FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « C
onseil et contrôle de l’
État »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
....................................................
11
I - LA PROGRAMMATION INITIALE ET LES LFR
...................................................................................
11
A -
L’analyse des déterminants et des facteurs de rigidité
.....................................................................................
11
B - Le périmètre des programmes de la mission
....................................................................................................
12
C - La programmation des dépenses et ressources de la mission
...........................................................................
13
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.............................................................................
14
A - Les mouvements de crédits
..............................................................................................................................
16
B -
La réserve de précaution et les mécanismes d’autoassurance des responsables des programmes
...................
17
C -
L’exécution des crédits de la mission
..............................................................................................................
17
D -
L’impact de la crise sur l’activité et la gestion des crédits des programmes
....................................................
19
III -
L’
A
NALYSE DE L’ÉVOLUTIO
N DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES PAR
RAPPORT À
L’ANNÉE PRÉCÉDENTE
.........................................................................................................
19
A - Les emplois et les dépenses de personnel
........................................................................................................
21
B - Les dépenses de fonctionnement
......................................................................................................................
25
C -
Les dépenses d’intervention
.............................................................................................................................
26
D -
Les dépenses d’investissement
........................................................................................................................
26
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
......................................
28
A -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
....................................................................................
28
B - La soutenabilité à court et moyen terme
..........................................................................................................
28
V -
L’INC
IDENCE DES DÉPENSES
SUR L’ENVIRONNEMENT
..............................................................
29
CHAPITRE II
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
...................................................
31
I - PROGRAMME N°126 -
CESE
......................................................................................................................
31
II - PROGRAMME N°165
–
CONSEIL D’ÉTAT ET
AUTRES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES
.........................................................................................................................................
32
III - PROGRAMME N°164
–
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS
FINANCIÈRES ET PROGRAMME N°340 - HCFP
........................................................................................
34
Synthèse
La mission
Conseil et contrôle de l’État
se compose de quatre programmes indépendants,
de poids inégaux.
Le programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
est le plus
important : en 2022, il a consommé 67 % des AE et 64 % des CP de la mission. Le programme
126
–
Conseil économique, social et environnemental
et le programme 164
–
Cour des comptes
et autres juridictions financières
ont respectivement consommé 6 % et 30 % des crédits de la
mission. Le programme 340
–
Haut conseil des finances publiques,
0,1 % des crédits
consommés, disparaît en 2023, absorbé par le programme 164.
Les crédits budgétaires disponibles en 2022 étaient de 875,7
M€ en AE et de 781,2
M€
en CP. Le taux d’exécution s’est élevé à 95
% pour les AE (832,3
M€) et à 96,7
% pour les CP
(755,1
M€). Il est comparable à celui de l’année précédente en ce qu
i concerne les CP mais
supérieur de 14 points s’agissant des AE.
Pour la sixième année consécutive, le programme 165
–
Conseil d’État et autres
juridictions administratives
a bénéficié en programmation d’un schéma d’emploi
s positif,
notamment pour le renforcement des équipes au sein des tribunaux administratifs (TA) et des
cours administratives d’appel (CAA). L’accélération du programme immobilier des juridictions
administratives, perturbé les années précédentes par la crise
sanitaire, s’est traduite par
d’importants reports d’AENE.
La programmation des autres programmes de la mission est globalement stable par
rapport aux années antérieures. Le programme 126
–
Conseil économique, social et
environnemental
dispose d’un nouveau régime financier et comptable depuis 2017
1
, proche du
mode de gestion des deux assemblées parlementaires. Il bénéficie de ressources propres tirées
de la location du palais d’Iéna. La consommation des crédits dans CHORUS ne correspond
pas
à la consommation réelle effectuée par le Conseil économique, social et environnemental. Les
comptes 2022 feront pour la première fois l’objet d’un audit financier, supervisé par un
magistrat de la Cour des comptes.
L’exécution
se caractérise par un r
etour de l’activité courante à un niveau comparable à
l’avant
-crise et
une reprise des grandes opérations d’investissement.
Conséquences de la
réforme de la haute fonction publique, les revalorisations indemnitaires marquent l’évolution
de la masse salariale de la mission. Les accords-
cadres de fourniture d’énergie ont préservé en
2022 les programmes des effets de l’inflation. Enfin,
la réforme du CESE, dont les missions ont
évolué et dont le nombre de membres a été réduit de 25 %, continue à produire ses effets.
La soutenabilité budgétaire des perspectives pluriannuelles de la mission est établie. Les
prévisions budgétaires apparaissent adaptées, sans sous-budgétisation lors de la programmation
initiale.
L’exercice 2022 ne fait pas ressortir de dérives des
dépenses par rapport aux crédits
prévus en LFI.
1
Décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique, social et
environnemental.
COUR DES COMPTES
6
Entre 2017 et 2022, les dépenses de la mission se sont accrues de 17,1 % en CP, mais de
plus d’un quart en AE. Cette croissance est tirée par le programme 165
–
Conseil d’État et
autres juridictions administratives
, dont les dépenses ont augmenté de 88,2
M€ (+
22,7 %). Les
dépenses du programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
ont augmenté
de 7,9 %.
Les programmes de la mission ne présentent pas de risques en termes de soutenabilité
b
udgétaire. Les opérations de fin de gestion n’ont pas suscité de difficulté.
S’agissant de la mesure de la performance, les juridictions administratives ont poursuivi
leurs efforts de réduction des stocks d’affaires en attente de jugement. Dans le cadre d
e la
réforme JF2025, le Premier président de la Cour des comptes, pour sa part, a fixé l’objectif de
réduire d’un tiers les délais des travaux d’examen de la gestion. Les objectifs et les indicateurs
du programme 126
–
CESE, enfin, ont été considérablement modifiés, suite à la réforme de
l’institution. Ils sont désormais plus qualitatifs et comprennent en particulier des indicateurs
précis pour suivre l’engagement du CESE en matière de transition sociale, écologique et
éducative.
Récapitulatif des recommandations
La Cour ne formule aucune recommandation sur la mission Conseil et contrôle de l’État
Introduction
La mission Conseil et contrôle de l’État
rassemble quatre programmes correspondant à
des institutions distinctes (et non pas à des politiques publiques).
Le programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
, dont le
responsable est le vice-
président du Conseil d’État, vise à g
arantir le respect du droit par
l’administration. Il regroupe les moyens affectés au Conseil d’État, aux cours administratives
d’appel, aux tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).
Le programme 126
–
Conseil économique, social et environnemental (CESE)
, dont le
responsable est le président du CESE, est destiné à financer cet organe consultatif, qui a pour
mission de représenter les principales activités du pays, favoriser leur collaboration et assurer
leur participation à la vie économique, sociale et environnementale.
Le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
, dont le
responsable est le Premier président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la
Cour et aux chambres régionales et t
erritoriales des comptes, qui ont pour mission de s’assurer
du bon emploi de l’argent public, ainsi qu’au Conseil des prélèvements obligatoires et à la Cour
de discipline budgétaire et financière.
Le programme 340
–
Haut conseil des finances publiques (HCFP)
, également placé sous
la responsabilité du Premier président de la Cour des comptes, finance ce Haut conseil, qui est
chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et de
vérifier la cohérence de la trajectoire de retour
à l’équilibre des finances publiques avec les
engagements européens de la France. À compter de 2023, le programme 340 sera fusionné avec
le programme 164.
Les crédits exécutés de la mission s’établissent à
832,3
M€ en AE et à
755,1
M€ en CP
en 2022. Cette exécution marque le retour à un fonctionnement comparable à celui précédent
la crise sanitaire, et par la poursuite des effets de la loi organique du 15 janvier 2021 réformant
le CESE.
La mission ne comporte ni dépenses fiscales, ni financement d’opérateur
s, ni taxe
affectée, ni fonds sans personnalité juridique.
Mission conseil et contrôle de l’État
Programme 126
–
Conseil économique, social et environnemental
Programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
Programme 165
–
Conseil d’Éta
t et autres juridictions administratives
Programme 340
–
Haut conseil des finances publiques
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 1 :
mission C
onseil et contrôle de l’État –
exécution (CP, M€)
Source : Cour des comptes
0,85
45,85
232,13
476,29
755,12
0
100
200
300
400
500
600
700
800
P.340
P.126
P.164
P.165
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
I -
La programmation initiale et les LFR
A -
L’analyse des déterminants et des facteurs de rigidité
Le poids de la masse salariale est le facteur principal de rigidité de la programmation des
crédits de la mission.
Le titre 2 des programmes 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
et
340 -
HCFP
représente respectivement 87 % et 95 % des CP consommés en 2022.
La masse salariale du programme 165
–
Conseil d’État et autres
juridictions
administratives
représente 79,9 % des crédits de paiement consommés en 2022. Cette
proportion, stable depuis des années, ne devrait pas évoluer à l’avenir.
Pour le programme 126
–
Conseil économique, social et environnemental (CESE)
, le
degré de rigidité des dépenses est équivalent, puisque 78 % des dépenses sont de titre 2 en 2022,
incluant les rémunérations des personnels, des conseillers et le financement budgétaire de la
caisse de retraite. La diminution du nombre de membres prévue par la loi organique
2
a permis
de retrouver des marges de manœuvre. L’élargissement des missions aura cependant des
conséquences sur les crédits du programme.
2
Loi organique n°2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique social et environnemental
COUR DES COMPTES
12
L
’autonomie budgétaire du CESE
: vers la mise en place d’une procédure d’audit financier
Le CESE bénéfi
cie d’une large autonomie dans l’utilisation de ses crédits, notamment en raison
de l’absence de comptable public. Ce sont le trésorier et les questeurs qui remplissent ce rôle.
Chaque année, les crédits du programme sont intégralement consommés, au sens de la loi
organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances, dès lors qu’ils ont été virés en
intégralité sur le compte au Trésor détenu par le CESE dès le début de l’exercice
, puis sur un autre compte
bancaire, de manière dérogatoire au
regard de l’obligation de dépôt de fonds au Trésor. L’existence d’un
compte bancaire séparé de la comptabilité de l’État résulte de l’article 8 du décret du 10 mai 2017, entré
en vigueur le 1
er
janvier 2018.
Ainsi, le CESE consomme budgétairement l’intégr
alité de sa dotation votée par le Parlement. Il
tient en parallèle une comptabilité de dépenses afin de suivre les opérations quotidiennes.
Il dispose d’un
fonds de dotation, qui lui permet de recevoir des produits de mécénat.
Pour la première fois, les ét
ats financiers du CESE de 2022 feront l’objet, à la demande du
président du Conseil
3
, d’un audit en partie comparable à une certification des comptes. Cette mission
annuelle, qui consiste notamment à analyser les procédures comptables et le contrôle interne et à apporter
une appréciation sur la fiabilité des comptes, est supervisée par un magistrat de la Cour des comptes,
assisté d’un cabinet d’audit privé. Prévue par la loi, elle a pour principal objet de fournir à l’équipe de
direction du CESE des éléments de nature patrimoniale propres à constituer, au-delà des seuls éléments
budgétaires, une aide à la décision.
B -
Le périmètre des programmes de la mission
Si le périmètre du programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
est inchangé, sa cartographie budgétaire s’est enrichie d’une unité opérationnelle correspondant
à la 9ème
cour administrative d’appel créée à Toulouse le 1
er janvier 2022.
Le programme 126
–
CESE
n’a pas fait l’objet d’une modification de périmètre.
Cependant, la loi organique du 15 janvier 2021 portant réforme du CESE a confié de nouvelles
missions
à l’institution. Appelé à devenir un «
carrefour de la participation citoyenne », le
CESE organise notamment les « conventions citoyennes
», à l’image de la c
onvention
citoyenne sur la fin de vie qui a débuté en décembre 2022. Le nombre de membres du CESE a
été réduit de 25
% (233 à 175 membres) par la loi organique. L’étude d’impact déposée en appui
du projet de loi n’a pas chiffré précisément les conséquences
de cette diminution pour le budget
du CESE, mais notait que les indemnités mensuelles atteignaient 3 845,20
€ brut par membre
et 288,39
€ brut par participation à chaque réunion de section pour les 60 personnalités
associées. Le CESE évalue aujourd’hui ce
gain à 2,6
M€ (cf.
infra
). Pour mémoire, le
programme ne comprend qu’un seul BOP et une seule UO.
Le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
a bénéficié en
2022 d’un transfert de 1,2
M€ AE
-CP en crédits HT2 depuis le programme 110 -
Aide
économique et financière au développement
, pour le financement de la commission
d’évaluation de l’aide publique au développement créée par la loi du 4 août 2021 de
programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
Ce transfert a corrigé l’affectation du financement correspondant au programme 110 en loi de
3
Lettre du 27 mai 2021 du président du CESE au Premier Président de la Cour des comptes et réponse du 20 juillet
2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
13
finances 2022. Ce financement était pourtant prévu initialement à hauteur de 3,5
M€
et a fait
l’objet d’une proratisation
. En 2023, les programmes 340 et 164 connaîtront une évolution
importante puisque le programme 340
–
HCFP
disparaîtra. Ses crédits et emplois constitueront
la nouvelle action 28 « Gouvernance des finances publiques » du programme 164.
C -
La programmation des dépenses et ressources de la mission
Le budget de l’ensemble de la mission ne présente pas de changement par rapport aux
exercices antérieurs. La programmation initiale des crédits des différents programmes a été
réalisée dans la continuité de leurs moyens et de leurs objectifs.
1 -
Programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
Au regard de la programmation de la LFI 2021, la trajectoire de dépenses pour 2022 a été
actualisée de
–
37,7
M€ en AE et de 20,5
M€ en CP. Les crédits T2 ont ain
si été abondés de
+ 6
M€, soit +
1,63 %. Le tendanciel des crédits HT2 (- 43,7
M€ en AE et +
14,5
M€ en CP) se
justifie, concernant les AE, par la correction de l’effet sur les crédits 2021 du renouvellement
des baux de la CNDA et, pour les CP, par la mise
en paiement de l’opération de relogement de
la CNDA et du TA de Montreuil.
Les mesures nouvelles actées en LFI 2022 atteignent 10,1
M€ en AE et 8,9
M€. La
création de 41 emplois se traduit par une hausse de 4,5
M€ des crédits T2. Hors titre 2, les
nouvelles dépenses correspondent aux investissements informatiques et immobiliers.
Une progression constante des frais de justice a été anticipée (+ 0,4
M€ en tendanciel et
+ 0,6
M€ en mesures nouvelles), liée à la hausse du contentieux ainsi que des tarifs post
aux et
d’interprétariat.
Le montant des crédits du programme en LFI 2022 ont ainsi atteint 481,1
M€ contre
421,7
M€ en LFI 2021 (+
14 %) et 439,7
M€ en 2020.
2 -
Programme 126 -
CESE
La programmation budgétaire du programme 126 a donné lieu, par rapport à la
programmation 2021, à une substitution de crédits hors T2 à des crédits T2 (+ 0,8
M€
et
- 0,7
M€ respectivement), afin de corriger l’affectation par titre des subventions aux différents
groupes du CESE pour le financement de leurs collaborateurs.
Depuis 2
019, la dotation globale du CESE a bénéficié d’une enveloppe complémentaire
de 4,2
M€ (1,3
M€ de T2 et 0,7
M€ pour l’indemnisation des citoyens) au financement des
missions relatives à la participation citoyenne. Cette enveloppe a permis la prise en charge, en
2019, de la convention citoyenne sur le climat
4
. Elle a notamment financé, en 2022, la
convention citoyenne sur la fin de vie (décembre 2022 à mars 2023). En 2023, elle est destinée
à financer la participation citoyenne et la contribution du CESE au «
conseil national de la
refondation
»
5
. L’utilisation de cette enveloppe à d’autres fins «
devra faire l’objet d’une
information des cabinets du ministre chargé des comptes publics et de la Première ministre
».
4
Pour mémoire, en 2020, sur cette enveloppe, 2,5
M€ de crédits ont été annulés en LFR
.
5
Lettre du 8 août 2022 de la Première ministre à l’attention de Mme la secr
étaire générale du Gouvernement,
annexe 1 Quater.
COUR DES COMPTES
14
Jusqu’en 2021, les crédits de cette enveloppe
étaient délégués sur demande motivée du CESE.
Depuis 2022, elle est agrégée à la délégation globale de crédits de début d’année.
Pour mémoire, depuis 2018, le financement des dépenses d’investissement, en particulier
de rénovation, est assuré par les rece
ttes de valorisation du Palais d’Iéna. Le programme 126
n’est donc plus doté en titre 5.
En LFI 2022, le montant des crédits du programme s’est élevé à 44,6
M€, contre 44,4
M€
en LFI 2021 et 2020 (+ 0,14
M€).
3 -
Programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
La programmation a intégré, par rapport à 2021, une progression tendancielle des
dépenses de 2,5
% par rapport à la LFI 2021, c’est
-à-dire de 5,5
M€, dont 4,4
M€ en T2.
Parallèlement, le plafond d’emplois baissait de 4 ETPT. Dans le c
adre de ce plafond, la
Cour prévoyait le recrutement de 25 ETP au titre du nouveau mandat confié par l’ONU.
La LFI de 2022 ouvrait ainsi 226,6
M€ de CP, contre 221,1
M€ en 2021 (+
2,5 %) et
220,4
M€ en 2020.
4 -
Programme 340 - HCFP
Pour ce programme, une évolution tendancielle de 0,2
M€ a été prise en compte par
rapport à la LFI 2021, soit une augmentation de 22,6
% en crédits T2. Le plafond d’emploi du
HCFP a en effet progressé de 3 ETPT en 2020 à 5 ETPT en 2021 et 6 ETPT en 2022.
En 2022, 1,3
M€ de CP ont é
té inscrits en LFI, contre 1,1
M€ en 2021 et 0,5
M€ en 2020.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Tableau n° 1 :
synthèse des crédits initiaux, des mouvements de crédits et des crédits
consommés pour 2022
Programme 126
- CESE
Programme
165 - CE et JA
Programme
164 - CC et JF
Programme
340 - HCFP
Total
En M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
44,6
44,6
441,8
481,1
225,7
226,6
1,4
1,4
713,4
753,7
LFR (b)
-0,1
-0,1
8,9
7,3
3,8
3,8
12,5
11,0
dont ouvertures
0,2
0,2
11,4
11,4
3,8
3,8
15,4
15,4
dont annulations
-0,4
-0,4
-2,6
-4,1
-2,9
-4,5
Reports de crédits
de 2021 (c )
137,9
9,4
6,7
2,1
144,6
11,5
dont hors FDC et
ADP
137,9
9,4
6,7
2,1
144,6
11,5
dont FDC et ADP
FDC & ADP (hors
reports) (d)
1,6
1,6
0,4
0,4
2,8
2,8
4,8
4,8
Autres
mouvements (e)
-0,2
-0,2
-1,0
-1,0
1,6
1,6
0,4
0,4
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Décrets de
virements
Décrets de
transferts
1,2
1,2
1,2
1,2
Décret d'avance
-0,2
-0,2
-2,4
-2,4
-2,6
-2,6
Annulations
Répartitions (art. 11
de la LOLF)
1,4
1,4
0,4
0,4
1,9
1,9
art. 21 de la LOLF
Solde des crédits
ouverts et annulés
(*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
45,8
45,8
588,0
497,2
240,5
236,8
1,3
1,4
875,7
781,2
Exécution (crédits
consommés)
45,8
45,8
553,2
476,3
232,4
232,1
0,8
0,8
832,3
755,1
dont rétablissements
de crédits
-11,3
-11,3
-2,2
-2,2
-13,5
-13,5
(*) hors reports vers
2023
Taux de
consommation
100,0%
100,0%
94,1%
95,8%
96,6%
98,0%
62,2% 62,8% 95,0% 96,7%
Source : responsables des programmes
Graphique n° 2 :
de la LFI à
l’exécution (CP en M€)
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
16
A -
Les mouvements de crédits
Comme l’année précédente, les mouvements de crédit intervenus sur le périmètre de la
mission concernent essentiellement le programme 165.
Les reports de crédit du programme 165
–
Conseil d’État et juridictions administratives
ont ainsi atteint 137,9
M€ en AE et 9,4
M€ en CP. Le Conseil d’État a en effet obtenu la totalité
des reports généraux d’AE non consommés en 2021, afin de permettre le
financement, en 2022,
de la poursuite de la restructuration du rez-de-
chaussée de l’aile Colette du Palais royal, le
traitement des façades du TA de Nîmes, l’extension du TA de Dijon, le renouvellement du bail
du TA de Toulon, les refontes de l’application
ISA et des outils statistiques et la maintenance
évolutive du domaine contentieux. Les reports généraux en CP correspondaient en partie au
paiement du solde des crédits ouverts en LFR 2017 dans le cadre de l’opération de relogement
du TA de Marseille (1,9
M€). Enfin, 7,4
M€ ont été reportés en raison du décalage en 2022
d’opérations de travaux initialement prévues en 2021.
La LFR du 16 août 2022 a ouvert 9
M€ de crédits de titre 2
pour permettre la
revalorisation du régime indemnitaire des trois grades du corps des magistrats administratifs
prévue dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique et 2,4
M€ de crédits hors titre
2
pour reconstituer la réserve de précaution
, réserve qui a été annulée en fin d’année
.
Les attributions de produits, principalement constituées de la valorisation du patrimoine
immatériel du Conseil d’État ainsi qu’à la rémunération de servies rendus, ont atteint 0,4
M€,
contre 0,2
M€ en 2021. Cette différence provient
du rattachement
en 2022 d’une
attribution de
produits correspondant à une recette 2021 (redevance du recueil Lebon des éditions Dalloz,
pour 0,07
M€).
Le programme 164
–
Cour des comptes et juridictions financières
a bénéficié de reports
atteignant 6,7
M€ en AE et 2,1
M€ en CP. 2,7
M€ d’AE, notamment, correspond
aient à des
tranches fonctionnelles de travaux non engagées. S’agissant des autres reports, le programme
bénéficiait d’un
déplafonnement de ses reports au titre de la loi de finances 2022
6
.
Les attributions de produits ont fortement progressé, atteignant 2,5
M€ contre 1
M€ en
2021. Les produits correspondent essentiellement à la rémunération de prestations de
commissariat aux comptes réalisées par la Cour au profit d’organisations internationales,
notamment au profit du Conseil de l’Europe mais également, d
epuis mi-
2022, de l’ONU. Le
mandat ONU représente à lui-seul un produit de 4,2 M$ (3,7
M€) en année pleine. 2022 était
en revanche la dernière année des mandats portant sur la cour pénale internationale (0,1
M€) et
le programme alimentaire mondial (0,2
M€)
.
Le mode d’utilisation des produits issus des mandats internationaux a été négocié avec la
direction du budget. Si les attributions de produit permettent de financer les frais de
fonctionnement hors T2 liés directement à la mission (frais de mission, loyers correspondant),
tel n’est pas le cas de la masse salariale correspondante, ce qui permet une meilleure maîtrise.
Le solde apparaissant en fin d’année, constaté en sous
-
exécution de crédits, est reporté l’année
suivante afin de financer le schéma immobilier du programme.
Les attributions de produits du programme 126
–
CESE
correspondent aux montants
perçus par le CESE au titre de la valorisation du Palais d’Iéna, du remboursement des frais
6
L’article 140 de la loi de finances pour 2023 confirme le principe de ces reports mais introduit un plafond global
de 5
% de l’ensemble des crédits ouverts. L’existence de ce plafond est susceptible à l’avenir de contraindre les
volumes de crédits présentés lors des demandes de reports.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
techniques liés à ces manifestations et de recettes de mécénat. Ces produits ont atteint 1,6
M€
en 2022. Ils n’ont pas retrouvé le niveau des années précédant la crise sanitaire (2,2
M€ en 2020
et 2,4
M€ en 2019).
Le CESE a lancé un programme de mécénat par la création de son fonds de dotation « Co-
construire ». Une vin
gtaine d’entreprises a déjà contribué à ce fonds. Le financement, à partir
de 2023, des travaux du CESE par le fonds (terrasse Albert de Mun, sol de la salle hypostyle
ou rénovation du mobilier Pierre Paulin) a vocation à faire l’objet d’une attribution de
produits
sur le programme 126, estimée à 0,8
M€.
Aucun des programmes n’a eu recours à des mouvements de fongibilité asymétrique.
B -
La réserve de précaution et les mécanismes d’autoassurance des
responsables des programmes
Une lettre du Premier ministre du 25 mai 2005 dispense le programme 164
–
Cour des
comptes et juridictions financières
de l’application des réserves de précaution
, conformément
au principe d’indépendance des institutions supérieures de contrôle
7
. Ainsi, la réserve de 2
M€
a été intégralem
ent levée dès le début de l’année. Au titre de mécanisme interne de mise en
réserve, le programme réserve 0,5
M€ en titre 2 en prévision des évolutions de fin d’année.
Le programme 165
–
Conseil d’État et juridictions administratives
a connu une mise en
réserve de -4,4
M€ en AE et de –
6
M€ en CP, correspondant à 0,5
% du titre 2 et 4 % des autres
crédits. Les crédits HT2 correspondants ont fait l’objet d’une annulation par la loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2022. Le dégel des crédits T2 a été accordé le 24 novembre 2022,
afin d’assurer la soutenabilité budgétaire des dépenses de masse salariale.
Le montant de la réserve initiale du programme 126
–
CESE
atteignait 0,5
M€. La loi de
finance rectificative du 1
er
décembre 2022 a annulé 0,4
M€ de c
rédits correspondant à la part
HT2 de cette réserve.
C -
L’exécution des crédits de la mission
L’exercice 2022 se caractérise par des montants d’exécution importants par rapport aux
crédits initiaux, sous l’effet des reports de tranches de travaux, mais égale
ment des décisions
nationales affectant la masse salariale de la mission. Les autorisations d’engagement et les
crédits de paiement disponibles ont été respectivement exécutés à hauteur de 95 % et 96,7 %,
ce qui est nettement supérieur aux taux d’exécution
constatés en 2021 (81 % et 96 %).
7
Ce principe d’indépendance, posé par les déclarations de Lima (1977) et de Mexico (2007) de l’organisation
internationale des ISC des finances publiques (INTOSAI), a été réaffirmé par la résolution de l’assemblée générale
des Nations Unies A/66/209 du 22 décembre 2011 relative à la promotion d’une administration publique efficace,
transparente et sujette à la reddition des comptes. Ce principe implique notamment que les ISC disposent des
ressources humaines et financières
nécessaires à l’exercice de leurs missions, sans que l’accès à ces ressources
puisse être contrôlé ou encadré par le pouvoir exécutif.
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 2 :
LFI et exécution (AE et CP, en Md€)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
0,66
0,64
0,67
0,65
0,68
0,66
0,76
0,68
0,78
0,7
0,74
0,72
0,71
0,75
Exécution
0,62
0,62
0,66
0,64
0,66
0,67
0,69
0,69
0,72
0,69
0,71
0,7
0,83
0,75
Source : Cour des comptes
Le taux d’exécution des crédits disponibles du programme 165 –
Conseil d’État et autres
juridictions administratives
atteint ainsi 94,1 % des AE et 95,8 % des CP. 34,8
M€ d’AE
disponibles n’ont pas été exécutées, contre 146,1
M€ en 2021. Cette sous
-exécution importante
en 2021 était principalement liée à des opérations d’investissement. En revanche, le montant
des crédits de paiement ouverts et non exécutés a progressé, passant de 15,1
M€ en 2021 à
20,9
M€ en 2022.
Cette sous-exécution affecte plus particulièrement les crédits de
fonctionnement. Les frais de justice ont été moins importants que prévus (-3,2
M€ par rappor
t
à la programmation),
en raison d’une
activité de la CNDA
inférieure à l’hypothèse
retenue en
PLF
. Le programme a par ailleurs mieux maîtrisé ses dépenses d’occupation de locaux
(- 1,8
M€) et ses dépenses courantes (
- 1,4
M€). En investissement, des acqui
sitions
informatiques et des travaux ont été décalés.
Le programme 126
–
CESE
présente un taux d’exécution de 100
% en AE et en CP qui
ne reflète pas la réalité de l’activité de l’institution. En effet, les crédits inscrits au programme
sont transférés sur
le compte spécifique de l’institution et ne sont pas suivis sur le système
d’information financière
de l’État
8
. L’exécution réelle des crédits serait, selon le CESE, de
40
M€ en AE et de 39
M€ en CP, ce qui est supérieur au niveau d’exécution de 2021 (36,
3
M€
en AE et 36
M€ en CP). Cette amélioration est liée à la reprise des activités du CESE en
présence à l’issu de la crise sanitaire.
Le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
affiche un taux
d’exécution de 96,6% en AE et de
98
% en CP. S’agissant des crédits T2, l’écart de
consommation des crédits a été pris en compte en cours d’année afin d’ajuster la demande de
crédits complémentaires visant à compenser la mesure d’augmentation du point d’indice.
L’écart entre crédits dispo
nibles et crédits exécutés a ainsi été ramené à 2,2
M€, dont seulement
0,2
M€ hors CAS. Le montant des crédits hors titre 2 non consommés a atteint 5,2
M€ en AE
et 2,5
M€ en CP. Ce montant recouvre à titre principal les crédits transférés au titre du
finan
cement de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement, qui n’a pas
été mise en place (1,2
M€ AE
-
CP), le report d’une tranche fonctionnelle de travaux (1,1
M€) et
la sous-consommation de crédits rattachés aux opérations de travaux (2,8
M€
en AE et 1,2M€
en CP). Le programme bénéficie en effet régulièrement d’un déplafonnement de ses reports
voté en loi de finances, permettant d’inciter à financer le programme d’investissement de
l’institution à partir des attributions de produits liés aux
missions de commissariat aux comptes
pour des organisations internationales.
8
Le CESE ne dispose pas de Chorus et mobilise les services de la Première ministre pour effectuer ses opérations
dans Chorus,
qui sont très peu nombreuses : en début d’année
, le versement en deux opérations (T2 et HT2) de la
dotation annuelle du CESE sur un compte ouvert à la DGFiP ;
en cours d’année
, une ou deux demandes de
reversement des attributions de produits résultan
t de la mise à disposition du Palais d’Iéna.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
La faiblesse du taux d’exécution du programme 340 –
HCFP
(62,2 % en AE et 62,8 %
en CP), liée à un retard de recrutement, justifie le prochain rattachement de ses crédits au
programme 164.
D -
L’impact de la crise sur l’activité et la gestion des crédits des
programmes
Les effets de la crise sanitaire sur les dépenses de la mission ne sont plus perceptibles.
III -
L’
a
nalyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes par rapport à
l’année précédente
Graphique n° 3 :
mission
C
onseil et contrôle de l’État
–
Évolution des dépenses en Md€
Source : Cour des comptes
0,67
0,69
0,69
0,71
0,76
0,66
0,69
0,72
0,72
0,83
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2018-
2022 (AE, Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2018-
2022 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes
0,68
0,76
0,78
0,74
0,71
0,66
0,69
0,72
0,72
0,83
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
0,66
0,68
0,70
0,72
0,75
0,67
0,69
0,69
0,71
0,76
0,60
0,62
0,64
0,66
0,68
0,70
0,72
0,74
0,76
0,78
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-
2022 de la mission par titre (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
Le détail par type de dépenses est présenté ci-dessous. La ventilation des dépenses du
programme 126 est indicative. En effet, dans la mesure où ces dépenses ne sont pas pleinement
intégrées dans le système d’information financier de l’État, les montants présentés sont ceux
déclarés par le CESE.
A -
Les emplois et les dépenses de personnel
1 -
Évolution du plafond d’emplois de la mission
Tableau n° 3 :
é
volution du plafond d’emplois et de son exé
cution
2017
2018
2019
2020
2021
2022
PGR
165
Schéma d'emplois
en ETP
134
(1)
142
(2)
165
(3)
149
(4)
73
(5)
72
(6)
Plafond d'emplois
en ETPT
3 899,0
3 956,0
4 125,0
4 224,0
4 253,0 4286
Exc. du plafond
d'emplois en ETPT
3 813,0
3 934,0
4 079,0
4 114,0
4 194,0 4219
PGR
126
Schéma d'emplois
en ETP en LFI
0,0
0,0
0,0
4,0
0,0
0
Plafond d'emplois
en ETPT
150,0
150,0
150,0
154,0
154,0
152
Exc. du plafond
d'emplois en ETPT
143,1
146,4
148,7
148,7
140,0
143
PGR
164
Schéma d'emplois
en ETP en LFI
49,0
0,0
15,0
5,0
10,0
30
Plafond d'emplois
en ETPT
1 840,0
1 840,0
1 796,0
1 802,0
1 802,0 1798
Exc. du plafond
d'emplois en ETPT
1 763,0
1 772,0
1 772,0
1 763,0
1 758,0 1766
0,56
0,58
0,58
0,59
0,62
0,10
0,10
0,10
0,10
0,10
0,01
0,01
0,01
0,03
0,03
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses de personnel (T2)
COUR DES COMPTES
22
PGR
340
Schéma d'emplois
en ETP en LFI
0,0
0,0
0,0
0,0
2,0
3
Plafond d'emplois
en ETPT
3,0
3,0
3,0
3,0
5,0
6
Exc. du plafond
d'emplois en ETPT
2,5
2,3
2,4
2,5
4,0
6
(1)
Autorisation du schéma d’emplois 2017 : 60 + 73 (reports) = 133 ETP
(2)
Autorisation du schéma d’emplois 2018 : 54 (dont 3 transferts) + 38 (reports) + 49 (RIM mai 2018)
(3)
Autorisation du schéma d’emplois 2019 : 132 + 32 (reports) = 164 ETP
(4)
Autorisation du schéma d’emplois 2020
: 93 en LFI+ 56 reports = 149 ETP
(5) Auto
risation du schéma d’emplois 202
1 : 28 en LFI+ 45 reports = 73 ETP
(6) Autorisation du schéma d’emploi
s 2022 : 41 en LFI + 31 reports = 72 ETP
Source : CE, CESE, CC
En 2022, le plafond d’emplois en LFI de la mission augmente de 28
ETPT, au profit du
programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
(+ 33 ETPT). Les
plafonds d’emplois des programmes 126 et 164 sont en légère contraction.
Graphique n° 7 :
p
lafond d’
emplois et exécution (en ETPT)
Source : Cour des comptes
2 -
Programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
Le plafond d’emplois du programme 165 a bénéficié d’une constante progression depuis
2017. Il a atteint 4286 ETPT en 2022. Comme les années précédentes, le taux de consommation
du PAE atteint 98 %.
La totalité des postes vacants a été reportée en 2022, dans la mesure où la sous-
consommation du schéma d’emplois du programme en 2021 était conjoncturelle (décalage de
l’ouverture de l
a CAA de Toulouse). Contrairement aux années précédentes, la totalité du
schéma d’emplois a été consommé en 2022, soit 72
ETP, ce qui met fin en 2023 à des reports
annuels récurrents.
Les créations d’emploi en 2022 sont destinées au renforcement des cours d’appel et
tribunaux administratifs (+ 36
ETP) et du Conseil d’État (+
2 ETP), ainsi qu’à la mise à
5 949
6 074
6 183
6 214
6 242
5 855
6 002
6 028
6 096
6 134
5 600
5 700
5 800
5 900
6 000
6 100
6 200
6 300
2018
2019
2020
2021
2022
Mission conseil et contrôle de l'état
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
disposition de magistrats auprès de la commission du contentieux du stationnement payant
(+ 3 ETP).
Sur les effectifs, trois agents ont été mis à disposition de la commission européenne et de
la cour européenne des droits de l’homme à titre gratuit.
3 -
Programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
Le plafond d’emplois du programme 164 a été ramené à 1798 ETPT, au regard de
l’exécution passé
e (article 11 de la LPFP 2018-
2022) et sous l’effet de la suppression de la prise
en compte de 6 ETPT d’apprentis. La contraction progressive du plafond d’emplois depuis 2017
explique l’amélioration du taux d’exécution, qui passe de
96% en 2017 à 98 % en 2022. Le
caractère partiel de l’exécution du plafond d’emplois est régulièrement constaté depuis 2017.
La Cour observe également la moindre attractivité territoriale de certaines CRTC.
En 2022, 20 recrutements ont été réalisés au titre du mandat auprès de l
’ONU, sur les 25
ETP prévus.
Sur les effectifs, six agents sont mis à disposition à titre gratuit, au bénéfice de la cour des
comptes européenne, de la présidence de la République, du secrétariat général de la présidence
française du conseil de l’Union eur
opéenne, du GIP Institut des études et de la recherche sur le
droit et la justice, ou encore du rectorat de Lyon.
4 -
Programme 126 -
CESE
Le plafond d’emplois a été réduit de 2 ETPT en 2022 (152 ETPT). Il n’a cependant été
exécuté qu’à hauteur de 143 ETPT. Le
CESE poursuit l’ambition de saturer progressivement
son plafond d’emplois. Pendant le quinquennat 2023
-2027, la Première ministre a accepté la
création d’un ETP supplémentaire par an
9
, afin de rendre possible la réforme et les ambitions
du CESE.
5 -
Programme 340 -
HCFP
Le plafond d’emplois du programme 340 (6 ETPT) a été pleinement exécuté en 2022.
6 -
Décomposition de la masse salariale
A l’échelle de l’ensemble de la mission, la masse salariale hors CAS pensions progresse
de 5,9
% en 2022, sous l’impulsion du p
rogramme 165 (6,7 %) et du programme 164 (5,4 %).
9
Lettre du 8 août 2022 de la Première ministre à l’attention de Mme la secrétaire générale du Gouvernement,
annexe 1 Quater.
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 4 :
d
écomposition de l’évolution de la masse salariale (hors CAS
« Pensions »)
en M€
PGR 165
PGR 126
PGR 164
PGR 340
Socle exécution 2021 hors CAS
Pensions
266,38
32,42
145,31
0,39
Impact du schéma
d’emplois
2,24
0,02
2,03
0,24
Mesures générales
3,41
0,19
2,08
0
Mesures catégorielles
9,97
0,02
2,89
GVT négatif
-1,87
-0,04
-1,53
-0,01
GVT positif et mesures
individuelles
3,07
0,09
2,07
0,01
Mesures diverses
1,13
-0,1
0,38
0
Exécution 2022
284,33
32,6
153,22
0,63
Source : CE, CESE, CC
Le facteur principal d’évolution est la revalorisation indemnitaire des magistrats et des
agents de greffe relevant du programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
, pour un montant cumulé de 8,89
M€ représentant plus du tiers de la
progression de la masse salariale de l’ensemble de la mission.
La progression de la masse salariale du programme 164
–
Cour des comptes et autres
juridiction financières
est également portée par la revalorisation indemnitaire des magistrats de
CRTC, des auditeurs et des conseillers référendaires en service extraordinaires (+ 2,8
M€), qui
constitue un alignement par rapport au régime des administrateurs civils.
La dotation en crédits T2 du programme 126
–
CESE
correspond à quatre ensembles : la
rémunération du personnel (près de 15
M€), les indemnités des membres du CESE (près de
11
M€), le financement par l’État de la caisse de retraite du CESE (2,7
M€ au titre des
cotisations patronales et 5,4
M€ en subvention d’équilibre) et, de manière plus anecdotique, les
indemnités versées aux citoyens participant aux processus de concertation.
La réforme du CESE a réduit l’assemblée de 58 membres, ce qui a conduit à baisser le
montant des indemnités aux membres de 2,6
M€ en année pleine. En revanche, cette diminution
a affecté négativement l’équilibre de la caisse de retraites du CESE. Le CESE a ainsi versé, en
2022, une subvention d’équilibre de 566
538
€ à sa caisse de retraites et anticipe le verse
ment
d’une subvention annuelle de 0,5
M€.
La revalorisation du point d’indice de 3,5
% au 1er juillet 2022 a engendré un surcoût
(hors CAS pension) de 3,17
M€ pour le programme 165 et de 2,1
M€ pour le programme 164
en 2022. Ce surcoût a atteint, CAS Pensions inclus, 0,2
M€ pour le programme 126, financé sur
la dotation initiale du CESE. La revalorisation du point d’indice s’applique en année pleine sur
la masse salariale 2023 des programmes.
Le schéma d’emplois se traduit par une augmentation de 2,24
M€ pour le programme
165
et de 2,03
M€ pour le programme 164.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
B -
Les dépenses de fonctionnement
Tableau n° 5 :
évolution des dépenses de fonctionnement
En M€
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2022
PGR 165
64,6
71,3
63,3
PGR 126
9,5
9,6
5,5
PGR 164
25
24,2
27,1
PGR 340
0,02
0,05
0,04
Total mission
99,12
105,15
95,94
Source : responsables des programmes. Les montants du programme 126 sont
déclaratifs
Les dépenses de fonctionnement du programme 165
–
Conseil
d’État
et autres
juridictions administratives
ont baissé de 1,3
M€ entre 2021 et 2022. La renégociation de
certains baux (en particulier celui du tribunal administratif de Toulon), le rattachement à des
marchés publics interministériels et la dématérialisation des procédures, permise par la mise en
œuvre de Télérecours, a permis de limiter l’évolution des dépenses, en dépit de l’augmentation
régulière des frais de justice et de l’accroissement des charges locatives. Le déploiement de
Télérecours, en particulier, qui rationalise le travail des greffes et facilite la conduite de
l’instruction, a permis selon le Conseil d’État une économie de 5,16
M€ depuis 2014.
Les dépenses de fonctionnement du programme 126
–
CESE
sont en premier lieu
marquées par l’effet de
la réforme de l’institution portée par la loi organique du 15 janvier 2021.
Le nombre de membres a été réduit et les personnalités associées ont disparu, ce qui a réduit les
charges correspondantes. En outre, la période de transition entre les mandatures a entrainé des
économies en termes de rémunération, de frais de déplacement, d’hébergement et de
restauration. Enfin, la convention citoyenne sur la fin de vie n’a débuté qu’au mois de décembre
et voit ainsi son coût reporté en 2023.
Le montant des frais
de déplacements n’est pas revenu au niveau de 2020 (0,9
M€ en
2022, contre 0,5
M€ en 2021 et 1,6
M€ en 2020), ce qui a été favorisé par le maintien des
visioconférences pour les réunions de formation de travail. Le CESE poursuit la modernisation
de son sys
tème d’information, dont il attend une efficience accrue du fonctionnement interne.
Le CESE indique par ailleurs avoir lancé une politique de réinternalisation de certaines
fonctions et de rationalisation des marchés liés à sa nouvelle mission de recueil de la parole
citoyenne. Ce chantier se révèle indispensable en matière d’efficience budgétaire, compte tenu
des montants précédemment affectés à la rémunération de missions d’audit ou d’évaluation
confiées à des prestataires extérieurs, notamment par un marché UGAP, dont la société
Eurogroup est titulaire et qui est considéré comme particulièrement onéreux. Les montants
correspondants atteignaient 1,2
M€ en 2020, 0,7
M€ en 2021 et 0,4
M€ en 2022.
Les dépenses de fonctionnement du programme 164
–
Cour des comptes et autres
juridictions financières
ont augmenté de 8,4 % (+ 2,1
M€).
Cette progression est pour moitié
liée au nouveau mandat de commissariat aux comptes de l’ONU. Elle touche cependant d’autres
postes de dépenses, dans un contexte de retour à une situation sanitaire normale et de reprise
d’activité, dont témoignent les postes frais de mission (+
45 %), action sociale (+ 38 %),
COUR DES COMPTES
26
réceptions et colloques (+ 67%), frais de transport (+ 40 %) et dépenses de fonctionnement
courant (+ 11
%). Les frais d’étude
s, en revanche, diminuent de deux tiers. La Cour indique
s’efforcer de réduire ses frais de fonctionnement courant
.
La réforme de la responsabilité des gestionnaires publics devrait avoir pour effet, en 2023,
la restitution de nombreux locaux d’archives, aujourd’hui en location. Le stockage de liasses
comptables ne sera en effet plus nécessaire.
La consommation de crédits de fonctionnement pour le programme 340
–
HCFP
demeure
faible (0,04
M€), mais elle a doublé par rapport à 2021.
Les programmes ont été pr
éservés de l’évolution du coût des fluides grâce aux accords
-
cadres pluriannuels et à l’allotissement des marchés interministériels conclus par la direction
des achats de l’État. Ainsi, sur le programme 165, les dépenses d’électricité sont restées stables,
malgré une augmentation de 19 % de la consommation. Les consommations de gaz et au titre
d’un réseau de chaleur ont été réduites respectivement d’un tiers et de la moitié, Cela s’est
traduit par une baisse de près de 20 % des dépenses correspondantes, soit une économie de
113 000
€ par rapport à 2021. C’est à partir 2023 que devraient être imputées plusieurs
augmentations sensibles, dans le cadre de renouvellements de marchés.
Le CESE, en particulier, s’est engagé dans une démarche de responsabilité socié
tale des
organisations qui, à travers la définition d’indicateurs stratégiques et opérationnels spécifiques,
a pu conduire à diminuer certaines dépenses du programme 126. Ainsi, le mode de chauffage
et d’éclairage du Palais d’Iéna a été rationnalisé (mode
économie et extinction au cours des
week-ends).
Ces mesures ont contribué à faire baisser les dépenses d’électricité de 11
% par
rapport à 2021 et les dépenses de gaz d’un tiers, soit une économie de 45
000
€. Le CESE a
également réduit sa flotte automobile.
C -
Les dépenses d’intervention
Les seules dépenses d’intervention de la mission concernent le programme 164 –
Cour
des comptes et autres juridictions financières
, qui porte les cotisations d’adhésion aux
organisations internationales d’institutions supérie
ures de contrôle (EUROSAI et INTOSAI).
Ces cotisations se sont élevées à 27 712
€ en 2022.
D -
Les dépenses d’investissement
Tableau n° 6 :
é
volution des dépenses d’investissement
En M€
Exéc. 2021
LFI 2022
Exéc. 2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
PGR 126
0
0
0,9
0,9
1,5
1,1
PGR 165
20,2
25,1
8,7
3,19
130,2
32,5
PGR 164
0,9
0,6
2,1
1,7
3,3
2,2
Total
mission
21,1
25,7
11,7
5,79
135
35,8
Source : responsables des programmes
Note : les montants du programme 126 sont déclaratifs.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Les dépenses d’investissement représentent en 2022, à l’échelle de la mission, 16
% des
AE et 4,7 % des CP, contre 4% en 2021. Elles résultent essentiellement du programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
.
Au titre des opérations immobilières du programme 165, le relogement de la CNDA et
du TA de Montreuil s’est poursuivi à hauteur de 10,2
M€ d’AE et de 20,2
M€ de CP, de même
que la restructuration du tribunal administratif de Paris pour 0,7
M€ d’AE et 2,1
M€ de CP. Les
crédits de
paiement liés à la création de la CAA d’Occitanie ont atteint 1,5
M€. Parmi les
opérations immobilières du programme, 5,7
M€, soit 11
% des crédits de paiement T5 exécutés
en 2022, ont été consacrés aux travaux de rénovation énergétique.
L’évolution du co
ntexte économique depuis la crise sanitaire et la guerre en Ukraine ont
affecté les enveloppes prévues en raison des provisions pour hausse de prix et de la hausse des
coûts des matériaux et de l’énergie. Des dépassements d’enveloppes prévisionnelles ont é
té
constatées pour le relogement de la CNDA et du TA de Montreuil (+ 10,22
M€), le relogement
du TA de Guyane (+ 2,3
M€), l’extension du TA de Dijon (+
0,19
M€), la restructuration du
TA d’Amiens (+
0,53
M€) et du TA de Paris (+
0,95
M€). L’abandon partiel
des opérations de
Dijon et Douai, qui seront programmées ultérieurement, facilite l’affection anticipée d’un
complément de 10,2 M€ à la tranche fonctionnelle de l’opération de relogement de la CNDA
et du TA de Montreuil. Ce complément était initialement prévu pour 2023.
En outre, les opérations ont souffert de l’allongement des calendriers de travaux en raison
d’approvisionnements difficiles en matériels sur les chantiers, de diagnostics complémentaires
pour fiabiliser les coûts et les travaux et d’études
plus longues compte tenu des plans de charges
des maîtres d’œuvre. La restructuration de l’aile Colette, au Conseil d’État, a souffert de
difficultés de réalisation liées à la complexité de l’opération, ce qui a entrainé un glissement de
l’opération de 202
2 vers 2023.
Parallèlement, les juridictions administratives ont poursuivi le déploiement sur cinq
années de leurs applicatifs informatiques permettant le fonctionnement d’un portail contentieux
et d’un portail «
avocats et grandes parties », pour un montant global de 25,5
M€. En 2022,
5
M€ d’AE et 4,2
M€ de CP ont été consommés à ce titre.
S’agissant du programme 164 –
Cour des comptes et autres juridictions financières
, plus
de 70 % des crédits de paiement du titre 5 ont bénéficié à des immobilisations informatiques en
vue du développement de l’application métier ProgJF, destinée à accompagner la préparation
du programme de contrôle. 0,3
M€ ont été consacrés à des travaux de rénovation énergétique,
partiellement en T3 : remplacement de têtes thermosta
tiques, travaux d’étanchéité, réseau de
chauffage. 0,7
M€ sont programmés en 2023. Des opérations immobilières concernant les
juridictions financières ont également été financées hors mission, sur le programme 723
–
CAS
Immobilier de l’État
et sur le programme 362
–
Plan de relance
. Pour des travaux de rénovation
énergétique dans les bâtiments des juridictions financières, 0,5
M€ ont été dépensés sur le
programme 723 (raccordement au chauffage urbain de la CRC Bretagne et remplacement de
chaudières au palais Cambon) et 0,2
M€ sur le programme 362 (menuiseries extérieures de la
CRC Centre Val de Loire).
Concernant le programme 126
–
CESE
, la lettre du 8 août 2022 de la Première ministre à
l’attention de Mme la secrétaire générale du Gouvernement (annexe 1 Qua
ter) précise que «
les
dépenses d’investissement devront être financées prioritairement par les attributions de
produits liées à la valorisation du Palais d’Iéna et tout ou partie de la sous
-exécution de
l’enveloppe de 4,2
M€ évoquée précédemment
».
COUR DES COMPTES
28
Les crédits du programme ont été consommés à hauteur de 1,5
M€ d’AE et 1
M€ de CP.
Les travaux de mise en accessibilité du Palais d’Iéna se sont poursuivis (0,3
M€, pour un coût
d’opération de 2,3
M€), ainsi que la rénovation des plafonds de la salle hypostyle e
t de salles
de réunion. Le CESE a commencé en 2022 la rénovation de sa chaufferie (coût total de 0,4
M€),
au moyen d’un marché d’efficience énergétique. L’opération de rénovation et de mise en
accessibilité de la terrasse Albert de Mun a été engagée à hauteur de 0,1
M€. La rénovation de
cette terrasse, idéalement située, avant la tenue des Jeux Olympiques de 2024, devrait permettre
des produits de location importants.
Les dépenses d’investissement du CESE recouvrent également des dépenses
informatiques. Ell
es permettent enfin le financement d’un système de prêts du CESE à ses
agents (environ 50 000
€ de prêts nouveaux et de remboursement par an, pour un encours de
0,2
M€).
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
L’évolution de la dépense total
e sur moyenne période
Entre 2017 et 2022, les dépenses de la mission ont progressé de 17,1 %. Les dépenses du
programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
, en particulier, ont
augmenté de 88,2
M€ (+
22,7 %), quand celles du programme 164
–
Cour des comptes et autres
juridictions financières
ont augmenté de 7,9 %.
Tableau n° 7 :
m
ission Conseil et contrôle de l’État –
exécution 2022 (CP, en M€)
P 340
P 126
P 164
P 165
Total mission
0,8
45,8
232,1
476,3
755,1
Source : CC, CE et CESE
Il n’y a pas
eu de sous-budgétisation.
B -
La soutenabilité à court et moyen terme
Les opérations de fin de gestion n’ont pas rencontré de difficulté. Les programmes de la
mission ne présentent pas de risques en termes de soutenabilité budgétaire.
1 -
Programme 165
–
Conseil
d’État et autres juridictions administratives
Les charges à payer du programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
ont atteint 2,9
M€, contre 3,6
M€ en 2021, 3,1
M€ en 2020 et 3,8
M€ en 2019.
Les reports de crédits en 2022 ont atteint 138
M€ d’AE et 9,3
M€ de CP. Le Conseil
d’État a obtenu la totalité des reports d’AE non consommés en 2021, afin de permettre le
financement d’opérations non budgétisées en LFI (restructuration du rez
-de-
chaussée de l’aile
Colette, traitement des façades du TA de Nîmes, extension du TA de Dijon, renouvellement du
bail du TA de Toulon, projets informatiques). Les reports généraux en CP correspondaient
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
principalement au décalage d’opérations de travaux initialement prévues en 2021, mais
également l’opérati
on de relogement du TA de Marseille.
Alors que les reports d’AE non engagées (AENE) de 2021 sur 2022 atteignaient
121,2
M€, principalement affectés à la tranche fonctionnelle relative à l’opération de
relogement de la CNDA et du TA de Montreuil, les demand
es de reports d’AENE sur 2023 ne
représentent plus que 10,9
M€.
Les reports d’AENE correspondent au développement des portails applicatifs contentieux
en informatique (4,1
M€), à la restructuration de l’aile Colette du Conseil d’État (3
M€), à
l’extension
du TA de Dijon (1,4
M€) ainsi qu’à divers travaux au pôle des juridictions
administratives de Lyon, au TA de Paris et au TA d’Amiens.
2 -
Programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières et
programme 340 - HCFP
Les charges à payer du programme 164 ont atteint 0,8
M€ en 2022, contre 0,7
M€ en
2021. Pour 0,5
M€, elles proviennent de dépenses immobilières pour lesquelles les factures des
prestataires ont été émises de manière trop tardive.
Le montant des restes à payer est équivalent à celui de 2021 (25,3
M€). Pour 84
%, ces
restes à payer concernent des renouvellements de baux immobiliers.
Fin 2022, le montant des AENE a atteint 1,1
M€, correspondant aux travaux du bâtiment
Saint-Honoré. Il était de 2,7
M€ en 2021.
Le programme 340 ne comprend pas de charges à payer.
3 -
Programme 126 -
CESE
Le programme 126 n’a pas de charges à payer en 2022. Il n’a pas non plus d’AENE. Le
montant des restes à payer sur le programme s’élève à 0,4
M€, contre 0,3
M€ en 2021.
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État annexé au PLF 2023 classe
en catégorie « neutre
» les dépenses de la mission au regard de leur impact sur l’environnement.
Cette classification est conforme à la méthode définie dans ce rapport, qui qualifie, sauf
exception, les dépenses de masse salariale de « neutre ».
Pour autant, l’engagement du CESE dans une démarche de responsabilité sociétale des
organisations démontre que cette classification pourrait être enrichie. Le CESE
s’appuie depuis
2022 sur la mise en place d’indicateurs opérationnels et de cibles chiffrées en termes d’impact
carbone des déplacements et de bilan carbone du bâtiment. Les différents programmes sont
d’ores et déjà en mesure de chiffrer leurs dépenses T3
et T5 intervenant dans le domaine de la
rénovation énergétique.
En outre, les responsables des programmes de la mission devraient être en mesure de
dét
erminer la part de leur activité consacrée au conseil et au contrôle de l’État dans les domaines
spécifiquement identifiés dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
(gestion de l’eau, des déchets, lutte contre les pollutions, préserv
ation de la biodiversité, lutte
et adaptation au changement climatique).
Chapitre II
Points d’attention p
ar programme
I -
Programme n°126 -
CESE
La loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social
et environnemental, institutionnalise la « participation citoyenne ». Les conséquences
budgétaires de cette nouvelle orientation n’ont pas encore, selon le CESE, été totalement tirées.
La parution tardive du décret permettant de mettre en place les pétitions dématérialisées, par
exemple, n’a pa
s permis au Conseil de créer comme il le souhaitait sa propre plateforme en
début d’année 2022.
Par ailleurs, le développement du recueil de la parole citoyenne nécessitera des moyens
humains spécifiques provenant d’un schéma d’emploi positif sur la périod
e 2023-2027 et de
redéploiements de postes, mais également le maintien de la dotation spécifique accordée par
l’État depuis 2019 (4,2
M€ par an).
La réforme de l’institution aura été partiellement financée par le passage du CESE de 233
à 175 membres.
Afin
d’accompagner le changement de ses missions, le CESE a modifié considérablement
sa maquette de performance. Désormais, l’évaluation de ses missions repose notamment sur la
mesure de la visibilité médiatique de l’institution, l’importance des dispositifs d
e participation
citoyenne, mais également sur le suivi de l’impact carbone du bâtiment et des déplacements.
COUR DES COMPTES
32
La mise en extinction annoncée de la caisse de retraite du CESE.
Le régime spécial de retraite du CESE a fait l’objet d’une importante réforme de s
on règlement en
2015, qui a plafonné les pensions. La moyenne des pensions de droits directs a baissé globalement de
9
% entre 2016 et 2022. L’État équilibre la caisse de retraite à travers le programme 126, par une
enveloppe annuelle de 5,4
M€. La réforme
devait conduire à équilibrer la caisse de retraite à l’horizon
de 2040. Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale portant réforme des retraites
prévoit notamment l’extinction de ce régime spécial et l’affiliation au régime génér
al des futurs membres.
Les conséquences budgétaires de ce projet de mise en extinction devront faire l’objet d’une certaine
attention, puisqu’elle signifie, pour la caisse de retraite, la fin des cotisations des conseillers et des
cotisations « patronales ». Les cotisations des conseillers ont représenté 1,5
M€ en 2022
- et sont estimées
au même niveau pour 2023 -, pour un montant total annuel des ressources de 10,6
M€. Les cotisations
patronales représentent 2,9
M€. Le fonds de réserve de la caisse de retr
aite atteint 6,1
M€. Depuis 2011
a été mise en place une contribution de sauvegarde prélevée sur les pensions (0,3
M€ par an, calculée sur
la base de 3
% des pensions). Il reste à déterminer si l’augmentation de cette contribution pourrait
participer parti
ellement au financement de l’extinction du régime spécial.
II -
Programme n°165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
L’évolution des montants financiers du programme 165 demeure dépendante de la
croissance de l’activité des juridictions
administratives, et en particulier de la CNDA.
Le programme 165 compte huit indicateurs mesurant les quatre objectifs suivants : réduire
les délais de jugement ; maintenir la qualité des décisions juridictionnelles (cet objectif est
étroitement lié au prem
ier) ; améliorer l’efficience des juridictions (efforts de productivité des
magistrats, rapporteurs de la CNDA et des agents de greffe) et assurer l’efficacité du travail
consultatif.
En 2021, les actes administratifs liés à la situation sanitaire avaient provoqué une
augmentation exceptionnelle du nombre de référés. En 2022, la baisse du nombre de référés par
rapport à 2021 a entrainé une légère dégradation des délais de jugement : le délai moyen
constaté de jugement des affaires par le Conseil d’État
a été de 7 mois et 14 jours, soit 6 jours
de plus qu’en 2021.
La cible annuelle, qui est de 9 mois, n’a pas été modifiée depuis 2013, alors
que le délai prévisible était, cette année-là, de 7 mois et 25 jours.
Selon le Conseil d’État, la
cible de 9 mois correspond cependant à la capacité de jugement de la section du contentieux.
La proportion d’affaires enregistrées depuis plus de 2 ans est de 2,3 %, ce qui est conforme
à la cible annuelle mais traduit une dégradation par rapport aux années antérieures (1,8 % en
2021 et 2,2 % en 2020). Pour mémoire, ce taux était de 5,9 % en 2012, ce qui montre un effort
de résorption dans le temps
. Le nombre d’affaires réglées par membre du Conseil d’État s’est
également détérioré, atteignant 78 en 2022, soit 7 dossiers de moins par membre que la cible,
contre 92 en 2021. Cette évolution est liée au nombre de référés qui, ne mobilisant pas une
formation de trois ou neuf personnes, augmentent le nombre d’affaires jugées par membre.
Le
nombre d’affaires réglées par agent de gref
fe est de 190 dossiers, soit un résultat conforme à la
cible, mais inférieur à celui de 2021 (223 dossiers).
Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock a augmenté de 3 jours par
rapport à 2021 dans les cours administratives d’appel
, pour s
’établir à 10 mois et 25 jours et de
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
15 jours dans les tribunaux administratifs,
pour s’établir à 10 mois et 10
jours. Il avait été réduit
de 1 mois et 4 jours en 2021.
Le délai moyen constaté global de jugement des affaires augmente de 4 jours en 2022
dans les tribunaux administratifs et de 2 jours dans les cours administratives d'appel, pour
s’établir respectivement à 9 mois 20 jours et à 11 mois 18 jours. En 2021, il avait diminué de
15 et 18 jours.
Cette légère dégradation s’explique par la priorité mise sur l’élimination des
dossiers les plus anciens. En effet, les fortes entrées en 2019, le ralentissement en 2020 du fait
des périodes de confinement et la priorité en 2021 au traitement de référés plus nombreux ont
entrainé un vieillissement des dossiers.
La croissance du contentieux ou la volonté d’accélérer la réduction du stock des affaires
a justifié, en 2022, un renforcement structurel ou conjoncturel de certaines juridictions,
notamment la cour administrative d’appel de Paris et
les tribunaux administratifs de Bordeaux,
Nantes, Nice et Montreuil.
Depuis 2015, la CNDA a bénéficié de créations de postes pour répondre à l’accroissement
de son activité et aux nouveaux délais fixés par le législateur à six mois en moyenne pour le
traitement (phase contentieuse comprise)
des demandes d’asile, dans un contexte de forte
progression de ce contentieux depuis 2013. Cet objectif se traduit pour la CNDA par une cible,
ambitieuse, de traitement en cinq mois des dossiers présentés en formation collégiale et de cinq
semaines pour les dossiers présentés à un juge unique. Après un recul brutal de la demande
d’asile en 2020
, lié à la pandémie (-22%), le nombre de recours enregistrés en 2022 par la Cour
nationale du droit d’asile a légèrement
diminué (61 552 recours en 2022 contre 68 243 en 2021).
Cette variation représente néanmoins une augmentation de 4,2
% par rapport à l’année 2019,
dernière année d’activité « normale ». Cette diminution s’explique en partie par l’augmentation
du taux de protection de l’OFPRA.
Le nomb
re de décisions rendues s’est réduit à 67 142 décisions contre 68 403 en 2021.
Le nombre de décision rendues en 2022 est légèrement supérieur (1%) à celui de 2019. La
continuation d’un mouvement de protestation de la profession d’avocat entamé en 2021
a
affecté
les audiences jusqu’au mois de mai 2022. La Cour a
cependant tenu 6 775 audiences en
2022, contre 6 148 en 2021 et 5 298 en 2019. Le stock de recours a diminué de 16,8 %, passant
de 33 353 à 27 763 dossiers. Au 31 décembre 2022, le stock des dossiers
de plus d’un an s’élève
à 16,7% ; il était de 11,2 % en 2012.
Le délai moyen constaté (DMC) global a baissé de presque un mois (6 mois et 16 jours,
contre 7 mois et 8 jours en 2021 et 8 mois et 8 jours en 2020). Le délai prévisible moyen de
jugement s’éta
blit à 4 mois et 29 jours, contre 5 mois et 25 jours en décembre 2021 et 9 mois
et 17 jours en 2020.
COUR DES COMPTES
34
Le marché global de performance relatif à la relocalisation de la CNDA et du TA de
Montreuil
Les travaux de relocalisation de la CNDA et du TA de Montreuil constituent l’élément principal
d’attention. La maîtrise d’ouvrage de l’opération a été confiée à l’agence pour l’immobilier de la justice
(APIJ) par mandat du 18 juillet 2018, pour une opération dont le coût était estimé en 2021 à 121,4
M€
.
Le Conseil d’État demeure présent au sein du comité de suivi et du comité de pilotage du projet. Le
programme du futur bâtiment prévoit 22 162
m² de surface de plancher, 45 salles d’audience et 932
postes de
travail. Un appel d’offres a été lancé en janvier 2021, sous la forme d’un marché global de
performance.
La sélection du projet lauréat a été faite en juillet 2022. Le coût total d’opération a été
réévalué à
129,8 M€, auxquels il convient d’ajouter 1,8
M€
de rémunération de l’APIJ et 3,8
M€ au titre de
l’exploitation –
maintenance du bâtiment sur 5 ans, ce dernier montant devant être engagé en 2026.
L’équilibre financier de l’opération
a
subi les effets de l’augmentation des coûts des matériaux.
Si des
réévaluations devaient intervenir, compte-
tenu de l’ampleur de l’opération,
le Conseil d’État pourrait
être conduit
à décaler d’autres opérations.
Les travaux seront réalisés à partir de 2024. La livraison du bâtiment n’est désormais plus
annoncée pour le troisième trimestre 2025, mais pour le second semestre 2026.
III -
Programme n°164
–
Cour des comptes et autres
juridictions financières et programme n°340 - HCFP
Le programme n°164 devrait être affecté par la poursuite de la réforme de la haute
fonction publique. Le déploiement des réformes portées par la démarche JF2025 pourrait avoir
un effet à la marge du programme.
La mesure de la performance du programme 164 repose sur cinq objectifs et neuf
indicateurs, dont le plus emblématique porte sur les suites données aux recommandations de la
Cour et des CRTC.
Les délais des travaux d’examen de la gestion ont atteint 12,5 mois pour la Cour et 13,3
mois pour les CRTC en 2022 (contre 13,1 mois et 16 mois en 2021) et avaient pour cible une
réduction à 12 et 13 mois en 2022. Les délais de 2022 devraient être publiés fin février. Pour
mémoire, ces délais étaient de 17 et 16 mois en 2013. Dans le cadre du projet JF2025 porté par
le Premier Président, les cibles ont été modifiées pour tendre progressivement vers 8 mois en
202
5, sur la base d’un plan d’action visant à réduire les délais de procédure et à optimiser
l’instruction.
La maquette de performance du programme est amenée à évoluer considérablement en
2023. En conséquence de la réforme de la responsabilité des gestionnai
res publics, l’indicateur
portant sur les délais de jugement ne concernera plus que les travaux de la 7
ème
Chambre. En
outre, l’indicateur unique de l’activité du HCFP s’ajoutera au programme 164, compte tenu de
la suppression du programme 340.