FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Anciens combattants, mémoire et
liens avec la Nation »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
.........................................
11
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
11
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
13
A - Présentation générale
...........................................................................................................................
13
B - Les ressources supplémentaires en gestion
..........................................................................................
15
C - Des crédits annulés en loi de finances rectificative ou non reportés en gestion 2023
..........................
15
D - Soutenabilité
........................................................................................................................................
16
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
17
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
19
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES
SUR L’ENVIRONNEMEN
T
....................
20
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
21
I - PROGRAMME N°158 : INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS
ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE
MONDIALE
.............................................................................................................................................
21
II - PROGRAMME N°169 : RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE
COMBATTANT, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
.........................................................
22
A -
Les conséquences sur l’organisation financière du P169 du transfert du P167
....................................
22
B -
Présentation générale de l’exécution
....................................................................................................
23
C - La situation de la dette viagère et des autres dispositifs sociaux
..........................................................
24
D - La situation de la JDC, du SMV et de la politique mémorielle
............................................................
25
E - Les changements de forme et les mesures nouvelles introduites par la LFI 2023
................................
27
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DES
ANCIENS COMBATTANTS, DE LA MÉMOIRE ET DES LIENS AVEC LA NATION 29
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
29
II - LES OPÉRATEURS
.........................................................................................................................
31
ANNEXES
..................................................................................................................................
33
ANNEXE N° 1.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2020
...................................................................................................
34
Synthèse
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est désormais
imputée sur deux programmes : le programme 158 « Indemnisation des victimes des
persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » et le
programme 169 renommé « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant,
mémoire et liens avec la Nation » qui intègre désormais les actions, les missions et les objectifs
qui relevaient précédemment du programme 167.
Le programme 169 porte les
dispositifs d’aides sociales aux anciens combattants et les
politiques concourant à la diffusion de l’esprit de défense au sein de la Nation et concentre
95,5 % des crédits de la mission. Les autres crédits relèvent du programme 158.
La mission a connu une gestion normale bien que lui ait été confié le dispositif de droit à
réparation introduit par la loi du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les
harkis et les autres personnes rapatriées d’Algérie anciennement de statut civil de droi
t local et
réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs familles.
Un besoin de financement des aléas de gestion couvert par des moindres dépenses
liées à la baisse des effectifs bénéficiaires des aides sociales aux anciens
combattants
Les aléas de gestion ont été évalués à 16,5
M€. Le principal aléa a porté sur le dispositif
de soutien aux enfants de harkis, pour lequel un nombre de demandes supérieur aux prévisions
a été observé. Cela s’explique par la conjonction de l’approche de la date de for
clusion fixée au
31 décembre 2022 et par la communication gouvernementale lors de la mise en œuvre du droit
à réparation. Il a été couvert par les moindres dépenses (36,3
M€) constatées sur les postes
:
pensions militaires d’invalidité
, rentes mutualistes et retraite du combattant, en raison de la
baisse continue des effectifs bénéficiaires des aides sociales. Au final, ces moindres dépenses
ont conduit à une annulation de 19,8
M€ en AE et CP
par la loi de finances rectificative.
Par ailleurs, au 31 décembre 2022, le solde cumulé des crédits du programme 169 versés
au programme 743 «
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions », programme dit « miroir » (à chacune de ses actions correspond une dépense située
dans un programme ministériel du budget général, appelé « programme support ») du CAS
Pensions afin d’assurer le paiement de la retraite du combattant et des pensions militaires
d’invalidité, est excédentaire à hauteur de 17,5
M€.
Si elle ne remet pas en cause la trajectoire pluriannuelle de réduction des dépenses de la
mission, cette situation amène à s’interroger sur la validité des hypothèses budgétaires retenues
pour déterminer l’évolution des effectifs de bénéficiaires concernés.
COUR DES COMPTES
6
Des dépenses fiscales onéreuses qui
ne font l’objet d’aucune évaluation
En sus des ressources budgétaires de 2,084
Md€, la mission comprend 0,65
Md€ de
dépenses fiscales (en très légère baisse par rapport à 2021), soit 31 % des crédits de la mission
en loi de fi
nances. Tout en considérant qu’au regard de leurs coûts, l’évaluation régulière de
ces dispositifs est justifiée, la Cour ne renouvelle sa recommandation réitérée à cet effet depuis
2017.
Récapitulatif des recommandations
Aucune recommandation en 2022.
Introduction
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » (2,085
Md€ en LFI
et 2,070
Md€ en exécution) rassemble désormais deux programmes dont le plus important, le
programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et
liens avec la Nation » concerne 96% des ressources budgétaires de la mission (1,986
Md€).
Depuis le 1
er
janvier 2022, le programme 169 regroupe les crédits consacrés aux actions
et interventions réalisées au profit du monde combattant dans le cadre de la réparation et de la
reconnaissance de la Nation à leur égard d’une part, et aux politiques concourant à la diffusion
de l’esprit de défense au sein de la Nation d’autre part. Ces dernières étaient retracées jusqu’en
2021 au programme 167 « Liens entre la Nation et son armée ». Le programme 169
« Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la
Nation
» est confié au secrétaire général pour l’administration du ministère d
es armées.
Le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des
actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » représente 4,1 % des crédits budgétaires
(84,8
M€) de la mission et relève du secrétaire général du gouvern
ement. Cette répartition des
responsabilités fait de cet ensemble budgétaire une mission interministérielle.
Les ressources de la mission sont essentiellement des moyens d’intervention (94
% des
crédits), correspondant à des prestations servies aux ayants droits, dites communément de
« guichet ». Du fait de la décroissance naturelle des populations bénéficiaires, ces dépenses
diminuent chaque année.
En 2022, les dépenses totales de la mission (2,07
Md€) ont continué de diminuer mais à
un rythme légèrement moins soutenu en raison notamment des crédits qui lui ont été alloués au
titre du nouveau dispositif de droit à réparation introduit par la loi n° 2022-229 du 23 février
2022
1
. À titre de comparaison, en 2021, les consommations de crédits étaient de 2,1
Md€
.
Pour réaliser ses objectifs, la mission fait appel à trois opérateurs, l’Office national des
anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-
VG), l’Institution nationale des invalides
(INI) et l'ordre de la Libération (conseil national des communes « Compagnon de la
Libération »).
La mission se caractérise aussi par le rattachement de cinq dispositifs de dépenses fiscales
(exonération, déduction voire réduction fiscale et octroi d’une demi
-part supplémentaire) dont
le montant est évalué à 650
M€, ce
qui représente, par comparaison, 31 % des ressources
budgétaires.
1
Loi n°2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes
rapatriées d’A
lgérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis par ceux-ci et
leurs familles du fait de l’indignité de leurs conditions d’accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire
français.
COUR DES COMPTES
10
Mission anciens combattants, mémoire et liens avec la nation
Programme
158
–
Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de
barbarie pendant la seconde guerre mondiale
Programme
169
–
Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant
Graphique n° 1 :
mission anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation -
exécution 2022 (CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
84,8
1986,0
2070,8
0,0
500,0
1000,0
1500,0
2000,0
2500,0
P158
P169
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
En 2022, la loi de finance initiale (LFI) allouait 2 084,7
M€, à la mission «
Anciens
combattants, mémoire, liens avec la Nation », montant quasi stable (-0,2 %) par rapport à ceux
ouverts en LFI 2021 (2 089
M€). Cette évolution tendancielle moins marquée en
2022 que les
années précédentes, résulte à la fois de moindres dépenses (-106
M€) liées essentiellement à la
diminution tendancielle du nombre de bénéficiaires des dispositifs de réparation en faveur du
monde combattant et de l’importance des mesures nouve
lles en LFI 2022 (+101
M€).
Ainsi, les dépenses de guichet sont globalement en baisse de 59
M€, dont
-42
M€ pour
les allocataires d’une pension militaire d’invalidité et
-41
M€ pour les attributaires de la retraite
du combattant mais contrebalancées par une augmentation de presque 12
M€ de l’allocation de
reconnaissance et 11
M€ de l’allocation viagère. Les dépenses discrétionnaires augmentent de
47
M€ pour atteindre 79
M€.
Le programme 169
a fait l’objet d’un changement de périmètre en intégrant les acti
ons,
indicateurs et objectifs du programme 167, supprimé le 1
er
janvier 2022. Il est renommé
« Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et lien avec la
Nation »
2
.
Plusieurs mesures nouvelles prévues par la LFI affectent le programme 169 en 2022 :
-
la revalorisation exceptionnelle du point de pension militaire d’invalidité (PMI) au 1
er
janvier 2022 pour un coût estimé à 32,8
M€
;
-
la revalorisation du montant des allocations reconnaissance et viagère bénéficiant aux
harkis et à leurs conjoints, mesure estimée à 18,5
M€
;
-
le financement des mesures de la loi du 23 février 2022 à hauteur de 50
M€.
La programmation 2022 a été très peu affectée par la crise sanitaire. Les crédits de la
journée défense citoyenneté (JDC) ont été calcu
lés à partir de l’hypothèse d’une JDC au format
classique (journée complète sur l’ensemble de l’année 2022). Les dépenses d’appareillage des
mutilés ont vu leur dotation progresser de 0,7
M€ pour couvrir les dépenses non effectuées
pendant la crise COVID.
2
Les conséquences sur
l’organisation financière du transfert entrant du P167 au P169 sont traitées dans le point
2.2.
COUR DES COMPTES
12
Les mesures de lutte contre l’inflation ont eu des conséquences limitées essentiellement
à la hausse du point d’indice de la fonction publique de 3,5
% à compter du 1
er
juillet 2022 qui
a affecté les dépenses de personnel des opérateurs de la mission.
Tableau n° 1 :
évo
lution des prévisions de dépenses de la mission en LFI (en €)
Source : Cour des comptes
LFI 2021
LFI 2022
Evol. LFI 2021 / LFI 2022
Dépenses de guichet P158
91 163 642
90 794 303
-0,4%
Indemnisation des victimes de spoliation
6 000 000
6 000 000
0%
Indemnisation des orphelins de victimes de
persécutions antisémites
34 091 258
33 932 129
-0,5%
Indemnisation
des
orphelins
de
victimes
d’actes de barbarie
51 072 384
50 862 174
-0,4%
Dépenses de guichet P169
1 847 900 836
1 834 349 936
-0.7%
Pensions militaires d’invalidité
850 859 868
808 549 719
-5,0%
Retraite du combattant
644 810 000
604 094 870
-6,3%
Soins médicaux gratuits et appareillage des
mutilés
25 200 000
23 591 496
-6,4%
Accident ou affections présumées imputable au
service
9 200 000
9 000 000
-2,2%
Expertises médicales
1 000 000
1 000 000
Remboursement frais SNCF
1 300 000
1 386 641
6,7%
Remboursement prestations sécurité sociale
75 400 000
76 506 352
3,7%
Rentes mutualistes
221 200 000
222 535 794
11,4%
Allocation de reconnaissance
14 000 000
25 873 335
84,8 %
Allocation viagère
4 880 968
15 825 623
224,2 %
Indemnités pécules et frais de voyage
50 000
50 000
Droit à réparation
45 936 106
100 %
Dépenses discrétionnaires (P169)
42 790 000
44 440 000
3,9 %
Dont actions sociales de l’ONAC
-VG
25 000 000
25 000 000
0%
Dont aides et mesures en faveur des rapatriés
5 900 000
7 500 000
27,1%
Dont dépenses mémoire
2 500 000
2 400 000
-4.0%
Dont sépultures de guerre et lieux de mémoire
9 050 000
9 200 000
1,7%
SCSP
69 940 077
71 055 059
1.59%
Total de la mission
2 089 348 081
2 084 727 494
–
0,22%
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
13
II -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
Présentation générale
La mission a bénéficié de ressources supplémentaires de 55,35
M€ d’autorisations
d’engagement et de
56,37
M€ de crédits
de paiement. Ce montant comprend 12,6
M€ de crédits
2021 reportés sur l’année 2022, 19,7
M€ de fonds de concours et 24,1
M€ de crédits apportés
par les lois de finances rectificatives (il s’agit d’un solde net entre les deux LFR de l’année
2022).
La missi
on a également fait l’objet d’un décret d’avance amputant sa ressource de 52
M€
(dont 46
M€ sur le P169 et 5
M€ sur le P158)
rétablis par la suite en loi de finances rectificative
et d’un décret de virement de 1
M€ sur le programme 169.
Sur l’année 2022, l
a mission a donc bénéficié de 3,3
M€ AE et 4,35
M€ CP de crédits
supplémentaires par rapport à la LFI. L’exécution 2022 a conduit à consommer 99,1
% des
crédits disponibles (exécution : 2070,8
M€), niveau légèrement inférieur à 2021.
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécuti
on 2022
(
CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 2 :
é
volution de l’exécuté des dépenses de guichet de la mission (en €)
Source : Cour des comptes
Exécuté 2021
Exécuté 2022
Evolution exéc.
2021 / exéc. 2022
Indemnisation des victimes
de spoliation
5 221 307
5 091 137
-2,5 %
Indemnisation des
orphelins de victimes de
persécutions antisémites
31 461 779
30 200 893
-4,0 %
Indemnisation des
orphelins de victimes
d’actes de barbarie
48 879 457
47 674 075
-2,5 %
Sous total programme 158
85 562 543
82 966 105
-3,0 %
Pensions militaires
d’invalidité
856 619 492
804 462 391
-6,1 %
Retraite du combattant
644 320 747
600 876 053
-6,7 %
Soins médicaux gratuits et
appareillage des mutilés
26 468 917
23 766 860
-10,2 %
Accident ou affections
présumées imputable au
service
8 272 835
7 138 565
-13,7 %
Expertises médicales
1 214 952
900 078
-25,9 %
Remboursement frais
SNCF
-236 947
758 520
-420,1 %
Remboursement
prestations sécurité
sociale
87 826 844
69 051 239
-21,4 %
Rentes mutualistes
222 483 383
210 985 239
-5,2 %
Allocation de
reconnaissance
14 000 000
25 873 335
84,8 %
Allocation viagère
4 880 968
15 825 623
224,2 %
Indemnités pécules et frais
de voyage
50 000
50 000
0,0 %
Droit à réparation
45 636 106
Sous total programme 169
1 865 901 190
1 805 324 010
-3,2%
Total de la mission
1 951 463 733
1 842 654 009
-5,6 %
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
B -
Les ressources supplémentaires en gestion
Le niveau des fonds de concours est particulièrement élevé cette année à 19,7
M€ contre
9,1
M€ en 2021. Le principal
bénéficiaire est le P169
3
au titre des « Contribution du FSE au
financement du SMV » (17,3
M€) et
« Contributions diverses
et taxes d’apprentissage finançant
le SMV » (2,2
M€).
Les reports de crédits venus abonder la gestion 2022 de la mission s’élèvent à
11,5
M€
AE et 12,6
M€ CP. Sur le programme 158, cela représente 6
% des crédits de la LFI 2021 soit
5,81
M€ AE et 5,
85 M
€ CP. Ces reports étaient destinés à financer des dossiers à fort enjeu du
dispositif « spoliations » dont le calendrier de réalisation et les montants sont difficiles à
prévoir. Sur le programme 169, sont reportés 5,7
M€ AE et 6,7
M€ CP dont 1,8
M€ AE et
2,3
M€ CP des deux contributions citées précédemment et 3,9
M€ AE et 4,5
M€ CP de crédits
généraux liés à des moindres consommations sur les journées « Défense et citoyenneté » et sur
les pensions militaires d’invalidité.
De plus,16,4
M€ ont fait l’objet de réallocations internes au P169 en cours d’année au
titre des aléas de gestion, dont 15,75
M€ au profit de la trésorerie de l’ONAC
-VG pour faire
face à l’augmentation du nombre de demandes concernant le dispositif de soutien aux enfants
de harkis dont la date de forclusion était fixée au 31 décembre 2022. Les crédits restants sont
au bénéfice de l’INI pour financer la revalorisation du point d’indice de la fonction publique
(0,4
M€) et à l’ONAC
-VG au titre des travaux de rénovation et de valorisation des sépultures
de guerre et hauts lieux de la mémoire nationale (0,27
M€).
C -
Des crédits annulés en loi de finances rectificative ou non reportés en
gestion 2023
Dans le cadre du financement du décret d’avance du plan résilience du 7 avril 2022, les
réserves de précaution des programmes 158 et 169 ont été dégelées à hauteur de respectivement
5,15
M€ et 45,7
M€ en AE et CP pour être annulées. Tout
efois, la loi de finances rectificative
n°1 pour 2022
4
a rétabli ces crédits dans leur intégralité.
La loi de finances rectificative n°2 pour 2022
5
a annulé des crédits de la mission à hauteur
de 26,8
M€ en AE et CP portant sur des économies constatées en
cours de gestion 2022 dont
7
M€ AE et 7,1
M€ CP sur le programme 158 et 19,76
M€ AE et CP sur le programme 169.
Ces derniers portent sur les rentes mutualistes du combattant (-11,6
M€), des moindres
remboursements des dépenses d’assurance maladie de grands
invalides de guerre à la CNAM
(-5,6
M€) et de moindres dépenses des journées «
Défense et citoyenneté » dont le format
adapté a perduré jusqu’au 1
er
septembre 2022 (-2,6
M€).
Le programme 158 n’a par ailleurs pas fait l’objet d’un déplafonnement de ses re
ports en
LFI 2023 conduisant ainsi à l’annulation de 3,9
M€ AE et CP en fin de gestion 2022.
3
Action 8 : « liens armées jeunesse
» du périmètre de l’ancien programme 167.
4
Loi n°2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
5
Loi n°2022-1499 du 1
er
décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.
COUR DES COMPTES
16
Pour autant, les dépenses exécutées sur le les actions 1 et 2 du programme 743 du CAS
Pensions au 31 décembre 2022 se sont avérées moins importantes que la contribution du
programme 169 en 2022, ce qui montre la difficulté de la prévision sur ces dépenses de guichet.
Tableau n° 3 :
Situation du CAS Pension « Programme
743
» (M€)
Solde cumulé du CAS
Pensions en
M€ au titre
du P743
31/12/2018
31/12/2019
31/12/2020
31/12/2021
31/12/2022
Pension militaire
d'invalidité
21,05
4,70
5,36
10,45
12,42
Retraite du combattant
11,93
0,73
-0,68
4,85
5,10
Total P743
32,98
5,43
4,68
15,30
17,52
Source : ministère des armées
À l’issue de l’année 2022, le service des retraites de l’État (SRE) a déterminé un solde
excédentaire de 17,52
M€ qu’il faudra prendre en compte pour le prochain exercice.
D -
Soutenabilité
La LFI 2021 avait déjà permis de modifier la budgétisation de certains postes de dépenses
comme la dette viagère (qui porte 80 % des crédits du programme 169), insuffisamment dotée
lors des exercices 2019 et 2020. Aussi, la soutenabilité de la mission semble donc assurée.
La hausse des dépenses de l’action 8 «
Lien armées-jeunesse » est couverte par des fonds
de concours dont il conviendra de s’assurer de la pérennité afin que le financement des SMV
perdure.
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2017-2022 (CP,
Md€)
Source : Cour des comptes
III -
Analyse de l’évolution de la dépense
et de ses composantes
Les crédits de paiement de la mission de 2 070
M€
à la fin de l’exercice 2022 diminuent
de 1,45 % par rapport à la consommation observée en 2021 (2 101
M€
). Cette diminution est
moins prononcée que celle constatée lors de l’examen des exercices budgétaires précédents qui
était de l’ordre de 4
%.
Graphique n° 4 :
exécution 2017-
2022 (en Md€)
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
18
La comparaison entre l’exécution des crédits 2021 et
2022 de la mission montre une
baisse de 30,5
M€, qui résulte essentiellement d’une double tendance
: la diminution des
dépenses de guichet (-61
M€) et l’augmentation des dépenses discrétionnaires (+
17
M€
)
financées par le programme 169. Les dépenses de fonctionnement de la mission (titre 3)
augmentent quant à elles de 14,5
M€.
La diminution d’environ 3,2
% des dépenses de guichet provient essentiellement des trois
dispositifs d’intervention
composés des pensions militaires d’invalidité (
-52,2
M€), de la
retraite du combattant (-43,4
M€) et du remboursement des majorations des rentes mutualistes
(- 11,5
M€). La baisse de ces dépenses s’explique principalement par la diminution naturelle
du nombre de bénéficiaires, nonobstant des mesures de revalorisation annuelle des pensions et
des rentes viagères. Cette baisse est atténuée par l’allocation de crédits alloués au nouveau
dispositif de droit à réparation introduit par la loi du 23 février 2022 à hauteur de 45,6
M€.
À contrario, les dépenses discrétionnaires du programme 169 ont augmenté de 56 % entre
2021 et 2022 en raison de l’augmentation de
17,4
M€
des dépenses sur l’activité «
aides et
mesures en faveur des rapatriés
» qui comporte le dispositif spécifique d’aides aux enfants de
harkis et les mesures diverses en faveur des rapatriés (aides au désendettement, à la formation
professionnelle…)
.
Le dispositif d’aide aux enfants de harkis a été abondé de 15,8
M€ de crédits
budgétaires en raison de l’importance du nombre de dossiers déposés avant le 31 décembre
2022, date de forclusion. Par ailleurs, on note une baisse de 2,8
M€ des dépenses relatives aux
sépultures de guerre
6
en raison d’une diminution de la subvention versée à l’ONAC
-VG pour
la rénovation et la valorisation du patrimoine mémoriel de pierre (12,5
M€ en 2021 contre
9,7
M€ en 2022).
Sur le programme 158, les crédits de titre 6 délégués à l’ONAC
-
VG s’élèvent à 82,96
M€
contre 85,56
M€ en 2021. Cette baisse de 2,6
M€ concerne les trois mécanismes
d’indemnisation.
Le nombre de demandes pour spoliatio
ns de biens est en baisse en dépit d’une
tendance à la hausse de dossiers à fort enjeu financier (supérieur à 100
000 €), dont la
finalisation nécessite toujours des délais plus longs. La réduction des indemnisations des
orphelins de parents victimes d’actes de persécutions antisémites et d’actes de barbarie, versées
de manière prépondérante en rente viagère, est liée à la diminution naturelle du nombre de
bénéficiaires, quelque peu atténuée par la revalorisation annuelle du montant de la rente.
Au même titre que les précédents exercices, la mission est constituée à 96 % de crédits
budgétaires d’intervention essentiellement concentrés sur le programme 169 (1
853,8
M€ sur
1 948,5
M€ de crédits alloués à la mission).
Les dépenses de fonctionnement (titre 3), deuxième poste de crédits de la mission (5,5 %),
augmentent de 14,5
M€ en 2022 pour atteindre 113,2
M€ (contre 102,3
M€ en 2021)
: 8
M€ de
crédits ont été consacrés aux JDC et 5,2
M€ aux activités du service militaire volontaire (SMV).
Enfin, 1,1
M€ de c
rédits supplémentaires ont été justifiés par la prise en compte des mesures
indiciaires issues du Ségur de la santé (+0,7
M€) d’une part, et la revalorisation de la valeur du
point d’indice fonction publique (+0,41
M€) d’autre part. Ces crédits supplémenta
ires se sont
traduits par une augmentation de 1,1
M€ de la subvention pour charges de service public versée
6
En 2021, ces dépenses relevaient du périmètre du programme 167.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
à l’INI. Par conséquent, les subventions pour charges de service public versées aux trois
opérateurs
7
de la mission au cours de l’année 2022 demeure
nt structurellement prépondérantes.
Les dépenses d’opérations financières (titre 7) de 7,46
M€ correspondent à la poursuite
du programme de rénovation lourde des infrastructures de l’INI (7
M€) et aux travaux réalisés
sur le bâtiment Robert de Cotte (0,46
M€).
Pour mémoire, le titre 2 qui ne représente que 0,05 % des crédits de la mission, concerne
la masse salariale (15 agents) de la commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations
(CIVS)
8
, imputée sur le programme 158 à hauteur de 1,094
M€.
Graphique n° 5 :
les dépenses 2017-2022 de la mission par titre (CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
La trajectoire des crédits de paiements (CP) de la mission est définie par la loi de
programmation des finances publiques 2018-2022
9
. Avec une cible
pour l’
annuité 2022 fixée
par la loi de programmation à 2,01
Md€ et un résultat de gestion à 2,
07
Md€
(incluant des
ressources externes, tels que des fonds de concours ou des reports de crédits)
, l’exécution 202
2
confirme la baisse structurelle des crédits budgétaires liée à la diminution naturelle de la
population concernée par les deux plus importants dispositifs d’intervention que sont la pension
7
Office national des anciens combattants et victimes de guerre, l’Institution nationale des invalides et l’ordre de
la Libération - Conseil national des communes « Compagnon de la Libération.
8
La CIVS est la commission chargée d’instruire le bien fondé des demandes d’indemnisation ou de restitution de
biens en vue de les soumettre à la décision du Premier ministre. Placée sou
s l’autorité du SGG, elle est installée à
Paris et elle dispose d’une antenne à Berlin.
9
Cf. Article 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018.
COUR DES COMPTES
20
militaire d’invalidité et la retraite du combattant.
Pour le programme 169, cet effet
démographique est partiellement compensé par :
-
l’augmentation de 35 centimes de la valeur du point d’indice de la pension militaire
d’invalidité
servant à calculer les différentes prestations (le coût de cette mesure est estimé
à 18,8
M€)
et de la valeur de la retraite du combattant (le coût est évalué à 14,04
M€)
;
-
le doublement du montant de l’allocation de reconnaissance versée aux anciens harkis et à
leurs conjoints survivants
, et de l’allocation viagère (AV) versée aux conjoints survivants
d’anciens harkis ; suppression forclusion sur l’AV et extension du droit à l’AV aux
conjoints survivants domiciliés en UE
(le coût prévisionnel de
l’ensemble de ces mesures
est de 22,6
M€
environ) ;
-
le droit à réparation des anciens harkis et de leur famille introduit par la loi n°2022-229 du
23 février 2022, pour un montant prévisionnel chiffré à 45,9
M€.
Par conséquent, l’exécution du programme 169 (1
986
M€) est légèrement supérieure à
la cible 2022 (1 923,5
M€). En outre, pour déterminer l’évolution
des effectifs de bénéficiaires,
l’utilisation des tables démographiques de l’INSEE a pu se montrer inadéquate au regard de la
réalité des entrées et des sorties du dispositif. Ce constat soulève la question du besoin d’une
meilleure réalisation des prévisions concernant une population atypique en établissant des
tables démographiques personnalisées, distinctes de celles s’appliquant à l’ensemble de la
population française. Si un risque portant sur la correcte réalisation des prévisions budgétaires
peut être
ainsi déceler, l’expérience a montré qu’il est d’une ampleur limitée et ne remet pas en
cause le tendanciel des montants budgétaires fixé par la loi de programmation des finances
publiques.
Ce phénomène d’anticipation des évolutions démographiques concerne également
le programme 158 puisqu’en raison d’une baisse plus importante que prévue du nombre de
bénéficiaires des dispositifs « orphelins », son atterrissage budgétaire (84,77
M€)
est en-deçà
de la trajectoire prévue pour la période 2018-2022 (92,76
M€).
Au vu des résultats de gestion (dépenses de 2022 s’élevant à 2,07
Md€), il
n’est pas
identifié pour l’exécution 202
3 de risque susceptible de remettre en cause la trajectoire
budgétaire prévue par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
D’après le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’
État annexé au projet de
loi de finances 2023, les dépenses favorable
s à l’environnement s’élèvent à 33,9
Md€, les
dépenses mixtes (à la fois favorables et défavorables à l’environnement) à 2,3
Md€ et les
dépenses défavorables à 19,6
Md€. Les autres dépenses sont neutralisées car leur effet sur
l’environnement est peu significatif ou indéterminé ou encore parce qu’en l’état des
connaissances, il n’existe pas de moyens de substitution plus verts.
Les dépenses de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »
relèvent de cette dernière catégorie. En effet, pour cette mission, la nature des dépenses et leur
faible volume apparaissent comme insusceptibles d’affecter significativement l’environnement.
Chapitre II
Points
d’attention par programme
I -
Programme n°158 : Indemnisation des victimes des
persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la
seconde guerre mondiale
Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes
de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale » a bénéficié de crédits à hauteur de 92,8
M€
en AE et CP en LFI, dont 1,44
M€ de crédits de titre 2, pour une exécution de 84,77
M€ en AE
et CP (soit 91,4 % de crédits consommés). La différence s’explique par des re
ports de crédits
de 2021 à hauteur de 5,8
M€, une annulation de 11,1
M€ et un report de dépenses sur 2023 de
2,7
M€. La gestion de ce programme n’a pas soulevé de difficultés et a montré une sous
-
consommation des crédits, en partie annulés par la loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de
finances rectificative pour 2022.
Tableau n° 4 :
exécution 2022 du programme 158 « Indemnisation des victimes des
persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale »
Montant (M€)
LFI
92,76
Reports de crédits de 2021
5,85
Annulation de crédits
(LFR)
-11,13
Report de dépenses sur
2023
-2,73
Exécution
84,77
Source : Secrétariat général du gouvernement
Ce programme rassemble trois dispositifs d’indemnisation en faveur de victimes ou de
leurs ayants cause :
-
les victimes de spoliations intervenues du fait de législations antisémites en vertu du décret
n° 99-778 du 10 septembre 1999 ;
-
les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites en vertu du décret
n° 2000-657 du 13 juillet 2000 ;
COUR DES COMPTES
22
-
les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie
en vertu du décret
n° 2004-751 du 27 juillet 2004.
L’instruction des dossiers est réalisée par la Commission pour l’indemnisation des
victimes de spoliations (CIVS), rattachée au programme 158, pour ce qui concerne les dossiers
d’indemnisation des spoliations et par le département «
Reconnaissance et réparations » de la
direction des missions de l’
ONAC-
VG pour ce qui concerne les dossiers d’indemnisation des
orphelins. Les décisions accordant les mesures de réparation financière sont prises par le
Premier ministre et le paiement est assuré par l’agent comptable de l’ONAC
-VG.
Concernant les bénéficiaires des deux derniers dispositifs cités, ils peuvent bénéficier soit
d’une aide sous la forme d’un capital (27 440,82
€ en une fois et par bénéficiaire), soit d’une
rente viagère mensuelle (646,22
€ en 2022 par bénéficiaire –
elle était de 630,46
€ en 2021). Le
montant des rentes est revalorisé de 2,5 % par an en application du décret n°2009-1005 du 24
août 2009. Ce niveau de revalorisation a un caractère forfaitaire et n’est pas rattaché à un
quelconque indice ou une évolution des prix. Le nombre de crédirentiers du dispositif est passé
de 10 299 en décembre 2021 à 9 746 en novembre 2022. Cette diminution explique la variation
de l’exécution de la dépense entre 2021 et 2022.
En 2022, les crédits de titre 6 délégués à l’ONAC
-
VG s’élèvent à 82,96
M€ en AE/CP,
contre 85,56
M€ en AE/CP en 2021, soit une baisse de
2,6
M€
en AE/CP. La sous-
consommation des crédits sur ces dispositifs par rapport à la LFI est de 4,8
M€. Au total, la
LFR de fin de gestion 2022 a annulé 7
M€ en AE et 7,1
M€ en CP sur le programme 158.
Pour les spoliations, les montants ne peuvent pas être comparés d’un exercice à l’autre
car les dépenses dépendent du nombre de dossiers de demande d’indemnisation et de leurs
montants, présentés à la CIVS. Au surplus,
le nombre de dossiers d’indemnisation à fort enjeu
financier, soit supérieurs à 100 000
€ par bénéficiaire, tend à croître s’agissant de demandes
complexes dont les délais de traitement sont allongés. En 2022, la LFI avait prévu une
enveloppe de 6
M€ et 5,1
M€ ont été versés à l’ONAC
-VG. Le montant des paiements de
l’agent comptable au titre de ce dispositif n’est que de
2,28
M€ au 31 décembre 2022.
II -
Programme n°169 : Reconnaissance et réparation en faveur
du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation
A -
L
es conséquences sur l’organisation financière du P169 du transfert
du P167
Le programme 169 renommé « Reconnaissance et réparation en faveur du monde
combattant, mémoire et liens avec la Nation » regroupe depuis le 1er janvier 2022, les crédits
consacrés aux actions et interventions réalisées au profit du monde combattant dans le cadre de
la réparation et de la reconnaissance de la Nation à leur égard, et les crédits dédiés aux politiques
concourant à la diffusion de l’esprit de défense au sein de la Nation. Jusqu’en 2021, ils
relevaient du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée ». Le programme 169
s’adresse désormais au monde combattant, à la jeunesse ainsi qu’à l’ensemble de la société
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
23
française. Il a pour ambition de donner une vision globale des politiques concourant aux liens
entre les armées et la Nation.
Compte tenu de l’évolution de son périmètre, le
programme 169 s’est enrichi de deux
nouvelles actions : l’action n°8 «
liens armées-
jeunesse » et l’action n°9 « politique de
mémoire ». Il compte désormais trois budgets opérationnels de programme (BOP) : le BOP
Direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) (transfert du BOP DSNJ du programme
167), le BOP Réparation et le BOP Reconnaissance -
Mémoire, qui regroupe l’ancien périmètre
du BOP DPMA (Programme 167) et du BOP Reconnaissance (Programme 169). Le BOP
Reconnaissance est par ailleurs composé de deux unités opérationnelles, « reconnaissance » et
« mémoire », cette dernière regroupant les crédits précédemment portés par le programme 167.
Par ailleurs, une nouvelle activité « droit à réparation » a également été créée au sein de
l’action
7 « actions en faveur des rapatriés » afin de programmer et suivre les crédits alloués à
l’ONAC
-VG en vue du paiement des indemnités versées au titre du droit à réparation créé par
l’article 3 de la loi du 23 février 2022.
B -
Présentation générale de l’exécutio
n
Le programme 169
d’un montant de 1
991,9
M€ de crédits budgétaires
est prépondérant
au sein de la mission (95,5 % des crédits).
Les crédits d’intervention (titre 6) constituent 94,3
%
des ressources du programme 169. Ils s’élèvent à 1
878,8
M€, dont 95
% sont alloués à des
dépenses de guichet. Les crédits de fonctionnement (titre 3) de 105,7
M€ et ceux imputés au
titre 7 en opérations financières pour 7,8
M€, représentent respectivement 5,3
% et 0,4 % des
ressources.
. In fine, le montant exécuté 2022 (1 986
M€) est inférieur à la prévision en raison
principalement des sous-consommations sur les dépenses relatives aux rentes mutualistes du
combattant (-11,5
M€), aux rentes mutualistes (
-7,5
M€) et à la dette viagère (
- 8
M€). Cette
diminution traduit la baisse des effectifs bénéficiaires de ces prestations.
Néanmoins, des crédits supplémentaires (16,56
M€) ont été alloués pour prév
enir les
risques de trésorerie
de l’ONAC
-VG
pour qu’il puisse faire face à l’augmentation du nombre
de demandes dans le cadre du dispositif de soutien aux enfants de harkis dont la date de
forclusion était fixée au 31 décembre 2022. Cette allocation s’est
élevée à 15,75
M€. Par
ailleurs, l’ONAC
-
VG a également bénéficié d’un abondement de 0,27
M€ destinés aux travaux
de rénovation et de valorisation des sépultures de guerre et hauts lieux de la mémoire nationale
ainsi qu’à la restauration des monuments aux morts. Enfin, l’INI
a bénéficié d’un versement
complémentaire de 0,4 M€ afin de prendre en compte la revalorisation du point d’indice de la
fonction publique intervenue le 1
er
juillet 2022.
Ces dépenses non prévues en LFI ont pu être financées par les moindres dépenses
constatées au cours de la gestion 2022, qui se sont élevées à 36,32
M€. Ces moindres dépenses
ont concerné les postes remboursements à la CNAM des dépenses d’assurance
-maladie des
grands invalides de guerre (-11,94
M€),
remboursements des majorations de rentes mutualistes
des anciens combattants et victimes de guerre (-11,55
M€), pensions militaire d’invalidité
(- 4,09
M€) et retraite du combattant (
-3,22
M€) en lien avec la baisse continue des
bénéficiaires, journées défense citoyenneté (-2,21
M€)
en raison de la prolongation du format
adapté
jusqu’en
septembre
2022
,
diverses
dépenses
de
réparation
(-2,84
M€)
et
COUR DES COMPTES
24
commémoration (-0,47
M€). Le différentiel entre les moindres dépenses constatées au cours de
la gestion 2022 et aléas qu’elles ont per
mis de financer a conduit à une annulation de crédits
par la loi de finances rectificative de 19,75
M€.
Tableau n° 5 :
exécution 2022 du programme 169
Montant (M€)
LFI
1 991,90
Fonds de concours
19,66
Reports de crédits de 2021
6,75
Aléas de gestion
16,56
Annulation de crédits
(LFR)*
-36,32
Report de dépenses sur
2023
-11,47
DT/DV
-1,09
Exécution
1 986,05
*Les annulations de crédits LFR comprennent les crédits réalloués en
interne au P169 et correspondant aux aléas de gestion totalement
financés par réallocation interne
Source : ministère des armées
Pour procéder au paiement de la retraite du combattant et des pensions militaires
d’invalidité, le programme 169 «
Reconnaissance et réparation en faveur du monde
combattant » verse des crédits au compte d
’affectation spéciale (CAS) Pensions, géré par le
service des retraites de l'État (SRE). Celui-ci se charge ensuite de servir les pensions aux
bénéficiaires. En fin d’année 2022, le solde disponible, au titre de ces dispositifs, sur le
programme 743 du CAS
s’élève à 17,5
M€, soit une augmentation de 2,5
M€ par rapport au
solde cumulé au 31 décembre 2021.
L’amélioration du solde cumulé tient principalement aux
indus recouvrés par le SRE en 2022.
C -
La situation de la dette viagère et des autres dispositifs sociaux
Les principaux dispositifs financés sont les suivants :
-
la dette viagère, qui recouvre les pensions militaires d’invalidité et la retraite du combattant.
Cette action porte plus de 75
% des crédits d’intervention du programme avec 1
412,6
M€
en LFI 2022 ;
-
la gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité, qui comprend les soins
médicaux gratuits, l’appareillage des mutilés mais aussi les prestations de sécurité sociale
des invalides (116,3
M€ en LFI 2022) ;
-
le volet relatif à la solidarité, qui finance les rentes mutualistes du combattant, les
subventions de charges pour service public de l’ONAC
-
VG et de l’INI, l’action sociale de
l’ONAC
-VG et les subventions aux associations porte 326,4
M€ de crédits budgétaires
;
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
25
-
les actions en faveur des anciens membres des formations supplétives (harkis) et leurs
familles pour lesquelles 95,1
M€ prévus en LFI 2022.
Le tableau ci-après retrace les montants de la LFI 2022 du programme 169 ainsi que la
consommation des crédits budgétaires au 31 décembre 2022.
Tableau n° 6 :
consommation des crédits du P169 par action (en
€)
LFI 2022
Consommation au 31/12/2022
AE
CP
AE
CP
01-Administration de la
dette viagère
1 412 644 589
1 412 644 589
1 405 338 444
1 405 338 444
02-Gestion des droits
PMI
116 334 489
116 334 489
106 038 364
106 038 364
03-Solidarité
326 750 853
326 410 853
315 895 809
315 555 809
07-Actions en faveur des
rapatriés
95 135 064
95 135 064
110 585 064
110 585 064
08-Liens armées-jeunesse
23 602 873
23 587 863
30 995 247
30 836 019
09-Politique de mémoire
17 850 000
17 850 000
18 091 712
17 695 107
Total programme 169
1 992 317 868
1 991 962 858
1 986 944 640
1 986 048 807
Source : Donnée Chorus
D -
La situation de la JDC, du SMV et de la politique mémorielle
Au 1
er
janvier 2022, le BOP Direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) a été
transféré du programme 167 au programme 169 qui finance désormais les politiques concourant
à la diffusion de l’esprit de défense au sein de la Nation à travers l’organisati
on de la journée
défense et citoyenneté (JDC) et
la mise en œuvre du plan Ambition Armées Jeunesse et le
service militaire volontaire (SMV)
. Il est imputé sur l’action 8 et s’élève à 30,83 M€ au titre de
l’exécution 2022.
Les crédits du BOP DSNJ augmentent de 13,4
M€ par rapport à 2021 (30,8
M€ en 2022
contre 17,4
M€ en 2021) dont
:
-
8
M€ au titre de la JDC. Les modalités d’organisation de la JDC ont évolué au cours de
l’année 2022. La JDC organisée en présentiel sur une demi
-
journée s’est poursuivie et au
1
er
septembre 2022, le retour à une JDC classique, qui se déroule sur une journée entière, a
été retenu. Il en résulte une hausse sensible des dépenses des postes « alimentation »
(+1,30
M€) et
« transport des jeunes » (+5,61
M€).
Par ailleurs, 2022 a été
la première année d’application complète du nouveau barème de
l’indemnité de déplacement. En effet, en 2021, la politique de conventionnement menée
par la DSNJ a permis de contenir les effets budgétaires de la revalorisation (de 8
€ à un
COUR DES COMPTES
26
forfait de 10
€ ou
20
€ selon la distance entre le domicile du jeune et le site où il effectue
sa JDC
10
) ;
-
5,2 M€ imputables aux activités du SMV.
À ce propos, 11,5
M€ des dépenses du SMV ont été financées par le fonds de concours
« Contribution du fonds social européen au financement du SMV » concernent
l’alimentation, les cursus de formation interne, l’habillement et le soutien courant (10
M€)
;
le fonds de concours «
Contributions diverses et taxe d’apprentissage finançant le SMV
»
finançant le cursus professionnel externalisé (1,5
M€).
De janvier à octobre 2022, ce sont 634 934 jeunes qui ont été accueillis aux journées
défense citoyenneté, soit 80 % de la valeur cible actualisée du PAP 2022 (788 962 jeunes). Le
coût complet de la JDC est évalué à 137,11
€
, inférieur à la valeur cible de 142
€ fixée dans le
PAP 2022. Néanmoins, le coût complet est supérieur à celui de l’année 2021 (100,96
€), qui
reste toutefois une année peu représentative puisqu’elle a été marquée par de fortes
variations
du nombre de jeunes reçus et par la diminution voire la suspension temporaire de certaines
dépenses (alimentation et transport des jeunes) en raison du changement de format de la JDC
au cours de cet exercice.
Graphique n° 6 :
coûts de la journée défense citoyenne
Source : ministère des armées
La catégorie « Organisation/soutien » recouvre les dépenses de service, de déplacements du personnel, de service civique,
de transports des intervenants et encadrants, de réalisation et maintenance des matériels techniques, de fonctionnement des
sites et de réalisation des modules et formulaires.
*ANLCI = Agence nationale de lutte contre l’illettrisme (subvention)
10
Cf. arrêté du 21 juillet 2020 fixant le montant de l’indemnité de déplacement des jeunes Français convoqués à
la journée défense et citoyenneté.
POINTS D
’ATTENTION PAR PROGR
AMME
27
Au titre de la politique mémorielle, les dépenses s’élèvent à 17,7
M€ soit une diminution
de 17,5% des crédits consommés par rapport à 2021 (21,46
M€). Les dépenses de
fonctionnement liées aux politiques de mémoire diminuent de 0,5
M€, essentiellement en raison
de moindres dépenses sur les activités « commémoration » et « opérations lieux de mémoire à
l’étranger
». On note également
une baisse des dépenses d’intervention relatives aux sépultures
de guerre de 2,9 M€ en raison d’une diminution de la subvention versée à l’ONAC
-VG pour la
rénovation et la valorisation du patrimoine mémorielle de pierre de l’
État en 2022 par rapport
à l’exécution 2021
(12,53
M€ en 2021 contre 9,67
M€ en 2022).
E -
Les changements de forme et les mesures nouvelles introduites par la
LFI 2023
La LFI 2023 prévoit deux mesures nouvelles dans le domaine de la réparation et poursuit
les efforts consacrés à la rénovation du patrimoine mémoriel. Le financement du droit à
réparation en faveur des harkis est consolidé
La LFI 2023 porte deux mesures nouvelles en matière de réparation :
-
l’extension de la qualité de victimes d’actes de terrorisme (VAT) ouvrant droit à
PMI pour
des actes perpétrés avant le 1
er
janvier 1982. Estimée à 1
M€, cette mesure concernerait 40
personnes ayant cause de VAT décédés et 200 VAT blessés ;
-
le déploiement pérenne des maisons ATHOS, dispositif expérimental de soutien aux
blessés psychologiques des armées. Le coût de ce dispositif est évalué à 2,9
M€. Il
permettra le fonctionnement des trois maisons ATHOS existantes et la construction d’une
quatrième, courant 2023.
La politique de mémoire bénéficiera de crédits supplémentaires (+2,6
M€)
qui
permettront d’accroitre l’effort de restauration du patrimoine mémoriel du ministère des
Armées (sépultures de guerre en France et à l’étranger, hauts lieux de mémoire nationale), dans
les sites où de lourds travaux sont indispensables.
Par ailleurs, le Gouvernement a décidé de modifier les modalités réglementaires de
revalorisation du point de pension militaire d’invalidité (PMI) de manière à prendre en compte
au 1er janvier 2023 (au lieu du 1er janvier 2024) l’augmentation de 3,5 % de la valeur du po
int
d’indice de la fonction publique (VPI)
11
. Cette mesure, évaluée à environ 38 M€, a été décidée
après le dépôt du PLF 2023 et fera donc l’objet d’un financement en gestion.
L’effort
de solidarité en faveur des rapatriés, dont à titre principal les supplétifs, leurs
conjoints survivants et leurs enfants, se poursuit et s’intensifie
(+14
M€ par rapport à la LFI
2022) notamment à travers le financement du droit à réparation introduit par la loi du 23 février
2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis.
Les dépenses de guichet poursuivent quant à elles leur baisse tendancielle en raison
principalement de la baisse des effectifs bénéficiaires.
11
Décret n°2022-1649 du 23 décembre 2022
COUR DES COMPTES
28
Ainsi, les principales évolutions prévues par la LFI 2023 concernent : la diminution de
53,7
M€ de la
d
otation des pensions militaires d’invalidité par rapport à la LFI 2022
en raison
d’une diminution
des effectifs pensionnés ; la diminution de 94,7
M€ des crédits dévolus aux
retraites du combattant afin de prendre en compte l’attrition naturelle des effect
ifs bénéficiaires
et le décalage d’un mois de versement des retraites lié à un ajustement technique qui provoque
une économie non reconductible de 45,5
M€
; l’abondement à hauteur de 2
M€ des SCSP versés
à l’INI (+
0,7
M€), à l’ONAC
-VG (+
1,3 M€
) et au CNCCL (+
0,03 M€
) afin de prendre en
compte la revalorisation du point d’indice de la fonction publique
.
Par ailleurs, la LFI 2023 apporte des changements de forme puisque la maquette du
programme 169 évolue
: l’opération stratégique «
Journée défense citoyenne » qui relève de
l’action n°8 «
Liens armées-jeunesse » comportera quatre opérations budgétaires qui devraient
permettre une meilleure lisibilité des missions confiées à la direction du service national de la
jeunesse (DSNJ).
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
État à la politique des
anciens combattants, de la mémoire et des liens avec
la nation
I -
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales
concernent principalement le programme 169. Pour autant, d’après
la directrice du Budget, « la dépense fiscale n°
120126 exonère d’imposition également les
versements en rentes et capital du programme 158 », lesquelles devraient normalement être
rattachés à ce dernier.
Les dépenses fiscales représentent 31 % du budget 2022 de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », soit deux points de moins que le
précédent budget. Elles s’élèvent à 0,65
Md€, en légère baisse par rapport à 2021 (0,71
Md€).
Graphique n° 7 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission Anciens combattants,
mémoire et lie
ns avec la Nation (en Md€)
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
30
Par ailleurs, comme il avait été signalé dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire
2021 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », la dépense fiscale
n° 120
143 relative à l’exonération d’impôt sur le revenu des indemnités versées aux victimes
des essais nucléaires français est depuis le 1
er
janvier 2022 rattachée au programme 129
« Coordination du travail gouvernemental
» de la mission « Direction de l’action
du
gouvernement » placée sous le contrôle du Premier ministre.
Tableau n° 7 :
les cinq dépenses fiscales rattachées à la mission Anciens combattants,
mémoire et liens avec la Nation
Dépense fiscale
Prévision
2022
Nombre de
ménages
bénéficiaires
Dernière
modificatio
n
Échéance
Catégorie
Fiabilité
du
réalisé
Méthode de
chiffrage
Numéro
Libellé législatif
(M€)
100101
Déduction des versements
effectués en vue de la
retraite
mutualiste
du
combattant
Finalité : aider les anciens
combattants
24
133 000
2001
Non bornée
Impôt sur le
revenu
(déductions)
Bonne
Reconstitutio
n
de
base
taxable
à
partir
de
données
autres
que
fiscales
110103
Demi-part supplémentaire
pour les contribuables (et
leurs veuves) de plus de 74
ans titulaires de la carte du
combattant et, à compter
de 2021, pour les veuves
de plus de 74 ans des
personnes ayant bénéficié
de
la
retraite
du
combattant.
Finalité : aider les anciens
combattants
521
857 220
2020
(modificati
on en cours
en
décembre
2022)
Non bornée
Impôt sur le
revenu (demi-
part suppl.)
Très
bonne
Simulation
120126
Exonération des pensions
servies
en
vertu
des
dispositions du code des
pensions
militaires
d’invalidité
et
des
victimes de guerre, de la
retraite du combattant et
des
retraites
mutuelles
servies
aux
anciens
combattants
et
aux
victimes de guerre, ainsi
que
de
certaines
allocations
servies
aux
anciens harkis et assimilés
ou à leurs ayant droits.
Finalité : aider les anciens
combattants
105
1 404 206
2022
Non bornée
Impôt sur le
revenu
(exonérations
spécifiques)
Ordre de
grandeur
Reconstitutio
n
de
base
taxable
à
partir
de
données
autres
que
fiscales
520108
Exonération de droits de
mutation
pour
les
successions des victimes
d'opérations militaires ou
d'actes de terrorisme.
Finalité : aider la famille
des victimes d’opérations
militaires ou d’actes de
terrorisme
nc
Non
déterminé
2020
Non bornée
Droits
d'enregistrem
ent
et
de
timbre
(exonérations
)
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DES ANCIENS COMBATTANTS, DE LA MÉMOIRE ET DES
LIENS AVEC LA NATION
31
Source : PLF 2022, voies et moyens tome 2.
On notera que la loi de finances initiale pour 2023 par son article 8 a une nouvelle fois
étendu le bénéfice des exonérations à de nouveaux publics (octroi d’
une demie-part
supplémentaire au profit des anciens combattants et de leur conjoint survivant)..
Depuis 2017, la Cour des comptes exprime, à travers une recommandation constamment
réitérée, le souhait qu’il soit «
procédé à l’appréciation de la pertinence des dépenses fiscales
de la mission et justifié de l’opportunité de les maintenir, dans leur totalité, à ce niveau
». Lors
de la contradiction, le ministère des Armées a répété son refus de remettre en cause ces dépenses
fiscales comme en atteste la réponse du secrétaire général pour l’administration
: « Les
dépenses fiscales de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »,
procèdent
de dispositions votées par le Parlement et s’inscrivent dans le cadre des mesures de
reconnaissance et de sacrifices et souffrances des anciens combattants et de leurs familles, telles
que mentionnées à l’article L.1 du code des pensions militaires d’inva
lidité et des victimes de
guerre qui dispose que : « La République française, reconnaissante envers les combattants et
victimes de guerre qui ont assuré le salut de la partie, s’incline devant eux et devant leurs
familles. Leur suppression reviendrait donc à remettre en cause ce droit à reconnaissance pour
services rendus à la Nation, ce à quoi le ministère des Armées ne peut consentir ».
Tout en persistant à considérer qu’au regard de leurs coûts, l’évaluation régulière de ces
dispositifs est justifiée, la Cour ne réitère pas sa recommandation.
II -
Les opérateurs
La mise en œuvre des dispositifs de la mission «
Anciens combattants, mémoire et liens
avec la Nation
» s’appuie sur les trois opérateurs de l’
État, rattachés au programme 169 :
l’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC
-
VG), l’Institution
nationale des invalides (INI) et le Conseil national des communes « Compagnon de la
Libération » (CNCCL).
Tableau n° 8 :
ressources et dépenses des opérateurs (données budgétaires, en
M€)
2022
ONAC-VG
INI
CNCCL
Ressources
205,25
45,96
2,56
Dont subvention pour
charges de service public
(SCSP)
56,66
13,40
1,71
Dépenses
193,03
47,23
2,45
Dont personnel (titre 2)
48,38
26,34
0,88
Source : ministère des armées
520302
Réduction de droits en
raison de la qualité du
donataire ou de l'héritier
(mutilé, etc.).
Finalité : aider les anciens
combattants
ε
Non
déterminé
2000
Non borné
Droits
d'enregistrem
ent
et
de
timbre
(abattements)
Ordre de
grandeur
Reconstitutio
n
de
base
taxable
à
partir
de
données
autres
que
fiscales
COUR DES COMPTES
32
Pour 2022, le montant total des subventions pour charges de service public qui leur a été
alloué s’élève à 71.8
M€, en très légère hausse (+1,86
M€) par rapport à 2021.
Cette évolution correspond à l’augmentation du montant de la SCSP versée à l’INI
(+ 1,1
M€) qui a bénéficié d’un versement complémentaire de 0,7
M€ dès la LFI pour prendre
en compte les mesures du Ségur de la santé, et de 0,4
M€ pour financer la revalorisa
tion du
point d’indice de la fonction publique intervenue au 1
er
juillet 2022.
L’augmentation de 0,7
M€ de la SCSP versée à l’ONAC
-VG est justifiée par la dotation
de
0,4 M€ conformément à la trajectoire budgétaire prévisionnelle inscrite dans le contrat
d’objectifs et de performance (COP) 2021
-2025, et celle de 0,3
M€
au titre du financement du
fonctionnement de la commission nationale indépendante en charge de l’instruction des
demandes relatives au droit à réparation en faveur des anciens supplétifs et de leurs familles.
Tableau n° 9 :
ONAC-VG
–
Évolution, de 2020 à 2022, des principaux agrégats
financiers (en
M€)
2020
2021
2022
Compte de résultat
Produits
101,2
123,5
207,7
Charges
118,8
120,3
183,1
Résultat de l’exercice
-17,6
3,2
24,6
Éléments bilanciels
Fonds de roulement
18,3
22,1
47,3
Besoin en fonds de
roulement
-1,0
-3,0
-12,9
Trésorerie
19,3
25,1
60,2
Prélèvement sur trésorerie
22,0
Abondement sur trésorerie
5,8
12,2
Source : ministère des armées,
compte financier de l’ONAC
-VG
Le résultat de
l’
ONAC-VG, déficitaire en 2020 à -17,6
M€ redevient
excédentaire en 2021
(3,2
M€
) pour atteindre 24,6
M€ en 2022
.
Sur la même période, le fonds de roulement
de l’Office connaît
une progression ascendante,
passant de 18,3
M€ en 2020 à 22,1
M€ en 2021, puis à
47,3
M€ en 2022
. Le niveau de la trésorerie
passe de 19,3
M€ en 2020 à 25,1
M€ en 2021, puis à
60,2
M€ en 2022, après qu’une
réduction de la
SCSP ait été opérée en 2020, basée à la fois sur la déflation importante des
effectifs de l’établissement
prévue dans cadre du COP 2020-2025, et sur la volonté de ramener la trésorerie à un niveau plus bas
mais suffisant pour assurer le fon
ctionnement de l’établissement. En 2022, l’évolution de la trésorerie
résulte des dotations complémentaires versées à l’ONAC
-VG pour le dispositif de solidarité à
destination des enfants de harkis et des levées totales des réserves sur les subventions du programme
169 en fin de gestion.
Annexes
COUR DES COMPTES
34
Annexe n° 1.
suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2020
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse
de la
Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en œuvre*
1
(SGA, DLF et
DB) : procéder
à
l’appréciation de
la pertinence
des dépenses
fiscales de la
mission et justifier
de l’opportunité de
les maintenir, dans
leur totalité, à ce
niveau. (réitérée car
restant à mettre en
œuvre)
Les dépenses fiscales de la mission « Anciens
Combattants, mémoire et liens avec la Nation »,
complétant la mesure budgétaire, s’inscrivent dans
le cadre des mesures de reconnaissance des
sacrifices et souffrances des anciens combattants et
de leurs familles, telles que mentionnées à l’article
L. 1 du code des pensions militaires d'invalidité et
des victimes de guerre qui dispose que : « la
République française, reconnaissante envers les
combattants et victimes de guerre qui ont assuré le
salut de la patrie, s'incline devant eux et devant
leurs familles. ». Ces dépenses fiscales ne
poursuivent donc pas d’objectif incitatif et ne
visent pas à produire des effets spécifiques
mesurables. Sauf à reconsidérer le devoir de
reconnaissance de la République envers les anciens
combattants, elles ne paraissent donc pas devoir
être remises en question.
De plus, ces dépenses procèdent de dispositions
législatives, et n’ont jamais été remises en cause
par le Parlement. A ce titre, l'article 8 de la loi de
finances initiales pour 2023 octroie cette demi-part
à des veuves qui en sont aujourd'hui exclues.
Non mise
en œuvre
La Cour ne
renouvelle pas sa
recommandation.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet