5

Les déchets ménagers : un défi

au quotidien pour les intercommunalités

et un nouvel enjeu pour les régions

_____________________ PRÉSENTATION_____________________

Les déchets ménagers et assimilés (DMA) sont, pour l’essentiel, les

déchets municipaux produits quotidiennement par les foyers (80 %) et les

petits commerces et services (20 %). Ils sont principalement collectés en

porte à porte. Les DMA représentent 12 %

du volume de l’ensemble des

déchets produits en France (582 kg par habitant et par an dont la moitié

non triée, soit 249 kilos d’ordures ménagères résiduelles –

OMR) mais

61,5 %

des dépenses publiques de collecte et de traitement (10,9 Md€).

Le cadre législatif et réglementaire français de gestion des DMA a été

profondément révisé depuis 10

ans en vue d’instaurer une économie dite

« circulaire », qui considère les déchets comme des ressources réutilisables

et hiérarchise leurs modes de traitement dans l’ordre préférentiel suivant

:

prévention, réemploi, recyclage, valorisation énergétique, incinération sans

valorisation énergétique et enfin, stockage en décharge.

Cette orientation est d’autant plus nécessaire que 80

% des ordures

ménagères résiduelles pourraient faire l’objet d’une valorisation adaptée

à leur nature si elles étaient triées par les usagers et orientées vers des

filières de traitement spécifiques. Tel est le cas en particulier pour les

déchets organiques et ceux relevant d’une filière à responsabilité élargie

des producteurs (REP), comme les emballages en plastique.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

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COUR DES COMPTES

426

Si cette politique de prévention et de gestion des déchets ménagers

repose sur une organisation territoriale cohérente, articulant les

interventions des établissements de coopération intercommunale (EPCI),

des syndicats de traitement et, plus récemment, des régions, sa mise en

œuvre reste insuffisante

265

. Ainsi la France ne pourra rejoindre les pays

européens les plus avancés dans la maîtrise des déchets ménagers et

atteindre les objectifs nationaux qu’elle s’est fixés qu’au prix d’une

déclinaison et d’un suivi plus rigoureux de ces derniers et d’un

investissement accru des régions dans la planification et le financement de

la modernisation des installations de traitement.

I -

Les intercommunalités appelées

à promouvoir la prévention et le tri auprès

des citoyens

A -

Un service public intercommunal des déchets

transformé par l’économie circulaire

La France, jusqu’à présent, n’est pas parvenue à réduire le volume

d’ordures ménagères qu’elle produit. Les chiffres restent stables sur la

dernière décennie à 582 kg par habitant en 2019

soit une baisse de

seulement 0,9 %

par rapport à 2010 alors que l’objectif était de

- 10 %.

L’objectif supplémentaire de réduction pour 2030 (

- 15 % par rapport à

2010) sera donc difficile à atteindre au regard de la tendance actuelle.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

427

Graphique n° 1 :

production de déchets ménagers par habitant

en France depuis 2009

Source :

Cour des comptes, d’après des données du SINOE. Production

: en trait

plein, les tonnages constatés et en pointillés, les projections. Objectifs : à partir

des chiffres 2009 et des pourcentages de réduction prévus dans la loi

Cette difficulté à réduire les volumes de déchets produits doit

conduire à mettre en place une organisation de la gestion des déchets

tournée vers leur prévention et leur valorisation, et non plus leur simple

élimination. Cette organisation repose sur le double principe de la

hiérarchie des modes de traitement et de l’économie circulaire.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

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COUR DES COMPTES

428

Schéma n° 1 :

hiérarchie des modes de traitement

et économie circulaire

Source : Cour des comptes

Une partie du cycle de vie d’un produit qui aboutit

au déchet

échappe à l’action du citoyen. En amont, la production des objets est une

responsabilité des entreprises, désormais appelées par la loi à utiliser moins

de matières premières non recyclables dans le cadre de l’éco

-conception

des produits. En aval, leur prise en charge sous forme de déchets relève de

la responsabilité des collectivités territoriales et établissements publics

locaux qui doivent les collecter, recycler, incinérer ou enfouir. Les

établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) disposent

de manière obligatoire de l’ensemble de ces compétences. En pratique,

cependant, ils en confient une partie, correspondant généralement au

traitement des déchets, voire la totalité, à des syndicats intervenant sur une

plus vaste échelle géo

graphique. La marge d’action du citoyen s’insère

entre ces deux étapes « amont » et « aval ».

Les habitudes de consommation et le geste de tri, qui conditionnent

le recyclage et la valorisation des déchets, constituent le maillon essentiel

de la réussite de cette action citoyenne.

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

429

Les lois récentes, prenant en compte ces priorités, ont mis l’accent,

en ce qui concerne la prévention, sur l’orientation du consommateur vers

les achats les moins producteurs de déchets et le réemploi et, pour la gestion

des déchets, sur le développement du tri des biodéchets et des plastiques.

1 -

Développer la prévention pour éviter la production de déchets

a)

L’orientation du consommateur vers l’achat écoresponsable

Le meilleur déchet étant celui qu’on ne produit pas, le consomma

teur

est invité à privilégier dans ses achats des biens plus durables, qui produisent

des déchets moins volumineux et plus facilement recyclables. Il ne peut agir

en ce sens que si l’industrie met sur le marché des produits bénéficiant à la

fois d’un effort d’écoconception et de logos fiables et compréhensibles. Ces

conditions ne sont pas encore remplies

aujourd’hui. Un quart des 1,2 million

de tonnes

d’emballages en plastique mis sur le marché en 2020 n’est pas

recyclable. Ces emballages pourraient être supprimés ou donner lieu à

substitution, notamment dans le cas des contenants à usage unique (qui

représentent 50 % des plastiques utilisés pour la consommation) ou sans

fonction technique (comme celle de protéger les produits alimentaires). Les

efforts récents de simplification des pictogrammes visibles sur les

emballages facilitent les gestes de tri. La confusion persistante des labels

verts

267

continue en revanche de perturber le geste d’achat

268

.

Pour encourager l’achat écoresponsable, l’État peut, dans le

cadre

du marché unique européen, interdire certains produits, imposer un taux

minimal d’incorporation de matières recyclées

et simplifier, harmoniser et

contrôler les logos et labels. Il peut aussi pénaliser l’achat des biens

produisant le plus de déchets

, par l’intermédiaire des cahiers des charges

imposés aux éco-

organismes. L’écocontribution versée par les entreprises

à ces éco-organismes diminue en effet leurs marges ou augmente le prix de

vente au consommateur.

267

Les labels verts désignent les produits qui respectent certaines normes

environnementales, sanitaires et sociales incluant la gestion des déchets. Ex : label NF

environnement, Écolabel européen, label pour forêt durable, indice de réparabilité,

,

,

.

268

Cour des comptes,

, rapport public thématique,

juin 2022.

COUR DES COMPTES

430

b)

Le réemploi et la réutilisation

Une des méthodes les plus efficaces pour diminuer la quantité de

déchets est de favoriser les actions dites en « R » (réparation, réemploi,

ressourcerie et réutilisation). Elles contribuent en effet directement au

prolongement de la durée de vie des produits et favorisent la transition vers

une économie circulaire.

Les collectivités territoriales doivent, depuis 2020, dans toutes leurs

déchetteries, disposer d’une zone de dépôt destinée aux produits

réemployables

. Elles ont l’obligation de permettre par contrat

aux acteurs

de l’économie sociale et solidaire d’y

récupérer et traiter les objets en bon

état et réparables.

En 2030, 5 % du tonnage de déchets ménagers, notamment des

textiles et des équipements électriques et électroniques et

d’ameublement,

devraient ainsi être orientés vers une seconde vie

269

. Au regard de certains

exemples étrangers, les marges de progrès restent en France considérables.

Des exemples étrangers de réseaux de réemploi

La Belgique (Flandre) et l’Autriche, considérées comme pionnières dans

ce domaine, ont mis en place des réseaux denses de réemploi/seconde main.

En Flandre, ces réseaux sont présents au travers de centres municipaux

(ou communs à plusieurs municipalités voisines) avec des objectifs de volume

par habitant. Les biens sont déposés par les habitants dans ces centres ou

collectés dans les déchèteries (une benne pour les biens hors d’usage et une

benne pour les biens réparables/réutilisables) afin d’être revendus.

En Autriche, le réseau « repanet » regroupe 35 organisations,

principa

lement des entreprises de l’économie sociale actives. Il emploie

1 800 personnes dans 140 lieux (principalement pour le textile et les

équipements électroniques).

2 -

Améliorer le tri :

Le développement de la qualité du tri constitue

l’autre enjeu

essentiel pour améliorer la gestion des déchets.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

431

a)

Le tri sélectif des bio déchets : un enjeu majeur

La séparation des biodéchets du flux des déchets résiduels et leur

exploitation par le compostage, l’épandage ou la méthanisation

ont un

impact déterminant sur le poids des ordures ménagères résiduelles (OMR).

Le tiers des OMR est encore en effet composé de biodéchets (75 kg

par habitant et par an). Or, le retour au sol de ces matières organiques,

composées majoritairement d’eau

, pour enrichir les sols agricoles ou leur

méthanisation pour produire de l’énergie seraient beaucoup plus utiles que

leur traitement par incinération.

Le code de l’environnement fixe l’objectif de la généralisation du tri

à la source des biodéchets au 31 décembre 2023. À cette date, chaque

citoyen devra disposer d’une solution lui permettant de ne pas jeter ses

biodéchets avec les ordures ménagères résiduelles. Deux solutions sont

envisageables :

soit la collecte séparée en porte à porte ou en point d’apport

volontaire, s

oit la gestion de proximité à l’aide de composteurs individuels

ou partagés en pied d’immeuble, à l’échelle d’un quartier ou d’un village.

Photo n° 1 :

les trois modalités du tri à la source des bio déchets

Source : présentation de la société Les Alchimistes à destination des juridictions financières, octobre 2020

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432

Le compostage de proximité apparaît comme un axe de progrès,

y compris en milieu urbain, puisqu’il permet l’accès à un équipement pour

l’ensemble des usagers, professionnels et particuliers.

Des expérience

s de compostage partagé existent d’ores et déjà,

y compris dans des résidences collectives, parfois de taille importante, où

elles contribuent en outre au renforcement du lien social.

Une expérience de distribution de composteurs individuels

rapidement amortie

270

Depuis 2019, la communauté de communes de l’Île d’Oléron (CCIO)

a distribué 15 000 composteurs individuels gratuits et 50 à 60 composteurs

partagés pour les particuliers ne disposant pas d’assez d’espace. Les

économies sur la collecte et le traitem

ent représentent l’équivalent de

l’investissement en composteurs (120 000

€

).

Le coût de ce schéma de développement du tri est estimé à 10,5

M€

sur six ans mais la réduction du coût de traitement est évaluée à 14

M€

. Une

première évaluation produite en février 2021 met en évidence la valorisation

potentielle de plus de 10 % de biodéchets représentant près de 5 000 tonnes.

b)

Le tri des plastiques pour améliorer leur valorisation

Le plastique est aujourd’hui au cœur de plusieurs enjeux

environnementaux du fait des ressources consommées pour sa production

et de la quantité de déchets qu’entraîne sa courte durée d’utilisation,

comparée à sa longue durée d’élimination dans le milieu naturel. Ses

conséquences néfastes sont désormais bien connues sur l’empreinte

carbone, la santé et la biodiversité.

Le rattrapage du retard pris par la France dans le taux de recyclage

des plastiques, qui reste très inférieur aux moyennes européennes

271

, est

largement conditionné par la qualité de la collecte séparée de ces matières.

Le

développement de l’extension des consignes de tri (ECT) du plastique,

prévu par la loi, répond à cet objectif.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

433

L’ECT consiste à demander à l’usager de déposer la totalité des

emballages plastiques (pots, barquettes, films, tubes, etc.), et non plus

seuleme

nt certains d’entre eux (bouteilles et flacons), dans le bac jaune et les

collecteurs de tri. Cette évolution vise à faciliter le geste de tri, à améliorer le

respect des consignes et à augmenter les quantités d’emballages collectés. Le

code de l’environne

ment prévoit son extension à tous les habitants avant

2022. Cependant, selon l’éco

-organisme Citeo, la proportion de la population

concernée n’était que de 70

% au 30 juin 2022.

Cette

amélioration

indispensable de

la qualité du

tri

doit

s’accompagner d’un

e responsabilisation accrue des entreprises qui mettent

sur le marché des emballages en plastique.

L’objectif chiffré de recyclage des

emballages assigné par l’État en 2020 aux éco

-organismes dans leurs cahiers

des charges (75 %

) n’a été atteint ni en 2020

(65 %) ni en 2021 (72 %).

B -

Les intercommunalités en première ligne

pour le financement et les innovations

1 -

L’exercice et le financement du service public

de gestion des déchets

Comme d’autres politiques décentralisées, celle relative aux déchets

doit trouver un équilibre entre une gestion au plus près des attentes des

citoyens pour répondre aux besoins spécifiques des territoires et un cadre

centralisé pour en garantir la cohérence.

Cet équilibre repose en France sur une mission de programmation

relevant

de l’État et, plus récemment, des régions et une mission

opérationnelle confiée aux intercommunalités (établissements publics de

coopération intercommunale).

L’État participe à la négociation des directives européennes avant

leur transposition ; il assure la programmation nationale et le contrôle des

installations classées. Les régions interviennent comme échelon de

planification intermédiaire.

La mission opérationnelle de collecte et de traitement des DMA

‒

le

service public de gestion des déchets (SPGD)

‒

est assumée principalement

par les intercommunalités. Elles assurent directement la collecte soit en régie,

soit par recours à un prestataire. Elles confient le traitement à des syndicats

préexistants, souvent de niveau départemental voire interdépartemental

(exemples : Sictoba

‒

Basse Ardèche et Gard, Sytrad

‒

Drôme et Ardèche).

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434

Schéma n° 2 :

les dépenses du service public des déchets

Source : Cour des comptes

Cette politique est financée principalement par la fiscalité (Teom)

ou la tarification locale (REOM), à hauteur de 83 %.

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

435

Graphique n° 2 :

répartition et financement des coûts de gestion

des déchets : charges et produits en euros par habitant

Source :

Cour des comptes, d’après Ademe, référentiel des coûts du SPGD, édition

2021 (chiffres 2018)

Note : le taux moyen de couverture des charges par les produits est de 105 %

. L’excédent des produits sur

les charges correspond principalement à la constitution de provisions pour de futurs investissements.

Les modalités de financement du service public par l’usager

Deux possibilités de financement existent pour les EPCI (ou les

syndicats) :

- la

taxe d’enlèvement des ordures ménagères (

Teom), basée sur la

valeur locative foncière, payée par le propriétaire du logement (qui peut la

faire régler par le locataire usager du logement) ;

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436

- la

redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), dite

« classique »

qui n’est liée qu’indirectement au service rendu (elle est

calculée selon le nombre de personnes habitant le logement par exemple) et

est

payée par l’occupant du bien.

Lorsque ces deux modalités comprennent des parts liées directement

aux quantités de déchets produits (volume ou nombre de bacs ou de sacs

remis), elles deviennent alors des tarifications, au moins pour partie,

incitatives (TeomI ou REOMI).

La taxe d’enlèvement des

ordures ménagères, modalité de

financement largement dominante, n’a pas de lien avec les quantités de

déchets produits par les usagers et ne présente donc pas de caractère

incitatif sur l’évolution de leur volume.

L’efficacité de la tarification incitati

ve a pourtant été confirmée par

plusieurs études récentes

272

. En moyenne, la mise en place de la tarification

incitative permet de réduire de 41 %

la quantité d’OMR et de 8

% celle des

DMA. En comparaison avec la moyenne nationale (249 kg par habitant en

2021), 97 % des intercommunalités qui produisent moins de 150 kg

d’OMR et

100 % de celles qui produisent moins de 100 kg

d’OMR par habitant avaient

recours en 2021 à une tarification incitative. La tarification incitative pousse

également à l’optimisation des

coûts de collecte et de traitement, comme l’ont

observé les juridictions financières dans plusieurs territoires (communauté

d’agglomération d

es Mauges et communauté urbaine de Besançon).

2 -

Un accompagnement passant principalement

par la communication et des actions innovantes

Si la limitation des déchets produits relève au premier chef des

entreprises, qui sont en mesure de réduire à la source la quantité de matières

mises sur le marché, le rôle des collectivités territoriales et des EPCI est

essentiel dans l’accompagnement du citoyen.

Les

actions

engagées

portent

très

majoritairement

sur

la

communication. Toutefois, dans certains territoires pionniers, encore

minoritaires, leurs effets peuvent être déterminants sur la prévention en

accompagnant la consommation responsable, l’autogestion des déchets

et

le geste de tri des citoyens.

272

Étude du commissariat général au développement durable de mars 2016 et étude de

deme

tarification incitative - TI (bilan à mi-parcours TI

AMO), 4 novembre 2021.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

437

a)

La communication, axe principal de l’accompagnement de l’usager

La communication est un élément indispensable de la prévention et

de la gestion des déchets, dont les intercommunalités se sont

progressivement emparées.

Les plans locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés

(PLPDMA), élaborés par les intercommunalités, sont leur plan d’actions pour

réduire les déchets. Ils comprennent un volet consacré à la communication.

Les actions de communication de ces plans sont centrées sur la

sensibilisation du public à travers la distribution de guides du tri et du

compostage, le recrutement d’

» ambassadeurs de tri » et de « référents

compostage » chargés de faire du porte à porte. Elles passent aussi par

l’organisation de manifestations grand public, l’édition de lettres

d’information, des animations scolaires, la fourniture d’autocollants

« stop

pub » et des actions en faveur de la propreté des espaces publics.

Toutefois, ces actions générales demeurent encore insuffisantes

pour contribuer à former des « écocitoyens ».

Comme le montrent le schéma ci-dessous et les expériences de

territoires pionniers en France et à l’étranger, les actions de prévention

couvrent un champ plus large que la seule communication.

Schéma n° 3 :

les actions de prévention accessibles aux collectivités

Source : Cour des comptes

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

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COUR DES COMPTES

438

b)

Des actions innovantes en faveur de la prévention à promouvoir

Plusieurs territoires ont pu réduire de manière significative leurs

quantités de déchets par des actions innovantes d'économie circulaire

financées dans le cadre d’un programme national. 153

EPCI, retenus au

terme d’appels à manifestations d’intérêt organisés dans le cadre du

programme « Territoire Zéro Déchet Zéro Gaspillage » (TZDZG), ont en

effet

bénéficié

d’un

soutien

financier

et

d’un accompagnement

méthodologique de l’Ademe pour l’élaboration de leurs plans d’actions.

Le plan local de prévention de Besançon

273

Le syndicat de traitement de l’agglomération de Besançon (Sybert)

a appuyé son action sur un plan Territoire Zéro Déchets Zéro Gaspillage

bénéficiant d’un soutien de l’Ademe de 450 000

€

.

Les orientations du plan 2015-2020 regroupaient :

-

des indicateurs clés de baisse de volume des OMR, des DMA et des

déchets dangereux ;

-

la

promotion

et

l’accompagnement

des

différe

nts

modes

de

compostage

en fonction de la densité de l’habitat

: collectif en pieds

d’immeuble, chalet de compostage, composteur électromécanique,

lombricompostage, composteurs individuels ;

-

des actions de sensibilisation du public : prêt de vaisselle réutilisable,

promotion d’un

« Gourmet Bag » auprès des restaurateurs pour prévenir

le gaspillage alimentaire ;

-

des dispositifs d’évitement des déchets

: prêt de kits de couches lavables,

promotion du réemploi et de la réparation à travers l’installation de l

ocaux

dédiés aux ressourceries dans les déchèteries.

À côté d’autres mesures comme l’extension des consignes de tri, ces

actions ont contribué à la réduction des OMR, qui ne représentaient plus que

136 kg par an et par habitant fin 2020, soit une très bonne performance par

rapport à la moyenne nationale (249 kg), à la performance de cette

agglomération en 2014 (154 kg) et aux meilleurs ratios des territoires ruraux

(95 kg).

273

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

439

Des initiatives plus ciblées portent par exemple sur la lutte contre le

gaspillage alimentaire avec le réseau Regal (réseaux de lutte contre le

gaspillage alimentaire

), lancé par le ministère de l’agriculture. Elles visent

à mobiliser, à l'échelle d'un territoire régional (Regal Normandie, Grand

Est, Provence-Alpes-

Côte d’Azur) ou infra régional (

Regal Hauts-de-

France/Saint-Quentinois), l'ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire

(professionnels de l’alimentation, assoc

iations, acteurs institutionnels,

porteurs de projets, citoyens).

L’enjeu de l’aménagement de déchetteries plus tournées vers la

récupération et la valorisation a conduit le syndicat mixte intercommunal

de collecte et de valorisation du libournais (SMICVAL) à proposer en 2017

un premier « supermarché inversé » basé sur le don.

Une expérience innovante : le supermarché inversé

Le « supermarché inversé » est une structure complémentaire de la

déchetterie traditionnelle et accolée à celle-

ci, qui propose, à la manière d’un

magasin classique (avec un système de rayonnages) un ensemble d’objets

et de matériels qui ont été dépos

és par d’autre usagers.

La

différence

avec

une

recyclerie

réside

dans

l’absence

d’intervention (réparations) sur les objets proposés et la totale gratuité du

service. Les propriétaires qui laissent des objets doivent seulement s’assurer

qu’ils fonctionnent

.

Le concept ne repose pas sur le troc :

il n’y a pas obligation de

déposer pour récupérer.

Le succès de ce premier supermarché inversé (10 000 objets déposés

chaque année) a conduit le SMICVAL à ouvrir un second « magasin » en

2022

274

.

Les intercommunalités sont en première ligne pour faire face à ces

enjeux nouveaux de proximité. Comme le montrent ces exemples, elles

disposent des ressources, de la créativité et des compétences suffisantes

pour y faire face. La situation peut être différente à l’égard des

responsabilités plus complexes et plus éloignées de la vie quotidienne,

qu’elles délèguent à des syndicats de traitement.

274

Ces initiatives ne sont pas limitées aux villes de petite taille, comme le montre

a ouvert en 2016 un lieu dédié au réemploi, à la

réparation et à l

économie circulaire, « Halle 2 », qui permet d

éviter chaque année la

production de 1 000 tonnes de déchets, de proposer des alternatives au neuf et de créer

du lien entre habitants et acteurs locaux.

COUR DES COMPTES

440

II -

Les syndicats départementaux et

interdépartementaux de traitement confrontés

au défi de la modernisation des installations

Le traitement des déchets collectés regroupe leur préparation (tri

dans des centres de tri préalable au traitement), leur valorisation (recyclage,

valorisation organique et énergétique) et leur élimination (stockage en

décharge ou incinération sans valorisation énergétique).

A -

Une transformation en profondeur du traitement

Les installations de traitement des déchets nécessiteront dans les

prochaines années de lourds investissements en raison tant d’évolutions

techniques que des objectifs ambitieux que la France s’est f

ixés en matière

de recyclage et d’élimination.

1 -

Une évolution technique des modalités de traitement

Le traitement des déchets se trouve aujourd’hui dans une phase

intense de modernisation. Comme le montre le graphique ci-dessous, la part

des déchets recyclés a augmenté de huit points et celle des déchets enfouis

dans des décharges a diminué de manière symétrique entre 2009 et 2018.

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

441

Graphique n° 3 :

évolution des modes de traitement des déchets

municipaux en France sur la période 2009-2018

Source :

Cour des comptes d’après les dernières données disponibles d’Eurostat

a)

La première étape du traitement : les centres de tri

Les centres de tri doivent être adaptés et automatisés pour améliorer

la qualité du tri et donner leur plein effet aux mesures d’élargissement du

tri à la source (déchets plastiques et organiques). Alors même que les

nouveaux emballages en plastique devaient, à partir de 2022, être admis en

centres de tri dans toute la France et que leur automatisation a fait l’objet

d’un vaste programme pluriannuel, soutenu

par les fonds de l’Ademe et du

plan de relance, un quart des syndicats de traitement n’a pas encore adapté

ses équipements. Les syndicats de traitement doivent par ailleurs continuer

à augmenter leurs capacités (qui sont passées de + 50 % entre 2000 et 2016)

tant que la prévention et le réemploi n’auront pas réduit drastiquement les

volumes de déchets (+ 40 %

en moyenne d’augmentation des flux collectés

en déchèteries).

Ces investissements devront s’accompagner d’une restructuration

du maillage territorial des centres de tri français. Ceux-ci se caractérisent

en effet par un coût élevé, une performance insuffisante, une taille modeste

et une dispersion sur le territoire

275

.

275

COUR DES COMPTES

442

b)

La deuxième étape du traitement :

les installations exutoires des déchets triés

Les plateformes de compostage et de méthanisation vers lesquelles

sont orientés les déchets ménagers organiques non compostés en foyer vont

voir leur nombre croître fortement dans les prochaines années.

Les installations de stockage, dont le nombre a été divisé par deux

entre 2000 et 2016, ont été agrandies et modernisées pour permettre

notamment de récupérer et de valoriser les gaz qui s’en échappent.

Les installations de valorisation énergétique (UVE) sont en

revanche vieillissantes (28 ans en moyenne) et mal distribuées sur le

territoire. Elles doivent s’adapter à la forte augmentation des tonnages

incinérés (+ 40 %

en 15 ans), aux besoins d’une production d’énergie de

proximité et à la valorisation des combustibles solides de récupération

(CSR

276

). Elles doivent aussi se moderniser pour respecter les normes

européennes de rendement énergétique et d’impact environnemental,

auxquelles seulement 44 %

sont adaptées aujourd’hui, et pour mieux

contribuer à l’alimentation des réseaux de chaleur urbains

277

.

2 -

Des objectifs de traitement ambitieux

Les données aujourd’hui disponibles

278

sur le taux de recyclage des

déchets ménagers en France (44 %

) montrent qu’il se situe légèrement en

dessous de la moyenne européenne.

276

Les CSR, déchets ultimes à haut pouvoir calorifique, représentent la fraction triée

mais non recyclable issue des centres de tri et destinée à une valorisation énergétique

industrielle.

277

Cour des comptes,

Le chauffage urbain

, rapport public thématique, septembre 2021.

278

Une harmonisation européenne des données est en cours, qui pourrait améliorer à la

es flux sortants des centres de tri

vers une filière de valorisation

leurs flux entrants.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

443

Graphique n° 4 :

part recyclée dans la production totale

de déchets municipaux (en kg/habitant/an)

Source :

Cour des comptes d’après données Eurostat (2020)

Un chemin significatif reste donc à parcourir pour rejoindre les pays

les plus avancés, comme l’Allemagne, l’Autriche, les Pays

-Bas et les pays

scandinaves et surtout atteindre les objectifs actuels de « valorisation

matière »

279

fixés

par le code de l’environnement

: 55 % en 2025, 60 % en

2030 et 65 % en 2035, soit 21 points de plus que les dernières données

disponibles. Les taux de valorisation observés aujourd’hui sont él

evés en

zone rurale, mais beaucoup plus faibles dans les territoires urbains.

Dans un rapport publié en 2020 au titre du règlement UE

n° 1176/2011, la Commission européenne a estimé que ces objectifs

nécessiteraient en France des investissements estimés à

3,3 Md€ sur la période

2021-2027, dont environ 1,5

Md€ à la charge des collectivités territoriales,

soit le niveau le plus élevé de l’Union européenne en valeur absolue.

L’écart constaté entre, d’une part, les résultats des pays voisins de la

France et, d’

autre part, les objectifs fixés dans la loi est moins significatif

pour les modes de traitement de dernier ressort. Ainsi, l’incinération

représente 35 % des exutoires en France, contre 29 % pour la moyenne

européenne. L’objectif est d’en réduire la part à

25 % en 2035. La part des

279

Cf. le

-

, issu de la loi du 17 août

2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (dite « loi LTECV »).

COUR DES COMPTES

444

déchets enfouis dans des décharges s’établit à 21

%, contre une moyenne

européenne de 23 %

. L’objectif est de la réduire à

10 %

en 2035. L’atteinte

de ces objectifs reste cependant incertaine au regard de la tendance observée.

Graphique n° 5 :

situation constatée et objectifs de débouchés

pour les déchets ménagers

Source : Cour des comptes à partir des données Eurostat

B -

La difficulté des syndicats de traitement

à faire face seuls à cette transformation

L’évolution technique des lourdes infrastruc

tures de tri ou de

traitement (unités de valorisation énergétique, méthaniseurs) et l’ambition

des objectifs fixés par le législateur impliquent que les opérateurs aient une

taille suffisante pour réaliser des économies d’échelle et mutualiser les

coûts d’exploitation et d’amortissement.

Cette contrainte incite déjà les syndicats de traitement à des

regroupements à une échelle départementale, voire supra départementale.

Or, nouer des partenariats à ces échelles élargies, mobilisant un nombre

important d’act

eurs aux profils et intérêts potentiellement divergents à

l’échelle de zones géographiques vastes, n’est pas aisé. Les syndicats de

traitement ne disposent par ailleurs pas toujours des capacités financières et

techniques pour financer les investissements de modernisation nécessaires et

assurer la gestion des équipements.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

445

L’unité de valorisation énergétique de l’agglomération d’Annecy

:

un équilibre économique qui ne peut plus être assuré

sans changement d’échelle

Dans un contexte de baisse continue des volumes de déchets à

incinérer,

le syndicat mixte de traitement des déchets du lac d’Annecy (SILA)

n’est plus en mesure d’assurer la via

bilité économique de son incinérateur

avec ses seuls adhérents. Aussi recherche-t-

il d’autres syndicats qui pourraient

apporter des volumes d’OMR supplémentaires pour faire fonctionner sa

nouvelle usine de valorisation énergétique au maximum de ses capacités.

Selon qu’il parviendra ou non à trouver ces nouveaux partenaires, ses

tarifs de traitement pourraient varier, d’ici 2026, d’une baisse de 8

% (en cas

d’une arrivée suffisante d’OMR), à une augmentation de 9,5

% (sans apport

de tonnages complémentaires).

Dans ce contexte, les choix technologiques et le dimensionnement

des installations (fours, centres de tri, méthaniseurs) nécessitent un effort

d’anticipation et d’adaptation lors de la programmation des équipements.

Une telle analyse implique une capacit

é d’expertise des collectivités

territoriales et de leurs groupements pour, le cas échéant, remettre en

question les offres techniques du secteur très concentré de l’industrie des

déchets. À défaut, le risque existe d’investir massivement dans des

solutions de traitement inadaptées, tel le tri mécano-biologique (TMB)

280

,

qui a par la suite été remis en cause par le législateur.

Ces investissements doivent être coordonnés et répartis de manière

cohérente pour atteindre un bon équilibre entre proximité et efficacité et

pour adapter les exutoires aux flux de déchets et aux nouvelles normes de

traitement. Pour atteindre ces objectifs multiples, les syndicats de

traitement gagneraient à s’appuyer davantage sur les régions, compte tenu

des compétences qu’elles exer

cent déjà.

280

COUR DES COMPTES

446

III -

Les régions, acteurs clefs en soutien

des syndicats de traitement

Conformément au principe de libre administration des collectivités

territoriales, les niveaux supra-

intercommunaux, c’est

-à-

dire l’État et les

régions, interviennent aujourd’hui e

n recourant principalement aux outils

de planification et de cofinancement. Le renforcement de ces outils

implique moins une évolution significative des compétences de l’État ou

de ses opérateurs qu’une plus grande implication des régions.

A -

La difficile coo

rdination par l’État

de l’action des syndicats de traitement

1 -

L’insuffisance de la planification

Pour assurer la déclinaison par les intercommunalités des objectifs

législatifs nationaux

281

, l’État s’appuie sur plusieurs leviers. Outre sa

responsabilité de contrôle des installations classées, ses crédits budgétaires

de soutien à l’investissement local et son pouvoir réglementaire sur les

filières REP, il utilise un instrument de droit souple : la programmation.

Les plans nationaux de prévention et de gestion

282

constituent la

version française des instruments de programmation prévus par la

directive-cadre sur les déchets du 19 novembre 2008. Ces plans reprennent

les objectifs législatifs en précisant les modalités pour les atteindre.

La programmation nationale se décline ensuite en cascade de plans

régionaux et locaux

283

, dans lesquels les EPCI et syndicats concernés

arrêtent leurs objectifs chiffrés et leurs modalités de mise

en œuvre.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

447

Pour être à la hauteur des défis à relever et faire face au besoin d’un

maillage d’installations de traitement moderne et cohérent, ces différents

plans doivent être précis sur leurs objectifs et leur suivi, couvrir tout le

territoire et bénéficier de financements des échelons supérieurs. Or ces

conditions ne sont, le plus souvent, pas réunies.

Les plans locaux ne couvraient que 13 millions d’habitants en 2019

et 90 %

d’entre eux fixent des objectifs chiffrés moins ambitieux que les

objectifs nationaux.

En outre, l’État ne s’est pas donné les moyens d’assurer un suivi de

ses objectifs dans chaque territoire. Les comptes rendus annuels d’activité

que les intercommunalités doivent réaliser sont mal renseignés et produits

en retard. La synthèse qu’en

réalise l’Ademe est dès lors très tardive et ne

peut être utilisée pour corriger les tendances observées.

2 -

Les limites des cofinancements nationaux

Les fonds dont dispose l’État,

via

l’Ademe, pour accompagner la

politique des déchets, notamment la restruct

uration de l’outil industriel de

traitement, proviennent du reversement d’une part de la recette de la taxe

générale sur les activités polluantes (TGAP).

La TGAP est entrée en vigueur le 1

er

janvier 2000 avec l’objectif

d’appliquer le principe pollueur

-payeur et de lever des fonds pour financer

les politiques environnementales. L’augmentation progressive des taux de

TGAP jusqu’en 2025 enchérit le coût de la tonne enfouie et, dans une

moindre mesure, celui de la tonne incinérée.

La hausse de la taxe a l’inco

nvénient de frapper indistinctement les

déchets qui pourraient être mieux triés grâce à l’intervention des EPCI et des

syndicats de traitement (ex : les nouveaux emballages en plastique admis

dans la poubelle jaune et les biodéchets) et certains déchets volumineux non

recyclables du fait des choix techniques des entreprises. De nouvelles filières

REP se mettent en place pour prendre en charge ces déchets (secteurs des

lingettes, jouets, bâtiment, bricolage, jardin, sports et loisirs) mais les EPCI

et syndicats doivent assumer financièrement la longue phase de transition

vers cette prise en charge.

La répercussion des charges correspondantes sur le coût global de

gestion des déchets suscite des débats, notamment au sein des associations

de collectivités territoriales. Ils portent plus particulièrement sur les

modalités d’application de la taxe et sur la destination des recettes collectées.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

448

En 2021, le produit de la TGAP prélevée sur les organismes en

charge du traitement des déchets s’est élevé à 787

M€

. Cette même année,

le montant alloué aux fonds « économie circulaire » et « chaleur » de

l’Ademe a été de 534

M€

.

Les associations de collectivités territoriales critiquent cet écart et

demandent la restitution intégrale, sous la forme de soutiens financiers à la

prévention et la gestion

des déchets, des hausses de TGAP qu’elles ont

subies depuis 2016.

B -

Le nécessaire renforcement du rôle des régions

1 -

Un rôle de planification à affirmer

Les compétences des régions en matière de déchets ont été

renforcées par la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le

gaspillage et à l’économie circulaire (dite

« loi AGEC »), qui leur a conféré

un rôle d’animation et de coordination des acteurs de l’économie circulaire.

En

matière

d’installations

classées

pour

l

a

protection

de

l’environnement (ICPE), les régions s’appuient sur les directions

régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal),

services déconcentrés de l’État chargés de délivrer les autorisations. Ces

deux acteurs se concertent

dans la mise en œuvre du plan régional pour

éviter la création ou la poursuite de l’exploitation d’installations de

traitement inadaptées aux besoins du territoire.

Les régions apportent leur assistance technique aux EPCI et aux

syndicats de traitement, en partenariat avec les éco-

organismes et l’Ademe.

Grâce à un suivi dynamique des données, elles veillent à la déclinaison

territoriale de leurs objectifs. Elles les soutiennent aussi en matière de choix

technologiques et de dimensionnement de leurs installations de traitement.

Les observatoires régionaux constituent un outil primordial des

régions pour la mise en œuvre de leurs plans, le suivi des objectifs chiffrés

des syndicats et des EPCI, la collecte et la diffusion des données et la

concertation dans

les territoires. Cependant ils n’existent pas dans toutes les

régions et, lorsque c’est le cas, ne disposent pas toujours des ressources

nécessaires

284

.

284

Il n’y a pas d’observatoires en

Centre-Val de Loire, en Martinique, en Polynésie

Française, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

449

La déclinaison opérationnelle de la stratégie régionale

en Provence-Alpes-

Côte d’Azur (

Paca) et dans le Grand Est

La région Paca

a conclu des contrats d’objectifs

avec des EPCI

(35 fin 2022)

volontaires pour, en contrepartie d’une contribution au

financement d’équipements de traitement des déchets, de prestations

d’ingénierie et d’actions de prévention, s’e

ngager dans une démarche de

prévention et de gestion des déchets en cohérence avec la planification

régionale (réduction des OMR, développement du tri et du recyclage, mise en

place d’une tarification incitative ou encore inscription dans les documents

d

’urbanisme et de programmation budgétaire des équipements nécessaires).

La région Grand Est a adopté en 2021 un programme d’accélération

pour une économie circulaire, qui se veut la déclinaison opérationnelle du

volet « déchets et énergie » de son plan.

Un

partenariat étroit noué avec la Dreal lui permet notamment d’être

associée aux autorisations d’exploitation des installations de traitement afin

d’accélérer la réduction de l’enfouissement des déchets. La région articule

aussi son action avec celle de l’A

deme pour animer une communauté de

partage des pratiques de gestion des déchets et financer la réalisation des plans

locaux, des études sur la tarification incitative ou des travaux de

modernisation des déchèteries.

La région Grand Est a été l’une des prem

ières à créer en 2019 un

observatoire des déchets, qui joue un rôle primordial en matière d’information

et d’appui aux collectivités locales et aux entreprises sur tous les types de

déchets. La région consacre à cette structure 1

M€

par an et y a affecté 1,5 ETP.

Dans le cadre de leurs responsabilités en matière de développement

économique et à l’égard des filières productrices de déchets non ménagers

(déchets des activités économiques et du BTP, déchets dangereux), les

régions pourraient également participer au suivi du bon accomplissement

des objectifs des filières REP des déchets ménagers sur leurs territoires.

Pour y parvenir, ces objectifs, fixés par leurs cahiers des charges et repris

par arrêtés ministériels, devraient être déclinés et suivis à l’éche

lle des

régions et de chaque EPCI. Les informations transmises par les éco-

organismes

285

seraient suivies par les observatoires régionaux. Les régions

disposent, à l’égard de ces filières, de moyens (subventions, critères

environnementaux des marchés publics) leur permettant de peser sur la

bonne atteinte des objectifs régionaux.

285

COUR DES COMPTES

450

Schéma n° 4 :

un rôle des régions à affirmer

Source : Cour des comptes

Certaines régions ont déjà engagé cette déclinaison opérationnelle

dans leur plan par l’intermédiaire de contrats signés av

ec les éco-

organismes. Ces démarches doivent être généralisées et enrichies.

2 -

Un rôle de financeur à instituer

Pour donner toute leur portée à ces actions d’animation et de

coordination et permettre une déclinaison territoriale optimale des

investissements à réaliser, notamment les plus coûteux, les régions doivent

prévoir également des aides financières pour les maîtres d’ouvrage.

Aujourd’hui, elles financent des études et des prestations

d’ingénierie au bénéfice des EPCI, bien plus que des travaux. Même da

ns

le cas où elles sont engagées dans le cofinancement de certaines

installations, leur apport reste modeste au regard du coût élevé des

équipements de traitement.

Pour renforcer l’implication des régions aux côtés des EPCI, la loi du

21 février 2022 relative à la différenciation, à la décentralisation, la

déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action

publique locale (dite « 3DS ») du 21 février 2022

286

a prévu la délégation

aux régions d’une partie des fonds

« chaleur » (transition énergétique) et

« économie circulaire »

, actuellement gérés par l’Ademe. L’agence délègue

aux régions volontaires l’attribution de subventions et de concours financiers

au titre de sa contribution au contrat de plan État-région. Elle ne peut

286

Article L. 131-

.

LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

451

s’opposer à la délégation d’un montant annuel de subventions représentant

un maximum de 75 %

de la moyenne des crédits qu’elle a mobilisés dans le

cadre du dernier contrat de plan État-région.

Cette délégation pourrait représenter un transfert de crédits aux

régions estimé à 20 % du montant des fonds « économie circulaire » et

« chaleur »

, soit de l’ordre de 100

M€

287

. Ces crédits répartis sur l’ensemble

des régions sont modestes au regard des besoins d’infrastructures. Ils ne

pourront donc pas constituer un levier suffisant pour enclencher un

investissement. Ils devraient toutefois permettre aux régions de s’engager

davantage en faveur de la transition vers une économie circulaire.

Du fait de leur positionnement (proximité avec les EPCI,

responsabilité dans l’élaboratio

n et le suivi des Sraddet

, vision d’ensemble

de la problématique de déchets), les régions apparaissent en effet légitimes

pour recevoir délégation de ces financements de l’Ademe.

Dotées de ces moyens supplémentaires, elles pourraient, par

exemple, assurer,

via

leur observatoire des déchets, la collecte et la

consolidation des données des EPCI et la production de tableaux de bord

synthétiques. Les régions qui ne le font pas déjà pourraient aussi apporter

aux EPCI une assistance technique « de transition », pour faciliter le

passage à la tarification incitative, généraliser le traitement à la source des

biodéchets ou encore moderniser leurs déchèteries.

L’attribution aux

régions de ces nouvelles ressources devrait également leur permettre de

financer davanta

ge les travaux de création, d’adaptation et de

modernisation des équipements structurants pour le territoire (centres de

tri, unités de valorisation énergétique (UVE), méthaniseurs, etc.), qui sont

indispensables à la concrétisation des objectifs nationaux.

Les juridictions financières invitent donc les régions à se saisir de la

faculté qui leur est ouverte par la loi de demander une délégation de crédits

de l’Ademe pour affirmer leur rôle de planificateur, d’animateur, de

coordonnateur et de cofinanceur de

s acteurs de l’économie circulaire

(collectivités territoriales et leurs groupements, entreprises, filières REP).

La généralisation dans toutes les régions de cette délégation de crédits

offrirait par ailleurs l’occasion de clarifier les domaines d’interve

ntion

respectifs des régions et de l’Ademe en veillant à respecter à la fois les

critères de cohérence nationale fixés par l’Agence et l’autonomie d’emploi

des crédits par les régions.

287

En 2021, le fonds « économie circulaire » a été doté de 164

M€

et le fonds

« chaleur » de 370

M€

.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

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COUR DES COMPTES

452

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

La politique de prévention et de gestion des déchets ménagers

répond aux enjeux globaux, inscrits dans les objectifs de développement

durable de l’Agenda 2030 des Nations

-Unies

288

. Cette dimension amène

l’État, dans le cadre des directives européennes, à réglementer et à taxer

les produits générateurs de déchets et à fixer des objectifs chiffrés de baisse

des ordures non triées et non recyclées. Mais cette politique repose aussi

sur l’action quotidienne de chaque citoyen. Pour l’accompagner dans cette

démarche, une intervention de proximité des collectivités territoriales est

nécessaire. Les intercommunalités demeurent à cet égard l’acteur de

terrain en capacité de promouvoir la prévention, l’éco

-exemplarité, le

réemploi et surtout la collecte. Le traitement des déchets, de plus en plus

complexe et onéreux, nécessite une implication accrue des régions aux

côtés des syndicats de traitement, avec l’appui technique de l’Ademe.



La Cour formule les recommandations suivantes :

1.

confier en 2023 aux observatoires régionaux de la gestion et de la

prévention

des déchets le suivi de la mise en œuvre par les

intercommunalités des objectifs nationaux (ministère de la transition

écologique et de la cohésion des territoires, régions) ;

2.

généraliser les contrats entre éco-organismes et régions pour la

déclinaison des objectifs nationaux de ces filières au niveau régional

(régions) ;

3.

intégrer dans chaque contrat de plan État-région la délégation des

crédits de l’Ademe en matière de transition énergétique et d’économie

circulaire (ministère de la transition écologique et de la cohésion des

territoires, régions).

288

ODD n° 12 (consommation et production responsables) et ODD n° 11 (villes et

communautés durables dont gestion municipale des déchets).

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Réponses

Réponse du ministre de la transition écologique

et de la cohésion des territoires

...............................................................

455

Réponse de la présidente de l’

association Régions de France

................

458

R

éponse du président de l’

association Intercommunalités de France

.....

463

Réponse du président de l’

association nationale des collectivités,

des associations et des entreprises pour la gestion des réseaux

de chaleur, de l'énergie et des déchets (Amorce)

....................................

466

Réponse du président du syndicat mixte de traitement des déchets

du lac d’Annecy (S

ila)

............................................................................

469

Destinataires n’ayant pas répondu

Madame la présidente de l’

association France Urbaine

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RÉPONSE DU MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

ET DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES

Par courrier en date du 17 novembre 2022, vous avez souhaité me

transmettre le chapitre du rapport public annuel 2023 de la Cour des

comptes intitulé « Les déchets ménagers : un défi quotidien pour les

intercommunalités et un nouvel enjeu pour les régions ». Je vous prie de

bien vouloir trouver ci-dessous la réponse que je souhaite donner à cette

communication.

Je tiens à souligner en premier lieu que je partage l'analyse de la

Cour des comptes sur l'absence de réduction suffisante de la production

des déchets ménagers et assimilés depuis 2010.

C'est la raison pour laquelle la réforme de la fiscalité en 2018 et la

loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire du

10 février 2020 (dite « loi AGEC ») ont institué des changements de fond

en matière de prévention et de gestion des déchets, dont les mesures

d'application viennent d'être définies et dont les effets ne pourront donc se

révéler que dans les mois et années à venir.

Les effets de certaines de ces mesures seront particulièrement forts

pour les déchets ménagers et assimilés (DMA) :

-

lutte contre le gaspillage : la loi a fait de la lutte contre le gaspillage

un axe important de notre politique de prévention des déchets. Elle

interdit la destruction des produits nonalimentaires invendus, elle

encourage le développement de la vente en vrac en libre-service, elle

vise à supprimer les emballages en plastique à usage unique d'ici 2040

et elle contient plusieurs mesures pour supprimer dès à présent

certains produits générateurs de déchets (notamment suppression de

divers produits à usage unique dès 2021, fin de la distribution gratuite

de bouteilles en plastique dans les établissements recevant du public,

fin progressive du suremballage des fruits et légumes sur la période

2022-2026, fin de la vaisselle jetable pour la restauration sur place

en 2023). La loi contient également plusieurs mesures pour favoriser

la réparation et le réemploi, notamment à travers la réforme des

filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) ;

-

information des consommateurs : pour l'améliorer, la loi prévoit la mise

à disposition par les metteurs sur le marché des caractéristiques

environnementales des produits, comme par exemple l'incorporation de

matière recyclée, l'emploi de ressources renouvelables, la recyclabilité,

ou encore la présence de substances dangereuses. Elle a également créé

un indice de réparabilité pour certaines catégories d'équipements

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COUR DES COMPTES

456

électriques et électroniques, destinés à permettre au consommateur de

choisir les produits plus facilement réparables ou plus robustes ;

-

transformation des modes de production : l'un des principaux outils

pour atteindre cet objectif est le renforcement des filières REP. La

France va ainsi doubler le nombre de filières d'ici 2025 et la loi prévoit

de nouvelles ambitions dans l'encadrement des filières, notamment

définition d'objectifs contraignants, mise en place d'une modulation des

écocontributions (bonus

—

malus) visant à renforcer I l incitation

économique à l'éco-conception des produits, mise en place d'un fonds

de financement de la réparation et d'un fonds de financement du

réemploi pour certaines filières, définition de plans de rattrapage de

performance dans les territoires ultra-marins, élargissement à

plusieurs filières du service de reprise des produits usagés par les

distributeurs (en magasin ou en livraison), application du principe de

REP aux places de marché considérées comme producteurs par défaut ;

-

amélioration de la collecte et du tri des déchets : au-delà des actions

menées dans le cadre de la réforme des filières REP, la loi prévoit une

harmonisation des consignes de tri des déchets des ménages. Elle

prévoit par ailleurs qu'un logo et une information simple sur ces

règles de tri soient apposés sur tous les produits mis sur le marché.

En outre, elle comprend plusieurs mesures qui visent à renforcer la

qualité des biodéchets produits afin d'en faciliter la valorisation, par

production de biogaz renouvelable ou de compost par exemple. Elle

prévoit notamment la généralisation du tri des biodéchets des

ménages et leur compostage de proximité ou leur collecte par les

collectivités d'ici fin 2023 ;

-

incitation financière à la prévention et au recyclage : la réforme

fiscale de 2018, qui va augmenter le niveau de la taxe générale sur les

activités polluantes graduellement jusqu’en 2025, permettra de

garantir que le c00t de la mise en décharge ou de l'incinération sans

valorisation énergétique des déchets soit plus important que celui du

recyclage, et d'aligner notre niveau de taxation pour l'élimination

avec celui de nos voisins européens.

Dans ce contexte, l'orientation et les recommandations afférentes de

la Cour des comptes s'inscrivent dans la continuation de ces évolutions, et

je me félicite de cette convergence d'appréciation.

S'agissant de la recommandation n° 1 qui propose de confier en 2023

aux observatoires régionaux de la gestion et de la prévention des déchets le

suivi de la mise en œuvre par les

intercommunalités des objectifs nationaux :

je partage l’importance de mettre en œuvre, au bon niveau, un suivi fiable et

cohérent des objectifs nationaux. Les régions, avec les observatoires

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

457

régionaux, sont investies dans le suivi des objectifs nationaux et européens

du fait de leur traduction au sein de leurs documents de planification

territoriale. Les schémas régionaux d'aménagement de développement

durable

et

d'égalité

des

territoires

(Sraddet)

pour

les

régions

métropolitaines, ainsi que les plans régionaux de prévention et de gestion

des déchets (PRPGD) pour les départements et régions d'outre-mer, la

Corse et l'Île-de-France, contiennent les modalités et les indicateurs de suivi

et d'évaluation en matière de prévention et de gestion des déchets. La loi

dispose que ces documents prescriptifs font l'objet d'une évaluation tous les

six ans. Quels que soient l'organisation retenue et le rôle dévolu aux

différents niveaux de collectivités, j'attire toutefois votre attention sur le fait

que les données issues des établissements publics de coopération

intercommunale (EPCI) sur l'atteinte des objectifs nationaux (et européens)

doivent pouvoir continuer à être traitées et remontées pour les rapports

annuels des autorités françaises à la Commission européenne. Ce rapport

est réalisé par mon ministère en s'appuyant sur l'Ademe et l'outil Sinoe

qu'elle a mis en place depuis de nombreuses années. Un des enjeux pour

éviter la multiplication de données potentiellement divergentes et continuer

à remplir nos obligations européennes est donc de veiller à ce que les

données des observatoires régionaux soient bien identiques aux données

issues des EPCI telles que retraitées par l'Ademe et transmises ensuite au

niveau européen.

En ce qui concerne la recommandation 2 visant à généraliser les

contrats entre éco organismes et régions pour la déclinaison des objectifs

nationaux de ces filières au niveau régional : je souhaite attirer votre

attention sur le fait que la loi AGEC prévoit que les éco organismes

transmettent chaque année aux

conseils régionaux, chargés de

l'élaboration et du suivi du Sraddet, ou, le cas échéant, du PRPGD,

différentes informations relatives aux activités des éco-organismes dans

les territoires. L'arrêté, qui définit les données à transmettre, doit être

publié en cette fin d'année 2022. Cette mesure leur permettra de mieux

suivre la mise en œuvre des différentes filières REP sur leur territoire et

d'en tenir compte dans leurs missions de planification. Les dispositions

actuelles permettent donc de répondre à la préoccupation de la Cour des

comptes en termes de suivi et d'évaluation.

S’agissant de la recommandation 3 qui propose de l’intégrer dans

chaque contrat de plan État-Région (CPER) la délégation des crédits de

l'Ademe en matière de transition énergétique et d'économie circulaire : je

suis défavorable à une généralisation dès à présent, dans chaque CPER, de

cette délégation de crédits. Je souhaite rappeler qu'il s'agit actuellement

d'une possibilité donnée par la loi aux régions, fondée sur le principe de la

liberté contractuelle entre les parties à la délégation, et non d'une obligation.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

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COUR DES COMPTES

458

Cette mesure nouvelle nécessite un temps d'appropriation de la part des

collectivités territoriales concernées de façon à pouvoir en tirer les

enseignements avant d'étudier une éventuelle évolution législative du

dispositif. En outre, les CPER 2021-2027 viennent d'être signés. La

généralisation proposée par la Cour des comptes supposerait donc

d'engager la négociation d'avenant à des contrats tout juste signés.

Je tiens à remercier la Cour des comptes pour l'ensemble de ses

recommandations, mes services s'attacheront à les faire valoir selon les

lignes développées ci-dessus.

RÉPONSE DE LA PRÉSID

ENTE DE L’ASSOCIATIO

N RÉGIONS

DE FRANCE

Par courrier en date du 17 novembre, vous avec bien voulu me faire

parvenir le rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes intitulé

« Les déchets ménagers : un défi au quotidien pour les intercommunalités

et un nouvel enjeu pour les régions »

et vous m’invitez à formuler une

réponse relative aux observations de la Cour au nom des régions.

À titre liminaire, j’observe que la Cour a tenu compte, dans son

rapport, de certaines des remarques formulées par Régions de France dans

sa réponse au rapport d’observations provisoires. De l’étude du rapport, il

ressort

néanmoins une persistance d’observations en décalage par rapport

à l’exercice effectif de cette compétence et qui appellent une évolution de sa

rédaction en ce qui concerne particulièrement la compétence de

planification régionale, sur notre appréciation de points de difficultés ou de

limites quant à son exercice et, enfin, sur l’identification des leviers à activer

pour renforcer la planification régionale et favoriser sa territorialisation.

Aussi je vous prie de trouver ci-après les observations de Régions

de France.

1 - Sur les contours et la portée de la compétence régionale de

planification des déchets et d’animation coordination de l’économie

circulaire en lien avec les collectivités en charge de la mise en œuvre

La compétence « déchets » reste éclatée entre plusieurs niveaux

d’acteurs institutionnels

:

l’État (règlementation des sites et transports des

déchets, autorisations sur l’enfouissement selon le principe de proximité

aujourd’hui délivrées par le préfet de région, avec avis du conseil

régional

), les EPCI (maîtrise d’ouvrage collecté et stockage) et les Régions

(programmation).

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

459

Les r

égions ont su s’appuyer sur des outils efficients (plans d’action

en faveur de l’économie circulaire) et des stratégies adaptées et concertées

(stratégies régionale

s pour l’économie circulaire) pour aller au

-delà de la

seule compétence de planification en développant des solutions et en

engageant l’ensemble des acteurs –

entreprises, collectivités, citoyens

–

dans une démarche globale de transition vers une économie circulaire.

Le renforcement de leur compétence dans la loi relative à la lutte

contre le gaspillage et à l'économie circulaire du 10 février 2020 (article

109) avec un rôle d’animation et de coordination des acteurs de

l’économie circulaire vient appuyer l

eur légitimité pour aller plus loin

encore dans un contexte de crise qui impose une résilience de notre

économie. Pour autant, ces dispositions restent sans aucun impact concret,

en l’absence de moyens financiers dédiés pour l’accompagnement des

acteurs. Dans ce contexte, la Région est le seul acteur susceptible de

disposer d’une capacité à agir, qu’elle est en charge du

Sraddet, incluant

le PRPGD et qu’elle est interlocuteur direct des EPCI dans ces domaines

d’intervention.

Les plans régionaux contribuent

à l’atteinte des objectifs nationaux.

La Cour relève que le PRPGD est un document cadre. Il convient à cet

égard de rappeler que la loi n’impose pas aux Régions d’atteindre les

objectifs nationaux mais d’y contribuer, en fonction des spécificités de

chaque territoire (touristiques, urbains denses, rurales...).

2 - Sur les limites de la compétence des régions

Des contraintes fortes ont pesé sur les régions au moment du

transfert.

En l’absence totale de document de cadrage national pour

l’exercice de cette c

ompétence, ni de transfert de personnel, les régions ont

été conduites à apprécier les conditions dans lesquelles elles devaient s’en

saisir en tenant compte de leur situation et des appréciations de leurs

interlocuteurs de l’État local. Il en va, par exem

ple, de même pour le

transfert de la compétence de gestion des sites Natura 2000 à compter de

janvier 2023, sans transfert de personnel, sans accompagnement de l’État,

ni définition d’aucun cadre opérationnel d’exercice de la compétence.

Certaines régions ont malgré tout pu porter des objectifs plus

ambitieux que ce que prévoyait la loi, parfois même anticipé des objectifs

devenus obligatoires depuis, à l’instar d’objectifs en matière de réduction

des tonnages de déchets ménagers et assimilés admis en stockage, de

consigne pour réemploi, de réduction des dépôts sauvages.

Il est utile de rappeler que les régions exercent une compétence de

planification, et non une mission opérationnelle, les compétences

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COUR DES COMPTES

460

« collecte » et « traitement » appartenant aux EPCI à compétence

« déchets ». Le rôle des régions est, à cet égard, de définir les orientations

stratégiques de développement des installations de traitement de déchets

en fonction des besoins identifiés aux horizons six ans et douze ans.

Enfin, le contexte de fusion des régions a constitué un élément

supplémentaire de complexité liée à la superposition des calendriers des

chantiers engagés, tout comme la fusion de nombreux EPCI (élargissement

de périmètre, changement de régime fiscal de l’EPCI...). Par ailleurs,

l’absence d’un observatoire régional existant lors de l’élaboration des

plans a limité la connaissance de la situation qu’en avaient les régions, qui

ne sont généralement pas parvenues à disposer dans des délais

satisfaisants des données nécessaires à doc

umenter l’exercice de la

compétence, y compris de la part des DREAL.

Le maillage des installations sur le territoire régional doit être

compatible avec les principes de libre-concurrence et de subsidiarité.

S’il a

pu être possible d’indiquer les installati

ons qui, à termes, pourraient fermer,

ou se développer (projets), en ce qui concerne les installations à créer, ce

sont généralement les capacités qui ont été calculées. En effet, le lieu

d’implantation de nouveaux équipements répond certes à des besoins l

ocaux,

mais aussi aux dispositions des opérateurs à bien vouloir construire un tel

équipement. Aussi, le plan régional cadre l’évolution des installations et la

répartition géographique sans programmation précise des équipements afin

de ne pas se heurter au principe de libre-concurrence. Le rôle de la Région

est d’assurer un maillage territorial équilibré.

Il appartient aux acteurs compétents en matière de prévention et de

gestion des déchets de spatialiser les besoins en équipements en fonction

d’états des

lieux territoriaux et, dans leurs documents d’urbanisme, en

fonction des règles établies dans les plans régionaux. En effet, « le niveau

régional semble le plus pertinent pour organiser une programmation

optimale » des projets mais pas des investissements propres aux EPCI à

compétence « déchets » et aux opérateurs privés. Les PRPGD et les volets

« prévention et gestion des déchets » des Sraddet doivent déterminer les

besoins en installations de traitement des déchets non pas sur « les douze

prochaines années » mais les installations à créer, à modifier ou à fermer

dans le pas de temps des documents de planification, soit 12 ans.

Pour certains types d’installations, les

régions ont respecté un

calendrier défini réglementairement. Pour les installations de stockage de

déchets non dangereux non inertes par exemple, les documents de

planification permettent de définir des stratégies afin de respecter

l’objectif de réduction de moitié de l’enfouissement par rapport à 2010,

stratégie contrainte par des capacités réglementaires déjà autorisées et

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

461

supérieures à l’objectif de réduction à atteindre. Les PRPGD ont été

élaborés dans le souci constant du respect de la libre administration des

collectivités, qui est inscrit à l’article 72, alinéa 3 de la Constitution mais

également de respect de la libre concurrence, du code des marchés publics.

Le principe de proximité est à compléter avec d’autres leviers.

Les

PRPGD et les volets “

prévention et gestion des déchets

” des

Sraddet

doivent couvrir l’ensemble des déchets, qu

el que soit le producteur, et le

document de planification doit être cohérent avec les quantités des déchets

produits à l’échelle régionale en respectant le principe de proximité auquel

les Régions sont attachées mais qui peut se heurter aux réalités des choix

industriels des opérateurs. La portée de la compétence régionale de

planification doit pouvoir être complétée avec d’autres leviers (dispositifs

d’accompagnement, animation, coordination territoriale).

3 - Sur les leviers à activer pour renforcer et territorialiser

les plans régionaux

Les régions sont proactives dans une démarche de suivi et

d’animation des plans.

La loi NOTRé a également créé les schémas

régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des

territoires (Sraddet) et souha

ité qu’ils intègrent des plans sectoriels dont le

PRPGD. Les régions auront eu trois ans après la publication de cette

ordonnance pour élaborer un Sraddet

, soit à l’horizon 2019. Ainsi les

PRPGD ont été abrogés (art. L.4251-7 du code général des collectivités

territoriales). La commission consultative de s

uivi du PRPGD n’a plus eu

d’existence légale dès l’approbation du

Sraddet

. Toutefois, l’ensemble des

régions couvertes par un Sraddet ont décidé de continuer de les réunir, et

ainsi de communiquer auprès des parties prenantes le suivi du volet

“

prévention et gestion des déchets

” du

Sraddet.

La loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

(AGEC) du 10 février 2020 a permis de renforcer le rôle d’animation et de

coordination des a

cteurs de l’économie circulaire. Elle impose aussi des

objectifs encore plus ambitieux en matière de réduction des déchets

ménagers et assimilés (-15 %

d’ici 2030), de mise en place de la collecte

sélective

de

biodéchets

pour

les

producteurs

de

plus

de

5

tonnes par an d’ici 2023 ou bien encore de recyclage des plastiques (100

%

d’ici 2027). De tels objectifs demandent d’anticiper rapidement les besoins

et les capacités de traitement, et ainsi revoir les objectifs des plans tant en

termes de maillage (exuto

ires) qu’en terme d’incitativité (AAP, AMI).

Le renforcement de la compétence des régions dans le cadre de la

l

oi AGEC avec un rôle d’animation et de coordination des acteurs de

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COUR DES COMPTES

462

l’économie circulaire

permet aux régions de jouer pleinement leur rôle

d’anima

teur des territoires.

La mise en cohérence et la mutualisation des plans nationaux est un

cadre indispensable.

À l’avenir, pour faciliter la compétence de

planification régionale, il convient que l’État veille à assurer davantage

de cohérence et de mutualisation dans les plans nationaux tels que le Plan

national de prévention des déchets (PNPD) et le plan national de gestion

des déchets (PNGD) avec des dates de référence harmonisées.

Conclusion :

des

moyens

réglementaires

et

financiers

à

mettre

à la hauteur des ambitions

Bien que le transfert ait été conduit dans des conditions dégradées à

tous égards, les régions ont su jouer pleinement leur rôle de chef de file de

la planification des déchets, en l’absence de moyens financiers nouveaux.

À l’avenir, l’exerc

ice de cette compétence requiert de mobiliser

davantage d’outils réglementaires et de moyens financiers pour animer les

plans et mettre en œuvre les feuilles de route sectorielles en appui des

acteurs collectivités et opérateurs et construire dans le cadre de la relance

une « économie circulaire territoriale »

au travers d’expérimentations,

d’aides ciblées et de localisations sur toute la chaine.

Afin de soutenir la trajectoire de réduction des déchets, il

conviendrait de :

•

maintenir le calendrier de mise en place des futures filières REP

(responsabilité élargie des producteurs) notamment dans le bâtiment ;

•

s’appuyer sur les REP en place pour assurer la continuité du service

public

et l’articulation des différents maillons de la chaîne et la

préparation (déchetterie) ;

•

fixer aux éco organismes une obligation de déclinaison régionale de leur

objectif nationaux et plan d’actions en lien avec les

régions pour

favoriser le développement de solutions adaptées aux territoires ;

•

assouplir davantage les modalités de modification/ révision future des

plans régionaux déchets (PRPGD) dont la trajectoire pourrait être

impactée par la crise et harmoniser les différentes procédures de

modification/révision des Sraddet ;

•

renforcer la mise en place d’une gouvernance régionale

qui est

d’ailleurs un axe clé du protocole d’Alliance entre Régions de France et

l’ADEME du 29 septembre 2018

;

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

463

•

transférer aux régions la gestion (et pas la seule délégation) du fonds

économie circulaire en lien avec l’A

deme ;

•

ouvrir le chantier de révisi

on de l’affectation

des recettes de la TGAP

issue des installations d’élimination des déchets, avec un fléchage vers

les collectivités dont les Régions au titre de leur compétence de

planification, afin qu’elles disposent de moyens financiers plus

conséque

nts et en rapport avec l’ampleur de la tâche à mener

notamment pour les territoires en retard sur l’atteinte de certains

objectifs.

Telles sont les remarques dont je voulais vous faire part sur le

rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes intitulé « Les déchets

ménagers : un défi au quotidien pour les intercommunalités et un nouvel

enjeu pour les régions ».

RÉPONSE DU PRÉSIDENT

DE L’ASSOCIATION

INTERCOMMUNALITÉS DE FRANCE

Au nom d’Intercommunalités de France, je tiens à vous remercier

pour avoir sollicité, par votre courrier du 17 novembre 2022, les réactions

de notre association au chapitre destiné à figurer dans le rapport public

annuel 2023 « Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers :

une ambition à concrétiser » que la Cour publiera prochainement.

[Il]

appelle de notre part les commentaires exposés ci-après.

Intercommunalités de France partage pour l’essentiel le diagnostic

établi par la Cour dans son [rapport] concernant la gestion des déchets

ménagers par les collectivités locales. En premier lieu, la Cour souligne la

difficulté à réduire les volumes de déchets produits et s’inquiète de

l’atteinte de l’objectif de réduction de 30

% pour 2030 par rapport à 2010.

Face à ce constat, Intercommunalités de France considère

qu’une

meilleure prise en charge financière de la collecte et du traitement des

déchets par les producteurs et metteurs en marché est un point

d’amélioration essentiel

. Le système de filières de responsabilités élargies

des producteurs (REP) fait pleinement partie de la gestion des déchets et

de son financement. Les progrès restants à faire dans ce domaine, en

matière de couverture des coûts sont indispensables pour atteindre des

objectifs ambitieux de réduction des volumes de déchets dans les centres

de stockage et d’

amélioration des performances de tri et de recyclage.

Intercommunalités de France a appelé à plusieurs reprises à une

sécurisation et un rééquilibrage des financements pour la gestion et la

prévention des déchets ménagers et assimilés. C’est ainsi l’une de

s raisons

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COUR DES COMPTES

464

pour lesquelles j’ai adressé, en juin 2021, un courrier à Madame la ministre

de la Transition écologique, Barbara Pompili, portant sur les positions de

l’association sur ce sujet. Intercommunalités de France plaide depuis de

nombreuses années pour une meilleure responsabilisation et implication des

producteurs de déchets en amont. Les collectivités ne peuvent en effet à elles

seules assumer la politique de prévention et de réduction.

1 -

La prévention des déchets et le déploiement de l’économie ci

rculaire

Nous partageons avec la Cour le constat de la non-atteinte des

objectifs nationaux de réduction de la production de déchets ménagers.

Nous tenons toutefois à souligner que ce mandat sera marqué par l’entrée

en vigueur de nouvelles obligations qui permettront une réduction à la

source de la production de certains déchets :

-

g

énéralisation de l’extension des consignes de tri plastique à compter

du 31 décembre 2022 ;

-

généralisation du tri à la source des biodéchets au 31 décembre 2023 ;

-

poursuite de l

a mise en œuvre de nouvelles filières REP

;

-

mise en place en déchèterie de zones de réemploi ouvertes aux

associations et entreprises de l’

économie sociale et solidaire.

Par ailleurs, comme le remarque la Cour, faire évoluer les

habitudes de consommation constitue un enjeu essentiel pour la réduction

des déchets ménagers. Les collectivités ne disposent cependant que de peu

de leviers d’action pour influer sur la réemployabilité et la recyclabilité

des produits d’une part et l’orientation des consommateurs v

ers des achats

écoresponsables d’autre part.

Visant à faciliter le geste de tri et massifier les quantités

d’emballages collectés, l’extension des consignes de tri a suscité une large

mobilisation des intercommunalités pour son déploiement. Notre

associat

ion insiste sur le niveau d’avancement réel de son déploiement sur

le territoire et elle se félicite également du constat dressé par la Cour sur

les progrès accomplis en matière de traitement des déchets et des efforts et

investissements menés par les intercommunalités ces dernières années

pour y parvenir. À ce titre, notre association insiste sur le besoin

d’accorder des délais minimums pour être en mesure de s’adapter aux

évolutions réglementaires

. De même, nous considérons qu’il est essentiel

de donner une visibilité suffisante sur les évolutions impactant les

investissements pas encore amortis, comme le souligne la Cour avec

l’exemple des installations de tri mécano

-biologique (TMB).

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

465

2 - Le financement du service public de gestion des déchets

Intercommu

nalités de France estime que l’atteinte des objectifs

nationaux et régionaux assignés aux politiques et actions d’économie

circulaire suppose des ressources comme la TGAP. Ces ressources sont

aujourd’hui dissoutes dans le budget de l’État sans que les fond

s

nécessaires pour la prévention et pour l’économie circulaire ne soient

rendus disponibles. Intercommunalités de France continue d’appeler à un

retour des recettes de la TGAP vers le financement d’actions vertueuses

dans lesquelles s’engagent les collecti

vités dans le traitement des déchets.

Comme le rappelle la Cour, la loi de finances de 2019 a acté une

trajectoire haussière de la TGAP, dans l’objectif de pénaliser le traitement

par enfouissement ou incinération et encourager le déploiement d’une

économie circulaire. Notre association regrette que les recettes de cette

taxe, particulièrement problématique pour les collectivités, ne soient pas

intégralement restituées sous la forme de soutiens financiers à la

prévention et la gestion des déchets.

Notre as

sociation plaide en effet en faveur d’une TGAP amont sur

tous les produits des filières pour responsabiliser les metteurs en marché.

Cette dernière concernerait autant d’incitation à la durabilité, à la

réutilisation qu’au recyclage matière. Cette tarifica

tion permettrait la

prise en charge de tous les produits manufacturés devenus déchets (qui

seront facturés par l’État 6,5 centimes par

kg en 2025), sans pour cela que

le consommateur puisse arbitrer sur ses achats.

Intercommunalités de France exprime sa satisfaction concernant la

proposition de la Cour, que nous partageons,

d’impliquer davantage les

régions dans la planification, l’animation, et le financement qui acterait le

lien entre les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets

(PRPGD) et les programmes locaux de prévention des déchets ménagers

(PLPDMA).

En matière de planification des installations de traitement des déchets

et de suivi des objectifs, la Cour note un certain nombre d’améliorations

concernant notamment le maillage, les financements ainsi que les outils de

suivi des objectifs. Intercommunalités de France considère ainsi le levier de

la planification comme un axe indispensable pour améliorer la maîtrise des

coûts et la visibilité sur les besoins de financements. Nous saluons également

la recommandation de la Cour d’intégrer dans chaque contrat de plan État

-

Région la délégation des crédits de l’A

deme en matière de transition

énergétique et d’économie circulaire.

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COUR DES COMPTES

466

3 - Déploiement de la tarification incitative

En outre, nous réitérons notre analyse consistant à remarquer que

les différents acteurs en responsabilité en France, ne bénéficient pas des

mêmes remarques et injonctions à agir. Les intercommunalités sont ainsi

incitées à mettre en place des formes de tarification incitative (TI) pour

exercer un effet responsabilisant sur les usagers. Cette application

concrète du principe « pollueur-payeur » repose essentiellement sur

l’usager et le contribuable. Notre association plaide ainsi pour qu’elle

pèse davantage au moment de l’acte d’achat, via le consommateur, à

travers une prise en charge accrue par les filières REP.

Intercommunalités de France demeure favorable au déploiement

d’une dimension incitative dans la tarification du SPGD lorsque cela est

possible mais estime qu’elle ne constitue qu’un levier parmi d’autres de

prévention des ordures ménagères résiduelles (OMR), d’autant plus

qu’elle opère en aval de la chaîne, après les actes de production et de

consommation.

Telles sont les observations que nous souhaitions porter à votre

connaissance. Espérant que ces éléments répondront à vos attentes et

pourront contribuer au travail d’évaluation et de propositions de la Cour.

RÉPONSE DU

PRÉSIDENT DE L’ASSOC

IATION NATIONALE

DES COLLECTIVITÉS, DES ASSOCIATIONS

ET DES ENTREPRISES POUR LA GESTION DES RÉSEAUX

DE CHALEUR, DE L'ÉNERGIE ET DES DÉCHETS (AMORCE)

La

C

our des comptes soumet pour avis à Amorce son rapport 2023

intitulé ”

Les déchets ménagers : un défi au quotidien pour les

intercommunalités et un nouvel enjeu pour les régions

” avant publication

définitive.

Le rapport met en exergue le retard pris par la France dans

l’atteinte des objectifs nationaux et européens. Il rappelle le rôle des

collectivités locales dans les actions de prévention et de valorisation

matière pour parvenir aux objectifs nationaux. Il formule in fine des

préconisations sur les relations entre les régions, les intercommunalités et

les éco-

organismes, avec la délégation des crédits de l’A

deme dans les

contrats de plan État-région.

Dans son postulat, le rapport mentionne une organisation

territoriale cohérente entre les interventions entre les EPCI en charge de

la gestion des déchets, des syndicats de traitement et les régions, tout en

soulignant les insuffisances. Amorce

soulève l’absence un acteur

:

l’État

.

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

467

Ce dernier ne joue suffisamment pas son rôle de régulateur, notamment

auprès des éco-organismes.

Concernant la prévention, le rapport présente la valorisation

comme une action à mettre en œuvre pour réduire les déchets. Il convient

de rappeler que les déchets valorisés rentrent dans le calcul de la

production des déchets et qu’ils ne s’inscrivent pas dans une démarche de

prévention. La valorisation matière intervient par conte comme un objectif

à poursuivre -

, d’une part pour respecter la hiérarchisation

des modes de

gestion des déchets par rapport aux solutions moins vertueuses, et surtout

afin de réduire les couts de la gestion des déchets avec une diminution du

recours au stockage.

Pour Amorce, le retard pris en matière de prévention des déchets

est d’a

bord de la responsabilité des metteurs sur le marché qui n'ont pas

respecté les objectifs fixés par l'État. En effet, à l'exception du compostage

de proximité qui dépend d'une politique ambitieuse de tri source des

biodéchets (cf. point ci-après), les actions de prévention d'une collectivité

sont nécessaires mais impactent peu la baisse des tonnages. Elles

dépendent davantage des évolutions de consommation et des metteurs sur

le marché qu'il s'agirait pour Amorce de contraindre davantage.

Le rapport fait é

galement état de l’efficacité de la tarification

incitative pour réduire la quantité de déchets produits. Amorce rappelle

sur ce point sa position et les deux questions à se poser.

-

Quel type de signal prix ou autre forme d’incitation ou de dissuasion

financière ou fiscal faut-il développer et sur quel acteur, pour que les

citoyens contribuent davantage par leur comportement d’achat,

d’utilisation, de réparation, de tri au respect des objectifs de

prévention, de réemploi, de collecte sélective et de tri à la source, de

recyclage et de valorisation des déchets ménagers et assimilés ?

-

Comment doit se répartir le financement de la gestion de la gestion

des déchets ou plus largement la boucle d’économie circulaire au

regard des responsabilités de chacun des acteurs de la chaîne

d’économie circulaire (collectivités via la fiscalité locale, metteurs sur

le marché via les REP, acteurs économiques du recyclage et de la

valorisation via les prix de reprise et recette de valorisation, État via

les aides de l’

Ademe issues des recettes de TGAP (bien que non

affectées)

?

(Minoration

du

montant

pour

les

collectivités

performantes, franchise de TGAP sur le gisement sur lequel les

collectivités ne peuvent agir...).

Des éléments de réponse ont été transmis à la cour dans une

précédente saisine.

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COUR DES COMPTES

468

Dans les exemples cités comme des expériences innovantes à suivre,

le rapport mentionne le cas du « supermarché inversé » mis en place par

le SMIVAL. Cette expérience et surtout ses résultats en termes d’objets ou

de matériaux déportés de la déchèterie classique sont à mettre au regard

des investissements nécessaires à la conception et à la gestion d’une telle

infrastructure. Il convient également de rappeler qu’aujourd’hui,

l’A

deme -

ou l’État sur d’autres modes de financements

-

n’apport

e aucun

soutien aux investissements nécessaires à la modernisation et à

l’agrandissement des déchèteries, voire à leur transformation sur le

modèle du SMICVAL Market.

La Cour des comptes souligne les efforts financiers en termes

d’investissements à réalise

r dans les installations de traitement de déchets.

Elle mentionne en premier lieu les centres de tri, qui doivent encore

s’adapter en augmentant leur capacité et en se modernisant. A

morce

souligne les efforts déjà consentis par les collectivités et leurs prestataires

pour moderniser les centres à tri à la généralisation de l’extension des

consignes de tri telle que définie dans la loi TECV. Cette modernisation se

fait dans un contexte réglementaire mouvant qui ne sécurise pas les

investissements à moyen terme. Il convient à cet effet de renvoyer aux

conséquences que pourrait avoir la mise en place de la consigne des

bouteilles en PET clair tel qu’affiché dans la loi AGEC. La cour mentionne

que ces investissements représentent une charge de 1,5 Mds d’euros su

r la

période 2021-

2027 pour les collectivités territoriales, sans qu’aucun

financement de l’État de soit prévu, ce que le rapport souligne en

mentionnant les positions d’A

morce et des autres associations de

collectivités territoriales sur l’utilisation des

recettes de la TGAP.

Enfin, le rapport place les régions dans un rôle de leviers et d’appui

des syndicats de traitement des déchets et comme un acteur stratégique

entre l’État et les collectivités en charge de la gestion des déchets. A

morce

a prévu de réaliser une enquête auprès des régions et des collectivités

territoriales afin d’évaluer ce rôle. Il souligne l’absence dans certaines

régions d’observatoires régionaux et de mécanismes de soutiens pour les

investissements dans les installations de traitement. En cela, la délégation

d’une partie des fonds

« chaleur » et « économie circulaire »

de l’

Ademe

aux régions est jugé modeste, ce qu’A

morce concède. La Cour suggère la

dotation de moyens supplémentaires pour subvenir aux besoins des

territoires, avec l’a

ttribution de nouvelles ressources aux régions, avec un

recours plus important à ces mécanismes de dotation. Amorce soutient

cette proposition qui doit dans le même temps s’accompagner d’une

augmentation de l’enveloppe mobilisable et transférable aux régio

ns.

Rapport public annuel 2023 - mars 2023

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LES DÉCHETS MÉNAGERS : UN DÉFI AU QUOTIDIEN POUR LES

INTERCOMMUNALITÉS ET UN NOUVEL ENJEU POUR LES RÉGIONS

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Dans ses conclusions, le rapport recommande de confier aux

objectifs régionaux le suivi de la mise en œuvre des objectifs nationaux par

les intercommunalités, de généraliser les contrats entre les éco-organismes

et les régions avec des déclinaisons des objectif par filière au niveau

régional et l’inscription dans les CPER de la délégation des crédits de

l’A

deme aux régions.

Si la plupart de ces recommandations sont pertinentes et soutenues

par Amorce, elles ne sont pas à la hauteur des enjeux posés par les

juridictions financières dans ce même rapport.

Amorce demande une affectation financière plus efficace pour

mettre en œuvre la planification territoriale avec un signal prix fort en

amont au niveau des metteurs sur le marché impactant les habitudes de

consommation, au niveau intermédiaire avec les modulations des filières

REP et la tarification incitative appliquée aux usagers et en aval via la

TGAP, pour la rendre plus incitative (minoration à la performance des

collectivités) et pour redistribuer son

produit en faveur d’investissements

pour la transition écologique dans les territoires.

RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU SYNDICAT MIXTE

DE TRAITEMENT DES DÉ

CHETS DU LAC D’ANNEC

Y (SILA)

Par courrier du 17 novembre, vous m’adressez un extrait d’un

chapitre destiné à figurer dans le rapport public annuel 2023 concernant

les déchets ménagers et assimilés.

Ces observations reflètent bien les difficultés rencontrées par les

intercommunalités pour mettre en œuvre l’ensemble des politiques et

objectifs qui peuvent s’avérer

parfois contradictoires et financièrement

très impactant.

L’exemple de notre syndicat que vous avez bien voulu citer

deviendra

rapidement

la

norme

au

niveau

national

et

l’effort

d’anticipation et d’adaptation que vous citez, ne suffira pas au niveau des

échelles décisionnelles actuelles. Les régions doivent se donner les moyens

pour mener une réflexion globale en lien fort avec les réalités de terrains

et basée sur des données récentes compte-tenu des évolutions extrêmement

rapides des stratégies et des équipements.

Le rôle des acteurs du territoire doit être mieux défini

–

les

responsabilités et le pouvoir décisionnel éclaircis et cohérents.

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