Seul le prononcé fait foi
INTRODUCTION DU CONSEIL NATIONAL DE LA REFONDATION
Jeudi 8 septembre
Allocution de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Monsieur le Président de la République,
Mesdames et messieurs,
Je vous remercie de m’avoir invité aujourd’hui pour introduire, avec le gouverneur de la
Banque de France, François Villeroy de Galhau, et la présidente du Haut conseil pour le
climat (HCC), Corinne Le Quéré, les travaux du Conseil National de la Refondation.
En tant que président de la Cour des comptes, je me réjouis de pouvoir apporter une
pierre à l’édifice de cette réflexion nationale
.
L
’institution que j’ai l’honneur de présider
œuvre
en effet au service des citoyens, du gouvernement et du Parlement,
à la fois
lorsqu’elle
contrôle les politiques publiques,
lorsqu’elle
participe au débat public à travers ses
réflexions sur les nouveaux défis environnementaux, économiques et sociaux et
lorsqu’elle
propose des solutions face à la récurrence des chocs et sur la situation des finances
publiques.
La Cour des comptes a vocation à éclairer le débat public en toute impartialité et en
toute indépendance.
Elle a beaucoup produit ces dernières années pour enrichir le débat
public, notamment dans ses grands rapports sur les finances publiques, par son audit sur les
finances publiques en sortie de crise réalisé à la demande du Président de la République et
du gouvernement en juin 2021 et par des notes structurelles qui proposent des constats et
des pistes de réformes dans les secteurs clefs.
C’est aussi le cas du Haut Conseil des Finances Publiques, que je préside également, et
dont la place devrait encore être renforcée dans le débat public.
Refonder, qu’est
-ce sinon préparer
l’avenir
, « ce fantôme aux mains vides qui promet
tout et qui n’a rien
», comme disait Victor Hugo
? Cet avenir collectif, le nôtre, il faut
ensemble
l’éclairer, l’anticiper, le construire, le
prévoir pour qu’il soit plus serein et plus juste
.
Cet avenir pose la question de la croissance bien sûr, celle de notre destin en Europe
également mais aussi celle de la dette écologique et financière que nous laisserons aux
générations futures.
C’est au regard de
cette nécessité, de
cette volonté de préparer l’ave
nir que je souhaite
analyser devant vous la situation et les perspectives des finances publiques.
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2
1. P
réparer l’avenir, c’est d’abord
retrouver des marges de manœuvre
financières.
Je veux le dire d’emblée
: selon la Cour, comme selon le Haut Conseil des Finances
Publiques, notre situation financière, sans être alarmante,
n’offre pas aujourd’hui
de
marges de manœuvre suffisantes
.
Ce diagnostic n’est pas
catastrophiste.
La Cour n’est
pas une Cassandre, notre dette reste finançable et notre signature crédible. Mais notre
position
s’
est objectivement dégradée par rapport aux autres pays de la zone Euro.
C’était le
cas avant la crise, et nous n’avons pas suffisamment tiré profit de la période de taux d’intérêt
bas et de croissance soutenue.
Avec la crise sanitaire, la détérioration des finances publiques a, partout en Europe,
pris une ampleur inédite
,
en raison du repli de l’activité économique et des mesures
d’urgence prises pour en atténuer les effets
.
Le déficit enregistré en 2020 est le plus
élevé depuis l’après
-guerre : 8,9 points de PIB. Ces mesures, connues sous le nom de
«
quoi qu’il en coûte
», étaient nécessaires, et nous ne les avons jamais remises en cause.
Elles ont préservé la situation des entreprises, des ménages, de notre système social. Elles
ont permis un rebond de l’économie en 2021.
Cette médaille a néanmoins un revers,
l’existence de
niveaux de dette et de déficit
accrus
qui font peser des risques pour l’avenir, d’autant que nous partions d’un
niveau plus élevé que certains de nos voisins.
Le déficit reste en 2021 de 6,4 points de
PIB, malgré un très fort dynamisme des recettes en période de reprise. Il devrait encore être
de 5% - ou légèrement plus
–
en 2022.
La Cour constate qu’en deux ans, la dette publique totale a bondi de 15 points, soit 440 Md€.
Qui plus est, en sortie de crise, les dépenses publiques atteignent 58,4 % du PIB
–
la France
a le niveau de dépense le plus élevé parmi les 9 principaux pays de la zone euro
–
et la
dette 112,5 points de PIB contre 95,6 points de PIB pour la moyenne de la Zone Euro.
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Cela doit nous rendre vigilants, d’autant que notre charge d’intérêts augmente, sous
l’effet d’une inflation plus élevée et d’une hausse des taux directeurs de la BCE, av
ec
le relèvement en juillet de 50 points de base, une première depuis onze ans, suivi
aujourd’hui d’une deuxième hausse de 75 points de base
.
Le Haut Conseil relève que,
contrairement à une idée reçue qui voudrait que l’inflation allège la contrainte de la
dette, ce
n’est pas le cas en ce moment
, notamment du fait
des titres de dette indexés sur l’inflation
.
Avant même la poursuite de la hausse des taux ou la dégradation attendue de la croissance
en 2023, la charge de la dette doit déjà augmenter de
18
Md€
en 2022 par rapport à la LFI,
soit
d’un tiers
:
c’est
à mes yeux un point de préoccupation majeure.
La
divergence s’accroît avec nos partenaires de la
zone Euro.
11 pays de la zone euro
ont une dette modérée, inférieure à 80 % du PIB, alors que 7 pays ont une dette supérieure
à 100 %, très élevée, dont la France.
Le déficit de la France connaît un écart de près d’1,5
point de PIB avec la moyenne de la zone Euro et de près de 3 points par rapport à
l’Allemagne.
Pour l’instant, la France connaît une meilleure situation que l’Italie
car sa dette
demeure moins élevée
et elle bénéficie d’une plus grande confiance des prêteurs
, mais nous
ne pouvons pas nous accommoder de cet état de fait :
un effort d’assainissement d
oit être
conduit.
Surtout,
notre niveau d’endettement
menace notre capacité à conduire les politiques
publiques dont notre pays a besoin, notamment dans un contexte de croissance faible
et
d’incertitudes géopolitiques
.
L’élévation de la charge de la dette risque fort d’entraver la
réponse aux priorités de demain, dont je veux souligner
l’impérieuse nécessité
: l’industrie,
l’écologie, l’innovation, la cohésion sociale, la sant
é.
Il n’y a pas de politiques publiques
fortes sans finances publiques saines.
Je
crois qu’i
l est donc
aujourd’hui nécessaire de retrouver des marges de manœuvre,
d’autant qu’il
ne faut pas perdre de vue qu’il y aura d’autres crises
, toujours plus
intenses et toujours plus difficiles à anticiper.
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Pour garantir une trajectoire crédible, il faudra définir des ancres budgétaires claires
et solides à l’échelle nationale
, mais aussi communes aux pays de la zone Euro.
Quels
objectifs ? Revenir sous 3% du PIB de déficit et infléchir la trajectoire de la dette sont
nécessaires au maintien de notre crédibilité. De ce point de vue-
là, c’est une bonne chose
que le programme de stabilité transmis par la France conserve des ancres de finances
publiques et affiche ses objectifs. Les règles européennes actuelles sont inadaptées et
doivent être réformées, chacun le sait, mais il faut garder des repères pour éviter que le
règne du transitoire
ne s’installe
de façon permanente
. A l’échelle nationale, il faut maintenir
un cap, d’autant plus ambitieux que la situation présente des risques.
Mais, comme
l’a souligné le Haut Conseil des Finances Publiques dans son avis sur le
programme de stabilité
, la trajectoire des finances publiques retenue pourrait et devrait être
plus ambitieuse et plus rapide. En l’état, elle
revient à peine sous les 3 points de PIB de
déficit en 2027 (2,9 points de PIB) et avec une dette publique quasi stable sur toute la
période à un niveau élevé (112,5 points de PIB en 2027)
, d’autant que nous relevons des
incertitudes sur les prévisions en matière de croissance et l’inflation
.
La France doit selon nous accentuer ses efforts sur le déficit et sur la dette.
Il ne s’agit
pas de se comparer pour savoir qui sont les bons élèves, mais
bien d’anticiper les risques et
de se ménager des marges
de manœuvre pour investir et des marges
de sécurité en cas
d’imprévus
.
Je termine sur ce premier point
,
qui est pour l’essentiel celui du diagnostic
.
J’ai deux
convictions.
Tout d’abord
,
j
e crois qu’il faut se projeter sur le long terme.
La loi de programmation
des finances publiques qui sera déposée dans quelques semaines
pourrait être l’opportunité
d’éclairer notre vision collective
et comporter un calendrier balisé des réformes et des efforts
concrets de maîtrise des dépenses.
J’ajoute qu’il est toujours plus simple
et plus pertinent de
faire des efforts rapidement que de les
reporter en fin d’exercice.
Ensuite, j
e crois sincèrement qu’
il faut sortir de deux illusions symétriques.
La
première
: l’illusion de la croissance
magique. Nous pouvons et devons renforcer notre
croissance potentielle et effective. Mais
nous ne sommes sans doute pas à l’aube de
nouvelles Trente Glorieuses, et la croissance seule ne suffira pas à financer nos dépenses.
La seconde :
l’erreur
d
e l’austérité
: couper aveuglément dans les dépenses fragilise la
nation, sa cohésion sociale, et affecte au prix fort la croissance
, comme l’a montré la crise de
2008.
***
S’il faut préserver des ressources financières, ce n’est pas par goût puriste des livres
comptables bien tenus, ma
is bien pour investir dans l’avenir. Les besoins sont colossaux et
des ressources considérables devront obligatoirement être trouvées. Nous devons faire plus
pour y parvenir.
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2.
Préparer l’avenir, c’est
donc à la fois investir plus, préserver nos recettes et
mieux dépenser
La Cour des comptes propose une stratégie de finances publiques reposant sur trois piliers :
des investissements indispensables et massifs pour renforcer la croissance potentielle, des
recettes préservées et une maîtrise accrue de la dépense publique.
1)
Il
faut rappeler que notre pays a avant tout besoin d’investissements massifs pour
relever la croissance potentielle et rester une grande puissance.
Il convient ainsi, pour restaurer un modèle soutenable, de cibler des axes d’avenir autour
desquels restructurer nos investissements. Refonder nos finances publiques doit permettre
d’
avancer dans les
grands chantiers de demain
,
l’école
pour garantir à nos enfants un futur
épanouissant, la santé pour protéger ceux qui en ont besoin, et
l’industrie
pour gagner des
parts de marché et rehausser la croissance potentielle.
Et surtout, mais Madame Le Quéré en parlera mieux que moi, dans
les transitions
écologique et énergétique
, qui exigent des investissements massifs pour contenir le
réchauffement climatique et assurer la souveraineté de la France. Je pense au logement,
avec la rénovation thermique
, à l’agriculture qui doit devenir plus respectueuse de
l’environn
ement, ou à la production électrique, pour garantir à moyen et long terme notre
indépendance énergétique.
Je suis convaincu que les
chantiers que je viens d’évoquer reposent
principalement
sur un investissement accru dans les compétences : dans le numérique, la formation,
l
’innovation
, la recherche et développement.
Celui-
ci doit s’envisager depuis l’école
jusqu’aux laboratoires et aux entreprises
pour revitaliser et renforcer la capacité productive
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de notre pays.
Je sais que ces effets ne se feront sentir qu’à long terme, mais ils assureront
un soutien significatif à la croissance.
2) Pour financer ces investissements, nous devons préserver nos recettes.
Les baisses des prélèvements ont été très importantes ces dernières années.
Incontestablement, certaines baisses d’impôt ont renforcé notre appareil productif et notre
attractivité. Mais en termes de finances publiques, ces baisses sont pérennes et pèsent
lourdement sur notre déficit public et notre dette. En période de déficits élevés, notre
capacité à consentir à des baisses d’impôts non compensées par la hausse d’autres impôts
ou des économies est limitée.
Les énergies devraient tout autant être tournées vers une
réflexion sur l’adaptation de
la fiscalité aux grandes transformations économiques, sociales, numériques et
énergétiques,
dans la stabilité, pour mieux allouer l’impôt sans grever les politiques
publiques. Le Conseil des prélèvements obligatoires a fait des propositions importantes, à la
fois sur la réforme du crédit d’impôt recherche, pour intensifier les innovations
technologiques dans les secteurs clés, et sur la transparence concernant l’utilisation des
ressources dégagées par l’augmentation de la fisca
lité environnementale. En matière de
fiscalité internationale, les travaux de l’OCDE sur la taxation des multinationales permettent
d’entrevoir une plus forte efficacité et une plus grande justice fiscale. Enfin, le débat sur une
contribution sectorielle exceptionnelle ne doit pas être tabou,
et l’échelle pertinente est sans
aucun doute, comme recherché actuellement, celle de l’Union européenne
.
Préserver les recettes, c’est aussi mieux pilote
r les niches fiscales et sociales,
dont les
montants sont consi
dérables, respectivement de 93 Md€ et 83 Md€. Celles dont l’efficacité
n’est pas prouvée devront être supprimées. Je sais que c’est «
un marronnier » de la Cour.
Mais le défaut d’évaluation régulier de leur impact est manifeste, tout comme l’absence de
réforme. La Cour des comptes est évidemment à la disposition de tous pour approfondir et
préciser encore ses travaux sur les niches qu’il faudrait revoir rapidement.
3) Enfin, nous ne réussirons pas collectivement sans un effort inédit de maîtrise de la
dépense.
Il y a une bonne dette et une mauvaise dette, comme il y a une dépense utile et une
dépense excessive.
Une dette qui finance structurellement des dépenses de transfert ou du
soutien à la consommation n’est pas viable
,
mais s’endetter pour financer
de bons
investissements
est une promesse d’avenir.
Les dispositifs mis en œuvre depuis la crise Covid
étaient nécessaires pour atténuer
les effets de la crise sur les Français et l’économie.
Mais il faut savoir vraiment sortir du
régime d’exception que nous
avons connu. En 2022, ce seront plus de 60 Md
€
supplémentaires qui seront dépensés par rapport à la loi de finances initiale. La transition ne
doit pas devenir permanente. Pour moi, la dépense
n’est pas
la réponse à tous les
problèmes des ménages et des entreprises.
Je ne remets
nullement en cause l’idée qu’il faille des mesures pour protéger le
pouvoir d’achat des ménages les plus modestes
et les plus exposés,
chez lesquels les
dépenses alimentaires et énergétiques occupent une part importante du budget. Il faut
protéger aujourd’hui ceux qui en ont besoin, ceux qui subissent de plein fouet l’inflation, qui
est avant tout un impôt sur les plus pauvres, et ceux qui subissent les effets des tensions
énergétiques qui pourraient devenir préoccupantes cet hiver.
C’est pourquoi je préconise des
mesures ciblées et temporaires
.
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Pour maîtriser la dépense, la
Cour identifie en priorité la nécessité d’activer des
leviers transversaux
. Il y a des manières douloureuses, contre-productives et destructrices
de
réduire la dépense. Mais certains choix difficiles, qu’on n’a jamais eu de cesse de
repousser, doivent désormais être conduits pour transformer véritablement les politiques
publiques, les adapter aux nouveaux défis et les rendre plus efficientes.
Et à ce titre, la Cour des comptes invite à mener des réformes structurelles
importantes.
Tout d’abord, la
gestion de la masse salariale publique (312,4
Md€
) doit être
améliorée
, d’un point de vue qualitatif et quantitatif
. Je rappelle à cet égard que le nombre de
fonctionnaires a augmenté de plus de 1,1 million de 1996 à 2020. Les administrations
publiques doivent se doter d’une gestion prévisionnelle et stratégique des emplois à l’échelle
macro comme à l’échelle micro. La sphère publique a encore beaucoup à app
rendre pour
proposer des parcours attractifs et gérer au mieux ses ressources humaines.
En matière de retraite,
nous
pensons que
le recul de l’âge de départ, en tenant compte des
carrières fragmentées et de la pénibilité,
et l’alignement des régimes
sont des mesures
financièrement cohérentes
avec l’allongement de la durée de la vie en bonne santé
et la
réalité du monde du travail. La réforme des retraites est aussi
un sujet d’équité
fondamental
entre les générations. Il ne nous revient pas de dire quand et comment procéder sur ce sujet
que je sais ô combien délicat. Mais défions-
nous du statu quo. Le coût de l’inaction est
connu : sans réforme, il faudra un jour baisser le niveau des pensions, ce qui est la pire des
solutions.
Ensuite, le débat doit se tourner sur le renforcement de la qualité de la dépense.
Comme disait très justement Jean Tirole,
le problème est qu’on dépense mal. Certaines
politiques publiques coûtent très cher aux contribuables pour des résultats insatisfaisants.
C
’est le message de la Cour.
Dans nos rapports, notre logique est toujours
d’
allouer les moyens en fonction des besoins
et supprimer les dépenses qui n’ont pas prouvé leur efficacité
.
Je ne développerai que deux exemples, marquants à mon sens
car il s’a
git des deux
premiers enjeux pour nos concitoyens
: l’éducation et la santé.
Le
secteur de l’éducation
doit être une priorité de réformes
car nous dépensons
beaucoup pour une performance collective qui se dégrade. Il faut évaluer la performance du
système, le déconcentrer et mettre en avant des logiques de projet. Retrouver notre
excellence scolaire va coûter de l’argent et il faut trouver des leviers de financement
en
améliorant la qualité de la dépense.
C’est
aussi le cas dans le secteur de la santé.
L
’assurance maladie est en effet
structurellement affectée par le vieillissement de la population et le développement des
pathologies chroniques, et d’autre part, par
les effets de la crise sanitaire.
Que l’on me
comprenne bien : je ne propose pas une cure
d’austérité à notre système de santé.
Ce serait
aussi infondé qu’inacceptable.
Nous devons améliorer
l’accès à des soins de qualité
, et pour
cela,
investir dans l’hôpital public et les
Ehpad. Mais il est aussi possible, pour le permettre,
de mobiliser des
marges d’efficience sur plusieurs axes
sans dégrader le suivi des patients,
au contraire
: l’organisation des soins,
la prévention, ainsi que la contribution des
technologies numériques à la transformation du système de santé.
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Enfin, la Cour a recommandé à
plusieurs reprises d’engager dans ces travaux
l’ensemble des acteurs publics
: l’
État mais aussi la sécurité sociale et les
collectivités locales.
Une concertation d’ampleur sera nécessaire pour distribuer les efforts
au redressement des finances publiques.
***
J’ai la conviction que l
es espaces de diagnostic partagé et de débat doivent animer
les choix publics.
Ce fut
historiquement le conseil d’orientation des retraites dans les
années 2000, c’est récemment
celui de la convention climat. Même si on ne peut pas tout en
attendre, et si cela ne saurait se substituer aux instances de décision, qui sont toujours
politiques, c’est vital.
Notre rencontre d’aujourd’hui est à ce titre importante,
je suis heureux d’y
prendre part
et veux vous assurer que la Cour des comptes est et sera présente pour contribuer à fournir
des analyses approfondies et proposer des solutions équilibrées propres à éclairer et nourrir
ce débat. Nous le sommes aussi pour contribuer aux travaux de ce Conseil National de la
Refondation sous la forme qui sera jugée le plus utile, globalement et sectoriellement.
Notre niveau de dette
est loin d’être une question secondaire ou anecdotique,
beaucoup en découle.
Ce n’est pas non plus une question technique, c’est un enjeu
démocratique majeur.
Cette question de la dette intéresse trop peu et en cette matière, la
pédagogie et la concertation seront essentielles pour mettre en évidence que le financement
de notre modèle
est le point d’entrée des polit
iques publiques.
Je suis persuadé qu’u
n grand débat national sur les voies de réduction du poids de
notre dette dans le PIB est nécessaire
. Il pourrait être organisé autour du Haut Conseil
des Finances Publiques et de la Cour des comptes, et permettre
d’aborder en profondeur les
enjeux et les débats sur le financement de nos politiques publiques mais aussi sur la qualité
de la dépense et sur l’investissement.
C’est la proposition que je soumets à ce conseil.
Nous
sommes prêts à le préparer, avec des économistes, des acteurs de la vie économique et des
citoyens.
Ce serait l’occasion de ne plus réfléchir en silo, politique par politique, pour
conduire une réflexion systémique et stratégique à l’heure des choix.
Merci de m’avoir écouté.
Je vous redis ma disponibilité et celle de la Cour, pour participer à
vos travaux si vous le souhaitez.