieurs centres, liés à la prise en charge spécifique de femmes victimes de
violence ou de la traite des êtres humains. Ces places sont financées à un prix moyen journalier
de 25
€. Le parc de CPH compte 8 710 places
en 2022, auxquelles il faut ajouter 458 places
financées temporairement sur la mission
Plan de relance
.
B -
Les indicateurs de performance du programme
Dans le PAP 2023, la maquette de performance du programme 104 a été enrichie
d’un
nouvel indicateur comportant deux sous-indicateurs. Le programme comporte toujours deux
objectifs, l’objectif 1 «
améliorer les conditions d’accueil et d’intégration des étrangers
»
, l’un
des trois objectifs représentatifs de la mission
et l’objectif 2 «
améliorer l’efficacité du
traitement des dossiers de naturalisation » auquel est rattaché un indicateur et deux sous-
indicateurs.
La réalisation de l’objectif 1 est mesurée par
l
’efficience de la formation linguistique dans
le cadre du CIR, et par l
a part des personnes ayant bénéficié d’une orientation ver
s le service
public de l’emploi qui s’y sont inscrites pendant la durée du CIR.
La mesure de l’efficience de la formation linguistique est réalisée depuis 2018. Deux
angles sont pris en compte :
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
-
le «
taux d’atteinte du niveau A1
»
qui mesure l’efficacité
de la formation linguistique
24
.Les
résultats 2021 et les prévisions pour 2022 sont stables à 76 %. Pour 2023, il est attendu que
le taux progresse et atteigne 80 % (cible de 85 et 90 % en 2024 et 2025) compte tenu
notamment des améliorations liées à la mise en place de nouveaux marchés.
-
le «
taux de conformité aux exigences de la grille d’évaluation des mo
dules de formation
constaté pour les prestataires auditionnés »
25
. Après une baisse du taux prévu en 2021 (60 %
PAP 2022 contre 80 % en PAP 2021) compte tenu de la professionnalisation des audits
intervenus, le taux de conformité des organismes audités a diminué de 16 points en 2021
mais il est prévu que ce taux remonte pour atteindre 90 % en 2024/2025 (80 % cible 2022
du PAP 2023, 85 % cible 2023).
La part
des personnes ayant bénéficié d’une orientation vers le service public de l’emploi,
nouvel indicateur introduit en 2020 permet de mesurer l’efficacité de la dimension de
l’intégration professionnelle dans le parcours d’intégration républicaine.
Le résultat 2021 est de
46,1 %, taux inférieur de 10 points aux prévisions du PAP 2022
. L’écart est expliqué par le fait
que l’indicateur repose sur des facteurs extérieurs à l’Ofii notamment sur le fait que l’inscription
effective du signataire du CIR à Pôle emploi
ou à la mission locale relève d’une démarche à
l’initiative de la personne.
L’accord
-
cadre entre l’État, l’Ofii et le service public de l’emploi
renouvelé en 2021,
comporte des mesures visant à améliorer la réalisation de cette démarche au moment de
l’accueil à l’O
fii mises en 2022 et seront renforcés en 2023 pour atteindre la cible de 75 % de
signatures du CIR (cible identique en 2024 et 2025).
Un indicateur mesurant le taux de sortie positive en emploi ou en formation des
bénéficiaires de la protection internationale a été introduit dans le PAP 2022. Ce taux est établi
sur les résultats de suivi de cohortes, constituées de bénéficiaires de la protection internationale
ayant bénéficié d’un accompagnement ver
s
l’emploi ou la formation professionnelle. Des
a
ctions d’accompagnement vers l’emploi sont menées sur l’ensemble du territoire hors
programme AGIR pour lesquelles il est défini des indicateurs spécifiques dans le PAP 2023
(cible de 50 % en 2022 puis 60 % à partir de 2023). Il est prévu que ce taux progresse sur la
période sachant que les publics ciblés sont souvent éloignés des critères d’employabilité.
Dans le PAP 2023, un nouvel indicateur a été introduit avec deux sous-indicateurs autour
du programme AGIR (accompagnement global et individualisé des ré
fugiés). Il s’agit de
mesurer le taux de sortie positive en logement pérenne et en emploi ou formation des
bénéficiaires de la protection internationale décliné en suivi des sorties positives en logement
pérenne et des sorties positives en emploi ou formation (dans les deux cas, cible de 60 % de
2023 à 2025).
Concernant le second objectif, «
améliorer l’efficacité du traitement des dossiers de
naturalisation », deux indicateurs sont mesurés
: le délai moyen d’instruction des décisions
positives et le délai
moyen d’instruction des décisions négatives. Ces indicateurs rendent
compte du niveau de performance de la chaîne de traitement des dossiers des préfectures
(décisions défavorables traitées au niveau local) à l’administration centrale (décisions
24
le taux est établi sur les résultats de suivi de cohortes de personnes qui ont reçu une prescription de formation
linguistique et dont la formatio
n s’est achevée une année donnée.
25
Ce taux mesure la conformité des prestations au cahier des charges du marché de formation linguistique passé
par l’Ofii.
COUR DES COMPTES
48
favorables instruites par les préfectures mais prononcées au niveau central). Dans le PAP 2022,
les prévisions 2021 ont été ajustées à la hausse pour les décisions positives (400 jours au lieu
de 350) et à la baisse pour les décisions négatives (180 jours au lieu de 190). Elles tiennent
compte de l’augmentation du flux de dossiers et de l’impact de la crise sanitaire sur l’activité
des plateformes. Les résultats 2021 ont été légèrement supérieurs aux prévisions pour les
décisions positives (381 jours) et légèrement inférieurs pour les décisions négatives (149 jours).
Les efforts de déstockage, d’optimisation de l’organisation des plateformes
et la
professionnalisation des équipes a permis de réduire plus rapidement que prévu les délais de
traitement des décisions favorables en 2021 (381 jours au lieu des 400 jours prévus) et des
décisions défavorables (149 jours au lieu des 180 jours prévus). Dans le PAP 2023, le délai
moyen d’instruction à atteindre pour les décisions favorable
s est fixé à 320 jours en 2023 (300
jours en 2024 et 290 jours en 2025). La cible pour les décisions négatives est de 135 jours en
2023 (130 jours en 2024 et 125 jours en 2025).
III -
La gestion des fonds de concours
A -
L’exécution 202
2 des fonds de concours
La mission bénéficie de crédits du Fonds européen Asile, immigration et intégration
(FAMI), du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI),
de l’instrument de soutien financier à la
gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV)
26
, du Réseau européen des migrations
(REM) et également de fonds britanniques au titre des accords du Touquet signés le 16
novembre 2018.
Le tableau ci-
dessous détaille l’exécution 202
2 des fonds européens et fonds britanniques
rattachés à la mission par fonds de concours.
Tableau n° 9 :
gestion des fonds de concours 2022
(M€)
en M€
Programme 104
Programme 303
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Reports de 2021
8,55
8,55
38,37
45,28
46,92
53,84
dt fonds
britanniques
16,51
16,57
16,51
16,57
dt fonds
européens
(FAMI, FSI)
8,55
8,55
20,97
27,37
29,52
35,92
dt REM
0,89
1,34
0,89
1,34
Reports crédits
nationaux
9,01
9,01
9,01
9,01
Prévisions
rattachements
PAP
52,00
52,00
35,07
35,07
87,07
87,07
26
Ancien volet « frontières et visas » du FSI.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
en M€
Programme 104
Programme 303
Total mission
Rattachements
en cours de
gestion
52,68
52,68
20,34
20,34
73,02
73,02
dt fonds
britanniques
0,00
0,00
dt fonds
européens
(FAMI, FSI)
52,68
52,68
19,57
19,57
72,25
72,25
dt REM
0,77
0,77
0,77
0,77
Consommations
57,87
57,60
3,79
6,37
61,65
63,97
dt fonds
britanniques
1,17
1,17
1,17
1,17
dt fonds
européens
(FAMI, FSI)
57,87
57,60
2,56
5,12
60,43
62,72
Crédits
nationaux
0,06
0,08
0,06
0,08
reports sur 2023
12,37
12,4
54,92
59,2
67,30
71,6
Source : Cour des comptes à partir des réponses DGEF
En 2022, la mission a bénéficié de reports de 2021 au titre des fonds de concours à hauteur
de 47
M€ en
AE et 53,8
M€ en
CP. Ainsi, 16,5
M€ en AE
et 16,6
M€ en
CP de crédits
britanniques ont été rattachés au programme 303 pour le financement dans les Hauts-de-France
des centres d’accueil et d’examen de situation (
CAES) et des dispositifs de retour volontaire dans
les pays d’ori
gine (DPAR). La mission a également bénéficié de reports de fonds européens
FAMI, FSI et REM pour 29,5
M€ en AE et
35,9
M€
en CP.
Au cours de la gestion 2022, 20,3
M€ en AE/CP ont été rattachés sur le programme 303 et
52,7
M€ en AE/CP sur le programme 104
.
Les ressources 2022 du FAMI ont permis de payer des subventions à des porteurs de projets
à hauteur de 57,9
M€ en AE et 57,
6
M€ en CP sur le programme 104 et de 2,6
M€ en AE et
5,1
M€ en CP sur le programme 303. Aucun paiement n’a été effectué pour le FS
I-FeV sur les
programmes de la mission.
Aucun paiement au titre de la programmation 2021-
2027 du FAMI n’est intervenu en 2022.
Au cours de la gestion 2023, le paiement des avances aux porteurs de projets privés devrait
démarrer.
En complément de ces fonds, 9
M€ de crédits nationaux ont
abondé le programme 104
afin de prendre en compte les corrections des comptes 2019-2020 et les prévisions de
corrections sur les comptes 2020-2021 (8,2
M€) décidées par la Commission interministérielle
de coordination des contrôles (CICC). À ce jour, les prévisions de corrections pour le FSI sont
de 0,7
M€. Pour le FAMI, elles sont
égales à 0sous réserve de validation
in fine
des comptes
par la Commission européenne. Les comptes 2021/2022 ont été adressés à la CICC en
septem
bre 2022 et les audits d’opération sont en cours.
On constate un écart important (71,9
M€ en CP) entre les crédits disponibles en fonds de
concours et la consommation de ces derniers.
COUR DES COMPTES
50
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour formule,
à l’attention de la DGEF,
la recommandation suivante:
1.
(Recommandation reconduite avec une nouvelle formulation) : améliorer le taux
d’hébergement des demandeurs d’asile en :
-
poursuivant le développement des capacités d’accueil du dispositif national d’accueil des
demandeurs d’asile
(DNA),
-
simplifiant les types d’hébergement des DNA,
- homogénéisant leurs modalités de tarification et de financement.
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
État à la politique
de
l’immigration, de l’asile et de l’int
égration
Aucun fonds sans personnalité juridique ni aucune dépense fiscale ne sont rattachés à la
mission. Les crédits budgétaires donnent donc une image quasi-exhaustive des moyens
consacrés par l’
É
tat aux actions financées par la mission, d’autant que les deux opérateurs
qu’elles subventionne, l’Ofii et l’Ofpra, ne bénéficient de ressources propres qu’à titre très
marginal.
I -
Les opérateurs
: l’O
fii
et l’
Ofpra
Deux opérateurs sont rattachés à la mission :
-
s
ur le programme 303, l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (
Ofpra) ;
-
sur
le programme 104, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (O
fii).
A -
Les subventions pour charges de service public
Pour le financement de leurs dépenses de personnel et de fonctionnement, l’
Ofpra
et l’O
fii
perçoivent une subvention de l’État
pour charges de service public.
Tableau n° 10 :
l
es subventions pour charges de service public de l’
Ofpra
et l’Ofii 202
1-
2022
(M€)
en M€
LFI 2021
Exéc. 2021
LFI 2022
Exéc. 2022
Ofpra
92,84
90,99
93,24
92,32
Ofii hors crédits
d’intervention
238,10
222,79
244,09
211,7
Total
330,94
313,78
337,33
314,0
Source : réponses de la DGEF
Pour le programme 303, les crédits prévus en LFI 2022
pour l’
Ofpra
s’élèvent à 9
3,24
M€
et sont en très légère augmentation (+ 0,4 M
€)
par rapport à la LFI 2021.
La subvention pour charges de se
rvice public (SCSP) versée à l’Ofpra a représenté
la
quasi-totalité
des ressources de l’établissement. En plus des dépenses de personnel, elle permet
notamment de couvrir les frais irrépétibles dans le cadre du contentieux de l’asile porté devant
COUR DES COMPTES
52
la CNDA et ses dépenses immobilières. Les autres ressources proviennent principalement du
cofinancement européen des projets de l’Office (
0,98
M€ provenant du FAMI asile).
La réserve sur la SCSP de l’Ofpra s’est élevée à
1,6 % soit 1,54
M€. Il n’a pas été
nécessaire de recourir au dégel de la mise en réserve en fin de gestion
. Les crédits de l’action 2
effectivement versés à l’Ofpra se sont élevés à p
lus de 92
M€
permettant notamment la
revalorisation indiciaire de 4 % des agents publics (0,6
M€).
A la fin 2022, le niveau de
trésorerie de l’Ofpra s’élevait
à 19,33
M€
(20,6
M€ fin 2021)
.
Pour le programme 104, en LFI 2022
, les crédits de l’action 11 «
accueil des étrangers
primo-arrivants
» attribués à l’Ofii s’élevaient à 2
55,1
M€ dont une subvention pour charges de
service public de 244,1
M€
(+6
M€
)
et 11 M€ de crédits d’intervention.
Une mise en réserve
de 5,5 % (13,9
M€) non dégelée a été appliquée sur les crédits de cette action. La quasi
-totalité
des crédits disponibles de l’action 11, hors fonds de concours, a
été versée soit un montant de
241,2
M€.
La SCSP versée à l’Ofii
représente 84,2 % des ressources
de l’établissement
pour un
budget global de 263,2
M€ en recettes (en CP) et 2
74,2
M€ en dépenses.
Au 1
er
janvier 2022
, la trésorerie nette de l’O
fii
s’élevait
à près de 41,8
M€. Fin 202
2, la
trésorerie est de 32,8
M€.
Les montants des subventions 2023 prévus en LFI 2023
pour l’O
fii
et l’
Ofpra sont
respectivement de 252,3
M€ et
103,5
M€.
La progression de 10,2
M€ pour la subvention pour
charges de service public
de l’Ofpra permettra de financer le relèvement du plafond d’emplois
(+8 ETPT), la remise à niveau de certains postes de dépenses, la prise en compte de
l’inflation
(dépenses locatives, d’interprétariat, les fluides) et des mesures pour réduire le taux de
rotation
des officiers de protection.
Sur le plan immobilier, l’année 20
23 devrait être marquée par le
regroupement de l’ensemble des services de l’Ofpra sur un site unique à Fontenay
-sous-Bois et
la montée en puissance de la nouvelle antenne de Mayotte ouverte fin 2022.
En LFI 2023,
l’
augmentation de 8,2
M€ de la subvention pour charges de service public
de l’Ofii va permettre la mise en place d’une formation linguistique à visée professionnelle et
la généralisation du rendez-vous santé. Une nouvelle ligne « subvention pour charges
d’investissement
» est créée par transfert de 10
M€ de la subvention pour couvrir les
investissements de l’Ofii tant immobilier
s
que dans les domaines des systèmes d’information.
B -
Les autres financements apportés aux opérateurs
En 2022
, l’Ofii a bénéficié de
249,45
M€ en provenance du programme 104
dont 9
M€
de fonds européens à travers les fonds FAMI. 495,4
M€ ont été également transférés du
programme 303 à l’Ofii au titre de la prise en charge de l’allocation pour demandeur d’asi
le
(ADA) dont 6,27
M€ au titre des frais de gestion de cette allocation. La gestion
de l’ADA est
assurée par l’Ofii et son versement aux bénéficiaires par l’Agence de service et de paiement
(ASP).
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE L’IMMIGRATION, DE L’ASILE ET DE L’INTÉGRATION
53
Tableau n° 11 :
f
inancement apporté à l’Ofii par le budget de
l’État (en M€)
CP en M€
Exécution
2020
Exécution
2021
2022
PLF 2023
LFI
Exécution
Programme 104
SCSP
174,90
222,79
245,83
221,70
252,32
Transfert
21,15
18,00
19,50
27,80
19,00
subvention
pour charges
d'ivt
0,00
0,00
10,00
Programme 303
SCSP (frais
de gestion
ADA)
6,02
5,17
6,00
6,27
6,00
Transfert
(ADA)
493,96
388,59
466,96
488,66
314,65
autres
transferts*
0,47
Total
696,02
634,58
472,96
744,90
601,97
Source : RAP, PAP et réponses DGEF/CBCM
*
Les autres transferts du P303 (0,47 M€) correspondent aux remboursement à l’O
fii des prestations
d'acheminement par train des
demandeurs d’asile
appelés à se rendre aux pôles régionaux (PRD) pour la
conduite de démarches administratives obligatoires.
Le nouveau COP 2021-
2023 de l’Ofii
a été signé le 11 mars 2022. Le précédent COP
2017-
2020 comportait 39 indicateurs initiaux. L’atteinte des objectifs a été contrastée
notamment en 2019 (mise en œuvre du CIR rénové) et 2020 (impacts de la crise sanitaire). Le
nouveau COP a fixé six axes et 25 indicateurs mesurables.
Le COP de l’Ofpra couvrant la période 2021
-2023, quant à lui, a été signé en février 2022.
Il prend acte de l’augmentation de la demande d’asile au cours des années qui ont précédé la
crise sanitaire, en fixant de nouveaux objectifs à l’office p
our amplifier la réduction des délais
de traitement des demandes d’asile grâce aux moyens humains alloués notamment par la loi de
finances 2020. L’objectif prioritaire est d’atteindre un délai moyen de traitement de deux mois
en s’appuyant sur une capacité
de 170 000 décisions par an.
C -
Une hausse continue des effectifs depuis 2016
Le graphique ci-dessous illustre le renforcement des moyens des opérateurs, en lien avec
l’impact de la crise migratoire. Ainsi, entre 201
3 et 2023, leurs effectifs globaux prévus en LFI
ont progressé de 75,4 % soit une moyenne de près de 7
% par an. Quant à l’exécution des
effectifs, la progression a été de 75,1
%, particulièrement du fait des effectifs de l’Ofpra qui ont
plus que doublé en dix ans. L’Ofii a connu une progression
de ses effectifs de 50,6 % sur la
même période.
COUR DES COMPTES
54
Graphique n° 4 :
plafond et exécution des emplois des opérateurs (en ETPT) 2013-2023
Source : RAP et réponses DGEF
1 -
L’Office français de protection des réfugiés et des apatrides
En LFI 2022
, les effectifs de l’
Ofpra
s’élèvent
à 1 003 ETPT soit le même effectif
qu’en
LFI 2021.
Le plafond d’emplois a été exécuté à hauteur
de 989,787 pour
l’année 202
2.
L’écart
de 13,2
ETPT entre la LFI et l’exécution s’explique
notamment par le fort turn-over et des
difficultés à recruter des officiers de protection.
Tableau n° 12 :
p
lafond et schéma d’emplois de l’
Ofpra
en ETPT
2020
2021
2022
Evolution
2022/2021
Plafond d'emplois (LFI)
1 005
1 003
1 003
0
Exécution du plafond d'emplois
911
995
989,8
5,22
Écart entre plafond et exécution
-94
-8
-13,2
Source : réponses de la DGEF
Pendant p
lusieurs années, l’
Ofpra a bénéficié de création de postes en nombre conséquent
(principalement
+115
en
LFI
2016,
+140
en
LFI
2017 ;
+200
en
LFI
2020
dont 150
emplois d’officiers de protection dédiés à l’instruction des demandes d’asile et 50
emplois pour
les services d’appui à l’instruction et de soutien). En L
FI 2023, le niveau des
ETPT progresse de 8 ETPT pour atteindre 1 011 afin de renforcer les effectifs du service chargé
de
traiter les demandes d’actes d’état civil de la part des bénéficiaires de la
protection
internationale.
1000,0
1100,0
1200,0
1300,0
1400,0
1500,0
1600,0
1700,0
1800,0
1900,0
2000,0
2100,0
2200,0
2300,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
2023
Total LFI
Total exécution
MOYENS CONSACRÉS P
AR L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE L’IMMIGRATION, DE L’ASILE ET DE L’INTÉGRATION
55
2 -
L’Office français de l’immigration et de l’intégration
Tableau n° 13 :
p
lafond et schéma d’emplois de l’Ofii
en ETPT
2020
2021
2022
Evolution
2022/2021
Plafond d'emplois (LFI+LFR)
1 168
1 168
1 208
40
Exécution du plafond d'emplois
1 143,70
1 156,60
1 200,00
43,40
Écart entre plafond et exécution
-24,30
-11,40
-8
Source : réponses de la DGEF
Le plafond d’emplois de l’Ofii s’élève à 1 1
87 ETPT en LFI 2022 soit + 19 ETPT par
rapport à la LFI 2021. Cette évolution correspond à l
’ouverture d’une représentation de l’Ofii
à Mayotte pour la mise en place du CIR et des conditions matérielles d’accueil. Un objectif de
3 000 signatures de CIR (106 000 pour le reste du territoire) a été fixé pour ce département. La
LFR du 1
er
décembre 2022 a prévu le recrutement de 21 ETPT
27
supplémentaires et temporaires
pour l’office afin de prendre en considération les besoins générés par l’accueil des réfugiés
ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire en France (accueil, orientation, délivrance
des cartes ADA, formations linguistiques).
Il a été exécuté à hauteur de 1 200
ETPT pour l’année 202
2. La sous-consommation de 8
ETPT s’explique par le départ d’agents au cours
de leur CDD et de la difficulté à recruter des
profils adéquats.
Comme l’
Ofpra
, l’Ofii a bénéficié d’une augmentation régulière de son plafond d’emplois
afin de pouvoir remplir les nouvelles missions qui lui ont été assignées (contrôle de l’ADA
;
armement des équipes mobiles et des centres d’accueil et d’examen des situations et la mise en
œuvre des mesures décidées lors du comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018).
L’office a également bénéficié de renfort
s
en raison de la charge de travail liée à l’accueil des
bénéficiaires de la protection temporaire d’Ukraine.
La LFI 2023 prévoit le recrutement de 9 ETPT supplémentaires pour atteindre
1 217 ETPT
pour poursuivre l’accueil des personnes sous protection temporaire en provenance
d’Ukraine notamment par la dispense de formations linguistiques
.
II -
L’évolution de la dépense totale sur mo
yenne période
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période est marquée par une augmentation
continue, en lien avec les effets de la crise migratoire, à partir de 2016.
L’augmentation de près de 135
% de la demande d’asile entre 2008 et 2017 a eu
des
conséquences sur les dispositifs de prise en charge et particulièrement sur les dépenses
27
Ces 21 ETPT s’ajoutent aux 12 mobilisés sous plafond d’emploi.
COUR DES COMPTES
56
d’
allocation perçue par les demandeurs et le financement de leur
s structures d’hébergement.
L’
influence du contexte migratoire est également perceptible en matière de lutte contre
l’immigration irrégulière.
Jusqu’
en 2020, les crédits inscrits en LFI ont été en-deçà des besoins de financement
constatés
, en particulier pour l’allocation pour demandeurs d’asile.
Malgré des rebasages de la
LFI sur le programme 303, des besoins complémentaires devaient être couverts par la levée de
la totalité des crédits gelés de la mission et par l’ouverture de crédits complémentaires dans le
cadre d’un décret d’avance ou d’une loi de finances rectificative.
Après que la gestion 2020 se soit conclue quasiment au niveau prévu par la LFI dans le
contexte de la crise sanitaire, la gestion 2021 est la première depuis 2016 qui n
’a
pas nécessité
le dégel des
réserves de précaution pour combler les dépassements de l’ADA
.
L’exécution 2022
, à partir de la fin du premier trimestre, a été fortement influencée par
la crise ukrainienne
. Elle s’est portée à plus de 2,
2
Md€,
supérieure de 14 % en AE et de 15 %
en CP aux crédits votés en LFI. Pour faire face
à l’accueil de
près de 100 000 déplacés, sans
désorganiser pour autant les dispositifs pour les demandeurs d’asile, des ouvertures de crédits
importantes ont été réalisées pendant l’année. Elles ont concerné le programme 303, dans le
cadre du versement de l’allocation et de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile, dont
ont pu bénéficier les Ukrainiens au titre de la protection temporaire.
C’est
le décret d’avance
voté en avril, à hauteur de 300
M€
pour le programme, qui a
principalement financé les dispositifs pour les Ukrainiens. Il a toutefois été nécessaire de
débloquer le « surgel
» de l’ADA décidé par le CBCM en début d’année (22,
3
M€)
, et de
redéployer des économies réalisées, afin de financer la totalité des dépenses stabilisées bien au-
delà de la prévision, à 485,6
M€ en AE et 481,
8 M
€ en CP.
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2018-2022
(AE, en Md€)
Source : Cour des comptes
1,35
1,85
1,93
1,75
1,99
1,52
2,00
1,92
1,70
2,27
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
Exécution
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE L’IMMIGRATION,
DE L’ASILE ET DE L’
INTÉGRATION
57
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2018-2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
1,38
1,69
1,81
1,84
1,90
1,55
1,84
1,81
1,81
2,22
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
Exécution
Annexes
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
...........................................................................................................................
64
Annexe n° 2. s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2021
............
65
COUR DES COMPTES
60
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour en lien avec les
politiques publiques concernées par la NEB
Rapport public thématique
: l’entrée, le séjour et le premier accueil des personnes
étrangères
–
mai
2020
premier-accueil-des-personnes-etrangeres)
Audit flash
: L’accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en
2022
–
charge-refugies-ukrainiens-2022)
ANNEXES
61
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
1
(DGEF) Poursuivre
le
développement
des
capacités
du
parc d’hébergement
dédié,
la
simplification
de
ses
types
d’hébergement
et
l’homogénéisation
de leurs modalités
de tarification et de
financement,
afin
de réduire les effets
de report structurels
sur les organismes
d’hébergement
financés
par
le
programme
177.
(
recommandation
maintenue
)
Le développement du parc d’hébergement s’est
poursuivi en 2021 avec la création de 4 000
places (1 000 places de CAES et 3 000 places de
CADA). Ces nouvelles places avaient vocation à
favoriser la mi
se en œuvre de l’orientation
directive et à répondre à la saturation des
dispositifs existants. En outre, 986 places
supplémentaires de CAES ont été autorisées dans
le cadre du plan de relance. Au 31 décembre
2021, le parc d’hébergement pour demandeurs
d’a
sile
comptait
103 914
places
autorisées
financées par le programme 303 et sur le plan de
relance (programme 363).
L’homogénéisation
des
modalités
de
financement a également été poursuivie. Les
CAES ont bénéficié pour la première fois de
conventions plurian
nuelles (d’une durée de deux
ans) et les conventions pluriannuelles des ex-
centres d’hébergement d’urgence pour migrants
(CHUM) en Île-de-France ont également été
renouvelées pour deux ans. Des groupes de
travail
autour
des
contrats
pluriannuels
d’objectif
s et de moyens (CPOM) ont été animés
afin d’encourager les bonnes pratiques en la
matière.
Les
travaux
de
simplification
du
parc
d’hébergement entre les catégories des CADA et
des HUDA se sont poursuivis lors des travaux
préparatoires du PLF 2022 afin de prendre en
compte les recommandations de la Cour des
comptes. Le principal obstacle à la mise en œuvre
de cette mesure de simplification qu’il a été
proposé de déployer sur trois ans est d’ordre
financier. Son coût en année pleine a été évalué à
+29,2 M€.
Par ailleurs, plusieurs groupes de travail ont été
consacrés à l’outre
-mer. Les territoires ultra-
marins sont confrontés depuis plusieurs années à
une augmentation des flux de demandes d’asile,
en particulier la Guyane et Mayotte qui pèse sur
la chaîne de l
’asile. Ces groupes de travail, qui
ont réuni tous les acteurs concernés (préfectures,
associations,
DGEF,
DGOM,
Ofii,
Ofpra,
DIHAL et DIAIR), ont permis de passer en revue
la chaîne de l’asile dans ces territoires entre le
premier accueil, l’hébergement et l’instruction
des demandes d’asile. Des actions ciblées ont été
définies autour des trois grandes orientations
suivantes :
En 2021, des places
supplémentaires
d’hébergement
ont
été créées, grâce aux
dépenses
des
deux
programmes
de
la
mission,
et
du
programme 363 de la
mission
Plan
de
relance. Des efforts
de simplification du
parc
d’hébergement
ont
également
été
menés. Ainsi, la prise
en
charge
des
personnes
dans
les
différentes structures
d’hébergement
doit
s’organiser selon une
logique de parcours à
trois niveaux : entrée,
hébergement pendant
l’examen
de
l
a
demande,
et
préparation à la sortie.
Toutefois,
l’orientation
des
demandeurs d’asile et
des réfugiés dans les
structures
d’hébergement
de
droit commun s’est
maintenue
à
un
niveau
important.
L’objectif de mise à
niveau
du
parc
d’hébergement doit se
poursuivre dans les
prochaines années.
Recommandation
en cours de mise
en
œuvre
COUR DES COMPTES
62
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
-
garantir un accès et un traitement fluide
de la procédure d’asile
;
-
renforcer l’offre de prise en charge en
matière
d’hébergement
e
t
d’accompagnement
des
demandeurs
d’asile,
-
développer
l’accompagnement
à
l’insertion et au retour.
Ces actions seront présentées en 2022 dans le
cadre d’une feuille de route. Des moyens ont
d’ores et déjà été prévus en 2022 avec la création
potentielle de
900 places d’hébergement pour
demandeurs d’asile dans ces territoires.