FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Administration générale et
territoriale de l’État
»
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
11
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
11
A - Les périmètres budgétaires prévus en 2022
.........................................................................................
11
B - Les évolutions de périmètre prévues en 2022
......................................................................................
13
C - Les avis budgétaires de la CBCM
........................................................................................................
19
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
19
A -
L’exécution des crédits de la mission
..................................................................................................
19
B - Les mises en réserve et mesures de gel et dégel
...................................................................................
21
C -
L’utilisation de la fongibilité asymétrique par le
programme 232 dans le cadre des opérations
électorales de 2022
.....................................................................................................................................
22
D - Le remboursement des mises à disposition des agents exerça
nt l’emploi de délégué du préfet
..........
24
E - Les modalités de financement du comité des finances locales doivent être revues
..............................
25
F - Le plan France relance
..........................................................................................................................
26
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
27
A -
L’évolution des dépenses par titre
.......................................................................................................
29
B - Emplois et dépenses de personnel
........................................................................................................
30
C - Des dépenses de fonctionnement en progression constante
.................................................................
34
D -
Les dépenses d’investissement
: une tendance à la sous-exécution des crédits de paiement
...............
37
E -
Des dépenses d’intervention stables
.....................................................................................................
38
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
39
A - La soutenabilité à court terme : les reports et les charges à payer en 2023
..........................................
39
B - La soutenabilité à moyen terme : les restes à payer en 2023 et au-delà
...............................................
39
V -
L’IMPACT ENVIRON
NEMENTAL DES DÉPENSES DE LA MISSION
.................................
40
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
43
I - UN DÉPASSEMENT D
E PLAFOND D’EMPLOI P
AR LE PROGRAMME 354
.......................
43
II - LA NÉCESSITÉ DE CONSOLIDER LES BESOINS ET LES FINANCEMENTS EN
MATIÈRE NUMÉRIQUE DANS LE CONTEXTE DE LA
MISE EN ŒUVRE DE LA
LOPMI... 44
III - LE COÛT POUR LE PROGRAMME 354 DES ACTIONS DE LA PRÉFECTURE DE
POLICE DE PARIS NE SONT PAS CONNUS
....................................................................................
44
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTA
T À LA POLITIQUE DE LA
MISSION ET ANALYSE DE LA PERFORMANCE
............................................................
47
I - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
......................................................................
47
A - Le CNAPS
...........................................................................................................................................
48
B -
L’ANTS
...............................................................................................................................................
49
II -
L’ANALYSE DE LA
PERFORMANCE
.........................................................................................
51
A - Programme 354
–
Administration territoriale de l’État
.......................................................................
51
B - Programme 216
–
Conduite et pilota
ge des politiques de l’intérieur
...................................................
54
C - Programme 232
–
Vie politique
............................................................................................................
56
COUR DES COMPTES
4
ANNEXES
..................................................................................................................................
57
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB AGTE
..................
58
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
59
ANNEXE N° 3.
EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION AGTE PAR PROGRAMME ET
PAR TITRE 2019-2022
............................................................................................................................
61
ANNEXE N° 4.
ÉVOLUTION DES FLUX C
ROISÉS ENTRE L’ANTS
ET LA MISSION AGTE
2021-2022
62
ANNEXE N° 5.
ÉVOLUTION DES PLAFONDS ET PRODUIT DES TAXES AFFECTÉS À
L’ANTS 2017
-2022
...................................................................................................................................
63
Synthèse
La mission
Administration générale et territoriale de l’État
(AGTE), mise en œuvre par
le ministère de l’intérieur, contribue à la réalisation de trois objectifs : garantir l’exercice des
droits des citoyens dans le domaine des grandes libertés publiques, assurer la présence et la
continuité de l’État sur l’ensemble du territoire de la République et mettre en œuvre au plan
local les politiques publiques nationales. Elle est composée de trois programmes, placés sous la
responsabilité du secrétaire général du ministère de l’intérieur : le programme 216
Conduite et
pil
otage des politiques de l’intérieur
, le programme 232
Vie politique
et le programme 354
Administration territoriale de l’État
1
.
Les programmes 216 et 354 exercent des fonctions support au profit du ministère de
l’intérieur.
Deux opérateurs leur sont rattachés : le conseil national des activités privées de
sécurité (CNAPS) relève du programme 216. L’agence nationale des titres sécurisés (ANTS)
est rattachée au programme 354.
La LFI 2022 représente, pour la mission AGTE, une phase de consolidation après les
profondes évolutions intervenues en LFI 2020 et poursuivies en 2021. Outre la création du
programme 354, le programme 216, jusque-
là centré sur l’administration centrale du ministère
de l’intérieur, avait vu son périmètre fortement élargi avec en particul
ier le transfert des effectifs
des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI), la création
du service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de l’intérieur (SAILMI),
et la création de la direction
du numérique (DNUM) s’accompagnant du transfert de crédits
correspondant aux projets informatiques de l’ensemble du ministère. Ces trois mouvements ont
changé la nature du programme 216 qui, au-
delà des crédits d’administration centrale, porte de
plus en p
lus de crédits de fonctions transversales intéressant l’ensemble du ministère.
En 2022,
le programme 216 a vu son périmètre élargi avec le transfert, en provenance du programme
232, des crédits relatifs aux cultes au sein d’une action dédiée, ce dernier se
recentrant sur le
financement des élections et de la vie politique.
Le volume des crédits de la mission AGTE afférents aux mesures de transfert et de
périmètre, inscrits dans les projets de loi de finances (PLF), a été fortement réduit, passant de
192 M€
en 2021, à 107
M€ en 2022 et à 51 M€ en 2023.
Les lois de finances initiale (LFI) et rectificative (LFR)
2
de l’année 2022 ont doté la
mission AGTE de 4 536,36
M€
en AE et de 4 371,71
M€
en CP.
1
Le programme 354 est issu de la fusion en 2020, dans le contexte de la réforme de l’organisation territoriale de
l’État (OTE), du programme 307 –
Administration territoriale
de la mission AGTE et du
programme 333
–
Moyens
mutualisés des administrations déconcentrées
de la mission
Direction de l’action du gouvernement
.
2
Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 et loi n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022
de finances rectificative pour 2022.
COUR DES COMPTES
6
Les montants de reports de crédits de l’exercice 2021 sur celui
de 2022 ont abondé les
dotations de la LFI et des LFR de
211 M€ en AE et 154 M€ en CP
, soit
65 M€ en AE et 87 M€
en CP
de reports en plus qu’entre les exercices 2020 et 2021.
Des transferts et des virements
de crédits d’un montant total de 256 M€ en AE et 246 M€
en CP ont également majoré le budget de la mission AGTE qui a reçu à ce titre
248 M€ en AE
et 237 M€
en CP
de plus qu’en
2021.
En 2022, les dépenses de la mission enregistrent une hausse de 8,5% en AE (soit 375
M€)
et 8,5 % en CP (soit + 359
M€)
par rapport à 2021. Les dépenses exécutées sont supérieures à
celles prévues en loi de finances
initiale, de 380 M€ en AE et 210 M€ en CP, en raison d’
une
augmentation de 13,3 % des dépenses de fonctionnement et dans une moindre mesure de celles
de personnel (+6,6%).
Les crédits d’investissement restent sous
-consommés (76 %),
particulièrement ceux de l’UO immobilier d’administration centrale.
La mission a assis une bonne partie des dépenses d’investissement sur des crédits du Plan
de relance (218 M€ en 2022 contre 63 M€ en 2021) dont la consommation est restée en 2022
voisine de celle de l’année 2021 (37 M€ en AE et 39 M€ en CP contre 41 M€ en AE et 26 M€
en CP l’année précédente).
Les données manquent toutefois de fiabilité, dans la mesure où les
responsables de programme soulignent la difficulté à identifier les opérations ayant pu
bénéficier de financements au titre du plan de relance en l’absence de saisie de l’axe ministériel
concerné par certains services prescripteurs de la dépense.
Les principaux poi
nts d’attention portent sur l’amélioration de la connaissance des coûts
budgétaires, par la programmation pluriannuelle et un meilleur suivi des dépenses
d’investissement
s numériques dont les coûts par rapports à ceux estimés lors du lancement des
projets
les plus importants ont augmenté de 65 %, et par l’identification des contributions
financières du programme 354 aux actions de la préfecture de police de Paris.
La démarche de performance de la mission se structure. Toutefois, il conviendrait que les
indicateurs de performance du programme 216 soient choisis parmi les outils réellement utilisés
par le responsable de programme pour le pilotage de ses missions. En outre, une attention
particulière devra être portée aux résultats obtenus par le programme 354 en matière de délais
de délivrance des titres d’identité, en l’absence d’objectifs dédiés dans le PAP.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation renouvelée) : Ne pas recourir aux décrets de transfert lorsque les
décisions sont connues avant le vote de la LFI, en particulier s’agissant du transfert
concernant les agents exerçant l’emploi de délégué d
u préfet. (
Direction du budget, RPROG
354 Administration territoriale de l’État
2.
(Recommandation renouvelée): Revoir les modalités de financement du comité des finances
locales et de l’observatoire des finances et de la
gestion publique locale afin de les mettre
en adéquation avec les dispositions de la LOLF.
(RPROG 122 Concours spécifiques et
administration, RPROG 216 Conduite et pilotage des politique de l’intérieur, Direction du
budget
)
3.
Poursuivre l’identification des besoins pluriannuels de financement des différents projets
d’investissements numériques et du maintien en condition opérationnelle des applications
du ministère de l’intérieur et en assurer le suivi dans un document actu
alisé
(Secrétaire
général du ministère de l’intérieur
)
.
4.
(Recommandation renouvelée) : Retracer les moyens extrabudgétaires portés par le budget
spécial de la préfecture de police (Ville de Paris) relevant des actions du programme 354
–
Administration territoriale de l’État.
(
RPROG 354 Administration territoriale de l’État
).
Introduction
La mission
Administration générale et territoriale de l’État (AGTE)
est composée de trois
programmes : le programme 216
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
, le
programme 232
Vie politique,
et le programme 354
Administration territoriale de l’État
issu
de la fusion au 1
er
janvier 2020 des programmes 307
Administration territoriale
et
333
Moyens
mutualisés des administrations déconcentrées
placé auprès des services du Premier ministre.
Deux opérateurs sont sous la tutelle des responsables de programme
: l’agence nationale des
titres sécurisés (ANTS) et le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).
La spécificité de cette mission réside dans son rôle de soutien, assuré par deux de ses
programmes, aux
politiques publiques menées sous la responsabilité du ministère de l’intérieur.
L’exécution 202
2
s’inscrit dans la continuité de celle de 202
1, avec la poursuite et
l’achèvement
de la réforme de l’organisation territoriale de l’État
, et les conséquences de
l’extension
en 2020 des missions du programme 216. Investi de fonctions transversales, le P216
a vu ses missions complétées en 2022 par le transfert en LFI, en provenance du programme
232, des crédits relatifs aux cultes au sein d’une action dédiée, ce dernier se recentrant sur le
financement des élections et de la vie politique
Les crédits de paie
ment de la mission AGTE, qui s’élèvent en LFI 202
2 à 4 387,21
M€
en CP, sont en hausse de 4 % par rapport à la LFI précédente (4 202,9
M€ en CP)
. Ils ont été
abondés de 467 M€, contre 204 M€ en 2021, essentiellement par décrets de transfert (235 M€,
dont l
’essentiel au titre du plan de relance, contre 9 M€ en 2021) et des reports de crédits
(127
M€ hors reports de fonds de concours et attributions de produits contre 47 M€ en 2021).
Les dépenses de la mission (+ 8,5 % par rapport à 2021
) s’établissent à
4 602,01
M€ en CP
.
Après une analyse de l’exécution budgétaire, certains points d’attention par programme
sont mis en évidence. La dernière partie de l’analyse porte sur les moyens consacrés par l’État
à la politique de la mission
AGTE
et sur l’analyse de la p
erformance.
La mission «
administration générale et territoriale de l’
État »
Programme
216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
Programme
232
–
Vie politique
Programme
354
–
Administration territoriale de l’État
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 1 :
m
ission Administration générale et territoriale de l’Éta
t - exécution
2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
488,95
1 615,52
2 497,54
4 602,01
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
P.232
P.216
P.354
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Les périmètres budgétaires prévus en 2022
La loi de finances initiale (LFI) pour 2022 a doté les programmes 216 -
Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur
, 232 -
Vie politique
et 354 -
Administration territoriale de
l’État
de la mission
Administration générale et territoriale de l’État
d’un montant de crédits en
T2 et HT2 supérieur de 220,3
M€ en AE et de 184,3
M€ en CP à celui alloué à ces programmes
en LFI 2021. L’augmentation en LFI 2022 de 128,8 M€ en AE et de 92,7 M€ en CP du montant
des crédits HT2 (soit + 7,1 %) a été plus dynamique que celle des crédits de T2 (+
91,5 M€ en
AE et en CP soit + 3,5 %).
Dans la LFI 2022, seules trois actions sur les dix-huit que compte la mission ont vu
diminuer leurs crédits
3
: les actions 06 Affaires juridiques et contentieuses (-
0,6 M€ en AE/CP)
du programme 216 et l’action 03 Commission nationale des c
omptes de campagne et des
financements politiques (-
1,3 M€ en AE et –
1,2
M€ en CP) du programme 232. Le transfert
des missions portées par l’action 04 Cultes du programme 232 à l’action 07 Cultes et laïcité du
programme 216 s’est également traduit par un
e diminution des crédits (-
0,6 M€ en AE et
- 0,8
M€ en CP).
En LFI 2022, comme en 2021,
l’essentiel des crédits des programmes 216 et 232 ont été
dévolus à une action, considérée de fait, sous le prisme budgétaire, comme prépondérante.
L’action 01 État
-major et services centraux du programme 216 a représenté en effet à elle
seule 44 % des crédits (650,6 M€ en AE et 649,6 M€ en CP, dont 595,6 M€ en T2 et 8
788
ETPT sur les 11
477 du programme). La LFI 2022 lui a alloué + 13,9 M€ en AE et + 15 M€ en
CP par
rapport à la LFI 2021.
L’action devait financer les missions des directions transversales
chargées du pilotage et de l’accompagnement, ainsi que celles d’inspection, de prospective et
de fonctionnement courant des services centraux et des secrétariats généraux pour
l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) hors Île
-de-France.
L’action 02 Organisation des élections du
programme 232 a concentré 84 % des crédits
(414,8 M€ en AE et 411 M€ en CP). Comme en 2021, l’année 2022 a été
marquée par le
3
Prévisions de recettes de fonds de concours et d’attributions de produits incluses.
COUR DES COMPTES
12
calendrier électoral, avec deux scrutins nationaux et quatre scrutins territoriaux outre-mer
4
. À
cet effet, la LFI 2022 a doté l’action de + 58,6 M€ en AE (soit + 16,5 % par rapport à la LFI
2021) et + 56,9 M€ en CP (soit + 16,1 %). Disposant de 92,4 % des cré
dits de T2 du programme
(72 sur 78 M€), l’action 02 n’a pourtant disposé d’aucun ETPT, ceux du programme étant tous
dévolus aux activités de la commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques
, relevant de l’action 03 dédiée.
Le périmètre budgétaire des actions du programme 354 a été plus homogène. Trois
d’entre elles se sont partagées 75 % des crédits dans des proportions à peu près équivalentes et
trois autres le quart restant.
Ainsi, l’action 02 Réglementation générale,
garantie de l'identité et de la nationalité et
délivrance des titres a représenté 23,3 % des crédits inscrits dans le PLF 2022 (567,3 M€ en
AE/CP, dont 557,5 M€ en T2 et 9
433 ETPT sur les 29
782 du programme). L’action 04
Pilotage territorial des politiqu
es gouvernementales a totalisé 24,3 % des crédits (604 M€ en
AE/CP, exclusivement en T2, pour un quart des ETPT du programme). L’action 05
Fonctionnement courant de l’administration territoriale a rassemblé 26,8
% des crédits et 25 %
des ETPT (657,9 M€ en AE et 650,9 M€ en CP, dont 430,1 M€ en T2 et 7
450 ETPT, soit
+
19,3 M€ en AE, + 14 M€ en CP, dont + 20 M€ en T2, et + 206 ETPT par rapport à la LFI
2021), mobilisés essentiellement au titre du fonctionnement des secrétariats généraux communs
départementaux, des préfectures, sous-préfectures, secrétariats généraux aux affaires régionales
et représentations de l’État dans les collectivités d’outre
-mer. Sur les 661,5 ETPT en plus par
rapport à la LFI 2021 dans le plafond d’emplois prévus pour le programme 354
au titre de la
LFI 2022, l’action 05 a été crédité de la plus forte progression (+ 2,8 %).
Les actions 01 Coordination de la sécurité des personnes et des biens, 03 Contrôle de
légalité et conseil aux collectivités territoriales et 06 Dépenses immobilière
s de l’administration
territoriale du P354
ont totalisé 634,4 M€ en AE et 589,8 M€ en CP en LFI 2022, dont 287 M€
en T2, en progression de + 51,2 M€ en AE et + 6,3 M€ en CP, dont + 4,1 M€ en T2. Si les
actions 01 et 03 ont pu bénéficier respectivement d’une augmentation de leur plafond d’emplois
de +
52 et + 39 ETPT, l’action 06 est restée financée à titre exclusif, depuis sa création en 2020,
par du HT2 et ne s’est pas vue allouer d’ETPT, n’ayant pas vocation à porter des emplois ni
des dépenses de personnel selon le PLF 2020. Il est toutefois rappelé que la maille de la
nomenclature par destination à laquelle l’action correspond a vocation à retracer le plus
fidèlement possible l’ensemble des dépenses concourant à sa réalisation. En outre, «
la
nomenclature des actions doit être construite de telle sorte que toutes les dépenses puissent être
imputées directement et sans ambiguïté sur une seule action »
5
. Or l’action 06 Dépenses
immobilières de l’administration territoriale a financé 25,5 M€ de dépenses impu
tées sur des
comptes du plan comptable de l’État mouvementés à son seul profit, contre 295 M€ de dépenses
imputées sur cette action et au moins une autre, dont des dépenses spécifiquement immobilières
4
Les élections prises en compte dans la LFI 2022 étaient les élections présidentielles et législatives, ainsi que les
élections territoriales à Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. En 2021, la
LFI prenait en compte les élections départementales et régionales et les élections territoriales en Corse, Martinique
et Guyane.
5
Tel que précisé dans le 4e alinéa du paragraphe 1-A-3-
3 du recueil annexé à l’arrêté du 30 juin 2017 relatif aux
règles de la comptabilité budgétaire de l’État pris en application de l’article 54 du décret n° 2012
-1246 du 7
novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
13
comme des immobilisations en cours (13,5 M€ imputés sur
d’autres actions), des dépenses de
fluides (1 M€) ou à caractère immobilier (20 M€). Il n’est donc pas établi que l’action 06 ait
vocation à ne pas supporter de dépenses de T2 dès lors que, comme pour les autres actions du
programme, ces dépenses peuvent concourir directement à sa réalisation.
Le responsable de
programme devra veiller à retracer fidèlement l’ensemble des coûts supportés par cette
action
.
Dans sa réponse à la Cour, la direction du budget se dit favorable à la budgétisation sur
l’action 06 Dépenses immobilières de l’ATE des crédits de T2 afférents à la masse salariale et
à la gestion des compétences des actions de gouvernance des principaux investissements prévus
dans le cadre de l’exécution de la loi d’orientation et de programmation du mini
stère de
l’intérieur (LOPMI). Ces actions seraient conduites par un comité financier interministériel
chargé de l’examen contradictoire de la soutenabilité financière et de la programmation
pluriannuelle des projets.
La Cour souscrit à la démarche visant à
identifier l’ensemble des coûts
des actions des
programmes de la mission AGTE, y compris ceux relevant du T2.
B -
Les évolutions de périmètre prévues en 2022
1 -
Les mesures de transfert et de périmètre
Les mesures de transfert et de périmètre opèrent des redéploiements de crédits entrants
ou sortants, sans incidence sur la norme de dépense pilotable, au sein de l’État ou entre celui
-ci
et d’autres entités.
Le volume des crédits de la mission AGTE afférents à ces mesures, inscrits dans les
projets de loi de
finances (PLF), a été fortement réduit, passant de 192 M€ en 2021, à 107
M€
en 2022 et à 51 M€ en 2023.
Les prévisions de transferts d’ETPT ont également fortement diminué en 2022 en
comparaison de celles de l’année 2021, mais le volume des transferts pré
vus en 2023 est de
nouveau orienté à la hausse.
Tableau n° 1 :
prévisions
de transferts d’ETPT
2021
2022
2023
Entrants (A)
1 078
91
202
Sortants (B)
-139
-31
-92
Solde (A+B)
939
60
110
Évolution par rapport à n-
1
-94%
83%
Valeur absolue (A+|B|)
1 217
122
294
Évolution par rapport à n-
1
-90%
141%
Source : PAP
COUR DES COMPTES
14
Les mesures de transfert et de périmètre intègrent notamment dans le PLF 2022 des
modifications de maquette portant sur le transfert des crédits relatifs aux cultes (2,712 M€ en
AE et 2,832 M€ en CP), du programme 232, désormais recentré sur le financement
de la vie
politique et des élections et renommé Vie politique, au programme 216 Conduite et pilotage
des politiques de l’intérieur auquel le bureau des cultes de la direction des libertés publiques et
des affaires juridiques avait vocation à être rattaché
. Le recentrage du P232 sur l’organisation
et le soutien de la vie politique s’est
en outre accompagné en 2022 de transferts de crédits
(12,8
M€ en AE et en CP) à destination du programme 151 Français à l’étranger et affaires
consulaires de la mission Acti
on extérieure de l’État dans le cadre des élections organisées pour
les français établis à l’étranger.
Le programme 216 enregistre de nombreuses mesures de transfert accompagnant les
évolutions organisationnelles du ministère, en particulier la création des secrétariats généraux
communs départementaux (0,113 M€ en AE et CP de T2 en provenance du programme 155
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail de la mission Travail
et emploi) et le transfert du pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité (1,6 M€ en AE et
CP de T2 et 20 ETPT en provenance du P354).
Tableau n° 2 :
p
révisions de transferts de crédits (M€) et d’ETPT
2021
2022
2023
216 - AE et CP LFI (A)
2 789,50
2 936,65
3 826,43
216 - ETPT en LFI (B)
11 477
11 662
11 094
216 - Solde des transferts de crédits (C)
8,79
41,02
-11,73
216 - Solde des transferts d'ETPT (D)
-4
30
-73
216 - Crédits (C/A)
0,32%
1,40%
-0,31%
216 - ETPT (D/B)
-0,03%
0,26%
-0,66%
232- AE et CP LFI (E)
872,47
979,90
232,97
232 - ETPT en LFI (F)
63
65
55
232 - Solde des transferts de crédits (G)
-2,20
-32,15
0,00
232 - Solde des transferts d'ETPT (H)
0
0
0
232 - Crédits (G/E)
-0,25%
-3,28%
0,00%
232 - ETPT (H/F)
0,00%
0,00%
0,00%
354 - AE et CP en LFI (I)
4 725,69
4 875,71
5 368,97
354 - ETPT en LFI (J)
29 120
29 782
29 290
354 - Solde des transferts de crédits (K)
109,14
-10,76
30,61
354 - Solde des transferts d'ETPT (L)
943
30
183
354 - Crédits (K/I)
2,31%
-0,22%
0,57%
354 - ETPT (L/J)
3,24%
0,10%
0,62%
AGTE - AE et CP LFI (M)
8 387,66
8 792,25
9 428,36
AGTE - ETPT en LFI (N)
40 660
41 509
40 439
AGTE - Solde des transferts de crédits (O)
115,73
-1,89
18,88
AGTE - Solde des transferts d'ETPT (P)
939
60
110
AGTE - Crédits (O/M)
1,38%
-0,02%
0,20%
AGTE - ETPT (P/N)
2,31%
0,14%
0,27%
Source : PAP
Les prévisions de transferts de crédits inscrites dans le PLF 2023 confirment dans
l’ensemble l’évolution à la baisse amorcée en 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Il en va différemment des prévisions de transferts d’ETPT qui marquent en 2023 un
mouvement de reprise justifié par la poursuite de la réorganisation des services de la mission.
Il est toutefois constaté sur le P216 un renversement de tendance avec une accentuation des
transferts prévus d’ETPT sortants (
- 87), non compensée par les transferts entrants (+ 14), alors
que les anticipations de transferts de l’année 2022 (+ 33 et
- 3 ETPT) comparées à celles de
l’année 2021 (+16 et
- 20 ETPT) pouvaient laisser penser que la réorganisation impliquait une
montée en charge des effectifs plutôt qu’une diminution.
Le rapprochement des prévisions de transferts inscrites en base dans les PLF et des
transferts en gestion montre que les anticipations de besoins en crédits et ETPT ont été moins
bien évaluées par la mission en 2022 qu’en 2021.
En réponse à la Cour, le SG fait savoir que certains transferts ont été rendus nécessaires
faute de mise à disposition d’agents par d’autres ministères et que d’autres ont concerné des
rétro transferts et des remboursements suite à des erreurs d’imputation entre programmes du
MIOM (1 M€ HCAS et 1,5 M€ CAS inclus).
Ce constat pose la question de la fiabilité des prévisions et de la robustesse des
sous-jacents de la programmation.
Tableau n° 3 :
transferts
externes prévus et réalisés (M€)
2021
2022
216 - Transferts de crédits PLF (A)
8,79
41,02
216 - Transferts de crédits réalisés (B)
18,00
221,86
216 - Crédits (B/A)
204,78%
540,91%
216 - Transferts D'ETPT PLF (C)
-4
30
216 - Transferts D'ETPT réalisés (D)
12
2
216 - ETPT (D/C)
-300,00%
6,67%
232 - Transferts de crédits PLF (E)
-2,20
-32,15
232 - Transferts de crédits réalisés (F)
-2,10
-6,84
232 - Crédits (F/E)
95,45%
21,29%
232 - Transferts D'ETPT PLF (G)
0
0
232 - Transferts D'ETPT réalisés (H)
0
0
232 - ETPT (H/G)
0,00%
0,00%
354 - Transferts de crédits PLF (I)
109,14
-10,76
354 - Transferts de crédits réalisés (J)
-6,80
31,44
354 - Crédits (J/I)
-6,23%
-292,27%
354 - Transferts D'ETPT PLF (K)
943
30
354 - Transferts D'ETPT réalisés (L)
-276
211
354 - ETPT (L/K)
-29,24%
702,50%
AGTE - Transferts de crédits PLF (M)
115,73
-1,89
AGTE - Transferts de crédits réalisés (N)
9,10
246,46
AGTE - Crédits (N/M)
7,86%
13054,96%
AGTE - Transferts D'ETPT PLF (O)
939
60
AGTE - Transferts D'ETPT réalisés (P)
-264
213
AGTE - ETPT (P/O)
-28,08%
354,58%
Source : PAP et réponses SG à D11
COUR DES COMPTES
16
La sous-évaluation des prévisions dans les PLF pose également la question de la
cohérence du périmètre des politiques publiques à l’aune des transferts internes et externes à la
mission, lorsque ces derniers sont majoritaires, comme cela a été le cas en 2021 et en 2022.
Tableau n° 4 :
transferts internes et externes à la mission (PLF)
2021
2022
2023
216 - Cumulé valeur absolue interne
AGTE
4 414 638
25 080 256
14 452 120
216 - Cumulé valeur absolue externe
AGTE
12 092 392
18 942 548
3 165 186
232 - Cumulé valeur absolue interne
AGTE
2 200 000
5 545 696
232 - Cumulé valeur absolue externe
AGTE
26 603 310
354 - Cumulé valeur absolue interne
AGTE
414 638
19 654 560
14 452 120
354 - Cumulé valeur absolue externe
AGTE
173 085 389
11 261 302
18 771 556
AGTE - Cumulé interne (A)
7 029 276
50 280 512
28 904 240
AGTE - Cumulé externe (B)
185 177 781
56 807 160
21 936 742
B/(A+B)
96%
53%
43%
Source : PAP
2 -
Les modifications de nomenclatures budgétaires et comptables
Les évolutions organisationnelles se sont traduites par un effort de rationalisation de la
maquette budgétaire des trois programmes. Le nombre de budgets opérationnels de
programmes (BOP) a ainsi été réduit de 6,5 % et celui d’unités opérationnelles (UO) d
e 3,1 %.
Toutefois, le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a vu le
nombre de ses UO augmenter de 7 ,4 % en 2022, et, malgré une diminution de 8,5 % amorcée
en 2023, leur nombre reste supérieur à celui de 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Tableau n° 5 :
BOP et UO
Programmes
BOP et UO
2021
2022
2023
Évolution
2021 à 2022
Évolution
2022 à 2023
P216
BOP
6
6
6
0,0%
0,0%
UO
121
130
119
7,4%
-8,5%
UO/BOP
20,2
21,7
19,8
7,4%
-8,5%
P232
BOP
3
2
2
-33,3%
0,0%
UO
111
109
95
-1,8%
-12,8%
UO/BOP
37,0
54,5
47,5
47,3%
-12,8%
P354
BOP
98
92
92
-6,1%
0,0%
UO
256
226
225
-11,7%
-0,4%
UO/BOP
2,6
2,5
2,4
-6,0%
-0,4%
Total général
BOP
107
100
100
-6,5%
0,0%
UO
488
473
447
-3,1%
-5,5%
UO/BOP
4,6
4,7
4,5
3,7%
-5,5%
Source : Chorus
La nomenclature par activité rend
compte de l’ensemble des tâches opérationnelles, à
caractère permanent ou ponctuel, mises en œuvre par les services. Elle correspond au niveau de
programmation et d’allocation des ressources budgétaires des BOP et des UO. Chaque activité
doit en principe correspondre à un seul titre de la nomenclature par nature et à une seule action
de la nomenclature par destination
6
.
À cet égard, les maquettes budgétaires du P216 et du P354 ne répondent pas suffisamment
aux critères de présentation attendus. Le nombre d
’activités regroupant plus d’un titre ou plus
d’une action est largement majoritaire ainsi que les montants que ces titres ou actions
représentent. En revanche, des efforts de rationalisation de la maquette budgétaire du P232 sont
observés en programmation 2022 et 2023.
6
Tel que précisé dans le recueil annexé à l’arrêté du 30 juin 2017 relatif aux règles de la comptabilité budgétaire
de l’État pris en application de l’article 54 du décret n° 2012
-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique.
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 6 :
activités
regroupant plus d’un titre et plus d’une action
Program
mes
Ratios par titre
2021
2022
2023
É
volution
2021 à
2022
É
volution
2022 à
2023
216
Part des activités
regroupant plus d'un
titre
53,2%
54,4%
49,1%
2,3%
-9,8%
Part de leurs montants
sur le total HT2
72,7%
73,0%
75,3%
0,4%
3,2%
232
Part des activités
regroupant plus d'un
titre
21,8%
20,5%
5,6%
-6,2%
-72,9%
Part de leurs montants
sur le total HT2
52,0%
13,7%
8,5%
-73,7%
-37,7%
354
Part des activités
regroupant plus d'un
titre
61,1%
55,6%
47,2%
-9,1%
-15,0%
Part de leurs montants
sur le total HT2
68,2%
65,5%
61,6%
-3,9%
-6,0%
Program
mes
Ratios par action
2021
2022
2023
É
volution
2021 à
2022
É
volution
2022 à
2023
216
Part des activités
regroupant plus d'une
action
50,5%
54,4%
34,3%
7,8%
-37,0%
Part de leurs montants
sur le total HT2
76,6%
72,0%
79,6%
-5,9%
10,5%
232
Part des activités
regroupant plus d'une
action
40,2%
37,3%
8,3%
-7,2%
-77,7%
Part de leurs montants
sur le total HT2
64,7%
58,3%
19,5%
-9,9%
-66,5%
354
Part des activités
regroupant plus d'une
action
84,7%
76,4%
65,3%
-9,8%
-14,5%
Part de leurs montants
sur le total HT2
97,6%
94,8%
93,9%
-2,9%
-0,9%
Source : Chorus
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
C -
Les avis budgétaires de la CBCM
La mise en œuvre de modalités de
programmation et de contrôles budgétaires allégées
7
vise à donner davantage de marges d’action aux responsables de programme, notamment par
une mise à disposition des crédits plus tôt dans l’année et par un suivi plus régulier de
l’exécution, avec des tabl
eaux de bord mensuels, afin de mieux identifier les risques éventuels
de dépassement et de faciliter la prise de mesures correctives.
Dans le cadre de cette expérimentation, la CBCM a significativement allégé les contrôles
en gestion.
Considérant la programmation soutenable, la CBCM a rendu un avis favorable sur le
document de programmation unique (DPU) et le document prévisionnel de gestion des emplois
et des crédits de personnel (DPGECP) des trois programmes. Elle a toutefois relevé des écarts
de budgétisation du T2 du programme 354 entre les hypothèses du PLF et celles du DPGECP
nécessitant d’accorder une attention particulière au suivi des ressources attendues en gestion.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
L’exécution des crédits de la mission
Les lois de finances initiale (LFI) et rectificatives (LFR)
8
de l’année 2022 ont doté la
mission AGTE de 4
536,36 M€ en AE et 4
371,71 M€ en CP, soit 118,22 M€ en AE et 202,33
M€ en CP de plus qu’en 2021.
7
Régies par l’arrêté du 17 décembre 2019 portant expérimentation relatives à l’élaboration, au contenu, à la
validation et au contrôle des documents de programmation et de répartition budgétaires par le protocole du 20
décembre 2019 relatif à la mise en œuvre de cet arrêté par le ministère de l’intérieur.
8
Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 et loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022
de finances rectificative pour 2022.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 7 :
exécution des crédits de la mission en 2022
En M€
AGTE 2021
AGTE 2022
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
4 184,72
4 202,94
4 405,05
4 387,21
LFR (b)
233,42
-33,56
131,32
-15,50
Dont ouvertures
290,26
28,13
176,94
38,94
Dont annulations
-56,84
-61,69
-45,62
-54,44
Reports de crédits de 2021 (c)
146,09
66,56
210,89
153,76
Dont hors FDC et ADP
121,90
47,49
188,54
126,80
Dont FDC et ADP
24,19
19,07
22,36
26,96
FDC & ADP (hors reports) (d)
100,07
101,07
63,54
64,04
Autres mouvements (e)
60,90
69,43
274,26
264,95
Décrets de virements
0,00
0,00
17,55
11,04
Décrets de transferts
7,66
9,10
238,22
235,42
Décret d'avance
52,39
59,49
-38,94
-38,94
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art. 11 de la
LOLF)
0,00
0,00
57,43
57,43
art. 21 de la LOLF
0,85
0,85
0,00
0,00
Solde des crédits ouverts et
annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
4 725,21
4 406,44
5 085,06
4 854,46
Exécution (crédits consommés)
4 412,50
4 242,54
4 787,81
4 602,01
Dont rétablissements de crédits
0,00
0,00
-24,68
-24,68
(*) hors reports vers 2023
Taux de consommation
93,4%
96,3%
94,2%
94,8%
Source : Cour des comptes
Les mouvements de crédits en LFR 2022, plus faibles que ceux des LFR 2021 de 102,11
M€ en AE, mais plus élevés de 18,06 M€ en CP, ont permis au programme 216 (+ 139,57 M€
en AE et
–
6,89 M€ en CP) le renouvellement du bail du site Lumière (138 M€) et la
reconstitution de la mise en réserve annulée dans le cadre des mesures gouvernementales liées
à la crise ukrainienne
9
. Le programme 232 a vu une partie de sa réserve de précaution être
successivement rétablie (+ 9,66
M€ en AE
et CP) puis annulée par les LFR d’août et de
décembre 2022 (-
13,98 M€ AE et –
16,4 M€ en CP), dans le contexte des surcoûts liés aux
mesures prises dans le cadre de la crise sanitaire, à la poursuite de l’examen des comptes de
campagne des candidats aux élections départementales et régionales de 2021 et à la
ré-
internalisation allégée de la mise sous pli de la propagande électorale des élections de l’année
2022. Le programme 354 a connu en 2022 une hausse de ses dépenses de T2 (+ 126,93
M€) et
de HT2 (+ 2
5,84 M€ en AE et + 8,15 M€ en CP), ainsi qu’une diminution de ses crédits en LFR
de 3,94 M€ en AE et de 1,87 M€ en CP.
Si la mission a faiblement réduit le montant des AE non consommées (297,25 M€ en
2022 contre 312,71 M€ en 2021), à l’inverse, elle a accumulé en fin d’année un volume de CP
non consommés supérieur de 54 % à celui constaté en 2021 (252,45 M€ contre 163,9 M€ soit
+
88,54 M€) imputable au solde d’exécution du programme 216 (+ 135,57 M€), supérieur de
9
Décret n° 2022-5
12 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
+
100,77 M€ à celui de l’année 2021, en raison d’un volume de CP ouverts, essentiellement
abondés par décrets de transferts, de montants en nette augmentation par rapport à 2021 (de
respectivement + 202,28 M€ et + 185,75 M€). Le volume des CP non consommés du
programme 354 a progressé dans une moin
dre mesure (à 50,7 M€ soit + 12,12 M€ par rapport
à 2021). Le volume de CP non consommés du programme 232 a évolué à la baisse (66,17 M€
soit 24,35 M€ de moins qu’en 2021) en raison du report en 2023 du solde des comptes de
campagne des candidats aux élection de 2022.
B -
Les mises en réserve et mesures de gel et dégel
Les mises en réserve de la mission, tous titres confondus, se sont établies à 89,26 M€ en
AE et 88,92 M€ en CP, dont 8,77 M€ en AE et 9,13 M€ en CP au titre de la réserve ministérielle
dite d’aut
o-assurance.
Concernant le programme 216, le montant de la réserve de précaution a été fixé sur le
HT2 à 28,42 M€ en CP. Elle correspond à 4% en des crédits ouverts en LFI. Sur le T2, le
montant de la réserve de précaution (0,5 % des crédits T2 de la LFI)
s’est élevé à 3,82
M€ dont
2,71 M€ hors CAS pension. En outre, a été appliquée une réserve ministérielle pour aléas de
gestion, dite d’auto
-
assurance, de 6,86 M€ en AE et 7,22 M€ en CP, correspondant, comme les
années passées, à 1 % des crédits (l’assiette
étant identique à celle de la réserve de précaution).
En 2022, elle a été répartie pour 50 % sur les crédits d’action sociale et pour 50 % sur les crédits
des autres lignes du programme, hors fonctionnement et communication. Par ailleurs, 1,91 M€
(dont 1,
35 M€ HCAS)
ont été neutralisés au titre de la réserve ministérielle
. Bien qu’il n’
ait pas
été prévu de
les mobiliser en gestion, ces réserves ont fait l’objet d’un dégel partiel, sur le HT2
(12,01 M€ en CP) et le T2 (3,82 M€) et d’une annulation du reliquat en HT2 (23,61 M€ en CP)
pour financer une partie des dépenses immobilières d’administration centrale (dites de
« démétropolisation ») et des SGAMI, le renouvellement du parc automobile des SGAMI, ainsi
qu’une avance en urgence en vue du traitement des r
efus de concours de la force publique.
Comme pour le HT2, la réserve de T2 a été levée.
Le montant de la réserve de précaution du programme 232 a été arrêté à 16,53 M€ en AE
et 16,43 M€ en CP en HT2. La ventilation de la mise en réserve a été effectuée de
manière
proportionnelle sur l’ensemble du programme. Aucune réserve ministérielle pour aléas de
gestion n’a été constituée. Le montant de la réserve de précaution appliquée au T2 (0,5% des
crédits T2 de la LFI) a été portée à 0,39 M€, dont 2 100 € en CAS.
La ventilation de la mise en
réserve a été effectuée sur les BOP Organisation des élections et commission nationale des
comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour le HCAS pensions. Elle
n’a porté que sur le BOP CNCCFP s’agissant du CA
S pensions.
En réponse à la Cour, la direction du budget fait savoir que le programme 232 a été en
mesure de rendre 16,40 M€ sur sa réserve de précaution, 0,03 M€ étant destiné à être reporté
en 2023 pour couvrir une partie des effets de l’inflation selon
les indications du RPROG 232.
Par ailleurs, l
e P232 ne s’est pas vu appliquer de réserve ministérielle.
S’agissant du programme 354, le montant de la réserve de précaution a été fixé à
23,40
M€ en AE et 21,34 M€ en CP sur le HT2. La réserve a porté sur le
s crédits du BOP
central, dont 93 % sur les briques « fonctionnement courant » et « immobilier, dépenses de
l’occupant ». Ont donc été exclues les dotations des BOP déconcentrés, ainsi que les crédits
COUR DES COMPTES
22
consacrés au programme national d’équipement (PNE) et a
u plan national informatique (PNI).
Le montant de la réserve de précaution appliquée au T2 (0,5 % des crédits T2 de la LFI) s’est
élevé à 9,39 M€, dont 6,60 M€ en HCAS et 2,80 M€ en CAS pensions. S’il n’a pas été prévu
de solliciter la réserve en gestion,
9,39 M€ ont fait l’objet d’un dégel, 14,43 M€ ont été annulés,
et un reliquat de 6,91 M€ est resté en fin de gestion. Le dégel aurait contribué au financement
du renfort des services préfectoraux chargés des étrangers et des titres (CNI, passeports). La
di
rection du budget indique que le dégel a été rendu nécessaire par l’impact de l’inflation.
C -
L’utilisation de la fongibilité asymétrique par le programme 232
dans le cadre des opérations électorales de 2022
Comme en 2021, seul le programme 232 a procédé à des mouvements de fongibilité
asymétrique entre le T2 et le HT2.
L’année 2022 a été marquée, par le financement des élections et le recours à la fongibilité
asymétrique en fin d’année pour un montant total de 38,2 M€ sur les 72 M€ inscrits en LFI,
afin de revoir la ventilation initiale des crédits dédiés à la mise sous pli, prévue en
programmation à 80 % en T2 et 20 % en HT2, pour permettre à 45 préfectures de déroger à la
ré-internalisation mise en place à compter de 2022.
En 2021, 25,9 M€ sur les 35,4 M€
prévus en LFI, avaient été concernés par des
mouvements de fongibilité asymétrique, dont 3,5 M€ avaient été bloqués en fin de gestion pour
être reportés en 2022.
Cette fongibilité a permis en 2022 de couvrir des surcoûts de prestations supplémentaires
d’adressage et d’ordonnancement des plis de propagande liés au nouveau processus du
prestataire (La Poste), imputables aux frais de la commission de propagande. Elle a également
servi à couvrir des frais de location de salle et de matériel de mise sous pli réinternalisée (26,3
M€ au titre de l’élection présidentielle et 24,7 M€ pour les élections législatives) et
l’augmentation du coût du matériel électoral dans le contexte de renchérissement du coût des
matières premières et des fluides, majoré par des indemni
tés d’imprévision de 2,8
M€ versées
aux titulaires des marchés de fabrication, conditionnement et livraison d’enveloppes
électorales. Le coût du remboursement de la propagande officielle, majoré de 11,4 M€, a par
ailleurs intégré une revalorisation des tar
ifs par rapport à 2017 (+ 18,85 % pour l’élection
présidentielle et + 19,96 % pour les législatives) compte tenu de l’évolution des indices INSEE
du papier et de l’impression.
Des mesures d’économie ont permis de minorer d’au moins 7,8 M€ le surcoût précit
é de
65,2
M€, soit un reste à charge après fongibilité asymétrique de 19,2 M€ en HT2. Ces mesures,
compte non tenu de la baisse du nombre de candidats au premier tour des élections législatives
(6 290 en 2022 contre 7
877 en 2017) dont l’impact n’a pas enc
ore été évalué, ont consisté en
une baisse de 6,8 M€ du montant du remboursement forfaitaire des candidats à l’élection
présidentielle (12 au lieu de 15 prévus dont 4 ayant dépassé le seuil de 5 % des votes au premier
tour) et une remise de 1 M€ par le titulaire du marché sur les frais d’acheminement des
enveloppes de propagande.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Les étapes de prise en charge et d’envoi de la propagande électorale
Pour garantir la sincérité des scrutins, réduire l’inégalité des moyens des candidats aux
élections et veiller
à la bonne organisation matérielle des opérations électorales, l’État est chargé de
l’acheminement auprès des électeurs et des bureaux de vote en mairie de la propagande électorale des
candidats. Cette mission suppose la maîtrise de plusieurs étapes.
Les circulaires ou « professions de foi » et les bulletins de vote établis par les candidats sont
confiés aux commissions de propagande électorale (CPG) qui réalisent l’envoi des circulaires et
bulletins de vote aux électeurs et aux bureaux de vote. En pratique, ces envois nécessitent plusieurs
opérations prises en charge par l’État. Deux d’entre
-
elles intéressent le processus d’envoi aux
électeurs. Il s’agit de la mise sous pli (les circulaires et bulletins de vote sont assemblés et mis sous
enveloppe) suivie de la distribution (les plis sont remis à un opérateur postal en vue de leur distribution
au domicile des électeurs). Deux autres opérations concernent le processus d’envoi aux mairies. Les
bulletins de vote sont d’abord conditionnés (le nombre de bulletins
doit être égal au nombre
d’électeurs). Cette étape, le colisage, précède l’acheminement.
Jusqu’en 2021, la mise sous pli et le colisage étaient soit réalisés par les services préfectoraux,
soit délégués aux communes volontaires, soit confiés à des prestataires de marchés publics locaux
(également appelés routeurs). Toutefois, confrontées à la baisse de leurs effectifs, les préfectures ont
eu recours de plus en plus fréquemment (jusqu’à 85 % aux régionales) à des prestataires privés pour
effectuer les opérations de mise sous pli des documents de propagande électorale remis par les
candidats et de routage (conditionnement avant remise à l’opérateur postal). Des dysfonctionnements
récurrents mais d’ampleur limitée étaient relevés (plis incomplets, retard de li
vraison)
10
.
La distribution des plis aux électeurs faisait l’objet d’un marché public national. Elle était
réalisée par deux opérateurs postaux (La Poste et Adrexo).
L’acheminement des colis de bulletins de vote en mairie était réalisé par les prestataires d’un
marché alloti par zones géographiques, SVP Transport en Île-de-France hors Paris, Geodis à Paris et
La Poste dans le reste de la France.
Suite aux dysfonctionnements constatés dans l’acheminement de la propagande électorale
lors des élections départementales et régionales de 2021, au stade de la mise sous pli par le
routeur Koba et de la
distribution
du courrier par Adrexo, le ministère de l’intérieur
a choisi
de réinternaliser par principe les opérations de
mise sous pli
, effectuées dorénavant soit en régie
préfectorale, soit en délégation par les communes volontaires en vertu d’une convention
excluant le recours à la sous-traitance. Il a toutefois été admis de déroger à la ré-internalisation
pour tenir compte de contraintes locales.
En pratique, tout
es les préfectures ont pu recourir à l’externalisation des premières
opérations préparatoires. L’externalisation des opérations de mise sous pli pouvait être décidée
par le préfet des départements de plus de 500 000 électeurs, dès lors
qu’elles
étaient mécanisées
et que l’entreprise de routage était située à moins d’une heure trente minutes du chef
-lieu de la
préfecture. Dans les départements de moins de 500
000 électeurs, l’externalisation pouvait être
10
Rapport d’information de MM. LE RUDULIER, KERROUCHE, Mme GOULET, M. RICHARD, Mme
CUCKIERMAN, MM. ROUX, BENARROCHE et WATTEBLED, du 21 juillet 2021 fait au nom de la
commissio
n des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration
générale sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021.
COUR DES COMPTES
24
décidée si, en plus des critères précédents, les préfe
ctures n’avaient pas rencontré de
dysfonctionnement avec leur routeur lors du double scrutin de 2021.
Au bilan, 51 préfectures ont internalisé la mise sous pli en 2022 (dont 7 le faisaient déjà
en 2021 alors que 43 d’entre elles l’avaient externalisée), et
45 préfectures l’ont externalisée
(dont 43 qui l’externalisaient déjà en 2021). En outre
-mer, les 10 préfectures ont internalisé la
mise sous pli, comme elles le faisaient déjà auparavant en l’absence de prestataire sur place.
Il a été rendu compte par le
ministère de l’absence de dysfonctionnement dans les
opérations de mise sous pli, de colisage, de distribution et d’acheminement des circulaires et
bulletins de vote. Les difficultés résiduelles dans la mise en œuvre des dérogations à
l’internalisation de
la mise sous pli de la propagande électorale ont été résolues en recourant au
plan de secours anticipé.
D -
Le remboursement des mises à disposition des agents exerçant
l’emploi de délégué du préfet
Les délégués du préfet sont des agents titulaires de catégorie A ou B, mis à disposition
pour une durée de trois ans renouvelables au profit du programme 147 Politique de la ville
11
.
La mise à disposition donne lieu à compensation en ETPT (plafond d’emplois) et en crédits de
T2, sur une base forfaitaire de 60 000 € pour un agent de catégorie A et 45 000 € pour un agent
de catégorie B, CAS inclus, alors que le coût moyen identifié par l’administration s’élève à
68
900 € pour un agent de catégorie A (74
100 €outre
-mer) et 58
000 € pour un agent de
catégorie B.
En 2022, 130 ETPT
12
du programme 354 ont ainsi été mis à disposition du programme
147.
Le programme a bénéficié en retour, du transfert de ces ETPT dans son plafond d’emploi
et du transfert
13
de 7,7 M€ de crédits de T2 du P147.
La Cour recommande depuis plusieurs années de se conformer aux dispositions de la
LOLF
. Il convient en effet de ne pas recourir aux décrets de transfert, mais d’inscrire les
montants correspondants dans le PLFI, lorsque les décisions concernant les mouvements de
crédits entre ministères sont
connues et les volumes de crédits susceptibles d’être déterminés
en budgétisation, ce qui est le cas dès lors que le dispositif est reconduit chaque année et que le
montant de ces dépenses en T2 est stabilisé autour de 7 M€
.
Dans sa réponse à la commission des finances du Sénat
14
, le ministère de l’intérieur
évoque trois solutions. La première conduirait à abonder les crédits du P354 pour en faire le
programme support du dispositif, mais elle présenterait l’inconvénient de rendre complexe le
suivi des effe
ctifs dont la majorité (161 sur les 291 ETPT) proviennent d’autres programmes.
La deuxième solution viserait à doter l’agence nationale de la cohésion des territoire (ANCT),
opérateur du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement
du
11
Mission Cohésion des territoires.
12
112 ETPT en 2021.
13
Le décret n°
2022-
934 du 27 juin 2022 a transféré 3,7 M€ en AE et CP et 63 ETPT, et le décret n°
2022-1512
du 2 décembre 2022 a transféré 3,9 M€ en AE et CP et 67 ETPT du P147 au P354.
14
Question de Mme Isabelle Briquet.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
territoire de la mission Cohésion des territoires, des crédits et ETPT correspondants. Le
ministère estime toutefois que l’opérateur n’est pour l’instant pas en capacité d’absorber la
charge que représente cette gestion. La dernière solution consistera
it à adosser l’organisation
au P147, actuellement repéré par l’ensemble des acteurs de cette politique publique et ainsi
mettre un terme aux mises à disposition.
La Cour souligne cette année l’écart de plus de 16 % entre la prévision inscrite dans le
DPGECP (6,6
M€) et la réalisation (7,7 M€), alors que le nombre d’ETPT de délégués du préfet
et les montants des crédits de masse salariale étaient connus à l’avance. En 2022, une nouvelle
fois, la budgétisation par transfert aurait pu être évitée en recourant soit au dispositif du
rétablissement de crédits, soit à celui de la délégation de gestion de crédits de T2 conclue entre
les responsables des unités opérationnelles concernées du P354, délégataires, et ceux du P147,
délégants des crédits, pour une dur
ée limitée éventuellement reconductible dans l’attente d’une
redéfinition en LFI des périmètres budgétaires.
E -
Les modalités de financement du comité des finances locales doivent
être revues
Le programme 216
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur bénéficie d’une
attribution de produits dont le but est de couvrir les frais de fonctionnement du comité des
finances locales. Ces fonds servent notamment à rémunérer des collaborateurs contractuels qui
renforcent les effectifs de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ils proviennent
d’un prélèvement sur la dotation attribuée au comité des finances locales à partir des ressources
prévues pour la dotation globale de fonctionnement (article L. 1211-5 du CGCT). Cette dotation
est versée au
Trésor et rattachée au budget du ministère de l’intérieur selon la procédure de
fonds de concours pour dépenses d’intérêt public (article R. 1211
-17 du CGCT).
Considérant que les fonds ne proviennent pas d’un tiers puisqu’ils ne quittent pas le
budget de
l’État, la Cour a estimé dans ses observations précédentes que cette manière de
procéder n’était pas conforme aux dispositions de l’article 17 de la LOLF aux termes desquelles
les fonds de concours sont constitués « par des fonds à caractère non fiscal versés par des
personnes morales ou physiques
», et qu’il convenait donc de revoir les modalités de
financement des dépenses de personnel et de fonctionnement de la DGCL nécessitées par son
concours au fonctionnement du comité des finances locales.
La Cour av
ait déjà, à l’occasion de l’analyse de l’exécution budgétaire 2010 puis dans
une communication du Procureur général
15
, soulevé cette irrégularité. Le ministère avait, dans
sa réponse, indiqué que des réflexions étaient en cours afin de concilier le respect de la LOLF
et le maintien d’un lien entre le comité des finances locales et les agents contractuels concernés.
Il répondait à la recommandation de la Cour visant à « revoir les modalités de financement du
comité des finances locales et de l’observatoire de
s finances et de la gestion publique locales,
15
Question de Mme Isabelle Briquet.
COUR DES COMPTES
26
afin de les mettre en adéquation avec les dispositions de la LOLF », que celle-ci devrait être
adressée à la direction du budget.
En 2022, les modalités de perception de l’attribution de produit relative au
financement
des rémunérations des personnels du comité des finances locales (CFL) et de l’observatoire des
finances et de la gestion publique locale (OFGPL) n’ont pas fait l’objet de modification. Le
montant de l’attribution de produit rattachée au program
me 216 Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur s’est élevée à 0,911 M€
16
. Les effectifs physiques du CFL, y compris
ceux de l’OFGPL, ont été ramenés à 16 en 2022, contre 18 en 2020 et 2021.
Le ministère de l’intérieur fait valoir que la direction
du budget a été sollicitée afin
d’envisager les modalités d’un abondement du budget général sur le programme 216 ou une
modification du code général des collectivités territoriales, qui fixe les modalités de
financement des frais de fonctionnement du comité des finances locales, sans suite à ce jour.
Selon la direction du budget une telle évolution supposerait d’arrêter de nouvelles modalités de
contribution des collectivités territoriales
. Elle ajoute qu’il pourrait être ainsi procédé à un
abondement en b
udgétisation du P216 CPPI (plutôt qu’une attribution de produits) à partir des
crédits actuellement rattachés au P122 par fonds de concours via le prélèvement sur la DGF.
F -
Le plan France relance
Le plan France relance présenté par le Premier ministre le 3 septembre 2020 dans la
continuité des mesures mises en place en réponse à la crise sanitaire de la COVID-19 visait à
soutenir l’accélération de la transition écologique, l’amélioration de la compétitivité des
entreprises, le renforcement des compétences et le développement des territoires.
L’effort budgétaire a été concentré sur la mission Plan de relance pour en assurer un
meilleur suivi. Elle est composée des programmes 362 Écologie, 363 Compétitivité et 364
Cohésion.
Dotée en LFI de 1
511,26 M€ en AE e
t de 13
005,90 M€ en CP, la mission Plan de relance
a bénéficié de reports de crédits de 7
187,52 M€ en AE et de 6
249,45 M€ en CP. Ont été
consommés sur les crédits de la mission 7
578,37 M€ en AE et 11
593,62 M€ en CP. Le
programme 363 Compétitivité, dot
é en LFI de 547,25 M€ en AE et de 2
762,67 M€ en CP, et
après reports de crédits et prélèvement en LFR, d’un budget total de 1
906,35 M€ en AE et de
4
157,59 M€ en CP, a abondé par transferts les crédits d’autres programmes du budget de l’État
à hauteur de
408,09 M€ en AE et de 431,50 M€ en CP.
En 2021, le programme 216 avait bénéficié de 35,7
M€ en AE et de
21,4
M€ en CP de
transferts en provenance du programme 363, en complément des financements dédiés à la mise
en place de systèmes d'informations européens et des investissements relatifs au réseau radio
du futur (RRF)
16
0,875 M€ en 2021, 0,853 M€ en 2020, 0,860 M€ en 2019, 0,754 M€ en 2018 et 0,692 M€ en 2017.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
En 2022, selon les données transmises à la Cour en réponse au questionnaire, le
programme 354 a pu bénéficier de transferts en provenance du programme 363 à hauteur de 21
M€ en AE et de 21,9
M€ en CP
pour la réalisation de travaux immobiliers.
Le programme 354 indique avoir consommé 1,14 M€ en AE et 4,95 M€ en CP au titre de
restes à payer de 2021, et être en mesure de financer sur le HT2, grâce au transfert précité
intervenu en 2022 en prov
enance du programme 363 de 20 M€ en AE et 21,9 M€ en CP, des
dépenses immobilières liées à la réforme de l’OTE (4,4 M€ en AE et 7,3 M€ en CP), d’autres
dépenses immobilières engagées dans le cadre des opérations de rénovation des cités
administrative et de
bâtiments publics ainsi que l’appui à la labellisation en Espaces France
Services de sous-
préfectures candidates. Le P354 reverse à ce titre 15,6 M€ en AE et 13,6 M€
en CP du plan de relance au P348 et au P362. Les crédits du plan de relance financent également
la mise en œuvre du plan «
10 000 jeunes » sur le périmètre du P354.
Il est fait état de difficultés à suivre les consommations par les RBOP des crédits du plan
de relance dues à l’absence de mention par certains services prescripteurs de la dépense
lors de
la création des engagements juridiques de l’axe ministériel de référence.
En réponse à la Cour, la direction du budget indique qu’elle souscrit à cette observation.
Le ministère fait également
état d’autres contributions du programme 363.
Ainsi, sur le volet immobilier, le programme 216 indique avoir adossé le financement de
la prise à bail d’une durée ferme de 9 ans pour un montant de 9,26 M€ en AE, de surfaces de
bureau à Courbevoie au profit du futur opérateur RRF
17
. Les crédits du plan de relance ont
également permis de financer des travaux de rénovation thermique et de sécurisation des
bâtiments pour un montant de 6,84 M€ en AE et 7,14 M€ en CP, ainsi que des dépenses des
SGAMI (0,78 M€ d’achats de véhicules et 1,8 M€ en AE et CP de travaux imm
obiliers).
Sur le volet numérique, le programme 216 a consommé 120,7 M€ en AE et 64,8 M€ en
CP, dont 16,3 M€ en AE et 17,4 M€ pour les projets RRF et SI Européens au titre de reliquats
2021 consommés en 2022. Les 12 projets numériques programmés en 2022 ont consommé
104,4 M€ en AE et 47,4 M€ en CP.
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
En 2022, les dépenses de la mission enregistrent une hausse de 8,6% en AE (soit 380 M€)
et 8,5 % en CP (soit 360 M€). Les dépenses exécutées sont supérie
ures à celles prévues en loi
de finances
initiale, de 380 M€ en AE et 210 M€ en CP.
La hausse des dépenses de la mission s’explique par une augmentation de 13,3 % des
dépenses de fonctionnement et dans une moindre mesure de celles de personnel (+6,6%).
L’e
ssentiel de ces augmentations est porté par le P 232
dont l’évolution des crédits est corrélée
au calendrier électoral particulièrement chargé en 2022 (élections présidentielle, législative et
élections territoriales à Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy et Saint-
Martin). Cette augmentation s’explique aussi par la hausse des dépenses immobilières
17
Le bail, d’une durée ferme de 9 ans du 1er mai 2023 au 30 avril 2032, implique une franchise de loyer équivalente
à 45 mois. Les premières échéances de loyer seront exigibles à compter de février 2027.
COUR DES COMPTES
28
(notamment les budgets de fonctionnement des bâtiments de l’administration centrale et
déconcentrée).
Graphique n° 2 :
exécution 2018-2022
(Mds €)
Source : Cour des comptes
–
données Chorus
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2018-2022
(AE, en Md€)
Source : Cour des comptes
–
données Chorus
2,82
2,83
3,87
4,24
4,60
2,76
2,77
3,82
4,41
4,79
0
1
2
3
4
5
6
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
2,70
2,78
4,05
4,18
4,41
2,76
2,77
3,82
4,41
4,79
0
1
2
3
4
5
6
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2018-2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
–
données Chorus
A -
L’évolution des dépenses par titre
Graphique n° 5 :
Les dépenses 2018-2022 de la mission par titre
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
–
données Chorus
La structure de la mission, restée relativement stable depuis 2015 par titre de dépense, a
connu des changements liés à l’évolution des périmètres des prog
rammes. Cette évolution a
entrainé, dès 2020, une diminution de la part des dépenses de personnel (de 70 % à 59 % en
2022) tandis que celle des crédits de fonctionnement a augmenté de plus de 13 points, de 21 %
des dépenses en 2020 à 33,5 % en 2022.
En 2022, la répartition des crédits par titre est restée
stable : les dépenses de personnel représentent 59 % des crédits de la mission, (60 % en 2021),
celles de fonctionnement 33,5 % (31 % en 2021) et l
es crédits d’investissement et ceux
d’intervention s’élèv
ent respectivement à 2,8 % et 4,4 % des crédits (2,3 % et 4,7 % en 2021).
2,76
2,84
3,97
4,20
4,39
2,82
2,83
3,87
4,24
4,60
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
1,97
1,99
2,39
2,56
2,73
0,61
0,60
1,20
1,36
1,54
0,17
0,16
0,17
0,18
0,20
0,08
0,07
0,11
0,15
0,13
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses d'investissement (T5)
COUR DES COMPTES
30
B -
Emplois et dépenses de personnel
1 -
Les plafonds
d’emplois et le
s schémas
d’emplois
Graphique n° 6 :
p
lafond d’emplois et exécution de 2018 à 2022
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
d’après les données du ministère de l’
intérieur
Le plafond d’emplois de la mission augmente de
95 par rapport à 2021. Le plafond
d’emplois est exécuté à plus de
100,2 % en 2022.
33 252
32 891
38 645
40 392
40 487
32 566
32 188
38 146
40 311
40 591
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Graphique n° 7 :
p
lafond d’emplois et exécution de 201
8 à 2022 pour les opérateurs (en
ETPT)
Source : Cour des comptes
Le plafond d’emplois des opérateurs et son exécution sont stables
entre 2018 et 2020.
Depuis 2021, le plafond d’emplois est fixé à 361 ETPT soit +6 par rapport à 2020.
En 2022, le
plafond d’emplois des opérateurs est inférieur de
9
ETPT en exécution à celui de la LFI, l’écart
étant moins important que les années précédentes (- 10 en 2020 et -12 en 2021).
Tableau n° 8 :
schéma
d’emplois de la mission de
2020 à 2022 (en ETP)
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2022
Schémas d'emplois et
transferts Mission AGTE
-518
-88
-99
-88
Programme 354
-436
23
0
11
Programme 232
0
0
0
0
Programme 216
-82
-111
-99
-99
Source
: ministère de l’intérieur
Depuis 2010
, le schéma d’emplois était exigeant pour l’ensemble de la mission et plus
particulièrement, en 2020, pour le programme 354. Au total, entre 2017 et 2020, 1571 ETPT
de l’administration territoriale à périmètre constant ont été supprimés.
350
358
355
361
361
343
346
345
349
350
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois des opérateurs
(LFI+ LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
COUR DES COMPTES
32
Le schéma d’emplo
is de 2022, comme celui de 2021 est porté entièrement par le
programme 216
qui l’a réalisé. Le programme 354 ayant recruté 11 ETPT au
-delà de son
schéma initial qui était nul, le schéma d’emplois de la mission n’est pas entièrement exécuté en
2022.
La cris
e des réfugiés ukrainiens et la hausse des demandes de titres d’identité ont eu des
conséquences sur la gestion des emplois et de la masse salariale. Pour faire face à cette forte
hausse d’activité, le programme 354 a bénéficié de deux autorisations except
ionnelles de
dépassement de son plafond d’emplois à hauteur de 182 ETPT
18
, valorisés à 5,4 M€ HCAS. Le
dégel de la réserve de précaution a permis de couvrir cette dépense.
2 -
Les dépenses de personnels et la gestion des crédits de titre 2
Tableau n° 9 :
dépenses de personnels par programme de la mission (2021-2022)
En M€
LFI 2021
Exéc. 2021
LFI 2022
Exéc. 2022
Taux exéc.
22
Variation
Exé. 21/22
P216
753 ,13
757,7
764,14
774,12
101,3%
2,2 %
P354
1825,46
1791,06
1878,62
1917,99
102,1%
7,1%
P232
41,22
12,56
77,97
38,8
49,8%
208%
Mission
AGTE
2 619,81
2 561,32
2720,73
2730,91
100,4%
6,6%
Source :
ministère de l’intérieur
Les dépenses de personnels de la mission augmentent en LFI (+3,9 %) et en exécution (+
6,6 %) par rapport à 2021.
Il n’y a eu aucun mouvement au sein du titre 2 entre crédits du CAS
Pensions
et crédits hors CAS
Pensions
.
La consommation 2022 des crédits de titre 2 du programme 216
s’établit à 774 M€ (522
M€ hors CAS et 222 M€ de CAS), soit un dépassement de + 10 M€ (9 M€ hors CAS et 1 M€
de CAS) par rapport aux crédits ouverts en LFI 2022, correspondant à un taux de consommation
de 101,3 %. En 2021, la consommation des crédits du titre 2 s’élevait à 757,7 M€.
En réponse
à la Cour, le RPROG du P216 signale qu’une parti
e de ce dépassement est dû au financement
des mesures interministérielles.
La réserve de précaution (3,8 M€ dont 2,7 M€ hors CAS) a été totalement dégelée afin
de sécuriser l’atterrissage du programme en fin d’année.
Par ailleurs, le programme 216 compte en 2021, 86 personnels (87 en 2021,98 en 2020)
mis à disposition d’autres programmes ou ministères dont 61 % le sont à titre gratuit. Le manque
à gagner
19
pour le programme n’est pas négligeable en masse salariale
compte tenu des corps
18
97 ETPT dans le cadre du plan de renforts en réponse à la crise ukrainienne et 85 ETPT dans le cadre du plan
d’urgence du printemps 2022 visant à réduire les délais de délivrance des titres d’identité.
19
Manque à gagner estimé à 8,4 M€ par le ministère de l’intérieur selon l’annexe 3 AGTE du rapport fait au nom
de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur le
PLF 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
d’origine des personn
els en question (corps préfectoral et administrateurs civils, attachés
d’administration).
La gestion du titre 2 du programme 354 reste encore marquée par la réforme de
l’organisation territoriale de l’État mais dans une moindre mesure que les années précéd
entes.
Sa consommation 2022 s’établit à 1
918 M€. Avec 1
878,62 M€ de crédits
disponibles en 2022,
le taux d’exécution du T2 s’établit à 102 % en AE
-CP.
Les transferts entrants et sortants inscrits de base au PLF 2022 sont moins importants
qu’en 2021
20
(10
dont 6 entrants et 4 sortants pour un montant de 1,14 M€, +29,5 ETPT).
Plusieurs transferts, sortants et entrants, ont été réalisés dans le cadre de la gestion de
2022
. + 15,6 M€ et
+ 210,75 ETPT (-
12,8 M€ et –
275,7 ETPT en 2021).
En 2022 aucun
transfert sortant de crédits n’a eu lieu. Deux décrets
21
ont concerné des
virements à destination du programme 216, au titre, d’une part, du financement de la dé
-
métropolisation des formateurs internes à temps plein, et, d’autre part, au remboursement de
certaines dépenses de masse salariale pour un montant total de
–
0,8 M€.
Dans l’autre sens, une série de transferts entrants des emplois et de la masse salariale a
permis le financement des emplois services du support informatique rejoignant les secrétariats
généraux communs, en provenance du programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des
politiques de l'emploi et du travail
. Un transfert a eu pour objet le financement d’emplois de
directeurs d’administration territoriale de l’Etat, reliquat du transfert en LFI 2021.
Deux
transferts ont enfin contribué au financement des emplois et de la masse salariale des délégués
du préfet, en provenance du programme 147
–
Politique de la ville
.
La sous-consommation des crédits de titre 2 du
programme 232 s’explique
par les
mouvements de fongibilité asymétrique pour un montant total de
38,2 M€.
20
30 transferts en 2021 dont 28 entrants et 2 sortants.
21
Décret n°2022-935 du 27 juin 2022 et décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022.
COUR DES COMPTES
34
Graphique n° 8 :
variations des dépenses de personnels de la mission - hors CAS
Pensions
2021-2022
Source : RAP 2022
C -
Des dépenses de fonctionnement en progression constante
Tableau n° 10 :
dépenses de fonctionnement de la mission par programme 2021
–
2022
en CP, en M€)
En M€
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
Taux
exéc.
Variatio
n
Exé.
21/22
P216
495,83
587,71
552,69
688,78
117,2%
17,2%
Dont subventions pour charges
de service public
17,5
17,27
17,5
17,27
P354
469,65
522
464,98
501
107,7%
4%
P232
293,4
249,07
307,57
351,26
114,2%
41%
Mission AGTE
1 258,88
1358,78
1325,24
1541,04
116,2%
13,41%
Source : Chorus
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
L’évolution des dépenses de fonctionnement doit s’apprécier à l’aune des modifications
de périmètre intervenues au sein de la mission et du calendrier électoral
d’une part, mais
également, en exécution, à travers les ressources attendues en gestion qu’il s’agisse des reports
pour le programme 232
–
Vie politique
ou des fonds de concours et attributions de produit pour
le programme 354
–
Administration territoriale
de l’État
essentiellement.
Les crédits de fonctionnement représentent en LFI 2022 30% de l’ensemble des crédits
de la mission, soit 1325,41 M€, en augmentation de 5,
3% par rapport à la LFI 2021.
En exécution, le montant des crédits de paiement s’élève à
1541,04
M€ soit
215,8
M€ de
plus que le montant initial
et 182,3 M€ de plus que l’exécution 2021.
Les dépenses de fonctionnement courant du programme 354 ont été impactées par la
reprise des activités à un rythme normal (déplacements notamment) et l’infla
tion qui pèse
notamment sur les dépenses de carburant.
Ces surcoûts ont été partiellement compensés par
une sous-
consommation constatée sur d’autres activités, comme les frais de représentation et
de communication ou les acquisitions de véhicules, ces dernières en partie liées au
déréférencement de certains véhicules et/ou des retards d’approvisionnement.
Le responsable de programme a pourtant engagé des démarches d’économies pour ce qui
concerne les dépenses de fonctionnement.
Dans le cadre du plan de transformation ministérielle,
le service de l’achat, de
l’innovation et de la logistique du ministère de l’intérieur
(SAILMI) a été créé en
septembre 2019 pour renforcer la performance de la chaîne achat du ministère. Il regroupe
l’ensemble de la fonction achat, de la stratégie d’achat jusqu’à la logistique, en passant
par
la prescription, la passation des marchés et le suivi budgétaire des dépenses mutualisées en
administration centrale. Il exerce ses missions pour le compte et au profit des directions
générales (hors direction générale de la sécurité intérieure), directions et services ainsi que
des opérateurs et établissements publics du ministère de l’intérieur et des Outre
-mer.
L’évaluation des économies en résultant se fonde actuellement sur les gains
obtenus
par rapport aux marchés précédents ou aux offres concurrentes non retenues (économies
d’achat) ainsi que sur les volumes estimés et les révisions de prix qui pourront être opérées
par les titulaires. À terme, cette démarche devra tenir compte des coûts évités et des coûts
de possession, en particulier sur les segments d’achat les plus significatifs, comme les
véhicules par exemple. S’agissant des marchés informatiques, la méthode d’évaluation des
économies d’achat n’est pas pertinente en raison de l
a rapidité des évolutions techniques
qui rendent difficile toute comparaison avec les marchés antérieurs. Le recours à la méthode
d’écart par rapport à la moyenne des offres est privilégié, approche conduisant souvent à
constater un surcroît d’économies.
E
n 2022 qui a vu le déploiement d’un système d’information dédié de programmation
et de planification (Appach), les économies achats réalisées au niveau du ministère sont
ainsi estimées à 66 M€ (61 M€ en 2020, cible 2021, 40 M€). Le programme 216 a réalisé
23 M€ d’économies (20 M€ en 2020), ce qui représente 35% du volume total des économies
réalisées. Les économies achats des deux autres programmes de la mission sont moindres
(0,61 M€ pour le programme 232 et 0,47M€ pour le programme 354).
Pour le programme 354, La mise en place des SGC au 1
er
janvier 2021 devrait permettre
des économies, par le biais de la mutualisation des fonctions support de l’administration de
COUR DES COMPTES
36
l’État au niveau départemental. Il est cependant encore trop tôt pour mesurer les économies de
s
différentes réformes engagées depuis 2019 alors que l’administration territoriale de l’État ne
s’est stabilisée qu’au printemps 2021 (création des DRETS et des DDETS).
En matière de gestion immobilière, les principales économies seront générées par
l’abo
utissement de la rénovation des cités administratives qui permettra à des services soutenus
par ce programme et logés dans le parc locatif de rejoindre une seule et même implantation et
donc de réduire la part des loyers. Cependant le montant de ces économ
ies n’a pas été évalué à
ce jour.
Pour le programme 232
, le contexte de crise du marché du routage et d’augmentation des
prix du papier conduit le ministère à considérer qu’il est difficile de mettre en œuvre des
économies structurelles. La dématérialisation de la propagande électorale pourrait constituer
une alternative permettant de réaliser des économies. Depuis 2015, pour tous les scrutins
généraux, le ministère propose aux candidats volontaires, parallèlement à la diffusion par voie
postale, la mise en ligne de leurs professions de foi. La DB est favorable à une telle démarche,
et indique que des travaux de cotation des dépenses conduisant à la production de déchets
papier (élections et titres) sont conduits dans le cadre de la préparation du
Budget vert
2024.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
D -
Les dépenses d’investissement
: une tendance à la sous-exécution des
crédits de paiement
Les dépenses d’investissement représentent toujours une
très faible part des crédits de la
mission (2,8 %), soit 128,16 M€ en CP.
Tableau n° 11 :
Dépenses d’investissement de la mission 2020
- 2022
En M€
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
AE
170,39
103,74
129,2
397,88
144,25
167
CP
189,92
109,5
160,8
147,02
169,25
128,16
Source
: ministère de l’intérieur
Les crédits d’investissement ouverts dans la LFI 2022 augmentent de
11,6 % en AE et
5,3 % en CP par rapport à la LFI 2021.
Le programme 216 concentre 58,8 % des CP d’investissement inscrits en LFI et 58,5 %
des crédits exécutés. Le taux d’exécution des crédits de la mission s’établit à 116,7 % en AE et
76,5 % en CP.
La Cour avait noté la tendance du programme 216 à la sous-exécution des crédits
d’investissement en CP en 2019 (55 %) et 2020 (31,6%) et ses conséquences sur la gestion
future, tant en termes de soutenabilité que de capacité à faire des directions chargées des crédits.
La situation continue de
s’améliorer
en 2022, le taux d’exécution du programme 216 ayant
atteint 76 % (74 % en 2021), même si le niveau de consommation de certaines UO, comme
l’UO immobilier de l’administration centrale, peine à progresser, avec une baisse de 10,6 M€
de CP conso
mmés en 2022 par rapport à 2021 résultant du solde entre, d’une part,
l’augmentation de la consommation de CP de T3 d’un montant de 18,9 M€ entre 2021 et 2022,
due essentiellement au règlement des échéancier des montages financiers du ministère (PPP) et
au
renchérissement des coûts de l’énergie, et, d’autre part, la baisse d’un montant de 29,3 M€
des dépenses de T5 imputable essentiellement, selon les indications du RPRO 216, au
financement sur 2021 et non plus sur 2022 de l’opération «
Universeine » (acqui
sition d’un
bâtiment en l’état futur d’achèvement pour accueillir le site des fonctions support du MIOM en
substitution de la location du site « Lumière »)
La Cour déplore cette sous-exécution
des dépenses d’investissement récurrente
et
appelle à la vigilance en programmation et exécution.
S’agissant en particulier de l’UO
«
Immobilier de l’administration centrale
», celle-ci présente un faible taux de réalisation
annuelle au regard des crédits engagés (1,7% en 2022 contre 7% en 2021), signe d’une
exécution non lissée de la programmation
22
.
22
L
e RPROG souligne toutefois qu’aucun retard de paiement n’est constaté et que les dépenses sont réglées selon
l’échéancier
COUR DES COMPTES
38
E -
D
es dépenses d’intervention
stables
Les dépenses d’intervention représentent une faible part des crédits de la mission, 4,7 %
soit 176,1 M€ en 2022 et sont stables par rapport à 2021 (+0,7 % d’augmentation).
Tableau n° 12 :
dépenses
d’i
ntervention de la mission 2020-2022
En M€, en CP
LFI 2020
Exéc.
2020
LFI 2021
Exéc.
2021
LFI 2022
Exéc.
2022
Dépenses de guichet
81,7
78,4
100,2
103,6
102,4
98,4
Dépenses discrétionnaires
69,1
65,1
69,1
71,3
71,2
77,67
Total des dépenses
d'intervention
151
144
169,3
174,9
173,7
176,1
Source
: ministère de l’intérieur
Les dépenses d’intervention relèvent des programmes 232 –
Vie politique
pour les
dépenses de guichet et du programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
pour les dépenses discrétionnaires.
Les dépenses du programme 232
concernent le financement des partis (68,7 M€ en AE
-
CP en LFI 2022) ainsi que, dans une moindre mesure, le remboursement des candidats aux
élections remplissant les conditions fixées par la loi (33 M€ en AE=CP en LFI 2022).
Celles du programme 216 sont relatives au fonds interministériel de prévention de la
délinquance (FIPD). La programmation initiale 2022 pour le BOP 0216-
CIPD s’élevait à
69,1
M€ en AE –
CP. La consommation 2022 est de 77,3
M€ en AE et
77,7
M€ en CP, du fait
de nouvelles orientations ministérielles renforçant la priorité donnée au déploiement des
dispositifs de vidéoprotection
23
. En 2022, en raison du transfert des cultes depuis le P 232, le
programme 216 porte les crédits de l’action 07 –
Cultes et laïcité, soit 2,1 M€ en AE
-CP, en
LFI 2022.
L’écart entre le tableau n°
9 (176,1
M€) et le graphique n°
7 (202
M€) correspond au
produit de la redevance d’acheminement perçue à l’occasion de la délivrance des certificats
d’immatriculation, qui transite par le
programme 354 -
Administration terri
toriale de l’État
avant d’être reversé à l’ANTS via une attribution de produits. Cette ressource n’est pas libre
d’emploi pour le programme 354 et est reversée intégralement à l’ANTS. Ce versement étant
assimilé à celui d’une subvention, il est imputé en d
épenses de titre 6 (intervention) sur le
programme 354 -
Administration territoriale de l’État
. Le ministère précise que des travaux sur
le circuit financier complexe de cette redevance seront menés au cours de l’année 2023, à la
faveur du transfert de l’exercice de la tutelle sur l’établissement de la direction du numérique
(DNUM) à la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement
supérieur (DMATES).
23
1, 7 M
€ dans le cadre du plan «
Marseille en grand
», 2,6 M€ pour le renforcement du volet vidéoprotection des
contrats de sécurité prévu dans la circulaire du Premier ministre du 16 avril 2021 et 0,6 M€ pour soutenir le
financement octroyé à la ville de Saint-Denis en vue des JOP 2024.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité à court terme : les reports et les charges à payer en
2023
En fin d’année
2022, les demandes de report des trois programmes représentaient un
montant de 240,24 M€ en AE (y compris 79,81 M€ d’AENE) et 218,48 M€ en CP répartis ainsi
qu’il suit.
Le programme 216 a demandé à bénéficier du report de 65,86 M€ d’AENE, de 0,07 M€
en AE et 2,5 M€ en CP de fonds de concours, et de
30,54
M€
en AE et
129,87 M€
en CP
concernant d’autres reports au profit notamment du projet RRF (32,88 M€ en CP), de la prise
à bail d’un site à Nanterre (20,93 M€ en AE) de l’opération de site unique DGSI décalée (18,82
M€ en CP).
Le programme 232 a sollicité le report de
65,62 M€
en AE et
65,61 M€
en CP, dont
42
M€ et 17 M€ au titre, respectivement, des dépenses de l’élection
présidentielle et des
élections législatives non réglées en 2022. Était également demandé le report de 2,8 M€ en AE
et 1,94 M€ en CP au titre des surcoûts de dépenses de fluides.
Le programme 354 a prévu un report sur 2023 de 78,15 M€ en AE et 20,50 M€, dont 9,79
M€ en AE et 12,41 M€ en CP de fonds de concours, 0,07 M€ en AE et CP d’attributions de
produits,
64,25 M€
en AE et
8 M€
en CP de reports classiques et 13,95 M€ d’AENE.
Le montant des charges à payer est essentiellement dû à des factures non parvenues. En
hausse par rapport aux années précédentes (79,7 M€ en 2021, 62,4 M€ en 2020), il s’établissait
en fin d’année 2022 à 93 M€, dont 47,17 M€ (y compris 37 M€ sur l’action 03 N
umérique)
pour le programme 216, 10 M€ (dont 8,37 M€ au titre du bail de la CNCCFP), et 35,83 M€ (en
particulier 17,55 M€ au titre loyers externes) pour le programme 354. Le montant reste faible
au regard du volume des crédits de la mission.
B -
La soutenabilité à moyen terme : les restes à payer en 2023 et au-delà
Le montant des restes à payer (RAP) en fin d’année 2022 s’élevait pour l’ensemble de la
mission à 1 776
M€, soit
186
M€ de plus qu’en fin d’année 2021. Les deux tiers (1
172
M€)
étaient imputables au programme 216, le reste étant constitué de dépenses du programme 354
(579
M€) et plus faiblement de celles du programme 232 (
26
M€).
La situation des RAP du programme 216 tient pour l’essentiel aux dépenses immobilières
(776,2 M€, soit 77 M€ de RAP en plus qu’en 2021, avec en particulier l’effet de la prolongation
du bail du site LUMIERE jusqu’au 31 décembre 2027 pour un montant de 121
M€). Un quart
des RAP du programme représentent des dépenses numériques, suite en particulier à la création
en 2020 de la
direction du numérique commune à l’ensemble du ministère de l’intérieur, et pas
seulement aux programmes de la mission. L’année 2022 a vu augmenter les dépenses de MCO,
d’infrastructures réseaux ainsi que celles du projet RRF.
COUR DES COMPTES
40
Le programme 232 a vu le mont
ant de ses RAP baisser en fin d’année 2022 (
26
M€ contre
27 M€ fin 2021). Les RAP concernent essentiellement les dépenses liées à l’organisation des
différents scrutins (16,1 M€) et au paiement des loyers de la CNCCFP (9,57 M€).
Comme pour le programme 232
, le montant des RAP du P354 en fin d’année 2022 est en
baisse par rapport à 2021 (577
M€ contre
590
M€. Le mouvement de résorption amorcé en 2021
semble se confirmer (le montant des RAP de fin d’année 2020 s’établissait à 640,53 M€). Les
RAP étaient compos
és de dépenses afférentes au programme national d’équipement (21,8 M€),
du programme national informatique (8,23 M€) mais surtout de dépenses imputables à des
marchés pluriannuels et aux loyers des BOP déconcentrés (482,58 M€).
V -
L’impact environnemental des
dépenses de la mission
La mission
Administration générale et territoriale de l’État
fait partie des 15 missions
pour lesquelles l’impact environnemental des dépenses est considéré comme neutre.
En effet, le budget vert 2022 cote comme « neutres » les dépenses «
dont l’impact
environnemental est considéré comme objectivement neutre
» (page 10), parmi lesquelles il
range «
la plupart des dépenses de rémunérations et de retraites des agents de l’État
24
» et «
les
dépenses régaliennes
».
La portée de
l’exercice de mesure de l’impact environnemental reste donc, à ce stade, très
limitée s’agi
ssant de la mission AGTE. Il conviendra que les éditions ultérieures puissent lui
donner un contenu plus tangible, notamment s’agissant des dépenses qui s’y prêtent
le plus,
comme les dépenses immobilières et numériques.
24
Page 14 : «
Les dépenses salariales sont considérées comme neutres
», sauf lorsqu’elles ont pour objet de
rémunérer des agents qui mènent des actions en faveur de l’environnement.
ANALYSE DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
41
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour maintient les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation renouvelée) : ne pas recourir aux décrets de transfert lorsque les
décisions sont connues avant le vote de la LFI
, en particulier s’agissant du transfert
concernant les agents exerçant l’emploi de délégué du préfet. (
Direction du budget,
RPROG 354
Administration territoriale de l’État
) ;
Dans l’attente de cette évolution, la Cour maintient en 2022 sa recommandation.
2.
(Recommandation renouvelée) : revoir les modalités de financement du comité des
finances locales et de l’observatoire des finances et de la gestion publique locale afin de
les mettre en adéquation avec les dispositions de la LOLF (RPROG 122 Concours
spécifiques et administration, RPROG 216
Conduite et pilotage des politique de l’intérieur
,
Direction du budget).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Un dépassement de plafond d’emploi par le programme 354
Faisant suite au Plan Préfectures Nouvelles Génération (PPNG), la démarche Missions
Prioritaires des Préfectures pour la période 2022-2025 (MMP 22-25) a mis à jour les priorités
d’action des préfectures et sous
-
préfectures en vue d’aider les responsables de BOP (préfets) à
améliorer la qualité du service rendu, développer la relation de confiance avec l’usager et
optimiser l’allocation de
s moyens.
Alors que le PPNG avait été accompagné de schémas d’emplois exigeants (
-371 ETPT
en 2019, -
436 ETPT en 2020), la variation des effectifs s’est stabilisée avec deux schémas
d’emplois successifs légèrement excédentaires en 2021 (+ 23) et en 2022 (+
11).
Le plafond d’emplois a été dépassé de 130 ETPT, contrairement à ce que prévoyait le
DPGECP, et en dépit du transfert en gestion de 211 ETPT, dont 130 ETPT en provenance du
programme 147
Politique de la ville
au titre des délégués du préfet et 75 ETPT en provenance
du programme 155
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail
au
titre de la constitution des secrétariat généraux communs départementaux et des équipes de
direction de l’administration territoriale.
Malgré ce dépassement, les ETPT de la mission AGTE sont restés sous le plafond
d’emplois autorisé (40
544 ETPT réalisés pour 40 562 autorisés).
Quoi qu’il en soit, et même si le respect de la norme s’apprécie à l’échelle du ministère
25
,
les plafonds d’emplois étant s
pécialisés sous ce périmètre, la Cour engage le responsable de
programme à mieux anticiper et maîtriser l’impact des schémas d’emplois.
25
Outre les programmes de la mission AGTE, le mi
nistère de l’intérieur et des outre
-mer regroupe les programmes
152
Gendarmerie nationale
, 161
Protection civile
, 176
Police nationale
(mission
Sécurités
), 104
Intégration et
accès à la nationalité française
, 303
Immigration et asile
(mission
Immigration, asile et intégration
), 119
Concours financiers aux collectivités territoriales
, 122
Concours spécifiques et administration
(mission
Relations
avec les collectivités territoriales
), 123
Conditions de vie outre-mer
, et 138
Emploi outre-mer
(mission
Outre-
mer
).
COUR DES COMPTES
44
II -
La nécessité de consolider les besoins et les financements en
matière numérique
dans le contexte de la mise en œuvre de
la
LOPMI
Les actions 03
Numérique
et 05
Affaires immobilières
ont représenté à elles seules 29 %
des crédits prévus en LFI (51 % si l’on n’intègre pas les crédits de l’action 01
État-major et
services centraux
, essentiellement composés de T2 et servant à financer les fonctions
stratégiques transverses aux autres actions du programme).
Ces deux actions portent la totalité des crédits d’investissement du programme inscrits en
LFI (75,91 M€ en AE et 98,53 M€ en CP). En exécution, les dépenses d’investissemen
t (75,12
M€) ont été imputées sur l’action 01
État-major et services centraux
(2,86 M€ en CP), l’action
04
Action sociale et formation
(0,11 M€ en CP), et les actions 03 et l’action 05 qui ont totalisé
respectivement 62,37 M€ et 9,78 M€ de dépenses.
La Cour notait en 2021 que les besoins budgétaires pouvaient difficilement être
consolidés en matière numérique.
Elle observe que les coûts finaux estimés des principaux projets informatiques ont
augmenté de + 64,8 % et les durées de réalisation de + 29,3 %. Certains projets sont toutefois
davantage à surveiller. Ainsi, le CFE du projet France Visas est passé de 20 M€ au lancement
et 54,4 M€ en 2020 à 94,5 M€ en 2022 puis 99,6 M€ dans le PLF
2023. Celui du projet INPT
ANTARES est passé de 118,6 M€ au lancement et 142,8 M€ en 2020 à 153,9 M€ en 2022 puis
144,7 M€ dans le PLF 2023. Le CFE du projet RRF est passé de 164 M€ au lancement puis
166,3 M€ en 2020 à 133,9 M€ en 2022 et 320 M€ dans le PLF 2023.
Elle prend acte de la réponse du SG indiquant avoir engagé des actions visant à construire
une vision pluriannuelle des besoins informatiques sur le modèle adopté pour l’immobilier du
ministère. Le SG mentionne également suivre périodiquement la trajectoire budgétaire et le
calendrier d’exécution des projets faisant l’objet d’un avis conforme de la DINUM, et anticiper
le renouvellement par la DINUM des marchés et achats d’équipements et infrastructures. Enfin,
le SG fait état d’un travail de suivi et de maîtrise des postes de dépense du MCO informatique,
et évoque la
création d’un groupe de travail spécifique en 2023 dans le cadre des travaux du
conseil d’administration du numérique
En conséquence, la Cour formule pour l’année 2022 une recommandation engageant le
SG à poursuivre l’identification des besoins d’investiss
ement à programmer dans une
perspective pluriannuelle, compte tenu des enjeux numériques portés par le programme pour
l’ensemble du ministère, et de l’importance d’en assurer le suivi dans un document retraçant
a
minima
les opérations les plus importantes,
comme demandé par le CBCM dans l’avis rendu
sur le DPU.
III -
Le coût pour le programme 354 des actions de la préfecture
de police de Paris ne sont pas connus
Les dépenses de la préfecture de police de Paris relèvent des deux supports budgétaires
distincts que
sont, d’une part, le budget de l’État et, d’autre part, le budget spécial de la
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
préfecture de police (BSPP) relevant de la Ville de Paris. Cette dualité budgétaire découle de la
répartition des compétences entre le maire et le préfet de police à Paris, dérogatoire du droit
commun de la décentralisation et issue de l’arrêté des consuls du 12 Messidor an VIII.
La Ville de Paris finance donc des compétences relevant de l’État et plus particulièrement
de la mission AGTE, conduisant ainsi le contribuable local à financer des actions relevant du
contribuable national. Une note du préfet de police de Paris adressée au directeur du cabinet du
ministre de l’intérieur datant du 25 janvier 2017 faisait état de cette situation et proposait la
création d’un budget opéra
tionnel de programme pour la préfecture de police sur le programme
307
Administration territoriale
. Ce nouveau BOP devait ainsi accueillir des dépenses prises en
charge par le BSPP comme les dépenses liées à la délivrance des titres et les compétences
régaliennes ne relevant pas du programme 176
–
Police nationale
26
. Cette solution n’a pas été
retenue.
La Cour a recommandé, dans son rapport relatif à la préfecture de police de Paris
27
, de
supprimer le budget spécial. La mise en œuvre de cette recommandation
aurait pour
conséquence de réintégrer ces crédits dans le budget de l’État, et plus particulièrement au sein
du programme 354
Administration territoriale de l’État
.
La mission AGTE continue donc de financer des dépenses extrabudgétaires que le
responsable de programme
354 ne parvient pas à chiffrer. Il s’ensuit un
manque de transparence
pour la représentation nationale des moyens mobilisés sur le budget du P354.
En réponse à la recommandation de la Cour formulée dans la NEB 2021 visant à
«
Retracer les moyens extrabudgétaires portés par le budget spécial de la préfecture de police
(Ville de Paris) relevant des actions du programme 354 administration territoriale de l’État
»,
le ministère de l’intérieur a fait savoir qu’en l’absence d’arbitrage en la matière,
il était
prématuré pour le responsable de programme 354 de procéder à un tel recensement.
La Cour observe que la préfecture de police (PP) de Paris a engagé une démarche visant
à identifier l’ensemble des coûts associés à son action. En parallèle à cette
démarche, elle
engage le responsable du P354, avec le concours de la Préfecture de police de Paris, à identifier
les coûts extrabudgétaires supportés au titre de l’activité de la PP.
26
Missions relatives à la coordination zonale de la politique d’immigration, la prévention de la radicalisation et de
la délinquance, la prévention des crises, le guichet unique pour demandeurs d’asile (GUDA).
27
« La préfecture de police de Paris, réfor
mer pour mieux assurer la sécurité dans l’agglomération parisienne
»,
rapport public thématique, Cour des comptes, décembre 2019, p. 88.
COUR DES COMPTES
46
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
p
oursuivre l’identification des besoins pluriannuels de financement des différents projets
d’investissements numériques et du maintien en condition opérationnelle des applications
du ministère de l’intérieur et en assurer le suivi dans un docum
ent actualisé (Secrétaire
général du ministère de l’intérieur)
;
4.
(Recommandation renouvelée) : retracer les moyens extrabudgétaires portés par le budget
spécial de la préfecture de police (Ville de Paris) relevant des actions du programme 354
–
Administrati
on territoriale de l’État
(RPROG 354
Administration territoriale de l’État
).
Chapitre III
Moyens consacrés par l’État à la politique de la
mission et analyse de la performance
I -
Les opérateurs et les taxes affectées
La mission compte deux opérateurs
: l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui
relève du programme 354
–
Administration territoriale de l’État,
et le conseil national des
activités privées de sécurité (CNAPS), rattaché au programme 216
–
Conduite et pilotage des
polit
iques de l’intérieur
.
Le financement de ces deux opérateurs est très différent. Le CNAPS bénéficie d’une
subvention pour charge de service public de 17,5
M€ en 202
2, stable par rapport aux années
précédentes (17,5
M€ en 202
1 et 2020), représentant la quasi-totalité des ressources de
l’établissement. L’ANTS est entièrement financée par des taxes ou redevances affectées et des
ressources propres.
Les dépenses programmées de l’opérateur s’élèvent à
329,1 M€, en hausse
de 31,6 M€ par rapport au budget init
ial de 2021 en raison de la montée en puissance des projets
stratégiques de l’agence (CNIE, SIGN et SIV).
Tableau n° 13 :
dépenses
d’intervention de la mission
2021-2022
En CP, en M€
LFI 2021
Exéc. 2021
LFI 2022
Exéc. 2022
Ressources
276 553 923
289 580 573
323 995 475
314 152 035
Dont fonctionnement (T3)
17 267 450
17 267 450
17 274 343
17 274 343
Dont intervention (T6)
27 978 120
29 884 009
30 470 400
28 850 000
dont taxes affectées
205 900 000
206 486 981
241 000 000
241 000 000
dont ressources propres
25 408 353
35 942 133
35 250 732
27 027 692
Dépenses
311 867 501
302 780 284
339 025 773
337 199 172
dont personnels (titre 2)
21 907 250
21 524 842
14 245 130
22 151 000
dont autres (hors titre 2)
289 960 251
281 255 442
324 780 643
315 048 172
Source : Cour
des comptes, d’après les données du ministère
COUR DES COMPTES
48
A -
Le CNAPS
Le CNAPS est un établissement public administratif chargé de la régulation de l’ensemble
des activités régies par la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de
sécurité (surveillance et gardiennage, transport de fonds, protection physique des personnes,
sécurité cynophile, sûreté aéroportuaire, agences de recherche privée, protection armée des
navires).
L’exercice 2022 a été marqué par la mise en œuvre de l’ordonnance n°
2022-448 du 30
mars 2022 relative aux modalités d’organisation, de fonctionnement et d’exercice des missions
du CNAPS
28
et du décret n° 2022-449 pour son application. Ces textes visent à modifier la
gouvernance du CNAPS dont le collège devient un conseil d’a
dministration, et les modalités
de son fonctionnement interne.
Pour l’exercice 2022, les taux de mise en réserve pour les opérateurs du ministère de
l’intérieur (0,5
% sur les dépenses de personnel et 4 % sur les dépenses de fonctionnement) ont
été appliqués selon la méthode de calcul prévue par la circulaire du 3 août 2021 relative à la
gestion budgétaire et comptable publique des organismes et opérateurs de l’Etat pour 2022.
Ainsi, pour le CNAPS, le montant brut de la subvention pour charges de service public (SCSP)
versée étant de 17 500 000
euros, la réserve de précaution s’est élevée à 225
657 euros soit une
dotation nette de 17 274 343
euros pour l’établissement.
L’ensemble de cette mise en réserve
est resté sans emploi en fin de gestion.
Les dépenses
de l’opérateur en 2022 s’élèvent à 17,65 M€
dont 13,43
M€ de dépenses de
personnel, soit 76 % des dépenses totales.
La gestion des effectifs a été marquée par une meilleure consommation du plafond
d’emplois (213,4) mais le CNAPS ne sature toujours pas le plafond inscrit en LFI (221
ETPT).
Le taux de rotation des personnels en 2021 s’élève à 26,7 % (21,5 % en 2020). Ce t
urn-over en
augmentation s’explique par les
redéfinitions de certains métiers induite
s par la mise en œuvre
de l’ordonnance n°
2022-448, qui ont provoqué des départs.
Dans ce contexte, l’établissement
a recruté fin 2021 un agent chargé du recrutement et travaille à finaliser un plan de fidélisation
RH avec l’appui de la DRH ministérielle.
Dans la perspective des grands événements sportifs
et afin d’anticiper une hausse importante de l’activité du CNAPS, le PLF 2023 prévoit un
relèvement temporaire du plafon
d d’emplois de 10 ETPT qui ne seront pas pérennisés.
Les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 174
000 € entre 2019 et 2022 (3,85
M€). Cette augmentation s’explique par les tendances inflationnistes des tarifs des divers
prestataires, le renouvellement de baux anciens entrainant une actualisation des loyers et la mise
en place d’un marché de tierce
-maintenance applicative du SI DRACAR jusque-là relevant des
dépenses d’investissement.
28
Cette ordonnance était prévue par l’article 38 de la loi
n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale
préservant les libertés. À plus longue échéance, la loi prévoit une ordonnance relative à la formation aux activités
privées de sécurité pour laquelle les réflexions viennent de débuter.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA MISSION ET ANALYSE DE LA PERFORMANCE
49
B -
L’ANTS
L’agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est un établiss
ement public administratif
créé par décret du 22 février 2007 dont l’objet est de répondre aux besoins des administrations,
y compris hors ministère de l’intérieur, en matière de titres sécurisés. Le programme 354 ne lui
verse pas de subvention pour charges de service public, l
es ressources de l’agence
étant
constituées de taxes affectées et de ressources propres.
En 2021, l’ANTS avait perçu une
subvention de 42,8 M€ au titre du plan de relance afin de financer trois projets majeurs (la
nouvelle CNI, l’identité numérique régalienne et la refonte du système d’immatriculation des
véhicules). Cette subvention n’ayant pas été renouvelée, le plafond d’affectation des taxes a été
relevé de 35 M€ en 2022.
Cependant, les sommes perçues au titre de la redevance destinée à couvrir en partie les
frais d’acheminement des certificats d’immatriculation des vé
hicules (décret n° 2008-850 du
26 août 2008) ne lui sont pas versées directement. Elles transitent par une attribution de produits
(décret n° 2008-1535 du 22 décembre 2008) et sont reversées, depuis le programme 354, à
l’ANTS
.
Tableau n° 14 :
évolution
des dépenses de l’ANTS (201
8
–
2022)
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses
238,3
246,63
239,05
285,86
319,55
Source
: ministère de l’intérieur
Le budget initial, en hausse par rapport
aux années précédentes, a fait l’objet de deux
budgets rectificatifs. Comme chaque année, les flux, nombreux entre le
budget de l’État et le
budget de l’ANTS, sont reportés en annexe.
Les dépenses de l’opérateur s’élèvent à 319,55 M€
au BR2 dont 270,7 M€ d
e fonctionnement.
Le plafond d’emplois de l’ANTS est
maintenu à 140 ETPT
afin d’
accompagner les grands
projets confiés
à l’agence (réalisation et maintenance de systèmes d’information, renforcement
de l’accompagnement des usagers). En 2022, l’agence exécute son plafond d’emplois à hauteur
de 137 ETPT
. Les dépenses de personnel sont stables (8,7 M€ en 2022 et 8,56 M€ en 2021) et
en cohérence avec l’évolution du plafond d’emploi. Le plafond autorisé d’emplois augmentera
de +8 ETPT en 2023 pour le projet d’ide
ntité numérique régalienne.
Le montant des dépenses d’investissement atteint 33,9 M€ au BR2. L’ANTS porte en
effet deux chantiers majeurs déjà reportés en 2022 :
-
l
’identité numérique qui a vu la mise en service d’une version bêta de l’application France
Identité en mai 2022 ;
-
la
refonte du système d’immatriculation des véhicules (SIV) dont la notification de
l’accord
-cadre a été reportée au mois de mars 2023. Les dépenses 202
2 (2,49 M€ en AE et
COUR DES COMPTES
50
1,13 M€ en CP consommés) concernent encore la préparation de la refonte.
Il conviendra
de rester vigilant sur les conséquences de ce nouveau report
29
.
La gestion 2022
de l’agence a été marquée par
une très forte hausse de la demande de
passeports et de cartes d’identité, en lien avec le rattrapage de la forte baisse pendant la crise
sanitaire et l’engouement suscité par le nouveau format de la carte d’identité. Par effet
mécanique, les délais globaux de délivrance des titres ont augmenté
. L’ANTS a don
c été
associée à la mise en œuvre d’un plan d’urgence annoncé en mai 2022.
Les mesures de ce plan
d’urgence ont coûté 5 M€ supplémentaires à l’agence. L’année 2022 s’est achevée notamment
par la production de 12 millions de titres d’identité,
à comparer à celle de 2019 (9,5 millions de
titres).
Les tendances enregistrées dans les derniers mois de 2022 conduisent à présager une
tendance allant vers une demande annuelle de 14 millions de titres d’identité en 2023 et dans
les années suivantes.
C’
est la raison pour laquelle un
plan d’action
pérenne a été mis en place
dès le mois de septembre 2022 destiné à accompagner la hausse de la demande de titres et à
réduire les délais de traitement.
D’autre part, l’ANTS a eu à traiter
les conséquences de la hausse des coûts de production
de ses fournisseurs et prestataires, au premier rang desquels se situe l’Imprimerie nationale.
Les conventions de réalisation des titres sécurisés comportent des clauses de révision de
prix basées sur des indices dont la lecture directe de l
’
évolution aurait pu conduire à une
augmentation de 12 à 19 % des prix unitaires de chacun des titres. Toutefois, ces conventions
comportent également, comme dans de nombreux marchés publics, une clause butoir limitant
l’impact de la révision annuelle des prix à 2,5 % et une clause de revoyure en cas d’évolution
substantielle des coûts des facteurs de production.
Afin de garantir la continuité de la production de titres sécurisés et en application de la
circulaire du Premier ministre demanda
nt aux services de l’
État et aux établissements publics
de prendre en charge au moins en partie l’augmentation des coûts de leurs fournisseurs,
notamment dans le cadre de la révision des prix des marchés et conventions, l’ANTS, avec
l’appui du ministère de
l’intérieur, a engagé des discussions avec l’Imprimerie nationale et lui
a notamment demandé de préciser et documenter l’augmentation effective de ses coûts. Les
échanges menés sur la base des justificatifs produits par l’Imprimerie nationale
ont conduit à
retenir une hausse des prix unitaires des titres sécurisés se situant entre 4,7 % et 8,5 % selon les
titres.
Compte tenu de la conclusion chaque année de plans de facturation s’exécutant par des
versements mensuels basés sur des prévisions de production (le total des versements
correspondant à 90 % de ces prévisions) et sur les prix en vigueur l’année précédente, l’impact
de ces hausses de prix est traduit dans le budget 2023, à la fois à travers le règlement du solde
dû au regard de la production effective de 2022 valorisée avec les prix révisés et dans
l’établissement des plans de facturation pour 2023. L’impact cumulé de la hausse des prix et de
29
Le projet de refonte complète du SIV a reçu un avis favorable de la DINUM fin septembre 2021. Cela a repoussé
la publication de l’appel d’offres à octobre 2021
, qui prévoyait une
notification de l’accord
-
cadre pour l’été 2022.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA MISSION ET ANALYSE DE LA PERFORMANCE
51
l’évolution du volume de production en 2023 par rapport à 2022 a été évalué à 38,5 M€ pour le
budget initial
2023 de l’ANTS.
En outre, une tendance similaire d’augmentation des coûts des prestations s’observe chez
les autres fournisseurs et prestataires de l’agence, notamment les prestataires de services
informatiques.
La hausse des coûts de l’énergie a un impact
moins prononcé, les dépenses
correspondantes représentant une part minime du budget de l’agence.
II -
L’analyse de la performance
Les NEB précédentes soulignaient l’effort de l’administration pour compléter la
démarche de performance tout en insistant sur la nécessité de renforcer le lien entre cette
dernière et les hypothèses de budgétisation. Les résultats des indicateurs des programmes 354
-
Administration territoriale de l’État
et 216 -
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
sont reportés ci-après. Le programme 232 -
Vie politique
n’a pas encore consolidé le coût des
dernières élections.
Les maquettes de performance des programmes de la mission n’ont pas été modifiées en
2022. Elles sont revues dans le cadre du PLF 2023
A -
Programme 354
–
Administra
tion territoriale de l’État
Tableau n° 15 :
résultats 2022 des indicateurs PAP/RAP du programme 354
Indicateur PAP 2020
Cible 2022
30
Résultats 2021
Résultats
2022
31
Taux d’ERP et d’IGH soumis à obligation de
contrôle visités par la commission de sécurité
93%
88%
90,9%
Taux d’exercice de sécurité civile réalisés dans
les délais réglementaires sur les sites soumis à
un PPI
80%
82%
65%
Taux de dossiers de fraude documentaire
détectés par les CERT et les préfectures
1,2‰
1,6
‰
1,1
‰
Délai d’instruction en CERT des
passeports
biométriques
12j
10j
18j
30
Prévision PAP 2022
31
Résultats provisoires pour le premier semestre ou les trois premiers trimestres.
COUR DES COMPTES
52
Indicateur PAP 2020
Cible 2022
30
Résultats 2021
Résultats
2022
31
Délai d’instruction en CERT des CNI
15j
13,8j
21j
Délai d’instruction en CERT des permis de
conduire
8j
11,2j
14,3j
32
Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en
préfecture
90%
83%
84%
Taux de contrôle des actes budgétaires des
collectivités locales et établissements publics
61%
57,7%
57%
Taux d’actes transmis via le système
d’information @ctes
71%
73,3%
79%
Taux de préfectures certifiées ou labellisées
sur le nouveau référentiel
100%
28%
98%
Source : RAP 2022
S’agissant des CNI et des passeports,
la forte augmentation de la demande en lien avec
l’attractivité de la nouvelle CNI
et le rattrapage des demandes reportées durant la crise sanitaire
a provoqué un allongement important des délais de délivrance des titr
es d’identité (+83 % au
premier semestre
et 2022 par rapport à 2021). Les délais d’instruction
33
(18 jours pour les
passeports et 21 jours pour les CNI) dépassent largement le cible prévue (15j). Ces délais
diminuent à compter du dernier trimestre 2022 sous
l’effet des mesures de renforts dont ont
bénéficié les CERT.
Il convient de noter qu’au
-
delà des délais d’instruction par les CERT, les
délais de délivrance des titres d’identité prenant en compte le processus dans sa totalité, depuis
la pré-demande en li
gne jusqu’à la récupération du titre par l’usager, qui ne font pas l’objet d’un
indicateur de performance dans les documents budgétaires, ont beaucoup augmenté en 2022.
S’agissant des demandes de permis de conduire, la prévision
de 8 jours est largement
dépassée. En effet, les effets de la crise liée à un incident informatique majeur ayant eu lieu en
2021, conjugués à une contrainte sur les effectifs et à une hausse des flux (+16% depuis 2019),
ont dégradé de manière significative les performances en term
es de délais d’instruction.
Certains indicateurs non présentés dans la maquette des PAP et RAP sont également
intéressants pour apprécier la performance d’ensemble des services, notamment s’agissant de
la délivrance des titres.
32
Délai médian
–
il n’inclut ni les itérations avec l’usager ni les scories dues aux demandes abandonnées.
33
Les indicateurs de mesure des délais de traitement des demandes de titres d’identité imputables aux CERT
mesurent le temps d’instruction des demandes à l’exclusion des délais de rendez
-vous auprès de la mairie, de
fabrication, d’acheminement, de retrait par l’usager.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA MISSION ET ANALYSE DE LA PERFORMANCE
53
Tableau n° 16 :
résultats 2022 des indicateurs de délivrance de titres absents des
PAP/RAP
Indicateur
Cible
2022
Résultat
2021
Résultat
2022
Délai d’instruction en CERT des
certificats d’immatriculation (en jours)
34
17
13
13
Délai moyen de délivrance des
premières demandes d’admission
au
séjour (en jours)
90
100
123
Délai moyen des demandes de
renouvellement de titres de séjour (en
jours)
30
64
74
Source
: ministère de l’intérieur
Avec la mise en œuvre du plan préfectures nouvelle génération, les demandes relatives
aux certificats
d’immatriculation
sont transmises par télé-procédures (TP) ou réalisées
directement par des professionnels dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV). Ces
dernières, qui représentent 85 % des opérations, ne passent donc pas en CERT. Au final, 15 %
seulement des opérations, représentant les cas les plus sensibles ou complexes, sont instruites
par télé-procédures en CERT.
Les délais de délivrance pour les télé-procédures traitées automatiquement (sans passage
en CERT) et les opérations réalisées di
rectement par les professionnels de l’automobile
correspondent strictement au délai de production et d'acheminement, soit 3 jours.
S’agissant des opérations traitées en CERT, le délai moyen constaté est de
13 jours (13,4
jours en 2021).
En prenant en cons
idération les trois modes d’instruction de la demande, le délai moyen
national pondéré est de 4 jours. Ce délai inclut, lorsque cela est nécessaire, l'instruction par les
CERT, les itérations entre les CERT et l'usager, le paiement, la production et l'acheminement.
Pour les titres de séjour, le délai moyen de traitement des premières demandes
d'admission au séjour en 2022 est de 123 jours, résultats dégradés par rapport à 2021, pourtant
année de rattrapage de la crise sanitaire et bien en-deçà de la cible. Les délais de traitement des
demandes de renouvellement ont également augmenté par rapport à 2022 (74 jours). Un plan
de renforts triennal est en cours de déploiement pour les années 2022-2024. Il convient de noter
que l’indicateur de renouvellement des
titres de séjour est intégré au PAP 2023.
34
Ce délai ne concerne que les demandes qui sont traitées en CERT et qui représentent 5 à 8 % des demandes
totales de certificats d’i
mmatriculation, les autres étant traitées automatiquement ou directement par les
professionnels de l’automobile.
COUR DES COMPTES
54
B -
Programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
Le programme 216 compte deux indicateurs spécifiques au programme., visant à mesurer
l’efficacité de la fonction juridique du ministère.
S’agissant
de l’indicateur relatif à l’activité contentieuse du ministère, « taux de réussite
de l’État
(SGAMI et préfectures) devant les juridictions administratives et judiciaires », ses
résultats ne permettent pas de faire le lien avec l’enjeu de maîtrise des dép
enses de contentieux.
La DLPAJ y a ajouté de nouveaux indicateurs de suivi à partir de l’exercice 2019. Elle poursuit
la
mise en œuvre d’une démarche de performance qui s’appuie sur le déploiement de l’outil de
suivi informatique des affaires juridiques SIAJ. Celui-ci permet un recensement des contentieux
et du risque financier afférent.
Le déploiement d’une nouvelle génération de l’application
(SIAJ-NG) contenant un module de gestion des dossiers de protection fonctionnelle et des
accidents de la circulation est actuellement en cours.
Tableau n° 17 :
résultats de certains indicateurs PAP du programme 216
Indicateurs
Résultat
2020
Résultats
2021
Cible
2022
Résultats
2022
Taux de réussite pour les autres
contentieux (hors contentieux des
étrangers) devant les juridictions
administratives et judiciaires
Unité : %
77,80
75,5
80
77,62
Coût de la protection fonctionnelle par
agents du ministère de l’intérieur
Unité
: €
72,33
79,36
75
76,1
Coût moyen du litige
–
contentieux des
étrangers
Unité
: €
498,27
424,42
360
419,8
Coût moyen de la protection auto-
assurantielle des véhicules opérationnels
Unité
: €
99,8
143,39
120
41,64
Coût des refus de concours de la force
publique
Unité
: €
2 719,51
2181,48
3 000
2 719,36
Taux de couverture des besoins de
formation à la prise de poste
Unité : %
69
82,1
85
91
Nombre d’heures d’indisponibilité des
applications informatiques
08h01
17h28
20h
9h14
Gains relatifs aux actions achat
Unité
: M€
Non
déterminé
7,3
Non
déterminé
30,9
Source : RAP 2022
S’agissant du deuxième indicateur de
la mission relatif au coût moyen de la fonction
juridique du ministère de l’intérieur et des outre
-mer, les prévisions pour 2022 sont stables par
rapport à 2021. Afin de poursuivre cet effort de maîtrise, la DLPAJ pilote la création du service
d’assurance automobile du ministère de l’Intérieur (SAAMI),
service à compétence nationale,
dédié au traitement des dossiers d’accidents matériels et corporels de la circulation, qui a été
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA MISSION ET ANALYSE DE LA PERFORMANCE
55
mis en place à compter du 1er septembre 2020 et qui permet une gestion uniformisée et
optimisée de ces dossiers.
Depuis 2019, la dépense en lien avec la protection fonctionnelle des agents est mieux
maitrisée en raison de la passation de conventions d’honoraires d’avocats et du déploiement, au
s
ein des SGAMI, d’un nouveau module de g
estion du suivi informatisé des affaires juridiques
(SIAJ-NG).
Le programme dispose également de six indicateurs, qualifiés de transversaux, relatifs à
la performance des fonctions support mais qui ne font l’objet d’aucune mise en perspective
avec les prog
rammes support d’autres missions. La direction du budget ne parvient pas à
harmoniser ces indicateurs ni à en tirer une analyse en gestion. Au sein de la mission AGTE,
un travail de comparaison et d’harmonisation de l’indicateur d’efficience bureautique va
être
engagé avec le responsable du programme 354.
Avec la mise en œuvre progressive des nouvelles infrastructures du Datacenter B015, une
diminution des indisponibilités est en revanche constatée depuis 2019. Les résultats 2022 sont
meilleurs que ceux escomptés, avec une cible qui avait pourtant été revue à la baisse pour
prendre en compte les résultats précédents et les améliorations attendues des investissements
réalisés.
La démarche de performance du programme 216 est normée par la direction du budget
comme pour l’ensemble des programmes support du budget général. Cette normalisation, si elle
peut présenter un intérêt dans la comparaison des résultats des différents programmes de ce
type, ne permet pas au responsable de programme d’assoir ses hypothèses
de budgétisation sur
les cibles et résultats de la démarche. De plus, l’intérêt de la comparaison interministérielle
n’apparaît pas valorisé par la direction du budget qui ne dispose pas de doctrine concernant ces
indicateurs transversaux (efficience informatique et bureautique, efficience immobilière et
efficience de la fonction achat).
Il résulte de cette situation que les indicateurs ne sont pas mobilisés en cours de gestion.
La collecte des données est réalisée à l’occasion de la rédaction du rapport
annuel de
performance et aucune étude provisoire n’est réalisée en gestion.
En définitive, la démarche de performance du programme ne reflète absolument pas la
diversité et la richesse des outils mobilisés par le responsable de programme, secrétaire général
du ministère, dans le pilotage de ses missions.
Il conviendrait que les indicateurs de performance du programme 216 soient choisis parmi
les outils réellement utilisés par le responsable de programme pour ce pilotage.
La direction du budget se dit
favorable à une réflexion sur la mise en place d’indicateurs
de performance plus pertinents, comme en matière de ressources humaines (vacance de postes
et durée moyenne), de mesure du résultat des actions de prévention de la radicalisation et de la
délinquance, et de comparaison des coûts moyens par agent des SGAMI, des directions et
délégations d’administration centrale
.
COUR DES COMPTES
56
C -
Programme 232
–
Vie politique
La démarche de performance du programme 232 est centrée sur le coût des élections. Les
résultats du seul indicateur du programme, «
coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur
les listes électorales », dépendent du calendrier électoral, le coût variant en fonction du nombre
de candidats et des résultats qu’ils obtiennent. Le coût réel d’une élection n’est
arrêté que deux
ans après le scrutin.
La prévision du coût par électeur des élections présidentielle et législatives 2022 s’appuie
sur une budgétisation construite à partir du coût des élections de 2017.
Tableau n° 18 :
coût
moyen de l’élection par électeur inscrit sur
les listes électorales
2017
Réalisation 2017
Prévisions 2022
Présidentielle
2,43
4,22
4,72
Législatives
2,85
3,52
3,97
Source : PAP 2017,2020 et 2022
S’il n’est pas possible, à ce stade de l’exécution 2022, de comparer les coûts avec les
élections de 2017, un renchérissement sur certains postes de dépenses peut néanmoins être
anticipé en raison de la réinternalisation des opérations de mise sous pli et
de l’inflation. Cette
hausse attendue pourrait cependant être compensée par une baisse du nombre de candidats par
rapport aux prévisions
ANNEXES
57
Annexes
COUR DES COMPTES
58
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB AGTE
-
Référé sur la gestion des logements de fonction du ministère de l’intérieur
, juin 2016 ;
-
La régulation des jeux d’argent et de hasard
, octobre 2016 ;
-
Le contrôle de la légalité et le contrôle budgétaire, rapport public annuel 2016 ;
-
Les services déconcentrés de l’État
, décembre 2017 ;
-
La gestion des opérations funéraires, rapport public annuel 2019 :
-
La préfecture de police de Paris, réformer pour mieux assurer la sécurité dans
l’agglomération parisienne
, décembre 2019 ;
-
Gains de productivité et qualité de services : la dématérialisation de la délivrance de titres
par les préfectures, insertion au rapport public annuel 2020 ;
-
Les effectifs de l’administration territoriale de l’
État exercices 2010-2021, mai 2022
ANNEXES
59
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
Recommandation
formulée au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre
1
(Direction du budget,
RPROG 354
–
Administration
territoriale de l’Etat
) :
Ne pas recourir aux
décrets de transfert
lorsque les décidions sont
connues avant le vote de
la LFI, en particulier
s’agissant du transfert
concernant les agents
exerçant l’emploi de
délégué du préfet.
Le RPROG s'attache à ne recourir aux décrets de transferts que dans les cas
où la dépense ne peut faire l'objet de transfert en base en LFI et si la
facturation interne ne peut être mise en œuvre. S'agissa
nt des délégués du
préfet, le sujet est complexe dans la mesure où il concerne plusieurs
ministères et programmes, avec le chef de file P147. Sur ce sujet, un groupe
de travail s'est réuni en 2020 sous l'égide de la DGCL - MCTRCT afin de
simplifier et de rationaliser la gestion des délégués du préfet, notamment
sous l'angle budgétaire.
Non mise en œuvre
2
(RPROG 122
–
Concours
spécifiques et
administration
, RPROG
216
–
Conduite et
pilotage des politiques de
l’intérieur,
direction du
budget) : Revoir les
modalités de financement
du comité des finances
locales et de
l’observatoire des
finances et de la gestion
publique locales, afin de
les mettre en adéquation
avec les dispositions de
la LOLF.
Il serait plus pertinent de proposer cette recommandation à la DB concernant
le volet P216. En effet, ce sujet est régulièrement soulevé par la Cour des
Comptes qui indique que le CFL contrevient à l'article 17 de la LOLF (les
fonds de concours / attributions de produits sont constitués par les fonds à
caractère non fiscaux versés par des personnes morales et physiques, ce qui
n'est pas le cas du CFL). Aucune solution alternative n’est proposée.
En effet, le dispositif actuel repose sur les articles du CGCT suivants :
- l'article L. 1211-5 du CGCT qui prévoit qu'une dotation, destinée à couvrir
les frais de fonctionnement du comité des finances locales et le coût des
travaux qui lui sont nécessaires est prélevée sur les ressources prévues pour
la dotation globale de fonctionnement ouverte en LFI de l'année n ;
- l'article R. 1211-17 du CGCT qui dispose que la dotation prévue à l'article
précité est versée au trésor public et rattachée au budget du ministère de
l'intérieur selon la procédure de fonds de concours pour dépenses d'intérêt
public.
Or, le cabinet du premier ministre avait décidé lors de la création de cette
instance que la part État des crédits de l'OFGPL (personnel et
fonctionnement), évaluée à 180 000€, devait être financée en interne à la
mission "Relations avec les collectivités territoriales". Néanmoins, le
financement des crédits de personnel sur le programme 122 n'est pas
possible, le programme n'ayant pas de crédits de personnels, ceux-ci sont
portés par le P 216.
De plus, la possibilité d'effectuer un DV depuis les crédits HT2 du P122 vers
le titre 2 du programme 216 est interdit par la LOLF.
La DB a été sollicitée afin d’envisager les modalités d’un abondement du
budget général sur le programme 216 ou une modification du CGCT. Sans
réponse à ce jour.
Non mise en œuvre
3
(Secrétaire général du
ministère
de l’intérieur) :
Consolider les besoins
pluriannuels de
financement des
différents projets
numériques et du
maintien en condition
opérationnelle des
applications
informatiques du
ministère de l’intérieur.
La consolidation des besoins pluriannuels des projets numériques et du
maintien en condition opérationnelle des applications informatique du
ministère est un élément essentiel pour la direction du numérique (DNUM)
qui permet une meilleure préparation du dialogue budgétaire et des
arbitrages liés.
Cependant, dans un domaine dynamique comme celui du numérique, cette
consolidation est difficile. Les méthodes modernes de développement dites
"agiles" visent ainsi à adapter rapidement la trajectoire d'un projet selon les
besoins exprimés et la vision pluriannuelle est parfois difficile à estimer par
les directions projet en particulier pour les projets de faible taille. Dans le
même esprit, les technologies qui évoluent rendent complexe les prévisions.
Toutefois, la consolidation des besoins pluriannuels est possible pour les
projets d'une certaine dimension et plusieurs actions sont menées par la
DNUM dans ce sens.
En premier lieu, l'ensemble des opérations numériques s'inscrivent dans le
Plan de Transformation Numérique du Ministère (PTNM) qui s'établit sur
une période de 5 années. Actualisé tous les ans, ce plan permet de dessiner la
vision stratégique numérique du ministère. Validé en Conseil
d'administration du numérique qui réunit l'ensemble des directions et
services métier du ministère et co-construit avec ces mêmes acteurs, ce plan
Non mise en œuvre
COUR DES COMPTES
60
contient les projets ou applications phares du ministère et permet leur
priorisation.
En complément, l'ensemble des directions et services métier sont sollicités
en début d'année pour estimer chaque opération menée ou nouveau projet, et
les besoins budgétaires sur les 3 années à venir. Ce tendanciel sert
notamment de base pour les premières réunions techniques budgétaires, mais
également pour les réunions bilatérales organisées au premier semestre avec
les directions et services métier visant à affiner l'expression des besoins.
Cette expression de besoins est à nouveau étudiée lors des dialogues de
gestion du deuxième semestre qui permettent de construire le plan d'emploi
des crédits de l'année n+1 avec une cohérence recherchée par rapport à
l'exercice du tendanciel.
A noter également que pour les projets numériques dont la surface
budgétaire dépasse 3 millions d'euros et considérés comme sensibles ou
ayant un fort impact sur le SI du ministère, un suivi spécifique et renforcé est
mené, visant à détecter tout décalage budgétaire et calendaire par rapport
aux objectifs de départ. Ce travail permet, sur les projets les plus importants,
un dialogue efficace avec les porteurs de projet permettant d'anticiper et de
réduire les écarts.
Les projets de plus de 9 M€ s'inscrivent, également, dans les obligations de
l'article 3 de la DINUM . Ces
projets font notamment l’objet d’un suivi
semestriel par la DINUM et la DNUM, qui débouche sur la publication
semestrielle par la DINUM du « Panorama des grands projets numériques de
l’État ». Ce dernier recense et décrit les grands projets informatiques
au sein
de l’État ainsi que leur trajectoire avec en particulier un suivi du calendrier
et du budget.
Enfin, sur la thématique spécifique du maintien en condition opérationnelle
(MCO) des applications informatiques, une identification spécifique des
poste
s de dépense est réalisée afin d’en permettre le suivi et la maîtrise.
4
(RPROG 354
–
Administration
territoriale de l’Etat
) :
Retracer les moyens
extrabudgétaires portés
par le budget spécial de
la préfecture de police
(Ville de Paris) relevant
des actions du
programme 354-
Administration
territoriale de l’Etat
.
En l’absence d’arbitrages en la matière, il est prématuré pour le responsable
de programme 354 de procéder à un tel recensement.
Non mise en œuvre
ANNEXES
61
Annexe n° 3.
exécution des crédits de la mission AGTE par programme et
par titre 2019-2022
Source :
Cour des comptes d’après Chorus
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 2
1 470 518 087
1 470 518 087
1 649 914 713
1 649 914 713
1 791 059 914
1 791 059 914
1 917 990 325
1 917 990 325
2 020 976 507
2 020 976 507
Titre 3
158 617 247
157 344 409
489 640 678
507 617 995
492 954 077
522 004 982
482 856 529
501 006 686
670 159 335
477 758 526
Titre 4
32
32
-
-
-
-
4
1 830
-
-
Titre 5
39 436 640
38 896 852
44 614 586
40 929 029
49 652 364
48 934 436
59 636 560
52 759 637
98 923 558
80 176 165
Titre 6
32 570 139
32 568 139
25 758 991
25 758 696
385 492
387 109
25 853 136
25 853 814
28 000 000
28 000 000
Titre 7
-
-
-
-
72 024
72 024
66 751
-
69 951
-
-
-
Total HT2
230 624 058
228 809 432
560 014 255
574 305 720
543 063 957
571 398 551
568 279 478
579 552 016
797 082 893
585 934 691
1 701 142 145
1 699 327 519
2 209 928 968
2 224 220 433
2 334 123 871
2 362 458 465
2 486 269 803
2 497 542 341
2 818 059 400
2 606 911 198
Titre 2
8 224 963
8 224 963
10 295 638
10 295 638
12 559 506
12 559 506
38 802 499
38 802 499
6 263 700
6 263 700
Titre 3
100 403 032
99 990 857
142 747 639
130 950 748
254 223 426
249 074 226
350 518 453
351 258 220
37 512 985
43 683 285
Titre 4
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Titre 5
2 706 555
1 878 944
1 507 591
753 039
523 874
782 395
102 486
463 947
390 746
472 711
Titre 6
76 962 933
77 252 425
80 164 822
80 121 862
103 567 527
103 659 243
98 391 316
98 425 138
69 190 672
69 190 672
Titre 7
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Total HT2
180 072 520
179 122 226
224 420 052
211 825 649
358 314 827
353 515 864
449 012 255
450 147 305
107 094 403
113 346 668
188 297 483
187 347 189
234 715 690
222 121 287
370 874 333
366 075 370
487 814 754
488 949 804
113 358 103
119 610 368
Titre 2
511 877 199
511 877 199
730 980 609
730 980 609
757 682 782
757 682 782
774 121 430
774 121 430
829 787 282
829 787 282
Titre 3
288 126 561
346 079 191
520 351 358
563 122 122
530 081 957
587 713 617
855 074 236
688 780 940
692 404 309
631 893 102
Titre 4
-
-
-
-
-
-
-
-
Titre 5
22 326 343
26 746 150
57 052 318
67 911 956
347 704 205
97 305 620
107 255 862
74 944 091
347 792 062
322 366 989
Titre 6
59 739 417
54 289 375
71 237 961
65 135 663
72 027 460
71 301 481
77 275 068
77 672 263
86 197 410
86 197 410
Titre 7
-
-
-
-
-
-
Total HT2
370 192 321
427 114 716
648 641 637
696 169 741
949 813 622
756 320 718
1 039 605 166
841 397 294
1 126 393 781
1 040 457 501
882 069 520
938 991 915
1 379 622 246
1 427 150 350
1 707 496 404
1 514 003 500
1 813 726 596
1 615 518 724
1 956 181 063
1 870 244 783
2 771 509 148
2 825 666 623
3 824 266 904
3 873 492 070
4 412 494 608
4 242 537 335
4 787 811 154
4 602 010 870
4 887 598 566
4 596 766 349
Exécution 2019
Exécution 2020
Exécution 2021
Exécution 2022
LFI 2023
TOTAL MISSION AGTE
354
TOTAL P 354
232
TOTAL P 232
216
TOTAL P 216
COUR DES COMPTES
62
Annexe n° 4.
évolution des flux croisés entre l’ANTS et la mission AGTE
2021-2022
Montants versés par le programme 354
–
ATE
à l’ANTS
2021
redevance pour services rendus au titre de
l'acheminement
des
certificats
d'immatriculation des véhicules
29 884 009,16€
2022
redevance pour services rendus au titre de
l'acheminement
des
certificats
d'immatriculation des véhicules
25
564 516,42 €
Montants versés par l’ANTS au programme
354 -
ATE
2021
participation aux dépenses supportées par
l'administration
territoriale
pour
la
production des titres sécurisés
2 397 366 €
remboursement des dépenses supportées
par le programme 354 pour produire et
acheminer la carte nationale d’identité
15 897 392,87€
2022
participation aux dépenses supportées par
l'administration
territoriale
pour
la
production des titres sécurisés
1 363
731 €
remboursement des dépenses supportées
par le programme 354 pour produire et
acheminer la carte nationale d’identité
Montants versés par l’ANTS au programme 216
-
CPPI
2021
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application SIV
6 971 697,75 €
2022
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application SIV
2021
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application Alicem
27 500€
2022
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application Alicem
75
729,32€
2021
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application TES
2 580
228, 69 €
2022
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application TES
2022
Remboursement
des
dépenses
liées
à
l’exploitation
et
l’hébergement
de
l’application COHERIS
105
500 €
ANNEXES
63
Annexe n° 5.
évolution des plafonds et produit des taxes affectés à l’ANTS
2017-2022
Source : ministère
de l’intérieur
produit
plafond
produit
plafond
produit
plafond
produit
plafond
produit
plafond
produit
plafond
Total en M €
372,2
195
386,2
195
407,21
195
275,55
206
282,41
206
480,43
241
Passeport
276,1
126,06
295,43
126,06
308,66
126,06
187
137,06
188,65
137,06
385,77
172,06
Certificat
d'immatriculation
47,2
36,2
45,93
36,2
48,51
36,2
43,86
36,2
48
36,2
42
36,2
Titres de séjour et de
voyage
19,3
14,49
15,36
14,49
18,08
14,49
16,15
14,49
20,06
14,49
19,96
14,49
Carte national
d'identité
19,8
11,25
22,1
11,25
22,36
11,25
18,59
11,25
18,5
11,25
23,92
11,25
Permis de conduire
9,8
7
7,38
7
9,6
7
9,95
7
7,2
7
8,78
7
montant reversé au BG
177,2
191,2
212,21
69,55
76,41
239,43
2021
2022
2017
2018
2019
2020