FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE
DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Agriculture, alimentation,
forêt et affaires rurales
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - UNE PROGRAMMATION INITIALE N'AYANT PAS ANTICIPÉ SUFFISAMMENT
L’INTENSIFICATION DE
S ALÉAS DE GESTION
...........................................................................
13
A - Des moyens stabilisés en LFI
..............................................................................................................
13
B - Une programmation fragilisée dès son adoption par divers aléas
........................................................
14
C - Une hausse des emplois en cohérence avec celle des crédits (programmes 206 et 215)
......................
16
II - UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CARACTÉRISÉE PAR DES OUVERTURES INÉDITES
DE CRÉDITS
...........................................................................................................................................
16
A - Une réserve de précaution mobilisée au profit des soutiens de crise pour les programmes 149 et 206 18
B - Des crises ayant conduit à une consommation très supérieure à la prévision
......................................
18
III - UNE HAUSSE DE 30 % DES CRÉDITS CONSOMMÉS PAR RAPPORT À 2021
.................
20
A - Une mise sous tension du programme 149 par les aléas sanitaires et économiques
............................
21
B - Une saturation des capacités de réponse sanitaire aux crises
...............................................................
23
C -
Les dépenses des fonctions supports maitrisées malgré l’inflation
......................................................
24
D - Une exécution des emplois et de la masse salariale influencée par le report de certains projets
.........
25
IV - UNE TRÈS FORTE ACCENTUATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DANS
UN CONTEXTE DE CRISE
S D’UNE AMPLEUR INÉD
ITE
............................................................
25
A -
Des dépenses d’intervention en hausse de 87
% du fait du plan de résilience et de la crise sanitaire .. 26
B - Une stabilisation des dépenses de personnel dans un contexte de transition
.......................................
27
C - Des moyens de fonctionnement en hausse de 10 %
.............................................................................
28
D - Une sous-
consommation structurelle des crédits d’investissement
.....................................................
28
V - DES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES PRÉOCCUPANTES
....................................................
29
A - Une « dette
» de l’État envers la CCMSA toujours en attente de règlement
.......................................
29
B - Les reports de crédits à un niveau historique
.......................................................................................
29
C - Des restes à payer stabilisés à un niveau élevé
....................................................................................
30
VI -
L’INSUFFISANTE
CARACTÉRISATION DE L
’IMPACT DES DÉPENSES
SUR
L’ENVIRONNEMENT
...........................................................................................................................
31
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
35
I - DES DÉPENSES SANITAIRES RÉGALIENNES EN FORTE HAUSSE EN RAISON DE
L’INTENSITÉ DE L’ÉPIZOOTIE D’INFLUENZA A
VIAIRE HAUTEMENT PATHOGÈNE
(PROGRAMME 206)
..............................................................................................................................
35
II - UN SOUTIEN ÉCONOMIQUE DE CRISE AYANT DÉPASSÉ UN MILLIAR
D D’EUROS,
MODIFIANT LA NATURE DU PROGRAMME 149
..........................................................................
36
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT AUX POL
ITIQUES
RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
................................................................................
39
I - DES DÉPENSES FISCALES EN LÉGÈRE HAUSSE À PÉRIMÈTRE CONSTANT
................
39
II - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
....................................................................
40
A - Des subventions pour charges de service public et dotations en hausse
, sous l’effet notamment de la
mise en œuvre de la nouvelle PAC
............................................................................................................
41
COUR DES COMPTES
4
B - Des taxes affectées en légère diminution
.............................................................................................
42
C - Des dépenses de personnel en diminution conformément à la LFI
......................................................
42
D - Trajectoires des principaux opérateurs
................................................................................................
43
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
43
IV - LES PROGRAMMES
D’INVESTISSEMENTS D’
AVENIR
......................................................
44
V -
L’ÉVOLUTION DE L
A DÉPENSE TOTALE SUR MOYENNE PÉRIODE
.............................
44
VI - LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE
........................................................................................
45
A - Une évolution structurelle de la maquette du programme 14
9 sans réintroduction d’un indicateur sur
les coûts de gestion
....................................................................................................................................
45
B - Évolution des principaux indicateurs de performance du programme 206
..........................................
46
ANNEXES
..................................................................................................................................
49
Synthèse
Une augmentation de 30 % des dépenses exécutées par rapport à 2021,
portées à 4,7
Md€
en conséquence de crises sanitaires et économiques sans précédent
La loi de finances pour 2022 a stabilisé les moyens de la mission par rapport à 2021. Pour
autant, la progra
mmation s’est
avérée
inférieure à la consommation réalisée qui s’établit à
154 % des AE et 155 % des CP ouverts en LFI.
Le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a d’ailleurs
renouvelé un avis
défavorable sur le caractère soutenable des dépenses des deux programmes 149 et 206, même
s’il s’agissait dans les deux cas, selon ses propres termes, «
d’une insoutenabilité très largement
subie
», du fait de la survenance d’aléas.
En cours de gestion, les deux lois de finances rectificatives (917
M€ en AE et 939
M€ en
CP) associée
s à un décret d’avance (580 M€ en AE et CP) ont augment
é les crédits initiaux de
49 % en AE et 51 % en CP. En complément, les reports de crédits (400
M€ en AE et
403
M€
en
CP), multipliés par trois par rapport à 2021, ont représenté 13 % des crédits initiaux. La
consommation a été inférieure aux ouvertures réalisées en cours d’année
, mais supérieure de
57
% aux ouvertures en loi de finances, s’établissant à
4,7
Md€ en AE
et en CP.
L’exécution du programme
149 s’est établie à
3,28
Md€ en CP, en hausse de 0,
9
Md€ par
rapport à 2021, soit 38 %.
Comme l’année précédente, l’exécution 2022 a été marquée par un
report significatif de crédits et la mobilisation de la réserve de précaution
(58 M€ en AE
et CP
plus 21 M€ en AE de
blocage). Comme en 2020 et 2021, le programme a bénéficié
d’un
abondement complémentaire important en lois de finances rectificatives (691
M€ en AE et
734
M€ en CP).
À titre exceptionnel, pour
la mise en œuvre du plan de résilience, le programme
a connu une évolution significative des moyens mobilisables par décret d’avance (580 M€ en
AE et CP).
Les mesures d’urgence ont autant concerné le
plan de résilience (532 M€ en AE et
CP hors mesures liées à la pêche
), l’aide à la filière porcine (
215,35
M€
en AE et CP), les
épisodes de
gel de 2021 (143 M€ en AE et CP) et 2022 (5 M€ en AE et CP) que la fin des
mesures relatives à la crise de la COVID (2,5
M€ en AE et CP).
Plusieurs mesures du programme « Écologie » de la mission
Plan de relance
(92
M€ en
AE et CP) ont renforcé les moyens de la mission au titre du plan de lutte contre les captures
accidentelles des cétacés (5,3 M€ en AE et CP) et du bien
-être animal (20,3
M€ en AE et
13,1
M€ en
CP). En complément, des transferts ont été effectués depuis le programme
« Financement des investissements stratégiques » de la mission
Investir pour la France de 2030
au titre du financement des « agroéquipements
» (20 M€ en AE et CP), du renouvellement
forestier (50
M€ en AE et CP) et d
e mesures « aléas climatiques »
(20 M€ en AE et CP).
COUR DES COMPTES
6
La sous-consommation représente 8,5 % des crédits. En valeur, le montant reste élevé
avec 307
M€ de CP
mais inférieur à celui de la gestion 2021
(377 M€ de
CP).
L’exécution du programme 206, hors titre 2, s’
est établie à 474
M€ en AE et 46
8
M€ en
CP, supérieure de plus de 60 % à celle de 2021 (292
M€ en AE et 289
M€ en CP). Le
programme bénéficie d’un abondement dans le cadre des deux LFR ouvrant 23
1
M€ en AE et
210 M€ en CP, pr
incipalement pour faire face à la dégradation de la situation sanitaire liée à la
nouvelle épidémie d’
Influenza aviaire
. Les dépenses relatives au volet sanitaire de la crise
aviaire ont été importantes, notamment 227
M€ en AE et CP au titre des opérations
de
dépeuplement des volailles en élevage. La sous-consommation
s’établi
t à 9,3 % en AE, soit
49
M€
en intégrant les moindres consommations correspondant aux retraits d’engagement sur
années antérieures (REJB) et 39
M€ en neutralisant les moindres consomma
tions liées aux
REJB non recyclables. Elle est de 7 % en CP, soit 34
M€.
L’exécution du programme 215 se caractérise à nouveau par une
sous-consommation des
crédits d’investissement
, devenue chronique, de 24
M€
(22
M€ en neutralisant les REJB non
recyclables), soit 23 % des AE et 11
M€ e
n CP, soit 13 %.. Le report du projet du pôle
agriculture à Maisons-Alfort entraîne encore une sous-consommation
cette année (4,7 M€ en
AE et 8,3
M€ en CP non consommés)
, situation qui concerne également les projets
informatiques (7,6 M€ en AE et 7,5 M€ en CP non consommés).
Les dépenses de personnel, malgré les mesures de revalorisation du point d’indice, présentent
une sous-exécution de 5,7 %. Cela
s’explique par un gel ou report de certains recrutement
s
(20 ETPT dans le cadre du Brexit), des ralentissements des recrutements et de la préparation des
transferts de missions dans le cadre de la PAC.
Des ouvertures en cours de gestion suivi de reports importants
remettant en cause une nouvelle fois le principe d’annuali
té budgétaire
L’ouverture importante de crédits en cours de gestion, supérieure à 2 Md€, conduit à des
reports importants sur 2023 (435
M€ en
AE et 402
M€
en CP), constants par rapport à 2021.
L’ouverture de crédits en
loi de finances rectificative du 1
er
décembre
2022 (426 M€ en AE et
449 M€ en CP) pour la mise en œuvre
des soutiens de crise (influenza aviaire, crise en Ukraine,
soutien à la filière porcine)
a excédé la réalité des besoins anticipés sur l’exercice 202
2. Elle
aurait dû être, au moins en partie, imputée en loi de finances pour 2023. Déjà la préparation du
budget 2022 n’avait pas tenu compte de la répercussion budgétaire des crises connues en 2021
(grippe aviaire, gel d’avril) sur l’année 2022.
Cette pratique est éloignée des principes
d’annu
alité et de sincérité budgétaires.
Une réponse aux crises qui modifie la nature des programmes de la mission
La réponse aux crises a représenté 61 % des dépenses du programme 206, contre 37 %
en 2021 et 24 % en 2020, et 36 % du programme 149, contre 31 % en 2021 et 11 % en 2020.
En 2022, la gestion sanitaire de la grippe aviaire
a représenté un coût de 242 M€ et sa gestion
économique, 378
M€, contre respectivement 47 et 52 M€ en 2021
. Les autres crises de marché
ou liées à des aléas météorologiques ont représenté un coût de
972 M€ pour le programme 149.
Alors que le changement climatique aura pour conséquence la multiplication de crises,
ERREUR ! IL N'Y A PAS DE TEXTE RÉPONDANT À CE STYLE DANS CE DOCUMENT.
7
l’évolution des deux dernières années pose la
question de la soutenabilité budgétaire à long
terme de la mission.
Pour le
s dispositifs de soutien d’urgence apportés à la production, portés par l’action
« Gestion de crise », se pose également la question de leur prise en compte dans les dispositifs
de
reporting
et d’évaluation. Ils ne sont pas couverts par des indicateurs de
performance et ne
sont pas inclus dans les mesures du budget vert.
Des dépenses à évaluer au niveau de la brique budgétaire pour mieux refléter la réalité
de leur impact environnemental
Le rapport sur «
l’impact environnemental du budget de l’État
» annexé au projet de loi
de finances pour 2023 porte une cotation environnementale sur 91 % des crédits ouverts en LFI
et des dépenses fiscales de la mission. Comme pour le budget 2022, 30 % des crédits et dépenses
fiscales sont considérés comme ayant un impact positif sur l’environnement
. Le seul impact
négatif de la mission proviendrait des dépenses fiscales liées aux hydrocarbures (1,4 Md€).
Néanmoins, cette estimation comporte encore trop de dépenses cotées neutres et, au vu de
plusieurs études, il semble que l’impact positif de certaines dépenses soit surévalué et que
l’impact négatif de soutiens à la production ne soit pas comptabilisé.
Comme pour la majorité des autres missions couvertes par
le rapport sur l’impact
environnemental du budget de l’État
, la cotation des crédits est réalisée à une maille
relativement large, principalement au niveau des actions budgétaires, voire des sous-actions.
Ce niveau conduit à coter en bloc des disposi
tifs regroupés au sein d’une même action même si
leur impact respectif diverge de l’impact dominant au niveau de l’action. La tendance globale
l’emporte.
Pour rendre compte avec exactitude des efforts des services de l’État en faveur de la
transition écologique et énergétique, le ministère devrait procéder à une cotation au niveau
budgétaire le plus fin possible. Ce niveau fin est celui de la « brique
» budgétaire, c’est
-à-dire,
l’unité de négociation et d’arbitrage dans le processus budgétaire, qui corresp
ond à des
opérations placées dans un sous-ensemble cohérent, comme un projet ou un opérateur
bénéficiaire.
Cette cotation plus fine exigerait que le ministère y affecte les ressources, informatiques
et humaines, nécessaires.
***
Les deux recommandations
de l’année passée
qui portaient
, d’une part, sur l’apurement
de la dette historique du MASA envers la CCMSA au titre de divers dispositifs sociaux (non
mise en œuvre)
et,
d’autre part, sur l’évaluation des dépenses fiscales de la mission et le
chiffrage de
celles dont seul un ordre de grandeur est disponible (non mise en œuvre)
, sont
modifiées. La troisième,
sur la nécessaire introduction d’un indicateur de performance de la
gestion des aides agricoles (non mise en œuvre)
est reconduite sous la même forme.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation modifiée) B
udgéter dans le PLF 2024 l’apurement de la dette contractée
par le MASA envers la CCMSA
(MASA et MCP ; 2022)
.
2.
(Recommandation modifiée)
Poursuivre l’évaluation des dépenses fiscales en donnant
priorité à celles arrivant à échéance
(MASA et MCP)
.
3.
(Recommandation maintenue) Réintroduire un indicateur mesurant la performance de la
gestion des aides agricoles inscrites au programme 149
(MASA et MCP)
.
Introduction
La mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
(AAFAR) est rattachée au
ministère de l’agriculture et de
la souveraineté alimentaire (MASA). Les crédits exécutés par
la mission en 2022
s’élèvent à
4,7
Md€ en CP
; les dépenses fiscales qui lui sont rattachées
représentent 2,4
Md€.
La mission comprend trois programmes :
-
le programme 149 «
compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de
la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
» (3,28
Md€ exécutés en CP), qui porte les
dispositifs d’aide aux filières agricoles et forestières, et les financements attr
ibués par
l’État en cofinancement des aides communautaires de la politique agricole commune
(PAC). Trois des quatre principaux opérateurs de la mission lui sont rattachés
: l’agence
de services et de paiement (ASP),
l’établissement national de l’agricultur
e et de la mer
(FranceAgriMer
–
FAM) et l’Office national des forêts (ONF). L’office de
développement de l’économie agricole d’outre
-
mer (ODEADOM), l’institut français du
cheval et de l’équitation (IFCE), le centre national de la propriété forestière (CNPF
),
l’institut national de l’origine et de la qualité (INAO) et l’agence bio relèvent également
de ce programme ;
-
le programme 206 «
sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation
» (846
M€ exécutés
en CP), consacré à la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires affectant les
animaux, les végétaux et les produits alimentaires. L’agence nationale de sécurité
sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) relève de son
périmètre ;
-
le programme 215 « conduite et pilotage des po
litiques de l’agriculture
» (596
M€
exécutés en CP), programme support du ministère qui porte à ce titre les moyens
humains ainsi que les dépenses de fonctionnement et d’investissement des services
centraux et déconcentrés du ministère. L’institut national
de formation des personnels
du ministère de l'agriculture (INFOMA) lui est rattaché.
La mission AAFAR relève du plafond d’emplois global du
MASA
, qu’elle partage avec
les programmes 142 (enseignement supérieur et recherche agricoles) et 143 (enseignement
technique agricole).
L’exécution
2022 a été perturbée par les effets de crises agricoles, principalement
sanitaires
d’ampleur exceptionnelle, et
climatiques.
COUR DES COMPTES
12
Mission agriculture, alimentation, foret et affaires rurales
Programme
149
–
Compétitivité et durabilité d
e l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la
forêt, de la pêche et de l’aquaculture
Programme
206
–
Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation
Programme
215
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture
Graphique n° 1 :
mission agriculture, alimentation,
forêt et affaires rurales - exécution 2022 (AE et CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
P 149
P 206
P 215
Total mission
AE
3264,89
797,46
602,54
4664,89
CP
3283,05
791,68
596,16
4670,90
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
AE
CP
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
La mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
s’est élevée à
4,7
Md€ de
crédits de paiement mais également 2,4
Md€ de dépenses fiscales pour accompagner le secteur
agricole et forestier.
Parallèlement à cette mission, le Plan de relance renforce la politique agricole à hauteur
de 51 M
€, sur le programme 362 «
Écologie ».
I -
Une programmation initiale n'ayant pas anticipé
suffisamment l’intensification
des aléas de gestion
La programmation de la mission pour 2022 n’a pas intégré l’augmentation devenu régulière
des aléas de gestion en reconduisant des moyens stables en AE et en légère diminution en CP.
A -
Des moyens stabilisés en LFI
Le budget de la mission ouvert LFI pour 2022 a été stable (+ 0,13% en AE,
soit 4 Md€)
par rapport à celui de 2021 et maîtrisé en CP (-1,15% représentant -35
Md€).
Les crédits ouverts pour chaque programme de la mission ont évolué comme suit :
Tableau n° 1 :
évolution
des crédits par programme (en M€)
En M€
2021
2022
Évolution 2022/2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme 149
1 793
1 811
1 775
1 764
-1,00%
-2,60%
Programme 206
600
599
614
611
2,33%
2,00%
dont T2
336
336
343
343
2,08%
2,08%
Programme 215
633
630
641
630
1,26%
0,00%
dont T2
549
549
554
554
0,91%
0,91%
Total mission
3 026
3 040
3 030
3 005
0,13%
-1,15%
dont T2
885
885
897
897
1,36%
1,36%
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
14
Les rares évolutions découlent principalement de
l’
évolution tendancielle des différents
dispositifs. Les hausses sont notamment liées aux mesures agroenvironnementales et
climatiques (MAEC) et aux aides à l’agriculture biologique
(qui a bénéficié de moyens
complémentaires à hauteur de 22
M€ en AE et 5 M€ en CP
) ainsi qu
’à
la do
tation à l’ONF en
augmentation de 21
M€ en AE et CP. Cette programmation complémentaire a été plus que
compensée par les baisses tendancielles,
notamment sur le dispositif d’exonération des charges
sociales (80
M€ en AE et CP) ainsi que
sur la dotation allouée aux mesures visant la
compétitivité et la modernisation des exploitations agricoles (10 M€ en AE et CP).
Graphique n° 2 :
passage de la LFI pour 2021 à la LFI pour 2022 (en
M€)
Source : MASA / Traitement : Cour des comptes
B -
Une programmation fragilisée dès son adoption
par divers aléas
Comme l’année précédente, le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a
rendu un avis défavorable sur la soutenabilité des programmes 149 et 206, du fait de la prise en
compte partielle des effets des aléas climatiques et sanitaires.
1 -
Une soutenabilité mise à mal pour le programme 149
Les budgets dédiés aux actions prévues dans le cadre du programme 149 ont été de
nouveau réduits de 18 M€ en AE et également en CP pour un montant de 47
M€ par rapport à
2021 en LFI. Cette baisse porte principalement sur :
-
l'action n°25 relative à la protection sociale, avec une diminution
de 77 M€ en AE
et CP. La
compensation du régime provisoire d’allègement de charge
s, prolongé
en 2022 (130 M€ en 2022)
, est ramenée à son niveau préalable à 2021, année où
le régime avait été abondé pour couvrir
l’exonération exceptionnelle des
professionnels du secteur de la culture de la vigne ;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
-
l’action n°23 relative à l’appui au renouvellement et à la modernisation des
exploitations agricoles en
diminution de 14 M€ en AE et 23 M€ en CP.
Dans la continuité du programme national de la forêt et du bois, l’action n°26 relative à
la gestion durable de la forêt et au développement de la filière bois voit sa programmation
progresser
de 30 M€ en AE et 27 M€ en CP. Dans ce cadre, la subvention pour charge de service
public (SCSP)
allouée à l’
ONF
est augmentée de 20 M€, en sus d’une nouvelle revalorisation
de sa mission d’intérêt général pour 1,3 M€ en AE et CP.
Le fonds stratégique pour la forêt et
le bois est abondé à hauteur de 28
M€ en
AE et 25
M€ en CP pour lutter contre la prolifération
des scolytes.
Le niveau des provisions pour aléas est maintenu à son niveau de 2021 (190
M€ en AE
et CP).
Comme pour les gestions précédentes, le CBCM a rendu un avis défavorable sur le
caractère soutenable du programme 149. L’insoutenabilité a été considérée comme subie et
résultant des crises de 2021 (épisodes de gel et crise aviaire) et du coût des mesures de soutien
à la filière porcine.
2 -
Une augmentation des crédits du programme 206 insuffisante au regard
de l’ampleur de la crise sanitaire
Dans la poursuite de la tendance entamée en 2021, le programme 206 a fait l’objet d’une
revalorisation de 2,3 % en AE et 2 % en CP, respectivement 14 M€ et 12 M€.
Cette revalorisation porte essentiellement sur :
-
l’action n°
2 relative à la santé et à la protection des animaux, revalorisée de 2,1 M€ en AE
et de 1
M€ en CP, du fait de l’entrée en vigueur du règlement 2016/429 du Parlement
européen et du Conseil du 9 mars 2016, appelé « loi de santé animale » ;
-
l’action n°4 relative aux actions transversales, dont les crédits sont augmentés de 3,6 M€
en AE et CP, en raison de
l’évolution des moyens alloués à l’ANSES
;
-
l’action n° 6 relative à la mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire
de l’alimentation revalorisée de
7
M€ en AE et CP.
Compte tenu de l’ampleur de la crise de l’
Influenza aviaire
hautement pathogène
(IA-HP) 2021-2022, le CBCM a considéré que le financement était insuffisant, hors fonds de
concours. Il a ainsi rendu un avis défavorable sur le caractère soutenable des dépenses du
programme 206, relevant le caractère subi de cette insoutenabilité.
COUR DES COMPTES
16
3 -
Une légère augmentation des crédits du programme 215
du fait de la politique immobilière
Sur le programme 215, les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2022 ont
augmenté de 1,26 % en AE
, soit 8 M€ et restent st
ables en CP.
La
hausse de crédits au bénéfice de l’action n°1 relative aux moyens de l’administration
centrale provient du bail du bâtiment Vaugirard et de diverses actions ponctuelles de formation
et de soutien au service des ressources humaines.
Cette augmentation est compensée par les économies sur les trois autres actions du
programme :
marché du recensement agricole notifié en 2020, transfert à d’autres programmes,
décalage du projet de relocalisation à Maisons-Alfort.
C -
Une hausse des emplois en cohérence avec celle des crédits
(programmes 206 et 215)
Le plafond d’emplois de la mission est fixé à 11
714 ETPT
1
en LFI 2022 en augmentation
de 222 ETPT.
En LFI, le programme 206, sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation, a vu ses effectifs
augmenter de 103 ETPT par rapport à 2021, à 4 909 ETPT, compte tenu principalement de
l’inscription des emplois nécessaires aux contrôles sanitaires aux frontières dans la perspective
du Brexit.
Le programme 215, conduite et pilotage des politiques de l’agriculture,
a vu ses effectifs
augmenter de 119 ETPT compte tenu des travaux pour la mise en œuvre de la nouvelle PAC.
Les crédits du titre 2 de la mission ont augmenté de 1,4 % par rapport à 2021 pour
atteindre 897
M€ en 2022, suivant la tendance du schéma d’emploi
en augmentation de 1,8 %.
II -
Une exécution budgétaire caractérisée par des ouvertures
inédites de crédits
La tendance constatée pour la gestion 2021 est encore accentuée en 2022. En effet, les
engagements et les consommations de crédits ont été très supérieurs aux ouvertures en LFI.
1
4 909 ETPT pour le programme 206 et 6 805 ETPT pour le programme 215.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 3 :
c
omparaison des autorisations d’engagement initiales et exécutées
(en Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 4 :
c
omparaison des crédits de paiement initiaux et exécutés (en Md€)
Source : Cour des comptes
Les autorisations
d’engagement et les crédits de paiement exécutés sont supérieurs de
plus de 50 % à la programmation initiale
2
. L’ensemble des mouvements sur l’année 2022 ont
porté la programmation à 5,08 Md€ en AE et 5,07 Md€ en CP (2 Md€ supplémentaires en AE
et 2,1 Md€
en CP, respectivement 67,5 % et 68,7 % des crédits ouverts en LFI). Le décret
d’avance
du 7 avril et les deux lois de finances rectificatives du 16 août et du 1
er
décembre ont
permis les principales modifications (1,5
Md€ en AE et en CP).
2
En 2017, l’exécution avait été supérieure de 40 % à la programmation et de 20 % en 2021.
3,4
3,3
2,8
3,0
3,0
3,0
4,6
2,8
2,8
3,0
3,6
4,7
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
2017
2018
2019
2020
2021
2022
3,3
3,4
2,9
2,9
3,0
3,0
4,6
3,4
2,9
2,9
3,6
4,7
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
2017
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 5 :
d
e la LFI à l’e
xécution en 2022 (en CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
A -
Une réserve de précaution mobilisée au profit des soutiens de crise
pour les programmes 149 et 206
Le MASA a opté pour un calcul de mise en réserve reposant sur le périmètre de la mission
élargie aux programmes 142 et 143. Le document de répartition initiale des crédits et des
emplois explicite les modalités de calcul permettant d’atteindre les taux de mise en réserve de
4 % hors titre 2 (HT2) et de 0,5 % pour la masse salariale.
Comme chaque année, plusieurs dispositifs considérés comme « sensibles » ou
inéluctables ont été exonérés : sucre DOM, actions internationales, intervention ODEADOM,
CIOM, ICHN, moyens accordés aux organisations syndicales, intervention socio-économique
« Pêche », dépenses immobilières. En complément, un taux de 4 % pour les dépenses hors
titre 2
a été appliqué aux dispositifs d’exonération de cotisations sociales (dispositif TODE), à
l’indemnité viagère de départ (IVD) ou encore à la provision pour aléas et refus d’apuremen
t.
La répartition a conduit à l’établissement d’un taux résiduel de mise en réserve sur les
crédits non concernés par les mesures précédentes de 7,48 % en AE et 7,60 % en CP. Des
variations, à la hausse ou à la baisse autour de ce taux pivot, ont été appliquées aux SCSP, aux
dotations pour missions d’intérêt général et
à
l’action relative aux activités de pêche.
Dans un contexte de croissance des dépenses de crise, la réserve de précaution du programme
149 a été dégelée en totalité (58 M€ en AE et CP) ainsi
que le blocage sur les AE des MAEC (21
M€ en AE). De même,
la réserve
du programme 206 a été totalement dégelée (11 M€ en AE et CP).
A l’inverse, celle du programme 215 a été annulée (4,5
M€ en AE et
4
M€ en CP).
B -
Des crises ayant conduit à une consommation
très supérieure à la prévision
Les mouvements d’ouverture de crédits infra
-annuels ont principalement concerné le
programme 149 (1,78 Md€ en AE et 1,82 Md€ en CP).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Tableau n° 2 :
de
la LFI à l’exécution par programme en 2022 (en
M€)
En M€
Programme 149
Programme 206
Programme 215
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
1 774,88
1 764,47
614,17
611,30
641,11
630,40
3 030,16
3 006,17
LFR
690,81
734,17
230,78
210,15
- 5,00
- 5,05
916,59
939,28
Fonds de concours et
attribution de produits
32,57
32,57
5,65
5,65
7,14
7,14
45,36
45,36
Autres mouvements de
crédits
1 057,59
1 059,20
15,02
18,46
15,16
6,55
1 087,77
1 084,21
dont Reports
368,87
377,08
15,15
18,59
15,63
7,04
399,65
402,71
dont Avance
580,00
580,00
0,00
0,00
0,00
0,00
580,00
580,00
dont
Virements
- 4,36
- 4,36
- 0,45
- 0,45
0,01
0,01
- 4,80
- 4,80
dont
Transferts
113,08
106,48
0,00
0,00
- 1,57
- 1,59
111,51
104,89
dont Répartitions
0,00
0,00
0,32
0,32
1,09
1,09
1,41
1,41
Total des crédits
ouverts
3 555,85
3 590,41
865,62
845,56
658,41
639,04
5 079,88
5 075,01
Crédits consommés
3 264,89
3 283,05
797,46
791,68
602,54
596,16
4 664,89
4 670,90
Source : Cour des comptes
Les évolutions les plus marquantes de la programmation résultent des deux lois de
finances rectificatives (LFR) (917
M€ en AE et 939 M€ en CP). La LFR du 16 août 2022 a
introduit une ouverture nette de 490 M€ en AE et CP pour faire face aux crises sectorielles
(soutien à la filière porcine, épidémie d'influenza aviaire, épisodes de gel de 2022) sur les
programmes 149 et 206. La LFR du 1
er
décembre 2022 a amplifié cette tendance avec une
ouverture de crédits de 426 M€ en AE et 44
9
M€ en CP dans le cadre des soutiens de crise
(influenza aviaire, crise en Ukraine, soutien à la filière porcine).
Pour permettre la mise en œuv
re rapide des soutiens du plan de résilience dans le cadre
de la crise en Ukraine, le décret d’avance du 7 avril 2022 a conduit à une ouverture nette de
580
M€ en AE et CP au profit du programme 149
:
400 M€ avait été identifiés pour l’aide
exceptionnelle aux éleveurs confrontés à la hausse
du coût de l’alimentation
; 150 M€ pour
garantir la couverture
d’une part des cotisations sociales patronales par la mutualité sociale
agricole (MSA) et 30 M€ afin de couvrir le soutien exceptionnel pour les pêcheurs équ
ivalent
à 35 centimes par litre de carburant.
Les reports de l’année 2021 sur l’année 2022 ont été d’une ampleur inédite. Ils sont presque
trois fois supérieurs à ceux de l’année précédente (
400
M€ en AE et 40
3
M€ en CP). Comme
en
2021, ils concernent prin
cipalement le programme 149 (369 M€ en AE et 377 M€ en CP), pour les
soutiens mis en place pour les évènements de 2021.
Les ouvertures de fonds de concours et d’attributions de produits se sont établies à 45
M€
en AE et en CP, réparties entre le programme 149 (33
M€), le programme
215 (7
M€) et le
programme 206 (6
M€). Concernant le programme 149, 2
9
M€ en AE et CP relèvent de la
contribution de l'Union européenne aux dépenses engagées en réponse aux effets du Brexit
(Réserve d’Ajustement Brexit –
RAB), finançant les aides exceptionnelles relatives aux arrêts
temporaires versés par l'ASP et aux indemnités de perte de chiffre d'affaires versées par FAM.
Le reste relevant comme l’année dernière de l’appui et de l’assistance technique pour les
financements de
l’Union européenne ou de la lutte contre les maladies des animaux et des
organismes nuisibles aux végétaux.
COUR DES COMPTES
20
Les transferts ont atteint des niveaux
supérieurs à l’année précédente
3
: 112
M€ en AE et
105
M€ en
CP. Ils proviennent majoritairement du programme 424 « Financement des
investissements stratégiques » de la mission
Investir pour la France de 2030
(90 M€ en AE et
CP)
4
et sont destinés au financement des dispositifs de guichet dans le domaine des
« agroéquipements », du renouvellement forestier et du soutien aux filières. Comme en 2021, un
transfert en provenance du programme 362 « Écologie » de la mission
Plan de relance
(20,3
M€
en AE et 13 M€ en CP)
5
a été effectué : il est destiné au financement des dispositifs relatifs à la
biosécurité et au bien-être en élevage.
III -
Une hausse de 30 % des crédits consommés
par rapport à 2021
Les crédits consommés (4,67 Md€) ont continué de prog
resser fortement, de 29,7 % par
rapport à 2021,
tandis que les engagements (4,66 Md€) ont augmenté de 30
%, retrouvant les
niveaux de 2017.
Graphique n° 6 :
évolution de la consommation des engagements
et des crédits de paiement entre 2017 et 2021 (en
Md€)
Source : Cour des comptes
L’augmentation de la consommation
provient, en premier lieu, du programme 149
(+ 899
M€ en AE et
+
900 M€ en CP par rapport à 2021)
et, dans une moindre mesure, du
programme 206 (+
185 M€ en AE et
+
184 M€ en CP)
, en raison des soutiens apportés en
réponse aux différentes crises des années 2021 et 2022.
3
En 2021, les transferts avaient représenté 66 M€ en AE et 13 M€ en CP, principalement en provenance de la
mission Plan de relance.
4
Décret 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits.
5
Décret 2022-415 du 23 mars 2022 portant transfert de crédits.
4,62
2,76
2,78
2,96
3,58
4,66
4,64
3,44
2,94
2,89
3,60
4,67
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE
CP
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
A -
Une mise sous tension du programme 149
par les aléas sanitaires et économiques
Tableau n° 3 :
évolution des crédits disponibles
et consommés du programme 149 par action
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 1
–
Adaptation des filières à
l’évolution des marchés
222,48
222,70
241,84
247,86
225,02
228,72
Action 2
–
Gestion des crises et aléas
8,81
8,81
1 263,52
1 309,84
1 184,20
1 184,35
Action 3
–
Appui au renouvellement et à la
modernisation des exploitations agricoles
95,99
109,92
206,38
204,84
170,93
110,10
Action 4
–
Gestion équilibrée et durable des
territoires
475,62
451,69
450,57
437,30
350,31
418,92
Action 5
–
Protection sociale
130,37
130,37
431,67
431,67
421,62
421,58
Action 6
–
Gestion durable de la forêt
276,82
276,20
269,94
266,97
256,14
260,91
Action 7
–
Moyens mis en œuvre
516,89
516,89
575,06
575,06
557,58
556,59
Action 8
–
Pêche et aquaculture
47,90
47,91
116,88
116,89
99,10
101,89
Total
1 774,88
1 764,47
3 555,85
3 590,42
3 264,89
3 283,05
Source : MAS
Note : crédits consommés avant retraitement des REJB
L’exécution du programme
149 s’est établie à 3,28 Md€ en CP, en hausse de 0,
9
Md€ par
rapport à 2021, soit 38 %.
Le report significatif de crédits se poursuit ainsi que la mobilisation de la réserve de
précaution au profit de ce programme (58 M€ en AE et CP plus 21 M€ en AE et CP de surgel).
Comme en 2017 et 2020, le programme bénéficie d’un abondement complémentaire
important
en loi de finances rectificative (691 M€ en AE et 734 M€ en CP).
Enfin, à titre exceptionnel,
pour la mise en œuvre du plan de résilience,
les moyens du programme ont été accrus par décret
d’avance (580 M€ en AE et CP). Les crédits ouverts repré
sentent ainsi le double des montants
de la LFI en AE et CP.
L’action 1 présente une consommation proche des moyens programmés en LFI. La seule
sous-
exécution notable relève de la mise en place reportée à 2023 d’une aide à la filière sucre à
La Réunion (14
M€).
COUR DES COMPTES
22
Le
Gouvernement a poursuivi la mise en œuvre de plusieurs mesures de soutien d’urgence
conduisant à des ouvertures de crédits importantes pour les actions 2 et 5. Ce qui a conduit au
financement :
-
d
es mesures du plan de résilience (532 M€ en AE et C
P consommés hors mesures liées
à la pêche
) au titre de l’action 2 (379 M€ en AE et CP) sur le fonds d’allégement des
charges (FAC) et l’action 5 pour les exonérations de charges sociales (PEC
-TO-DE) ;
-
les derniers paiements concernant les dispositifs ouverts dans le cadre de la crise COVID
(2,5
M€) principalement au titre du FAC
;
-
les aides de crise à la filière porcine pour un montant de 215
M€ en AE et CP consommés
en 2022 au titre du FAC (138 M€ en AE et CP)
,
de l’exonération de charges sociales
(18
M€)
et du
fonds d’urgence à
destination des exploitations (59
M€ en AE et CP
) ;
-
l
a fin du financement des aides dans le cadre du gel de 2021 (143 M€ en AE et CP)
,
principalement au titre de l’exonération de charges sociales (11
3
M€ en AE et CP)
ainsi
que les
premiers versements au titre du gel 2022 (5 M€ en AE et CP).
Le CBCM fait valoir que, parmi ces dispositifs, certains sont plafonnés et assortis de
stabilisateurs, comme les aides de soutien à la filière accouvage (60
M€) et à l’aval (25
M€) dans
le cadre de la crise de la grippe aviaire ou celles
à l’aval pour le gel de 2021 (70
M€). D’autres
dispositifs de soutien prennent la
forme d’aides remboursables comme
celui de la crise de la
grippe aviaire ou du gel de 2021.
Concernant l’action 8, un transfert de
crédit a également été effectué en
fin d’année
6
pour
un montant de 5 M€ en AE et CP dans le cadre du plan de lutte contre les captures accidentelles
de cétacés, en provenance du programme 362 « Écologie » de la mission
Plan de relance
, qui
seront reportés sur 2023 au titre du programme 205.
Au titre du programme 362, un seul autre transfert est ntervenu au titre du bien-être animal
(20,3
M€ en AE et 13,1 M€ en
CP). Par ailleurs, des transferts ont été effectués depuis le
programme 424 « Financement des investissements stratégiques » de la mission « Investir pour
la France de 2030 » au titre du financement des « agroéquipements
» (20 M€ en AE et CP), du
renouvellement forestier (50 M€ en AE et CP) et du soutien a
ux
filières (20 M€ en AE et CP). Ils
sont donc destinés au financement de mesures initiées dans le cadre du Plan de relance. Leur
consommation a été relativement faible avec 69 M€ engagés sur les 90 M€ d’AE ouverts et 5
M€
payés sur les 90 M€ de CP ouverts
.
La provision pour aléas, abondée en cours de gestion, a permis de financer les refus
d’apurement communautaires (14
2
M€ en AE et CP) et trois fonds d’urgence pour la filière
porcine (75 M€ en AE et CP), le gel 2022 (20 M€ en AE et CP) et celui relatif au
x intempéries
de 2022 (4
0 M€ en AE et CP). Sur les 1
35
M€ ouverts
pour ces trois fonds en AE et CP seuls
95,5 M€ ont été engagés et payés en 2022.
La consommation des AE
s’est améliorée
à 91,8 % (86 % en 2021) et à 91,4 % des CP
(86 % en 2021). Les 291
M€ d’AE
(204,84 M€ après retraitement des REJB)
et 307 M€ de CP
non consommés sont à rapprocher de l’importance des ouvertures de crédits au cours de l’exercice
(1 781
M€ en AE et 1
826
M€ en CP). Ils sont principalement attribuables aux dispositifs de crise
ouverts (134 M€ en AE et 180 M€ en CP non consommés) ainsi qu’aux actions soutenu
es dans
le cadre des transferts des programmes 362 et 424 (21
M€ en AE et 85
M€ en CP).
6
Décret 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant transfert de crédits.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
B -
Une saturation des capacités de réponse sanitaire aux crises
Tableau n° 4 :
évolution des crédits disponibles et consommés du programme 206
par action, hors titre 2
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 1
–
Santé et protection des végétaux
36,97
36,74
39,83
39,59
29,46
29,51
Action 2
–
Santé et protection des animaux
114,38
112,23
354,42
334,96
333,78
325,88
Action
3
–
Sécurité
sanitaire
de
l’alimentation
23,22
22,67
31,59
31,04
24,92
25,86
Action 4
–
Actions transversales
86,65
86,70
86,30
86,48
76,10
76,86
Action 5
–
Elimination des cadavres et des
sous-produits animaux
4,00
4,00
4,00
4,00
3,84
3,84
Action 6
–
Mise en œuvre de la politique de
sécurité
et
de
qualité
sanitaires
de
l’alimentation
0,88
0,88
0,90
0,90
0,94
1,12
Action 8
–
Qualité de l’alimentation et offre
alimentaire
4,91
4,91
5,10
5,10
4,64
4,83
Total
271,01
268,13
522,14
502,07
473,68
467,90
Source : MASA
L’exécution du programme 206, hors titre 2, s’établit à 4
74
M€ en AE et 46
8
M€ en CP,
supérieure de plus de 60 % à celle de 2021 (292
M€ en AE et 289
M€ en CP). Hors titre
2, la
LFI prévoyait 271 M€ en AE et 268 M€ en CP, les crédits ouverts sont supérieurs de 93 % en
AE et 87 % en CP (522 M€ en AE et 502 M€ en CP).
Le programme bénéficie d’un abondement
de 231
M€ en AE et 210 M€ en CP
dans le
cadre des deux LFR , principalement pour faire face à la dégradation de la situation sanitaire
liée à la nouvelle épidémie d’
Influenza aviaire
. Par ailleurs, 15
M€ en AE et 1
9
M€ en CP ont
été reportés depuis 2021. 10,7
M€ en AE et CP sont issus de fonds de concours de l’Union
européenne reportés de 2021
ainsi que 5,6 M€ au titre de l’exercice 2022
. Ce cofinancement a
été effectué au titre des mesures de surveillance et de lutte contre les organismes nuisibles aux
végétaux ou contre les maladies animales (
Influenza aviaire
) ainsi que contre les dangers
sanitaires liés aux denrées alimentaires (salmonelles).
Les dépenses relatives au volet sanitaire de la crise aviaire ont été importantes, notamment
227
M€ en AE et CP au titre des opérations de dépeuplement des volailles en élevage.
L’importanc
e de la crise a conduit à la saturation des capacités du prestataire attributaire du
marché du ministère conduisant au recours à des marchés pour urgence impérieuse.
Cependant, les crédits disponibles augmentés en gestion n’ont pas été consommés en
totalité. La sous-consommation représente 9,3 % des AE, soit 49
M€
en intégrant les moindres
consommations correspondant aux REJB et 39
M€ en neutralisant les moindres consommations
COUR DES COMPTES
24
liées aux REJB non recyclables. Elle est de 7 % en CP, soit 34
M€.
Les sous-consommations
sont principalement dues aux fonds de concours ouverts tardivement et dont le report a été
demandé par le MASA (6
M€ en AE et CP) ainsi qu’au
x reports généraux destinés à couvrir
une partie des dépenses liées aux épisodes d'influenza aviaire de 2021-2022 et 2022-2023
(32,9
M€ en AE et 2
9
M€ en CP).
C -
Les dépenses des fonctions supports maitrisées
malgré l’inflation
Tableau n° 5 :
évolution des crédits disponibles
et consommés du programme 215 par action, hors titre 2
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 1
–
Moyens de l’administration
centrale
30,09
25,58
31,03
27,28
32,45
29,01
Action 2
–
Évaluation
4,25
4,35
5,84
6,09
5,30
5,23
Action 3
–
Moyens directions régionales
7,36
7,56
12,62
14,72
9,98
11,51
Action 4
–
Moyens communs
45,08
38,58
56,05
38,09
33,92
29,52
Total
86,78
76,07
105,54
86,18
81,65
75,27
Source : MASA
Les crédits votés en LFI ont été abondés au cours de l’année à hauteur de
19
M€ en AE
et 10 M€ en CP. Les reports de 2021 ont représenté 1
6
M€ en AE et 7 M€ en CP. Ils ont été
complétés par des fonds de concours à hauteur de 7 M€ en AE et CP au titre de l’
assistance
technique du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et des études
statistiques.
L’exécution budgétaire a été marquée par des évolutions de prix défavorables sur
l’ensemble des postes ayant trait aux travaux et aux prestatio
ns de service. Les dépenses de
formation, affectées par la crise COVID, voient leur niveau de crédits non consommés divisés
par deux (0,24 M€ en AE et de 0,18 M€ en CP). Le report du projet du pôle agriculture à
Maisons-Alfort se constate encore cette anné
e (4,7 M€ en AE et 8
,3
M€ en CP non consommés)
ainsi que sur les projets informatiques (7,6 M€ en AE et 7,
5
M€ en CP non consommés).
Par ailleurs, sur les 2,6 M€ en AE et CP de fonds de concours non consommés, 2,
5
M€
en AE et CP ont été ouverts tardivement.
Les crédits du programme ont été annulés en lois de finances rectificatives (5
M€ en AE et
CP hors titre 2) en l’absence de dégel de la réserve de précaution (4,5
M€ en AE et 4,
1
M€ en
CP) et de moindres dépenses sur les frais judiciaires.
Hors titre 2, les crédits consommés ont été de 82
M€ en AE et 75 M€ en CP. La
sous-consommation au regard des crédits disponibles a été de respectivement de 23 % en AE
et 13 % en CP, soit 24
M€
(22
M€ en neutralisant les moindres consommations liées aux REJB
non recyclables) et 11
M€.
ANALY
SE DE L’EXÉCUTION BU
DGÉTAIRE
25
D -
Une exécution des emplois et de la masse salariale influencée
par le report de certains projets
L’exécution des emplois et de la masse salariales a été marquée par le report de la mise
en œuvre de certaines actions. Ainsi, suite à la demande des autorités
britanniques visant à
reporter une partie de l'activité de certification à l’export, le MASA a procédé, dans l’attente
d’une clarification par les instances européennes, au gel des 20 ETP correspondant aux derniers
recrutements prévus pour septembre 2022.
En outre, les créations d’emplois initialement fléchés au titre de la création d’une police
unique de la sécurité sanitaire des aliments (SSA) ont été abandonnées en 2022.
Le programme 206 a donc été marqué par le report sur 2023 des 20 recrutements
« Brexit
» gelés et l’abandon des 45 créations d’emplois prévus au titre de la SSA.
Le schéma d’emplo
i du programme 215 ne tient, quant à lui, pas compte des impacts en
emplois
du transfert aux conseils régionaux de l’instruction des mesures hors surfaciques de la
programmation de la PAC, ces mesures débutant en 2023. Pour autant, cela a conduit à une
exécution prudente de ces moyens.
IV -
Une très forte accentuation des dépenses de fonctionnement
dans un contexte de crises d’une ampleur inédite
Les dépenses d’intervention connaissent une croissance
forte représentant 55% des
paiements de l’année 2022. Ils sont
complétés par les dépenses de fonctionnement à parité entre
les SCSP
et les autres postes de dépense. Les dépenses d’opérations financières
décroissent par
rapport à 2021 tout en restant élevées au regard des années précédentes. L’exécution 2022 est
également marquée par la
croissance des dépenses d’investissement dont le volume reste
modeste à l’échelle de la mission (40 % pour
2
M€ de plus qu’en 2021).
Les dépenses de personnel restent stables.
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 7 :
exécution des crédits de paiement par titre
entre 2017 et 2022 (en
M€)
Source : Cour des comptes
A -
Des dépenses d’intervention en hausse de
87 %
du fait du plan de résilience et de la crise sanitaire
Avec une croissance de 87 % des dépenses d’intervention en 2021 et 2022, la
consommation en crédits de paiement atte
int près de 2,6 Md€, montant jamais atteint depuis
2015.
L’augmentation des CP exécutés
concerne principalement les programmes 149 et 206,
qui enregistrent un quasi-
doublement des montants d’une année à l’autre (respectivement 86 %
et 99 %), entrainant une hausse
de 1,2 Md€ de CP consommés en
2022 par rapport à 2021.
En cohérence avec l’exécution des deux programmes
7
, les dispositifs de crise mis en
œuvre sont les principaux vecteurs de cette augmentation. Ainsi
, sur le programme 149, les
versements effectués au profit de dispositifs de crise atteignent 1,43 Md€, la majeure partie
relevant du plan de résilience (532 M€) et de la crise
d’influenza aviaire hautement pathogène
(IAHP)
(311 M€).
Pour autant, une sous-consommation de plus de 10 % des CP ouverts est imputable aux
dispositifs de gestion des crises et des aléas du programme 149. C’est le fonds d’allègement des
charges qui en compose la majeure part (159,2 M€), pour des mesures de crise restant à engag
er
et payer.
7
Cf.
supra
1.3.1 et 1.3.2.
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'opérations financières (T7)
11,43
128,89
119,26
185,08
513,48
294,5
Dépenses d'intervention (T6)
2260,67
1526,29
1124,59
1057,84
1382,96
2588,65
Dépenses d'investissement (T5)
9,09
8,34
12,92
5,93
7,31
10,25
Dépenses de fonctionnement (T3)
1474,79
916,4
830,27
777,71
847,03
932,82
Depenses de personnel (T2)
880,41
862,33
856,83
859,82
849,55
844,67
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Les mesures du plan de relance accusent également une sous-exécution supérieure à
80
%. 85 M€ en CP correspondent aux reliquats de crédits issus du transfert de 90 M€ en AE
et CP en provenance du PGM 424 « Financement des investissement stratégiques », dont 20
M€
en AE et CP au titre de la mesure relative à l’hydraulique collectif, 0,6 M€ en AE et 50 M€ en
CP au titre de la mesure « renouvellement forestier » et 15 M€ en CP au titre de la mesure
« agroéquipements ».
Enfin, les aides à la filière sucrière dans les DOM présentent une sous-exécution de 14
M€
du fait du report d’une subvention prévue pour 2022 à 2023.
Sur le programme 206, la consommation des crédits relatifs aux dispositifs de santé et de
protection des végétaux est de 75 %, notamment du fait des faibles montants de paiement
effectués pour la gestion des risques pour la santé des végétaux (5,77 M€ de CP restants) que
le ministère relie à la meilleure santé végétale constatée depuis quelques années.
B -
Une stabilisation des dépenses de personnel
dans un contexte de transition
L’exécution de la mission s’est établie à 11
585
8
ETPT respectant ainsi le plafond retraité des
transferts, notamment, de la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de
l’aquaculture (
-12 ETPT).
Co
ncernant le programme 206, le schéma d’emploi réalisé est inférieur de
26 ETP à la
programmation initiale. Cela s’explique notamment par le report d’une partie de l’activité de
certification export dans le cadre du Brexit.
Le programme 215 réalise un schém
a d’emploi avec la création de 3 ETP, conséquence de
recrutements au titre de la police unique en charge de la sécurité sanitaire. Le programme 215 fait
apparaître une sous-
consommation du plafond d’emplois de
68 ETPT
s’expliquant par la moindre
attractivité des services territoriaux et des vacances infra-annuelles dues à des ralentissements dans
la procédure de recrutement suite à la mise en place des SGCD. Par ailleurs, cette tendance
s’explique
également par la préparation du transfert du FEADER aux conseils régionaux,
recouvrant 385 ETPT, induisant le gel de certains postes. Du fait du décalage temporel de la mise
en œuvre de la nouvelle PAC (2023 –
2027), les moyens supplémentaires prévues pour sa mise en
œuvre n’ont pas été utilisés. Une partie de ces
moyens a été affectée à la gestion des dossiers de
l’ancienne PAC et des dossiers de gestion de crise.
Cela conduit à une exécution des crédits du titre 2 de la mission qui s’est établie à 84
5
M€,
soit 94,3 % des crédits disponibles (896
M€). Le ministère
a pourtant pu financer en gestion la
revalorisation de l’indice de la fonction publique de 3,5 % (8 M€ estimés hors CAS
Pensions
).
La sous-exécution est renforcée par le report de mesures de revalorisations en 2023. Le montant
des dépenses de personnel hors CAS
Pension
s est stable par rapport à l’année 2021.
8
4 860 ETPT sur le programme 206 et 6 725 ETPT sur le programme 215.
COUR DES COMPTES
28
C -
Des moyens de fonctionnement en hausse de 10 %
L’exécution des CP des dépenses de fonctionnement s’établi
t à 161
M€ hors SCSP pour
le programme 149. Une des composantes principales de cette dépense reste les indemnités
dommages et intérêts, comprenant notamment les refus d’apurement communautaire, dont la
consommation
s’élève à
142
M€ (en hausse de 20 M€ par rapport à 2020).
Les augmentations concernent également le programme 206 dont l’exécution est de
191
M€ en 2022. La hausse de 10 M€ entre 2021 et 2022 sur les prestations de services adossées
aux crises s’explique principalement par les prestations liées au plan d’urgence contre les
épizooties, l’enfouissement des cadavres d’animaux et la gestion des
déchets ainsi que la hausse
des honoraires médicaux. La consommation des crédits au profit de la réponse sanitaire aux
crises est légèrement supérieure aux crédits ouverts (2
M€ soit 1% des crédits ouverts sur
l’année).
En complément, les SCSP, réparties sur les trois programmes,
ont représenté 516,5 M€
en 2022
9
.
D -
Une sous-consommation structurelle
des crédits d’investissement
Les dépenses d’investissement s’établis
s
ent à 10 M€ pour l’année 2022
. Elles sont encore
plus
marginales dans l’exécution 2022 (0,27 % des CP consommés de la mission contre 0,5 %
en 2021). Pour autant, la Cour a relevé que ces dépenses faisaient l’objet depuis maintenant
plusieurs années d’une sous
-
exécution récurrente de l’ordre de 60 à 75
% selon les années, tant
en AE qu’en CP
10
. La tendance se poursuit sur l’année 2022.
Portant pour l’essentiel sur les dépenses de restauration des terrains en montagne (RTM), les
dépenses d’investissement du programme
149, la consommation n’est que de 75 % en CP
(5,5
M€
de CP exécutés contre 7,3 M€ ouverts). Elle est, pour autant, en hausse par rapport à 2021 (3 M€
de CP exécutés pour 7 M€ ouverts en LFI).
Le programme 206 n’a pas consommé les crédits ouverts pour la rénovation du système
informatique lié à l’iden
tification et la traçabilité des animaux vivants pour un montant de
1,8
M€.
Concernant le programme 215, l’exécution a conduit à une consommation de 98
% des CP
ouverts pour la politique immobilière hors projet de Maisons-Alfort (seulement 80 % des AE
ouverts). Les crédits ouverts pour le projet de Maisons-Alfort continuent de subir une
consommation faible du fait des retards (7,5 % des CP ouverts et 0,2 % des AE). La redéfinition du
projet immobilier pour intégrer de nouveaux besoins signalés par l’
École nationale vétérinaire
retarde les investissements initialement prévus en 2022. De même, les dépenses informatiques ont
connu une sous-consommation chronique du fait des retards pris (notamment le report de la
numérisation des dossiers RH reporté en 2023 po
ur 5,7 M€ ouverts en AE et 1,4
M€ en CP).
9
448,34 M€ sur le programme 149, 66,69 M€ sur le programme 206 et 1,49 M€ sur le prog
ramme 215.
10
À l’exception de l’année 2019 marquée par une surconsommation des enveloppes d’investissement en AE et CP
sur le programme 206 induite par la construction en urgence d’une clôture dans le Nord
-Est de la France visant à
empêcher l’entrée de san
gliers porteurs de la peste porcine africaine depuis la Belgique.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
V -
Des perspectives budgétaires préoccupantes
Les montants des restes à payer sont restés similaires aux gestions antérieures. Malgré le
maintien de la provision pour aléas du programme 149, l’ampleur des crises cond
uisant à des
prises en charge d’urgence sur le budget 2022 est exponentielle, fragilisant à nouveau les
perspectives budgétaires.
A -
Une « dette
» de l’État
envers la CCMSA
toujours en attente de règlement
En l’absence de transmission
par le ministère des données relatives à
l’état de la dette de
l’
État vis-à-vis de la CCMSA
à la fin de l’année 2022
11
ainsi que de réponse sur les suites
données par le ministère à la recommandation de la Cour du rapport de 2021, la Cour ne peut
établir la valeur de la dette
à la fin de l’exercice 2022. Au 31 décembre 2021, elle s’établissait
à 103,52 M€.
Le paiement de cette dette n’a
pparaît pas dans les différents documents de
programmation, pas plus qu’en budgétisation
12
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la direction du budget affirme son ambition
d’un apurement progressif de cette dette.
La Cour des comptes réitère donc sa recommandation
invitant à solder cette dette.
B -
Les reports de crédits à un niveau historique
Les reports de l’année 2021 sur 2022 ont atteint
400
M€ en AE et 40
3
M€ en CP soit un
peu plus de 13 % des AE et CP programmés en LFI. Cette dernière autorise le report sur le
programme 149 des crédits dans la limite des ouvertures effectuées en 2021 en LFI et en LFR.
De ce fait, le programme 149 a bénéficié de 369
M€ de reports en AE et 377 M€ en CP, soit
plus de 20 % des crédits ouverts en LFI. Ils sont corrélés aux sous-consommations des crédits
programmés pour les évènements de 2021 notamment le gel et la crise aviaire.
L’exécution budgétaire de 2022 permet d’identifier un montant de 412 M€ en AE et
402
M€ en CP. Le report sur 2023 pourrait donc représenter un volume de crédit identique voir
e
légèrement supérieur au précédent. Pour autant, les changements de périmètre qui
interviendront sur le budget 2023 modifieront nécessairement ces montants.
11
Questionnaire transmis le 29 novembre 2022 au MASA, dernière relance le 7 février.
12
La réponse du CBCM au 23 janvier 2023 sur cette question : «
Le paiement de cette dette n’a pas été int
égré en
2022 dans les différents documents de programmation, pas plus qu’en budgétisation
».
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 8 :
crédits non-consommés en année N
et reportés sur année N+1 (en M€)
Les reports sont conformes à l’article 15 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux
lois de finances. Le législateur a cependant rendu plus contraignant le plafond des reports par
la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques. À partir de 2023, le montant total des crédits de paiement reportés ne pourra excéder
5 % des crédits ouverts.
Aussi, pour permettre un pilotage fin, l’ensemble des responsables de programme ainsi
que le CBCM assurent un suivi quotidien des crédits à partir du dernier trimestre. Il serait
cependant plus respectueux des principes d’annualité et
de sincérité budgétaires que le MASA
ouvre les crédits pour les besoins résiduels du seul exercice en cours et non pour des besoins
prévisionnels de
l’exercice à venir.
C -
Des restes à payer stabilisés à un niveau élevé
Les restes à payer de la mission ont
atteint 1,16 Md€ au 31 décembre 2022, soit une
diminution de 6,15 M€ par rapport à 2021, représentant 0,5 %. L’exercice 2022 vient donc
confirmer la stabilisation constatée depuis 2020.
La légère diminution des restes à payer sur le programme 149 est compensée par les variations
sur les deux autres programmes de la mission. La campagne de fiabilisation des restes à payer
effectuée par le MASA en 2022 a permis d’identifier 80,1 M€ de REJB non recyclables.
Les restes à payer sont donc en hausse d’un peu moins de 66 M€ une fois retraités des REJB,
principalement du fait de la mise en œuvre des mesures du Plan de relance relatives au
renouvellement forestier (49,4 M€) et
des
agroéquipements du plan France 2030 (15 M€).
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE
388,20
37,10
79,70
21,60
84,23
399,65
435,08
CP
284,90
99,60
81,10
29,50
135,98
402,70
401,52
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
500,00
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Graphique n° 9 :
restes à payer budgétaires sur la période 2014 à 2022 (en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après le MA
SA
VI -
L’insuffisante caractérisation de l’impact
des dépenses sur l’environnement
Le rapport sur «
l’impact environnemental du budget de l’État
» annexé au projet de loi
de finances 2023 apporte une cotation environnementale à 91 % des crédits ouverts en LFI et
des dépenses fiscales de la mission
Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales
,
pourcentage stable par rapport au PLF 2022. De fait, seules les dépenses du programme 215,
conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, ne sont pas cotées.
Comme pour la majorité des autres missions couvertes par
le rapport sur l’impact
environnemental du budget de l’État
, la cotation des crédits est réalisée à une maille
relativement large, principalement au niveau des actions budgétaires, voire des sous-actions.
Ce niveau conduit à coter en bloc des dispositifs regroupés au sein d’une même action même si
leur impact respectif diverge de
l’impact dominant au niveau de l’action.
Si certains crédits
budgétaires sont cotés à des niveaux plus fins (au niveau des subventions pour certains
programmes de la mission Recherche ; au niveau des appels à projets pour les plans de relance
de la mission
Investir pour la France, etc.), ces analyses demeurent l’exception.
Comme pour le budget 2022, 30 % des crédits et dépenses fiscales de la mission
AAFAR
sont considérés comme ayant un impact positif sur l’environnement, taux s’élevant à 37 % hors
dépenses
fiscales.
La
contribution
positive
varie
selon
les
différents
domaines
environnementaux considérés, comme le montre le tableau suivant. L
’atténuation au
changement climatique et la lutte contre les pollutions bénéficient le plus des contributions de
la mission, 26 % des crédits et dépenses fiscales contribuant à chacun des deux domaines.
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
P 215
64,60
57,04
54,16
53,76
47,31
39,75
39,18
35,07
41,41
P 206
42,71
44,54
50,29
59,01
57,28
54,97
57,17
60,96
66,64
P 149
1616,54 1717,58 1866,45 1837,49 1179,81 1020,92 1090,43 1073,03 1054,87
0,00
500,00
1000,00
1500,00
2000,00
2500,00
COUR DES COMPTES
32
Tableau n° 6 :
part des dépenses contribuant aux six axes du budget vert
Atténuation
Adaptation
Eau
Déchets
Pollutions
Biodiversité
Crédits et taxes
affectées
21,0 %
29,1 %
13,3 %
0,1 %
33,9 %
27,4 %
Dépenses
fiscales
21,7 %
21,7 %
9,0 %
0,0 %
13,8 %
18,1 %
Total
21,3 %
26,3 %
11,7 %
0,1 %
26,3 %
23,9 %
Source
: Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
, 2023
Dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État présenté en octobre
2022, les dépenses du PLF 2023 contribuant positivement au climat sont issues des actions 24,
gestion équilibrée et durable des territoires (535 M€), et 26, gestion durable de la forêt et des
filières bois (286 M€) du programm
e 149, ainsi que
de l’ensemble des dépenses du programme
206 (655 M€) y compris les dépenses de personnel
13
mais à l’exception de l’action 3, sécurité
sanitaire de l’alimentation. En complément, six taxes affectées contribuent aux objectifs
environnementaux
, pour un total de 150 M€, la taxe finançant le FNGRA dont le produit double
à 120 M€ en 2023, en représent
ant la majeure partie. Enfin, la contribution des dépenses fiscales
est de 450 M€, à travers principalement trois dispositifs
: l’exonération de taxe
foncière en
faveur des entreprises agricoles (105
M€), le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture
biologique (109 M€) et de la non
-
utilisation du glyphosate (85 M€).
La classification positive de certaines dépenses peut cependant poser question. Par
exe
mple, les dépenses de l’action 24, gestion équilibrée et durable des territoires, sont
considérées comme contribuant positivement en totalité à l’ensemble des domaines
environnementaux à l’exception des déchets. Deux mesures représentent la majorité des cr
édits
de l’action
: les mesures agro-
environnementales et climatiques et le soutien à l’agriculture
biologique (MAEC, 106 M€) et les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN,
385 M€). L’impact positif des ICHN sur l’eau et la biodiversité est
souligné par la Commission
européenne
. Il n’est néanmoins pas démontré pour l’atténuation du
changement climatique, les
ICHN soutenant majoritairement l’élevage bovin.
Selon le budget vert, les activités 24 et 26 du
programme 149 contribuent positivement à la biodiversité
(690 M€ en 2021)
alors qu’un
rapport de l’IGF et de l’IGEDD
14
n’estimait qu’à 106 M€ les dépenses favorables d
es actions
agricoles du programme en 2021. Ce rapport ne retenait pas non plus l’intégralité des dépenses
de l’action de soutien à la filière forêt comme favorable, contrairement à la présentation du
budget vert. Ses conclusions pourront être pris en compte pour la préparation du budget vert
2024.
13
Il existe néanmoins une différence de chiffrage de l’action 6, mise en œuvre de la politique de sécurité et de
qualité sanitaires de l’alimentation, qui porte le
s dépenses de titre II du programme, entre le rapport sur «
l’impact
environnemental du budget de l’État
» qui chiffre l’action à 266 M€ et le PAP 2023 qui la chiffre à 362
M€.
14
IGF, IGEDD, Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité pour 2030, novembre 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Les seules dépenses considérées comme défavorables sont les dépenses fiscales liées aux
hydrocarbures (1,36 Md€) et, comme mixte
s, la réduction du taux de TVA à 10 % pour la
livraison de bois de chauffage et pro
duits de bois (182 M€).
La majeure partie des crédits
budgétaires de la mission (54 %) est cotée
neutre. Ces dépenses neutres représentent jusqu’à
71
% des crédits du programme 149, soit l’ensemble des actions à l’exception des actions 24 et
26. Néanmoins,
comme déjà souligné dans la note sur l’exécution du budget 2021, nombre
d’activités soutenues par la mission produisent des externalités négatives sur l’environnement.
Toute forme de soutien sans conditionnalité environnementale à l’activité agricole est
dès lors
susceptible d’avoir un impact négatif sur l’un ou l’autre des six domaines environnementaux
considérés par le rapport.
Le rapport IGF/IGEDD estime ainsi à 250 M€ les dépenses du
programme 149 défavorables à la biodiversité
, à savoir les aides à l’
amélioration de
l’organisation économique des filières, les soutiens à la filière canne à sucre en outre
-mer et les
aides à la modernisation des exploitations hors part théoriquement attribuée à l’agriculture
biologique.
Pour rendre compte avec exactitude
des efforts des services de l’État en faveur de la
transition écologique et énergétique, le ministère devrait procéder à une cotation au niveau
budgétaire le plus fin possible. Ce niveau fin est celui de la « brique
» budgétaire, c’est
-à-dire,
l’unité de négociation et d’arbitrage dans le processus budgétaire, qui correspond à des
opérations placées dans un sous-ensemble cohérent, comme un projet ou un opérateur
bénéficiaire.
Cette cotation plus fine exige que le ministère y affecte les ressources, informatiques et
humaines, nécessaires.
COUR DES COMPTES
34
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation modifiée) budgéter dans le PLF 2024
l’apurement de la dette contractée
par le MASA envers la CCMSA (MASA et MCP ; 2022).
Chapitre II
Points d’attention par programme
Les programmes 149 et 206 ont été soumis à des aléas pouvant entraîner de fortes
variations budgétaires du fait de crises climatiques, sanitaires ou économiques.
I -
Des dépenses sanitaires régaliennes en forte hausse en raison
de l’intensité de l’épizootie d’influenza aviaire hautement
pathogène (programme 206)
L’année 2022 a été marquée par un second épisode consécutif d’épizootie IAHP lors de
l’hiver 2021
-2022, après un épisode déjà important en 2020-
2021. L’ampleur de l’épizootie de
2022 a dépassé celle de la précédente, tant en intensité qu’en répartition géographique. Lors de
la crise
de l’hiver 2020
-2021, 493 foyers avaient été confirmés, principalement localisés dans
le sud-
ouest. Pour l’épisode 2021
-2022, 1 378 foyers ont été recensés, avec une diffusion forte
dans la région des Pays-de-la-Loire puisque 534 foyers étaient localisés en Vendée et que les
cas dans la région étaient deux fois plus nombreux que dans le Sud-Ouest. En conséquence,
22
millions de volailles ont été abattues. Avec le maintien de l’épizootie dans l’avifaune
sauvage au
cours de l’été, phénomène inédit, l’épizootie est repartie dès août 2022. Elle se
poursuit en conséquence au cours de l’hiver 2022
-2023, avec déjà 271 foyers contaminés dans
13 régions au 11 janvier 2023.
L’action sanitaire du ministère a évolué pour s’adapter à l’ampleur de la crise. En
septembre 2021, des mesures de prévention ont été mises en place : appel au strict respect des
mesures de biosécurité et à la surveillance accrue de la part des acteurs professionnels, des
particuliers détenteurs d’oiseaux
et des chasseurs. Le risque ayant été relevé au niveau « élevé »
en novembre 2021, de nouvelles mesures de prévention ont été appliquées qui ont concerné les
élevages commerciaux, les particuliers, la chasse, et les activités de loisir. En outre, des mesures
de police sanitaire ont été prises à chaque fois qu’un foyer était détecté afin de limiter la
propagation du virus : abattage des foyers, abattage préventif des animaux dans un périmètre
défini par arrêté préfectoral, nettoyage et désinfection des foyers, interdiction des mouvements
de volailles dans des zones de protection (ZP) et de surveillance (ZS). En mars 2022, les
mesures de protection ont été renforcées avec notamment l’augmentation des capacités
d’élimination des animaux et des mesures de dépeu
plements.
COUR DES COMPTES
36
En conséquence, alors que la gestion sanitaire de la crise de grippe aviaire de 2020-2021
avait représenté un coût budgétaire de 47 M€ pour le programme 206, celle de 2021
-2022 a
entraîné un coût de
221 M€ en AE
et 242
M€ en CP, principalement
au travers des activités
20.01 gestion des maladies animales (226 M€ en AE et 218 M€ en CP) et 24.01 plans d’urgence
contre les épizooties et visites sanitaires (65 M€ en AE et 66 M€ en CP).
Comme le montre le
graphique suivant, l’évolution des dépenses d
u programme 206 est étroitement corrélée à celle
des dépenses consacrées aux épidémies épizootiques, ce qui constitue un élément de fragilité
du programme sur le long terme.
Graphique n° 10 :
évolutions comparées des dépenses consacrées à la gestion
des épizooties épidémiques et du programme 206 entre 2017 et 2022
(en €)
Source :
Cour des comptes d’après CBCM
Les autres crises sanitaires ont été bien moins intenses. Concernant les maladies animales,
on note le maintien du plan national de lutte et de prophylaxie pour la tuberculose bovine avec
la stabilisation des cas en Nouvelle-Aquitaine et la dégradation de la situation en Corse ; le
maintien d’un nombre élevé de foyers de salmonelle, essentiellement dans des élevages de taille
significative ; le maintien du statut indemne de peste porcine africaine malgré la présence de
cas aux frontières du territoire métropolitain (Allemagne et Italie) et des Antilles françaises ; et
la détection du petit coléoptère des ruches à la Réunion. Sur le plan de la santé des végétaux,
les menaces demeurent (capricorne asiatique, nématode du pin, etc.). À noter que la lutte contre
le capricorne asiatique a permis de faire régresser la menace en Corse et pour le foyer de Gien.
II -
Un soutien économique de crise ayant dépassé un milliard
d’euros
, modifiant la nature du programme 149
En plus de l’impact de la crise sanitaire de la grippe aviaire, le programme 149 a dû faire
face aux répercussions de la guerre en Ukraine sur le prix des intrants, notamment
l’alimentation anima
le,
et d’un épisode de
gel en avril 2022. L’ampleur des crises s’est
accentuée par rapport à 2021.
25 dispositifs de soutien d’urgence ont été mis en œuvre en
réaction à ces crises. Ils sont venus s’ajouter aux 22 dispositifs d’urgence déclenchés en 2021
en réponse au précédent
épisode de gel, à l’épidémie de grippe aviaire et aux conséquences du
Brexit dans le secteur de la pêche.
0
100000 000
200000 000
300000 000
400000 000
500000 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Autres actions du P206
Gestion des maladies animales et plans d'urgence contre les épizooties
MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT AUX POL
ITIQUES RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
37
Au total en 2022, 1,35 M
d€ ont été dépensés en CP pour répondre à la crise de la grippe
aviaire (378 M€), aux épisodes de gel d’avril 2021 (143 M€), à la guerre en Ukraine (532 M€)
et à la crise de la filière
porcine (215 M€).
Ces dépenses, imputées sur le programme 149, ont
été principalement gérées par FAM
, à l’exception
de la couverture des cotisations sociales
gérées par la CCMSA (286 M€).
Tableau n° 7 :
dispositifs de crise hors COVID en 2021 et 2022
(en M€)
Type de crise
Enveloppe
CP exécutés
2021
2022
Crises de la grippe aviaire
1 100
52
378
Crise 2020/2021
178
52
67
Crise 2021/2022
922
0
311
Épisodes de gel de printemps
707
69
184
Gel 4 au 14 avril 2021
557
69
143
Gel d’avril 2022
150
0
41
Plans de résilience
586
0
542
Plan de résilience Ukraine
548
0
532
Plan de résilience économique et social
38
0
9
Autres
392
1,5
243,5
Crise porcine
270
0
215
Conséquences chlordécone
1,5
1,5
0
Conséquences Brexit
120
0
28,5
Total
2 785
122,5
1 347,5
Source :
Cour des comptes d’après CBCM
Les dispositifs de crise ont principalement été portés par l’action «
Gestion de crise » du
programme 149
(929 M€), les dispositifs de
PEC
étant couverts par l’action «
Protection
sociale ». Les dépenses de cette action ont progressé de 59 % entre 2021 et 2022, en raison de
l’intensi
fication des crises de 2022 et de la répercussion budgétaire de celles de 2021 en
exécution 2022. Mais, comme le montre le graphique suivant, cette augmentation prolonge une
tendance à l’œuvre depuis 2019, les dépenses de «
gestion de crise » ayant augmenté de 105 %
entre 2019 et 2020 et de 312 % entre 2020 et 2021. Alors que cette action ne représentait que
4 % d
es dépenses du programme 149 en 2017, ce ratio s’est établi à 31 % en 2021 et 36 % en
2022.
COUR DES COMPTES
38
Graphique n° 11 :
é
volutions comparées des dépenses de l’action «
Gestion de crises »
et du programme 149 entre 2017 et 2022
(en €)
Source :
Cour des comptes d’après MASA
Cette tendance marque une évolution du programme 149 de plus en plus utilisé pour le
soutien de crise, ce qui appelle
à un retour d’expérience sur l’efficacité des dispositifs utilisés
et leur impact sur les filières,
afin d’améliorer les futures réponses aux crises.
Se pose également
la question de la prise en compte de ces actions dans les dispositifs de
reporting
et d’évaluation.
Ces dépenses ne sont ni couvertes par des indicateurs de performance ni incluses dans le budget
vert alors même qu’elles comportent par exemple des subventions aux hydrocarbures.
0
500 000 000
1 000 000 000
1 500 000 000
2 000 000 000
2 500 000 000
3 000 000 000
3 500 000 000
4 000 000 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Action Gestion de crise
Autres actions du P149
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’État aux politiques
relevant
de la mission AAFAR
I -
Des dépenses fiscales en légère hausse à périmètre constant
Graphique n° 12 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission (en
Md€)
Source : Cour des comptes
34 dépenses fiscales ayant une incidence en 2022 sont rattachées à la mission AAFAR,
exclusivement sur le programme 149, pour un montant total de 2,4
Md€.
Le chiffrage des
dépenses pour 2021 ayant été ramené à 2,3 Md€, l’année 202
2 connait donc une augmentation
de 4,4 % des dépenses fiscales. Les seules
dépenses relevant d’impositions d’État représentent
2,2
Md€ (90
%), les 10
% restants relevant d’impositions locales. La part des impositions d’État a
diminué également en raison du transfert précité.
L’augmentation des dépenses fiscales s’explique princi
palement par la progression des
dispositifs encourageant l’amélioration environnementale des pratiques. D’une part, 2022 est
la première année où les crédits d’impôts encourageant la substitution au glyphosate (45 M€)
et les exploitations disposant d’une certification haute valeur environnementale (30 M€) ont un
effet budgétaire. D’autre part, le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique augmente
de 16
% à 89 M€ et
le coût de
l’abaissement à 10 % du taux de TVA sur les livraisons de bois
progresse de 10 % à 173
M€.
COUR DES COMPTES
40
Néanmoins, même en baisse de 5 %, les dépenses fiscales défavorables à
l’environnement, dont la principale est la
réduction du taux de TICPE
15
pour usages agricoles,
représentent toujours plus de la majorité du coût des dépenses fiscales du programme, à
1 359
M€ (56
% du total).
A
ucune évaluation nouvelle des dépenses fiscales n’a été menée en 2022
. Deux
dispositifs qui n’avaient plus d’effet budgétaire, sont arrivés à échéance
16
mais il reste
néanmoins six dépenses fiscales
17
rattachées à la mission dont le coût est inférieur ou égal à
1
M€.
Si la précision du chiffrage de
l’exonération sous condition de l’impôt sur les sociétés
pour les coopératives a été améliorée, passant de «
bonne
» à «
très bonne
», le chiffrage de dix
dispositifs demeure néanmoins imprécis. Parmi celles-ci figurent les deux nouvelles dépenses
fiscales mentionnées ci-dessus ainsi que trois dont les montants sont significatifs : la TVA
réduite pour les livraisons de bois de chauffage et produits bois assimilés (ordre de grandeur de
173
M€ en
2022), la TVA réduite pour divers
intrants de l’agriculture biologique
(ordre de
grandeur de 29
M€ en
2022)
et l’
exonération partielle de droits de mutation des bois et forêts,
(ordre de grandeur de 50
M€ en 2021).
La connaissance du nombre de bénéficiaires a de nouveau progressé en 2022 pour une
dépense fiscale, l’exonération de taxe foncière pour les terrains plantés en bois
, mais pour treize
dispositifs, ce nombre reste indéterminé.
Enfin, on peut douter de la justesse de
l’in
scription au programme 149 de la dépense
fiscale 300101
. Cette dépense, qui est estimée à 115 M€,
exonère de l
’impôt sur les sociétés
,
les coopératives, ensemble qui comprend certes les coopératives agricoles mais également les
coopératives artisanales, maritimes et des secteurs du transport routier et fluvial. La répartition
des bénéficiaires et des coûts entre les différents secteurs n’est pas connue.
Ces constats amènent la Cour à réitérer la recommandation émise dans le cadre de
l’analyse budgétaire de
la mission pour les années 2020 et 2021, en soulignant que les efforts
de meilleure connaissance des dépenses fiscales devraient s’étendre à celle des bénéficiaires.
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
Assurant un rôle essentiel dans la mise en œuvre
des politiques publiques relevant de la
mission, les opérateurs représentent une part significative de son budget.
Les SCSP des opérateurs rattachés à la mission se sont établies en LFI à 528
M€ (AE
= CP)
et sont portées pour l’essentiel par le programme
149 (461
M€).
Elles ont représenté à elles-seules
25 % des crédits hors T2 de la mission, en hausse de deux points par rapport à 2021.
15
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
16
L’e
xonération des intérêts des sommes inscrites sur un compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF) ouverts
jusqu'au 31 décembre 2013
et l’a
mortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes versées pour la
souscription de parts de sociétés d'épargne forestière
17
Six relevant d’impositions d’Etat et deux relevant d’impositions locales.
MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT AUX POL
ITIQUES RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
41
En intégrant les
autres soutiens au fonctionnement et à l’investissement, donc hors
dépenses de transfert assurées par les agences de paiement, le soutien budgétaire a atteint
598
M€ en LFI 2022.
En exécution, les effectifs des différents opérateurs (12 931 ETPT) et la masse salariale
associée (897
M€) sont par ailleurs supérieurs à ceux
du reste de la mission (11 254 ETPT et
845
M€
en CP).
A -
Des subventions pour charges de service public et dotations en hausse,
sous l’effet notamment de la mise en œuvre de la nouvelle PAC
Le montant de
l’appui au fonctionnement des opérateurs, comprenant les
SCSP,
subventions d’investi
ssement et dotations en fonds propres, a progressé de 2,4 % entre la LFI
2021 (563 M€) et la LFI 2022 (598 M€)
. Les seules SCSP ont progressé de 5,3 % en LFI 2022
(528
M€ contre 5
01
M€ en LFI 202
1), retrouvant un niveau similaire à 2020 où ce montant
attei
gnait 532 M€.
Le montant total des SCSP notifié aux opérateurs du programme, net de mise
en réserve, s’est élevé à 511
M€.
La tendance haussière a été confirmée en exécution :
l’ensemble des appuis budgétaires aux opérateurs a progressé de 1,9
% à 586
M€ e
n 2022, dont
513
M€ de SCSP.
Cette évolution globale masque des différences entre opérateurs :
-
la SCSP et la dotation attribuées
à l’ASP
ont progressé de 10 % en LFI et de 13 % en
exécution, à 146 M€
. Cette hausse
couvre, d’une part,
le financement de la revalorisation
des rémunérations et la hausse des frais de fonctionnement informatique consécutifs à la
ré-internalisation de certaines fonctions recommandée par un audit de la DINUM (hausse
de 7
M€ de la SCSP
). D
’autre part,
elle permet de compenser les c
oûts d’investissement
informatique pour la mise en œuvre de la nouvelle PAC au 1
er
janvier 2023 (hausse de
6
M€ de la dotation). Le système informatique de gestion des aides sera en effet amélioré
par le recours à l’intelligence artificielle pour l’instruc
tion et le contrôle des aides ;
-
de LFI à LFI, les
versements à l’ONF ont progressé de 12 % à 203 M€, en raison de
l’attribution d’une subvention exceptionnelle de 20 M€ dans le cadre du contrat État
-ONF
2021-
2025 et la progression du transfert pour mission d’intérêt général
de 1,3 M€ pour
financer le réseau de suivi des écosystèmes forestiers. En exécution, en revanche, les
versements sont restés stables. En effet, l’ONF avait déjà bénéficié fin 2021 d’une
subvention exceptionnelle de 20 M€, non prévue en LFI 2021, dans le cadre du nouveau
contrat avec l’
État ;
-
la SCSP attribuée à l’Agence Bio a connu une augmentation de 11 % à 2,9
M€ en LFI 2022
pour couvrir le coût de la mise en place d’un système d’information géographique
(cartobio) et l’amplification de la communication
(#BioRéflexe et Du Bio Chef). En cours
de gestion, pour répondre à la crise de la demande en produits bio, la subvention a été
augmentée de 957 000
€ pour financer des campagnes de communication. Au total, la
SCSP accordée à l’Agence Bio a progressé de 36 % entre 2021 et 2022, à 3,7
M€
;
-
en conformité avec son contrat d’objectif
s et de performance (COP) 2018-2022, la SCSP
attribuée à l’institut français du cheval et de l’équitation a été réduite de 2 M€, atteignant
35
M€ en exécution 2022
;
COUR DES COMPTES
42
-
les crédits versés à l’ANSES au titre de la S
CSP sont en hausse de 1,9 % entre 2021 et
2022. Cette hausse de 1,2 M€ permet de financer les missions transférées du Haut Conseil
des Biotechnologies ainsi que la mise en place, à compter du 1er janvier 2022, d’une
activité d’analyse socio
-économique.
En dehors des SCSP, les opérateurs ont bénéficié de subventions et dotations au titre du
plan de relance, comme l’ONF, FAM, l’Agence Bio, le CNPF et l’ASP, ou de plans de soutien
sectoriels, comme l’Agence Bio pour le soutien de la filière porcine (2 M€)
B -
Des taxes affectées en légère diminution
Le produit des taxes affectées aux opérateurs de la mission, détaillées en annexe 3,
s’établit à
44,9 M€
, en diminution de 1,8
M€ par rapport à 202
1, pour un plafond fixé en LFI
2020 à 49,2
M€.
Tableau n° 8 :
taxes affectées aux opérateurs de la mission
En
M€
Exécution 2021
Reversement
Etat 2020
Plafond LFI
2022
Exécution 2022
prévision
Taxes affectées
46,7
-
49,2
44,9
Source : Cour des comptes, MASA
Les taxes affectées à l’ANSES
ont progressé de 1 M€ par rapport à 2021 et 2020
, en
retrait par rapport à 2019, uniquement grâce à la hausse de la taxe liée aux dossiers de demande
concernant les médicaments vétérinaires ou les établissements pharmaceutiques vétérinaires.
Le produit des autres taxes n’a pas évolué.
Au niveau de la mission,
cette hausse n’a pas suffi à compenser les baisses de l’indemnité
de défrichement au profit de l’ASP et d
u droit sur les produits bénéficiant d'une appellation
d'origine ou d'une indication géographique protégée au profit de l’INAO.
C -
Des dépenses de personnel en diminution conformément à la LFI
Le plafond d’emplois des opérateurs
a été abaissé de 13 646 ETPT à 13 459 ETPT entre
2021 et 2022, soit une réduction de
1,4 %. En exécution, l’effectif total a diminué de
13 006 ETPT à 12 931 ETPT, soit une réduction de moindre ampleur (0,6 %) mais dans le
respect de la LFI.
La diminution la plus importante concerne l’IFCE dont l’effectif diminue de
33 ETPT (5 %) dans le cadre de son contrat pluriannuel.
Les dépenses de personnel des opérateurs s’élèvent en exécution à
897
M€,
conformément à la prévision de la LFI à 900
M€
.
MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT AUX POL
ITIQUES RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
43
D -
Trajectoires des principaux opérateurs
Le poids relatif des soutiens apportés par la mission
AAFAR
aux budgets des différents
opérateurs demeure variable compte tenu de la diversité de leurs statuts, des missions qu’ils
mettent en œuvre et
in fine
de l’importance de leurs ressources propres.
Graphique n° 13 :
part des subventions pour charges de service public de la mission
AAFAR dans les budgets 2022 de ses principaux opérateurs
Source : Cour des comptes
d’après MASA
Après le renouvellement
du COP entre l’État et l’ONF en 2021, l’année 2022 a vu le
démarrage des procédures de renouvellement des COP
avec l’ANSES et l’IFCE. Les procédures
seront finalisées en 2023, année où sera lancé le renouvellement des COP avec l’Agence Bio,
l’ASP, FranceAgriMer, l’INAO et l’ODEADOM.
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Le Fonds national de garantie des risques agricoles (FNGRA) répond aux critères de
définition des fonds sans personnalité juridique. Géré par un organisme tiers pour le compte de
l’État, la Caisse Centrale de Réassurance (CCR),
il fait
l’objet d’une comptabilité distincte. Ce
mécanisme, qui répond à une logique assurantielle adaptée à la gestion des aléas, fait cependant
l’objet d’interventions directes du ministère et de la direction du budget. Il a bénéficié de
314
M€
de recettes dont 250
M€ de subvention du programme
149, en diminution de près de 50 % par
rapport à 2021.
L’abondement réalisé en fin de gestion 2021 (340
M€) a permis au FNGRA
de faire face aux
dépenses de l’année.
En dépenses, l’année a été marquée par la
compensation des calamités agricoles liées
au gel de 2021 et d’une partie des calamités liées
au gel et à la sécheresse 2022. Les dépenses
ont néanmoins nettement diminué (
205 M€
, - 52 % par rapport à 2021).
En conséquence, le résultat et le solde de trésorerie ont respectivement progressé de
41 % à 69
M€ et 77 % à 158
M€ par rapport à 2021, atteig
nant leur plus haut niveau en
six ans. Toutefois, une grande partie des paiements liés aux événements climatiques de 2022
se feront dès le début de l’année 2023, c’est pourquoi
le fonds a été abondé de 250
M€ en
fin de gestion 2022.
0%
100%
ASP
FAM
ONF
ANSES
Autres financements
(dont ressources propres)
Financements autres
programmes
Fiscalité affectée du
périmètre AAFAR
Autres crédits AAFAR
SCSP AAFAR
COUR DES COMPTES
44
IV -
Les programmes
d’investissements d’avenir
Le volet agricole du grand plan d’investissement (GPI), lancé en 2018, prévoit un budget
de 5
Md€ sur cinq ans, dont 965
M€ relevant du programme
149 et s’appuyant pour l’essentiel
sur des dispositifs existants (plan de compétiti
vité et d’adaptation des exploitations
-PCAE-,
mesures agroenvironnementales et aides à l’agriculture biologique –
MAEC BIO- et diverses
mesures en faveur de la sylviculture).
La maquette initiale a depuis lors été réajustée avec notamment l’extension de la
labellisation GPI à l’ensemble des MAEC et des mesures de soutien à l’agriculture biologique
et prévoit une mobilisation du programme 149 à hauteur de 1,24
Md€ sur cinq ans.
Ces dépenses ne sont plus exemptées de mise en réserve depuis 2021.
L’exécution
2022
des actions contributives au GPI s’établit à
133
M€ en AE et
146
M€ en CP
(cf. annexe 4), conformément à la prévision (133
M€ en AE).
Quatre dispositifs demeuraient en 2022 :
le PCAE (
exécution de 88 M€ en AE et CP), les
MAEC (exécution de 31
M€ en A
E et 43
M€ en
CP), le fonds Avenir Bio (exécution de 8
M€ en AE et 10
M€ en CP) et les subventions aux pistes
forestières (exécution de 5 M€ en AE et CP).
V -
L’évolution de la dépense totale sur
moyenne période
Graphique n° 14 :
c
oncours publics à l’agriculture 2014
-2022
(Md€)
18
Source : Cour des comptes
Les données 2022 concernant les crédits européens et régionaux, les taxes affectées, les
allègements de charges et les
autres crédits du ministère n’ayant pas été communiquées à la
Cour, le graphique précédent a été réalisé en prolongeant les données 2021. Selon cette
hypothèse, le niveau des concours publics s’él
è
verait à 22,7 Md€, en hausse de 1 Md€ par
rapport à 2021, année la plus élevée de la période. Cette hausse découle de l’augmentation des
crédits exécutés de la mission.
18
Graphique élaboré à partir de données provisoires
0
5
10
15
20
25
30
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Mission AAFAR
Autres crédits MASA
Taxes affectées
Dépenses fiscales
Allègements de charges
Crédits régionaux
Crédits européens
MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT AUX POL
ITIQUES RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
45
VI -
Le dispositif de performance
A -
Une évolution structurelle de la maquette du programme 149
sans réintroduction d’un indicateur sur les coûts de gestion
La maquette de performance du programme 149 a été réduite de 14 à 13 indicateurs avec
le PLF 2022. L’in
dicateur 3.1 qui mesurait les coûts de gestion de la PAC a été supprimé en
raison des difficultés d’accès aux données permettant de le calculer. Le PLF 2023 a en revanche
été accompagné d’une plus profonde modification de la maquette de performance pour pr
endre
en compte les nouvelles orientations de la PAC 2023-2027 et refléter les modifications de
périmètre du programme : transfert aux régions des sous-actions 23-06 « Dotation des Jeunes
Agriculteurs » et 23-08 « Compétitivité et adaptation des exploitations agricoles » et
rattachement de l’action 28 «
Gestion durable des pêches et de l’aquaculture
» au programme
205 « Affaires maritimes » du MTECT. La nouvelle maquette comporte 3 objectifs stratégiques
mesurés par 8 indicateurs principaux.
L’évolution structurelle de la maquette n’a pas été l’occasion de rétablir un indicateur
mesurant la performance de la gestion des aides agricoles, comme le recommandait pourtant la
Cour des comptes dans la note sur l’exécution budgétaire 2021. La performance de la ges
tion
des aides agricoles n’est plus mesurée que par le pourcentage de dossiers (1er pilier, ICHN,
MAEC-BIO) payés dans les délais prévus, ratio qui est estimé proche de 100 % en 2022 et dont
la cible a été abaissée à 90 % pour 2023 pour tenir compte de la mise en place de la nouvelle
PAC. Le coût de gestion des aides est pourtant un indicateur pertinent et complémentaire du
temps de traitement des dossiers. De plus,
la performance de l’activité des organismes payeurs
(ASP, FAM
, ODEADOM, ODARC) n’est toujour
s pas couverte par le PAP, contrairement à celle
de l’ANSES dans le programme 206 et de l’ONF.
Il appartient au ministère, grâce à la mise en
place d’une comptabilité analytique,
de redéfinir un nouvel indicateur.
Le sous indicateur « Part des surfaces des forêts de collectivité aménagées relevant du
régime forestier
» appartenant à l’indicateur 2.4 n’a pas été modifié alors que le PAP 2021
prévoyait son évolution
pour, d’une part, prendre en compte le nouveau COP de l’ONF, adopté
en juillet 2021, et d’autre part, renouveler l’objectif qui n’est plus adapté au suivi de
l'aménagement de la forêt. Le niveau très élevé de l’indicateur, 96,6 % en 2021 et 97 % prévu
pour 2022 pour une cible de 97 %, questionne son utilité, même si la modification de
l’indicateur 2.3 taux de bois contractualisé en forêt domaniale répond à l’objectif d’alignement
avec le nouveau COP de l’ONF.
Le niveau des indicateurs les plus représentatifs a évolué différemment. La part des
superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utile (SAU), est
estimée en hausse à 12 % en 2022 mais inférieure à la cible qui était fixée pour 2023 à 18 %
par le PAP 2021 abaissée à 14 % dans le PAP 2022.
COUR DES COMPTES
46
En revanche, l’indicateur mesurant la part des concours publics à l’agricu
lture dans
l’excédent brut des entreprises agricoles, qui était estimé à 27,58
% pour 2021 par le PLF 2022,
s’est en fait établi à 23
%. Cet indicateur, qui mesure la part des aides publiques dans la richesse
créée par les entreprises, a ainsi atteint un meilleur niveau que la cible fixée à 25 %, grâce aux
fortes hausses de la production agricole (+7,5 %) et du résultat de branche (+14,5 %). En raison
des crises agricoles de 2022, il est prévu que cet indicateur retrouve le niveau de 2020, à 27,6 %.
B -
Évolution des principaux indicateurs de performance
du programme 206
La maquette de performance du programme n’a pas évolué depuis le PLF 2021. Elle
comporte toujours trois objectifs, six indicateurs et dix sous-indicateurs. Les indicateurs portent
à la fois sur
l’efficacité
environnementale des activités et sur la qualité du service rendu par la
DGAL et l’ANSES, principal opérateur du programme.
Les sous-
indicateurs de l’indicateur de mission
«
maîtrise de l’utilisation des pesticides et
des antibiotiques » évoluent de manière divergente. Après avoir diminué de 108 à 78,6 millions
de doses d’unités de 2017 à 2020, le sous
-
indicateur mesurant l’efficacité du plan écophyto s’est
dégradé en 2021 à 88,3 millions de doses d’unités, niveau certes meilleur que la prévis
ion du PAP
2022. Il devrait rester à ce niveau en 2022, à 88,9 millions de doses d’unités. La cible pour 2023
a néanmoins été abaissée par rapport au PAP 2021.
Le nombre d’usages cumulés pour l’ensemble des autorisations de mise sur le marché des
produits contenant du glyphosate est resté stable en 2021 à 108, après avoir diminué fortement de
254 à 111 entre 2018 et 2020. Une diminution à 90 est prévue pour 2022. Il convient de noter que
la cible pour 2023 a été progressivement remontée de 0 à 92 entre le PAP 2021 et le PAP 2023.
Le sous-indicateur mesurant le plan Ecoantibio a diminué continuellement, passant de
6,4
% en 2017 à 3,5 % en 2021 et 2022, confirmant ainsi l’efficacité du plan.
Le plan Écoantibio 2
s'arrêtant en 2021, la réflexion engagée fin 2021 s
’est
poursuivie en 2022. Le prochain plan
prévu pour 2023
pourrait s’accompagner
du renouvellement des indicateurs.
Par ailleurs, le taux de couverture des projets alimentaires territoriaux (PAT) après avoir
fortement progressé de 11 % en 2017 à 97
% en 2021, s’est stabilisé à 98 % en 2022. L’objectif
de 100 % du territoire couvert étant désormais presque atteint, cet indicateur gagnerait à être
remplacé par un indicateur mesurant l’efficacité des PAT.
Enfin, l’ensemble des sous
-indicateurs mesurant la qualité de service de la DGAL
19
ou
de l’ANSES
20
progressent et dépassent ou sont proches de la cible fixée pour 2023.
19
Taux d'inspections non conformes ayant donné lieu à une suite administrative ou pénale à 85 % pour une cible
de 88 % ; délai de traitement des rapports d'inspection à 19 jours pour une cible de 18 ; taux de prélèvement dont
l'analyse est exploitable à 86 % pour une cible de 83 %.
20
Taux de dossiers d'AMM traités par l'ANSES dans les délais réglementaires à 92 % pour une cible de 93 % ;
taux de saisines urgentes traitées dans les délais contractuels à 100 % pour une cible à 95 %.
MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT AUX POL
ITIQUES RELEVANT DE LA MISSION AAFAR
47
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
2.
(Recommandation modifiée) p
oursuivre l’évaluation des dépenses fiscales en
donnant
priorité à celles arrivant à échéance (MASA et MCP) ;
3.
(Recommandation maintenue) réintroduire un indicateur mesurant la performance de la
gestion des aides agricoles inscrites au programme 149 (MASA et MCP).
ANNEXES
COUR DES COMPTES
50
Liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB0
-
Le Fonds européen pour les affaires maritimes
, observations définitives, décembre 2022,
disponible sur
ccomptes.fr
-
Chambre régionale d’agriculture
Centre Val de Loire
, observations définitives, juillet
2022, disponible sur
ccomptes.fr
-
Chambre régionale d’agriculture
Nouvelle Aquitaine
, observations définitives, juillet 2022,
disponible sur
ccomptes.fr
-
Chambre régionale d’agriculture Grand Est
, observations définitives, juillet 2022,
disponible sur
ccomptes.fr
-
Le soutien à l’agriculture biologique,
rapport thématique, juin 2022, disponible sur
ccomptes.fr
-
Les installations classées pour la protection de l'environnement dans le domaine agricole,
observations définitives, mai 2022, disponible sur cccomptes.fr
-
La sécurité des approvisionnements alimentaires
rapport public annuel, février 2022, tome
II, disponible sur cccomptes.fr
-
La politique de développement des biocarburants
, observations définitives, décembre
2021, disponible sur ccomptes.fr
-
La mise en œuvre du programme d’investissement d’avenir
, observations définitives,
octobre 2021, disponible sur ccomptes.fr
-
Accompagner la transition agroécologique,
note sur les enjeux structurels, octobre 2021,
disponible sur ccomptes.fr
-
La politique publique de lutte contre la prolifération des algues vertes en Bretagne
, rapport
thématique, juillet 2021, disponible sur ccomptes.fr
-
Le réseau des chambres d’agriculture
: une restructuration à achever pour plus
d’efficacité,
rapport public annuel, mars 2021, tome II, disponible sur cccomptes.fr
ANNEXES
51
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire
2021
N°
Recommandation
formulée au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(MASA et MCP)
Solder l’apurement de la
dette contractée par le
MASA envers la CCMSA
(recommandation réitérée).
Pas de réponse
La dette historique envers la CCMSA
liée à la délégation de gestion de
plusieurs dispositifs sociaux a
finalement été allégée mais n’a pas été
apurée. Il est donc proposé
de maintenir la recommandation
Non mise en
œuvre
2
(MASA et MCP)
Poursuivre l’évaluation des
dépenses fiscales en
donnant la priorité à celles
arrivant à échéance et
chiffrer les dépenses
fiscales pour lesquelles seul
un ordre de grandeur est
disponible
(recommandation réitérée).
Le MASA a précisé
oralement
qu’aucune
évaluation n’avait été
réalisée en 2021.
Aucune évaluation de dépense fiscale
n’a été réalisée en
2022.
Non mise en
œuvre
3
(MASA et DB)
Réintroduire un indicateur
mesurant la performance de
la gestion des aides
agricoles inscrites au
programme 149.
(recommandation réitérée).
Pas de réponse
L’indicateur n’a pas été réintroduit
Non mise en
oeuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre partielle, non mise en œuvre, recommandation devenue sans objet
COUR DES COMPTES
52
taxes affectées relevant des politiques publiques financées
par la mission
–
2021 et 2022
(en M€)
M€
2021
2022
Opérateur
Taxes affectées
Plafond
Exécution
Revers.
Etat
Plafond
Prévision
d’exécution
ASP
Taxe sur cession à titre
onéreux des terrains nus
rendus constructibles
12,0
11,5
/
12
11,5
ASP
Indemnité de défrichement
2,0
6,8
/
2,0
5,2
INAO
Droit sur les produits
bénéficiant d'une appellation
d'origine ou d'une IGP
7,5
8,2
/
7,5
7
ANSES
Taxe sur la vente des produits
phytopharmaceutiques
disposant d’une autorisation
de mise sur le marché (AMM)
4,2
4,2
/
4,2
4,2
ANSES
Taxe annuelle portant sur les
autorisations de médicaments
vétérinaires et les
autorisations d’établissements
pharmaceutiques vétérinaires
4,5
3,7
/
4,5
4
ANSES
Taxe liée aux dossiers de
demande concernant les
médicaments vétérinaires ou
les établissements
pharmaceutiques vétérinaires.
4
3,5
/
4
4
ANSES
Taxe
pour l’évaluation et le
contrôle de la mise sur le
marché de produits
phytopharmaceutiques et des
matières fertilisantes
15
8,8
/
15
8,7
Total
49,2
46,7
0
49,2
44,9
ANNEXES
53
actions financées entre 2018 et 2022 par la mission AAFAR
dans le cadre du grand plan d’investissement (AE, CP en M€)
M€
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
Exécution
2021
Exécution
2022
Action
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonds avenir Bio
6,0
6,0
8,0
4,0
8,0
5,0
7,7
5,2
7,7
10,2
Accélérateur de PME
1,0
0,7
0,7
0,7
-
-
-
-
Appel à projet filières
2,0
2,0
3,6
3,6
-
-
35,4
7,8
Fonds de prêt
méthanisation
10,0
10,0
-
-
-
-
-
-
PCAE
58,3
75,4
49,9
63,3
42,1
51,0
28,0
50,2
31,4
42,7
Appel à projet ZNT
-
-
-
-
15,0
15,0
15,4
4,3
Création d’un
instrument financier
en vue de pallier une
défaillance de
marché (FEI)
-
-
41,0
41,0
14,8
14,8
-
-
MAEC Bio
68,7
140,9
56,7
97,1
157,6
83,2
113,3
106,4
88,1
88,1
Desserte forestière
8,3
3,3
7,2
5,3
6,9
5,4
5,2
5,2
5,5
4,2
Aide à l’amélioration
des peuplements
forestiers
3,7
3,7
-
-
-
-
Fonds de prêts
innovants
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
Fonds de prêts scierie
10,0
10,0
-
-
-
-
Appel à
manifestation
d’intérêt –
Secteur
forestier
-
-
1,9
0,5
-
-
Accélérateur de PME
Forêt bois
-
-
-
-
Total par année
169,0
253,0
170,0
216,5
242,5
175,4
205,0
179,1
132,7
145,9
Source : Cour des comptes