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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
UNIVERSITÉS
ET TERRITOIRES
Rapport public thématique
Janvier 2023
Universités et territoires - janvier 2023
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Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
9
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
15
Introduction
..................................................................................................
17
Chapitre I
L’université en France : des réalités territoriales
diverses
..........................................................................................................
21
I - Une carte universitaire structurée par des différenciations
territoriales héritées de longue date et récemment accentuées par l’État
.......
21
A -
Le poids de l’histoire
......................................................................................
21
B -
Des différences entre générations d’universités inégalement corrigées
par la puissance publique
......................................................................................
23
C - Des disparités territoriales accentuées depuis dix ans
.....................................
25
II -
Une cartographie de l’enseignement supérieur public de plus
en plus complexe
............................................................................................
27
A -
Des écarts accentués par l’évolution constante des statuts juridiques
.............
27
B - Le titre «
d’université
» insuffisamment protégé
............................................
29
III -
Penser et réguler la diversité des modèles d’université
sur le territoire : une situation instable
...........................................................
31
A - Le débat sans fin autour de la catégorisation
..................................................
31
B - Pour une régulation au plus près des missions de service public
des universités sur le territoire
..............................................................................
32
C -
Un dispositif d’allocation des moyens à bout de souffle et déconnecté
des réalités territoriales
.........................................................................................
38
Chapitre II
Les enjeux territoriaux de l’université dans ses missions
d’enseignement supérieur et de soutien à la vie étudiante
...............................
43
I -
Les enjeux territoriaux et sociaux de l’accès à l’enseignement
supérieur
.........................................................................................................
43
II - La valeur ajoutée relative des sites délocalisés
: l’exemple
des antennes et des campus connectés
...........................................................
47
A - Les antennes universitaires et leurs étudiants
.................................................
47
B - Les campus connectés : un coût important et une plus-value
à confirmer
...........................................................................................................
54
Universités et territoires - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
4
III - Un développement progressif des politiques de vie étudiante
des universités
................................................................................................
56
A - Une prise en compte hétérogène de la vie étudiante par les universités
.........
56
B - Le pilotage de la vie étudiante par les universités : un horizon
souhaitable mais un chemin incertain
...................................................................
59
Chapitre III Les universités face à leurs partenaires
institutionnels : des relations à portée variable selon les territoires
........
65
I - Universités et collectivités territoriales : des relations renforcées
mais en ordre dispersé
....................................................................................
65
A - Une prise de conscience progressive par les collectivités territoriales
du poids des universités
........................................................................................
65
B - Des contributions financières importantes et dominées par les régions
..........
67
C -
L’implication des collectivités insuffisamment formalisée
.............................
69
II -
Des niveaux d’intervention variables et obéissant à des finalit
és
différentes
......................................................................................................
70
A - Des régions à conforter dans leur la mission de chefs de file territorial
de l’enseignement supérieur
.................................................................................
70
B - Des intercommunalités et des communes de plus en plus présentes
en matière d’enseignement supérieur
....................................................................
74
C - Des départements occupant une place marginale dans la gestion
de l’enseignement supérieur
.................................................................................
76
III - Des liens avec la représentation académique à renforcer
........................
77
Chapitre IV Les universités et le monde économique :
une reconnaissance mutuelle malgré la persistance de freins
..................
83
I - Une contribution des universités au développement économique
de leur territoire à mieux évaluer
...................................................................
84
II - Les efforts des universités pour prendre en compte les enjeux
économiques dans leur stratégie et leur offre de services
..............................
86
A - Une place croissante donnée aux représentants des entreprises
dans les instances stratégiques des universités
......................................................
86
B - La mise en place de dispositifs visant à faciliter les relations
entre étudiants et entreprises
.................................................................................
88
III - Une offre de formation à davantage orienter vers les attentes
du monde économique
...................................................................................
90
A -
Les efforts déployés pour adapter l’offre de formation aux besoins
du monde économique
..........................................................................................
90
B - Des freins persistants dans les réponses apportées par les universités
aux attentes des acteurs économiques
...................................................................
93
Conclusion générale
.....................................................................................
97
Liste des abréviations
..................................................................................
99
Annexes
.......................................................................................................
101
Universités et territoires - janvier 2023
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Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes
sont réalisés par l’une des
six chambres thématiques
1
que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rappor
ts publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute
liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, l
a publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
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COUR DES COMPTES
6
L’enquête universités
et territoires a été notifiée au ministère de
l’enseignement supérieur
et de la recherche, au ministère de la cohésion des
territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ainsi qu’au
ministère de l’Europe et des affaires étrangères
; les présidents des CRC
correspondant aux régions ciblées par l’enquête au titre de l’échantillonnage
ont été informés, ainsi que le président de la quatrième chambre de la Cour.
L’enquête a procédé par questionnaires auprès des différents ministères. En
outre, l’ensemble des universités métropolitaines (hors Paris
intra-muros
,
non intégrée dans le panel du fait de ses trop grandes spécificités) ont été
destinataires d’un questionnaire, ainsi que trois ambassades pour les besoins
de la comparaison européenne.
L
es rapporteurs ont procédé à l’exploitation des précédents travaux
de la Cour dans le cadre notamment des contrôles organi
ques d’universités
et ont réalisé environ 200 entretiens permettant d’étayer les constats
effectués. Le taux de réponses obtenu du questionnaire aux universités,
65%, et un sondage sur le volet attente des entreprises et insertion
professionnelle des étudiants,
auquel 409 d’entre elles ont répondu,
assurent
par ailleurs un ensemble de données statistiques exploitable. La
contradiction a été menée
auprès du ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche
, de l’association des villes universitaires d
e France, de
l’association des départements de France et de l’association des régions de
France. Le président de France Universités a été auditionné.
Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 3 novembre 2022,
par la troisième chambre, présidée par M. Meddah, président de chambre,
composée de M. Rousselot, président de section, MM Guaino, Feller,
Guibert, Mme Delétang, conseillers maîtres, M. Saint-Paul, conseiller
maître en service extraordinaire, et, en tant que rapporteurs, M. Montarnal,
conseiller maître, MM. Roux, Henin, Tronchet, conseillers référendaires en
service extraordinaire, Mme Guillerm, vérificatrice, ainsi que, M. Bouvard,
conseiller maître, contre-rapporteur.
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de M. Pierre Moscovici, Premier président, Mme Carine Camby,
rapporteure générale du comité, M Gilles Andréani, Mme Annie Podeur,
M. Christian Charpy, Mme Catherine Démier, M. Jean-Yves Bertucci,
Mme Virginie Hamayon et M. Nacer Meddah, présidentes et présidents de
chambre, MM. Christian Martin, Bernard Lejeune et Frédéric Advielle,
Mmes Sophie Bergogne et Valérie Renet, présidentes et présidents de chambre
régionale des comptes, ainsi que M. Louis Gautier, Procureur général, a été
consulté sur le rapport le 16 novembre 2022.
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PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
Le Premier président en a approuvé la publication le 26 janvier 2023.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Synthèse
Si la France se caractérise par un bon taux de diplômés du supérieur
chez les 25-34 ans (49,4 % contre 45,6
% en moyenne pour l’ensemble
des
pays de l’OCDE)
, sa répartition géographique montre
qu’il
subsiste encore
des inégalités territoriales d’accès à l’enseignement supérieur
. La carte
ci-après permet en effet de constater que le taux de diplômés diminue à
mesure que l’on s’éloigne des gr
andes villes. Le maillage territorial des
sites de formations supérieures constitue donc un enjeu majeur de la
politique d’aménagement du territoire.
Carte n° 1 :
taux de diplômés du supérieur par commune
chez les plus de 25
34 ans en 2018 au regard des principaux sites
universitaires de formation
Source : Cour des comptes, d’après les données de l’Insee
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COUR DES COMPTES
10
Cependant, l’origine sociale des étudiants reste la cause principale
des
inégalités d’accès à l’enseignement supérieur. En effet, parmi les
jeunes âgés de 20 à 24 ans, 77 % des enfants de cadres, de professions
intermédiaires ou d’indépendants étudient ou ont étudié dans le supérieur,
contre 52
% des enfants d’ouvriers ou d’employés, soit 1,5 fois plus. Les
origines sociale et géographique influencent aussi le choix de
l
’établissement et d
u cursus suvi après le baccalauréat. En effet, les
étudiants d’origine sociale défavorisée privilégi
ent les études courtes alors
que les étudiants
d’origine sociale plus
favorisée se retrouvent davantage
dans les grandes écoles. Avec leur positionnement intermédiaire, les
universités et les instituts universitaires technologiques favorisent un accès
plus équitable aux études supérieures.
Des enjeux territoriaux dans les missions
d’enseignement supérieur et de vie étudiante
2
Pour remédier à ces inégalités persistantes, des antennes
universitaires ont été ouvertes afin de rapprocher la formation des
territoires. Au nombre de 150 environ, et accueillant à elles seules près de
91 000 étudiants (dont près d’un tiers en institut univers
itaire de
technologie - IUT), elles assurent une mission de service public,
principalement autour d’enseignements de premier cycle. Malgré les
difficultés du ministère chargé
de l’enseignement supérieur et des
établissements eux-mêmes à chiffrer leur coût, faute de comptabilité
analytique, l’enquête a permis d’estimer que
celui-ci est comparable, voire
inférieur, à celui des formations installées au sein des sites principaux. Le
taux de réussite observé dans les antennes ne présente pas de différence
majeure avec les universités mères ; en revanche, le taux de poursuite
d’études en deuxième cycle est faible.
Les campus connectés constituent une autre réponse aux difficultés
géographiques et sociales
d’accès à l’enseignement supérieur. Leur succès
paraît toutefois mitigé. Lancés en 2019, huit
d’entre eux
sur la centaine
créée accueillent à ce jour plus de vingt étudiants, ce qui relativise
l’intérêt
de ce nouveau modèle et conduit parfois à un coût par étudiant exorbitant.
La lutte contre les inégalités se jo
ue également dans l’accueil et
l’assistance offerte aux étudiants, et
certaines universités déploient des
efforts importants pour mener une politique ambitieuse en la matière. La
Cour a toutefois constaté de fortes disparités entre les établissements, faute
2
Consciente des particularités de ces territoires, la Cour a décidé d’exclure
l’enseignement supérieur de Paris et des territoires d’outre
-mer de ce rapport. Ceux-ci
pourront faire l’objet de publications spécifiques dans des travaux futurs.
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SYNTHESE
11
d’une définition précise du concept de vie étudiante, qui se traduit entre
autres par la difficulté d’établir des schémas
directeurs afin de la
développer. Les interventions demeurent dispersées, et mettent en scène de
nombreux acteurs avec lesquels les établissements universitaires doivent
travailler, en particulier les centres régionaux
des œuvres universitaires et
scolaires (Crous). La coordination des Crous et des universités, notamment
dans les domaines du logement et de la restauration,
n’est pas satisfaisante
sur l’ensemble des sites. R
enforcer la responsabilité des universités en
matière de vie étudiante offrirait des leviers plus nombreux pour améliorer
cette situation, mais l
’hypothèse d’un rapprochement administratif entre
les
Crous
et les universités est rejetée par une majorité d’universités.
La nécessité de prendre en compte l’hétérogénéité des universités
pour assurer leur pilotage
La carte actuelle des universités françaises est le fruit de quatre
générations de créations ou de réorganisations qui ont chacune conduit à
des établissements aux caractéristiques propres. Aujourd’hui, des fractures
évidentes apparaissent entre des établissements partageant la dénomination
«
d’université
», mais qui n’ont plus rien de comparable les uns avec les
autres. Certaines universités conduisent une recherche de premier ordre au
niveau mondial et orientent leurs formations dans cette optique, alors que
d’autres assurent une part plus importante de premier cycle et concentrent
leurs forces de recherche sur quelques disciplines, faute de pouvoir
bénéficier des financements par appels à projets. Ces vingt dernières
années, les différences entre les établissements se sont également
accentuées sous l’effet de transformations juridiques (autonomisation des
universités puis apparition d’établissements expérimentaux actant une
disparition du caractère unique du statut d’université) et sous l’effet
d’importants financements sélectifs contribuant à une différenciation des
établissements d’enseignement supérieur (investissements d’avenir et plan
campus). Les universités ont d’ailleurs entrepris de se classer elles
-mêmes
en se regroupant au s
ein d’associations dont les noms affichent l’ambition
:
« universités de recherche françaises », « universités de recherche et de
formation » ou « petites et moyennes universités
». Par ailleurs, l’essor des
établissements privés s’octroyant, en dépit du droit, le titre d’université ou
délivrant des diplômes en théorie réservés aux établissements publics
participe à la confusion.
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COUR DES COMPTES
12
La Cour a envisagé trois options
afin d’assurer un meilleur pilotage
d’établissements qui n’accueillent plus les mêmes profils d’étudiants,
n’assurent plus les mêmes missions et ne bénéficient plus des mêmes
financements :
1.
L’option du
statut quo
n’est pas
satisfaisante car elle fait
courir le risque de voir s’accentuer la fracture territoriale
sans possibilité pour le ministère d’ajuster les moyens.
2.
Le ministère pourrait s’appuyer sur une catégorisation des
établissements fondée sur des critères objectifs, comme la
part des étudiants en licence ou le montant des
financements dédiés à la recherche, ce qui permettrait de
corriger les écarts et d’effectuer un pilotage par grandes
missions.
3.
Le ministère pourrait enfin mettre en place un dialogue
individualis
é sur la base de contrats d’objectifs et de
moyens négociés selon un cadre national au niveau des
rectorats
plus
proches
géographiquement
des
établissements. Cette solution présente l’avantage de
pouvoir s’adapter aux spécificités de chaque établissement
e
t d’être plus conforme à la réalité complexe du paysage
universitaire.
Des relations institutionnelles à portée variable
selon les territoires
Les collectivités territoriales sont des alliées précieuses pour les
universités, en raison des financements qu
’elles leur accordent
et
d’
une
politique souvent volontariste. Les moyens versés chaque année, qui
avoisinent 1,5 Md€, sont conséquents
. Les régions, pourtant cheffes de file
territoriales
en matière d’enseignement supérieur depuis la loi NOTR
e,
mènent leurs propres politiques, sans pleinement assurer la bonne
coordination avec les autres collectivités financeuses au sein du même
territoire.
Il existe trop peu d’
instances permettant des échanges
d’information
s
et la mise en œuvre d’actions commu
nes à toutes les
collectivités, ce qui entrave la mise en
œuvre d’une stratégie
cohérente et
maitrisée. Cette absence de coordination conduit à une répartition perfectible
ainsi que, dans certaines situations, une dispersion des financements.
Le ministère chargé
de l’enseignement supérieur peine
, quant à lui,
à associer les collectivités territoriales à l’exercice de contractualisation
qu’il mène tous les cinq ans avec les universités, malgré les récentes
dispositions de la loi de programmation de la recher
che (LPR) qui l’invite
à le faire. Acteur de premier plan dans le contrôle, les normes et
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SYNTHESE
13
l’affectation des moyens, il doit aujourd’hui
réformer son organisation
pour exercer pleinement son rôle de stratège, afin de mieux prendre en
compte les spécificités territoriales de chaque université
. Pour l’heure, il
oscille entre une déconcentration - récente - de la gestion des
établissements au niveau académique et un pilotage qui demeure très
concentré. Sur le terrain, la fonct
ion de recteur délégué à l’enseignement
supérieur, créée dans certaines académies de région depuis 2020 pour
faciliter le dialogue avec les universités, s’installe p
as à pas, mais sans
missions clairement établies ni pleine délégation de la part des recteurs de
région académique. Il paraît nécessaire de conforter cette fonction afin
qu’elle puisse se déployer
pleinement.
Une reconnaissance du monde de l’entreprise
qui reste à construire
Les acteurs du monde économique s’affirment comme des
interlocuteurs essentiels pour les universités. Elles les associent à leurs
instances stratégiques ou les font participer à leurs conseils pédagogiques, en
particulier en licence professionnelle et en master. La contribution des
universités à l’emploi et au développement économique fait l’objet de
premières évaluations dans le cadre d’études d’impact. Ces initiatives restent
toutefois dispersées. Le ministère chargé
de l’enseignement supérieur n’a pas
développé une approche et une méthodologie plus systématiques, à l’insta
r
du Royaume-Uni. Celles-ci permettraient de calculer le retour sur
investissement des dépenses en faveur de l’enseignement supérieur et
pourraient constituer un élément décisif dans le cadre des négociations
budgétaires menées avec le ministère chargé du budget.
On constate toutefois
le maintien d’une perception mitigée de la part
des chefs d’entreprise. Comme l’a montré un sondage auprès d’un
échantillon représentatif
d’un
grand nombre
d’entre eux, une majorité
souhaiterait être davantage associée à la définition des enseignements et être
mieux informée sur l’offre de formation universitaire, encore estimée trop
complexe et peu lisible. La plupart déplore également un manque de
réactivité dans la construction et l’a
grément
des diplômes d’État. Cette
derniè
re compétence relevant du ministère en charge de l’enseignement
supérieur, des mesures pragmatiques pourraient être prises afin de gagner en
rapidité dans les réponses apportées aux besoins évolutifs de l’économie
en
permettant aux échelons académiques d’intervenir dans
des cas particuliers
pour
faciliter les ajustements de formation en cours d’agrément.
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Récapitulatif des recommandations
1. Veiller au respect d
e l’usage du terme «
université » conformément au
code de l’éducation en définissant
précisément les contours de
l’appellation
dans l’intérêt premier
des étudiants
(MESR)
;
2.
Instituer un nouveau modèle d’allocation des moyens simplifié, reposant
sur des
critères mesurant l’activité de l’établissement, notamment la
valeur ajoutée des formations dispensées, et prenant en compte son
environnement territorial
(MESR)
;
3. Reconnaître les antennes universitaires en proposant une définition
officielle et
instituer des dispositifs d’évaluation
, notamment de
connaissance des coûts et ressources, afin de mieux appréhender la
dimension territoriale dans le calcul de la subvention pour charges de
service public
(MESR)
;
4. Établir sans délai un bilan de
l’expér
imentation des « campus
connectés » prenant en compte le devenir des étudiants, les aspects
financiers et en tirer les conclusions sur
les perspectives d’évolution de
l’ensemble des sites
(MESR)
;
5. Réduire le périmètre géographique du schéma directeur de la vie
étudiante
au niveau de l’établissement, de l’agglomération ou du
département
(MESR)
;
6. Clarifier la place et le rôle
des recteurs délégués à l’ESRI
(MESR)
;
7.
Définir, à l’instar des bonnes pratiques européennes, un cadre
méthodologique commun
afin d’apprécier les impacts économiques,
sociaux et environnementaux des universités et de calculer le retour sur
investissement de leur présence sur les territoires
(MESR)
;
8. Lancer
une
expérimentation
visant
à
permettre
aux
échelons
académiques
d’inte
rvenir, entre les vagues de contractualisation, dans
les procédures d’accréditation de diplômes afin de faciliter les
ajustements des formations
en cours d’agrément
(MESR)
.
Ces recommandations pourraient être mises
en œuvre au plus tard
à la rentrée 2025.
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Introduction
Le développement de l’enseignement supérieur sur le territoire
français est le fruit d’une histoire ancienne faite d’hésitations. Il a entraîné
des prises de positions fluctuantes, en particulier depuis l’adopti
on de la loi
relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU) en 2007.
De nombreuses difficultés demeurent pour trouver une doctrine stable,
celle-
ci hésitant entre garantir une offre de proximité sur l’ensemble du
territoire, ou assumer les
inégalités territoriales existantes dans l’offre
universitaire. Le sujet est particulièrement sensible pour les familles qui,
du fait du développement de la plateforme Parcoursup, se trouvent chaque
année confrontées à une cascade de choix à faire, dans lesquels la
considération géographique occupe, pour des raisons diverses, une place
centrale. Celle-
ci détermine en partie l’avenir de l’étudiant, son parcours
dans le monde de l’enseignement supérieur et conditionne son insertion
professionnelle.
Princ
ipales opératrices de l’enseignement supérieur, les universités
occupent une place centrale dans ce questionnement. Leurs rapports avec
leur environnement
qu’il s’agisse de l’apport des acteurs territoriaux à
leur développement ou, en retour, de leur contribution au développement
local
constituent un enjeu structurel majeur qui affecte profondément le
système français de l’enseignement supérieur au moins depuis la fin du
XIX
e
siècle. Pour en faire un levier de progrès (social, économique,
scientifique,
etc.), les politiques publiques de l’éducation se sont efforcées
de concilier deux impératifs : celui de la démocratisation de l’enseignement
supérieur et de la diffusion des savoirs, ainsi que celui de la prise en compte
des spécificités propres à chaque
territoire. C’est la double mission
qu’assigne le législateur au service public de l’enseignement supérieur
dans le code de l’éducation avec pour
objectif de contribuer
«
à l’attractivité et au rayonnement des territoires aux niveaux local,
régional et national »,
tout en concourant au «
développement et à la
cohésion sociale du territoire national
» (article L. 123-2).
Dans ce contexte, la notion de « territoire » recouvre plusieurs
acceptions. Au sens administratif, le territoire de l’université peut
s’entendre comme la maille de gestion sur laquelle s’exerce le pouvoir des
services déconcentrés de l’État (région académique), d’une collectivité
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COUR DES COMPTES
18
territoriale (comm
une, département, région) ou bien d’un établissement
public de coopération intercommunale (communauté d’agglomération,
métropole, etc.). Analyser les rapports entre l’université et son territoire
revient donc à cartographier les compétences en matière d’en
seignement
supérieur de chacun des acteurs politiques et administratifs (immobilier,
vie étudiante, etc.) et à évaluer leur impact à l’échelle des territoires
concernés, en ciblant par exemple certains dispositifs (comme les contrats
de plan État-région).
Le territoire de l’enseignement supérieur peut également faire
référence au tissu économique et social au sein duquel s’intègrent les
universités,
au-delà
des
découpages
politiques
et
administratifs,
c’est
-à-
dire l’ensemble des flux et des réseaux constitutifs d’écosystèmes
locaux (bassins d’emplois, entreprises partenaires, etc.) et sources de
multiples interactions intéressantes à évaluer à l’échelle d’un territoire
donné (s
ociétés d’accélération du transfert de technologies
, taxe
d’apprentissage, thèses
CIFRE, insertion professionnelle des étudiants,
etc.). Le territoire fait plutôt écho ici à la notion géographique d
’«
espace
vécu », qui peut recouper l’appartenance à une géographie politique et
administrative mais peut aussi très bien en être indépendante. Dans cet
esprit, les liens entre l’université et les territoires sont multiples, celle
-ci
pouvant ainsi être un pourvoyeur significatif d’emplois et de fonds publics
qui viennent irriguer directement et indirectement le tissu local par la
consommation.
L’université attire également des personnels et des
étudiants qui habitent, dépensent, travaillent et participent à la vie
collective du territoire. L’enseignement supérieur forme des étudiants, dont
une partie sera amenée à travailler dans une entreprise locale ou même à
en créer une. Plus largement, la présence d’une université facilite
l’installation dans son périmètre de cadres et d’activités économiques.
Quant aux villes, qui doivent s’organiser en matière de logements ou de
transports pour accueillir les étudiants et leur permettre de se déplacer, elles
sont physiquement interdépendantes avec les universités.
Enfin, le territoire de l’université peut s’envisager en un sens plus
restreint, en épousant les contours des bassins de recrutement des étudiants
par des établissements confrontés, depuis la seconde moitié des années 80,
à la massification des effectifs étudiants et à la problématique de
l’augmentation de leurs capacités d’accueil. C’est d’ailleurs souvent pour
répondre à cette nécessité de réguler les flux étudiants que les politiques
publiques visant à articuler les universités avec leur territoire ont été
déployées tout au long du XX
e
siècle.
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INTRODUCTION
19
De cet enchevêtrement de définitions découle aujourd’hui un
panorama complexe des liens existant entre les universités et leur territoire
que ce rapport aborde
d’abord par les questions statutaires
3
. Objet de
nombreuses
transformations
récentes,
les
universités
recouvrent
aujourd’hui des réalités multiples avec pour conséquence
de brouiller le
paysage de
l’enseignement supérieur
(chapitre 1). Sur le territoire, le
développement de sites délocalisés d’enseignement supérieur et la question
de l’organisation de la vie étudiantes soulèvent
des interrogations
(chapitre 2). Les collectivités territoriales apportent des soutiens financiers
importants alors que le ministère chargé
de l’enseignement supérieur peine
à intégrer le concept de territoire dans le pilotage de ses opérateurs. Il hésite
toujours
entre
un
centralisme
administratif
et
une
volonté
de
déconcentration inaboutie, faute d
’une pleine
confiance dans ses
représentations académiques (chapitre 3). Les entreprises accompagnent
pour leur part l’action des universités et leur offrent un soutien de plus en
plus actif même si un
déficit d’image
demeure (chapitre 4).
3
Consciente des particularités de ces ter
ritoires, la Cour a décidé d’exclure
l’enseignement supérieur de Paris et des territoires d’outre
-mer de ce rapport. Ceux-ci
pourront faire l’objet de publications spécifiques dans des travaux futurs.
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Universités et territoires - janvier 2023
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Chapitre I
L’
université en France :
des réalités territoriales diverses
I -
Une carte universitaire structurée
par des différenciations territoriales héritées
de longue date et récemment
accentuées par l’État
A -
Le poids de l’histoire
Quatre générations d’universités cohabitent au sein de la carte
universitaire métropolitaine
4
.
La première génération des universités de l’époque républicaine
procédait d’une volonté de maintenir l’activité
universitaire dans les
grandes villes. Il en résulta la création au début du XX
e
siècle de
16 universités métropolitaines
5
fondées sur un modèle pluridisciplinaire
commun, quoique se différenciant déjà d’une université à l’autre par la
création en leur sei
n d’instituts de recherche spécialisés (de chimie, de
physique,
d’agronomie,
etc.),
souvent
en
lien
avec
le
tissu
socioéconomique local. Ayant pour beaucoup d’entre elles été scindées en
plusieurs entités juridiques après mai 68 (Lille 1, Lille 2, Lille 3 par
exemple), elles ont été à nouveau réunifiées pour la plupart depuis les
années 2010.
4
Hors Paris
intra-muros
.
5
Aix-Marseille, Besançon, Bordeaux, Caen, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille,
Lyon, Montpellier, Nancy, Paris, Poitiers, Rennes, Strasbourg, Toulouse.
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COUR DES COMPTES
22
La deuxième génération a été créée entre les années 60 et les années
80 en vue de répondre à l’explosion de la démographie étudiante
et à la
volonté de développer les universités dans des villes moyennes
6
: cela a
conduit à la création
ex-nihilo
d’universités dans des chefs
-lieux de
nouvelles académies (Nantes, Nice, Rouen), la transformation de centres
de premiers cycles en universités de plein exercice (Metz, Angers,
Chambéry), l’essaimage d’antennes universitaires, le développement de
formations professionnalisantes courtes (section de techniciens du
supérieur et institut universitaire de technologie). Ces nouvelles
implantations universitaires n’ont pas toujours été,
à quelques exceptions,
accompagnées d’un développement corrélatif de la recherche. Une
déconnexion progressive de la carte de l’enseignement supérieur de celle
de la recherche s’est donc opérée, en partie corrigée par le rapprochement
avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et la création,
à partir des années 60, d’unités associées aux universités et aux écoles,
préfiguratrices des unités mixtes de recherche (UMR) généralisées en
1995. Cette disparité entre les deux cartes relativise l’
idée selon laquelle,
historiquement, les universités ont toujours toutes joué le même rôle.
La troisième génération d’universités –
dites « universités
nouvelles »
a vu le jour dans les années 90-2000 dans des villes
nouvelles
7
, principalement en Île-de-France et dans le Nord-Pas-de-Calais,
à l’initiative du Plan «
Université 2000 » (1990-1995) puis du plan
« Université du 3
e
millénaire » (U3M) (1999-2000), conçus à la fois pour
décongestionner les grandes agglomérations et dans une logique de
rééquilibrage territorial.
Les universités créées depuis les années 2010 par les politiques
d’excellence, de regroupement et de fusion constituent une quatrième
génération qui procède essentiellement d’opérations de redécoupages
institutionnels et de relabellisation
à partir d’établissements déjà existants.
Leur cartographie, de ce fait, recouvre celle des générations précédentes,
de sorte que, sur les 64 universités existantes aujourd’hui en France
métropolitaine, il y a, pour celles issues de la première génération
(à l’exemple de Lille), comme un retour à la case départ.
6
Amiens, Angers, Avignon, Brest, Corte, Chambéry, Haut-Rhin, Le Havre, Limoges,
Le Mans, Metz, Nantes, Nice, Orléans, Pau, Perpignan, Reims, Rouen, Saint-Etienne,
Toulon, Tours, Valenciennes, auxquelles il faut également ajouter les universités
d’outre
-mer (Antilles, Guyane et La Réunion).
7
Artois, Bretagne-Sud, Cergy-Pontoise, Évry-Val-
d’Essonne, Littoral Côte d’Opale,
Marne-la-Vallée, La Rochelle, Versailles-Saint-Quentin, auxquelles on peut ajouter les
créations plus tardives des universités de Nîmes, de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
23
B -
Des différences entre générations d’universités
inégalement corrigées par la puissance publique
D’après les observations de la Cour, établies à partir des données
disponibles du MESR, les universités héritières de la première génération
et qui sont établies dans les grandes métropoles
8
comptent des effectifs
étudiants plus importants (35 000 étudiants en moyenne) que les
universités de deuxième génération (20 000 étudiants) et de troisième
génération (12 000 étudiants) (cf. carte n° 2). Elles accueillent la majorité
des effectifs étudiants (57 %) ainsi que des néo-bacheliers inscrits à
l’université (53
%). Elles possèdent également un bassin de recrutement
plus élargi (37 % de leurs étudiants ont obtenu leur baccalauréat ailleurs
que dans le département où siège l’université ou que dans un département
limitrophe, contre 26,5 % des étudiants en moyenne dans les universités
des deux autres générations). Elles concentrent en moyenne plus de
bacheliers généraux (86
% de leurs effectifs) et plus d’étudiantes (62
% de
leurs effectifs) que les autres (respectivement 79 % et 77 % de bacheliers
généraux, et 57 % et 54
% d’étudiantes). Elles attirent la majorité des
étudiants étrangers (57 % du total des étrangers accueillis dans les
universités de France métropolitaine). Enfin, si la part des étudiants formés
en master (34 % de leurs effectifs) et en doctorat (3,3 %) est similaire à
celle des universités de deuxième génération (respectivement 30 % et
3,1 %), elle est nettement supérieure aux établissements de troisième
génération (respectivement 23 % et 1,3 %).
8
Une métropole est un établissement public de coopération intercommunale formant
un ensemble d’au moins 400
000 habitants. La France compte 22 métropoles qui
correspondent aux plus grandes villes du pays.
Universités et territoires - janvier 2023
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24
Carte n° 2 :
effectifs étudiants inscrits dans les universités françaises
de métropole (2020-2021)
Source : Cour des comptes, d’après les données DataESR
Ces diff
érenciations territoriales induites par l’appartenance à une
génération plutôt qu’à une autre n’ont été que très peu corrigées par la
puissance publique au fil du temps, voire ont été accentuées depuis une
dizaine d’années.
D’après les données du Conseil national de l’enseignement
supérieur et de la recherche (Cneser), la Cour constate, par exemple, que la
subvention pour charges de service public (SCSP) allouée en moyenne par
étudiant par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
(MESR) aux universités pluridisciplinaires avec santé (UPavS) est plus
élevée de 12 % pour celles des grandes métropoles de première génération
que pour celles des villes moyennes de la deuxième génération. De façon
incidente, le taux d’encadrement y est également
supérieur (8,9 ETP
9
contre 7,7 pour 100 étudiants). De même, la SCSP par étudiant allouée en
moyenne aux universités pluridisciplinaires hors santé (UPhS) de
deuxième génération est de 13 % supérieure à celle des UPhS de troisième
génération, ce qui indui
t un moindre taux d’encadrement (9,1 ETP contre
7,9 ETP pour 100 étudiants).
9
Équivalent temps plein.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
25
Les financements du Plan Campus (2008-2009), des initiatives
d’excellence (Idex) et initiatives
-science-innovation-territoire-économie
(I-Site) à partir des années 2010, dans le cadre du programme
investissements d’avenir (PIA), ont encore accentué les inégalités
historiques. Sur les 19 projets initialement bénéficiaires de ces
financements publics
10
, la Cour relève ainsi que plus de 80 % sont des
établissements héritiers des universités métropolitaines de première
génération et, à eux seuls, concentrent plus de 60 % du montant de ces
financements du PIA, ce qui correspond d’ailleurs à la stratégie d
e ce
dernier visant à concentrer les moyens sur quelques établissements.
C -
Des disparités territoriales accentuées
depuis dix ans
À la différence de ce qui s’observe dans des pays voisins, comme
l’Allemagne ou l’Italie, le poids de la région
-capitale en France, en dépit
des corrections apportées par les universités créées à partir des années
1960-
1970, reste une particularité majeure de la carte universitaire. D’après
l’analyse des données du Cneser, la Cour constate ainsi que la SCSP par
étudiant
des
universités
pluridisciplinaires
avec
santé
(UPavS)
d’Île
-de-France est en moyenne de 8 % supérieure à la moyenne des SCSP
par étudiant allouée aux autres universités similaires sur le territoire, et de
21 % supérieure à la SCSP par étudiant alloué aux UPavS de la région
Provence-Alpes-Côte-
d’Azur. De même, la SCSP par étudiant allouée aux
universités de lettres et sciences humaines et sociales (ULSS) en Île-de-
France est en moyenne de 12 % supérieure à la moyenne des SCSP par
étudiant allouée aux autres universités similaires, et de 21,5 % supérieure
à la SCSP par étudiant alloué à la seule ULSS de la région Auvergne-
Rhône-Alpes.
Les financements versés depuis 10 ans dans le cadre des
investissements d’avenir ont profondément accentué cette dynamique
(cf. carte n°3)
: d’après les travaux de la Cour, entre 2011 et 2021, 91
% des
crédits du PIA ont été alloués aux universités de six régions qui ne comptent
pourtant que pour 70
% des effectifs nationaux d’enseignants
-chercheurs
titulaires
11
. Parmi elles, quelques universités d’Île
-de-France ont capté à elles
seules 337 M€, soit 25
% du total des crédits alloués par le PIA aux
universités de France métropolitaine, suivies par des universités des régions
Provence-Alpes-Côte-
d’Azur (18
%), Auvergne-Rhône-Alpes (14,5 %),
Grand Est (14,5 %), Nouvelle-Aquitaine (11 %) et Occitanie (8 %), laissant
10
Il n’en reste plus aujourd’hui que 17, les Idex de l’Université de Lyon et de
l’
Université fédérale de Toulouse Midi-
Pyrénées n’ayant pas été renouvelées.
11
Données DataESR.
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COUR DES COMPTES
26
aux universités des six autres régions de métropole en moyenne 1,5 % des
crédits du PIA par région. Les différenciations de la cartographie des crédits
de l’Agence nationale de la Recherche hors PIA sont encore plus marquées
:
les universités des régions Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et
Nouvelle-Aquitaine,
qui
comptent
43 %
des
effectifs
nationaux
d’enseignants
-chercheurs titulaires
12
, ont bénéficié de 57 % des crédits
versés en 2011 et 2021, contre seulement 5 % en moyenne par région pour
les autres universités.
Carte n° 3 :
répartition régionale des crédits cumulés du PIA obtenus
par les universités françaises en M€ (2011
-2021)
Source : Cour des comptes, d’après les données DataESR
12
Ibid.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
27
II -
Une
cartographie de l’enseignement
supérieur public de plus en plus complexe
A -
Des écarts accentués par l
’évolution constante
des statuts juridiques
Au-
delà des inégalités liées à l’histoire, le paysage universitaire
français a également été soumis depuis 20 ans à de nombreuses
transformations juridiques qui, loin d’harmoniser les situations, ont
contribué à creuser les écarts entre les établissements et à affaiblir le
concept même d’université à l’échelle du territoire national.
Auparavant regroupées sous la bannière fédératrice de France
Universités (ex-
conférence des présidents d’université) dep
uis la création de
celle-ci en 1971, les universités françaises ont longtemps été unifiées par un
même statut d’établissement public que leur avait conféré la loi Faure du
12 novembre 1968 puis la loi Savary du 26 janvier 1984 sous le nom
d’établissement p
ublic à caractère scientifique, culturel et professionnel
(EPSCP). Depuis les années 2000 cependant, les universités ont été
progressivement poussées à se différencier dans le cadre de dispositifs de
politique publique prévus à cet effet,
via
des outils législatifs et
réglementaires destinés à développer l’autonomie des établissements
(loi liberté et responsabilité des universités (LRU) en 2007, loi enseignement
supérieur et recherche (ESR) de 2013, loi pour la programmation de la
recherche (LPR) en 2019) ou à favoriser la structuration de sites territoriaux.
Les politiques de site déployées en vue d’une plus grande
coordination des établissements au sein d’un même territoire (pôles de
recherche et d'enseignement supérieur en 2006, Plan Campus depuis
2008-20
09, initiatives d’excellence depuis 2010, communautés d'universités
et établissements en 2013, etc.) ont ainsi eu pour effet de faire émerger autant
de systèmes particuliers auxquels on a donné le nom d
’ «
université » et un
statut
d’établissement
public
13
.
Elles
regroupent
une
multiplicité
d’établissements aux personnalités juridiques emboîtées (universités au
statut d’EPSCP, grands établissements, autres établissements publics,
établissements privés) dont la lisibilité et la stabilité sont loin d’être assu
rées
de façon équivalente d’un territoire à l’autre. La possibilité pour ces
regroupements de se doter désormais du statut juridique d’établissement
public expérimental (EPE) créé par l’ordonnance n°
2018- 1131 du
12 décembre 2018, leur permet
d’
adopter à terme le statut de grand
13
Cf. Cour des comptes,
Initiatives d’excellence et politique de regroupement
universitaire
, référé, juin 2018.
Universités et territoires - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
28
établissement. Les possibilités que ce statut ouvre par rapport à celui
d’EPSCP (sélection des étudiants, frais d’inscription dérogatoires aux droits
d’inscription nationaux, notamment) achève l’éclatement du concept unifié
d’université. Le passage de l’université Paris
-Dauphine au statut de grand
établissement en 2004 et son intégration à la Conférence des grandes écoles
en 2014 anticipaient le premier pas de ce mouvement. La situation juridique
actuelle des universités, dont le tableau ci-après présente un instantané, est
donc encore appelée à évoluer rapidement par une multiplication du nombre
de grands établissements, à rebours de l’esprit de la loi relative à
l’enseignement supérieur et la recherche (ESR) de 2013 qui visait à en
encadrer et à en limiter le développement. Cette variabilité permanente qui
intervient dans de courts intervalles de temps rend la politique universitaire
française difficile à suivre.
Tableau n° 1 :
statuts juridiques des universités françaises
de métropole au 1
er
janvier 2022
Statuts juridiques
Nombre
d'universités
EPSCP
49
Grand établissement
2
Établissements publics expérimentaux
13
Total
64
Source
:
Cour
des
Comptes,
d’après
les
articles
D
.
711-1,
D. 711-3 et D. 711-6-
3 du code de l’éducation
En outre, la question se pose de savoir ce que seront, à court terme,
les points communs entre une université établie sur le modèle de la loi
« Savary » de 1984, un grand établissement baptisé « université » et un
regroupement d’établissements publics et privés au stat
ut de grand
établissement auquel on donnera également le nom d
’ «
université ». À tout
le moins, le pilotage par l’État de la mission d’un service public de
l’enseignement supérieur qui, d’un territoire à l’autre, ne sera plus de même
nature,
s’annonce
com
plexe.
La
création
des
41
« universités
européennes »,
dont
sont
membres
32
établissements
français
(principalement des universités) et pour lesquelles la question de la
structuration juridique est aujourd’hui posée
14
, ajoute encore à l’instabilité
du paysage institutionnel.
14
L’avenir de l’initiative des "universités européennes". Les propositions de la CPU
,
11 septembre 2020.
Universités et territoires - janvier 2023
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
29
Alors que le MESR a réaffirmé sa volonté de maintenir l’unicité du
concept d’université, force est de constater la difficulté dans laquelle il se
trouve aujourd’hui à pouvoir en donner une définition précise et qui ne soit
pas applicable
à beaucoup d’autres établissements d’enseignement supérieur
et de recherche publics et privés : «
une formation, une recherche et une
innovation absolument liées et se nourrissant les unes les autres
»
15
.
B -
Le titre «
d’université
» insuffisamment protégé
Des établissements privés utilisant, pour se désigner, le titre
d
« universités », participent également de la confusion préjudiciable à la
lisibilité du service public de l’enseignement supérieur sur le territoire.
Pourtant, contrairement au principe établi par la loi du 18 mars 1880 et
repris
par le code de l’éducation, qui interdit explicitement aux
établissements d’enseignement supérieur privés «
de prendre le titre
d’universités
» sous peine d’amende
16
, plusieurs établissements utilisent
ouvertement ce
titre sans que la puissance publique ne réagisse. C’est ainsi
le cas de
l’«
Université américaine de Paris » («
The American University
of Paris
») et de la plupart des instituts catholiques (« Université catholique
de Lille », « Université catholique de Lyon », « Université catholique de
l’Ouest
» à Angers), pour lesquels le MESR entretient d’ailleurs lui
-même
la confusion en utilisant l’appellation d’« université catholique
» dans ses
propres publications
17
ou sur son site internet
18
. Des initiatives récentes
comme «
l’Université des métiers du nucléaire
», créée en 2021 par les
acteurs publics et privés de filière nucléaire française, ajoutent aux
malentendus
19
. Dans sa réponse, le MESR reconnaît que des corrections
s’imposent
. À la suite des observations de la Cour,
certaines ont d’ailleurs
déjà eu lieu sur les différents sites du MESR, base de données en
consultation publique et applications afin que l’appellation «
université »
ne soit plus associée à des établissements d’enseignement supérieur privé
.
Le MESR souligne toutefois les limites de cette règle en
invoquant l’
usage
historique de cette appellation par certains établissements ou bien encore
le fait que le code de l’éducation n’interdit pas les
traductions en langue
étrangère du mot « université ». Une meilleure définition de ce que doit
15
Réponse écrite de la DGESIP à la Cour, 19 avril 2022.
16
Article L. 731-14.
17
Voir par exemple la note 13.05 du SIES MESRI,
Les étudiants dans les instituts
catholiques
, 29 juillet 2013.
18
« Université catholique de Lille »,
page d’information publiée sur le site du MESRI
le 20 mai 2022, consulté le 1
er
juin 2022.
19
«
Création de l’Université des métiers du nucléaire
», communiqué publié sur le site
du groupe EDF, consulté le 26 juillet 2022.
Universités et territoires - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
30
recouvrir
l’appellation
«
d’université
» est sans doute nécessaire. La Cour
rappelle cependant que la protection de cette appellation voulue par le
législateur est un gage de qualité visant à la préserver de toute dérive dans
l’interêt
du public étudiant.
Cette confusion dans les termes est par ailleurs alimentée par une
pratique commune à certains de ces établissements qui, comme l’a constaté
l’enquête de la Cour, contournent l’interdiction qui leur est faite de
décerner des certificats portant le titre de baccalauréat, de licence ou de
doctorat
20
, en faisant bénéficier leurs étudiants en fin de cursus d’un
diplôme national de licence ou de master délivré par une université
publique de leur territoire dans le cadre d’un
partenariat. C’est le cas, par
exemple, de l’Institut catholique de Lyon, qui, par convention de
partenariat signée avec l’Université de Lyon 2
, permet depuis plusieurs
dizaines d’années à ses étudiants de droit, de psychologie et de langues
d’obtenir un
diplôme national de licence et de master. La situation est
semblable dans les Hauts-de-
France dans le cadre d’un partenariat entre
l’Institut catholique de Lille (ICL) et l’Université Polytechnique Hauts
-de-
France, à Valenciennes, alors même que l’ICL prop
ose tous ses
enseignements à Lille et aucun à Valenciennes. Cette particularité conduit,
en outre, les instituts catholiques à participer à la concurrence entre
universités publiques voire à l’attiser, en privilégiant de signer des
conventions avec certain
es universités plutôt qu’avec d’autres délivrant
pourtant les mêmes diplômes au sein du même territoire.
Cette possibilité de conventionnement est certes bien prévue par le
c
ode de l’éducation, comme l’a rappelé le MESR dans sa réponse tout en
soulignant que la qualification
d’établissement d’enseignement supérieur
privé d’intérêt général (EESPIG) pour les seuls établissements privés à but
non lucratif concourant à des missions de service public est un instrument
permettant déjà d’encadrer l’implantation de
s acteurs académiques privés
sur un territoire dans un souci de complémentarité
de l’offre de formation
avec celle des établissements publics. Toutefois, la Cour relève les
manquements à
l’application effective de ces principes de collaboration
puisqu’elle a
constaté des situations de concurrence territoriale avérées et,
sur un même territoire, une absence de concertation entre acteurs publics
et privés. À tout le moins, la question du positionnement de ces
établissements privés, dont le nombre
d’étudiants ne cesse par ailleurs
d’augmenter (+
62 %, pour les instituts catholiques entre 2005 et 2017),
doit être clairement posée en vue de clarifier la situation.
20
Article L. 731-14.
Universités et territoires - janvier 2023
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
31
III -
Penser et réguler la diversité des modèles
d’université sur le territoire
:
une situation instable
La catégorie d
« université
» n’étant plus homogène, la puissance
publique est aujourd’hui confrontée à la gestion d’une diversité qu’elle a
de plus en plus de mal à réguler, faute de disposer des outils de
catégorisation nécessaires pour le faire, notamment en vue de fixer les
critères qui sont ceux de l’allocation des moyens aux établissements ou de
suivre la pertinence de leurs différentes implantations territoriales.
A -
Le débat sans fin autour de la catégorisation
La multiplication des associations en parallèle de France Universités
est significative à cet égard. Sont ainsi apparues la coordination des
universités de recherche intensive
(CURIF) en 2008, aujourd’hui disparue et
à laquelle s’est plus ou moins substituée en 2020 l’associa
tion loi 1901 des
universités de recherche françaises (UDICE), de même qu’en 2013 le réseau
des universités pluridisciplinaires hors santé (U3), suivi en 2014 par celle du
réseau des petites et moyennes universités (PMU), puis en 2017, sous forme
d’association loi 1901, l’alliance des universités de recherche et de formation
(AUREF). Ces créations ont tout à la fois rendu visible l’éclatement du
paysage universitaire et contribué à diffuser une nomenclature informelle et
peu lisible pour les usagers du service public : « université de recherche
intensive », « université de recherche et de formation », « petites et
moyennes universités », « université de proximité », « université de
territoire », «
université territoriale d’excellence
», etc. Il est à noter que
certaines universités ne sont pas pour autant en état de se rattacher à l’une ou
l’autre de ces catégories et associations.
Dans ce contexte, les acteurs ont eu tendance à se catégoriser
eux-
mêmes pour tenter de définir les repères que l’État ne leur of
fre plus
et qui sont nécessaires à leur positionnement stratégique.
La diversité des expressions, dont témoignent les réponses apportées
par les universités au questionnaire de la Cour, montre que cet exercice de
catégorisation est porteur de la vision politique et stratégique des acteurs.
Mais
il ne s’agit pas d’
une opération objective réalisée en vue de mesurer
la capacité des établissements à répondre aux priorités de l’action publique
et de permettre à l’État de les accompagner afin qu’ils puissent y sa
tisfaire.
Universités et territoires - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
32
B -
Pour une régulation au plus près des missions
de service public des universités sur le territoire
À rebours d’une logique dérégulée du cas par cas, préjudiciable au
déploiement équitable d’un service public de qualité sur l’ensemble du
territoire national, la mise en place de nouveaux cadres de référence par
l’État s’impose comme une nécessité.
Ce travail complexe ne saurait toutefois se limiter à reprendre
d’emblée les catégories revendiquées par les acteurs, ni être tributaire des
critères de d
ifférenciation utilisés depuis une quinzaine d’années,
notamment dans le cadre des politiques d’excellence, comme la taille et la
place de la recherche. Fonder la catégorisation sur ces seuls critères ne peut
en effet qu’aboutir à des résultats attendus en
faisant émerger des « très
grandes », des « grandes », des « moyennes » et des « petites » universités,
sans que cette distinction ne soit opérante pour évaluer la réalité de
l’accomplissement des missions de service public des universités, par
exemple en
matière d’accessibilité à l’enseignement supérieur.
Dans cet esprit, les PIA ont constitué le seul marqueur de
différenciation depuis de nombreuses années. Ils ont en effet produit
de
facto
des catégories différenciées d’université en fonction du montant
moyen des financements extra-
budgétaires dont chacune d’entre elles a
bénéficié de la part de la puissance publique entre 2011 et 2021. Sans
surprise, cette catégorisation distingue quatre groupes homogènes
d’universités (cf. tableau
n° 2)
21
: le groupe 1 rassemble les universités les
plus richement dotées tandis que le groupe 4 celui des universités les moins
dotées. Cette catégorisation fait également apparaître des distinctions par :
-
la taille : environ 45 000 étudiants pour les universités du groupe 1,
contre 11 000 étudiants pour les universités du groupe 4 ;
-
le poids de la recherche : environ 130 unités de recherche et 4,9 % de
doctorants dans les universités du groupe 1, contre 27 unités et 1,8 %
de doctorants dans les universités du groupe 4 ;
-
la place des premiers cycles : 52 % dans les universités du groupe 1,
contre 77,8 % dans les universités du groupe 4 ;
-
la
SCSP moyenne et le taux d’encadrement
: 6
739 € par étudiant et
8,8 ETP pour 100 étudiants pour les universités du groupe 1, contre
21
Voir en annexe n° 1
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
le détail des groupes a
insi constitués.
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CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
33
5
713 €
par étudiant et 7,1 ETP pour 100 étudiants pour les universités
du groupe 4 ;
-
la composition sociale de la population étudiante : 22,8
% d’étudiants
boursiers et 35,7
% d’étudiants très favorisés
22
dans le groupe 1,
contre 30,1 % de boursiers et 21,8 % de très favorisés dans le
groupe 4 ;
-
la part entre urbains et ruraux dans la population étudiante : 58,9 %
d’étudiants issus d’une commune de plus de 200
000 habitants et
10,8
% d’étudiants ruraux dans le groupe 1, contre respectivement
32,6 % et 20,6 % dans le groupe 4 ;
-
le
niveau scolaire des étudiants admis à l’issue du baccalauréat
: 34 %
de mentions B ou TB dans le groupe 1, contre 18,5 % dans le groupe 4 ;
-
le bassin de recrutement des étudiants ne résidant pas dans la
commune de l’université
: 195 km en moyenne pour les universités du
groupe 1, contre 121 km en moyenne pour le groupe 4.
Cependant,
une
certaine
homogénéité
s’observe
entre
les
établissements de ces différents groupes en matière de formation : les
universités de chacun des groupes semblent en effet jouer en moyenne le
même rôle sur leur territoire respectif au service de l’égalité d’accès à la
formation supérieure (85 % à 86 % de leurs étudiants sont issus de la région
de l’université),
elles sont plutôt des lieux de formation de la classe
moyenne et de la classe moyenne supérieure (40 à 45 % de leurs étudiants)
et, nonobstant le recrutement sélectif de certains établissements, affichent
un taux moyen de réussite en premier cycle similaire (autour de 65 % de
passage en Licence 2 et 50 % de réussite en Licence).
22
À partir des professions et catégories socio-professionnelles (PCS) des parents, la
direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de
l’éducation nationale définit quatre grandes catégories : très favorisé, favorisé, assez
défavorisé, défavorisé (voir aAnnexe n° 2 : pour la liste exhaustive).
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34
Tableau n° 2 :
catégorisation des universités au regard
des financements PIA (2011-2021)
23
GROUPE
1
GROUPE
2
GROUPE
3
GROUPE
4
Nombre d'universités du groupe
12
23
22
5
Budget moyen PIA par univ. (en K€)
29 706
2 903
496
32
Nombre moyen de struct. de recherche
130
56
36
27
SCSP moy. par étudiant
6 739 €
6 345 €
6 107 €
5 713 €
ETP/100 étudiants
8,8
8
7,8
7,1
Nombre moyen d'étudiants
45 841
28 096
20 833
11 702
Effectifs étudiants Licence
52,0 %
65,5 %
71,5 %
77,8 %
Effectifs étudiants Master
43,1 %
31,5 %
26,5 %
20,4 %
Effectifs étudiants Doctorat
4,9 %
3,0 %
2,0 %
1,8 %
Taux de boursiers
22,8 %
26,4 %
26,5 %
30,1 %
PCS très favorisés
35,7 %
28,7 %
25,8 %
21,8 %
PCS favorisés
13,3 %
14,3 %
14,6 %
14,1 %
PCS assez défavorisés
28,1 %
29,6 %
30,5 %
32,0 %
PCS défavorisés
17,8 %
21,6 %
23,4 %
25,9 %
PCS non renseignés
5,1 %
5,8 %
5,6 %
6,1 %
Bacheliers généraux
85,5 %
80,0 %
79,0 %
72,8 %
Bacheliers pro. et techo.
14,5 %
20,0 %
21,0 %
27,2 %
Mention B ou plus au bac.
34,1 %
25,2 %
21,6 %
18,5 %
Bacheliers de la région
85,7 %
84,9 %
86,7 %
86,1 %
Distance moyenne de résidence des étudiants
hors de la commune de l'université (en km)
195
157
132
121
Étudiants issus d'une commune rurale
10,8 %
17,6 %
17,9 %
20,6 %
Étudiants issus d'une commune urbaine inter.
et dense
68,1 %
63,1 %
64,6 %
64,9 %
Étudiants issus d'une commune de plus de 200k hab.
58,9 %
43,4 %
43,0 %
32,6 %
Etud. issus d'une commune de - 20k à 200k hab.
35,9 %
52,5 %
53,7 %
64,5 %
Taux de passage en L2
69,9 %
68,5 %
67,5 %
63,9 %
Nbre de diplômés de Licence en 4 ans
50,2 %
49,7 %
48,5 %
49,3 %
Source : C
our des Comptes, d’après les données DataESR, SISE et Parcoursup (PCS
: professions et catégories
sociales des parents)
23
Le groupe 1 est constitué des universités ayant bénéficié de plus de 10
M€ de
financements du PIA depuis 2011 ; le groupe 2 entre 1 et 9,9
M€ de financements
du
PIA ; le groupe 3 entre 100 000
€ et 999
999
€ de financements du PIA
; le groupe 4,
moins de 100 000
€.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
35
Il resterait désormais à déterminer si les grandes masses du PIA sont
allées de préférence aux universités déjà les mieux dotées, et de renom
scientifique, ou si c’est le PIA qui a permis l’amélioration significative de
leurs résultats.
Cette première app
roche, pour instructive qu’elle soit, n’est
cependant pas suffisante. En effet, si l’on considère à présent les missions
de formation comme critère principal de catégorisation, en se concentrant
par exemple sur la formation de premier cycle, des écarts apparaissent entre
universités. Dans ce cadre, les groupes constitués ne sont plus les mêmes
que dans la catégorisation précédente et les universités se répartissent cette
fois en cinq groupes homogènes (cf. tableau suivant). Le groupe 1
rassemble les universités accueillant plus de 80
% d’étudiants en premier
cycle (comme Avignon Université), tandis que dans les universités du
groupe 5 la part des étudiants de premier cycle dans les effectifs est
seulement de 40
% en moyenne (comme l’Université Claude
Bernard
Lyon 1).
En partant de cette distinction fondée sur la proportion d’étudiants
en premier cycle, on observe que les écarts en matière de réussite étudiante
entre les différents groupes sont bien plus importants que dans la
catégorisation précédente. Les universités du groupe 1, qui concentrent les
plus importants effectifs de licence, obtiennent un taux de passage en
licence 2 de 57 % et un taux de réussite au diplôme de 39 %, alors que les
universités du groupe 5, où les effectifs de licence sont moins nombreux,
affichent un taux de passage en licence 2 de 81 % et un taux de réussite au
diplôme de 61 %.
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36
Tableau n° 3 :
catégorisation des universités au regard
de la proportion d’étudiants en premier cycle (2020
-2021)
24
GROUPE
1
GROUPE
2
GROUPE
3
GROUPE
4
GROUPE
5
Nombre d'univ. du groupe
5
19
20
14
4
Effectifs étudiants Licence
86,1 %
74,1 %
65,3 %
56,6 %
39,9 %
Effectifs étudiants Master
12,5 %
23,5 %
32,3 %
39,8 %
52,6 %
Effectifs étudiants Doctorat
1,4 %
2,5 %
2,3 %
3,6 %
7,5 %
Nombre d'étudiants
11 206
16 275
26 678
45 920
41 715
Taux de passage en L2
57 %
67 %
68 %
69 %
81 %
Nombre de diplômés de Licence
39 %
50 %
49 %
49 %
61 %
Taux de boursiers
32 %
29 %
25 %
24 %
18 %
PCS très favorisés
20 %
23 %
28 %
34 %
48 %
PCS favorisés
14 %
14 %
15 %
14 %
11 %
PCS assez défavorisés
32 %
32 %
30 %
28 %
23 %
PCS défavorisés
27 %
25 %
21 %
19 %
14 %
PCS non renseignés
7 %
6 %
5 %
5 %
4 %
Bacheliers généraux
71 %
75 %
81 %
85 %
91 %
Bacheliers pro. et techo.
29 %
25 %
19 %
15 %
9 %
Mention B ou plus au bac.
16 %
19 %
24 %
31 %
50 %
Mention AB ou moins au bac.
84 %
81 %
76 %
69 %
50 %
Bacheliers de la région
82 %
87 %
85 %
87 %
86 %
Distance moyenne de résidence des étudiants
hors de la commune de l'université (en km)
110
139
149
169
226
Étudiants issus d'une commune rurale
16 %
19 %
19 %
13 %
5 %
Étudiants issus d'une commune urbaine
intermédiaire
35 %
31 %
25 %
26 %
16 %
Étudiants issus d'une commune urbaine dense
38 %
35 %
36 %
41 %
51 %
Etud. issus d'une commune de plus de 200k hab.
49 %
38 %
40 %
53 %
73 %
Étudiants issus d'une commune entre 20k
et 200k hab.
19 %
24 %
19 %
15 %
8 %
Étudiants issus d'une commune de moins
de 20k hab.
30 %
35 %
37 %
27 %
13 %
SCSP moy. par étudiant
6 287 €
6 399 €
6 182 €
6 337 €
6 815 €
ETP/100 étudiants
8,0
8,1
7,8
8,3
9,0
Source
: Cour des Comptes, d’après les données DataESR, SISE et Parcoursup
24
Le groupe 1 est constitué des universités comptant plus de 80
% d’étudiants en
premier cycle ; le groupe 2 entre 70 % et 79
% d’étudiants en premier cycle
; le groupe
3 entre 60 % et 69 % ; le groupe 4 entre 50 % et 59 % ; le groupe 5, moins de 50 %.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
37
L’analyse de la composition sociale et scolaire des étudiants de ces
différentes catégories explique pour partie cette différenciation : alors que
le taux d’encadrement pour chaque groupe d’universités est relativement
similaire (entre 8 et 9 ETP pour 100 étudiants), les universités du groupe 1
comptent davantage d’étudiants de catégories défavorisées (27
%), de
boursiers (32 %), de bacheliers technologiques et professionnels (29 %) et
peu d’étudiants ayant obtenu une mention B ou TB au baccalauréat (16
%),
au contraire des universités du groupe 5 qui accueillent bien moins
d’étudiants défavorisés (14
%), de boursiers (18 %), de bacheliers
technologiques et professionnels (9
%), et dont la proportion d’étudiants
ayant obtenu une mention B ou TB au baccalauréat est plus importante
(50 %). En matière de formation en premier cycle, le paysage universitaire
français est donc structuré autour de fortes différenciations sociales,
lesquelles ne sont cependant visibles qu’à condition de retenir l’angle
permettant de les
voir. L’indicateur valeur ajoutée des formations, mis au
point par le ministère, a mis en lumière
25
ces phénomènes
, mais il n’est
utilisé que de manière rétrospective et informative, et n
’est
pas retenu par
la stratégie de l’État dans l’allocation des m
oyens.
En dépit des difficultés inhérentes au travail de catégorisation, il
semble évident à l’aune de ces
critères
qu’il y a intérêt pour l’État à ne pas
négliger cette question et à se doter des outils nécessaires à la régulation du
paysage universitaire
, en particulier pour l’allocation des moyens. Mise à
part l’option consistant pour le législateur à décider de faire converger les
établissements vers une nouvelle catégorie unifiée d’université, plusieurs
possibilités se présentent dès lors pour la puissance publique.
La première option, qui est celle du
statu quo
, consisterait à figer la
catégorisation des universités telle qu’elle est issue des politiques
d’excellence et à poursuivre la dynamique de différenciation, au risque
cependant d’accroître les f
ractures entre territoires et de consacrer un
système universitaire à plusieurs vitesses.
La deuxième option consisterait, pour le MESR, à renouveler un
travail de catégorisation des universités pour chaque priorité d’action
publique, afin de permettre à
l’État de situer les universités en fonction de
chaque priorité et, le cas échéant, de corriger les écarts entre établissements
d’une même catégorie pour un déploiement équitable du service public de
l’enseignement supérieur. Cette deuxième voie présentera
it toutefois le
risque d’une importante complexité de gestion et, pour cette raison, ne
paraît pas plus satisfaisante que la précédente.
25
La notion de valeur ajoutée vise évaluer la performance d’une formation en corrigeant
le taux de réussite au diplôme par plusieurs indicateurs socioéconomiques, comme
l’origine sociale des publics étudiants.
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38
La troisième option, enfin, consiste à mettre en place un modèle
d’allocation des moyens individualisé, sous forme de contrats d’objectifs
et de moyens, négocié par chaque établissement selon un cadre national de
référence et au plus près des spécificités du territoire et des besoins de
l’établissement pour l’accomplissement de ses missions de service public.
Plus conforme à la réalité du paysage universitaire actuel, cette troisième
option impliquerait de repenser le dispositif, en vue de le rapprocher des
enjeux et dynamiques des territoires et de mettre en valeur certaines
priorités d’action publique, comme la valeur ajo
utée de la formation
dispensée au sein des établissements. Afin de lui donner toutes ses chances,
cette option devrait reposer sur un dispositif déconcentré renforcé, la
représentation académique demeurant, à ce jour, sous-utilisée (cf.
chapitre 3). Une de ses conséquences directes serait de repenser le système
tel qu’il existe actuellement.
C -
Un dispositif d’allocation des moyens à bout
de souffle et déconnecté des réalités territoriales
Outil central au cœur des relations entre l’État et les universités,
l’allocation des moyens est la traduction concrète des orientations et de la
stratégie de chacune d’entre elles. Le dispositif mis en en place est donc
censé apporter de la visibilité et doit se dérouler de manière transparente
afin d’être parfaitement compris. L’objectif est loin d’être atteint
actuellement. Très centralisé, ne prenant jamais en compte ni la qualité des
formations dispensées, ni la pluralité des territoires occupés par les
universités, en évolution permanente et progressivement complexifié, le
système a fini par devenir illisible. Il s’appuie à la fois sur un modèle
paramétrique ancien qui continue à être utilisé comme référence, dit
« SYMPA »
26
, et sur un dialogue individuel entre établissements, appelé
« dialogue stratégique et de gestion
» (ou DSG). À cela s’ajoutent des
notifications spécifiques liées à la mise en place de la loi de programmation
de la recherche (LPR).
26
Le « Système de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité » (SYMPA),
mis en œuvre à partir du 1
er
janvier 2009 à la suite du système San Remo, permettait de
répartir les moyens (crédits et emplois) inscrits en loi de finances et alloués par l'État
aux universités selon des critères qui étaient fonction de l'activité et de la performance
de l'établissement. Il a cessé d’être utilisé par la DGESIP à partir de 2017.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
39
Ce système hybride est justifié par le MESR comme étant le seul à
même de positionner chaque établissement dans le temps (en prenant en
compte l’évolution chronologique de sa situation) et dans l’espace (en
comparant les établissements entre eux). Il a l’avantage d’intégrer un
échange direct avec les établissements et de ne pas s’en tenir uniquement à
un calcul mécanique et donc impersonnel. Pour autant, la discussion
engendrée
via
le DSG se cantonne en réalité à négocier de faibles moyens
supplémentaires (généralement quelques centaines de milliers d’euros sur
des budgets de plusieurs millions)
27
,
alors qu’il requiert un i
nvestissement
important des équipes des universités. Il s’agit donc plutôt d’un dialogue sur
des objets particuliers, contraint par une dimension annuelle, avec pour
finalité
l’obtention
de
financements
temporaires
et
ponctuels,
complémentaires et non récurrents, mais paradoxalement chronophage. Le
calendrier utilisé pour les dialogues, les arbitrages et la notification des
moyens n’est pas synchrone avec la programmation politique et budgétaire
que doit suivre chaque université. Les particularismes territoriaux ne
constituent pas un paramètre décisionnel. Dans ce contexte, le DSG ne
permet pas de soutenir une stratégie, nécessairement pluriannuelle et
d’accompagner sa trajectoire financière. Il se contente de se superposer aux
autres financements, que ce soit ceux du CPER ou obtenus grâce à des projets
stratégiques structurants (de type PIA
Idex et I-SIite en particulier).
Ces limites du DSG illustrent les déficiences engendrées par la
disparition d’un système d’allocation des moyens permettant de répondr
e
aux besoins des universités liés au financement de leur masse salariale, à
leur caractère souvent multisite et caractéristique de la diversité des bassins
occupés, mais aussi à leurs besoins futurs de développement. À ce jour, la
plupart d’entre elles dé
noncent un financement récurrent insuffisant et qui
ne tient aucun compte des contrats d’établissement, ni des évolutions des
effectifs étudiants ou du glissement vieillesse-technicité (GVT), et encore
moins du maillage territorial et des contributions des collectivités
territoriales. Elles constatent également une absence de financement « à la
performance » ou
a minima
prenant en compte les résultats de l’évaluation
tel que prévu par le code de l’éducation.
27
En 2021, la subvention pour charges de service public (SCSP) se situe aux alentours de
14 Md€, et la part du DSG est de 110 M€. Pour exemple, l’académie de Rennes dispose
en 2022 de 2 M€ à répartir entre six établissements, soit en moyenne 333 000
€ par
établissement. Pour l’académie de Lyon, en 2021, les projets «
enseignement supérieur »
ont été financés à hauteur de 2 286
900 € tandis que les projets «
recherche et innovation »
ont bénéficié d
un financement de 2 878
000 €. Pour les Hauts
-de-France, le dialogue
conduit en 2020 a permis l
’attribution de 11,775 M€ versé
s en 2021 et en 2022.
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40
Ce constat, partagé par grand nombre d’établisse
ments, milite pour
donner pleinement son sens au contrat d’établissement. Il paraît nécessaire
de le faire évoluer sous la forme d’un contrat d’objectifs et de moyens, doté
de financements spécifiques à la hauteur des enjeux, attribués sur la période
du co
ntrat, et sans fléchage contraignant. L’élaboration de ce contrat
pourrait être menée par la représentation académique, plus proche des
réalités du terrain, et garante d’un meilleur équilibre territorial à son
échelle. Les recteurs délégués à l’enseignemen
t supérieur devraient jouer
un rôle central dans ce travail de conception (voir
infra
). Pour 2023,
«
conformément aux orientations du Président de la République
», le
MESR dit
« envisager instaurer un dialogue de performance qui se
traduirait dans un contr
at d’objectifs, de moyens et de performance
(COMP), au format plus resserré permettant d’identifier des jalons, des
cibles et des indicateurs »
28
. Ses contours, comme son déploiement dans le
temps, restent cependant à préciser. La Cour sera attentive à sa mise en
œuvre
prochaine et à sa capacité à prendre en compte les réalités
territoriales de chaque université.
28
Réponse du MESR au projet de rapport, 31 octobre 2022.
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L’UNIVERSITÉ EN FRAN
CE : DES RÉALITÉS TERRITORIALES DIVERSES
41
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La carte des universités en France métropolitaine fait apparaître
aujourd’hui de nombr
euses fractures, qui sont historiques, territoriales,
sociales, juridiques, et qui ont été insuffisamment corrigées par la
puissance publique. Certaines de ces fractures ont même été accentuées à
dessein dans le cadre des politiques d’excellence déployées
depuis plus de
10 ans, dans un contexte également marqué par la montée en puissance
des acteurs de l’enseignement supérieur privé.
La puissance publique ne dispose actuellement ni des outils ni des
moyens nécessaires à la régulation de ce paysage universitaire désormais
très différencié d’un territoire à un autre, et d’un établissement à un autre,
tandis que les acteurs ont désormais tendance à se catégoriser eux-mêmes
pour tenter de définir les repères que l’État ne leur offre plus et qui sont
nécessaires à leur positionnement stratégique, ce qui ajoute à la confusion.
La mise en place de nouveaux cadres de référence paraît nécessaire
pour la gestion de cette diversité par la puissance publique et constitue un
enjeu majeur du déploiement équitable d’un serv
ice public de
l’enseignement supérieur de qualité sur l’ensemble du territoire national.
Cet objectif suppose un arbitrage de la part de l’État en vue d’acter les
différences entre universités, non pour les y figer mais pour adapter les
moyens à leur allouer au plus près de leurs besoins, des spécificités de leur
territoire et de la qualité de leurs formations. Il implique de revoir le
dispositif d’allocation des moyens et de s’appuyer
plus efficacement sur la
représentation académique pour mettre en place un nouveau système.
La Cour recommande donc de :
1.
v
eiller au respect de l’usage du terme «
université » conformément au
code de l’éducation en définissant
précisément les contours de
l’appellation dans l’intérêt premier des étudiants
(MESR)
;
2.
instituer
un nouveau modèle d’allocation des moyens simplifié,
reposant sur des critères mesurant l’activité de l’établissement,
notamment la valeur ajoutée des formations dispensées, et prenant en
compte son environnement territorial (MESR).
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Chapitre II
L
es enjeux territoriaux de l’université
dans ses missions d’enseignement
supérieur et de soutien à la vie étudiante
Dans un contexte où les formations du supérieur constituent le
meilleur vecteur de la mobilité sociale
et une condition décisive de l’accès
à l’emploi, la présence des acteurs de l’enseignement supérieur et de
soutien à la vie étudiante sur le territoire joue un rôle structurant. Par leur
important maillage territorial, les universités et le réseau des œuvres
universitaires et scolaires sont des acteurs essentiels de l’équité
géographique d’accès à ces services publics dont les actions
ne doivent
toutefois
pas être exemptées d’évaluation. Le panorama des enjeux
territoriaux montre l’existence d’inégalités géographiques et sociales
d’accès à l’enseignement supérieur.
Différentes formes de délocalisation
de l’enseignement supérieur
existent au travers des antennes et des
« campus connectés ». Enfin, la prise en compte progressive de la vie
étudiante par les universités fait apparaître l’importance des liens avec les
acteurs locaux,
dont le réseau des œuvres.
I -
Les enjeux territoriaux et sociaux de l’accès
à l’ens
eignement supérieur
Dans les comparaisons internationales, la France se caractérise par
un bon taux de diplômés du supérieur chez les 25-34 ans (49,4 % contre
45,6
% en moyenne pour l’ensemble des pays de l’OCDE). Ce taux est plus
faible que la moyenne pour les 55-64 ans,
ce qui atteste d’une amélioration
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44
des politiques scolaires et d’enseignement entre les années 1975 et les
années 2000. En observant la répartition géographique de ce taux de
diplômés (cf. carte n° 4
), on peut voir qu’il existe encore des i
négalités
territoriales d’accès à l’enseignement supérieur puisque le taux de
diplômés réduit globalement à mesure que l’on s’éloigne des grandes
villes, en particulier le long de la diagonale Bordeaux
Nancy. Cette carte
fait nettement apparaître que la
présence d’un site universitaire de
formation est un élément d’amélioration locale du taux de diplômés. Le
maillage territorial des sites de formations supérieures constitue donc un
levier majeur d’augmentation du niveau de formation
, ce qui atteste des
li
ens forts entre les politiques d’aménagement du territoire et celles de
l’enseignement supérieur.
Carte n° 4 :
taux de diplômés du supérieur par commune
chez les plus de 25
34 ans en 2018 au regard des principaux sites
universitaires de formation
Source : Cour des
comptes, d’après les données de l’Insee
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45
Le maillage territorial n’est pas la seule source d’inégalités dans
l’accès à l’enseignement supérieur. L’or
igine sociale des étudiants en reste
la cause principale. En effet, parmi les jeunes âgés de 20 à 24 ans, 77 % des
enfants de cadres, de professions intermédiaires ou d’indépendants étudient
ou ont étudié dans le supérieur, contre 52
% des enfants d’ouvriers ou
d’employés, soit 1,5 fois plus. Grâce à une analyse inédite des données
issues de Parcoursup, la
Cour a pu montrer l’influence des origines sociale
et géographique sur le choix d’établissement et de cursus après le
baccalauréat (cf. graphique n° 1). Les néo-
bacheliers d’origine sociale très
favorisée
29
sont largement surreprésentés dans les formations sélectives
(35 % contre 9
% pour les jeunes d’origine sociale défavorisée). À
l’inverse, les néo
-
bacheliers d’origine sociale défavorisée préparent
nettement plus souvent un brevet de technicien supérieur (BTS) dans les
lycées (32 % contre 11 % pour les étudiants très favorisés). Par
comparaison, les choix pour l’accès dans le supérieur dépendent moins du
type de la commune d’origine. Les étudiants issus des métropoles sont
certes plus présents dans les filières sélectives (27 % contre 16 % pour les
jeunes ruraux) et inversement les étudiants ruraux plus présents en BTS
(27 % contre 19 % pour les métropolitains), mais ces écarts sont moindres,
d’autant plus que les étudiants issus des grandes villes sont plus souvent
d’origine sociale très favorisée (38
% contre 26 % pour les ruraux).
Graphique n° 1 :
établissement
d’accueil des néo
-bacheliers de 2021
poursuivant dans le supérieur en fonction de leurs origines sociale
ou géographique.
Source : Cour des comptes d’après les données Parcoursup
Note : CPGE est le sigle pour classe préparatoire aux grandes écoles et PASS celui de parcours accès santé
spécifique. Les catégories géographiques sont définies à partir des métropoles administratives (dont la
métropole de Lyon) et des catégories « urbain » et « rural
» de l’Insee
29
Voir Annexe n° 2 :.
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46
Par
ailleurs,
les
universités
et
les
instituts
universitaires
technologiques (IUT) constituent un levier en faveur de l’équité d’accès
aux études supérieures. En effet, quelle que soit l’origine sociale ou
géographique des étudiants, une proportion similaire (entre 46 % et 53 %)
de néo-bacheliers y débutent leurs études supérieures.
Un élément d’explication pourrait venir de l’important maillage
territorial dont disposent les universités. En comparaison des autres acteurs
de l’enseignement supérieur, les univers
ités sont mieux réparties entre les
métropoles et les autres villes. À la rentrée 2020, 24 % des étudiants de
l’université étudient en dehors d’une métropole
,
alors qu’ils ne sont que
20 % dans les autres filières (hors BTS). Si la dynamique actuelle se
po
ursuivait, ces écarts devraient s’accentuer dans les années à venir. En
effet, l’augmentation du nombre d’étudiants à l’université entre 2001 et
2020 s’est faite de manière équitable (+
100 000 étudiants hors métropole
et + 220 000 étudiants dans les métropoles), mais elle a été majoritairement
concentrée sur les métropoles pour les autres acteurs hors BTS
(+ 235 000 étudiants en métropole et + 25 000 hors des métropoles).
D’après les projections du ministère en charge de l’enseignement
supérieur
30
, ces mêmes formations devraient absorber 59 % des nouveaux
étudiants d’ici 2030 (les effectifs à l’université et en IUT n’augmentant que
de 6 %). La proportion des étudiants formés hors des métropoles devrait
donc mécaniquement réduire.
Si l’enseignement supérieur
amène de nombreux étudiants à une
mobilité, il n’affecte pas de la même façon l’ensemble de la population,
comme le montre les données issues de Parcoursup et du système
d’information sur le suivi des étudiants (Sise). En moyenne, les
néo-bacheliers issus de grandes métropoles se déplacent moins. En effet, la
distance moyenne entre le lieu de résidence des parents et le lieu d’étude
est de 54 km pour les métropolitains et de 90 km pour les autres. Cela
s’explique par une offre dans les métropoles plus complète qu’en dehors.
De même, les étudiants d’origine sociale très favorisée se déplacent plus
(93 km) que ceux issus d’un milieu défavorisé (59
km). C’est toutefois le
type d’établissement d’accueil qui explique les différences les plus
importantes. Les étudiants de BTS sont les moins mobiles (50 km) et ceux
poursuivant en école ou dans le privé les plus mobiles (156 km), les
étudiants à l’université (74 km) et en classe préparatoire aux grandes écoles
(86 km) étant intermédiaires. Ces mobilités sont port
euses d’enseignement
sur les échelons territoriaux dans lesquels rayonnent les établissements.
Alors que l’échelon du département est très pertinent pour les BTS (
61 %
des étudiants sont issus du département où ils étudient contre 47 % pour
les universités), les mobilités intra-régionales sont plus fréquentes lors de
l’accès à l’université. L’échelon régional semble mieux adapté à ce type
d’établissement (84
% des étudiants à l’université sont issus de la région).
30
Note d’information du SIES,
Projections des effectifs dans l'enseignement supérieur
pour les rentrées de 2021 à 2030
, avril 2022.
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Les écoles et les formations privées ont un recrutement nettement plus
national puisque seulement 60 % de leurs étudiants viennent de la région
et 29
% du département. Pour les étudiants à l’université, le passage en
master peut également conduire à une mobilité. Ces mobilités sont à la fois
moins fréquentes (69 % des étudiants restant dans la ville où ils ont étudié
en licence) et plus nationales puisque près de 80
% d’entre elles se font
hors de la région, là où moins d’un tiers des mobilités post
-baccalauréat se
font hors de la région.
II -
La valeur ajoutée relative des sites
délocalisés
: l’exemple des antennes
et des campus connectés
Pour favoriser l’accès à l’enseignement supérieur, plusieurs
dispositifs ont été mis en place afin de délocaliser certaines formations hors
des principaux sièges universitaires. Le dispositif le plus conséquent a
consisté à ouvrir des sites universitaires secondaires ou « antennes » dans
des villes moyennes. Le second, articulé autour de « campus connectés »,
plus récent et encore expérimental à ce jour, a pour but de favoriser
l’enseignement sur place dans des conditions propices à la réussite.
L’enquête de la Cour dresse un bilan de ces dispositifs, de leur efficacité et
de leur coût tout en observant un manque global de suivi de ces lieux et des
dépenses qui y sont consenties.
A -
Les antennes universitaires et leurs étudiants
Créés pour la plupart entre 1960 et 1995, les sites délocalisés
d’enseignement supérieur, également appelés antennes universitaires,
visaient à augmenter massivement le nombre d’étudiants tout en
désengorgeant les premiers cycles des grandes villes et en démocratisant
l’enseignement supérieur. Dès l’origine, les collectivités territoriales ont
joué un rôle moteur dans leur développement, percevant les antennes
comme un moyen de maintenir une population jeune sur place et de
soutenir la consommation et la vie économique par la constitution d’un
marché étudiant local (cf. cChapitre III I -). La carte universitaire actuelle
hérite de ces nombreuses implantations territoriales, sans qu’une
évaluation globale de leur rôle n’ait toutefois été opérée. Grâce aux
données du système Sise, la Cour a pu proposer un comptage inédit du
nombre d’antennes, d’étu
diants et un premier suivi de leur réussite pour
l’année 2020. Les universités du champ de l’enquête
31
compteraient
environ 150 sites délocalisés qui ont accueilli près de 91 000 étudiants en
31
Le champ de l’enquête exclut les universités parisiennes, c’est
-à-dire
celles dont le
siège se situe dans la commune de Paris, ainsi que les universités d’outre
-mer.
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48
2020. Loin d’être secondaires, les antennes accueillent environ 1
1,5 % des
néo-bacheliers en 2020 et 31 % pour les IUT. Les enseignements se
limitent
généralement
au
premier
cycle
(77 %)
et
au
master
d’enseignement (11
%) et sont majoritairement localisés dans les villes
moyennes (80 % des antennes sont basées dans une unité urbaine
32
de
moins de 100 000 habitants). Les implantations ont une taille réduite avec
un effectif moyen de 660 étudiants. Comme le montre la carte universitaire
(carte n° 3), les sites délocalisés participent amplement au maillage
territorial de l’e
nseignement supérieur.
L’étude des antennes universitaires se heurte à de nombreuses
difficultés méthodologiques et techniques qui témoignent d’un manque de
suivi global. En premier lieu, il n’existe pas de définition officielle d’une
antenne universitaire, qui peut recevoir des dénominations diverses (campus,
site délocalisé, site territorial, etc.), le mot antenne souffrant généralement
d’une perception péjorative. Par ailleurs, les informations concernant la
localisation des inscriptions étudiantes sont souvent mal renseignées dans les
bases de données administratives du MESR
33
. La Cour observe également le
peu d’études menées
, y compris dans le domaine académique
34.
Afin de proposer des éléments descriptifs et évaluatifs sur ces sites
délocalisés, la Cour a adopté une définition simple et opérationnelle : «
lieu
d’enseignement supérieur accueillant des étudiants et situé hors de l’unité
urbaine
35
du siège de l’université
». Cette définition très générale , dont le
MESR reconnait toutefois qu’elle
« correspond à la réalité de ces
implantations »
36
,
se heurte à de nombreuses exceptions qui ont été prises en
compte au cas par cas,
notamment pour ne pas considérer d’antennes trop
grosses (totalisant par exemple plus de 20
% des étudiants de l’université) et
également pour prendre en compte la perception des universités
37
.
32
Afin de s’abstraire du découpage communal administratif n’ayant pas toujours de réa
lité
géographique, l’Insee définit une unité urbaine comme
«
une commune ou un ensemble de
communes présentant une zone de bâti continu qui compte au moins 2 000 habitants
».
33
Parmi les universités ayant répondu au questionnaire, des différences significatives
apparaissent entre les effectifs étudiants en antenne dans les bases de données nationales
du système d'information sur le suivi de l'étudiant (SISE) et celles reportées par les
universités pour au moins quatre d’entre elles.
34
À l’exception de qu
elques publications dans le champ des sciences sociales portant
sur des antennes spécifiques mais ne proposant pas de panorama national.
35
La référence à l’unité urbaine permet d’éviter de considérer qu’une implantation située
dans la même agglomération, mais dans une commune différente soit considérée comme une
antenne (ex : l’université Claude Bernard Lyon 1 est située à Lyon et à Villeurbanne).
36
Réponse du MESR au rapport d’observations provisoires, 31 octobre 2022.
37
Ne sont pas considérés comme des antennes les lieux suivants : campus de Metz de
l’université de Lorraine, campus d’Annecy de l’USMB, campus de Dijon, campus de
Boulogne-sur-
Mer et de Calais de l’ULCO, campus de Bayonne de l’université de Pau,
campus de Béthune et de Douai Lens Liévin de
l’université d’Artois et campus de
Vannes de l’université de Bretagne Sud.
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Les inscriptions en première année montrent que les antennes sont
une voie d’accès à l’enseignement supérieur privilégiée pour les étudiants
défavorisés et les étudiants ruraux habitant dans le voisinage proche de
l’antenne. Sur la période 2017
-
2021, les jeunes d’origine sociale
défavorisée sont présents en proportion plus élevée dans les antennes que
dans les universités de rattachement, quelle que soit la discipline (tableau
3). En s’impl
antant hors des grandes villes, les antennes permettent une
présence d’enseignement supérieur de proximité pour les communes
rurales. En effet, dans chacune des disciplines, la Cour constate une
sur-représentation notable des étudiants ruraux dans les antennes (tableau
3). Le taux d’étudiants n’étant pas issus de la commune d’implantation
(significativement plus important dans les antennes) montre que les
enseignements délocalisés ne bénéficient pas seulement aux communes
dans lesquelles ils sont dispensés mais également aux communes voisines.
Elles jouissent ainsi d’un rayonnement local fort
, notamment en licence où
70
% des étudiants sont issus du département d’implantation (contre
58 %
pour les universités de rattachement disposant d’antenne).
Les données sur la réussite étudiante tendent à montrer qu’il n’y a
pas d’effet clair de la localisation sur le taux brut de réussite en licence et
en IUT (cf. tableau n° 4). Une analyse plus fine prenant en compte la
différence des publics étudiants dans
ces lieux (en particulier l’origine
sociale des parents, la série au baccalauréat et l’âge de passage du
baccalauréat) permettrait de conclure définitivement sur la valeur ajoutée
de ces formations. En revanche, les différences de taux de poursuite en
second cycle sont évidentes. La poursuite est globalement plus faible dans
les antennes avec des différences pouvant monter jusqu’à 19
% en droit
(tableau n° 4
). La poursuite d’étude en second cycle, notamment dans les
disciplines juridiques, est un élément dé
terminant de l’insertion
professionnelle. Des études complémentaires semblent nécessaires pour
s’assurer que les antennes ne sont pas réservées au premier cycle
, alors que
les sites principaux ouvriraient davantage la voie aux deuxième et troisième
cycles.
De
nombreuses
antennes
mettent
en
avant
la
forte
professionnalisation de leurs formations et les liens qui sont noués avec les
acteurs locaux. L’enquête de la Cour a pu relever certaines de ces pratiques.
L’antenne de l’université de Lille à Cambrai, par
exemple, a développé un
partenariat avec le tribunal pour l’accueil de stagiaires et elle a également
lancé une licence en lien avec les transports pour soutenir les besoins d’une
grande entreprise locale. L’antenne de l’université de Picardie Jules Verne
à Beauvais propose en priorité des formations à l’enseignement pour
combler l’important déficit en enseignants de ce département. Toutefois,
les enquêtes d’insertion professionnelle n’étant pas réalisées à l’échelon de
l’antenne, il n’est pas possible de c
onclure globalement sur le taux
d’insertion dans ces sites délocalisés.
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Tableau n° 4 :
comparaison des origines géographique et sociale
et de la réussite des étudiants dans les antennes
et dans les universités de rattachement
Type de
diplôme
Discipline
Accès
% de néo-
bacheliers selon
PCS des parents
Aspects
géographiques
% de néo-
bacheliers selon
l’origine
géographique
Réussite
et poursuite
Très
favorisé
Défavorisé
Zone
rurale
Commune
de
l’antenne
%
d’obtenttion
du diplôme
Poursuite
étude en
2
ème
cycle
IUT
IUT
secondaire
Antenne
29 %
21 %
31 %
12 %
75 %
25 %
Université
35 %
19 %
21%
35 %
74 %
28 %
IUT
tertiaire
Antenne
27 %
23 %
28 %
16 %
78 %
26 %
Université
32 %
22 %
17 %
43 %
79 %
32 %
Licence
Droit
Antenne
23 %
27 %
27%
35 %
35 %
52 %
Université
34 %
22 %
14 %
51 %
42 %
71 %
Economie,
AES
Antenne
20 %
31 %
26 %
33 %
31 %
27 %
Université
30 %
26 %
12 %
54 %
33 %
36 %
Lettres,
sciences
humaines
Antenne
19 %
30 %
27 %
31 %
41 %
39 %
Université
25 %
26 %
20 %
40 %
42 %
43 %
Sciences,
STAPS
Antenne
25 %
22 %
34 %
19 %
38 %
38 %
Université
35 %
19 %
19 %
41 %
32 %
41 %
Source :
Cour des comptes, d’après les données SISE
En matière de coûts, le premier constat est celui d’une absence
globale de suivi des dépenses consenties pour ces sites. De façon générale,
les universités ont le sentiment que les formations en antenne représentent
un surcoût auquel elles doivent consentir, avec l’appui des collectivités,
pour maintenir ces formations. Toutefois, les universités interrogées par la
Cour ne sont pas en mesure de fournir un chiffrage précis de la différence
de coût pour un étudiant en antenne en comparaison d’un étudiant à
l’université mère. Dans la mesure où de nombreuses universités reçoivent
des financements des collectivités locales pour ces implantations, et où des
dépenses peuvent même etre supportées directement par elles, une plus
grande transparence serait nécessaire.
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51
Afin d’apporter des éléments d’évaluation, la Cour a estimé le coût
moyen de formation d’un étudiant en antenne e
n fonction du diplôme et du
groupe disciplinaire à partir d’un échantillon de 15 universités
(39
antennes) en s’appuyant sur la méthode P2CA (
cf. annexe n° 3). Cette
méthode, développée par la mission expertise et conseil du MESR, propose
une estimation du
coût complet d’une formation prenant en compte le
nombre d’heures de formation ainsi que les coûts indirects liés aux services
partagés de l’université (immobilier, appui à la formation, documentation,
etc.). Elle a en outre été récemment appliquée par 45 universités sur
l’ensemble de leurs formations
, ce qui permet une comparaison éclairante
du coût complet de formation en antenne ou à l’université mère.
Graphique n° 2 :
comparaison du coût complet de formation
d’un étudiant en antenne et à l’université mère
Source : C
our des comptes, d’après les données des questionnaires pour le coût dans les antennes
et MESR mission expertise et conseil auprès des établissements pour le coût à l’université
Note : le sigle MSTICIS est utilisé pour désigner le groupement de spécialité mathématiques,
sciences et technologies de l'information et de la communication, ingénierie et systèmes
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52
D’après les estimations obtenues grâce à cette méthode, les
formations coûtent légèrement moins cher dans une antenne qu’à l’université
mère, avec toutefois des variations en fonction des disciplines (cf. graphique
n° 2). Au regard de la taille réduite des antennes en comparaison des
universités, cette différence de coût peut paraître surprenante et ne
correspond pas en tout cas à la perception qu’en
ont les universités. En
réalité, les écarts observés s’expliquent par un ratio H/E
38
plus faible dans les
antennes (en moyenne 22 en antenne contre 27 à l’université,
cf. annexe
n° 3), par un recours accru aux vacataires (51 % des heures contre 28 % à
l’un
iversité) et par la quasi-
absence des professeurs d’université dans les
enseignements en antennes (5 % du total des heures contre 20 % à
l’université). Les enseignants vacataires et les maîtres de conférences ayant
un coût horaire moindre, le coût complet
de la formation s’en trouve
diminué. Ces données invitent toutefois à une réflexion sur la qualité des
formations proposées en antenne. En effet, un ratio H/E plus faible conduit
mécaniquement à moins d’heures de formation ou à des groupes d’étudiants
de taille plus importante.
Bien que le coût complet de la formation soit plus faible qu’à
l’université mère, le financement des antennes reste majoritairement perçu
comme une dépense supplémentaire qui pèse sur le budget de l’université.
De fait, la difficulté à mobiliser les enseignants titulaires pousse les
universités à recourir à des vacataires, ce qui représente un coût, certes
moindre que lui d
’un titulaire, mais venant s’additionner à la masse salariale
du site principal. De même, la gestion d’un deuxiè
me site, bien que plus petit
et sans doute moins coûteux, vient s’ajouter aux frais du site principal. Pour
supporter ces charges supplémentaires, les universités s’appuient sur les
collectivités territoriales (cf. chapitre III partie 1). La Cour a interrogé les
universités sur les financements reçus de la part des collectivités territoriales,
mais souligne la difficulté qu’il y a à suivre ce type de financement au vu du
nombre d’acteurs impliqués. Pour les antennes qui ont bénéficié d’un tel
financement, l
a subvention annuelle moyenne reçue pour un étudiant s’élève
à 290 €
, ce qui est plus important que la participation moyenne des
collectivités à l’enseignement supérieur qui s’élevait à 228
€ par étudiant en
2019. Cette moyenne cache toutefois des écarts considérables entre les
implantations
puisque
certaines
antennes
ne
bénéficient
d’aucun
financement alors que d’autres reçoivent plus de 1
500
€ par étudiant inscrit.
Il faut aussi noter l’implication massive des communautés de communes
, qui
38
Le ratio H/E est le volume horaire d’enseignement rapporté au nombre d’étudiants.
Il agrège des informations sur le nombre d’étudiants dans la salle de classe ou dans
l’amphithéâtre et sur le nombre d’heures d’enseignement qui constituent la formation.
Si le coût horaire de l’enseignant est fixe, un ratio H/E élevé
conduit mécaniquement à
une formation coûteuse.
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53
représentent 56 % de ces financements contre 27
% pour l’ensemble des
soutiens à l’enseignement supérieur (cf.
chapitre II partie 2) et des
départements (24 % contre 5 % globalement). Les intercommunalités, qui
n’ont qu’une compétence facultative en matière d’enseignemen
t supérieur,
consentent des efforts financiers indispensables au maintien de ces premiers
cycles délocalisés (cf. chapitre III partie 1).
Comme le démontre le rapport de France Stratégie sur les mobilités
sociales
39
, l’obtention d’un diplôme du supérieur es
t le principal facteur
explicatif de la mobilité sociale ascendante. Ce rapport recommande de
mettre en œuvre des mesures pour augmenter ce taux chez les personnes
issues d’un milieu défavorisé en rapprochant d’eux des lieux d’enseignement
supérieur ou en
encourageant leur mobilité. L’enquête de la Cour apporte des
éléments nouveaux sur la valeur ajoutée des antennes pour les étudiants
défavorisés ou éloignés des grands centres universitaires. Alors que les
antennes ont un rôle structurant dans les politiques territoriales de
l’enseignement supérieur,
la Cour observe que ces sites et leurs étudiants ne
font pas l’objet d’un suivi spécifique, ni d’une évaluation nationale.
Par ailleurs, les premières estimations sur le coût des formations,
bien qu’elles doiv
ent encore être consolidées sur un échantillon plus large,
semblent nuancer le coût important que représenteraient ces sites
délocalisés. La Cour souligne toutefois l’absence de connaissance des
coûts et invite les universités et le ministère à se doter des méthodes de
comptabilité analytique indispensable au suivi et à l’évaluation de ces sites.
Puisqu’ils sont fortement financés par les collectivités territoriales, qu’ils
ne font pas l’objet d’un suivi global et qu’ils ne sont pas pris en compte
dans le d
ispositif d’allocation des moyens, rien ne permet d’assurer que ces
sites sont implantés de manière pertinente sur le territoire. Pour remédier à
cette absence de pilotage, la Cour recommande que le MESR reconnaisse
les antennes universitaires en proposant une définition officielle et institue
des dispositifs d’évaluation, notamment de connaissance des coûts et
ressources, afin de mieux appréhender la dimension territoriale dans le
calcul de la subvention pour charges de service public.
Le MESR indique, en réponse aux observations provisoires de la
Cour, que les établissements disposent des outils de calcul du coût complet
de leurs activités selon la maille qu’ils jugent pertinentes. Le MESR
estime
que, notamment pour les établissements ayant opté pour les responsabilités
et compétences élargies (RCE), les choix de dépense de la dotation globale
de l’État
revient entièrement aux établissements
40
. La Cour a conscience
39
France Stratégie,
La géographie de l’ascenseur social français
, novembre 2015.
40
Réponse du MESR au rapport d’obs
ervations provisoires, 31 octobre 2022.
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54
du rôle que doivent jouer les établissements,
a fortiori
ceux ayant opté pour
les RCE, dans la connaissance de leurs coûts et la définition de leur
stratégie territoriale en lien avec les acteurs locaux. Toutefois, au vu du
bénéfice avéré pour les étudiants et de la spécificité de ces sites en matière
de fi
nancements, d’accessibilité et de réussite, la Cour
estime que le MESR
devrait identifier ces sites délocalisés selon des critères permettant une
consolidation homogène au niveau national. Une définition opérationnelle
de ces sites permettrait de les reconnaître comme une réponse territoriale
efficace et un élément du maillage territorial de l’enseignement supérieur.
B -
Les campus connectés : un coût important
et une plus-value à confirmer
En 2019, le ministère en charge de l’enseignement supérieur a lancé
les « campus connectés » afin de permettre à des étudiants « empêchés »
d’enseignement supérieur pour des raisons économique, géographique ou
sociale de suivre une formation à distance. En pratique, ce dispositif
expérimental consiste à mettre à disposition, dans un lieu « labélisé » par
le ministère, du matériel informatique et un encadrement par un tuteur.
Initialement lancé dans 13 villes moyennes avec 172 étudiants, le dispositif
a été
étendu dans le cadre du troisième programme d’investissement
d’avenir (PIA) à
87 lieux accueillant 1 015 étudiants à la rentrée 2022.
Conçu comme un tremplin vers l’enseignement présentiel, rien ne permet
aujourd’hui d’affirmer qu’il remplit son rôle, d’au
tant plus que ces campus
semblent essentiellement profiter à un public particulier (sportifs de haut
niveau, publics en reprise d’étude ou souffrant de pathologies, etc.).
Sur place, le dispositif est porté par une ou plusieurs collectivités
territoriales en partenariat avec une université du territoire. Il bénéficie
d’un financement PIA de 60 000 € par campus et par an pendant cinq ans
,
dont 10 000
€ sont destinés à l’université. Puisque les collectivités
s’engagent
, pour leur part,
à apporter une contribution d’un montant
équivalent, cela conduit à coût annuel d’environ 110
000
41
pour chaque
campus connecté. D’après les informations communiquées par le MESR,
99,1
% des 25 M€ prévus dans le cadre du PIA ont déjà été consommés. À
l’i
ssue des cinq ans, le financement étatique cesse et les partenaires doivent
trouver une autre source de financement s’ils souhaitent pérenniser le lieu.
41
Il convient de noter qu’il s’agit d’une estimation grossière (le montant pourrait être plus
élevé), car la Cour n’a pas souhaité, à ce stade, interroger l’ensemble des collectivités
territoriales concernées pour connaître les crédits effectivement consommés.
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AUX DE L’UNIVERSITÉ
DANS SES MISSIONS
D’ENSEIGNEMENT SUPÉR
IEUR ET DE SOUTIEN À LA VIE ÉTUDIANTE
55
En matière de fréquentation, la situation des campus connectés est
très hétérogène. En 2021, huit campus seulement accueillent plus de
20 étudiants, ce qui ramène leur coût annuel par étudiant en deçà de
5 000
€, mais pour tous les autres, qui accueillent en moyenne
cinq étudiants, le coût annuel estimé pour un inscrit dépasse les 13 000
et s’élève même à
110 000
€ pour les deux campus n’ayant qu’un unique
bénéficiaire (cf. annexe n° 4
). Initialement, le ministère s’était fixé un
objectif de 5 000 étudiants par an. Une telle fréquentation, si elle était
atteinte, ramènerait le coût global annuel par étudiant à 2 000
€, montant
qui ne prend toutefois pas en compte le coût de l
a formation qu’assure
l’université à distance. Indépendamment de la pertinence de ces 2
000 €
annuels, force est de constater que les objectifs de fréquentation ne sont pas
atteints à ce jour alors que les financements ont été consommés. Cela
conduit à un coût annuel par étudiant considérable.
Tout en reconnaissant le caractère récent et expérimental de ce
dispositif innovant dans son fonctionnement et dans ses modalités de mise
en œuvre, la Cour s’interroge sur la pertinence de cette réponse territoriale
fondée sur l’enseignement à distance. L’enquête montre
par ailleurs un
relatif désintérêt des universités envers ce dispositif qui semble davantage
porté par les collectivités territoriales.
S’il est difficile d’en juger
l’efficacité sans plus de recul, il paraît indispensable d’é
tablir sans délai un
bilan sur l’expérimentation des « campus connectés » prenant en compte le
devenir des étudiants, les aspects financiers et les perspectives
d’évolution
de l’ensemble des sites
.
Face à ces interrogations, le MESR a dressé un premier bilan des
campus connectés en indiquant
l’impossibilité pour le public visé de suivre
un cursus classique à l’université, en pointant un taux de réussite de 58
%
p
our l’année 2021
-2022 et en soulignant le caractère nouveau qui devrait
expliquer les faibles effectifs observés. Il signale également une grande
hétérogénéité de profils étudiants et de campus
42
. Il est vrai que les campus
connectés
présentent de l’intérêt
pour le « public empêché » qui en a
bénéficié. Cependant, le niveau de la dépense consentie paraît encore bien
supérieur
en comparaison d’autres dispositifs comme
le tutorat à
l’université
ou
l’accompagnement personnalisé vers l’ens
eignement
supérieur qui auraient pu toucher un public plus important. En effet,
comme le souligne le ministère
, l’accompagnement par un tuteur
semble
un élément essentiel de la réussite observée. De surcroît l
hétérogénéité
reconnue des campus connectés fait courir le risque de micro-dispositifs
dont l’efficacité sera
difficile à évaluer. Cette innovation ne doit pas
conduire à
l’ouverture de plusieurs campus avec des effectifs d’un seul
42
Réponse du MESR au rapport d’observations provisoires, 31 octobre 2022.
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COUR DES COMPTES
56
étudiant. Le MESR rejoint cette analyse
puisqu’il indique qu’une
évaluation des 13 premiers campus sera menée dès 2023 par la Caisse des
dépôts et consignations et «
qu’un effectif minimal d’étudiants inscrits dans
le campus connecté doit être également assuré afin de
respecter un surcoût
raisonnable
». La Cour observe
toutefois que l’évaluation prévue n’intègre
pas les campus plus récents compte tenu de
perspectives d’évolution
limitées
pour certains d’entre eux
.
III -
Un développement progressif des politiques
de vie étudiante des universités
Une ma
jorité d’universités considère la vie étudiante comme un axe
majeur de leur développement et la reconnaissent comme un élément
primordial de la réussite et de l’épanouissement des étudiants
43
. Cependant,
en l’absence d’une définition et de directions claire
s au niveau national et
dans un contexte d’autonomie des établissements, le niveau d’implication
est très inégal selon les établissements. En conséquence, les politiques de
vie étudiante à l’université sont hétérogènes tant dans le nombre d’actions
mises e
n œuvre et dans leurs périmètres respectifs que dans la capacité à
mobiliser les partenaires territoriaux. Si les collectivités territoriales
participent largement à ces politiques, l’acteur central reste le réseau des
centres régionaux des œuvres universi
taires et scolaires (Crous) en
particulier sur le logement, la restauration et les bourses. Les universités
reconnaissent qu’elles sont naturellement dans une position centrale pour
assurer le pilotage complet de la vie étudiante, mais ne semblent pas prêtes,
dans leur majorité, à élargir leur mission à moyen terme.
A -
Une prise en compte hétérogène de la vie étudiante
par les universités
La vie étudiante a été historiquement négligée par les universités
françaises. Traditionnellement centrées sur la communauté des enseignants-
chercheurs et jugées essentiellement sur leurs activités de recherche, l’intérêt
actuel pour les politiques en faveur de la vie étudiante est le fruit d’une lente
évolution et une conséquence de leur autonomisation progressive.
Cependant
, comme le signalaient l’
Observatoire national de la vie étudiante
43
Cour des comptes, « Le
soutient de l’État à la vie étudiante
»,
rapport public annuel,
2022
, février 2022.
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AUX DE L’UNIVERSITÉ
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57
en 2009
44
et l’inspection générale des finances en 2013
45
,
il n’existe pas de
définition établie d’une politique de vie étudiante. Le code de l’éducation
pose les grands principes sans donner de définition précise et la présentation
stratégique du programme budgétaire 231 -
Vie étudiante
définit les
objectifs
46
du programme sans caractériser le champ couvert par cette
politique. Les mesures présentées en introduction de ce dernier document
démo
ntrent l’étendue et l’hétérogénéité des actions soutenues
47
. Les Crous
s’orientent en priorité et de façon presque exclusive sur la dimension sociale
de la vie étudiante (logement, bourse et restauration), alors que les universités
y rassemblent des actions très diverses parfois adaptées aux spécificités du
territoire et souvent en lien avec des acteurs locaux.
Le niveau d’implication des équipes de direction en faveur de la vie
étudiante n’est pas égal dans toutes les universités. Par exemple, l’université
de Pau et des Pays de l’Adour (UPPA), qui doit pourtant faire face aux
difficultés liées à l’éclatement géographique de ses implantations, développe
une politique de vie étudiante ambitieuse portée au sein de l’établissement
par quatre vice-présidents et 1
2 services de l’université. Elle propose de
nombreuses prestations (dans des domaines divers : art, culture, sport, lieux
de vie étudiant, accompagnement vers la réussite, santé, réduction des
inégalités, etc.) v
ia
une politique territorialisée et à laquelle sont pleinement
associés les étudiants. De nombreuses conventions ont été signées avec le
Crous local pour organiser la mise en œuvre de cette politique. Cependant,
la majorité des universités a toujours une vision restreinte de la vie étudiante
et la l
imite à l’accès à des infrastructures sportives, à la mise en place d’un
« passe culture » pour bénéficier de tarifs préférentiels dans les lieux
culturels du territoire ou encore au soutien aux associations étudiantes.
Souvent, elles délèguent totalement les domaines du logement et de la
restauration qui sont pris en charge par les Crous. Certains établissements
font le choix d’axer leur politique sur des aspects spécifiques. Par exemple,
l’université de Franche
-Comté se concentre sur les aspects sociaux (accès
aux aides financières, lutte contre la prostitution étudiante, etc.), la lutte
44
Observatoire de la vie étudiante,
Politiques de vie étudiante des universités,
La
Documentation française, 2009.
45
Inspection générale des finances, Inspection générale de l'administration de
l'éducation nationale et de la recherche,
La vie étudiante
, 2013.
46
L’objectif 1, tourné vers l’égalité des chances, intègre des indicateurs sur l’accès et la
réussite des étudiants de toutes les origines sociales. L’objectif 2 concerne les conditions
de vie et de travail et intègre des indicateurs sur le logement et la restauration. Enfin,
l’objectif 3, qui inclut un seul indicateur, concerne le suivi de la santé des étudiants.
47
Par exemple, parmi les mesures mises en avant : le repas à 1
€, des mesures de soutien
au pouvoir d’achat (revalorisation des bourses, gel des loyers et des droits d’inscription,
aides complémentaires sur critères sociaux, etc.), trois types d’aides à la mobilité, l’accès
à des prêts garantis par l’État, la distribution gratuite de protections périodes, etc.
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58
contre la précarité (mise en place d’une ressourcerie, distributions
alimentaires) et la santé afin de satisfaire les besoins fondamentaux d’une
population étudiante globalement défavorisée. De son côté, CY Cergy Paris
Université
a choisi de concentrer ses efforts sur la construction d’un campus
offrant de nombreux services,
notamment pour faciliter l’accueil des
étudiants étrangers.
Ces actions s’appuient sur des partenar
iats qui sont également de
nature hétérogène. L’enquête montre que les collectivités territoriales et les
Crous sont les partenaires les plus fréquents suivis par les autres
établissements de l’enseignement supérieur et divers partenaires présents
sur le territoire (clubs sportifs, établissements culturels, agences régionales
de santé, etc.). Hormis le cas des Crous qui opèrent à l’échelon de
l’académie
48
, c’est au niveau de la commune ou de l’intercommunalité que
le nombre de partenariats avec les collectivités territoriales
49
et les autres
acteurs est le plus important. Selon la loi, il revient au schéma directeur de
la vie étudiante (SDVE, voir encadré) d’organiser la coordination des
acteurs afin d’aboutir à une stratégie territoriale.
Le schéma directeur de la vie étudiante
Inscrit dans l’article L.
718-
4 du code de l’éducation par la loi du
22
juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche, le SDVE
définit une politique de vie étudiante sur le territoire et en décline des priorités
«
en matière de logement étudiant, de transport, de politique sociale et de
santé et d'activités culturelles, sportives, sociales et associatives
». Il est
élaboré par l’établissement chargé de la coordination territoriale (nouvel
établissement fusionné, com
munauté d’université
s ou établissement chef de
file d’une association) et le Crous, en concertation avec les autres
établissements d’enseignement supérieur, puis transmis à l’État et aux
collectivités territoriales en prévision du contrat pluriannuel d’éta
blissement.
L’enquête de la Cour a en effet révélé que les problématiques
territoriales sont centrales dans la question des politiques de vie étudiante.
En effet, les universités présentes sur plusieurs sites doivent dupliquer et
parfois adapter leurs services aux étudiants sur chacune des implantations,
ce qui représente un coût important, souvent bloquant. Le Crous, qui est
implanté sur l’ensemble du territoire académique, est en mesure d’opérer
une redistribution des activités les plus génératrices de ressources propres,
48
La seule exception concerne l’académ
ie de Normandie qui se répartit entre les Crous
de Caen et de Rouen.
49
La région est clairement identifiée comme un contributeur financier, mais c’est à
l’échelle des communautés de communes que les initiatives émergent principalement. De
la même manière, le rectorat de région académique est souvent associé aux discussions,
mais il joue plutôt un rôle de supervision dans les discussions sur la vie étudiante.
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59
comme le logement dans les grandes métropoles, vers les activités les plus
coûteuses en comparaison du nombre de bénéficiaires, comme la
restauration dans les sites délocalisés ayant des effectifs faibles. Les
collectivités territoriales peuvent également être impliquées dans cette
délocalisation de la vie étudiante. La Cour observe que le SDVE se situe à
l’échelon d’un territoire vaste qui ne semble pas avoir de réalité
opérationnelle pour les acteurs de la vie étudiante. De fait, ce document a
été rarement cité par les universités interrogées par la Cour,
à l’exception
de celles qui ont la charge de le coordonner, et plusieurs universités comme
celle d’Angers, d’Avignon ou de
L
a Rochelle ont fait le choix de s’appuyer
sur des schémas plus
locaux réunissant un nombre réduit d’acteurs.
Constatant le peu d'impact du SDVE 2015-2021, Aix-Marseille université
déclare qu’en accord avec les autres partenaires du territoire, le prochain
schéma sera d’abord décliné par établissement avant d’être mis
en
commun. Le schéma directeur de la vie étudiante pourrait gagner en
efficacité en se concentrant sur les partenaires les plus fréquents. Pour
assurer une coordination efficace, la Cour recommande de réduire le
périmètre d’application du SDVE en passant
, par exemple, du site à
l’intercommunalité ou au département selon les cas
.
Le MESR indique souhaiter «
que chaque établissement s’empare
de ce sujet en élaborant, en lien avec les acteurs locaux, un SDVE propre
».
Il souligne la nécessaire montée en compétence des établissements dans le
domaine de la vie étudiante
50
. Bien qu’un calendrier n’
ait pas été fourni
dans la réponse, la Cour prend acte de cette intention qui va dans le sens de
sa recommandation.
B -
Le pilotage de la vie étudiante par les universités :
un horizon souhaitable mais un chemin incertain
En raison de ses compétences et de son poids historique, le réseau
des Crous reste l’acteur central de la vie étudiante. Localement, il est un
partenaire privilégié pour la mise en œuvre de la polit
ique de vie étudiante
des universités et la qualité des services rendus aux étudiants dépend
beaucoup des moyens dont il dispose ainsi que de l’intensité de ses
collaborations avec les établissements d’enseignement supérieur. Dans un
contexte où l’autonomi
sation des universités devrait les conduire à
développer leurs politiques de vie étudiante, la présence des Crous n’invite
pas les universités à se saisir de ce sujet historiquement délégué à un acteur
spécialisé. La Cour a déjà exprimé des réserves au suj
et de l’efficacité de
ce mode de fonctionnement, qui est par ailleurs propre à la France (voir
encadré), au regard du service rendu à l’étudiant
51
.
50
Réponse du MESR au rapport d’observations provisoires, 31 octobre 2022.
51
Cour des comptes, « Le
réseau des œuvres universitaires et scolaires : une
modernisation indispensable »
, rapport public annuel
2015,
février 2015.
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COUR DES COMPTES
60
Les politiques de vie étudiante à l’étranger
La prise en charge des services aux étudiants par des établissements
publics nationaux est peu répandue en Europe, où il n’existe pas de modèle
unique. Selon les pays, la vie étudiante relève en tout ou en partie de l’État,
des universités, des régions ou des individus. Dans une note publiée en
2012, le centre d’analy
se stratégique présente une typologie des champs
d’intervention des universités
52
. Dans tous les pays étudiés, les services dits
« péri-universitaires »
(accompagnement
pédagogique,
orientation,
insertion professionnelle) relèvent des universités, qui soutiennent
également les activités associatives et culturelles. L’engagement est en
revanche variable dans les services dits « para-universitaires » comme le
logement, la restauration, la santé ou les transports.
Par exemple, la plupart des universités anglaises proposent une offre
exhaustive de services, appréhendés comme des services commerciaux
(résidences, restauration, commerces, garderies, etc.). En Suède au contraire,
le logement, la santé et le sport sont considérés comme relevant des individus
ou des
organisations étudiantes. Exception notable, l’Allemagne présente un
réseau des œuvres universitaires comparable au système français. Les
Studentenwerke
, régis par les lois des
Länder
, sont chargés de promouvoir les
intérêts sociaux, économiques et culturels des étudiants.
En effet,
l’absence de guichet unique et les importants coûts de
coordination soulèvent des interrogations sur l’efficacité de cette séparation.
En premier lieu, mis à part certains cas particulier locaux et les
importantes difficultés financières résultant de l’épidémie de la
covid 19,
le réseau des œuvres propose aux étudiants de l’université des prestations
qui sont jugées satisfaisantes par ces dernières. Toutefois, comme le
soulignait la Cour en 2015
53
, le réseau rencontre des problèmes dans la
restauration et dans le contrôle de l’assiduité des étudiants bénéficiaires
d’une bourse qui tendraient à justifier un rapprochement avec les
universités
. Comme la Cour l’a esquissé dans sa récente note sur les enjeux
structurels
54
, la perspective d’un rapprochement administratif
pourrait
présenter plusieurs avantages. D’abord, l’existence de plusieurs acteurs
rend le paysage peu lisible. Cela affecte en premier lieu les étudiants qui
préfèreraient un guichet unique organisé par les interlocutrices naturelles
que sont les universités. Comme l’a révélé l’enquête de la Cour, une
52
Centre d’analyse stratégique,
Quels services rendus aux étudiants par les
universités ? Les enseignements d'expériences étrangères
, octobre 2012.
53
Ibid.
54
Cour des comptes,
Les universités à l’horizon 2030 : plus de libertés, plus de
responsabilités,
note enjeux structurels, octobre 2021.
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LES ENJEUX TERRITORI
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61
collaboration efficace entre l’université et le Crous nécessite la signature
de nombreuses conventions et contrats qui mobilisent les services des
deux acteurs sans plus-
value directe pour l’étudiant. Plus généralement, la
délégation de la restauration et du logement aux Crous engendre une
situation dans laquelle l’université n’est pas
encouragée à mettre en place
les mesures qui pourraient faciliter ces missions. Par exemple, une gestion
coordonnée des heures de cours et d’ouverture des restaurants
universitaires pourrait permettre une réduction efficace des files d’attente
et une augmentation des taux de fréquentation. De la même manière,
l’université pourrait mener une politique pour encourager certains
étudiants à occuper les logements durant la période estivale afin d’y assurer
un remplissage minimum. Ces initiatives pourraient d’ailleurs s’insérer
dans une démarche plus globale de gestion immobilière et de valorisation
de ce dernier pour les établissements ayant opté pour la dévolution du
patrimoine
55
. Enfin, un acteur unique conduirait à une position renforcée
dans le dialogue avec les partenaires territoriaux.
Mais de telles perspectives ne vont pas sans difficultés. La première
question est celle des bénéficiaires. Les Crous s’adressent à tous les
étudiants inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur, bien
qu’ils se foca
lisent de fait sur les étudiants boursiers pour le logement et le
versement des aides, alors que les universités sont principalement en
contact avec les étudiants inscrits à l’université indépendamment de leur
statut. Par ailleurs, les Crous exercent leur compétence sur un territoire
académique regroupant plusieurs universités et opèrent une répartition
territoriale des financements en connaissance des besoins et des coûts, très
variables, des activités sur chaque site. La délégation des compétences des
Cro
us aux différents établissements nécessiterait la mise en place d’une
répartition des financements complexe, repensée autour d’une base
territoriale.
La question du devenir des personnels des Crous,
historiquement ouvriers contractuels de droit public pour la majorité mais
dont le processus de fonctionnarisation est en cours, devrait également être
prise en compte.
55
La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des
universités (LRU) a permis aux universités d’acquérir des responsabilités et des
compétences élargies, parmi lesquelles la possibilité
d’un transfert gratuit et en pleine
propriété des biens appartenant à l’État et précédemment affectés ou mis à disposition
des universités. À ce jour, sept universités ont opté pour cette dévolution du patrimoine
(Clermont 1, Toulouse 1, Poitiers, Aix-Marseille, Bordeaux, Caen et Tours).
Universités et territoires - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
62
La Cour a questionné
l’ensemble des universités métropolitaines
56
sur le rôle qu’elles souhaitent jouer dans la coordination territoriale de la
vie étudiante et sur leur éventuel rapprochement avec les Crous.
Au-delà des problématiques financières, humaines et techniques,
l’enquête a rév
èle une absence de volonté de la part des universités de
reprendre les missions du réseau des œuvres par la voie
d’un
rapprochement administratif. Interrogées sur cette possibilité, seules
quatre universités y sont favorables à titre expérimental (9 % des
réponses), alors que la grande majorité d’entre elles (64
%) y sont
opposées. Les autres universités ont choisi de ne pas se prononcer ou de ne
pas fournir une réponse univoque à la question de la Cour. La plupart des
universités ont toutefois prôné un renforcement de leur rôle dans la
coordination territoriale de la vie étudiante sans changer l
’organisation
actuelle.
En conclusion, la coordination de l’ensemble de la vie étudiante par
les universités serait souhaitable à long terme en raison des bénéfices
qu’elle pourrait amener. Elle nécessite toutefois un temps de préparation et
une montée en puissance progressive des compétences des universités, déjà
amorcée mais selon des rythmes différents. Une expérimentation pourrait
toutefois être envisagée avec les universités en ayant exprimé le souhait. À
tout le moins, le renforcement du rôle de coordination des universités devra
passer par le développement de conventions avec les Crous et par un
renforcement de leur place dans les instances décisionnaires du réseau.
56
En dehors des universités situées dans Paris
intra-muros
pour lesquelles la
coordination de la vie étudiante a un caractère particulier au vu de la concentration
d’établissements.
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DANS SES MISSIONS
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63
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
L’accès à l’enseignement supérieur souffre encore d’inégalités
territoriales et sociales, les secondes étant plus marquées que les
premières. En dépit des différences entre les universités, celles-ci
constituent dans l’ensemble le meilleur rempart contre c
es inégalités car
elles accueillent en proportion équivalente des étudiants issus de tous les
milieux sociaux et géographiques.
En plus de leur siège, les universités s’appuient sur un maillage
territorial constitué d’environ 150 antennes universitaires a
ccueillant près
de 12 % des néo-bacheliers. Ces antennes, réputées coûteuses, offrent aux
étudiants ruraux et défavorisés un enseignement de premier cycle avec un
taux de réussite comparable à celui des universités mères. Tant que ces
antennes ne sont pas
prises en considération dans le système d’allocation
des moyens du ministère en charge de l’enseignement supérieur, les coûts
réels, dont le montant serait en fait légèrement inférieur à celui des sites
principaux, continuent de peser dans le budget des universités qui
demandent aux collectivités, et en particulier aux intercommunalités, de
les prendre en charge sans que ces dernières ne disposent pleinement de
la compétence d’enseignement supérieur. Pour une utilisation plus
efficiente des deniers publics,
l’État devrait assumer son rôle dans le suivi
et la gestion des antennes depuis le ministère ou par l’intermédiaire des
rectorats.
Pour accroître encore la présence de lieux permettant d’accéder à
l’enseignement supérieur, le MESR a lancé en 2019 des «
campus
connectés
» proposant de l’enseignement à distance dans des conditions
propices. De caractère innovant, ce dispositif expérimental est mis en
œuvre sur place par les collectivités territoriales en partenariat avec une
université du territoire. La Cour constate que les objectifs en matière
d’effectifs sont loin d’être atteints
, ce qui conduit à un coût par étudiant
très élevé en comparaison d’un étudiant en formation classique. Il est
nécessaire d’établir sans délais un bilan des campus connectés et de
s’interroger sur les perspectives d’évolution de ces lieux.
Bien que la plupart des universités aient pris conscience de
l’importance des politiques de vie étudiante, la mise en œuvre de ces
dernières dans les établissements reste hétérogène et dépend pour
beaucoup de l’implication des équipes de direction. À l’échelon territorial,
ce sont les partenariats avec les Crous, les collectivités territoriales et les
autres établissements d’enseignement supérieur qui permettent la mise en
œuvre d’une politique d
e vie étudiante ambitieuse. Il est toutefois observé
que le schéma prévu par la loi pour permettre une coordination de ces
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COUR DES COMPTES
64
acteurs concerne un territoire trop vaste sans réalité de terrain. Enfin, si
un consensus semble se dégager sur la place centrale que devraient jouer
les universités dans le pilotage de la vie étudiante sur leur territoire, dont
les Crous sont aujourd’hui un acteur majeur, elles n’expriment pas pour
autant la volonté d’intégrer les missions des Crous. La montée en
puissance des compétences des universités en faveur de la vie étudiante
doit donc être progressive.
La Cour émet les recommandations suivantes :
3.
reconnaître les antennes universitaires en proposant une définition
officielle et instituer des dispositifs d’évaluation notamment
de
connaissance des coûts et ressources afin de mieux appréhender la
dimension territoriale dans le calcul de la subvention pour charges de
service public (MESR) ;
4.
é
tablir, sans délai, un bilan sur l’expérimentation des « campus
connectés » prenant en compte le devenir des étudiants, les aspects
financiers et
en tirer les conclusions sur les perspectives d’évolution
de l’ensemble des sites
(MESR) ;
5.
réduire le périmètre géographique du schéma directeur de la vie
étudiante
au niveau de l’établissement, de l’agglomération ou du
département (MESR).
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Chapitre III
Les universités face à leurs partenaires
institutionnels : des relations à portée
variable selon les territoires
I -
Universités et collectivités territoriales :
des relations renforcées mais en ordre dispersé
Si elles occupent aujourd’hui une place incontestable et reconnue en
matière d’enseignemen
t supérieur, les collectivités territoriales ne se sont
pas vu reconnaître le même degré d’importance ni d’intervention par le
législateur. Il en ressort un paysage émietté, où le niveau de prise en charge
et d’implication peut notoirement différer selon l
es endroits et les projets
politiques locaux.
A -
Une prise de conscience progressive par les collectivités
territoriales du poids des universités
Longtemps considérée comme une compétence exclusivement
régalienne, l’enseignement supérieur n’a occupé une pla
ce dans les
politiques locales qu’à compter des années 90, à l’aune de l’application des
premières lois de décentralisation. Certains élus, conscients de l’importance
de l’enseignement supérieur pour l’attractivité de leur territoire, ont impulsé
des politiques ambitieuses, majoritairement ciblées sur les pôles urbains, afin
de favoriser leur développement. Jusqu’à la fin des années 2000, les
collectivités territoriales, et en particulier les régions, ont en effet suivi le
mouvement de concentration des ressources sur quelques grands centres
métropolitains, les territoires périphériques et ruraux occupant une place
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COUR DES COMPTES
66
marginale. Les crédits additionnels des PIA ont été réservés à quelques
centres nationaux, capables de rivaliser avec les
clusters
académiques
mondiaux. Les politiques publiques ont ainsi soutenu la « métropolisation »
de l’enseignement supérieur et de la recherche, entérinant une forme de
doctrine qui place l’innovation au centre des préoccupations des pays les plus
développés, et qui suppose de concentrer dans certaines métropoles la plupart
des moyens financiers et intellectuels. En théorie, la richesse ainsi produite
bénéficierait par ruissellement à l’ensemble des territoires.
La crise sociale de 2018-2019 a toutefois fait évoluer cette
conception. De nombreuses collectivités ont exprimé le souhait de ne pas
aggraver
les inégalités territoriales d’offre d’enseignement supérieur, qu’il
s’agisse d’inégalités
complètes (au sens où, dans un territoire donné, aucune
offre d’enseignement de proximité
n’existe) ou partiel
les,
c’est
-à-dire des
territoires au sein desquels, si des établissements de proximité sont
accessibles, les étudiants sont néanmoins confrontés à l’absence d’offres de
formation dans les disciplines qui les intéressent
57
.
La notion de territoire est donc devenue un thème du débat public, que
cela soit dans les discours politiques, dans la stratégie ou les initiatives concrètes
des établissements. Le premier programme «
Action cœur de
ville » (ACV),
lancé par le ministère de la cohésion des territoires fin 2017, a illustré cette
évolution, en essayant de revitaliser le centre-ville de moyennes communes
françaises. Alors qu’elles ne prenaient pas en compte la problématique de
l’enseignement supérieur dans ses axes principaux, les communes s’en sont
saisi pour créer ou développer des implantations, avec par exemple la création
d’une antenne universitaire à Nogent
-le-Rotrou. Un deuxième programme en
préparation devrait intégrer de manière explicite le sujet.
Une étude récente, publiée par le réseau des associations pour
l’enseignement supérieur et la recherche et la Fédération nationale des agences
d'urbanisme (FNAU), en partenariat avec France Universités (ex Conférence
des présidents d’université
- CPU) et la Caisse des dépôts - Banque des
t
erritoires a d’ailleurs montré que l’enseignement supérieur était présent dans
218 des 222 villes citées dans le programme, et qu’elles accueillaient
16 % des
étudiants nationaux
58
. Elle calcule que l’effort financier de ces villes pour leurs
pôles d’enseig
nement supérieur est
« très sensiblement supérieur à celui
développé par les métropoles »
(98
€/habitant, contre 41 €/habitant). Elle
rappelle également que la présence d’une offre d’enseignement supérieur,
notamment de sites universitaires, présente un intérêt réel pour les villes petites
et moyennes et les bassins de vie qu’elles animent, en donnant accès à des
formations post-baccalauréat à moindre coût pour les étudiants (19 % des
néo-
bacheliers d’origine sociale défavorisée quittent leur académie d’origine
57
Plus largement, voir l’enquête de la C
our des comptes,
L’accès aux services publics
dans les territoires ruraux
, rapport public thématique, mars 2019, qui relève un niveau
d’études e
t de formation inférieur à la moyenne nationale sur ces territoires.
58
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LES UNIVERSITÉS FACE À LEURS PARTENAIRES INSTITUTIONNELS :
DES RELATIONS À PORTÉE VARIABLE SELON LES TERRITOIRES
67
contre 26
% des jeunes d’origine sociale très favorisée et le taux de diplômés
des 25-34 ans est fortement corrélé à la distance à un site universitaire (voir
supra
chapitre 2), de bons taux de réussite ou encore «
l’injection de pouvoir
d’achat sur les territoires
».
Les «
campus connectés
», lancés par le MESR en mai 2019 afin,
pour reprendre sa définition officielle, de «
donner
à̀
tous, au plus près de
chez eux, les moyens de surmonter les barrières géographiques, urbaines
et sociales qui créent des inégalités de destin
» en sont aussi l’illustration
(cf.
supra
), certaines communes ayant d’ailleurs recouru à des fonds du
programme ACV pour les financer.
B -
Des contributions financières importantes
et dominées par les régions
Entre 2018 et 2021, les collectivités territoriales ont consacré en
moyenne près de 1,4
Md€
par an à l’enseignement supérieur
59
. Du fait de
la crise sanitaire, les financements ont baissé en 2020 (1,2
Md€
après
1,5
Md€
en 2019) mais sont repartis à la hausse en 2021. En moyenne,
55
% des financements de l’enseignement supérieur par les collectivités
territoriales sont dirigés vers la recherche et le transfert de technologie
(R&T) et 45
% vers l’enseignemen
t supérieur et la vie étudiante
(ES&VE)
60
. Durant cette période, les régions sont les principaux
pourvoyeurs et portent 67 % des financements globaux. Les communes et
les intercommunalités financent à hauteur de 25 % en moyenne. Les
financements les départements représentent quant à eux 8 % des fonds, une
part
non
négligeable
pour
une
compétence
devenue
largement
optionnelle
61
.
Ces chiffres se retrouvent globalement pour l’année 2021, avec
quelques évolutions toutefois (cf. graphique n° 3).
59
Source :
enquête CollTerr
(cf .
infra
). Pour rappel, en 2022, les crédits budgétaires
votés concernant le ministère de l'enseignement supérieur, issus notamment des
programmes 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, et 231 -
Vie
étudiante
, représentent 17,29
Md€
.
60
Une part importante de ces financements est consacré aux opérations immobilières, le
reste aux autres types d’opérations
: équipements de laboratoires, transferts de technologie,
projets de recherche, aides aux chercheurs et culture scientifique pour la R&T, équipement
des bâtiment
s, aides au fonctionnement ou aides aux étudiants pour l’ES&VE.
61
Les collectivités territoriales d’Île
-de-
France ont financé l’enseignement supérieur et la
recherche (ESR) à hauteur de 268 M€ par an en moyenne sur la période 2019
-2021, soit
19
% du financement global de l’ESR par les collectivités territoriales.
Celles-ci sont suivies
par les collectivités territoriales d’Auvergne
-Rhône-Alpes (169
M€ par an en moyenne, soit
12
% du financement global de l’ESR). Ces deux territoires régionaux concentrent 31
% du
financement de l’ESR par les collectivités territoriales (N
ote flash du SIES, n° 8, mars 2022).
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COUR DES COMPTES
68
Graphique n° 3 :
budget des collectivités territoriales en faveur
de la Recherche & Transfert de technologie et de l'Enseignement supérieur
& Vie étudiante (R&T et ES&VE) en 2021 - France métropolitaine
Source : Cour des comptes, d'après l'enquête Coll'Terr du MESR-SIES, données 2021 (budget prévisionnel)
en crédits de paiements
Graphique n° 4 :
répartition par type d'opération du financement
R&T et ES&VE local en pourcentage du budget ventilé
(budget prévisionnel 2021)
Source : Cour des comptes, d'après l'enquête CollTerr du MESR. Données 2021 (budget
prévisionnel) en crédits de paiements
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DES RELATIONS À PORTÉE VARIABLE SELON LES TERRITOIRES
69
L’engagement des collectivités territoriales se traduit également par un
effort de structuration de celles impliquées dans le développement de
l’enseignement supérieur. Cinq associations
se sont ainsi constituées en réseau
(association des villes universitaires de France - AVUF, association des
communautés de France - AdCF, France urbaine, fédération nationale des
agences d’urbanisme
- FNAU, villes de France), en partenariat avec France
universités et la Caisse des dépôts, et travaillent désormais ensemble sous la
forme de séminaires, de journées d’étude et d’appels à projets. En 2018
, par
exemple, un appel à projet lancé par le réseau des collectivités pour
l’enseignement supérieur et la recherche (ESR), par l’intermédiaire de la
FNAU, à l’ensemble des acteurs territoriaux de l’ESR, a permis la labellisation
d’une trentaine
d
’ «
observatoires territoriaux du logement étudiant ».
C -
L’
implication des collectivités
insuffisamment formalisée
Si l’intervention des collectivités territoriales dans l’enseignement
supérieur français est aujourd’hui une réalité qui couvre à bas bruit le
désengage
ment financier progressif de l’État
62
, elle se réalise toutefois en ordre
dispersé. Des documents de contractualisation variés existent (schémas de
développement universitaire, schémas d'enseignement supérieur et de recherche,
etc.), mais ils sont généralement négociés de gré à gré entre la collectivité et
l’université, ou plus exceptionnellement avec plusieurs collectivités. L’exercice
de contractualisation mené de manière quinquennale par l’État leur échappe
encore, celui-ci étant réalisé de manière bilatérale entre le MESR et les
universités, sans que les collectivités territoriales y soient pleinement impliquées.
Cette situation a toutefois connu une évolution avec la loi de programmation de
la recherche (LPR) du 24
décembre 2020, qui a modifié l’article
L. 718-5 du
code de l’éducation. Elle prévoit désormais la participation de l’ensemble des
collectivités territoriales à l’exercice de contractualisation par l’intégration d’un
« volet territorial ». Cela concerne en premier chef les régions, associées
de facto
à la rédaction de ce document, mais le texte prévoit que «
les autres collectivités
territoriales concernées peuvent être associées
»
63
.
62
Voir en ce la note structurelle de la Cour des comptes,
Les universités à l’horizon
2030 : plus de libertés, plus de responsabilités,
octobre 2021. Voir également l’étude
du Conseil d’analyse économique
,
Enseignement supérieur : pour un investissement
plus juste et plus efficace
, n° 68, décembre 2021.
63
Le volet territorial décrit les objectifs et les engagements des parties concernant l'insertion
du site universitaire dans l'environnement économique, social et culturel régional et local. Il
comprend, pour l'enseignement supérieur et la recherche, une étude d'impact visant à
mesurer les effets de l'activité du site universitaire, ses perspectives d'évolution et les risques
identifiés devant être surmontés pour sa pérennisation et son développement. Il prend en
compte les orientations fixées par les schémas régionaux et les orientations fixées par les
schémas de développement universitaire ou les schémas d'enseignement supérieur et de
recherche définis par les communes, les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre, les pôles métropolitains et les départements.
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70
Quoique laconique, cette disposition est supposée avoir des
conséquences sur l’élaboration des contrats quinquenna
ux. Dès 2021, le
MESR a donc confié aux rectorats des régions académiques concernées par
la vague contractuelle (à savoir l’Occitanie et l’Auvergne
-Rhône-Alpes) la
mission de coordination et de rédaction de ce nouveau volet. Il est difficile
d’établir un b
ilan au vu du peu de recul offert, mais les premiers retours
font apparaître un certain désintérêt des collectivités territoriales pour
l’exercice. Toutes le considèrent comme trop cantonné et peu stratégique,
et n’offrant qu’une place de second plan peu a
ppréciée. Le processus
semble également se heurter à des difficultés d’organisation de la part des
rectorats et d’interprétation des rôles de chacun des acteurs locaux. Il a
également pu subir des ralentissements en partie liées aux échéances
électorales nationales.
II -
Des niveaux d’intervention variables
et obéissant à des finalités différentes
A -
Des régions à conforter dans leur la mission de chefs
de file territorial
de l’enseignement supérieur
Dans le domaine de l’enseignement supérieur, les lois MAPTAM et
NOTRe
64
ont conforté et renforcé le rôle de la région, reconnue comme une
interlocutrice privilégiée de l’État et comme la cheffe de file de
l’intervention des collectivités territoriales. Les régions ont en effet à
établir des stratégies régionales pour l’enseig
nement supérieur, la
recherche et l’innovation (SRESRI) afin de mieux coordonner leurs actions
sur les territoires et de s’articuler étroitement avec les stratégies de
développement économique et d’aménagement du territoire. Elles
s’imposent comme le premier financeur de l’ESR sur le plan local
(cf.
supra
).
Au-delà de ces compétences de principe, les liens entre les régions
et les universités semblent néanmoins perfectibles, et les premières sont
plutôt favorables à un renforcement de leur poids au sein des
établissements. Hormis pour les formations sanitaires et sociales pour
lesquelles elles ont une compétence de principe, les régions ne sont pas
64
Loi n° 2014-58 du 28 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale
et d'affirmation des métropoles, dite MAPTAM, et loi n° 2015-991 du 7 août 2015
portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).
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DES RELATIONS À PORTÉE VARIABLE SELON LES TERRITOIRES
71
partie prenante dans la définition de l’offre universitaire, même si elles
peuvent contribuer à sa structuration dans le cadre de soutiens financiers
apportés afin de développer les politiques de sites
65
. Le même constat peut
être fait à propos de la vie étudiante, les régions étant simplement associées
aux travaux des schémas directeurs de la vie étudiante (SDVE) ainsi parfois
qu’à certaines initiatives locales (schéma de développement universitaire,
comité stratégique de site, schéma local d’enseignement supérieur
, etc.).
Elles ne sont généralement pas consultées sur la gestion de la contribution
de vie étudiante et de campus (CVEC) opérée par les Crous et plus
particulièrement pour l’ouverture à des publics étudiants plus larges et pour
la création d’infrastructures ou de nouveaux services à destination des
étudiants. De la même manière, elles participent rarement à des échanges
sur la gouvernance et la gestion de l’offre universitaire à un échelon
stratégique et se contentent souvent de figurer aux instances de chaque
université avec des ordres du jour constitués de nombreux sujets de gestion
courante qui ne les concernent pas directement. Plusieurs régions
souhaiteraient pourtant pouvoir y occuper une place renforcée, y compris
dans un objectif d’amélioration de l’insertion professionnelle des étudiants
en bonne adéquation avec les besoins des territoires.
Le positionnement volontariste de la région Pays de la Loire
en matière de vie étudiante
La crise sanitaire a permis à certaines régions de renforcer les
dispositifs mis en place pour accompagner la vie étudiante. Ainsi, la région
des Pays de la Loire a fait évoluer ses orientations stratégiques pour
l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation. La jeunesse figure
désormais parmi les trois axes du contrat d’objectifs et de moyens avec
l’université à compter de 2022
-2023. La région contribue ainsi au
développement du tutorat étudiant qui vise à intégrer davantage les
primo-
entrants à l’université et mieux accueillir les étudiants étrangers. Ce
dispositif, qui améliore les conditions de vie des étudiants, permet aussi aux
étudiants en années supérieures d’êt
re rémunérés, en cohérence avec les
actions de lutte contre la précarité étudiante.
65
On notera par exe
mple qu’entre 2017 et 2021, dans la région
Auvergne-Rhône-Alpes,
environ 400 projets différents ont été soutenus par la région. Ils concernaient
principalement l’innovation pédagogique et la vie de campus. Le soutien régional à
l’insertion professionnelle des étudiants s’est fortement concentré sur les démarches de
professionnalisation des formations, et notamment par le renforcement des liens avec
les milieux économiques (club d’entreprises, journées métier et thématiques, projets
tutorés, etc.) ainsi que
le soutien à la mise en place d’équipements et de matériels
pédagogiques correspondant au standard utilisés dans les entreprises.
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72
Par ailleurs, l’absence d’outils régionaux d’observation recensant
l’ensemble des informations disponibles, et permettant de porter un
diagnostic approprié sur l’adaptation
de l’offre de formation aux besoins
économiques locaux, n’est pas sans conséquences. Il s’avère en effet
parfois nécessaire de renforcer l’ouverture des établissements auprès des
acteurs de leur territoire et les régions pourraient occuper un rôle décisif
dans cette démarche, afin de permettre la mise en cohérence des
orientations des universités avec les grands enjeux régionaux, notamment
dans la gestion de l’offre universitaire. L’avis des régions pourrait dès lors
être systématiquement sollicité par l’É
tat afin de garantir cette adéquation,
la simple demande d’un cofinancement par ces dernières ne suffisant pas à
développer une dynamique de partenariat.
Le rôle essentiel des
Länder
dans le pilotage des universités
en Allemagne
En Allemagne, l’enseigneme
nt supérieur relève de la compétence
des
Länder
, qui sont souverains dans les affaires culturelles et éducatives.
Comme en France, les universités sont autonomes mais elles décident de
leur stratégie dans le respect des lois qui les régissent au niveau des
Länder
.
Ces derniers disposent des pouvoirs de pilotage et de gestion (par exemple,
le recrutement des enseignants). Une coordination au et avec le niveau
national s’effectue à travers des assemblées regroupant les ministres de
l’éducation et de la cultur
e et ceux de la recherche (
Gemeinsame
Wissenschaftskonferenz
- GWK et
Landeshochschulgesetz
- LHG). En effet,
si les
Länder
et l’État fédéral peuvent coopérer sur les questions
d’enseignement supérieur (art. 91 de la Loi fondamentale), l’accord des
Länder
est nécessaire dès lors que les universités sont concernées. Cette
répartition des compétences se traduit dans les contributions financières
aux établissements supérieurs publics des différentes échelles : 75 % des
Länder
(26,8
Md€
en 2019), 15
% de l’État
fédéral (5,4
M€
en 2019) et
10 % de « financements tiers » (8,7
Md€
en 2019, principalement issus de
la Fondation Allemande pour la recherche, de programmes de l’État fédéral,
d’entreprises de l’Union Européenne ou de fondations). Ainsi, les
Länder
dispos
ent d’un poids politique et économique sans commune mesure avec
celui des régions françaises, s’affirmant comme acteurs premiers de
l’enseignement supérieur sur le territoire, sans pour autant remettre en
question l’autonomie des universités. Cet état de f
ait produit cependant de
fortes disparités régionales.
Une montée en puissance des régions en matière d’enseignement
supérieur ne semble toutefois pas constituer une attente particulière de la part
des universités. Bien que les considérant généralement comme un partenaire
prioritaire, la plupart des établissements s’interroge sur la place accrue que
pourrait occuper cette collectivité, qui risquerait de remettre en cause leurs
missions régaliennes et de porter atteinte au
principe d’autonomie. Les
universités ont régulièrement rappelé qu’elles étaient opératrices de l’État et
qu’elles avaient vocation à le rester.
L
’Association des Régions de France
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DES RELATIONS À PORTÉE VARIABLE SELON LES TERRITOIRES
73
confirme ne pas vouloir remettre en cause la nature régalienne des missions
des universités, ni leur autonomie, à laquelle les régions sont attachées
66
. Dans
cette perspective, et bien que n’ayant pas opté pour la dévolution de leur
patrimoine, les universités rejettent la proposition qui consisterait à confier aux
régions la gestion du parc immobilier universitaire, la démarche étant
considérée comme un risque d’amputation de budgets versés aux
établissements et surtout comme une entrave à leur bon développement
67
. De
la même façon, la perspective de confier aux régions l’animation d’une
instance regroupant l’ensemble des collectivités relevant de son territoire, à fin
d’harmonisation et de rationalisation, ne fait pas l’unanimité. Cette instance
fait toutefois défaut
: les collectivités d’un même territoire interviennent
souvent e
n ordre dispersé au sujet de l’ESR, sans avoir d’informations ou
simplement
connaissance
des
collaborations
menées
par
d’autres,
géographiquement très proches, parfois pour des actions communes. Si le
principe constitutionnel de libre administration les autorise à agir de manière
individuelle sur les sujets qu’elles considèrent comme essentiel dans leur
périmètre, il serait toutefois utile d’avoir une vision plus large et améliorer ainsi
l’organisation des politiques publiques à l’échelle locale. L’associat
ion des
Régions de France milite pour une évolution allant dans le même sens
68
.
L’exemple de la conférence régionale de la recherche,
de l’enseignement supérieur et du transfert de technologie (Crest)
en Nouvelle-Aquitaine
Mise en place par la région Nouvelle-Aquitaine pour pallier
l’absence d’une structure unique de coordination de l’ESR, la Crest
réunit
deux à trois fois par an l’ensemble des acteurs de l’enseignement supérieur
(recteur délégué, délégué régional académique à la recherche et à
l'innovation - DRARI, universités, écoles, Crous). La Crest est une instance
de discussion reconnue pour élaborer puis accompagner le déploiement du
SRESRI et qui échange sur la stratégie des établissements dans de
nombreux domaines (offre de formation, recherche tournée vers le
développement économique, vie étudiante, science et société, etc.).
Les conseils académiques
de l’éducation nationale (CAEN)
pourraient également voir leur rôle renforcé et intégrer mieux la stratégie de
développement de l’enseignem
ent supé
rieur à l’échelle de
leur périmètre.
66
Cf. courrier de la présidente de Régions de France, adressé à la Cour le 26 octobre 2022.
67
Source : questionnaire Cour des comptes adressé aux universités.
Depuis l’entrée en
vigueur de la loi 3DS du 21 février 2022, les universités peuvent créer des filiales pour
développer des projets immobiliers ou d’aménagement en partenariat avec les
collectivités territoriales.
68
Cf. courrier de la présidente de Régions de France, adressé à la Cour le 26 octobre 2022.
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74
B -
Des intercommunalités et des communes de plus
en plus présentes en matière d’enseignement supérieur
Si
les
grandes
métropoles
régionales
accompagnent
traditionnellement le développement de l’enseignement supérieur sur
leur
territoire (cf. annexe n° 5 - tableau de financement des collectivités pour
l’année 2020), de nombreuses villes de taille moyenne ou des
intercommunalités tentent également aujourd’hui, souvent pour des raisons
économiques, d’attirer des étudiants. Les stratégies menées sont diverses,
et
peuvent obéir à un projet de développement précis autour d’un ou plusieurs
thèmes, ou être plus transversales, afin d’augmenter le nombre de formations
implantées sur le territoire. Le développement de l’enseignement supérieur
est un moyen de lutter con
tre l’exode des jeunes et le vieillissement de la
population. Il peut également être conçu comme un axe de développement
de la ville et de son aménagement. Dans de nombreux cas, la collectivité
accompagne indistinctement les formations provenant du secteur public ou
privé, les universités ne recevant alors qu’une partie, parfois faible, des
financements accordés. Certaines collectivités déplorent d’ailleurs la
réticence des universités à s’implanter sur leur territoire, ces dernières
évoquant toutefois l’as
pect économique et le coût des implantations, non
financées par le MESR (voir
infra
)
69
.
Des
pôles
d’enseignement
supérieur
communaux
ou
intercommunaux, par la stratégie de développement opérée, deviennent de
plus en plus attractifs et visibles. La communaut
é d’agglomération
d’Angoulême, une ville de 42 000 habitants (180 000 dans l’aire urbaine)
s’est construit une spécialité autour du pôle «
Magelis
», consacré à l’image,
attirant ainsi plusieurs établissements
70
. Elle consacre plus d’un million
d’euros annu
els de financement à ce pôle, soutenue par les collectivités
départementale et régionale. De la même façon, la communauté
d’agglomération de Niort développe un pôle relatif autour des entreprises de
services du numérique et du traitement de la donnée. Elle a donc adopté un
schéma
local
pour
l’enseignement
supérieur
visant
à
passer
de
1 300 étudiants (2 500 en comptant les BTS) en 2020 à 6 000 en 2030
71
. La
69
La communauté d’agglomération du Beauvaisis appelle
, par exemple,0
l’université à
« absolument sortir de sa zone de confort et entamer un dialogue constructif avec la
collectivité. Tout reste à faire ».
70
15 écoles de l’Image, ainsi que des formations de l’université de Poitiers sont
installées sur un campus dédié et forment plus de 1 600 étudiants aux différents métiers
de la filière Image, dans des cursus allant de la prépa au doctorat.
71
Pour cela, l’agglomération a entrepris de démarcher des formations post
-bac hors
région Nouvelle- Aquitaine, comme le Cnam, qui a ouvert dès la rentrée 2018 un cursus
d’ingénieur par apprentissage, ou Excelia group, qui a implanté deux MSc (marketing
digital/entrepreneuriat et innovation numérique) en partenariat avec l’IAE de Poitiers,
deux
bachelors
de La Rochelle BS, en transport/logistique et en communication
digitale. Des écoles supérieures de la région parisienne et des Pays-de-la-Loire ont
également amené de nouvelles implantations.
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75
communauté d’agglomération de la région de Saint
-Nazaire, qui compte
3 300 étudiants pour 127 000 habitants, offre un exemple comparable. Afin
de redynamiser son centre-
ville, elle a élaboré un schéma de l’ESRI
2018-
2023
comprenant
comme
objectifs
l’ouverture
d’une
classe
préparatoire de l’École des beaux
-arts de Nantes, et la relocalisation de
l’ensemble des formations universitaires installées à l’extérieur du centre
-
ville. Le projet, d’un montant global de 14,5
M€
, a été inscrit au CPER. Dans
la même optique, la communauté urbaine de Saint-Étienne, accompagnant la
volonté de l’université de ne pas fusionn
er avec les universités de Lyon (et
de perdre les financements Idex possiblement alloués dans le cadre de cette
fusion), a décidé de financer de manière conséquente l’établissement en lui
versant, entre 2022 et 2025, une subvention de 700 000
par an pendant
trois ans, sans passer par appel à projets.
Des budgets conséquents consacrés à des implantations diverses
Certaines collectivités mobilisent des budgets importants dans le but
principal d’attirer des étudiants de tous horizons. Ainsi, la ville de Vich
y
consacre en moyenne près de 1,5
M€ annuel
s à son pôle universitaire,
principalement orienté autour de la santé, du sport et des métiers de
l’information et du multimédias. Le budget de l’agglomération de Nevers
en faveur de l’enseignement supérieur est quant à lui passé de 227 000 € en
2019 à 452 000 € en 2022, pour un gain d’environ 600 étudiants durant cette
période. On note que dans un cas comme dans l’autre, les formations
proposées sont principalement privées ou relèvent de l’
éducation nationale,
et concernent peu les universités
72
. La ville de Valence et sa communauté
d’agglomération soutiennent depuis des décennies le développement d’une
antenne de l’université de Grenoble, abritant plus de 3
000 étudiants, en
finançant un groupement d'intérêt public
qui leur permet d’intervenir de
manière régulière dans son fonctionnement. Associées au conseil
départemental de l’Ardèche, les trois collectivités apportent un financement
de près de 400 000
€ par an
73
.
72
30 000 € versés en 2021 à la seule université de Clermont
-Ferrand. Dans le même
ordre d’esprit, la communauté d’agglomération du Beauvaisis verse des subventions
d’investissement à l’établissement privé Unilasalle : 2 250 000 € pour la rénovation de
la Ferme (centre de séminaire)
convention triennale 2018-
2020 et 300 000 € pour le
méthaniseur Bio4Algue en 2021-2022.
73
Le GIP « ADUDA
» (agence pour le développement universitaire) reçoit plus d’un
million d’euros de financement par an, l’université de Grenoble ayant à sa charge une
grande partie de son fonctionnement.
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76
C -
Des départements occupant une place marginale
dans l
a gestion de l’enseignement supérieur
L’enseignement
supérieur
n’est
plus
une
compétence
des
départements depuis la loi NOTRe
, et une majorité d’entre eux s’est
désengagée de ce domaine. S’il se conçoit pour des questions de
rationalisation budgétaire, le désinvestissement des départements a pu faire
perdre aux universités un interlocuteur important, dont la situation
géographique, ni trop près, ni trop loin, permettait d’avoir une analyse
locale complémentaire. Cependant, malgré ces évolutions, quelques-uns
restent mobilisés car l’enseignement supérieur constitue un enjeu
important pour le développement de leurs territoires, en particulier
lorsqu’ils ont identifié des risques potentiels
de territoires sans offre
d’enseignement
. Leur positionnement peut alors être original, comme en
témoigne l’exemple du département de la Lozère. En partenariat avec la
région Occitanie, il participe au SESRI, avec pour perspective d’améliorer
la vie de tous les étudiants inscrits en Lozère et d’envisager de nouvelles
formations qui pourraient renforcer l'offre locale, exclusivement avec des
universités de la région. À ce jour, il consacre près de 240 000
annuels à
l’ESR, principalement autour des métiers de l’administration, de la
formation des professeurs et de la thématique du tourisme local, et pilote
un programme avec une université chinoise à cette fin. Très présent dans
le développement de l’université Paris
-Est Créteil (UPEC), le conseil
départemental du Val-de-Marne est quant à lui représenté dans les
commissions d’appui aux projets étudiants de l’UPEC, commission de
fond de solidarité au développement des initiatives étudiantes (FSDIE), et
dans la commission CVEC de l’établissement. Les liens en matière
d’initiatives étudiantes et vie associative permettent également
la mise en
relation avec des partenaires du territoire, notamment des structures de
l’économie sociale et solidaire.
De nombreux autres exemples pourraient encore être cités, qui
illustrent le dynamisme des départements sur le sujet (cf. annexe n° 6).
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LES UNIVERSITÉS FACE À LEURS PARTENAIRES INSTITUTIONNELS :
DES RELATIONS À PORTÉE VARIABLE SELON LES TERRITOIRES
77
Le cas particulier des départements de Savoie
Les départements de Savoie et de Haute-Savoie attribuent chaque
année à l’université Savoie Mont
-Blanc située à Chambéry une subvention
de plus de 1,5 M€ (principalement en crédits de fonctionnement), la charge
étant répartie à parité entre les deux collectivités. Celles-ci ont également
contribué à la création de la fondation partenariale portée par l’université et
financent le plan d’actions pluriannuel à hauteur de 100
000 € par an. De
nombreux financements sont également intervenus sur le volet immobilier,
ou encore pour soutenir des programmes de coopérations transfrontalières.
Le poids historique occupé par ces deux départements est lié à leur volonté
de maintenir une activité forte en matière de formation et de recherche au
cœur du sillon alpin, dont l’université est exclusivement bénéficiaire, et
d’éviter un glissement progressif vers les grands pôles universitaires
présents à proximité, tels Grenoble ou Lyon.
III -
Des liens avec la représentation académique
à renforcer
Depuis l’intervention de la loi LRU en 2007, le rôle de l’État
vis-à-
vis des universités s’est transformé, passant progressivement de clé
de voute du système, à celui d’arbitre d’une forme d’équité sur le territoire
et entre les institutions. Il
lui revient aujourd’hui d’endosser un rôle de
stratège, en développant une vision et en garantissant les financements
idoines. La mission peut toutefois paraître paradoxale vis-à-vis
d’établissements à la fois opérateurs et autonomes, qui n’ont pas à répon
dre
aux injonctions de l’État, mais à rendre des comptes sur leurs activités
financées par ce dernier. Elle est surtout complexe à assurer car, malgré
des efforts répétés, le MESR reste attaché à des systèmes de
fonctionnement anciens, inadaptés aux nouvelles gouvernances et qui se
sont progressivement complexifiés. En ce sens, comme vu
supra
, l’actuel
mécanisme d’allocation des moyens, devenu illisible, cristallise de
nombreuses critiques et constitue un frein à la fluidité des relations entre
l’État et se
s opérateurs sur le territoire.
Afin de donner de la cohérence, il est nécessaire de trouver d’autres
moyens de mettre en œuvre les politiques nationales pour garantir le suivi
des orientations stratégiques définies.
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78
Cette mission pourrait davantage être dévolue à la représentation
académique, les recteurs de région académique ayant à ce jour encore le
titre de chanceliers des universités
74
. Certains sont assistés depuis peu par
des recteurs « délégués », créés pour « incarner
» l’enseig
nement supérieur
au sein des territoires. Issu de la réforme territoriale mise en place en
2020
75
, ce binôme est chargé de coordonner l’action de l’État sur le
territoire de la région académique, d’assurer le continuum lycée
-université
et la mise en œuvre de la loi Orientatio
n et réussite des étudiants (ORE), et
d’organiser un contrôle budgétaire et de légalité sur les établissements. En
matière immobilière, le recteur de région académique pilote les opérations
d’investissement et il intervient comme «
passeur d’informations
» pour le
MESR dans le cadre dialogue stratégique et de gestion (cf.
supra
).
Si elle a progressé, la place des rectorats de région demeure limitée,
l’ensemble des décisions stratégiques relevant toujours du niveau central.
Le MESR conserve ainsi la compéten
ce en matière d’accréditation des
formations et pour l’allocation des moyens. À ce titre, l’architecture
budgétaire du programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
reste sous sa responsabilité directe.
Cette organisation est fortement défendue par le MESR. Il évoque un
objectif de cohérence, d’équité et d’homogénéité entre établissements, qui se
verraient appliqués des critères et exigences identiques et une même
«
doctrine
» d’attribution des moyens, en toute indépendance. Un pilotage
unique permettrait seul d’atteindre un objectif de déploiement d’une vision
nationale, les rectorats apparaissant pour leurs parts peu armés, que ce soit
en matière de moyens humains ou matériels. En outre, ils ne seraient pas
toujours en position de rendre sereinement des arbitrages face à des
établissements importants et avec lesquels ils sont en lien direct au quotidien.
Cette position, que l’on peut comprendre, semble toutefois sujette à
débat. Il s’avère en effet qu’à l’aune de recrutements nombreux,
plusieurs
rectorats de région se sont renforcés et ont gagné en compétence afin de
traiter des problématiques liées à l’enseignement supérieur. Ils consacrent
74
En tant que chancelier des universités, le recteur représente le ministre chargé de
l’enseignement supérieur
auprès des établissements publics à caractère scientifique,
culturel et professionnel. Il assure la coordination des enseignements supérieurs avec
les autres degrés d’enseignement et un contrôle,
a posteriori
, sur les établissements et
peut faire appel des décisions prises. Les recteurs s’appuyaient initialement sur des
chancelleries, établissements publics nationaux à caractère administratif, mais celles-ci
ont été dissoutes par décret soit au 1
er
janvier 2021 (Lyon, Toulouse et Versailles) soit
au 1
er
janvier 2020 (toutes les autres chancelleries), seule la chancellerie de Paris
demeurant encore à ce jour.
75
Décret n° 2019-1200 du 20 novembre 2019
relatif à l’organisation des services
déconcentrés des ministres chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement
supérieur, de la recherche et de l’innovation.
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DES RELATIONS À PORTÉE VARIABLE SELON LES TERRITOIRES
79
aujourd’hui des moyens conséquents à cette fin
76
. Un rectorat de région
académique couvre de larges périmètres, donnant à son responsable un
poids et une autorité difficilement contestables sur le plan local, à l’instar
d’un préfet ou d’un président de région.
Une fonction spécifique a, qui plus est, été créée le 1
er
janvier 2020
pour renforcer cette
dimension, celle de recteur délégué à l’enseignement
supérieur, à la recherche et l’innovation. Sept nouveaux recteurs ont ainsi été
nommés sur le territoire métropolitain, afin que les établissements disposent
d’interlocuteurs privilégiés dans le cadre d
u dialogue de proximité et du suivi
de leurs trajectoires tant stratégique que financière. Chargés de suivre
directement les grands projets (Idex
, EPE, CPER et opérations de l’État en
matière d’innovation et de recherche), les recteurs délégués à l’ESRI
prennent également une grande part à tous les chantiers relatifs au
continuum
- 3 + 3 et ont vocation à piloter la mise en place du volet territorial des
contrats de site. La plupart d’entre eux dispose, ou est sensé disposer, de
délégations de signatures du recteur de région académique
77
.
Finalement, le positionnement du MESR, qui conserve seul une
autorité stratégique, paraît entrer en contradiction avec les réformes
engagées, qui illustrent plus une volonté de déconcentration du pouvoir
décisionnel en faveur des régions académiques. Il en ressort une impression
d’inachevé, alors même que les acteurs en place sur les territoires ont
vocation à rapprocher l’État des universités. La position ambiguë du
recteur délégué à l’ESRI illustre cet entre
-deux dans lequel le ministère
évolue. La fonction amène à identifier l’enseignement supérieur comme un
sujet à part, séparé de l’éducation nationale et des recteurs académiques qui
l’incarnent. Force est toutefois de constater qu’il existe une différence de
positionnement : ces derniers, qui ne sont formellement pas les délégués
du recteur de région académique, sont maîtres de leur territoire et
constituent des interlocuteurs directs avec les élus locaux. Il en ressort une
situation de décalage, les recteurs délégués étant de leur côté plutôt perçus
comme secondant le recteur de région académique, une forme de
représentant n’ayant pas tout à fait le rang de recteur. En outre, le fait qu’il
n’y ait pas de recteurs délégués sur l’ensemble du territoire, à la différence
des DRARI (cf.
infra
), ne facilite pas la visibilité de la fonction.
76
À titre d’exemple, la masse salariale consacrée au suivi et au soutien des universités
pour la région académique Auvergne-Rhône-
Alpes est évaluée à plus de 3,6 M€ pour
2022
et représente une soixantaine d’agents.
77
Voir par exemple l’arrêté n
° 2021-61 en date du 22 septembre 2021 portant
délégation de signature en matière d’enseignement supér
ieur, recherche et innovation
pour la région académique Auvergne-Rhône-Alpes du recteur de région académique au
recteur délégué pour l’ESRI.
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80
Le positionnement ambigu des DRARI
À l’instar des recteurs délégués à l’ESRI, la fonction de délégués
régionaux académiques à la recherche et à l'innovation a été créée par le
décret du 20 novembre 2019, en remplacement de celle des délégués
régionaux à la recherche et à la technologie (D2RT), et place désormais les
DRARI sous l’autorité hiérarchique du recteur et l’autorité fonctionnelle du
préfet. La réorganisation nécessitée par cette évolution, complexe à réaliser,
a demandé une agilité certaine, la situation constituant dans les faits une
double autorité qui nécessite une participation aux réunions de service et
aux instances des deux structures concernées (préfecture-SGAR et rectorat).
La qualité des relations interpersonnelles entre préfet, SGAR et recteur de
région académique semble un facteur indispensable pour garantir la fluidité
et la souplesse du fonctionnement, l’ensemble des éléments adressés à l’un
ou à l’autre devant être systématiquement partagés, au risque d’exposer le
DRARI à des conflits de loyauté. En tant que telle, cette organisation
interroge car elle est susceptible de placer ce dernier dans une situation
inconfortable et elle porte en outre un risque d’improductivi
té. Il serait
souhaitable qu’un bilan en soit rapidement fait par le MESR, afin de mesurer
la valeur ajoutée de cette évolution.
Démunis de feuille de route lors de leur prise de fonction, n’ayant
jamais été installés par leur tutelle, les recteurs ESRI ont dû se créer une
activité et ont gagné en visibilité durant la crise sanitaire. Une habitude
s’est progressivement installée, et les universités ont appris à identifier ce
nouveau représentant de l’État comme un interlocuteur facile d’accès et
plus au fait de leurs problématiques. Il serait toutefois nécessaire que cette
reconnaissance de terrain s’accompagne d
e son pendant institutionnel et
donc d’une meilleure définition du contenu et de la place de la fonction. La
reconnaissance du titre de chancelier au recteur ESRI, qui ne devrait ainsi
plus être délégué mais recteur à part entière, pourrait être un moyen utile
d’y parvenir et d’enraciner définitivement la fonction. Cela impliquerait
toutefois que les recteurs de région académique abandonnent ce titre, et
acceptent d’établir des relations identiques à celles existant avec les
recteurs académiques. Il semblerait également nécessaire de clarifier les
relations entre ces derniers et les recteurs délégués, des zones de friction
demeurant, plusieurs commissions académiques concernant le supérieur, la
CVEC, le paiement des bourses, ou encore la gestion des personnels des
instituts nationaux du professorat et de l’éducation (I
nspé) restant par
exemple de la compétence directe des recteurs académiques, bien que
relevant de la compétence de l’enseignement supérieur.
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