FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE
DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
Mission interministérielle
« Enseignement scolaire »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
13
A - La loi de finances initiale
.....................................................................................................................
13
B - La soutenabilité budgétaire appréciée par le CBCM
............................................................................
14
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
17
A - Les mouvements effectués par voie règlementaire
..............................................................................
18
B - Les lois de finances rectificatives
.........................................................................................................
21
C - Globalisation et fongibilité asymétrique
..............................................................................................
21
D - La réserve de précaution
......................................................................................................................
23
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
26
A - La dépense totale
.................................................................................................................................
26
B - Les emplois et les dépenses de personnel
............................................................................................
32
C - Les dépenses hors titre 2
......................................................................................................................
45
IV - LES MOYENS CONSACRÉS EN FAVEUR DE LA SCOLARISATION DES ÉLÈVES EN
SITUATION DE HANDICAP
................................................................................................................
53
V - LE PLAN DE RELANCE
.................................................................................................................
57
A - Les mesures du programme 363
–
Compétitivité
.................................................................................
57
B - Les mesures du programme 364
–
Cohésion
........................................................................................
58
VI - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
58
VII -
L’INCIDENCE DE
S DÉPENSES BUDGÉTAIR
ES SUR L’ENVIRONNEME
NT
.................
59
CHAPITRE II LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME DE LA FORMATION
DES ENSEIGNANTS SUR LA RENTRÉE 2022
...................................................................
61
I - LA DÉFINITION DU BESOIN EN ENSEIGNANTS
.....................................................................
61
II - LA SÉLECTIVITÉ DES CONCOURS ENSEIGNANTS EN 2022
..............................................
63
III - LA PRÉPARATION DE LA RENTRÉE 2022
..............................................................................
64
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT À LA POLITIQUE
DE
L’ENSEIGNEMENT SC
OLAIRE
....................................................................................
67
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
67
II - LES OPÉRATEURS
.........................................................................................................................
70
A - La gestion et le suivi des opérateurs
....................................................................................................
70
B - Les crédits aux opérateurs
....................................................................................................................
70
C - Les emplois des opérateurs
..................................................................................................................
71
D - La trésorerie des opérateurs
.................................................................................................................
72
E -
L’impact de la crise sur les opérateurs
.................................................................................................
73
F - Le plan de relance
.................................................................................................................................
73
III - LES FONDS DE CONCOURS
.......................................................................................................
74
IV - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
74
V - LES PROGRAMMES D
’INVESTISSEMENTS D’A
VENIR
........................................................
75
COUR DES COMPTES
4
A -
Dépenses dans le cadre de l’action
« Internats de la réussite »
............................................................
76
B -
Dépenses dans le cadre de l’action «
Innovation numérique pour
l’excellence éducative
»
................
76
C - Les actions prévues au PIA 3
...............................................................................................................
78
D - Les actions prévues au PIA 4
...............................................................................................................
79
VI -
L’ANALYSE DE LA
PERFORMANCE
.......................................................................................
80
A - Un dispositif de performance en forte évolution depuis 12 ans
...........................................................
80
B -
Certaines difficultés persistent, qui ne permettent pas d’apprécier pleinement la performance de la
mission
.......................................................................................................................................................
83
C - Un pilotage mobilisant diversement les indicateurs de performance
...................................................
86
VII - LA DÉPENSE TOTALE
................................................................................................................
87
ANNEXES
..................................................................................................................................
91
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
92
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
93
GESTION DES CRÉDITS DE LA MISSION MIS EN RÉSERVE
.....................
95
LES MOUVEMENTS DE FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE
..............................
97
LES DÉCRETS DE TRANSFERT ET DE VIREMENT, EN MILLIERS
D’EUROS
98
LES REPORTS DE CRÉDITS
..............................................................................
101
DONNÉES RELATIVES AUX RECRUTEMENTS DES ENSEIGNANTS
.....
102
DONNÉES RELATIVES AUX DÉPENSES FISCALES
....................................
106
DONNÉES RELATIVES AUX OPÉRATEURS
..................................................
107
DONNÉES RELATIVES AUX FONDS DE CONCOURS
................................
108
LES ACTIONS PRÉCÉDEMMENT DÉVELOPPÉES DANS LE CADRE
D’INEE
111
Synthèse
Au sein du budget de l’État, la mission interministérielle Enseignement scolaire (MIES)
regroupe l’ensemble des crédits consacrés à l’enseignement scolaire relevant du ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse (MENJ) et du ministère de l’agriculture et de la
souveraineté alimentaire (MASA). Ces crédits constituent la quasi-totalité des moyens
consacrés à
l’enseignement scolaire par l’État, dont ils représentent le premier poste de
dépenses. Les crédits affectés aux établissements d’enseignement scolaire relevant de la tutelle
des autres ministères sont inscrits hors MIES.
La mission se caractérise par le poids prépondérant des dépenses de masse salariale (le
titre 2 représente 92 % des crédits). Une large part des autres dépenses correspond soit
indirectement à des charges de personnel (subventions pour charges de service public des
opérateurs du ministère,
ou aux établissements publics locaux d’enseignement pour l’assistance
éducative) soit à des dépenses de guichet tout aussi contraintes (bourses d’enseignement à
destination des élèves du second degré par exemple). Les marges de manœuvre sont donc
réduites en pourcentage du volume total des crédits de la MIES.
Comme pour l’exercice précédent, les documents prévisionnels initiaux de gestion ont
inclus un dégel de l’intégralité de la réserve de précaution sur le titre 2 (358
M€). La dépense
prévisionnelle de masse salariale du MENJ excédait en effet de 235,7
M€ les crédits de la LFI.
Il apparaît que le cadre budgétaire initial fixé par le ministère était sous-calibré et que des
mesures interministérielles n’avaient pas été prises en compte au stade de la LFI
pour un
montant de 123,6 M€, auxquelles s’est ensuite ajoutée la revalorisation du point d’indice qui a
représenté une dépense supplémentaire de 785 M€.
Des abondements de crédits
d’un montant total de 707
M€
sont intervenus sur le titre 2
par répartition du programme 551 « provisions relatives aux rémunérations publiques », afin
notamment de compenser la dépense induite par la revalorisation du point d’indice au
1
er
juillet 2022. Toutefois, ce montant est inférieur à la dépense supplémentaire correspondante.
La sous-budgétisation initiale a en réalité été couverte
par un ensemble de facteurs ayant conduit
à des dépenses de masse salariale moindres qu’anticipé
: cela s’explique principalement par
la
révision à la baisse du socle 2021 par rapport à celui initialement retenu pour la construction du
PLF 2022, pour un montant de 165,3 M€ (cet écart étant en grande partie dû à de moindres
dépenses en lien avec la crise sanitaire en 2021 et à l’écart au schéma d’emplois de cette même
année), diverses économies de constatation non liées à la consommation des emplois (grèves,
rétablissements de crédits, protection sociale complémentaire, etc.), un GVT solde moindre
qu’anticipé
(-
68,3 M€) et une sous
-
exécution du schéma d’emplois en 2022 en raison des
difficultés de recrutement rencontrées par le ministère (-
44,6 M€).
Le pilotage des dépenses de personnel demeure l’enjeu majeur de la mission.
Les crédits
de masse salariale consommés en 2022 se sont élevés à 50,18 milliards d'euros (Md€) hors
CAS, contre 49,04
Md€
en 2021 (hors CAS), soit une augmentation de 1,14
Md€ et de 2,3
%.
COUR DES COMPTES
6
L’exécution
2022 a été marquée par l’impact des diverses mesures interministérielles de
revalorisation, et plus particulièrement la revalorisation du point d’indice. S’y sont ajoutées des
mesur
es catégorielles, l’année 2022 ayant vu la poursuite de la montée en charge des mesures
issues du Grenelle de l’éducation de 2021
: 357,4
M€ en mesures nouvelles et 144,1
M€
correspondant à l’extension en année pleine des mesures engagées en 2021. Ces mesu
res
expliquent le dynamisme des dépenses de titre 2 de la mission en 2022, tandis que les
mouvements structurels (et singulièrement le GVT) n’ont eu qu’une part secondaire dans leur
augmentation.
Les effectifs ministériels ont connu en 2022 une augmentation significative des départs
définitifs (départs à la retraite et démissions), auxquels s’ajoutent une hausse des passages à temps
partiel et des départs en mobilité ou en détachement. Cette progression continue des mouvements
de départs, nettement supérieu
re aux flux initialement prévus au sein du schéma d’emploi de la
mission, et auxquels s’ajoutent des difficultés de recrutement déjà connues, confirme la crise
d’attractivité du métier d’enseignant.
Un grand nombre d’emplois permanents contribuant à la MIES n’apparaissent toujours pas
dans les plafonds d’emplois ministériels, principalement les assistants d’éducation (AED) et une
partie des
emplois d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (
AESH) rémunérés par
les établissements scolaires via les crédits d’intervention qui leur sont transférés. Les effectifs des
AED (52 350 ETPT) et des AESH hors titre 2 (41 056 ETPT) du MENJ ont progressé en une année
de 2 438
ETPT en 2022. En dépense, l’augm
entation est de 291
M€ entre 2021 et 2022.
Les crédits consacrés à l’insertion des élèves en situation de handicap (action 3 du
programme 230) augmentent de 533
M€ pour atteindre 2,55
Md€ (+ 26,4
%). Il s’agit pour une
large part de la rémunération des AESH (73 705 ETPT dont 35 266 ETPT pris en charge sur le
titre 2).
Depuis 2017, les moyens consacrés à l’école inclusive sont passés de 0,95
Md€ à
2,27
Md€, soit une hausse de 1,32
Md€. Les crédits de l’enseignement agricole consacrés à
l’inclusion des élèves en situation de handicap ont également for
tement augmenté sur la même
période, passant de 7
M€ à 26
M€.
**
L’année 2022 a été marquée par la mise en œuvre de la réforme de la formation initiale des
enseignants, avec pour la première fois, le passage des concours externes des premier et second
degr
és à l’issue de la seconde année de master. Le plus faible nombre d’inscrits aux épreuves, effet
mécanique de cette réforme, a conduit à une diminution du vivier de candidats
1
.
Avec un nombre stable de postes offerts pour la voie externe du concours de recrutement
de professeur des écoles (CRPE) et du certificat d’aptitude au Professorat de l'Enseignement du
Second degré (CAPES), le nombre de candidats présents a chuté de 43,8 % pour le CRPE et de
41,5 % pour le CAPES. 1
611 postes n’ont pas été pourvus sur
9 448 postes ouverts au CRPE,
après concours complémentaire des académies de Créteil et Versailles ainsi que 1 515 postes
au CAPES externe public sur 5 725 postes offerts.
1
En effet, c
ontrairement à l’année passée, où l’on passait le concours en fin de M1, l’obligation d’être inscrit en
M2 a pour conséquence que beaucoup d’étudiants inscrits en M1 l’an dernier
étaient déjà lauréats ; inscrits en M2,
ils étaient fonctionnaires stagiaires. Les étudiants inscrits en M1 ne pourront quant à eux passer le concours
qu’
en
2023.
SYNTHÈSE
7
Cette situation a conduit le ministère à recruter environ 4 500 contractuels pour la rentrée
2022. Si elle s’explique en grande partie par un effet mécanique, le nombre d’inscrits aux
concours 2023 a certes augmenté par-
rapport à 2022 mais il n’a pas retrouvé son niveau de
2021, interrogeant à moyen terme sur l’attractivité du métier en
seignant.
**
S’agissant du volet performance de la mission, une rationalisation des objectifs et des
indicateurs a été engagée ces dernières années. Cependant, des insuffisances, tenant à un
dispositif d’évaluation des niveaux des élèves toujours trop part
iellement pris en compte dans
les indicateurs de la LOLF, et à des coûts par élève mal connus, font obstacle à un pilotage
effectif du système éducatif par la performance.
Pour apprécier la dépense budgétaire totale consacrée à l’enseignement scolaire, la
plupart des crédits figurent dans la mission, mais l’accroissement des crédits extrabudgétaires
est à souligner,
notamment les crédits des programmes investissement d’avenir (PIA)
3 et 4.
Récapitulatif des Recommandations
1.
(Recommandation reconduite) :
Ne jamais anticiper le dégel de la réserve de précaution au
stade des documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM
(MENJ, MASA)
.
2.
(Recommandation reformulée)
: Veiller à ce que les crédits de fonctionnement et de personnel
ouverts pour la formation continue des enseignants soient pleinement utilisés
(MENJ)
.
3.
(Recommandation reconduite)
: Placer tous les assistants d’éducation (AED) du MEN et du
MASA sous plafond d’emplois
(MENJ, MASA)
.
4.
(Recommandation reformulée)
: Placer tous les AESH du MASA sous plafond d’emplois et
veiller au respect de l’engagement pris par le MENJ de basculer d’ici 2025 l’ensemble du
contingent AESH vers le titre 2
(MENJ, MASA)
.
5.
(Recommandation reconduite)
: Supprimer le fonds de soutien au développement des activités
périscolaires
(MENJ)
.
6.
(Recommandation reconduite)
: Transférer la charge budgétaire des psychologues de l'éducation
nationale, inscrite aux programmes 140 et 141, vers le programme 230, Vie de l'élève
(MENJ)
.
Introduction
La mission interministérielle Enseignement scolaire (MIES) est composée de six
programmes, dont cinq relèvent du ministère de l’éducation
nationale et de la jeunesse (MENJ)
et un du ministère de l’agriculture et de
la souveraineté alimentaire (MASA). Ils peuvent être
regroupés de la manière suivante :
-
q
uatre programmes d’enseignement qui, avec
68 337,8
M€ de crédits, mobilisent
près de
88 % des moyens alloués à la mission. Deux programmes regroupent les crédits alloués à
l’enseignement non agricole
: deux programmes (140
–
Enseignement scolaire public du
premier degré
et 141
–
Enseignement scolaire public du second degré
) sont consacrés à
l’e
nseignement public et un (139
–
Enseignement privé du premier et du second degrés
) à
l’enseignement privé.
Enfin, le programme 143
est dédié à l’enseignement technique
agricole public et privé ;
-
deux programmes à vocation transverse dotés de 9 453,6
M€ de crédits
: le programme 230
–
Vie de l’élève
vise à améliorer les conditions de scolarité des élèves et le programme 214
–
Soutien de la politique de l’éducation nationale
regroupe les fonctions support et l’appui
métier.
Le tableau ci-dessous offre une vue synthétique des moyens alloués à la mission
interministérielle Enseignement scolaire.
Tableau n° 1 :
p
lafonds de crédits en M€ et plafond d’emplois en ETPT adoptés en LFI
Crédits
Plafond d’e
mplois
AE
CP
dont
titre 2
T2/Total des
crédits
Effectifs
en ETPT
% du total
P 140
24 204,47
24 204,47
24 162,04
99,8%
344 647
33,2%
P 141
34 609,18
34 609,18
34 495,34
99,7%
452 441
43,6%
P 230
6 859,35
6 859,35
2 935,47
42,8%
63 932
6,2%
P 139
7 996,97
7 996,97
7 175,62
89,7%
133 628
12,9%
P 214
2 559,84
2 594,21
1 819,09
70,1%
28 412
2,7%
s/ total
MENJ
76 229,80
76 264,18
70 587,56
92,6%
1 023 060
98,5%
P 143
1 527,06
1 527,14
996,19
65,2%
15 205
1,5%
Total mission
77 756,86
77 791,32
71 583,76
92,0%
1 038 265
100%
Source : LFI 2022
COUR DES COMPTES
12
Avec 77,8 Md
€ de crédits de
paiement, la mission interministérielle enseignement
scolaire est le premier poste de dépenses pour l’État en LFI
2022
2
. Elle représente 19,8 % des
crédits de paiement du budget général.
Les six programmes de la mission, dont la maquette est demeurée stable, financent
essentiellement des dépenses de rémunération du personnel puisque les dépenses de titre 2
représentent 92 % des crédits de la mission, inscrits en LFI (respectivement 99,8 % et 99,7 %
pour les programmes d’enseignement 140 et 141). Par ailleur
s, les 1 038 265 ETPT de la
mission représentent 53,5
% du total du plafond d’emplois autorisés par la LFI pour le budget
général et les budgets annexes de l’État. Le principal enjeu de gestion de la mission est donc le
pilotage de la masse salariale et la gestion des ressources humaines, tant la diversification des
métiers liés à l’enseignement, le développement des évaluations et des comparaisons
internationales en ont accru l’acuité
.
Mission interministérielle enseignement scolaire
Programme
140
–
Enseignement scolaire public du premier degré
Programme
141
–
Enseignement scolaire public du second degré
Programme
230
–
Vie de l’élève
Programme
139
–
Enseignement privé du premier et du second degrés
Programme
214
–
Soutien de la politique de l’éducation
Programme
143
–
Enseignement technique agricole
Graphique n° 1 :
mission Enseignement scolaire - exécution 2022 en CP(Md
€)
Source : Chorus
2
Hors missions
Remboursements et dégrèvements et Plan de relance
.
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
La loi de finances initiale
Le budget de la mission Enseignement scolaire ouvert en LFI 2022 est en hausse de
1,9
Md€
en CP par rapport au budget ouvert en LFI 2021, soit une augmentation de 2,5 %. Les
crédits du titre 2 progressent de 2,1 % et ceux du HT2 de 7,5 % en CP. Une mesure de périmètre
interne à la mission affecte le titre 2 puisque le passage en CDI de 910 AESH conduit à accroître
les crédits de personnel du programme 230 de 24,3
M€ en 2022. Aucune autre mesure de
périmètre n’est intervenue en cours de gestion 2022.
Tableau n° 2 :
évolution des cr
édits votés en LFI, en M€
Source : lois de finances initiales
AE
CP
AE
CP
AE
CP
140 - Enseignement scolaire public 1er degré
23 654,49
23 654,49
24 983,39
24 204,47
5,6%
2,3%
Titre 2 - Dépenses de personnel
23 614,57
23 614,57
24 162,04
24 162,04
2,3%
2,3%
Hors titre 2
39,91
39,91
42,43
42,43
6,3%
6,3%
141 - Enseignement scolaire public 2nd degré
34 086,64
34 086,64
34 537,77
34 609,18
1,3%
1,5%
Titre 2 - Dépenses de personnel
33 981,45
33 981,45
34 495,34
34 495,34
1,5%
1,5%
Hors titre 2
105,19
105,19
113,84
113,84
8,2%
8,2%
230 - Vie de l'élève
6 422,56
6 422,56
3 049,31
6 859,35
-52,5%
6,8%
Titre 2
2 826,54
2 826,54
2 935,47
2 935,47
3,9%
3,9%
Hors titre 2
3 596,02
3 596,02
3 923,88
3 923,88
9,1%
9,1%
139 - Enseignement privé 1er et 2nd degrés
7 764,82
7 764,82
7 916,36
7 996,97
2,0%
3,0%
Titre 2
6 952,16
6 952,16
7 175,62
7 175,62
3,2%
3,2%
Hors titre 2
812,66
812,66
821,35
821,35
1,1%
1,1%
214 - Soutien de la politique de l'éducation nat.
2 624,59
2 492,81
5 742,97
2 594,21
118,8%
4,1%
Titre 2
1 781,92
1 781,92
1 819,09
1 819,09
2,1%
2,1%
Hors titre 2
842,66
710,89
740,74
775,12
-12,1%
9,0%
143 - Enseignement technique agricole
1 483,61
1 483,61
1 527,06
1 527,14
2,9%
2,9%
Titre 2
973,99
973,99
996,19
996,19
2,3%
2,3%
Hors titre 2
509,62
509,62
530,87
530,95
4,2%
4,2%
Total MIES
76 036,71
75 904,93
77 756,86
77 791,32
2,3%
2,5%
Titre 2
70 130,63
70 130,63
71 583,76
71 583,76
2,1%
2,1%
Hors titre 2
5 906,08
5 774,30
6 173,11
6 207,56
4,5%
7,5%
Programmes
Évolution 21/22
LFI 2021
LFI 2022
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 2 :
de la LFI
à l’exécution (CP en Md€)
Source :
Cour des comptes d’après données ministères
B -
La soutenabilité budgétaire appréciée par le CBCM
1 -
Les programmes relevant du MENJ
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a visé le document de
répartition initiale des crédits et des emplois le 7 janvier 2022 et le document prévisionnel de
gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) le 18 mars 2022.
La prévision de dépense du ministère faisait apparaître un dépassement des crédits
disponibles de 575,8
M€ sur le titre 2 CAS pension compris (
511,4
M€ hors CAS pension)
3
. Le
déficit prévisionnel, qui concernait tous les programmes, s’est dégradé de 57
M€ par rapport à
la prévision 2021. Le dégel total de la réserve de précaution (352,9
M€) aurait permis de limiter
le déficit prévisionnel du titre 2 à 222,8
M€
(263,6
M€ hors CAS pension)
. Le ministère
estimait que le dépassement était imputable à des mesures interministérielles non financées et
aux conséquences de la crise sanitaire qui n’auraient pas été pris en compte lors de l’élaboration
de la loi de finances pour 2022. Sous les réserves importantes tenant au dépassement
prévisionnel des crédits disponibles de la masse salariale, le CBCM a validé le DPGECP en
invitant toutefois le ministère à limiter la dépense aux crédits disponibles.
3
L’écart était de 588,6
M€ sur le T2 par rapport à la LFI réserve déduite.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Les prévisions d’exécution, affinées en gestion, ont confirmé le risque de déficit identifié
en programmation. Lors du second compte-rendu de gestion (CRG), le CBCM estimait
l’impasse sur le titre 2 à 1,3
Md€, ce qui aurait nécessité, outre le dégel intégral de la réserve
de précaution, une ouverture nette de crédits en fin de gestion. Ce dépassement apparent
s’expliquait selon le ministère par
l’importance des mesures interministérielles décidées en
gestion 2022 (dont la revalorisation du point
d’indice de la
fonction publique pour un coût
estimé à 804,1
M€)
et par les actions menées dans le cadre du plan de relance, ainsi que les
mesures liées à la crise sanitaire (67,3
M€)
pour lesquelles un financement était attendu
4
. Hors
mesures exceptionnelles, l’exécution prévisionnelle du T2 hors CAS aurait été en
-deçà des
crédits ouverts en LFI.
En ce qui concerne les crédits du hors titre 2, les programmes 140 et 141 présentaient une
programmation à l’équilibre. En revanche, les trois autres programmes (139, 214 et 230)
affichaient, comme en 2021, un déficit de prévisionnel total de 216,2
M€ en AE et 222,5
M€
en CP par rapport aux crédits disponibles. Le dépassement de crédits du programme 230, qui
représente 69
% des crédits HT2 du MENJ, s’élevait à 152,8
M€ en constante dégradation par
rapport aux prévisions des exercices précédents (49,5
M€ en 2020 et 110,4
M€ en 2021). Le
dépassement sur ce programme
s’expliquait par la hausse de la rémunération des AED et des
AESH due à la revalorisation du SMIC au 1
er
janvier 2022, non pris en compte dans le
PLF 2022, le dispositif de préprofessionnalisation, ainsi que par des dépenses accrues sur les
bourses et la scolarisation à trois ans. La prévision de dépense du programme 214 était
également en écart de 56,7
M€ en AE et de 63
M€ par rapport aux crédits disponibles. Le
dépassement concernait principalement deux postes
: d’une part, l’action sociale au titre du
FIPHFP (+ 32,7
M€ en CP) dont une partie pouvait être financée par un mouvement de
fongibilité asymétrique et d’autre part, les autres dépenses de fonctionnement courant
(+ 16,4
M€ dont 9,9
M€ au titre d’un contentieux).
Le dégel de la réserve de précaution appliquée sur les crédits HT2 (183
M€ en AE et
184,4
M€ en CP) n’aurait pas permis à lui seul de rétablir l’équilibre budgétaire, une ouverture
nette de crédits étant envisagée.
Le CBCM a rendu un avis favorable sur les documents prévisionnels de gestion des
crédits hors titre 2. Cependant, cet avis a été assorti de réserves pour les trois programmes (139,
214 et 230) dont la prévision d’exécution était déséquilibrée.
Les incertitudes identifiées en programmation se sont confirmées en gestion dans un
contexte inflationniste. Le CBCM a regretté que certaines dépenses liées au surcoût énergétique
ne soient pas suffisamment documentées. En CRG2, l’impasse budgétaire sur les crédits HT2
était évaluée par le CBCM à 284
M€, nécessitant un dégel total de la r
éserve sur les programmes
214 et 230. Au terme de l’exercice, l’exécution sur le HT2 s’est avérée inférieure de 236
M€
par rapport à la prévision du CRG2.
4
Les actions du plan de relance ont été financées par des transferts en provenance du programme 364
–
Cohésion
(cf. infra).
COUR DES COMPTES
16
2 -
Le programme 143
–
Enseignement technique agricole
Le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) a présenté une
prévision de dépense sur le titre 2 hors CAS pension dépassant de 8,31
M€ les
crédits
disponibles, soit un écart de 1,1 %, ce qui aurait nécessité le dégel intégral de la réserve de
précaution (3,8
M€ sur le T2 hors CAS)
.
Selon la CBCM, l’impasse s’élevait en réalité à
12,8
M€. En effet, le ministère anticipait dans sa programmation des rétablissements de crédits
à hauteur de 4,5
M€ qui devaient permettre de financer une p
artie de la revalorisation des agents
contractuels de l’enseignement agricole (ACEN) non prise en compte au titre de la LFI pour
2022, ainsi que des mouvements de crédits attendus pour un montant de 4,78
M€. La CBCM a
rappelé que les rétablissements de crédits constituent des atténuations de dépenses non pérennes
qui ne doivent financer que des dépenses ponctuelles. Elle a émis un avis favorable sur le
DPGECP en soulignant «
qu’à ce stade de la gestion, il ne peut pas être envisagé une
programmation des dép
enses sur la réserve de précaution dont le dégel total n’est de plus pas
nécessaire ».
Elle a appelé le ministère à faire preuve de vigilance dans l’exécution, la
revalorisation du point d’indice de la fonction publique risquant de détériorer l’équilibre
budgétaire du programme.
Le déficit prévisionnel sur le T2 s’est confirmé en cours d’exécution. Lors du deuxième
compte-
rendu de gestion, le dépassement attendu en fin d’exercice a été revu à la hausse et
porté à 22,44
M€ sur le T2 hors CAS en tenant compte
des rétablissements de crédits attendus.
L’aggravation du déficit s’expliquait par le coût de la revalorisation du point d’indice évalué à
12,15
M€. La CBCM a regretté en cours de gestion que le ministère n’ait pas fourni l’intégralité
des sous-jacents de ses prévisions en dépit de ses demandes réitérées, ce qui
l’
a amenée à
formuler des réserves quant à l’analyse de la programmation.
La programmation du HT2 affichait un dépassement de 16,1
M€ en AE et de 14,8
M€ par
rapport aux crédits disponibles. Le dépassement concernait les trois actions suivantes :
-
« Protocoles du privé » (10
M€ en AE et 9,5
M€ en CP)
5
;
-
« Inclusion scolaire des élèves en situation de handicap » (5,2
M€ en AE et CP)
6
;
-
« Actions d'appui à l'enseignement agricole » (0,8
M€
en AE).
La CBCM a émis un avis défavorable sur le caractère soutenable de la programmation du
programme 143. En effet, si l’impasse budgétaire pouvait être réduite par la levée du surgel (cf.
infra), elle demeurait néanmoins égale au montant de la réserve initiale de 6,1
M€. Les
documents prévisionnels d’exécution présentés par le MASA en cours de gestion ont tous fait
apparaître des prévisions de dépenses supérieures aux crédits disponibles prévisionnels. En
CRG2, le montant de l’impasse a été revu à la baisse, mais s’élevait encore à 12,7
M€.
5
Le projet de protocole (2022-2026) avec le Conseil National de l'Enseignement Agricole Privé (CNEAP) et
l’Union
Nationale Rurale d
’
Éducation et Promotion (UNREP), pour les établissements fonctionnant selon le
rythme du temps plein (TP), prévoyai
t un montant annuel plafond du financement par l’État de 141,3
M€ pour
2022 (soit + 10
M€ par rapport au précédent protocole).
6
L’impasse résulte de l’extension en an
née pleine de la hausse des effectifs à la rentrée 2021 (+ 952 ETP), de la
hausse prévisionnelle des effectifs à la rentrée 2022 (+ 972
ETP) et des changements induits par l’arrêté
du
23 août
2021 relatif à l’échelonnement indiciaire des accompagnants des
élèves en situation de handicap.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Tableau n° 3 :
d
es crédits initiaux aux crédits consommés, en M€
T2
HT2
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
71 583,76
71 583,76
6 173,11
6 207,56
77 756,86
77 791,32
LFR (b)
0,00
0,00
65,59
63,51
65,59
63,51
Ouvertures
0,00
0,00
103,29
103,29
103,29
103,29
Annulations
0,00
0,00
-37,71
-39,78
-37,71
-39,78
Reports de crédits de 2021
(c)
5,63
5,63
361,63
137,85
367,26
143,48
Reports hors FDC et ADP
0,00
0,00
289,98
31,58
289,98
31,58
FDC et ADP
5,63
5,63
71,65
106,27
77,28
111,90
Autres mouvements de
crédits (d)
745,70
745,70
10,79
11,90
756,50
757,60
FDC (hors reports)
15,16
15,16
39,37
40,47
54,53
55,63
ADP (hors reports)
0,01
0,01
2,30
2,30
2,31
2,31
Décrets de virements
-0,23
-0,23
4,65
4,65
4,42
4,42
Décrets de transferts
23,66
23,66
67,77
67,77
91,43
91,43
Décret d'avance
0,00
0,00
-103,29
-103,29
-103,29
-103,29
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art. 11 de la
LOLF)
707,11
707,11
0,00
0,00
707,11
707,11
Solde des crédits ouverts
et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)
72 335,09
72 335,09
6 611,12
6 420,83
78 946,21
78 755,92
Exécution (crédits
consommés)
72 203,91
72 203,91
6 394,69
6 292,92
78 598,60
78 496,83
dont rétablissements de
crédits
-92,69
-92,69
Taux de consommation
99,8%
99,8%
96,7%
98,0%
99,6%
99,7%
(*) hors reports vers 2023 et hors mouvement de fongibilité
FDC : Fonds de concours
–
ADP : Attribution de produits
Source : Chorus et ministères
Au cours de la gestion 2022, les AE ont été abondées de 1 189,3
M€
(soit 1,5 % des
crédits ouverts en LFI) et les CP de 964,6
M€ (
soit 1,2 % des crédits ouverts en LFI)
7
. Le
montant des ouvertures de crédits opérées en gestion est deux fois plus élevé qu’en 2021 en
raison principalement de la répartition des crédits pour mesures générales (cf. supra)
8
.
7
L’ouverture de crédits en cours de gestion est sensiblement plus élevée qu’au cours de l’exercice 202
1 :
respectivement 0,4 % en AE et 0,2 % en CP.
8
En 2021, le montant des AE ouvertes en gestion s’élevait à 585,1
M€ et
celui des CP à 381,3
M€.
COUR DES COMPTES
18
A -
Les mouvements effectués par voie règlementaire
Le montant total des reports de crédits s’est élevé à
367,26
M€ en AE (dont
77,28
M€ de
reports sur fonds de concours) et 143,48
M€ en CP (dont
111,90
M€ de reports
sur fonds de
concours
. Le montant des crédits reportés est nettement plus élevé qu’en 2021
: + 44,5 % pour
les AE, tandis que les reports de CP ont plus que doublé (+ 174 %)
9
. Les reports concernent
majoritairement des crédits de HT2.
Tableau n° 4 :
les reports de crédit
s effectués en 2022, en M€
AE
CP
AENE
258,20
Fonds de concours
77,28
111,90
Dont T2
5,63
5,63
Crédits généraux
31,78
31,58
Total reports
367,26
143,48
Source : MENJ et MASA
1 -
Les reports d’AE
Au 31 décembre 2021, le montant des AE affectées et non engagées (AENE) du programme
214
–
Soutien de la politique de l’éducation nationale
s’élevait à 258,2
M€. La quasi
-totalité de
ce montant concerne les dépenses de constructions scolaires hors métropoles (140,4
M€) et les
investissements relatifs aux bâtiments des services déconcentrés du ministère (117,6
M€
). Le solde
(0,25
M€) concerne la rénovation des sites de l’administration centrale. La part d’AE non reportée
s’élève à
0,08
M€.
La consommation
d’AE sur tranches fonctionnelles étant plus élevée en 2022 qu’au cours
des deux précédents exercices (214,7
M€ en 2022
10
), le montant total des AENE au
31 décembre
2022 est en diminution et s’élève à 144,54
M€.
2 -
Les autres reports de crédits
Outre les AENE, les reports concernent principalement des crédits de fonds de concours
non consommés en 2021 pour un total de 77,3
M€ en AE et 111,9
M€ en CP. Les principaux
reports concernent le programme 141 : 9,4
M€ en AE
-CP (dont 7,5
M€ au titre de l’action
«
Innovation
numérique pour l’excellence éducative
(INEE)
» du plan d’investissement
d’avenir) et le programme 214
: 64,9
M€ en AE et 99
,3
M€ en CP
(dont 5,6
M€ en titre 2
portant
reports de crédits PROFAN). Ces reports se portent essentiellement sur les fonds de concours
« Participation de Santé publique France au financement de la campagne de lutte contre la
covid-19 » et « Investissements d'avenir : INEE (INEE) ».
9
En 2021, le montant total des reports s’élevait à 254,1
M€ en AE (dont
33,7 M
€ de reports sur fonds de concours)
et 52,4
M€ en CP (dont
41,5
M€ de reports sur fonds de concours
).
10
Contre 52,9
M€ en 20220 et 82,5
M€ en 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Hors fonds de concours, les reports de crédits généraux sont en forte augmentation par
rapport à 2021
. Ils s’élèvent à 31,8
M€ en AE et 31,6
M€ en CP (contre 8
M€ en AE et 10,9
M€
en CP en 2021). Ils
s’expliquent essentiellement par des charges à payer (en particulier sur le
programme 214 : 13,7
M€ en AE et 3,2
M€ en CP) et diverses mesures portées par le
programme 230 pour un montant de 10,9
M€ en AE et 11,3
M€ en CP
:
-
6,5
M€ en AE et 6,9
M€ en CP au titre du dispositif «
petits déjeuners », correspondant au
montant des crédits disponibles non consommés par les académies au 31/12/2021 ;
-
4,1
M€ en AE=CP au
titre des fonds sociaux ;
-
0,4
M€ en AE=CP au titre du dispositif «
Ma classe à la maison
» qui fait l’objet d’un
conventionnement avec le CNED depuis 2021.
3 -
Les transferts et virements de crédits
Deux décrets de transfert de crédits ont été pris en cours de gestion pour un solde positif
de 23,7
M€ pour les crédits de titre 2 et
67,8
M€
pour les crédits hors titre 2
11
. Le montant des
crédits transférés (91,5
M€)
est en hausse de 25,8
M€ par rapport à l’exercice précédent
12
. Les
transferts les plus élevés concernent :
-
le financement de la mesure sur les néo-bacheliers et les cordées de la réussite : 2,9
M€ en
titre 2 pour le programme 139 et 20
M€ sur les crédits de titre
2 du programme 141 en
provenance du programme 364
–
Cohésion
de la mission « Plan de relance » ;
-
l
e financement de la prime d’
attractivité : 6
M€
sur les crédits de titre 2 du programme 143
en provenance du programme 141 ;
-
les crédits T2 du programme 141 ont été diminués de 2,3
M€ afin de financer la
convergence indemnitaire des personnels des programmes 150 et 231 de la mission
Recherche et enseignement supérieur ;
-
un transfert de 60
M€ en provenance du programme 425 –
Financement structurel des
écosystèmes d’innovation
de la mission « Investir pour la France de 2030 » et destinés au
financement d’un fonds d’innovation pédagogique
sont venus abonder les crédits HT2 des
programmes 139 (10
M€), 140 (25
M€) et 141 (25
M€)
;
-
le financement de masques et tests anti-Covid : 3,5
M€ sur les crédits HT2 du programme
214 en provenance du programme 366
–
Matériels sanitaires pour faire face à la crise de
la covid-19
de la mission «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
» ;
-
le financement des petits déjeuners à l'école dans le cadre de la stratégie nationale de lutte
contre la pauvreté : 9,6
M€ (contre
12
M€
en 2021) sur les crédits HT2 du programme 230
en provenance du programme 304
–
Inclusion sociale et protection des personnes
de la
mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
;
-
enfin, 4,3
M€ ont été prélevés sur les c
rédits HT2 du programme 140 pour abonder les
crédits du programme 150
–
Formations supérieures et recherche universitaire
et destinés
11
Décrets portant transfert de crédits n° 2022-934 du 27 juin 2022 et n° 2022-1512 du 2 décembre 2022.
12
En 2021, il était de 35,7
M€ pour le titre 2 et
30
M€ pour le hors titre 2.
COUR DES COMPTES
20
au financement des INSP
É en raison de la mise en place de l’année supplémentaire de
formation pour les enseignants stagiaires.
Deux décrets de virement ont permis de redéployer des crédits entre les programmes du
MENJ
d’une part et ceux du MA
S
A d’autre part. Le montant les plus significatif concerne le
redéploiement de crédits hors titre 2 en provenance du programme 149
–
Compétitivité et
durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
et
à destination du programme 143 afin de financer la formation des agriculteurs et travailleurs
appelés à exercer des responsabilités dans des organisations syndicales ou professionnelles.
Le détail des décrets de transfert et de virement figure en annexe 5.
Tableau n° 5 :
m
ontant des transferts et virements intervenus en gestion, en M€
T2
HT2
TOTAL
140
0,49
20,75
21,24
141
12,70
25,00
37,70
230
0,06
9,57
9,63
139
2,90
10,00
12,90
214
1,22
2,39
3,61
143
6,05
4,71
10,76
Total
23,42
72,42
95,84
Source : MENJ et MASA
4 -
Les fonds de concours et attributions de produits
Les crédits de fonds de concours ouverts par arrêtés se sont élevés à 54,5
M€ en AE et
55,6
M€ en CP, dont
15,2
M€ en titre 2. Le
montant des fonds de concours avait été plus élevé
en 2021 en raison de la crise sanitaire (300
M€ en AE et 298
M€ en CP).
Le programme 214
est le principal bénéficiaire de ces crédits (44,6
M€ en AE et 45,7
M€ en
CP) en raison
principalement de la campagne de lutte contre la Covid (28,53 M€).
Enfin, de nombreux arrêtés portant ouverture de crédits d’attributions de produits sont
venus abonder les programmes de la mission pour un montant total de 2,31
M€ en AE et C
P.
5 -
Le décret d’avance
Le décret du 7 avril
2022 portant ouverture et annulation des crédits à titre d’avance a
annulé 103,3
M€ de crédits HT2. Cette annulation concerne d’une part, les crédits bloqués sur
le programme 143 pour un montant de 12,3
M€ et d’au
tre part, une part importante des crédits
d’intervention du programme 230 destinés à compenser les dépenses engagées par les
communes pour l
’instruction obligatoire dès trois ans
(90
M€ sur les 100
M€ ouverts en LFI).
Ce retrait de crédits est motivé par la sous consommation constatée en 2021 ; seuls 14,7
M€
avaient été consommés sur l’enveloppe de 100
M€.
ANALYSE D
E L’EXÉCUTION BUDGÉT
AIRE
21
6 -
Répartition de crédits pour mesures générales
En application de l'article 11 de la LOLF, deux arrêtés de répartition des crédits en
provenance du programme 551 « provisions relatives aux rémunérations publiques », lui-même
abondé en lois de finances rectificatives, ont abondé les crédits de titre 2 de tous les programmes
de la mission en cours d’exercice
: 119,8
M€ en octobre, puis 587,3
M€ en décem
bre 2022, soit
un total de 707,1
M€ (1
% des crédits T2 ouverts en LFI)
13
.
Ce montant inédit s’explique par la revalorisation du point d’indice de la fonction
publique au 1
er
juillet 2022
14
. Il est supérieur au montant total de l’impasse prévisionnelle
cons
tatée lors de l’élaboration du DPGECP au printemps 2022 qui était de 579,6
M€ par rapport
aux crédits disponibles (soit 213
M€ par rapport aux crédits T2 ouverts en LFI et 570,9
M€ par
rapport aux crédits T2 ouverts en LFI, réserve de précaution déduite).
B -
Les lois de finances rectificatives
Les crédits de la mission
Enseignement scolaire
ont été modifiés par les deux lois de
finances rectificative (LFR) pour 2022
15
. En dehors des crédits ouverts sur le programme 551
puis répartis, les modifications opérées e
n LFR n’ont porté que sur les crédits du hors titre 2
.
La LFR 1 a rétabli les crédits
qui avaient été annulés par le décret d’avance du
7 avril 2022. Les crédits du programme 230 ont ainsi été abondés de 91
M€ et ceux du
programme 143 de 12,3
M€.
En fin d’
année, la LFR
2 a procédé à l’annulation de 37,7
M€ en AE et de 39,8
M€ en CP
de crédits mis en réserve et non utilisés. Tous les programmes de la mission sont concernés par
cette annulation de crédits à l’exception du programme 214.
Au final, les deux LFR ont procédé à une ouverture nette de crédits HT2 de 65,6
M€ en AE
et 63,5
M€ en
CP. Le montant net des ouvertures de crédits est le plus faible depuis 2018
16
. En
2021, les LFR s’étaient soldées par une annulation nette de crédits de 83,2
M€ en HT2.
C -
Globalisation et fongibilité asymétrique
Le montant des mouvements de fongibilité s’élève à
74,2
M€ pour l’ensemble de la
mission, dont 52,9
M€ sur le périmètre MENJ et 21,3
M€ pour le programme 143.
En ce qui concerne les programmes du MENJ, certains de ces mouvements sont récurrents
comme celui effectué sur le programme 140
destiné pour compenser la dépense engagée par les
collectivités territoriales pour l’accueil des élèves mis en place les jours de grève (4,4
M€ en
2022, soit le double du mouvement de l’exer
cice 2021
17
).
13
Arrêtés des 25 octobre 2022 et 6 décembre 2022 portant répartition de crédits. Ces crédits proviennent du
programme 551
–
Provision relative aux rémunérations publiques
qui a été abondé de 2 Md€ en T2 par la loi de
finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022.
14
Les ouvertures de crédits pour mesures générales enregistrées au cours des trois derniers exercices étaient
nettement plus faibles : 45,9
M€ en 2021, 5,1
M€ en 2020 et 0,7
M€ en 2019.
15
Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 et loi n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022
de finances rectificative pour 2022.
16
Les ouvertures de crédits constatées les exercices précédents s’élevaient à 71,5
M€ en 2020 et à 147,3
M€ en 2018.
17
Ce remboursement est financé à partir des crédits correspondant aux retenues opérées au titre du service non fait
sur le salaire des enseignants grévistes.
COUR DES COMPTES
22
Le mouvement le plus élevé concerne celui effectué pour financer en partie la contribution
versée
par le ministère au fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction
publique (FIPHFP) au titre de la campagne 2022 (17,8
M€ sur
le programme 214, soit 2,4
M€
de plus qu’en 2021
). Le CBCM a émis un avis favorable à cette demande.
En revanche, il s’est opposé aux autres mouvements qui lui ont été soumis en raison des
prévisions d’exécution du titre 2
qui appelait un dégel de la réserve de précaution
, ainsi qu’
un
abondement complémentaire de crédits
. Il s’agit notamment du
mouvement de 1,9
M€ sur le
programme 214 réalisé chaque année afin d’assurer le paiement des frais inhérents au transfert
à Pôle emploi de la gestion de l’indemnisa
tion du chômage des agents relevant du MENJ et des
mouvements de crédits vers le HT2 destinés à financer la gratification des étudiants en Master
des métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation (MEEF)
sur la période
septembre à décembre 2022 (5,8
M€ au total sur les programmes 140, 141 et 230).
D
’autres transferts de crédits T2 ont été réalisés en gestio
n. Deux mouvements de
fongibilité sur le programme 230 ont été effectués pour un montant total de 24,6
M€ afin de
financer sur le HT2 la revalorisation de la rémunération des AESH et des AED suite aux
augmentations
du
SMIC,
ainsi
que
la
rémunération
des
de
1 181 AED
en
préprofessionnalisation et le maintien d’AED en CDI sur le HT2. Ces mesures n’avaient
pas
été budgétées dans le PLF 2022. Ces
mouvements ont été effectués en dépit de l’avis
défavorable du CBCM.
Enfin, il convient de noter un mouvement de fongibilité symétrique des crédits HT2 du
fonds de concours « Participation de Santé publique France au financement de la campagne de
lutte contre la covid-19 menée par le MENJ (programme 214) » vers le titre 2. Ce mouvement
d’un montant de 4,6
M€
résulte de la correction d’une erreur matérielle affectant
la répartition
des crédits destinés à prendre en charge la rémunération des médiateurs de lutte anti-Covid
recrutés par les académies
18
.
Le détail des mesures de fongibilité asymétrique figure en annexe n° 4.
Tableau n° 6 :
m
ouvements de fongibilité asymétrique, en M€
Programmes
Montant
139 - Enseignement privé
0,002
140 - 1er degré public
7,346
141 - 2nd degré public
3,716
214 - Soutien
16,642
230 - Vie de l'élève
25,153
143 - Enseignement technique agricole
21,261
Total
74,120
Source : MENJ et MASA
18
L
’arrêté du 7 juin 2022 portant ouverture de crédits de fonds de concours a rattaché 20
M€ en AE=CP sur le
fonds n°1-2-00220 «
Participation de Santé publique France au financement de la campagne de lutte contre la
covid-
19 menée par le ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports
- dépenses HT2
» et 8,5
M€
en AE=CP sur le fonds n°1-2-00253 «
Participation de Santé publique France au financement de la campagne de
lutte contre la covid-
19 menée par le ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports
- dépenses
T2
». L’arrêté du 5
décembre 2022 a modifié cette répartition comme suit : 15,4
M€ en AE=CP sur le fonds n°
1-
2-00220 et 13,1
M€ en AE=CP sur le fonds n°1
-2-00253.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
En ce qui concerne l’enseignement technique agricole, le mouvement de fongibilité
asymétrique qui abonde chaque année les crédits HT2 du programme 143 pour le financement des
établissements privés du temps plein s’est élevé 21,26
M€
19
(20,89
M€ en 2021) dont le montant a
été relevé afin de prendre en compte l’augmentation du point d’indice de la fonctio
n publique.
La CBCM s’est opposée à trois demandes de fongibilité asymétrique du fait d’excédents
prévisionnels sur le HT2 et d’un risque de dépassement des crédits T2 en fin de gestion.
D -
La réserve de précaution
Tableau n° 7 :
m
ise en réserve de crédits pour 2022, en M€
Titre 2
Hors titre 2
Total
AE = CP
AE
CP
AE
CP
Crédits LFI
71 583,76
6 173,11
6 207,56
77 756,86
77 791,32
Réserve initiale
357,92
114,27
115,65
472,19
473,56
Surgels
0,00
147,51
147,51
147,51
147,51
Dégels
357,92
224,07
223,38
581,99
581,30
Annulations de crédits
gelés
0,00
37,71
39,78
37,71
39,78
Réserve en fin de gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Source
: Cour des comptes d’après données ministères
La présentation détaillée des crédits mis en réserve figure en annexe n° 3.
1 -
La réserve de précaution sur les programmes relevant du MENJ
Au titre de l’année 202
2, la mise en réserve initiale des crédits (572,19
M€ en AE et
473,56
M€ en CP)
a été effectuée conformément aux dispositions de la circulaire DF-1BE-20-
3927 du 26 novembre 2021 de la direction du budget :
-
un taux de 0,5 % a été appliqué aux crédits de titre 2 ;
-
un taux de 4 % a été appliqué aux crédits hors titre 2. Cependant, comme les années
précédentes, le taux de mise en réserve de 0,5 % a été appliqué aux dotations assimilables
à des dépenses de personnel
20
.
19
Cette opération, est prévue par le code rural et de la pêche maritime et formalisée dans le protocole d'accord État / Fédération
du temps plein. La subvention dite « article 44 » permet aux établissements de financer le recrutement de personnels
enseignants et documentalistes à temps incomplet (moins de 9 heures par semaine), salariés de droit privé, recrutés
directement par les chefs d’établissement dans la limite de 15
% de la dotation globale horaire allouée par l’État (part
structurelle), et les remplacements de courte durée (part conjoncturelle), les remplacements correspondant aux dispositifs
nationaux étant financés prioritairement sous forme d’heures supplémentaires effectives (HSE) de remplacement.
20
La part « personnel
» du forfait d’externat
(programme 139) ; la rémunération des AED, des AESH, des contrats
aidés, des MI-SE de la Polynésie française, des personnels techniques territoriaux de Mayotte (programme 230) ;
la part consacrée à la rémunération des personnels dans la subvention pour charges de service public versée aux
opérateurs de l’État
(programme 214) ; la gratification des stagiaires MEEF (programmes 139, 140, 141 et 230).
COUR DES COMPTES
24
Certains postes se vont vus appliquer un taux supérieur à 4 % : les crédits de
fonctionnement, de fonds sociaux et de crédits pédagogiques notamment du programme 139,
ainsi que les dépenses de fonctionnement courant du programme 214. À
l’inverse, la mise en
réserve n’est pas appliquée sur les bourses du programme 139 et les crédits d’intervention du
programme 140.
Au final, la réserve de précaution initiale sur les programmes relevant du MENJ s’élève
à 357,8
M€ sur
le T2 CAS compris et à 188,6
M€ en AE
et 190
M€ en CP sur le HT2
.
Une réserve complémentaire de gestion de 75
M€ a été opérée en début de gestion sur les
crédits du programme 230 dispositif « instruction obligatoire à 3 ans ». De plus, les crédits qui
ava
ient annulés en décret d’avance, puis réouverts en LFR pour un montant de 91
M€, ont fait
l’objet d’un surgel. Au total, la réserve du programme 230 a été portée à 136,3
M€.
Enfin, les 60
M€ de fonds de concours ouverts en décembre 2022 pour le financement
du
Fonds d’innovation pédagogique ont été surgelés dans un premier temps, puis dégelés en toute
fin d’année afin d’être reportés en 2023.
2 -
La réserve de précaution sur le programme 143
–
Enseignement technique agricole
La réserve de précaution a été calculée conformément à la circulaire de la direction du
budget précitée. Comme les exercices précédents, un taux de 4 % a été appliqué aux crédits
hors titre 2 à l’exception des crédits assimilés à des dépenses de personnel qui bénéficient du
taux réduit de 0,5 % appliqué aux crédits du titre 2. Cela concerne la rémunération des assistants
d’éducation
et
des accompagnants d’élèves en situation de handicap, les pensions des centres
de formation d’apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de p
romotion
agricoles (CFPPA). De même, un taux réduit a été appliqué à la part des subventions des
établissements d’enseignement technique agricole
destinée à financer des dépenses de
rémunération
21
. Le taux de gel pour les actions d'appui à l'enseignement agricole a, quant à lui,
été majoré afin d'atteindre 6,5 %.
Au final, compte tenu de la décision du ministère de mutualiser la mise en réserve entre
programmes du MASA, la réserve de précaution initiale
appliquée au programme 143 s’est
élevée à 5
M€ sur les crédits du titre 2
(0,5 % du crédits LFI) et à 6,1
M€ en AE et CP sur les
crédits du hors titre 2 (1,15 % des crédits ouverts en LFI), soit un montant total de 11,1
M€ en
AE et CP sur la totalité du programme.
De plus, un blocage de 18,7
M€ sur
les crédits HT2 a été appliqué en début d’exercice
conformément aux dispositions de la lettre plafond du 29 juillet 2021 relative au PLF 2022 :
-
10
M€
sur les
crédits ouverts au titre de l’activité
« Bourses sur critères sociaux »
correspondant à une provision au titre de renégociation du protocole CNEAP-UNREP du
temps plein
22
;
21
Un taux de 0,5 % a été appliqué à l’ensemble des crédits alloués aux établissements du rythme approprié et à
38,47 % des crédits alloués aux établissements du temps plein. Le taux pondéré appliqué aux établissements du
temps plein s’établit ainsi à 2,65
%.
22
Le projet de protocole (2022-2026) avec le Conseil National de l'Enseignement Agricole Privé (CNEAP) et
l’Union Nationale Rurale d’Éducation et Promotion (UNREP), pour les établissements fonctionnant selon le
rythme du temps plein, prévoit un montant annuel plafond du financement par l’État de 141,3
M€ pour 2022 (soit
+ 10
M€ par rapport au précédent protocole).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
-
8,7
M€ sur l’activité
« Privé du rythme approprié - Hors personnel » correspondant à la
différence entre le plafond prévu dans le protocole avec UNMFREO (210
M€) et le
montant
effectivement dû sur la base des effectifs constatés à la rentrée 2021
23
.
L’ensemble des crédits bloqués (réserve de précaution initiale et surgel,
soit un total de
12,29
M€) ont été annulés par le décret d’avance, puis rouverts en LFR (cf. supra). Ils ont été
immédiatement rebloqués. La réserve de précaution a été portée à 12,3
M€ et le surgel sur le
rythme approprié rapporté à 2,5
M€
24
.
3 -
Une levée de la réserve anticipée très tôt dans l’année
La réserve de précaution du titre 2 (357,9
M€) a été entièrement levée
en novembre 2022
pour tous les programmes de la mission.
Hors titre 2, trois programmes (139, 214 et 230) ont bénéficié d’un dégel de crédits pour
un montant total de 151,6
M€ en AE et 150,9
M€ en CP. Le programme 230 est le principal
bénéficiaire de ce dégel (122,8
M€ en AE et 120,8
M€ en CP). Le reliquat des crédits non
utilisés a été annulé par la seconde loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2022 : 25,4
M€
en AE et 27
M€ en CP.
Sur les 5,6
M€ des crédits mis en réserve sur le hors
titre 2 du programme 143, une partie
(2,3
M€) a été annulée en LFR
2, tandis que le reliquat (3,4
M€) a été restitué.
Graphique n° 3 :
utilisation de la réserve de la MIES
Source
: Cour des comptes d’après données ministères
23
L’Union Nationale Maisons Familiales Rurales Éducation Formation (UNMFREO) pour les établissements
fonctionnant selon le rythme approprié. L’application des nouvelles dispositions du protocole (2022
-2025) a
permis de surgeler 8,7
M€ en début de gestion 20
22.
24
Les crédits bloqués sur le privé du temps plein demeurent inchangés à 10
M€. Le détail de ces mouvements
figure en annexe 3.
COUR DES COMPTES
26
La LOLF prévoit une mise en réserve des crédits limitatifs pour assurer «
le respect du
plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement
». La mise à disposition
de cette réserve
« doit être limitée à la couverture des aléas de gestion qui ne pouvaient être
anticipés par le responsable de prog
ramme (…)
». Or, la nécessité de lever la quasi-totalité de
la réserve de précaution avait été exprimée dans les documents prévisionnels de gestion de
février et de mars 2022, en contradiction avec le principe même de la réserve tel que défini par
la LOLF.
Tous les programmes relevant du MENJ affichaient en programmation sur le titre 2 CAS
compris un dépassement total de 588,6
M€ (contre 518,9
M€ en 2021) au regard des crédits de
la LFI minorés de la réserve de précaution. L’exécution des dépenses de personnel n’a pas
nécessité d’ouverture de crédits et la masse salariale a été contenue dans l’enveloppe limitative
prévue en loi de finances initiale, contrairement à ce que pouvait laisser craindre la
programmation. Cependant, comme lors des exercices précédents, le dégel des crédits de titre 2
a été nécessaire. Le ministère justifie ce dégel en rappelant le caractère rigide de la dépense de
rémunération en titre 2 qui représente 90 % du budget de la mission.
Sur le hors titre 2, le dépassement prévisionnel en CP était, après déduction de la réserve,
de 331,9
M€ pour l’ensemble de la MIES (154,7
M€ en tenant compte des mouvements de
crédits attendus).
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense et
de ses composantes
A -
La dépense totale
Les crédits exécutés en 2022
s’élèvent à
78 598,60
M€ en AE et
78 496,83
M€ en CP. La
dépense est en hausse de 2,6
Md€ par rapport à 202
1, soit une hausse de 3,5 %. Le titre 2 porte
l’essentiel de cette augmentation (+ 2,3
Md€) en raison principalement de la revalorisation du
point d’
indice. Les dépenses de personnel représentent 92 % de la dépense totale de la mission.
La dépense sur le HT2 progresse de 323
M€ en AE (+ 5,9
%) et de 329
M€ en CP (+
6,1 %).
Les dépenses de la mission ont augmenté de 8,2
Md€ entre 2017 et 2021 (+
11,6 %), dont
7
Md€ pour les seules dépenses de rémunération (+ 10,8
%).
La consommation des crédits ouverts
s’améliore par rapport à l’exercice précédent
:
99,6 % pour les AE et 99,7 % pour les CP (contre respectivement 99,2 % et 99,5 % en 2021)
avec une nette disparité entre les crédits titre 2 et hors titre 2. Alors que les crédits de titre 2
sont presque intégralement consommés (99,9 % contre 99,7 % en 2021), le taux de
consommation des crédits du HT2 n’atteint que 95,6
% en AE (94,3 % en 2021) et 96,8 % en
CP (97,7 % en 2021)
25
. Au final, le volume des crédits ouverts non consommés s’élève à
347,6
M€ en AE et 259,1
M€ en CP.
25
Les crédits non répartis qui sont venus abonder les crédits de personnel ont été calibrés après la pré-liquidation
de la paie de décembre de façon à équilibrer le titre 2 et non pas estimés au regard de la dépense totale induite par
la revalorisation du point d’indice. Ceci explique que les crédits du titre 2 ont été exécutés en quasi
-totalité en fin
d’exercice. Le surcoût de la revalorisation du point d’indice est de 797
M€ hors CAS pension pour 2022 (dont
785
M€ pour le MENJ) alors que les crédits répartis dont a bénéficié la MIES s’élève à 707
M€.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Graphique n° 4 :
l
es facteurs d’évolution de la dépense (CP en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données ministères
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 8 :
évolution de la dépense en AE,
en M€
(a) : LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits, y compris les mouvements
de fongibilité asymétrique
(b) : dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements
Source : Chorus
Programmes
Crédits
disponibles
(a)
Exécution
(b)
Taux
d'exécution
Crédits
disponibles
(a)
Exécution
(b)
Taux
d'exécution
140 - Enseignement scolaire public 1er degré
23 657,21
23 587,83
99,7%
24 426,83
24 393,28
99,9%
3,4%
Titre 2 - Dépenses de personnel
23 618,47
23 549,91
99,7%
24 352,18
24 346,40
100,0%
3,4%
Hors titre 2
38,75
37,92
97,9%
74,65
46,88
62,8%
23,6%
141 - Enseignement scolaire public 2nd degré
34 107,21
33 976,76
99,6%
34 972,55
34 928,16
99,9%
2,8%
Titre 2 - Dépenses de personnel
34 012,25
33 890,37
99,6%
34 825,15
34 817,08
100,0%
2,7%
Hors titre 2
94,96
86,39
91,0%
147,40
111,08
75,4%
28,6%
230 - Vie de l'élève
6 411,26
6 384,40
99,6%
6 919,16
6 901,30
99,7%
8,1%
Titre 2
2 839,07
2 825,78
99,5%
2 958,26
2 950,02
99,7%
4,4%
Hors titre 2
3 572,19
3 558,62
99,6%
3 960,90
3 951,28
99,8%
11,0%
139 - Enseignement privé 1er et 2nd degrés
7 779,46
7 767,33
99,8%
8 067,52
8 049,31
99,8%
3,6%
Titre 2
6 970,01
6 960,84
99,9%
7 239,00
7 233,39
99,9%
3,9%
Hors titre 2
809,45
806,49
99,6%
828,52
815,92
98,5%
1,2%
214 - Soutien de la politique de l'éducation nat.
3 168,69
2 800,88
88,4%
3 022,57
2 803,63
92,8%
0,1%
Titre 2
1 785,02
1 755,23
98,3%
1 892,57
1 875,27
99,1%
6,8%
Hors titre 2
1 383,68
1 045,65
75,6%
1 130,00
928,36
82,2%
-11,2%
143 - Enseignement technique agricole
1 497,98
1 488,29
99,4%
1 537,59
1 522,92
99,0%
2,3%
Titre 2
957,73
951,86
99,4%
989,24
981,74
99,2%
3,1%
Hors titre 2
540,25
536,44
99,3%
548,34
541,18
98,7%
0,9%
Total MIES
76 621,82
76 005,51
99,2%
78 946,21
78 598,60
99,6%
3,4%
Titre 2
70 182,54
69 934,00
99,6%
72 256,40
72 203,91
99,9%
3,2%
Hors titre 2
6 439,28
6 071,51
94,3%
6 689,81
6 394,69
95,6%
5,3%
2021
2022
Évol.
crédits
consommés
2021/2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Tableau n° 9 :
é
volution de la dépense en CP, en M€
(a) : LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits, y compris les mouvements
de fongibilité asymétrique
(b) : dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements
Source : Chorus
Programmes
Crédits
disponibles
(a)
Exécution
(b)
Taux
d'exécution
Crédits
disponibles
(a)
Exécution
(b)
Taux
d'exécution
140 - Enseignement scolaire public 1er degré
23 657,80
23 587,64
99,7%
24 427,37
24 392,38
99,9%
3,4%
Titre 2 - Dépenses de personnel
23 618,47
23 549,91
99,7%
24 352,18
24 346,40
100,0%
3,4%
Hors titre 2
39,33
37,73
95,9%
75,20
45,98
61,1%
21,9%
141 - Enseignement scolaire public 2nd degré
34 107,49
33 976,28
99,6%
34 973,41
34 926,72
99,9%
2,8%
Titre 2 - Dépenses de personnel
34 012,25
33 890,37
99,6%
34 825,15
34 817,08
100,0%
2,7%
Hors titre 2
95,24
85,91
90,2%
148,26
109,64
74,0%
27,6%
230 - Vie de l'élève
6 412,70
6 384,09
99,6%
6 917,63
6 874,59
99,4%
7,7%
Titre 2
2 839,07
2 825,78
99,5%
2 958,26
2 950,02
99,7%
4,4%
Hors titre 2
3 573,63
3 558,30
99,6%
3 959,37
3 924,56
99,1%
10,3%
139 - Enseignement privé 1er et 2nd degrés
7 779,51
7 767,18
99,8%
8 067,69
8 049,28
99,8%
3,6%
Titre 2
6 970,01
6 960,84
99,9%
7 239,00
7 233,39
99,9%
3,9%
Hors titre 2
809,49
806,34
99,6%
828,70
815,89
98,5%
1,2%
214 - Soutien de la politique de l'éducation nat.
2 829,27
2 701,16
95,5%
2 823,79
2 724,82
96,5%
0,9%
Titre 2
1 785,02
1 755,23
98,3%
1 892,57
1 875,27
99,1%
6,8%
Hors titre 2
1 044,25
945,93
90,6%
931,22
849,55
91,2%
-10,2%
143 - Enseignement technique agricole
1 499,47
1 481,45
98,8%
1 546,03
1 529,04
98,9%
3,2%
Titre 2
957,73
951,86
99,4%
989,24
981,74
99,2%
3,1%
Hors titre 2
541,74
529,59
97,8%
556,79
547,30
98,3%
3,3%
Total MIES
76 286,22
75 897,80
99,5%
78 755,92
78 496,83
99,7%
3,4%
Titre 2
70 182,54
69 934,00
99,6%
72 256,40
72 203,91
99,9%
3,2%
Hors titre 2
6 103,69
5 963,81
97,7%
6 499,52
6 292,92
96,8%
5,5%
2021
2022
Évol.
crédits
consommés
2021/2022
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 5 :
exécution des dépenses 2018-
2028, en Md€
Source : Chorus
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-2022
de la mission par titre (CP), en M€
Source : Chorus
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Graphique n° 7 :
LFI et exécution 2018-
2022 (AE), en Md€
Source : Chorus
Graphique n° 8 :
LFI et exécution 2018-
2022 (CP), en Md€
Source : Chorus
COUR DES COMPTES
32
B -
Les emplois et les dépenses de personnel
Il apparaît que le cadre budgétaire initial fixé par le ministère en matière de masse
salariale était sous-calibré : diverses
mesures interministérielles n’avaient pas été prises en
compte au stade de la LFI pour un montant de 123,6 M€, auxquelles s’est ensuite ajoutée la
revalorisation du point d’indice qui a représenté une dépense supplémentaire de 785 M€.
Des abondements de crédits
d’un montant total de 707
M€
sont intervenus sur le titre 2
par répartition du programme 551
–
Provisions relatives aux rémunérations publiques, afin
notamment de compenser la dépense induite par la revalorisation du point d’indice. Toutefois,
ce montant est inférieur à la dépense supplémentaire correspondante. La sous-budgétisation
initiale a en réalité été couverte par un ensemble de facteurs ayant conduit à des dépenses de
masse salariale moindres qu’anticipé
: cela s’explique principalement par
la révision à la baisse
du socle 2021 par rapport à celui initialement retenu pour la construction du PLF 2022, pour un
montant de 165,3 M€ (cet écart étant en grande partie dû à de moindres dépenses en lien avec
la crise sanitaire en 2021 et à l’écart au schéma d’emplois de cette même année), diverses
économies de constatation non liées à la consommation des emplois (grèves, rétablissements
de crédits, protection sociale complémentaire, etc.), un GVT solde moindre qu’anticipé
(-68,3
M€) et une sous
-exécuti
on du schéma d’emplois en 2022 en raison des difficultés de
recrutement rencontrées par le ministère (-
44,6 M€).
1 -
Le plafond d’emplois
Le plafond d’emplois de la mission Enseignement scolaire pour 202
2 adopté en loi de
finances initiale est de 1 038 265 ETPT, en hausse de 0,1 % (+ 503 ETPT) par rapport au
plafond voté en 2021.
Le schéma d’emplois prévu en loi de finances s’établit à + 34
ETP pour
l’ensemble de la mission (le schéma prévisionnel 2021 était nul sur le périmètre MENJ et de
- 80 pour le programme 143). En ce qui concerne les enseignants, le schéma prévisionnel 2022
s’établit à
- 486
ETP pour l’ensemble de la mission, dont
-16 ETP pour le programme 143. Le
programme 230
–
Vie de l’élève
b
énéficie d’un transfert de 910
ETP correspondant aux AESH
passés en CDI qui étaient jusqu’alors rémunérés sur les crédits d’intervention du programme
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Tableau n° 10 :
p
lafond d’emplois 2022 par programme, en ETPT
140 - 1
er
degré
public
141 - 2
nd
degré
public
230 - Vie
de l'élève
139 - Ens
privé 1
er
& 2
nd
degrés
214 -
Soutien
S/total
MEN
143 -
Ens.tech.
agricole
Total
mission
Plafond d'emploi
LFI 2021
343 278
453 795
62 883
133 787
28 753
1 022 496
15 266
1 037 762
Mesures de transfert
- 5
- 26
- 31
- 31
Mesures de
périmètre
910
910
910
Schéma d'emploi
2022
- 117
117
70
70
- 5
65
Extension en 2022
des mesures 2021
1 359
- 1200
- 159
0
- 32
- 32
Corrections
techniques
10
- 33
22
1
1
1
Corrections
techniques art. 11
LPFP
- 386
- 386
- 24
- 410
Plafond d'emploi
LFI 2022
344 647
452 441
63 932
133 628
28 412
1 023 060
15 205
1 038 265
Écart plafond LFI
2021 / LFI 2022
1 369
- 1 355
1 049
- 159
- 341
564
- 61
503
Evol. plafond LFI
2021 / LFI 2022
0,4 %
- 0,3 %
1,7 %
- 0,1 %
- 1,2 %
- 0,1 %
- 0,4 %
0 %
Écart hors
corrections
techniques
1 359
- 1 322
1 027
- 159
44
949
- 37
912
Evol. plafond LFI
2021 /LFI 2022 hors
corrections
techniques
0,4 %
- 0,4 %
1,6 %
- 0,1 %
0,2 %
0,1 %
- 0,2 %
0,1 %
Source : ministères
COUR DES COMPTES
34
Graphique n° 9 :
p
lafond d’emplois et exécution de la mission, en ETPT
Source : ministères
En 2022, l
e plafond d’emplois
global de la mission a de nouveau progressé, pour la
troisième année consécutive,
en dépit des baisses d’effectifs d’élèves
qui vont se poursuivre
26
.
Cette hausse (hors enseignement technique agricole) est principalement due à deux mesures :
-
l’impact du passage en CDI d’une partie des effectifs AESH, qui a eu pour conséquence
d’engendrer le transfert de leur imputation du HT2 vers le T2, sans constituer en tant que
tel une augmentation des effectifs ;
-
la création de 80 emplois de chefs de projets dédiés au Service national universel (SNU),
rattachés au programme support du ministère.
Concernant les programmes d’enseignement, on remarque une tendance à la baisse du
plafond d’emplois 2022 par rapport à l’année 2021 (
-0,3% pour le P141, -0,1% pour le P139) à
l’exception du P140 en hausse de 0,4%. Cette hausse s’explique par la prise en compte de
l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2021 et l’intégration des priorités
gouvernementales (dédoublement en éducation prioritaire et plafonnement à 24 élèves).
L
’exécution est de nouveau marquée par une sous
-réalisation du plafond
d’emplois
adopté en LFI, à hauteur de 14 157 ETPT, en augmentation par rapport à 2021 (11 400 ETPT)
27
.
Celui-ci a été consommé à hauteur de 98,6 % de la prévision en LFI.
26
Des éléments plus détaillés figurent en partie 2.
27
10 512 ETPT en 2020, 11 589 en 2019, 13 867 en 2018 et 16 814 en 2017.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Tableau n° 11 :
c
onsommation du plafond d’emplois
, en ETPT
Programmes
2021
2022
Évolution 2021-2022
LFI +
mouvements
en gestion
Réalisation
LFI
Mouve-
ments
en
gestion
LFI +
mouvements
en gestion
Réalisation
Écart à
la LFI
Taux de
consom-
mation
Prévisions
Réalisa-
tion
P 140
343 278
341 791
344 647
9
344 656
341 569
- 3 078
99,1%
0,4%
-0,1%
P 141
453 795
449 322
452 441
18
452 459
447 435
- 5 005
98,9%
-0,3%
-0,4%
P 230
62 883
61 439
63 932
1
63 933
61 385
- 2 547
96,0%
1,7%
-0,1%
P 139
133 787
132 482
133 628
0
133 628
131 974
- 1 654
98,8%
-0,1%
-0,4%
P 214
28 753
26 065
28 412
19
28 431
26 591
- 1 821
93,5%
-1,1%
2,0%
S/total MENJ
1 022 496
1 011 100
1 023 060
47
1 023 106
1 008 954
- 14 106
98,6%
0,1%
-0,2%
P 143
15 266
15 262
15 205
0
15 205
15 154
- 51
99,7%
-0,4%
-0,7%
Total MIES
1 037 762
1 026 362
1 038 265
47
1 038 311
1 024 108
- 14 157
98,6%
0,1%
-0,2%
Source : ministères
Concernant le programme 143, la situation est particulière. Les effectifs de ce programme
sont gérés par des agents rattachés au programme 215
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture
. Les indicateurs de gestion des ressources humaines sont donc retracés au niveau
ministériel sur ce programme. La sous-
réalisation du plafond d’emploi
s représente 51 ETP.
Concernant les autres programmes de la mission
, l’exercice 2022 est caractérisé par une
baisse du niveau des emplois réellement consommés (- 2 146 ETPT) après une année de hausse
(+ 2 436 ETPT en 2021
28
), ce qui illustre les difficultés du ministère de l’éducation nationale
en matière de pilotage de l’exécution du plafond d’emplois.
2 -
Le schéma d’emplois
Pour le pilotage du schéma d’emplois, qui vise à calibrer les flu
x entrant et sortant de
personnels, le ministère de l’éducation nationale a adopté un rythme calé essentiellement sur
l’année scolaire, les départs et les arrivées intervenant majoritairement au mois de septembre.
De ce fait, l’évolution de la consommation
du plafond d’emplois d’une année donnée N résulte
aux deux-
tiers de la réalisation du schéma d’emplois N
-1 et pour le tiers restant de la réalisation
du schéma d’emplois à la rentrée de septembre de l’année en cours.
Si, pour l’année 2022, le schéma d’emp
lois prévisionnel envisageait une baisse de 16 ETP
sur le programme 143, il prévoyait en revanche la création de 50 ETP sur le périmètre MENJ,
pour un total de 34
ETP créés à l’échelle de la MIES. Le nombre de postes d’enseignants dans
le premier degré, ai
nsi que dans l’enseignement privé, était prévu stable, alors que la
suppression de 350 postes d’enseignants dans le second degré était initialement envisagée. Le
programme 230
–
Vie de l’élève
-
prévoyait quant à lui la création de 350 postes (hors AESH)
et le programme 214
–
Soutien de la politique
–
une évolution de 50 postes.
28
- 3 836 ETPT en 2020, + 8 062 en 2019, + 13 736 ETPT en 2018, + 16 320 ETPT en 2017.
COUR DES COMPTES
36
L’exécution se caractérise par un net infléchissement avec un solde
négatif des entrées et
des sorties qui entraîne une diminution des équivalents temps plein au MENJ.
Tableau n° 12 :
évolution du
schéma d’emplois de la MIES, en ETP
Exécution
2019
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2022
Sorties
55 905
50 721
56 942
52 633
61 835
dont sorties pour retraite
18 364
19 762
21 009
21 613
22 565
Entrées
52 036
53 684
52 883
52 667
57 411
Variation des ETP
-3 869
2 963
-4 059
34
-4 424
Source : ministères
Le schéma d’emplois réalisé s’établit à
- 4 424 ETP, il est entièrement porté par les
programmes du ministère de l’éducation nationale
, le schéma du programme 143 étant nul.
Tableau n° 13 :
e
xécution du schéma d’emplois de la MIES en 2022, en ETP
Source : ministères
TOTAL
ENSEIGNANTS
ENSEIGNANTS STAGIAIRES
NON ENSEIGNANTS
LFI
Entrées
prévues
Sorties
prévues
dont
départs en
retraite
Schéma
d'emplois
prévu
Entrées
prévues
Sorties
prévues
dont
départs en
retraite
Schéma
d'emplois
prévu
Entrées
prévues
Sorties
prévues
Schéma
d'emplois
prévu
Entrées
prévues
Sorties
prévues
Schéma
d'emplois
prévu
P 140
19 712
19 712
6 682
0
9 435
9 495
6 439
-60
9 900
9 900
0
377
317
60
P 141
23 500
23 850
9 690
-350
10 452
10 862
7 620
-410
10 255
10 255
0
2 793
2 733
60
P 230
1 508
1 158
567
350
0
0
1 508
1 158
350
P 139
6 092
6 092
3 788
0
3 942
3 942
3 788
0
2 150
2 150
0
0
0
0
P 214
812
762
614
50
0
0
812
762
50
S/total MENJS
51 624
51 574
21 341
50
23 829
24 299
17 847
-470
22 305
22 305
0
5 490
4 970
520
P 143
1 043
1 059
272
-16
746
762
171
-16
nd
nd
nd
297
297
0
Total MIES
52 667
52 633
21 613
34
24 575
25 061
18 018
-486
22 305
22 305
0
5 490
4 970
520
Exécution
Entrées
Sorties
Dont
départs en
retraite
Schéma
d'emplois
exécuté
Entrées
Sorties
dont
départs en
retraite
Schéma
d'emplois
réalisé
Entrées
Sorties
Schéma
d'emplois
réalisé
Entrées
Sorties
Schéma
d'emplois
réalisé
P 140
22 834
23 562
7 378
-728
12 916
12 990
7 098
-74
9 606
10 190
-584
312
382
-70
P 141
20 436
22 704
9 484
-2 268
11 178
11 350
7 354
-172
6 651
8 625
-1 974
2 607
2 729
-122
P 230
1 549
1 376
653
173
0
0
1 549
1 376
173
P 139
9 397
10 248
4 251
-
851
7 324
8 076
4 251
-752
2 073
2 172
-99
0
0
0
P 214
1 847
2 597
580
-
750
0
0
1 847
2 597
-750
S/total MENJS
56 063
60 487
22 346
-4 424
31 418
32 416
18 703
-998
18 330
20 987
-2 657
6 315
7 084
-769
P 143
1 348
1 348
219
0
971
990
137
-19
nd
nd
nd
377
358
19
Total MIES
57 411
61 835
22 565
-4 424
31 418
32 416
18 703
-998
18 330
20 987
-2 657
6 315
7 084
-769
Ecart au
schéma
d'emplois
Entrées
Sorties
Dont
départs en
retraite
Ecart
Schéma
d'emplois
Entrées
Sorties
dont
départs en
retraite
Ecart
Schéma
d'emplois
Entrées
Sorties
Ecart
Schéma
d'emplois
Entrées
Sorties
Ecart
Schéma
d'emplois
P 140
-3 122
-3 850
-696
728
-3 481
-3 495
-659
14
294
-290
584
65
-65
130
P 141
3 064
1 146
206
1 918
-726
-488
266
-238
3 604
1 630
1 974
186
4
182
P 230
-41
-218
-86
177
0
0
0
0
0
0
0
-41
-218
177
P 139
-3 305
-4 156
-463
851
-3 382
-4 134
-463
752
77
-22
99
0
0
0
P 214
-1 035
-1 835
34
800
0
0
0
0
0
0
0
-1 035
-1 835
800
S/total MENJS
-4 439
-8 913
-1 005
4 474
-7 589
-8 117
-856
528
3 975
1 318
2 657
-825
-2 114
1 289
P 143
-305
-289
53
-16
-225
-228
34
3
nd
nd
nd
-80
-61
-19
Total MIES
-4 744
-9 202
-952
4 458
-7 589
-8 117
-856
528
3 975
1 318
2 657
-825
-2 114
1 289
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
C
’est, en premier lieu, le programme 141 qui explique ce niveau de sous
-réalisation, le
nombre d’emplois effectivement pourvus étant inférieur de 1
918 ETP par rapport à la prévision
(baisse réelle de 2 268 ETP pour une baisse envisagée de 350 ETP). Les programmes 139, 140
et 214 concourent également à cette sous-
consommation, avec un différentiel d’exécution à la
baisse de respectivement 851 emplois (P139), 728 (P140) et 800 (P214) par rapport au schéma
d’emploi initial.
Toutefois, au global, cette sous-
exécution du schéma d’emplois donne à voir un nombre
d’entrées supérieures aux prévisions (avec 4
744 ETP supplémentaires par rapport à la LFI),
auquel s’ajoute un nombre de s
orties également supérieur aux prévisions (9 202 départs
définitifs supplémentaires dont 952 départs à la retraite). Cette situation s’avère donc différente
de l’année précédente qui, bien qu’ayant connu un nombre de sorties déjà supérieur aux
prévisions,
était marquée par un nombre d’entrées moins important que prévu
29
.
Les enseignants représentent la majeure partie des effectifs entrants et sortants et ont
connu, sur l’année 2022, un delta de 7
589 entrées d’enseignants supplémentaires et
8 117 départs supplémentaires par rapport aux prévisions. Les enseignants stagiaires
connaissent une situation de sous-exécution importante, avec des entrées en net recul par
rapport aux prévisions (- 3 975 postes). Les postes de non-enseignants connaissent, quant à eux,
u
n nombre d’entrées en progression par rapport aux prévisions (+
825
postes) accompagné d’un
nombre de sorties en plus grand nombre (écart à la hausse de 2 114 postes).
Cette sous-
exécution est due à plusieurs facteurs, en premier lieu desquels l’augmentati
on
significative des départs définitifs (départs à la retraite et démissions). L’année 2022 a, en effet,
été marquée par 61 835 départs définitifs, chiffre nettement supérieur aux estimations, et en
nette progression par rapport aux années précédentes
(voir tableau 12
–
Évolution du schéma
d’emploi)
.
S’ajoute à ces départs
définitifs, une augmentation des passages à temps partiel et
des départs en mobilité ou en détachement.
Le ministère explique également ce retard d’exécution par des difficultés, déjà con
nues,
de recrutement avec une baisse des candidats aux concours et des admis. Afin de compenser
cette baisse, le ministère a intensifié le recrutement de contractuels.
Cette hausse continue des flux de départs définitifs ou temporaires, et de passage à temps
partiel, qui s’ajoute aux difficultés de recrutement
de titulaires
, confirme la crise d’attractivité
du métier.
Si une trajectoire de maîtrise des effectifs est engagée depuis 2019 (le schéma d’emplois
a été négatif à cette date ava
nt d’être à nouveau positif en 2020 puis à nouveau négatif en 2021),
elle demeure fragile.
En conséquence, confronté à de nombreux défis (réduction des effectifs d’élèves,
numérisation, évolution des carrières, difficultés de recrutement, départs plus nombreux, poids
croissant des contractuels, etc.) impactant toujours davantage sa capacité à anticiper de manière
fiable les trajectoires de son schéma d’emplois,
le ministère de l'éducation nationale doit
conforter sa vision de long terme de la gestion de ses effectifs et inscrire davantage sa gestion
des ressources humaines dans une logique pluriannuelle.
29
En 2021, on dénombrait 1 598 entrées en moins et 2 381 sorties en plus, par rapport au prévisionnel.
COUR DES COMPTES
38
3 -
La masse salariale et la gestion des crédits de titre 2
En 2022, le montant des crédits de titre 2 consommés sur le périmètre de la mission
« enseignement scolaire » a été de 72,204
Md€
, davantage que le montant des crédits de ce titre
(71,584
Md€) prévus en loi de finances initiale
.
Tableau n° 14 :
p
révision et consommation des crédits T2, en M€
P 140
P 141
P 230
P 139
P 214
S / total
MENJ
P 143
Total
mission
Crédit T2 LFI
24 162,04
34 495,34
2 935,47
7 175,62
1 819,09
70 587,56
996,19
71 583,76
CAS pension LFI
8 608,79
11 305,89
566,14
43,64
494,45
21 018,90
235,49
21 254,40
Crédits T2 LFI hors CAS
15 553,25
23 189,45
2 369,33
7 131,98
1 324,64
49 568,66
760,70
50 329,36
Crédits T2 ouverts*
24 351,70
34 822,72
2 958,23
7 239,00
1 892,13
71 263,77
989,24
72 253,02
CAS pension crédits ouverts
8 614,69
11 321,01
566,15
46,00
494,85
21 042,70
235,49
21 278,20
Crédits T2 ouverts hors CAS
15 737,01
23 501,71
2 392,08
7 193,00
1 397,27
50 221,07
753,75
50 974,82
Crédits T2 exécutés
24 346,40
34 817,08
2 950,02
7 233,39
1 875,27
71 222,17
981,74
72 203,91
CAS pension crédits exécutés
8 614,62
11 328,38
563,04
45,98
487,03
21 039,05
228,99
21 268,04
Crédits T2 exécutés hors CAS
15 731,79
23 488,70
2 386,99
7 187,41
1 388,24
50 183,12
752,75
50 935,87
Taux d'exécution T2
100,0%
100,0%
99,7%
99,9%
99,1%
99,9%
99,2%
99,9%
Taux d'exécution CAS
100,0%
100,1%
99,4%
100,0%
98,4%
100,0%
97,2%
100,0%
Taux d'exécution T2 hors CAS
100,0%
99,9%
99,8%
99,9%
99,4%
99,9%
99,9%
99,9%
* dont 3,4 M€ de reports de FDC sur 2023
Source : ministères
Le niveau d’exécution des crédits de T2 au regard des crédits disponibles s’établit à
99,9 %. Ce taux est légèrement supérieur à celui constaté en 2021 (99,6 %). Par rapport aux
crédits disponibles, le montant des crédits non consommés de la mission est de 49,1
M€ dont
41,6
M€ sur le seul périmètre du
MENJ.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
Tableau n° 15 :
é
volution des crédits T2 de la mission, en Md€
Exécution
2020
Exécution
2021
Evol.
20/21 en
Md€
Evol.
en
%
Exécution
2022
Evol.
21/22 en
Md€
Evol.
en %
T2
68,55
69,93
1,38
2,0%
72,20
2,27
3,2%
T2 hors CAS
pensions
47,86
49,04
1,18
2,5%
50,94
1,90
3,9%
CAS pensions
20,69
20,89
0,20
1,0%
21,27
0,38
1,8%
Source : ministères
En 2022, la masse salariale exécutée (CAS compris) a augmenté de 2,27
Md€ par rapport
à l’exercice précédent, soit +
3,2 % contre 1,38
Md€ en 2021 (+ 2
%)
30
.
Tableau n° 16 :
évolution des emplois et de la masse salariale en exécution
Emplois en ETPT
Masse salariale en
M€
(T2 hors CAS pensions)
2021
2022
Evol.
%
2021
2022
Evol.
%
P 140
341 791
341 569
-222
-0,1%
15 113,15
15 731,79
618,63
4,1%
P 141
449 322
447 435
-1 887
-0,4%
22 738,16
23 488,70
750,54
3,3%
P 230
61 439
61 385
-54
-0,1%
2 272,50
2 386,99
114,48
5,0%
P 139
132 482
131 974
-508
-0,4%
6 916,01
7 187,41
271,39
3,9%
P 214
26 065
26 591
526
2,0%
1 278,54
1 388,24
109,70
8,6%
S/total MENJ
1 011 099
1 008 954
-2 146
-0,2%
48 318,37
50 183,12
1 864,75
3,9%
P 143
15 262
15 154
-108
-0,7%
724,89
752,75
27,86
3,8%
Total MIES
1 026 362
1 024 108
-2 254
-0,2%
49 043,26
50 935,87
1 892,61
3,9%
Source : ministères
L’évolution de la masse salariale est supérieure à celle des emplois consommés, qui sont
demeurés stables. Ce différentiel illustre une augmentation du niveau de rémunération de
l’emploi moyen.
L’augmentation de la masse salariale peut être décomposée en deux facteurs
: les mesures
générales et
catégorielles pérennes d’une part, en particulier de revalorisation des traitements
des enseignants, et
l’impact des mouvements structurels, en particulier le glissement vieillesse
technicité (GVT), d’autre part. En 2022, les mouvements structurels ont eu
un impact très
inférieur aux diverses mesures générales et catégorielles.
30
La progression avait été de 0,91 Md€ en 2020 (+ 1,35 %),
1,11
Md€
en 2019 (+ 1,66 %) et 1,36
Md€
(+ 2,1 %)
en 2018.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 17 :
l
es différentes composantes de l’évolution
de la masse salariale au MENJ, en M€
Socle exécution 2021 (périmètre 2022)
48 318,37
Schéma d’emploi
-33,75
Mesures générales
930,94
Mesures catégorielles
498,25
GVT solde
311,56
Autres mesures, rebasage
157,76
Exécution 2022
50 183,12
GVT solde : GVT positif (mesures individuelles)
–
GVT négatif (effet
noria)
Périmètre : T2 hors CAS, hors P143
Source : MENJ
Comme en 2021, des
départs plus nombreux à l’origine d’un GVT moins important que prévu
Le glissement vieillesse technicité est l’une des composantes essentielles de l’effet valeur
qui est observé sur la masse salariale et qui s’ajoute à l’effet volume, résultant de l’évolut
ion
du volume d’emplois à rémunérer et des heures supplémentaires. En 2022, le GVT solde hors
CAS
31
s’établit à 311,6
M€, inférieur de 68,2
M€ à
celui prévu dans la LFI.
Selon le ministère, l’écart à la budgétisation initiale peut s’expliquer par plusieurs
facteurs : la pyramide des âges du ministère avec des populations nombreuses en milieu de
carrière, la difficulté à anticiper la dynamique induite par les grilles rénovées et notamment le
passage à la classe exceptionnelle ou encore un nombre supérieur, en 2022, de départs générant
un GVT négatif plus important
32
.
Ce constat est identique à celui formulé au titre de l’exécution
2021.
Dans un contexte marqué par l’importance, d’un point de vue budgétaire, des mesures
interministérielles et catégorielles de revalorisation (cf.
infra
), la part du GVT dans la hausse globale
des dépenses de personnel a été particulièrement limitée : 16,5 % contre 26,9 % en 2021.
Des mesures issues du Grenelle de l’éducation dont la montée en charge
s’est poursuivie en 2022, en particulier s’agissant de la prime d’attractivité
L’enveloppe prévue en LFI pour financer les diverses mesures catégorielles bénéfici
ant aux
personnels, notamment issues du Grenelle de l’
éducation, était de 508,2
M€ (charges comprises,
hors CAS Pensions). La dépense exécutée a finalement été de 498,3
M€.
Au sein de cette enveloppe, 144,1
M€ qui ont permis de financer l’extension en anné
e
pleine des mesures mettant en œuvre les premiers engagements du Grenelle de l’éducation, dont
81,5
M€ pour l’extension en année pleine de la première marche de la prime d’attractivité.
31
Hors programme 143.
32
En 2022 a ainsi été constaté un volume de départs supérieur de 17 % à la prévision retenue pour la LFI (légère
progression sur les retraites mais également démissions, temps partiels, disponibilités, détachements, etc.).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
En complément, 357,4
M€ étaient prévus afin de financer des mesures n
ouvelles
correspondant à la seconde étape de revalorisation décidée dans le cadre du Grenelle de
l’éducation. Cette sous
-enveloppe a été exécutée à hauteur de 336,7
M€, le ministère expliquant
cette sous-exécution de 20,7
M€ par une montée en charge moins
importante que prévue
s’agissant de la prime d’attractivité (budgétée à 245
M€ charges comprises en 2022 après avoir
représenté 162
M€ en 2021, mais exécutée à hauteur de seulement 230,2
M€). Cette enveloppe
de mesures nouvelles a également permis de finan
cer d’autres mesures, dont la poursuite de la
revalorisation de l’indemnité d’exercice en REP+ (39,7
M€), la revalorisation des rémunérations
des AESH (31,5
M€), la revalorisation de l’indemnité de sujétion des directeurs d’écoles
(11,4
M€), la revalorisat
ion des IA-
IPR et des inspecteurs de l’éducation nationale (7,9
M€) ou
encore la revalorisation du RIFSEEP des agents administratifs de catégorie C (11,7
M€) et des
personnels de la filière médico-sociale (8,5
M€), la poursuite du plan de requalification d
es agents
de la filière administrative (5
M€) ou encore la revalorisation indemnitaire des personnels de
direction (12,9
M€).
S’agissant plus particulièrement de la prime d’attractivité, celle
-ci a donc représenté une
dépense de 311,7
M€ charges comprises en 2022. La montée en charge du dispositif en 2022 s’est
traduite par une revalorisation de l’ensemble des taux applicables aux bénéficiaires de la première
marche du dispositif (échelons 2 à 7 de la classe normale des corps enseignants) et par l’extension
du champ d’application de la prime aux professeurs, conseillers principaux et psychologues aux
échelons 8 et 9 de la
classe normale). L’importance donnée à la revalorisation du traitement des
enseignants en début de carrière, déjà constatée en 2021 et destinée à répondre au déficit
d’attractivité du métier, s’est donc confirmée en 2022. L’enjeu en la matière reste important, les
rémunérations des enseignants français restant en deçà du niveau européen moyen pour des
situations comparables
33
.
Un recours aux heures supplémentaires
qui permet d’
adapter le service aux évolutions
démographiques et
d’accompagner le
développement de certains dispositifs
Le recours aux heures supplémentaires dans le second degré permet au ministère de
s’adapter à la diminution du nombre d’élèves à venir et de développer certains dispositifs.
Les heures supplémentaires années (HSA) se distinguent des heures supplémentaires
effectives (HSE), qui sont des heures ponctuelles, notamment pour du remplacement en ce
qu’elles sont intégrées dans l’emploi du temps des enseignants tout au long des 36
semaines de
l’année scolaire. Le nombre d’HSA que les enseignants peuvent être tenus
d’effectuer, en sus de
leur service hebdomadaire, a été porté à deux en 2019.
Sur le périmètre du MENJ hors enseignement privé, le coût total des heures
supplémentaires en 2022 était de 1,249
Md€. Sur l’année 2022, dans l’enseignement public du
second degré, 594 702 HSA ont été effectuées. Entre 2018 et 2022, leur volume a augmenté de
68 014 HSA, ce qui correspond au temps de travail hebdomadaire de 3 779 ETP de professeurs
certifiés pour le seul enseignement public du second degré.
33
Rapport annuel «
Regards sur l’éducation
2022 »
publié par l’OCDE
en novembre 2022.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 18 :
l
es heures supplémentaires dans l’enseignement public du second degré
* hors charges
Périmètre : programmes 140, 141 et 230
Source : MENJ
Par rapport à 2018, seules les HSA et les HSE présentent une hausse de leur
consommation (respectivement +14,2 % et +14,5
%), tandis que les heures d’interrogation (HI)
et les autres heures supplémentaires restent en baisse (respectivement -1,4 % et -6,8 %).
S’agissant
des HSA, leur progression au sein du programme 141
34
, déjà constatée en
2021, est liée à la mise en œuvre de la mesure de seconde HSA non refusable
à la rentrée 2021.
S’agissant des HSE et des HI, dont la consommation avait fortement dimin
ué en 2020 en
raison de la crise sanitaire, on peut relever une nette progression de la dépense en HSE (+ 14,5 %
après une hausse de 11 % entre 2020 et 2021). Cette dynamique est notamment liée à l’accent
mis par le ministère sur certains dispositifs d’acc
ompagnement des élèves dans le second degré.
Sur l’ensemble de la MIES
hors enseignement agricole, les dépenses en heures
supplémentaires hors charges se sont élevées en 2022 à 1,512 Md
€ (contre 1
,423 Md
€ en 2021
et 1,336 Md
€ en 201
8).
L’exécution 2022
fait ainsi apparaître une augmentation en dépenses
courantes de 6,2 % par rapport à 2021 et de 13,2 % par rapport à 2018. La hausse globale en 2022
par rapport à 2021 a cependant été pour partie liée à la hausse de la valeur du point : une fois
neutralisé
cet effet valeur, l’effet volume lié à la progression du nombre d’heures supplémentaires
n’a été que de 4,9
%.
Le volume global en contingents d’heures est estimé en 2022 à
:
−
735 036
HSA (à raison d’une heure par semaine, pour 36
semaines d’enseignement),
soit + 2,1 % par rapport à 2021 et + 8,7 % par rapport à 2018 ;
−
7 470 306 HSE, soit + 17,3 % par rapport à 2021 et + 10,0 % par rapport à 2018 ;
−
1 451 718 HI, soit +0,6 % par rapport à 2021 et -4,8 % par rapport à 2018 ;
−
et 307 655 autres heures supplémentaires, soit -4,0 % par rapport à 2021 et -9,9 % par
rapport à 2018.
La croissance des heures supplémentaires sur la période récente est notamment liée au
déploiement de dispositifs mobilisant de nombreuses heures supplémentaires, tels que le
dispositif « vacances apprenantes », mais également les stages de réussite et de « devoirs faits »,
dont le financement est imputé sur les programmes 230 et 139.
34
C’est également le cas pour le programme 139 s’agissant de l’enseignement privé sous contrat.
Heures
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
HSA
763,9
526 688
792,39
544 434
824,96
568 862
845,12
581 760
872,28
594 702
14,19%
HSE
255,17
6 123 286
263,43
6 256 124
219,46
5 101 782
245,96
5 735 142
292,22
6 661 441
14,52%
HI
77,2
1 279 089
76,83
1 269 598
57,53
926 259
74,7
1 204 032
76,10
1 219 390
-1,42%
Autres
8,63
327 915
8,5
320 689
6,57
248 746
8,2
308 056
8,05
296 749
-6,78%
Total
1 104,91
NS
1 141,15
NS
1 108,52
NS
1 173,99
NS
1 248,65
NS
13,01%
2018
2019
2020
2021
2022
Évol. des
dépenses
2018/2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
Diverses mesures interministérielles liées à la revalorisation du SMIC
ont conduit à une dépense bien supérieure à celle initialement budgétée
Plusieurs mesures ont permis, au cours de l’année 2021 puis au cours de l’année 2022, de
revaloriser les agents rémunérés au niveau du SMIC ou à un niveau proche du SMIC. Alors que
la LFI n’ava
it prévu que 0,1
M€ au titre de l’extension, en année pleine, des mesures décidées
en 2021, l’impact de ces mesures 2021 a finalement été de 5,2
M€ charges comprises, le
ministère faisant valoir que cet écart est lié au fait que certaines mesures ont été prises après la
phase de préparation du PLF.
On peut cependant noter que, des deux mesures 2021 citées par le ministère, seul le
relèvement de l’indice minimal de rémunération à l’IM 340 a été acté à l’automne 2021
35
.
L’autre mesure, consistant en l’attribution de points d’indice majoré différenciés pour les
indices bruts 354 à 361 (afin d’éviter une stagnation des rémunérations des agents proches du
niveau du SMIC dans les premières années de leur carrière) avait été actée dès avril 2021
36
.
À cet impact budgétaire de 5,2
M€ au titre des mesures 2021 s’est ajoutée une dépense
de 16
M€ au titre des mesures nouvelles décidées en 2022 (relèvement de l’indice minimal de
rémunération à l’IM 343 puis à l’IM 352, respectivement au 1
er
janvier et au 1
er
mai 2022). Au
t
otal, l’impact de ces mesures a été de 21,2
M€ en 2022 sur le périmètre de la mission contre
14,1
M€ en 2021.
D’autres mesures de revalorisation interministérielles, dont le rehaussement
de la valeur du point, ont eu un coût important et non budgété
Indépendamment de ce contexte de revalorisation du SMIC, les dépenses de titre 2 ont
été accrues sous l’effet de diverses mesures interministérielles, dont la principale a été la
revalorisation du point d’indice à compter du 1
er
juillet 2022 (+ 784,9
M€ hors CAS
pensions).
Les autres mesures ont été la revalorisation de l’indemnité forfaitaire et journalière de télétravail
(+ 2
M€ charges comprises), l’aide exceptionnelle de 100
€ prévue par le décret n°
2021-1623
du 11 décembre 2021 (+ 34,5
M€ charges comprises)
, la revalorisation de la grille indiciaire
des agents administratifs de catégorie C (+ 12,8
M€), le relèvement des taux de promotion au
deuxième grade des agents administratifs de catégories B et C (+ 0,8
M€) et la revalorisation
triennale de l’IFSE des a
gents administratifs de catégories A et B (+ 52,3
M€). La LFI ne
comprenait aucun crédit destiné à financer le coût de ces mesures.
Une GIPA dont l’impact budgétaire a été sensiblement alourdi par l’inflation
L’indemnité de garantie individuelle
du pouvoir
d’achat (GIPA)
37
, prévue par le décret
n° 2008-539 du 6 juin 2008, était budgétée à 5,3
M€ charges comprises dans la LFI. Le montant
exécuté a cependant été fortement supérieur à cette prévision, à 22,3
M€, en raison de la hausse
sensible de l’inflation qui n’avait pu être anticipée.
35
Décret n° 2021-1270 du 29 septembre 2021 portant relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique
36 Décret n° 2021-.406 du 8 avril 2021 portant
attribution de points d’indice majoré à certains personnels civils et
militaires de l’État, personnels des collectivités territoriales et des établissements publics de santé.
37
La garantie individuelle du pouvoir d'achat a pour but de compenser la perte de
pouvoir d'achat d’un agent dont la
rémunération a peu augmenté au cours des quatre dernières années. Tout agent peut en bénéficier si l'évolution de son
traitement indiciaire est inférieure, sur une période de référence de 4 ans, à celle de l'indice des prix à la consommation.
COUR DES COMPTES
44
Les dépenses de personnel destinées à la formation :
une moindre consommation récurrente et une opacité budgétaire
Les crédits de formation sont globalement budgétisés au sein des actions 4 du programme
140
–
Enseignement scolaire public du premier degré
et 10 du programme 141
–
Enseignement
scolaire public du second degré.
Ces actions regroupent les dépenses de masse salariale
essentiellement liées à la rémunération des enseignants stagiaires, avant leur titularisation. Elles
incluent également la rémunération des formateurs pour l’encadrement des stages et
l’accompagnement individualisé dont fait partie le tutorat, ainsi que la rémunération à titre
accessoire de fonctions support qu’on retrouve dans les vacations.
Depuis 2016, on constate chaque année une moindre consommation des crédits du titre 2
destinés à la formation. En 2021, la moindre consommation des crédits est de 434,2
M€ pour
les dépenses de personnel, soit 28,7 % des crédits de titre 2 engagés (ce montant était de
113,9
M€, soit 8,2
%, en 2016).
Le MENJ n’a pas été en mesure de fournir les chiffres d’exécution pour l’année 2022
mais laisse toutefois entendre que la tendance de sous-consommation se poursuivrait.
Il explique cet écart entre les prévisions et les exécutions par la diminution de la
réalisation par rapport à la prévision du nombre des emplois (en ETPT), notamment en raison
de la baisse des effectifs de stagiaires en formation initiale.
Concernant l’enseignement secondaire, la dépense de l’action 10 recou
vre également des
éléments de paye non proportionnels aux effectifs
: il s’agit de dépenses «
personnalisées » liées au
grade, au poste, à des critères géographiques, familiaux ou encore médicaux (notamment : congé
longue maladie, indemnité de résidence, autres indemnités, heures supplémentaires, NBI, supplément
familial). Leur variation reste aléatoire et s’est traduite par une baisse non anticipée en 2022.
Cette moindre consommation des crédits T2 s’additionne à la sous
-consommation
également récurrente d
es crédits de fonctionnement ouverts pour la formation et fait l’objet
d’une recommandation (
voir recommandation n°2
).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
Tableau n° 19 :
évolution des dépenses de personnel à destination de la formation
depuis 2016,
en M€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
P140
Action 04 -
Formation
des personnels
enseignants
Prévision LFI
785,18
761,45
832,03
847,97
822,14
853,76
873,55
Consommation
716,05
765,87
769,47
681,30
651,59
639,41
NC
Moindre
consommation
69,13
-4,42
62,56
166,67
170,55
214,34
NC
Taux de
consommation
91%
101%
92%
80%
79%
75%
NC
P141
Action 10 -
Formation
des personnels
enseignants
et d'orientation
Prévision LFI
598,93
645,59
651,82
646,21
654,40
659,09
669,06
Consommation
554,14
563,40
535,39
484,64
442,82
439,25
NC
Moindre
consommation
44,79
82,19
116,43
161,57
211,57
219,84
NC
Taux de
consommation
93%
87%
82%
75%
68%
67%
NC
TOTA T2 non consommé
113,92
77,76
178,98
328,24
382,12
434,19
NC
Source
: Cour des comptes d’après RAP
À ce jour, les documents budgétaires ne permettent pas de distinguer les crédits destinés
à la formation initiale des enseignants de ceux destinés à la formation continue, réduisant ainsi
les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des actions programmées lors
de l’élaboration de la loi de finances.
Dans son rapport public thématique intitulé
« Devenir enseignant : la formation initiale
et le recrutement des enseignants des premiers et seconds degrés »
publié en février 2023, la
Cour recommande ainsi
de « distinguer dans les documents budgétaires les dépenses de
formation initiale de celles
de formation continue ». Le MENJ, qui a annoncé être prêt à étudier
ce point, estime toutefois que ce
tte distinction serait complexe et nécessiterait d’agréger des
données budgétaires très précises qui reposent sur des données de gestion RH pour une
population très importante en nombre et gérée de façon très déconcentrée. Il conviendra donc
de suivre
la mise en œuvre de
cette recommandation.
C -
Les dépenses hors titre 2
1 -
Les dépenses de fonctionnement
Les crédits de titre 3 ouverts en LFI 2022 se sont élevés à 752,11
M€ en AE et
766,1
M€
en CP (- 9,5 % pour les AE et + 3 % pour les CP par rapport à la LFI 2021).
COUR DES COMPTES
46
Tableau n° 20 :
l
es dépenses de fonctionnement, CP en M€
LFI 2021
Exécution 2021
LFI 2022
Exécution 2022
Évolution 21/22
P140
32,48
22,14
35,00
30,50
37,8%
P141
49,57
35,34
51,41
52,39
48,2%
P230
52,34
49,81
54,79
53,57
7,6%
P139
2,63
2,81
3,33
3,17
12,9%
P214
599,74
774,73
605,71
639,73
-17,4%
S/total MENJ
736,76
884,83
750,25
779,36
-11,9%
P143
7,28
8,63
15,89
11,33
31,2%
Total mission
744,04
893,46
766,14
790,69
-11,5%
Source : RAP 2021 et Chorus pour 2022
Les dépenses de fonctionnement reculent de 11,5
% par rapport à 2021 et s’élèvent à
790,7
M€ en CP (758,6
M€ en AE). Ce recul s’explique par la baisse des dépenses du programme
214
–
Soutien de la politique de l’éducation nationale
qui représente 81 % du titre 3 de la mission.
Les dépenses de fonctionnement du programme 214 avaient fortement augmenté en 2021 en
raison de la crise sanitaire. En 2022, les dépenses liées à la crise sanitaire ont été de 21,8
M€
38
.
Pour autant, le niveau des dépenses de fonctionnement est supérieur à celui constaté avant la crise
de la Covid (690,45
M€ en 2019 pour la MIES). La généralisation du télétravail a nécessité le
renouvellement des matériels informatiques. Par ailleurs, le rattachement des services de la
jeunesse et des s
ports s’est traduit par des dépenses de fonctionnement supplémentaires,
notamment de charges immobilières, qui expliquent en partie la hausse du titre 3 sur cette période.
Près de la moitié des dépenses du programme 214 concernent l’action 8 (303,4
M€)
qui
regroupe les dépenses relatives aux systèmes d’information, à l’immobilier et au
fonctionnement général des services.
22,8
M€ des dépenses de fonctionnement ont été réalisées sur fonds de concours. La
principale dépense (14,6
M€) est rattachée au fonds d
e concours « Investissement d'avenir -
INEE ». Un autre mouvement important concerne le fonds de concours « Participation du
FIPHFP aux dépenses d’intégration
» pour un montant de 3,8
M€.
Le taux d’exécution des crédits de fonctionnement consacrés aux dépe
nses de formation
continue des personnels enseignants progresse fortement en 2022 après deux exercices de forte
sous consommation due à la crise sanitaire. Cette hausse est essentiellement portée par la
gratification versée aux étudiants en master MEEF eff
ectuant un stage d’observation et de
pratique accompagnée (SOPA) et les frais de déplacements liés à la formation portés à la hausse
par la revalorisation du taux de l’indemnité kilométrique. Toutefois, les crédits de
fonctionnement restent sous consommés en ce qui concerne les programmes 140 et 141 pour
lesquels la sous-
consommation s’élève à 8,5
M€. Les crédits de fonctionnement consacrés à la
formation du programme 139 ont été utilisés à hauteur de 96 %.
38
21,8
M€ ont été consommés pour l’acquisition et de la distribution d’autotests dans les lycées et notamment,
pour les subventions versées aux collectivités
territoriales pour l’acquisition de capteurs CO² au profit de leurs
établissements d’enseignement du premier et du second degré
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
47
Graphique n° 10 :
les dépenses de fonctionnement relatives à la formation continue
des enseignants (programmes 140 et 141)
Source
: Cour des comptes d’après données MENJ
Les dépenses de fonctionnement du programme 143 ont fortement augmenté en 2022
(11,3
M€ contre 8,6
M€ en 2021). Les deux principaux postes de dépens
e concernent
l’organisation et gestion des examens (4,7
M€, + 0,9
M€) et les actions d'appui à l'enseignement
agricole (4
M€, + 1,2
M€) mobilisés pour accompagner en ingénierie de projet la rénovation des
systèmes d'information de l'enseignement agricole et à la promotion de l'enseignement agricole.
2 -
Les dépenses d’intervention
En 2022
, les dépenses d’intervention se sont élevées à
5 342,76
M€,
dont 4 809,69
M€
pour les dépenses relevant du MENJ et 533,07
M€ pour celles relevant du MASA. Elles sont
en hausse de 8,8
% sur l’ensemble de la mission (+ 410,9
M€). Celles de l’éducation nationale
sont en forte progression (+ 393,7
M€, + 9,5
%). Depuis 2017, les dépenses d’intervention de
la mission ont augmenté de près d’un milliard (992,4
M€, + 22,8
%). Les dépenses
d’intervention sont concentrées sur le programme 230
–
Vie de l’élève
(3 871
M€
)
,
en hausse
de 10,3 % par rapport à 2021.
Elles se répartissent entre dépenses dites « de guichet » et dépenses discrétionnaires.
COUR DES COMPTES
48
Tableau n° 21 :
l
es dépenses d’intervention par catégories,
en M€
MENJ
P143
Total
Dépenses de guichet
1 600,69
509,50
2 110,19
Dépenses discrétionnaires
3 209,00
23,57
3 232,57
Total
4 809,69
533,07
5 342,76
Source : ministères
a)
Les dépenses de guichet
Les dépenses dites « de guichet » sont les aides et prestations versées automatiquement
dès lors que les bénéficiaires répondent aux conditions d’éligibilité définies par la
réglementation (bourses, redevances au titre des droits d’auteur et de reprographie, forfait
d’externat…). Elles se sont élevées po
ur le MENJ à 1 600,7
M€, en deçà de l’autorisation
donnée en LFI (1 697,7
M€), soit une sous exécution de 97
M€. Les dépenses de guichet sont
en hausse de 2,7 % par rapport à 2021 (+ 43,6
M€). Seuls les crédits du fonds de soutien dans
le cadre du développement des activités périscolaires (FSDAP) ont diminué en 2022 (50,8
M€
en 2022 contre 55,8
M€)
39
.
Les crédits des bourses sur critères sociaux ont augmenté de 5,5
M€ (+
0,7 %) pour atteindre
803
M€ (77,8
M€ sur le programme 139 et 725,2
M€ sur le programme
230). Afin de tenir compte
de l’inflation constatée au premier semestre 2022 et de limiter ses répercussions sur les familles, les
bourses de collège et de lycée ont été revalorisées de 4 % à la rentrée scolaire 2022. Les dépenses
de bourses sur les programmes 139 et 230 ont augmenté de 41,3
M€ depuis 2019 (+ 5,4
%).
Le forfait externat versé aux établissements privés sous contrat (programme 139) constitue
le second poste de dépense de guichet. Il a également augmenté de 8,9 M€ (+ 1,3
%) en raison de
la rev
alorisation du montant des taux du forfait d’externat
et s’élève à 686,2
M€.
L’instruction obligatoire dès trois ans se traduit
depuis deux ans par une nouvelle dépense
d’intervention
40
. Comme en 2021, les 100
M€ ouverts en LFI ont largement été sous
exécutés.
Toutefois, le taux de consommation progresse nettement en raison de la montée en puissance
du dispositif et du décalage de paiements au titre des exercices antérieurs. Alors que
182
communes avaient bénéficié d’une attribution de 14,7
M€ de ressources
complémentaires
en 2021, 47,3
M€ ont été reversés à 340 communes en 2022. Ces moyens ont été versé
s
essentiellement au titre de l’année scolaire 2019
-2020
41
.
Les dépenses du service minimum d’accueil (programme 140) ont augmenté de 1,6
M€
(4,6
M€ contre 3
M
€ en 2021)
42
.
39
Ce fonds est présenté au point 4.4.
40
Instauré par la loi «
Pour une école de la confiance
»,
l’abaissement de l’âge d’instru
ction obligatoire a pu se
traduire pour certaines communes par une augmentation de leurs dépenses. À ce titre, elles peuvent demander à
bénéficier de moyens supplémentaires en application du décret n° 2019-1555 du 30 décembre
2019. L’article 17
de la loi prévoit la possibilité pour les communes de demander la réévaluation de ces ressources au titre des années
scolaires 2020-2021 et 2021-2022. Ces crédits devraient être intégrés à la dotation globale de fonctionnement des
collectivités en 2025.
41
0,75
M€ ont été versés en 2022 à 35 communes au titre d’une première demande pour l’année scolaire 2020
-2021.
42
Les transferts aux communes au titre du droit d’accueil des élèves
ont été instaurés par la loi n° 2008-790 du
20 août
2008 pour compenser l’absence d’ens
eignants grévistes.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
49
Les dépenses de guichet relevant du MASA se sont élevées à 509,50
M€, soit une hausse
de 1,2
% par rapport à 2022. Il s’agit principalement des subventions accordées aux
établissements privés du « rythme approprié » (210,3
M€) et ceux du
« temps plein »
(141,7
M€) qui représentent 69
% des dépenses de guichet.
La subvention « article 44
» s’élève à 21,2
M€. Son montant a augmenté de 1
M€
(+ 5,5 %) sur les trois derniers exercices en raison notamment de la revalorisation du coût
horaire par enseignant prévue par le protocole du temps plein
43
.
Les bourses sur critères sociaux constituent l’autre poste de dépenses important. En
baisse de 1,2
M€, la dépense s’élève en 2022 à 66,5
M€ (
- 1,7 %). La sous-consommation des
crédits ouverts en LFI (21,7
M€, soit 24,6
% des crédits) s’explique, d’une part, par une forte
baisse des effectifs des étudiants de l’enseignement supérieur court (près de 13
%) dont les
bourses constituent une part importante de la dépense, et, d’autre part, par une hausse plus f
aible
que prévue des effectifs de l’enseignement secondaire.
Pour l’assistance éducative, les établissements d’enseignement agricole ont disposé d’un
nombre d’AED équivalent à 1
252 ETPT pour un montant de 36,4
M€, en hausse de 2,8
% par
rapport à 2021 (+ 1
M€). Le MASA a décidé de prolonger jusqu’à la fin de l’année scolaire
2022 la mesure d’aide exceptionnelle mise en place fin 2021 afin de compenser les besoins
supplémentaires en personnel de surveillance engendrés par la crise COVID, notamment en
termes de suivi des opérations de vaccination et de besoin accru de surveillance. Cette dépense
supplémentaire représente 39,5 ETPT.
Le nombre de contrats d'AESH au titre de l'accompagnement des élèves en situation de
handicap était au 1
er
septembre 2022 de 981 ETP (CDD, contrats aidés et contrats de droit privé)
pour une dépense de 25,6
M€ en 2022 (contre 23
M€ en 2021). La ligne relative à l’inclusion
scolaire des élèves en situation de handicap a été sur-exécutée de 34 % (+ 5,5
M€ en CP) en
raison de l’augmentation du nombre d’élèves nécessitant un accompagnement et d’une sous
-
dotation en LFI. Les moindres dépenses constatées sur les dépenses de bourses et les actions
d’appui à l’enseignement agricole ont permis de financer les dépenses supplémentaires de
l’ass
istance éducative (AED et AESH).
Les moyens consacrés à l’inclusion des élèves en situation de handicap de
l’enseignement est particulièrement dynamique puisque la dépense
a plus que triplé en cinq ans
(7
M€ en 2017).
b)
Les dépenses discrétionnaires
Les dépe
nses discrétionnaires du MENJ s’élèvent à 3
209
M€ en 2022, pour une
inscription de 3 066
M€ en LFI 2021, soit une surconsommation de 143
M€.
Elles sont en
hausse de 10,9 % sur un an et de près de 40 % depuis 2019 (+ 911
M€).
Les fonds sociaux augmentent fortement de 26,4 % (52,5
M€ en 2022). Les crédits
éducatifs et pédagogiques sont également en progression (48
M€, + 12,3
%) après deux exercices
au cours desquels les enveloppes destinées aux établissements publics locaux d’enseignement
(EPLE) avaient été calibrés à la baisse pour tenir compte des reliquats de crédits non consommés.
43
Cette subvention a pour objet le paiement d'heures de suppléance, d'heures supplémentaires et d'heures
d'enseignement ou de documentation dispensées par les personnels enseignants mentionnés à l'article R. 813-17
du Code rural et de la pêche maritime.
COUR DES COMPTES
50
Les transferts directs aux EPLE augmentent également fortement après trois années de
baisse et s’élèvent à 77,7
M€ (+
15,2 %)
44
.
La dépense du dispositif Pass Culture qui a profité à plus de 1,2
million d’élèves, soit
33
% des élèves éligibles, s’élève à 18
M€ en
-
deçà de l’ouverture de crédits en LFI (45
M€)
45
du fait de la lente montée en charge du dispositif la première année.
Le dispositif « Petits déjeuners », financé par un transfert de crédits en provenance du
ministère des solidarités et de la santé, a mobilisé 14,8
M€ (+ 7
M€). Cette forte augmentation
s’explique par la difficulté de mise en œuvre de ce dispositif en 2020 et
2021 en raison de la
crise sanitaire.
Les con
trats locaux d’accompagnement (CLA)
Établis par les autorités académiques pour une durée de trois ans, les Contrats locaux
d’accompagnement (CLA) mettent en œuvre une allocation progressive des moyens en faveur des
écoles et des établissements situés dans des territoires confrontés à des chocs conjoncturels ou présentant
des besoins d’accompagnement particuliers identifiés. Ils bénéficient aux écoles et aux établissements
dont les caractéristiques sont proches de celles des REP (réseaux d’éducation priorita
ire) et des REP+
(réseaux d’éducation prioritaire renforcés).
Les moyens supplémentaires prennent la forme de fonds
sociaux ; de crédits pédagogiques ; de crédits dédiés aux dispositifs
devoirs faits
et
école ouverte
;
d’indemnités pour mission particulière (IMP) ou d’heures supplémentaires. Le dispositif mis en place à
titre expérimental en 2021 dans 3 académies (Aix-Marseille, Lille et Nantes) a été élargi en 2022 aux
académies ultramarines, ainsi qu’aux académies de Grenoble, Montpellier et Reims. Depuis
la rentrée
2022, ce sont 248 écoles (dont 184 écoles élémentaires), 92 collèges et 64 lycées qui sont engagés dans
la démarche avec la formalisation d’un projet pédagogique et éducatif. Le montant des crédits
d’intervention alloués aux CLA s’élève à 2,2
M
€
46
.
Le principal poste de dépense demeure la rémunération des assistants d’éducation (AED)
et des
accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Il s’agit d’une dépense
contrainte de « quasi-T2
» dont le montant s’élève à 2
820,50
M€ en 2022
47
, ce qui représente
58,6
% du total des dépenses d’intervention du ministère. La dépense est en hausse de 10,3
%
par rapport à 2021 (+ 290,9
M€)
et dépasse les crédits ouverts en LFI de 112,9
M€
. La hausse
des crédits d’intervention d’assistance éducative es
t de 60,3 % depuis 2019, soit + 1,06
Md€.
44
Les transferts directs aux EPLE permettent de couvrir les dépenses pédagogiques restant à
la charge de l’État,
conformément à l’article L.
211-
8 du code de l’éducation.
45
La part collective de ce dispositif fait l’objet d’un partenariat
entre les ministères chargés de l’éducation nationale
et de la culture.
46
Des moyens en personnel sont également consacrés aux CLA sous forme d’indemnités pour mission particulière
(IMP) ; emplois délégués et heures supplémentaires effectives (HSE).
47
Dont 15,8
M€ au titre des heures supplémentaires accordées aux
AED mobilisés au titre de la continuité
pédagogique en 2022.
Crédits CLA (en CP, HT2)
Programme 139
188 108
Programme 140
472 880
Programme 141
597 341
Programme 230
932 972
TOTAL MIES
2 191 301
ANALYSE DE L’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
51
Les crédits versés aux EPLE permettent de rémunérer les AED et les AESH employés en
CDD par les établissements, ainsi que les contrats aidés en outre-mer et les volontaires en
service civique.
Tableau n° 22 :
répartition des personnels du MENJ rémunérés hors titre 2
2021
2022
Évolution
Effectifs
Crédits, en
M€
Effectifs
Crédits, en
M€
Effectifs
Crédits, en
M€
AED (en ETPT)
52 529
1 472,1
52 350
1 602,50
-179
130,40
AESH (en ETPT)
38 439
1 057,5
41 056
1 218,00
2 617
160,50
Total
90 968
2 529,6
93 406
2 820,50
2 438
290,90
Contrats aidés
48
793
12,0
773
12,40
-20
0,40
Volontaires en service civique
16 920
13,4
10 555
13,30
-6 365
-0,10
Source : ministères
L
e nombre d’AED a
baissé de 179 ETPT en 2022. Néanmoins, la dépense de
rémunération progresse de 114,6
M€ (+ 7,8
%) en raison de la revalorisation du SMIC. Les
AED continuent d’être rémunérés sur le HT2. Cependant, une partie d’entre eux sera
progressivement basculée sur le titre 2 en cas de passage en CDI. En effet, le décret n° 2022-
1140 du 9 août 2022
49
permet désormais aux AED ayant atteint six
ans d’ancienneté en contrat
à durée déterminée (CDD) de prétendre à un contrat à durée indéterminée (CDI). Leur
employeur dans ce cas est le recteur d’aca
démie et la prise en charge des CDI
s’effectue sur le
titre 2. Le dispositif est appelé à monter en puissance en 2023 avec un transfert de 5 500 ETPT
vers le titre 2.
L’exclusion des assistants d’éducation et d’une partie des
AESH
(voir partie 1.4 et projet
de recommandation n°4)
des plafonds d’emplois contribue à rendre encore plus complexe une
maquette budgétaire déjà dense et à limiter les capacités de pilotage ministérielles réelles de
cette masse salariale.
In fine
, cette situation peut tendre à masque
r l’importance des effectifs
réels alloués à la mission alors que plus de 93 000 ETPT relèvent de ces catégories.
Les dépenses discrétionnaires de l’enseignement technique agricole s’élèvent à
23,6
M€.
Le fonds social lycéen (1,35
M€ en 2022), qui permet
de prendre en charge notamment les frais
d'hébergement et de restauration des internes et des demi-pensionnaires, a augmenté de 26 %
depuis 2019.
Les actions d'appui à l'enseignement agricole se montent à 7,9
M€ (+
4,4
M€
)
50
. Cette
hausse s’explique par le versement tardif d’une partie de l’aide exceptionnelle aux
48
Les contrats aidés assurant des fonctions d’auxiliaire de vie scolaire ont été transformés en AESH
; seuls
subsistent depuis la rentrée 2020 les contrats aidés correspondant aux emplois de vie scolaire en outre-mer.
49
Décret n° 2022-1140 du 9 août 2022 modifiant le décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 fixant les conditions de
recrutement et d’emploi des assistants d’éducation
50
Ces crédits d’intervention financent les actions mises en œuvre par les établissements nationaux d
’
appui
(l’EPN de Rambouillet, AgroS
up Dijon, l'Institut Agro et l
’
ENSFEA) pour le compte des établissements de l
’
enseignement agricole technique.
COUR DES COMPTES
52
établissements en difficultés financières décidée en 2021. Les aides attribuées en 2020 et 2021
n'ont pas été reconduites en 2022.
L’aide exceptionnelle aux établissements d’enseignement technique
agricole en difficultés
financières
En 2021, 31 établissements publics ont bénéficié d’une aide exceptionnelle de 5,09
M€ (après
6,97
M€ en 2020). Outre les dépenses de fonctionnement et de personnel, 16
% des dépenses ont été
fléchées en investissement, en complément des aides financières des conseils régionaux, pour
améliorer les équipements des exploitations agricoles et relancer l
’
activité.
La santé financière des
établissements pris dans leur globalité (aidés et non aidés) s’est légèrement améliorée. Néanmoins,
elle reste préoccupante pour 30 établissements qui restent en catégorie 4 (établissements à crise
financière potentielle ou avérée) et 34 établissements positionnés en catégorie 3 (inquiétude sur la
situation financière). Les établissements présentant des difficultés structurelles (notamment avec des
exploitations ou des CFPPA historiquement déficitaires) devront poursuivre leurs efforts de
modernisation et de redressement selon le ministère.
26 établissements privés ont également bénéficié d
’
une aide de 1,46
M€. L’aide exceptionnelle,
à l’instar des établissements publics, n’a pas permis à elle seule de redresser des établissements
fragilisés. Elle a néanmoins permis de garantir la continuité du service par la digitalisation des
enseignements, de maintenir des emplois et, pour certains d’entre eux, d’amorcer un plan de
désendettement.
3 -
Les dépenses d’investissement
Le dépenses d’investissement relèvent presque exclusivement du programme 214 –
Soutien de la politique de l’éducation nationale
51
. La LFI 2021 a inscrit des crédits de titre 5 à
hauteur de 140,7
M€ en AE
(+ 17,9
M€ par rapport à 202
1) et de 156,6
M€
en CP (+ 53,8
M€
).
Le montant des AE consommées en 2022 (269,8
M€) est nettement supérieur à celui
constaté au cours des exercices précédents
52
.
La consommation d’AE au titre des opérations de
constructions scolaires en Outre-
mer en 2022 s’élève à
141,55
M€. Il s’agit des
projets de
construction ou réhabilitation à Mayotte qui ont bénéficié de 94,2
M€ d’AE en LFI et
140,15
M€ de report d’AENE
. En ce qui concerne l
es dépenses d’investissement relatives aux
bâtiments des services déconcentrés, les AE engagées s’élèvent à 89,76
M€ dont
23,02
M€ sur
tranche fonctionnelle (TF). Le projet le plus important concerne le relogement du rectorat de
l’académie
de Créteil et de la DSDEN du Val-de-Marne (59,24
M€
en AE et 19,29
M€ en CP
).
D’autres projets ont été engagées (le regroupement des services du rectorat, de la DSDEN
78
et du Crous de l’académie de Versailles
; le regroupement des services académiques de la
Martinique) ou finalisés (le relogement des services académiques de l’académie de Nancy
-Metz
ou l’acquisition en Corse des locaux du rectorat). La dépense totale sur les opérations
immobilières s’élève à 224,5
M€ en AE et 110,3
M€ en CP.
51
Les dépenses de titre 5 sur les autres programmes sont marginales : 12 876
€ en AE et CP sur le programme
141 ; 023 234
€ sur le programme 143.
52
La consommation d’AE s’élevait à 112,6 M€ en 2020 et 153 M€ en 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
53
L’informatique
constitue le second poste de dépenses d’investissement qui se répartissent entre
les systèmes d’information (22,9
M€ en AE et 20,4
M€ en CP) et les grands projets informatiques
(20,7
M€ en AE et 24,8
M€ en CP), soit un total de 43,6
M€ en AE et 45,2
M€ en
CP).
On constate, comme lors des exercices précédents, une consommation d
’AE et d
e CP
supérieure aux crédits prévus en LFI. Cet écart résulte de la budgétisation en titre 3
(fonctionnement) des dépenses informatiques, incluant les grands projets informatiques
53
, et de
leur exécution en partie sur le titre 5 (investissement). Cette pratique récurrente rend difficile le
suivi de l’exécution des crédits ouverts en LFI.
Il serait nécessaire de procéder à une répartition
budgétaire plus cohérente.
Tableau n° 23 :
les d
épenses d’investissement du programme 214, en M€
LFI 2021
Exéc. 2021
LFI 2022
Exéc. 2022
AE
158,66
153,00
140,74
268,98
CP
102,83
131,70
156,59
156,00
Source : MENJ
IV -
Les moyens consacrés en faveur de la scolarisation
des élèves en situation de handicap
Depuis la naissance de l’école inclusive, cette politique publique est marquée par une
augmentation régulière et robuste du nombre de ses bénéficiaires. Entre 2004 et 2020, les
effectifs des élèves en situation de handicap (ESH) ont augmenté de 187 % en passant de
134 000 à 384 000 (200 400 élèves sont scolarisés dans le premier degré et 183 600 dans le
second degré)
54
.
En LFI 2022, la participation du ministère en faveur du handicap
s’est élevée à plus de
2,22
Md€, soit une augmentation de près d’1
,4
Md€ depuis 2017 (programme 230 –
Vie de
l’élève
)
55
.
Cette somme est presque intégralement consacrée à la rémunération des personnels
dédiés à l’accompagnement des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Les
dépenses hors rémunération, qui
s’élèvent à un peu moins de 32
,1
M€, comprennent
l’acquisition de matériels pédagogiques adaptés (23,4
M€), les aides spécialisées attribuées sur
décisions des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) (1,7
M€), la
formation des AESH (5,6 M
€) et leur frais de déplacement (1,4
M€).
En exécution, la dépense
s’élève en 2022 à 2,27
Md€, soit une hausse de 221
M€ par rapport à 2021 (+ 10,8
%).
53
Il s’agit notamment des projets OCEAN
-CLYCADES, nouvelle application de gestion des examens et concours
(9,3
M€ prévus en fonctionnement dans la LFI) et d’OP
@LE, adaptation à la LOLF
de l’application de gestion
financière des EPLE (9,3
M€ en AE et 8,6
M€ en CP ouverts en titre 3). Seules les opérations immobilières sont
budgétées en titre 5.
54
Source : Fiche DEPP n°1.06 La scolarisation des élèves en situation de handicap.
55
L’analyse
se concentre sur les crédits du programme 230. Les enseignants spécialisés rémunérés sur les programmes
140 et 141 participent également à l’inclusion des élèves en situation de handicap, au sein notamment des dispositif
ULIS (Unités locales pour l’inclusion scolaire). Ces dépenses, d’environ 1,4
Md€, ne sont pas traitées ici.
COUR DES COMPTES
54
Graphique n° 11 :
évolution de la dépense réalisée en faveur de la scolarisation
des élèves en situation de handicap (action 3 - programme 230)
Source
: Cour des comptes d’après données RAP
Ces dernières années, la politique de l’école inclusive s’est
notamment matérialisée par
le renforcement des mesures de compensation au bénéfice des élèves en situation de handicap
au premier
rang desquelles figure l’accompagnement humain
assuré par les AESH. Celui-ci
vise à permettre l’inclusion scolaire de ces élèves
par le biais d’un accompagnement apporté
dans les actes de la vie quotidienne et dans l’accès aux apprentissages.
Dans le premier degré,
plus de six élèves en situation de handicap sur dix bénéficient d’une aide humaine (individuelle
ou mutualisée), alors qu’ils sont 43
% dans le secondaire.
La situation des AESH est, à ce jour, l’enjeu financier principal pour les ministè
res en
matière de dépense à destination des élèves en situation de handicap. Cette fonction est, tout
d’abord, marquée une augmentation massive et continue des effectifs, à l’œuvre ces dernières
années. En effet, leur nombre (exprimé en ETPT) a connu une progression de 50,3 % entre 2017
et 2022, tous statuts confondus
56
.
Cette importante croissance s’explique par la hausse du nombre
d’élèves reconnus comme en situation de handicap et accueillis en milieu scolaire ordinaire, mais
également par l’augmentation des prescriptions d’aides humaines effectuées par les MDPH
57
.
L’accompagnement humain apparait donc aujourd’hui comme le principal levier mobilisé
dans le cadre de la politique de l’école inclusive, parfois dénoncé comme une réponse
incomplète ou partiellement inadaptée aux besoins spécifiques de certains enfants, comme dans
56
AESH et contrats aidés. Source : rapport conjoint IGF-IGESR La scolarisation des enfants en situation de
handicap, à partir des données de la direction générale des ressources humaines (DGRH) et de la direction, des
affaires financières (DAF) du MENJS.
57
Une aide humaine ne peut être attribuée qu’à un élève bénéficiant d’un Plan personnalisé de scolarisation (PPS)
après décision de la commission des droits et de l’autonomie des pers
onnes handicapées (CDAPH).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
55
le rapport de la Défenseure des droits
58
. Face à ce besoin en personnel grandissant, le MENJ
fait également face à des difficultés de recrutement, à l’origine d’une situation de couvertur
e
partielle des besoins, et à la nécessité de renforcer la professionnalisation de ces agents.
Dans un second temps, des complexités de gestion s’avèrent attachées à cette fonction,
du fait notamment de la coexistence de différents statuts d’emploi (CDD, C
DI
59
) et de la
persistance d’une double imputation (T2 et HT2) de leur masse salariale. Les personnels AESH
peuvent être recrutés soit par l’État soit par un EPLE. Aujourd’hui, ces dépenses de personnel
relèvent à la fois du titre 2 du budget de l’État mais
aussi du HT2, sans que les règles à l’origine
de cette distinction n’apparaissent totalement claires.
L
’imputation des dépenses de personnel des AESH
: un système complexe et peu lisible
Actuellement, les AESH recrutés par les établissements relevant du MENJ sont rémunérés sur
des crédits hors titre 2 et cela quelles que soient les fonctions remplies (aide individuelle, aide
mutualisée ou appui à des dispositifs collectifs de scolarisation ou référent).
En revanche, lorsqu’ils obtiennent un CDI, leur gesti
on est assurée par les rectorats et leur
rémunération bascule sur les crédits du titre 2. Certains AESH, recrutés en CDD, sont également gérés
par les rectorats et donc rattachés au titre 2.
Le type d’accompagnement effectué par l’AESH, accompagnement indi
viduel ou
accompagnement mutualisé auprès de plusieurs élèves, entre en compte dans le fait d’être rémunéré
sur le T2 ou le HT2. Cette différenciation est héritée de la situation des assistants d’éducation, pour
lesquels la rémunération sur le T2 se limitait traditionnellement à ceux exerçant une mission
d’accompagnement individualisée
60
. Si en théorie les AESH individualisés sont censés être
rémunérés en T2 quel que soit leur contrat, les investigations menées sur le terrain par la mission
conjointe IGF/IGE
SR ont montré que l’imputation HT2 peut concerner à la fois des AESH
individualisés et des AESH mutualisés
61
.
Pour l’année 2022, 5
4 % des dépenses de personnel consacrées aux AESH ne relèvent
pas du titre 2 du budget
de l’État soit 1
218
M€ sur un total de
2 248
M€.
En 2022, le nombre
d’AESH rémunérés en hors titre
2 par les EPLE a augmenté de 2 617 ETPT passant de
38 439 ETPT en 2021 à 41 056 ETPT au total.
Le plafond d’emplois des AESH rémunérés en titre 2 était fixé en loi de finances 2022 à
37 229 ETPT (+ 910) sans distinction selon la nature de leur contrat
62
. Le nombre total d’AESH
rémunérés sur le titre 2 s’élève en fin d’exercice à 35
107 ETPT dont 14 718 ETPT en CDI
(+ 1 496 ETPT) et 20 389 ETPT en CDD (- 1 655 ETPT) pour une masse salariale de 1 039,2
M€.
Au total, le MENJ compte 76 163 ETPT relevant de cette fonction (AESH T2 et AESH
HT2) en 2022.
58
L’accompagnement humain des élèves en situation de handicap, Défenseur des droits, 2022.
59
Le processus de transformation des contrats aidés en CDD et parfois même en CDI des AESH est achevé.
60
Les AED destinés à offrir une aide mutualisée aux élèves étaient recrutés par les établissements scolaires et
rémunérés par un établissement
mutualisateur à partir d’une dotation versée par le rectorat.
61
Rapport de la mission conjointe IGF/IGESR publié en décembre 2022.
62
Les AESH employés par l’État en CDD et gérés par les rectorats sont historiquement rémunérés sur le titre 2.
De plus, le rythme de passage en CDI des AESH est difficile à prévoir selon le ministère.
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 24 :
répartition des AESH du MENJ selon leur contrat, en ETPT
2021
2022
Évolution
AESH T2
35 266
35 107
- 0,5 %
dont CDD
22 044
20 389
- 7,5 %
dont CDI
13 222
14 718
+ 11,2 %
AESH HT2 (CDD)
38 439
41 056
+ 6,8 %
Total
73 705
76 163
+ 3,3 %
Source : MENJ
Concernant l’enseignement technique agricole, le nombre d’AESH rémunérés en HT2 sur
le programme 143 est de 981 ETP (CDD, contrats aidés et contrats de droit privé) en 2022. Le
nombre d’AESH en CDI rémunérés sur le titre 2 est faible
(24,5 ETP au 31 décembre 2022), la
bascule s’effectuant très progressivement depuis 2019 au rythme du passage des AESH en CDI.
À compter du 1
er
septembre 2023, tous les recru
tements d’AESH au sein du MENJ
s’effectueront en CDD par les rectorats et les rémunérations seront imputées sur le titre 2. Les
dépenses de rémunération des autres AESH seront progressivement basculées sur le titre 2 sur
la période 2023-2025. Le projet de budget pour 2023 précise ainsi que : «
dans un objectif de
pilotage simplifié des moyens disponibles, le contingent d’AESH actuellement géré en H
T2 sera
intégralement basculé vers le titre 2 de ce même programme d’ici 2025. Dans ce contexte,
25 695 ETP, soit 8 565 ETPT basculeront sur le titre 2 en 2023. Les effectifs restants seront
transférés en 2024 et 2025 ».
Est ainsi prévu le transfert de 25 695 ETP à la rentrée 2023, de 12
575 ETP à la rentrée 2024 et de 6 003 ETP au 1er janvier 2025.
Ce calendrier e
st toutefois susceptible d’être modifié par les dispositions de la loi n° 2022
-
1574 du 16 décembre 2022 visant à lutter contre la précarité des AESH et des AED, qui permet
d’attribuer un CDI à un AESH à l’issue d‘un CDD de 3 ans au lieu de 6 auparavant. Le
transfert
pourrait ainsi s’en trouver accéléré.
Le MASA, quant à lui, ne semble pas envisager à ce jour de basculement intégral des
effectifs AESH sur le titre 2, se limitant pour le moment aux agents en CDI.
Les dépenses relatives à l’inclusion des élèves en situation de handicap ne se limitent pas
à l’accompagnement humain.
Le MENJ finance également des matériels pédagogiques adaptés
répondant aux besoins particuliers d’ESH pour faciliter leur inclusion en mi
lieu ordinaire. Ces
aides concernent les élèves scolarisés dans le premier et second degrés public et dans le privé.
De même, il prend en charge l’aide spécialisée prescrite par les MDPH au profit des élèves
scolarisés dans les établissements du second deg
ré telle que l’interprétariat en langue des signes.
En 2022, l’ensemble de ces dépenses s’élève à
20,67
M€.
Le ministère assure la formation initiale des AESH, qui bénéficient d’
une formation
obligatoire d'adaptation à l'emploi d'une durée de 60 heures et d
’
actions de formation continues
proposées dans le cadre des plans académiques ou départementaux de formation. Toutefois,
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
57
l’accès à la formation continue pour les AESH apparaît comme fortement contrainte, et
matérialisée par une sous-exécution récurrente des crédits associés à ces dépenses
63
.
D’autres charges, comme par exemple, le coût des dépenses de formation initiale
64
et
continue à destination des enseignants ou à d’autres dispositifs spécifiques à destination des
élèves et familles (cellules d’accueil,
aménagements dédiés en classe ou lors des examens, etc.)
concourent également à l’inclusion des élèves en situation de handicap. Toutefois, il apparait
difficile de valoriser avec précision l’ensemble des coûts de l’école inclusive, du fait des défauts
des
systèmes d’information, insuffisamment précis, ou de la complexité d’une politique qui fait
intervenir de nombreux acteurs.
V -
Le plan de relance
Le plan de relance présenté en septembre 2020 consacre au total 100
Md€ à cet objectif
sur deux ans, jusqu’à fin
2022. Pour sa gestion budgétaire, une mission spécifique a été créée
en 2021, comportant trois programmes, un pour chacune des priorités que sont l’écologie, la
compétitivité et la cohésion.
Des éléments relatifs aux opérateurs de la MIES figurent au point 3.2.6.
A -
Les mesures du programme 363
–
Compétitivité
Dans ce cadre, quatre mesures du programme 363
–
Compétitivité
concernent le périmètre
du MENJS, dont deux concernent
l’enseignement scolaire
: la mesure « Mise à niveau
numérique de l’État –
Continuité pédagogique » et la mesure « Mise à niveau numérique de
l’État –
Continuité administrative ».
La mesure « Continuité pédagogique » vise à financer des équipements informatiques, de
services et
ressources numériques, d’hybridation des enseignements et des dispositifs
d’accompagnement et formation des enseignants pour garantir l’accès au numérique pour les
élèves du 1
er
degré et des lycées et pour leurs professeurs. Cette mesure comprend trois volets :
un appel à projets « Pour un socle numérique dans les écoles élémentaires (AAP SNEE) » doté
de 105
M€
et destiné à subventionner l’équipement des écoles élémentaires
; le
subventionnement d’investissements destinés à faciliter l’hybridation des ensei
gnements dans
les lycées, avec une enveloppe de 20
M€
; et une enveloppe de 6
M€ pour financer
l’accompagnement à la prise en main des matériels, services et ressources numériques.
S’agissant de l’AAP SNEE,
lancé auprès des collectivités territoriales et d
ont l’objectif
était de
soutenir la généralisation du numérique éducatif pour l’ensemble des écoles
élémentaires et primaires
, les dossiers pouvaient être déposés jusqu’au 31 mars 2021. Sur 7
181
63
Sur la période 2017-
2020, le taux d’exécution des créd
its consacrés aux dépenses de formation des AESH oscille
entre 11,3 % (en 2020) et 58 % (en 2018).
64
Depuis la rentrée 2021, les enseignants bénéficient de modules spécifiquement consacrés à ce sujet, dans le
cadre de leur formation initiale délivrée par l
es INSPé d’une durée minimale de 25
heures soit 5 jours. Ils peuvent
également suivre des modules spécifiques d’approfondissement optionnels, sur la base du volontariat.
COUR DES COMPTES
58
dossiers, 6 925 dossiers avaient fait, à fin juin 2022, fait
l’objet d’une convention, soit 12 816
écoles et 81 376 classes. Sur la cible de 45 000 classes, 7 465 classes avaient été équipées
(16 %).
S’agissant de l’hybridation dans les lycées, 12
conventions CPER avaient été signées
fin juin 2022, 2 régions ayant renoncé au dispositif et 2 conventions étant toujours en cours de
discussion. Le montant total engagé à date était de 14,3 M
€.
La mesure « Continuité administrative »
a pour objectif d’accélérer la transformation
numérique du MENJS, grâce à l’évolution des
systèmes d’information et au renforcement de la
dématérialisation des démarches et des services aux usagers.
B -
Les mesures du programme 364
–
Cohésion
Le programme 364
–
Cohésion
comprend quant à lui deux mesures qui ont fait l’objet
d’un transfert en gest
ion vers les programmes 139 et 141. La première consiste à accompagner
la poursuite d’études des néo
-bacheliers en finançant des places de formation. Pour les rentrées
2020-2021 et 2021-2022, le nombre de places créées
s’est élevé
à 19 374 places (secteur public
et secteur privé sous contrat confondus).
La seconde mesure consiste à renforcer les financements consacrés aux Cordées de la
réussite, qui mettent en relation des jeunes de collège et de lycée avec des étudiants. Cette
dernière mesure existait déjà mais, pour la première fois, des crédits de titre 2 ont été dépensés
dans ce cadre pour rémunérer les professeurs accompagnant les élèves, ce qui posera
ultérieurement des problèmes de pérennisation de ces crédits, les nouvelles modalités
permettant un meilleur développement des cordées. En tout état de cause, la liste des
bénéficiaires a été consolidée en mars 2022 à 221 329 bénéficiaires.
VI -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
La situation potentiellement tendue que présente, de façon régulière, la mission
enseignement scolaire illustre les difficultés de pilotage d’une mission essentiellement portée
par des dépenses de personnels.
Si, en volume, les dépenses hors titre 2 augmentent beaucoup plus rapidement que les
dépenses de personnel, c
es dernières n’en représentent pas moins l’essentiel du budget de la
mission. Le montant des crédits de masse salariale consommés en 2022 s'élève, en effet, à
50,18
Md€ hors CAS, contre 49,05
Md€ en 2021 (hors CAS), soit une augmentation de
1,14
Md€ et de
2,3 %.
Si jusqu’à présent cette hausse était essentiellement déterminée par des facteurs
structurels, et notamment l'impact du glissement vieillesse technicité, tel n’est désormais plus
le cas.
L’exécution
2022 a en effet été marquée par l’impact de mesures interministérielles de
revalorisation, dont la revalorisation du point d’indice au 1
er
juillet 2022, qui s’est traduite par
une dépense supplémentaire de 784,9
M€ hors CAS. S’y sont ajoutées des mesures
catégorielles,
l’année 2022 ayant vu la poursuite de la montée en charge des mesures issues du Grenelle de
l’éducation de 2021
: 357,4
M€ en mesures nouvelles et 144,1
M€ correspondant à l’extension
en année pleine des mesures engagées en 2021.
Or de nouvelles mesures catégorielles sont annoncées pour 2023 et en cours de négociation.
En effet, d
ans une lettre aux personnels de l’éducation nationale du 16
septembre 2022, le
Président de la République a en effet annoncé une revalorisation générale de 10 %, qui pourra
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
59
atteindre 20 % pour les enseignants réalisant des missions supplémentaires dans le cadre du
« pacte
» enseignant. Il a en particulier indiqué qu’aucun professeur ne débutera sa carrière à
moins de 2 000
€, net, à compter de la rentrée 2023.
Le projet de loi de finances pour 2023 prévoyait 935 M
€
pour revaloriser les salaires des
enseignants, pour la période de septembre 2023 à décembre 2023, dont 635
M€ pour la
revalorisation de traitement de 10 % (en année pleine 1,9
Md€) et 300
M€ pour les revalo
risations
des enseignants qui s’inscriront dans le «
pacte » enseignant.
Cette mesure ainsi que celle qui vise également à financer une revalorisation de 10 % de la
rémunération des AESH
, soit 80 M€ pour un tiers d’année (puis 240
M€ en année pleine)
auront
un impact significatif sur la MIES. À cet égard, dans sa réponse, le MENJ indiquait que les
travaux préparatoires au projet de loi de programmation des finances publiques en cours de
discussion au parlement ont alimenté sa réflexion sur une trajectoire 2023-2027 sans être en
mesure d’apporter davantage de précision.
VII -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
Au sein de budget de l’État, la mission
Enseignement scolaire
ne fait pas l’objet, à l’instar
de 16
autres missions d’une « fiche missi
on » spécifique
dans la mesure où l’impact
environnemental des dépenses qui y sont rattachées est totalement neutre, en application de la
méthodologie retenue.
Cependant certaines dépenses qu’elle supporte comme la
prise en charge partielle des
abonnements de transports en commun des agents qui lui sont rattachés
65
pourraient être cotées
comme favorables sur les axes « Atténuation climat » et « Pollutions ». Cette participation de
l’employeur
incite en effet à utiliser les transport
s en commun dont l’impact environnemental
est plus faible que le transport individuel.
La très grande majorité des dépenses budgétaires relevant du service public de l’éducation
et ayant une incidence sur l’environnement sont liées à la question du bâti s
colaire. La prise en
compte des enjeux environnementaux dans la gestion des bâtiments scolaires est, en effet,
devenue incontournable à la fois pour répondre à des objectifs d’économie d’énergie et pour
faire face au changement climatique. Certains événements récents, comme le report de quelques
jours du brevet des collèges en juin 2019 en raison de la canicule, ou plus récemment la
fermeture d’établissements suite aux épisodes de forte chaleur de juin 2022,
ont révélé le
caractère inadapté de la plupart des établissements et montré à quel point la qualité du bâtiment
peut avoir un impact sur les élèves et sur leur scolarité.
L’intégration des normes environnementales se fait de manière progressive et inégale
d’un territoire à l’autre. Sans disposer de diagn
ostic consolidé au niveau national, le MENJ
estime à environ 20
% la part du parc de l’enseignement secondaire rénové de façon assez
65
Décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 instituant une prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement
correspondant aux déplacements effectués par les agents publics entre leur résidence habituelle et leur lieu de
travail.
COUR DES COMPTES
60
performante. Les adaptations nécessaires sont coûteuses et parfois difficiles à mettre en place,
notamment au sein des bâtiments anciens.
Si ces dépenses ne relèvent pas directement du budget du MENJ, il n’en demeure pas
moins un impératif de pilotage à l’échelle nationale et de concertation, à la fois au niveau local
avec les collectivités locales mais aussi dans une logique
interministérielle, afin d’assurer une
meilleure efficacité de ces dépenses.
De même, certaines actions de rénovation thermique contenues dans des programmes plus
vastes de rénovation de bâtiments appartenant au MENJ, administration centrale comme
services déconcentrés,
pourraient faire l’objet d’une éventuelle cotation selon la méthodologie
du budget vert, alors qu’elles demeurent non cotées à ce stade.
Les conséquences de la crise énergétique
Le ministère s’est engagé dans la maîtrise de ses dépenses éne
rgétiques. Dès la
rentrée 2022,
des instructions ont été adressées aux recteurs de régions académiques leur demandant de baisser le
chauffage dans les locaux à 19 °C. Ils ont également été invités à privilégier les actions visant
l’amélioration de la perfo
rmance énergétique et le développement des pratiques de mobilités durables
dans la stratégie immobilière. La modulation du chauffage a aussi été mise en œuvre au niveau de
l’administration centrale, ainsi que l’installation de bâches de récupération de chaleur qui ont d’ores
et déjà permis de réduire de 16 % de la consommation d'énergie par rapport à 2021.
En parallèle, un programme de travaux d’investissement à gains rapides a été impulsé et financé
par redéploiement au sein du programme 214. 35 opérations
de travaux pour un montant de 1,17 M€
(dont 20 opérations portant sur l’éclairage et le changement de luminaires et 4 opérations sur des
appareils de chauffage) sont engagées. Cette mesure a été complété par les financements spécifiques
pilotés par la dir
ection de l’immobilier de l’État (DIE). Par ailleurs, des opérations de restructuration
et d’amélioration des performances énergétiques sont et seront conduites ou planifiées sur les
différents sites de l’administration centrale et des services déconcentré
s.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation reconduite) : ne jamais anticiper le dégel de la réserve de précaution
au stade des documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM (MENJ, MASA) ;
2.
(Recommandation reformulée) : veiller à ce que les crédits de fonctionnement et de
personnel ouverts pour la formation continue des enseignants soient pleinement utilisés
(MENJ) ;
3.
(Recommandation reconduite) : p
lacer tous les assistants d’éducation (AED)
du MEN et du
MASA sous pl
afond d’emplois
(MENJ, MASA) ;
4.
(Recommandation reformulée) : p
lacer tous les AESH du MASA sous plafond d’emplois et
veiller au respect de l’engagement pris par le MENJ de basculer d’ici 2025 l’ensemble du
contingent AESH vers le titre 2 (MENJ, MASA).
Chapitre II
Les conséquences de la réforme de la formation
des enseignants sur la rentrée 2022
I -
La définition du besoin en enseignants
Chaque année, des enseignants font valoir leurs droits à la retraite, décident d’exercer
dans une autre administration, demandent un congé pour être mis en disponibilité, changent
leur quotité de temps de travail, etc. Leur départ de l’ensei
gnement est définitif ou temporaire.
Face à ces départs et en fonction de ses besoins structurels, le ministère a pour principal levier
l’ouverture de postes aux concours pour recruter de nouveaux enseignants. Leur bon calibrage
est donc primordial. Si tous les postes aux concours ne sont pas pourvus, une fois les
enseignants titulaires de zone de remplacement (TZR) affectés à l’année, toutes choses égales
par ailleurs, le ministère doit recruter des contractuels pour que les élèves disposent bien d’un
professeur en classe
66
.
Les besoins structurels d’enseignants dépendent de trois facteurs principaux, dont les
impacts sont plus ou moins aisés à identifier.
D’une part, la démographie des élèves entre en jeu. Alors que la baisse des élèves semble
acquise dans le premier degré
67
, l’évolution est plus contrastée dans le second degré
68
, dont les
effectifs devraient rester relativement stables jusqu’en 2023 puis diminuer à partir de 2024.
D’autre part, la démographie des enseignants participe de l’équilibre, avec un
âge moyen
en légère augmentation et une part croissante des enseignants de plus de 50 ans. Or, leur souhait
66
Ce schéma ne tient pas compte des fluctuations infra-annuelles qui amènent à des recrutements plus ponctuels
de contractuels, comme ce fut particulièrement le cas lors de la crise sanitaire.
67
Le nombre d’élèves dans le premier degré s’établirait à 6
462 000 à la rentrée 2022, en baisse de 76 600 élèves
après une diminution de 78 300 élèves observée entre les rentrées 2020 et 2021. Il poursuivrait sa baisse aux
rentrées suivantes, passant de 6 370 800 élèves à la rentrée 2023 à 6 166 200 à la rentrée 2026. La baisse des
effectifs se poursuivrait dans les années à venir à la fois dans les niveaux préélémentaire et élémentaire. Cette
prévision résulte essentiellement des évolutions démographiques, avec des générations d’élèves de moins en moins
nombreuses. Données issues de DEPP, Note d'Information, n° 22.11.
68
Les effectifs devraient rester relativement stables jusqu’en 2023 puis diminuer à partir de 2024. Plus
précisément, en 2022 et 2023, des variations minimes sont attendues, avec 3 000 élèves supplémentaires en 2022
et une légère baisse de 5 000 élèves en 2023. Données issues de DEPP, Note d'Information, n° 22.12.
COUR DES COMPTES
62
de partir à la retraite est un élément difficile à anticiper avec une relative certitude, mais pour
autant déterminant dans les départs des enseigna
nts d’une année sur l’autre
69
.
Enfin, des changements structurants dans la politique éducative ont également un impact
sur le nombre d’enseignants nécessaires, comme le dédoublement des classes de CP et CE1 puis
grande section de maternelle en zones d’éduca
tion prioritaire ou la réforme du baccalauréat.
La Cour des comptes a tenté d’appréhender le besoin en enseignants par deux méthodes.
Si l’on considère les schémas d’emplois sur la période 2017
-2021, les effectifs
enseignants ont augmenté de 12 724 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires. En
analysant l’écart entre réalisations et prévisions, le manque d’enseignant est compris entre
4 050 (2021) et 1 144 (2019), avec des années en revanche excédentaires en 2018 et 2020.
Tableau n° 25 :
s
chémas d’emplois des enseignan
ts titulaires
et non-titulaires, en ETP, prévisions et exécution, de 2017 à 2021
2017
2018
2019
2020
2021
Prévision
Entrée
33 456
29 100
24 750
24 461
26 315
Sorties
23 745
23 995
24 700
24 461
25 315
Dont départ retraite
18 470
16 950
17 749
16 748
13 715
Schéma d'emplois prévisionnel
9 711
5 105
50
-
1 000
Exécution
Entrée
33 195
29 840
25 601
25 684
25 608
Sorties
25 936
22 627
26 695
23 287
28 658
Dont départ retraite
17 846
16 341
14 933
15 936
17 087
Schéma d'emplois exécuté
7 258
7 213
- 1 094
2 397
- 3 050
Source
: Cour des comptes, d’après PAP et RAP 2017
-2021
Enfin et de manière minimale, le besoin d’enseignants peut s’appréhender par le nombre
de postes non pourvus aux concours de l’année antépénultième
70
. Il aurait ainsi « manqué »
7 418 futurs enseignants sur la période 2017-2021, soit, en moyenne, 1 484 postes non pourvus
par année. En considérant que ce sont principalement les candidats du concours externes qui
constituent le flux de nouveaux professeurs, ces données sont de 5 548 postes sur la période, soit
1 110 postes par an en moyenne
71
.
69
Selon une étude de la DEPP, la très grande majorité des enseignants en poste à la rentrée 2017 mais qui ne
l’étaient plus à la rentrée 2018 étaient
partis à la retraite (1,9 % des enseignants). MENJ, DEPP,
Le devenir des
enseignants entre la rentrée 2017 et 2018
,
Note d’information n° 20.16, avril 2020
.
70
Lorsque le concours était organisé en
fin d’année de M1, les futurs enseignants étaient d’abord stagiaires l’année
suivante à mi-temps, puis prenaient leur premier poste à la rentrée suivant leur année de stage.
71
Les données détaillées par concours figurent en annexe n° 7.
LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME DE LA FORMATION DES ENSEIGNANTS SUR LA RENTRÉE 2022
63
Tableau n° 26 :
nombre de postes non pourvus de 2017 à 2021
2017
2018
2019
2020
2021
Concours externes (1)
2 025
735
1 270
670
848
Concours internes
310
338
444
367
411
Total des postes non pourvus
2 335
1 073
1 714
1 037
1 259
(1) Y compris les troisièmes concours
Champ : France métropolitaine + DROM + COM + Nouvelle-Calédonie
Source : Cour des comptes d'après données du MENJ (RERS et DGRH)
Pour l’année 2022, le MENJ a établi le besoin de
nouveaux enseignants en retenant les
hypothèses suivantes.
Pour le premier degré, il estimait les sorties (libérations de support) à 10 456 ETP dont
7 036 ETP pour départs en retraite, 1 597 ETP pour autres départs définitifs (démissions,
radiations, décès, ruptures conventionnelles) et 1 823 ETP de départs temporaires (soldes de
sorties temporaires : disponibilités, détachements, congés parentaux, CLD, sorties vers autres
corps, et solde de temps partiels). Il envisageait 12 381 apports
en moyens d’enseignement
dont
6 986 liés aux concours de la session 2022, 4 879 liés aux titularisations de stagiaires à mi-
temps de 2021, 516 liés à l’appel de candidats inscrits sur les listes complémentaires de la
session 2021 au cours de l’année 2021
-2022.
Pour le second degré, les hypothèses suivantes avaient été retenues : 10 849 ETP de
libérations de support dont 7 475 ETP pour départs en retraite, 1 241 ETP pour autres départs
définitifs et 2 133 ETP pour départs temporaires. Les apports en moyens
d’enseignement
n’étaient pas précisés.
II -
La sélectivité des concours enseignants en 2022
La réforme de la formation initiale des enseignants engagée en 2019 poursuivait quatre
objectifs majeurs. Il s’agissait en effet d’assurer un contenu de formation initia
le plus homogène
sur l’ensemble du territoire national,
via
un référentiel de formation des enseignants et de renforcer
le rôle de «
l’État employeur
». Il convenait également, d’une part, de mieux organiser la formation
dispensée lors du master vis-à-vis de la préparation du concours, en le déplaçant en fin de seconde
année de master (M2)
72
à compter de la session 2022 et en renforçant la dimension professionnelle
des épreuves du concours externe. Les lauréats titulaires d’un master
«
Métiers de l’enseignem
ent,
de l’éducation et de la formation
» (MEEF)
devaient bénéficier d’une entrée progressive dans la
carrière de professeur par la mise en œuvre d’un véritable continuum de formation et des actions de
« préprofessionnalisation ».
Cette réforme tente de répondre à plusieurs critiques formulées sur les choix ministériels
antérieurs : professionnalisation de la formation entravée par la nécessité de préparer un concours
encore trop peu professionnalisé et situé au milieu du master ; charge de travail excessive en tant
que fonctionnaire stagiaire mais aussi étudiant en M2, année cumulant des compléments de
formation, le stage en responsabilité à hauteur d'un mi-temps de service et une initiation à la
recherche ; possibilité d'entrer dans la profession sans avoir validé un master MEEF, ce qui
72
Arrêté du 24 juillet
2020 modifiant l’arrêté du 27
août 2013 fixant le cadre national des formations dispensées
au sein des masters MEEF
.
COUR DES COMPTES
64
fragilise un certain nombre d’enseignants débutants
; définition des attendus et encadrement des
mémoires de recherche parfois défaillants, etc.
Le déplacement du concours en fin de seconde année de master a mécaniquement diminué le
vivier de candidats étudiants pour la session 2022. Contrairement à l’année passée, où l’on passait
le concours en fin de M1, l’obligation d’être inscrit en M2 a pour conséquence que beaucoup
d’étudiants inscrits en M1 l’an dernier étaient déjà
lauréats ; inscrits en M2, ils étaient fonctionnaires
stagiaires. Les étudiants inscrits en M1 ne pourront quant à eux passer le concours qu’en 2023.
Parmi les étudiants, le vivier des candidats aux concours 2022 était donc principalement composé
d’étudiants de M1 ayant précédemment échoué au concours et inscrits en M2 ou d’étudiants de M2
n’ayant pas passé le concours en 2021 ou d’étudiants déjà titulaires d’un master.
Avec un nombre stable de postes offerts pour la voie externe du CRPE et du CAPES
73
, le
nombre de candidats présents a chuté de 43,8 % pour le CRPE et de 41,5 % pour le CAPES.
Au final, selon les données du ministère
74
, à la session 2022 de droit commun du CRPE
externe public
75
, 2 025 postes
n’ont pas été pourvus
sur 9 448 postes ouverts, soit 21,4 %. Dans
cet ensemble, Versailles et Créteil comptent pour respectivement 1 006 postes (sur
1 570 offerts) et 862 postes (sur 1 494 offerts). Les concours supplémentaires (200 postes à
Versailles et 500 postes à Créteil) ont permis de réduire les pertes dans ces académies : au final,
les postes non pourvus s’élèvent à 806 à Versailles et à 648 à Créteil, ce qui ramène à 1
611 le
nombre de postes non pourvus à l’échelle nationale (soit 17,1
% contre 1,7
% l’année
précédente).
Sur les 5 725 postes offerts à la session 2022 au CAPES externe public, 1
515 n’ont pas
été pourvus, soit 26,5 % (4,8 % en 2021). La forte baisse des candidats admissibles dans
certaines disciplines a pu aboutir, comme en mathématiques, à un nombre de candidats
admissibles inférieur au nombre de postes offerts aux concours. En mathématiques,
1 035 postes ont été ouverts en 2022, et seuls 867 candidats ont été admissibles pour
in fine
557 admis. En 2021, 100
postes étaient déjà restés non pourvus, alors qu’il y avait
1 706 admissibles pour 1 167 postes offerts. En allemand, alors que 215 postes ont été ouverts
en 2022, seuls 83
candidats ont été admissibles et 60 ont été reçus. L’an dernier, pour 222
postes
ouverts, 179 candidats avaient été admissibles, pour 156 admis. En SVT, avec 425 admissibles
pour 260 postes ouverts au concours 2022, finalement tous pourvus, la situation est meilleure.
III -
La préparation de la rentrée 2022
Afin de préparer la rentrée 2022, le ministère a pris plusieurs mesures, telles que
l’anticipation du recrutement d’enseignants contractuels
,
la prolongation jusqu’au 31
août des
contrats des personnes déjà employées dans le premier degré ou encore, la mobilisation des
listes complémentaires des concours de professeurs des écoles.
Des sessions de recrutement de type
speed dating
ont également été organisées par
plusieurs académies déficitaires et certaines d’entre elles, en particulier en Île
-de-France, ont
73
Léger recul de 1,3 % pour le CRPE et de 2,3 % pour le CAPES.
74
Site internet
devenirenseignant.gouv.fr
.
75
Y compris le concours externe spécial (langues régionales) et le troisième concours.
LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME DE LA FORMATION DES ENSEIGNANTS SUR LA RENTRÉE 2022
65
recruté de nouveaux contractuels dès la semaine du 22 août afin qu
’ils
bénéficient
d’une
formation à la pris
e en charge d’une classe avant la rentrée.
Le ministère a ainsi recruté près de 5 500 ETP de contractuels
76
. Cependant, aucun bilan
de la rentrée scolaire
n’a
yant été publié à ce jour
, il n’est pas possible de
quantifier le nombre
exact d’enseignants manqua
nts.
Au-delà des mesures prises pour la rentrée 2022, un décret
77
permet d’organiser
des
concours exceptionnels de recrutement dans le corps des professeurs
des écoles jusqu’en 2026.
Enfin, en
2023, le nombre d’inscrits aux concours 2023 a augmenté par
-rapport à 2022
mais il n’a pas retrouvé son niveau de 2021
:
-
l
e nombre d’inscrits au CRPE n’augmente que très légèrement par
-rapport à 2022 (+3 %) ;
-
la situation est moins mauvaise pour les concours du second degré surtout pour
l’enseignement technique. En 2023, le nombre d’inscrits augmente de 11
% pour le CAPES
et le CAPLP
78
et de 15 % pour le CAPET
79
;
-
dans le privé,
l’évolution des inscriptions est plus favo
rable que dans le public
80
.
La question de l’attractivité du métier enseignant reste donc ouverte, comme la Cour l’a
analysé dans son rapport public thématique publié en février 2023
Devenir enseignant : la
formation initiale et le recrutement des enseignants des premier et second degrés
.
76
Source
: Ministère de l’éducation nationale et
de la jeunesse
77
Décret n° 2022-1687 du 27 décembre 2022 fixant des modalités exceptionnelles de recrutement de professeurs
des écoles et de maîtres de l'enseignement privé sous contrat pour les années 2023 à 2026.
78
Après une baisse de 32 % en 2022.
79
Après une baisse de 31 % en 2022.
80
CRPE : -1 % dans le privé contre +3 % dans le public et CAPES : +7 % dans le privé contre +11 % dans le
public.
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la politique
de
l’enseignement scolaire
I -
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales de la MIES sont estimées pour 2022, à titre principal et subsidiaire,
à 220
M€ et 1
039
M€
respectivement, soit 0,28 % des crédits de la mission à titre principal ou
1,34 % en incluant les dépenses subsidiaires.
La
réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement secondaire (2
20 M
€)
est
la seule dépense fiscale rattachée à titre principal à la mission. Les dépenses subsidiaires
concernent les exonérations de salaires pour les apprentis (322
M€) ou étudiants
81
(353
M€)
ainsi que le taux de TVA réduit pour la fourniture des repas scolaires et universitaires (364
M€).
Graphique n° 12 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission en 2022
, en Md€
Source : Chorus
81
Exonération d’impôt sur le revenu des salaires perçus par les jeunes au titre d’une activité exercée pend
ant leurs
études secondaires ou supérieure ou leurs congés scolaires ou universitaires.