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Le présent
document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre les 11 et 12 janvier 2022
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE
CHARTRES AMÉNAGEMENT
(Département
d’Eure
-et-Loir)
Exercices 2014 et suivants
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
UN CADRE D’INTERVENT
ION À SÉCURISER
..............................................................
8
1.1
L’objet social de la SPL est adapté à la réalisation des compétences de ses
actionnaires et à l’évolution de l
eurs besoins
.................................................................
8
1.2
Le fonctionnement de la SPL doit associer davantage l’ensemble des actionnaires
en vue d’une évaluation préventive
et partagée des risques
.........................................
10
1.2.1 Les garanties de transparence vis-à-
vis des assemblées d’actionnaires sont à
renforcer
..........................................................................................................................
10
1.2.2
Le conseil d’administration doit se donner les moyens d’exercer effectivement ses
missions de surveillance et de contrôle
...........................................................................
13
1.2.3
Les modalités d’exercice de la direction générale ne sont pas entourées de garanties
suffisantes pour prévenir les risques de conflits d
’intérêts
.............................................
21
2
UNE ACTIVITÉ INSUFFISAMMENT PILOTÉE
............................................................
26
2.1
Les activités sont conformes au cadre légal et statutaire, à l’exception de celles
liées à l’image de marque de la société
.........................................................................
26
2.1.1
Les opérations d’aménagement et les études confiées à l’entreprise sont conformes
à son objet social
.............................................................................................................
26
2.1.2
La valorisation de l’image de marque de la société ne présente qu’un lien indirect
avec l’objet social
...........................................................................................................
29
2.2
Les modalités du contrôle analogue sont insuffisamment sécurisées
...........................
29
2.2.1 Plusieurs études ont été indûment soustraites aux règles de mise en concurrence,
faute d’être soumises à un contrôle effectif des collectivités adjudicatrices
..................
29
2.2.2
Les actionnaires minoritaires ne sont pas à même d’exercer une influence décisive
sur les décisions essentielles de la société
......................................................................
32
2.3
L’exécution des opérations d’aménagement emporte des risques financiers et
juridiques significatifs
...................................................................................................
34
2.3.1
Les opérations d’aménagement concédées à la société se caractérisent par des
cycles d’investissement longs sur des emprises foncières importantes, intégrant le
plus souvent la construction d’équipements publics
.......................................................
35
2.3.2 Les opérations du pôle gare et du plateau nord est concentrent les principaux défis
financiers et opérationnels à relever pour le modèle d’affaires de la
société
.................
36
2.3.3 La conduite du programme des cessions des ZAC de la roseraie, du jardin
d’entreprises et des pôles ouest doit être
mieux suivie et anticipée
................................
48
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCCUPANTE
......................................................
55
3.1
Les documents comptables délivrent une image fidèle des risques financiers, à
l’exception des pertes sur opérations qui n’ont pas été provisionnées
.........................
55
3.2
L’exploitation demeure déficitaire alors que les opérations parviennent en
moyenne aux deux tiers de leur durée
...........................................................................
55
3.3
Les besoins financiers croissants de la société ont été comblés par des « avances »
des personnes publiques actionnaires
...........................................................................
57
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
3.3.1
L’octroi de prêts par les collectivités actionnaires, majoritairement sans
rémunération, dissuade la société d’améliorer la performance de sa gestion
.................
57
3.3.2 Les différés de remboursement des « avances » conduisent à reporter le besoin de
financement dans le temps, sans y apporter de réponses structurelles
............................
60
3.4
La SPL pourrait être confrontée à une situation d’emballement de sa dette, si ses
déséquilibres financiers persistent
................................................................................
61
4
DES CHOIX DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES QUI FRAGILISENT
LE FONCTIONNEMENT DE LA SOCIÉTÉ
....................................................................
63
4.1
La SPL supporte un niveau de dépenses de personnel proche d’autres entreprises
du secteur, mais se distingue par la structure de ses effectifs
.......................................
63
4.1.1
La société ne s’écarte pas des références du secteur en ce qui concerne le poids des
rémunérations, leur évolution et leur distribution
...........................................................
63
4.1.2 La SPL accueille, parmi ses cadres dirigeants, des agents des collectivités
actionnaires « en temps partagé
» ou d’anciens cadres publics de haut niveau
..............
65
4.2
Le recrutement d’agents publics « en temps partagé » et d’anciens
cadres publics
de haut niveau emporte un risque de confusion entre l’intérêt social de la société
et les finalités des collectivités actionnaires
.................................................................
66
4.2.1
Le recrutement d’agents publics par une société publique locale est soumis à des
règles visant à préserver ses intérêts et son objet statutaire
............................................
67
4.2.2 Le recrutement du DGS de la ville de Chartres et de Chartres Métropole comme
directeur délégué est porteur de risques pour la SPL
......................................................
70
4.2.3
Le recrutement d’agents publics des collectivités actionnaires sur des postes
d’expertise de haut niveau est susceptible de générer un biais dans le circuit d’aide
à la décision
....................................................................................................................
72
4.3
L’accompagnement et un dialogue social mis en œuvre au sein de la SPL
garantissent une meilleure gestion prévisionnelle des compétences
............................
74
5
DES ACHATS SÉCURISÉS MAIS COMPORTANT ENCORE DES MARGES
D’EFFICIENCE
..................................................................................................................
76
5.1
La société apporte une attention satisfaisante à la formalisation des achats, mais
insuffisante à la définition des besoins
.........................................................................
76
5.2
Des groupements de commandes réalisés sous forme d’accords
-cadres
permettraient de tirer parti d’économies d’échelle
.......................................................
77
ANNEXES
...............................................................................................................................
79
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
3
SYNTHÈSE
Créée le 7 septembre 2009, la société publique locale (SPL) Chartres Aménagement
réalise des opérations d’aménagement, des constructions et des études liées à ces opérations.
Les 21
concessions d’aménagement dont elle assure l’exécution présentent une durée moyenne
de 13 ans. Elles ont commencé entre 2009 et
2011 pour les plus importantes d’entre elles. Le
contrôle couvre une période où la société entre dans une phase avancée de son exploitation : au
31 décembre 2019, les opérations concédées ont atteint 60 % de leur durée contractuelle en
moyenne.
Le capital social de la SPL
, d’un montant inchangé de 5,85
M€ sur la période, est détenu
à hauteur de 53,7 % par la ville de Chartres, de 46 % par Chartres Métropole et de 0,3 % par
seize
communes membres de cette communauté d’agglomération. Au 31
décembre 2019, la
société emploie 32
salariés et enregistre un chiffre d’affaires de
26,8
M€. Son actif avoisine
170
M€, dont 154
M€ au titre des stocks de biens en cours d’aménagement.
Le recours à une SPL en matière d’aménagement urbain et foncier présente un double
avant
age. Cet outil d’intervention spécialisé peut à la fois tirer parti de la liberté conférée par le
droit privé et garantir à ses actionnaires publics la maîtrise du programme des opérations, au
regard de leurs objectifs de développement économique ou d’équi
libre du logement. Il permet
également de bénéficier du régime des prestations intégrées. Par son actionnariat intégralement
public, et sous réserve de respecter des garanties de transparence, cette entité s’assimile aux
services propres des personnes publ
iques qui l’ont constituée pour l’application des règles de
la commande publique. Des opérations peuvent ainsi lui être confiées en dérogeant aux règles
de publicité et de mise en concurrence.
Ce choix de gestion exige cependant une organisation équilibrée et des contrôles
effectifs. Le manque de transparence au sein de la société ne permet pas de sécuriser son cadre
d’intervention. Le contrôle exercé par les organes statutaires demeure largement formel.
L’information donnée aux actionnaires sur la gestion
des concessions, leur situation de
trésorerie et l’avancement des programmes fonciers ne permet pas d’apprécier en totalité les
risques encourus. Le cumul de mandats sociaux et de fonctions électives implique un effort de
transparence accru ainsi que des règles claires de déport et de suppléance. La direction de la
société rend insuffisamment compte de son acti
on au conseil d’administration ainsi qu’aux
actionnaires minoritaires qui
ne sont pas à même d’exercer une influence décisive sur les
principales ori
entations de l’entreprise.
Cette organisation défaillante contribue à fragiliser l’activité et le modèle d’affaires de
la SPL. Les cessions de biens aménagés accusent des retards conséquents alors que la société a
dû exposer des dépenses très importantes pour le lancement des travaux. Ce décalage temporel,
inévitable s’agissant de cycles d’aménagement longs, est
accru par le défaut
d’anticipation sur
les perspectives commerciales. Pour cinq concessions couvrant 80 % des enjeux financiers, à
savoir les opérations du pôle gare, du plateau nord-
est, du jardin d’entreprises, des pôles ouest
et de la roseraie, le manque de pilotage rend peu probable un rattrapage en l’état.
Pour le pôle gare, la priorité donnée aux équipements publics (pôle multimodal,
complexe culturel et sportif, passerelle au-dessus des voies ferroviaires) a conduit à la réduction
des ambitions sur le programme commercialisable. Les besoins de financement non anticipés
ont dû être comblés au coup par
coup au moyen « d’avances » (70
M€ au 31
décembre 2019),
sans s’assurer qu’elles ne surcompensaient pas les coûts des équipements publics. Certaines ont
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
été abandonnées à la société qui n’était pas en mesure de les rembourser, faute de recettes
propres. Pour le plateau nord-est, une nouvelle programmation a dû être définie à la suite de
l’échec du projet de centre commercial initialement prévu. Par ailleurs, les faibles perspectives
de débouché sur les pôles ouest hypothèquent
les prévisions de recettes. Enfin, l’état du marché,
notamment du fait de la suroffre immobilière, rend difficile le comblement des retards de
commercialisation et des moins-
values des opérations du jardin d’entreprises et de la roseraie.
Au-
delà des projets relevant du cœur de métier de la société, certains s’écartent de son
objet social, sans motif commercial évident. Ainsi la conclusion d’un contrat de parrainage
sportif, à des fins de promotion et de mise en valeur de l’image de marque, apparaît sans lien
manifeste avec l’intérêt social, tout en étant onéreuse.
Ces difficultés pèsent sur la situation financière de la société. Son exploitation est
déficitaire sur l’ensemble de la période. Sa trésorerie a été abondée par les deux principales
collectivités actionnaires jusqu’à 13,9
M€ de la part
de la ville de Chartres et 79,9
M€ pour
Chartres Métropole fin 2019, soit respectivement 45 % et 155 % de leurs ressources fiscales
respectives. Ces liquidités, mises à disposition de la société sur une durée supérieure à un an et
le plus souvent sans intérêts, tendent à devenir un mode de financement récurrent qui, faute
d’accélération des entrées en recettes, fait courir un
r
isque d’emballement de la dette
.
La gestion des ressources humaines a contribué à fragiliser le
pilotage de l’activité. La
société a recruté des cadres dirigeants des collectivités actionnaires ou des agents publics
antérieurement investis de fonctions de surveillance ou de contrôle de la SPL. Si la démission
des agents concernés a permis de mettre un terme à ce ris
que de confusion entre l’objet
social
de l’entrepri
se et les intérêts
de la ville de Chartres ou de Chartres Métropole, il n’existe
toujours aucun dispositif de prévention
(code de bonne conduite, procédure d’alerte éthique,
référent dédié aux questions de conformité, etc.). La chambre invite la SPL à se doter sans
attendre d’un dispositif visant à détecter et à prévenir les situations
à risque au plan
déontologique.
En ce qui concerne les risques en matière d’achat, des progrès ont été réalisés dans la
formalisation des procédures. Des évolutions récentes marquent la volonté de l’entreprise de
professionnaliser le processus de mise en concurrence. Cependant l’examen d’échantillons de
marchés révèle une évaluation des besoins insuffisamment structurée, une approche cloisonnée
par opération et un faible recours à des achats mutualisés.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Garantir un contrôle conjoint de l’ensemble des actionnaires sur les
objectifs stratégiques et les décisions importantes de la société.
Recommandation n°
2 :
Actualiser
les
bilans
(financiers,
immobiliers,
fonciers
et
commerciaux
) des opérations d’aménagement et garantir la transparence de leur
suivi.
Recommandation n°
3 :
Définir et mettre en œuvre les actions et outils permettant de maitriser
les risques identifiés des opérations d’aménag
ement menées et en assurer le suivi périodique.
Recommandation n°
4 :
Tenir un plan de trésorerie pluriannuel et consolidé.
Recommandation n°
5 :
Instaurer un dispositif visant à détecter et à prévenir les situations à
risque au plan déontologique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé au contrôle de la
société publique locale (SPL) Chartres Aménagement sur le fondement
de l’article L.
211-8 du
code des juridictions financières. Son examen a porté sur les comptes des exercices 2014 à
2019.
Chartres Aménagement
est une SPL d’aménagement régie par l’article L.
327-1 du code
de l’urbanisme. Comme le prévoit l’article L.
1531-1 du CGCT, elle a été constituée sous forme
de société anonyme. À ce titre elle est soumise aux dispositions du code de commerce et au
droit de la concurrence.
Cependant son actionnariat est intégralement public. Son objet social prévoit une
intervention exclusive pour le compte des collectivités actionnaires. Ses activités d’intérêt
général et notamment les c
oncessions d’aménagement confiées par les personnes publiques
actionnaires impliquent l’assujettissement à certaines règles du droit public. Il en résulte un
régime dual invitant la société à concilier l’objectif de rentabilité économique, dans les limites
déterminées par son objet social, et les finalités d’intérêt général poursuivies par les actionnaires
publics. Si l’intérêt social de la SPL et les objectifs de ses actionnaires publics se recoupent en
partie, ils ne sauraient être confondus. La recherche
de cet équilibre est au cœur de la gestion
d’une SPL. Les choix de gouvernance et l’organisation des relations financières avec les
actionnaires supposent donc des garanties de transparence et de contrôle interne.
Spécialisée en matière d’aménagement urba
in et foncier, la société a la charge de cycles
d’investissements longs dont le dénouement en termes de recettes intervient après plusieurs
années. Cette contrainte de financement génère, par construction, un facteur de risque
particulier sur les équilibres du bilan, notamment du fait de stocks importants.
La soutenabilité de la gestion d’une SPL en charge d’opérations d’aménagement et
d’équipements publics est donc étroitement dépendante de sa capacité à gérer sur le long terme
ce décalage de trésorerie et à rembourser ses dettes par des ressources propres en fin
d’opération. Elle suppose un plan de financement pluriannuel solide, assis sur une évaluation
fiable des produits à venir.
La SPL Chartres Aménagement a été conçue à sa création en 2009
1
comme un « outil
opérationnel d’intervention
» au service de la politique d’aménagement de la ville de Chartres,
de Chartres Métropole et de deux syndicats mixtes.
2
Nombre d’opérations d’aménagement
confiées à la SPL constituent ainsi la déclinaison du schéma de cohérence territoriale (SCOT)
de l’agglomération chartraine. Elles revêtent, de ce fait, un caractère multidimensionnel, en
combinant des projets de requalification urbaine, des équipements et des constructions au
1
Les statuts constitutifs de la société ont été établis le 7 septembre 2009 entre la ville de Chartres, Chartres
Métropole, le Syndicat mixte du pôle Ouest
et le Syndicat Mixte d’étude, de développement et de gestion
du Jardin
d’Entreprises
. Ces deux derniers établissements publics ont été dissous au 1
er
janvier 2011. La communauté
d’agglomération Chartres métropole s’est substitu
ée à ces syndicats dans tous leurs droits et obligations et a
bénéficié du transfert de leur actif et de leur passif à cette même date.
2
Les choix stratégiques poursuivis par les actionnaires majoritaires, lors de la création de la société, sont rappelés
à l’annexe n° 2.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
7
service de la
politique de l’habitat e
t du cadre de vie, des orientations en matière
d’aménagement commercial ou d’attractivité économique.
Le schéma de cohérence territoriale de l’agglomération chartraine
Créé par la loi SRU du 13 décembre 2000, le schéma de cohérence
territoriale (SCOT) est un
document d’urbanisme
. Il retranscrit la vision stratégique
et partagée d’un territoire dans le cadre d’un projet d’aménagement et de
développement durable. Il précise les orientations en mati
ère d’habitat, de transport,
d’aménagement commercial, d’environnement
et de paysage et définit un cadre de
référence pour garantir la cohérence des documents d’urbanisme communaux
.
Le 15 mai 2006, le comité syndical du Syndicat m
ixte d’
études et de
progra
mmation (SMEP) de l’agglomération chartraine s’est doté d’un SCOT.
Toutes les communes membres du SMEP se trouvant incluses dans le périmètre de
la nouvelle c
ommunauté d’
agglomération de Chartres Métropole, cette dernière
s’est substituée au syndicat à com
pter du 1
er
janvier 2011. Ce document décline
trois axes à l’horizon 2040
: « Axe 1 - encourager et assurer la croissance
démographique », « Axe 2 - Bâtir un territoire solidaire » et « Axe 3 - valoriser le
cadre de vie et l’environnement »
. Plusieurs opérations concédées à la SPL Chartres
Aménagement sont expressément désignées, dans le bilan du SCOT réalisé en 2016,
comme des réalisations au service de la stratégie territoriale définie par ce
document. Ainsi les zone
s d’aménagement commerci
al du « Plateau Nord-est » et
des « pôles ouest » visent à «
structurer et valoriser l’offre commerciale
» en
adaptant « les pôles commerciaux périphériques ». De même les ZAC de la
Roseraie et de Rechèvres sont mises au nombre des projets urbains ayant pour objet
de « maintenir une offre résidentielle attractive » et de « développer une urbanité et
un cadre de vie en réponse aux nouvelles attentes des habitants et des usagers du
territoire. ».
Enfin l’opération du
pôle gare est à la croisée de plusieurs orientations
du SCOT. Ce projet repose à la fois sur une « ambition de désenclavement par le
rail », la volonté de « faciliter les déplacements multimodaux », le choix
d’
«
équiper l’agglomération chartraine
d’un complexe plurifonctionnel
» et de
« dynamiser
l’attractivité économique du quartier gare
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1
U
N CADRE D’INTERVENTI
ON À SÉCURISER
Chartres Aménagement a connu une double extension de son champ d’intervention.
D’une part, son objet social, d’abord circonscrit aux opérations d’aménagement au sens de
l’
article L. 300-
1 du code de l’urbanisme, a été élargi, notamment pour permettre la «
réalisation
d’opérations de construction
». D’autre part, sans remettre en cause la participation majoritaire
de la ville de Chartres, son actionnariat s’est ouvert à plus
ieurs communes membres de Chartres
Métropole, offrant de nouvelles opportunités de développement de l’activité.
1.1
L’objet social de la SPL est adapté à la réalisation des compétences de
ses actionnaires et à l’évolution de leurs besoins
La SPL Chartres A
ménagement est régie par les dispositions de l’article L
. 1531-1 du
code général des collectivités territoriales (CGCT). Conformément à cet article, elle revêt « la
forme [d’une] société anonyme régie par le livre II du code de commer
ce » dont la totalité du
capital est détenu par des « collectivités territoriales et leurs groupements. »
L’objet social de l’entreprise est défini par les statuts. Il a connu deux principales
évolutions depuis la création de l’entreprise.
À la suite de
l’entrée en vigueur de l
a loi n° 2010-
559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, la forme juridique
de la société a été modifiée au 1
er
juillet 2011. La remise en cause de son statut de SPLA et sa
transformation en SPL a permis d’étendre l’objet soci
al à la «
réalisation d’opérations de
construction ». Au-
delà d’opérations d’aménagement au sens strict, les actionnaires
s’accordaient ainsi la possibilité de confier à Chartres Aménagement la construction, la
rénovation, voire l’entretien, d’«
équipements culturels et sportifs
», d’infrastructures de
« stationnement et déplacement » et de « bâtiments publics ».
Par ailleurs l’assemblée générale extraordinaire réunie le 1
er
juillet 2011 a reconnu à la
société la faculté
d’«
exploiter tous services publics à caractère industriel ou commercial ou
toutes autres activités d’intérêt général » attachés aux
« équipements culturels et sportifs », aux
infrastructures de « stationnement » et aux « bâtiments publics » dont la construction lui est
confiée. Cette évolution était motivée, notamment, par la possibilité de confier à Chartres
Aménagement
l’exploitation de services publics en lien avec les équipements à venir aux abords
de la gare. Cette nouvelle composante étant demeurée inappliquée, l
’assemblée générale
extraordinaire a fini par revenir sur cette modification statutaire le 3 mars 2017.
Depuis lors, l’objet social de l’entreprise n’a subi aucun nouveau changement. Sa
définition est en adéquation avec les compétences de ses actionnaires
3
. Au 31 décembre 2019,
16 communes, un établissement public de coopération intercommunal et le département
d’Eure
-et-Loir
4
participent au capital de Chartres Aménagement. Le syndicat intercommunal
3
L’annexe n°
7 détaille la composition du capital social et son évolution dans le temps.
4
Par une délibération du 27 septembre 2021, le conseil départemental
d’Eure
-et-Loir a approuvé le retrait du
capital de la SPL Chartres Aménagement.
L’action détenue par le département a été vendue à la commune de
Lucé.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
9
de regroupement pédagogique et de ramassage scolaire de Dangers et de Vérigny-
Mittainvilliers
(SIRP) en a été actionnaire jusqu’en 2018.
La ville de Chartres et les 15 autres communes actionnaires sont détentrices de la clause
générale de compétence et ne se sont pas dessaisies de leurs prérogatives en matière
d’urbanisme et d’aménageme
nt. Sur le fondement de ses statuts et en vertu du principe de
spécialité, la commu
nauté d’agglomération Chartres M
étropole est habilitée à recourir aux
services de la SPL en matière de transports, de développement économique ainsi que pour les
aménagements nécessaires
aux infrastructures d’intérêt communautaire
. Ainsi, pour ces
actionnaires, l’
objet social de la SPL « concourt à l'exercice d'au moins une compétence de
chacune des collectivités territoriales et de chacun des groupements de collectivités territoriales
qui en sont actionnaires
», en application du cinquième alinéa de l’article L
. 1522-1 du CGCT
5
.
La définition de l’objet social de l’entreprise s’accorde également avec le niveau de
capital, l’évolution de l’actionnariat et la nature des besoins
satisfaits. Le montant du capital
social de la société est demeuré inchangé durant la période étudiée. Il est fixé à 5 852 000
€,
divisé en « 5 852 actions de 1 000 euros chacune », depuis la modification statutaire de 2013.
Ce niveau est conform
e à l’art
icle L. 1522-3 du CGCT, qui prévoit un seuil minimal de capital
fixé à « 225 000 euros pour les sociétés ayant dans leur objet la construction d'immeubles à
usage d'habitation, de bureaux ou de locaux industriels, destinés à la vente ou à la location, et à
150 000 euros pour celles ayant dans leur objet l'aménagement. »
L’ouverture du capital à d’autres communes, dont certaines à dominante rurale,
implique également un champ d’intervention large. L’aménagement de cœurs de village
suppose la capacité à construire des équipements de voirie, des aires de stationnement ou des
bâtiments publics. En ce sens l’évolution de l’objet statutaire est cohérente avec la modification
de la répartition du capital opérée depuis 2014
, avec la cession d’actions par Chartres
Métropole
aux communes de Dangers, Mignières, Amilly, Bailleau-
l’Evêque et
Morancez en 2015 et à
Poisvilliers en 2016. L’action détenue par le SIRP de Dangers a été cédée à la commune de
Mittainvilliers-Vérigny et la commune de Maintenon est devenue actionnaire en 2019.
Les modifications opérées dans la répartition du capital se reflètent dans la composition
du portefeuille d’opérations concédées à la SPL. L
a prépondérance de la ville de Chartres et de
la communauté d’agglo
mération Chartres Métropole
y est marquée, à l’instar de leur part dans
le capital de la société (respectivement 53,71 % et 46,04 % des actions en valeur au
31 décembre 2019). Mais ces deux actionnaires « historiques
» n’absorbent pas l’intégralité de
l’activité de l’entreprise. Plus
ieurs actionnaires minoritaires recourent aux services de la SPL.
Le poids de leurs opérations dans le portefeuille total excède même leur niveau de participation
au capital social. Il s’agit en majorité d’aménagements de village ou de lotissements, opérat
ions
qui entrent dans la définition de l’objet social.
5
L’application de cette disposition, relative à la réalisation de l'objet social des sociétés d’économie mixte, a été
étendue aux sociétés publiques locales en vertu du dernier alinéa
de l’article L
. 1531-1 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1.2
Le fonctionnement de la SPL doit associer davantage l’ensemble des
actionnaires en vue d’une évaluation préventive et partagée des risques
1.2.1
Les garanties de transparence vis-à-
vis des assemblées d’actio
nnaires sont à
renforcer
Les assemblées générales ordinaires sont destinataires d’une information
détaillée dont le contenu et la lisibilité gagneraient à être renforcés
En application de
l’article L.
225-100 du code de commerce, l'assemblée générale
ordinaire est réunie au moins une fois par an, dans les six mois de la clôture de l'exercice. Elle
approuve les comptes de l’exercice précédent,
accompagnés du rapport de gestion y afférent.
Ce dernier document doit comprendre, en application des dispositi
ons de l’article L
. 225-100
du code de commerce, en vigueur du 1
er
janvier 2014 au 13 juillet 2017 et codifiées à compter
du 14
juillet 2017 à l’article L
. 225-100-1 du même code, « une analyse objective et exhaustive
de l'évolution des affaires, des résultats et de la situation financière de la société, notamment de
sa situation d'endettement, au regard du volume et de la complexité des affaires ». Il doit
également comporter, « dans la mesure nécessaire à la compréhension de l'évolution des
affaires, des résultats ou de la situation de la société, des indicateurs clefs de performance de
nature financière et, le cas échéant, de nature non financière ayant trait à l'activité spécifique de
la société, notamment des informations relatives aux questions d'environnement et de
personnel » et « une description des principaux risques et incertitudes auxquels la société est
confrontée ». Enfin le rapport de gestion contient « des indications sur ses objectifs et sa
politique concernant la couverture de chaque catégorie principale de transactions prévues pour
lesquelles il est fait usage de la comptabilité de couverture, ainsi que sur son exposition aux
risques de prix, de crédit, de liquidité et de trésorerie ».
En outre l’assemblée générale ordinaire doit être destin
ataire du rapport du commissaire
aux comptes sur l’exercice clos ainsi que du rapport spécial sur les conventions réglementées,
prévu par
l’article L.
225-40 du code de commerce. Celui-ci recense les « conventions
intervenant directement ou par personne interposée entre la société et son directeur général, l'un
de ses directeurs généraux délégués, l'un de ses administrateurs, l'un de ses actionnaires
disposant d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 %. »
Durant la période contrôlée, l’assemblée générale ordinaire s’est réunie chaque année,
avant le 30 juin, pour approuver les comptes annuels, le rapport de gestion du conseil
d’administration, le rapport sur le gouvernement d’entreprise, prévu par le dernier alinéa de
l’article L.
225-37 du code de commerce depuis 2017, ainsi que le rapport du commissaire aux
comptes sur les comptes annuels. Elle s’est prononcée annuellement sur l’affectation du résultat
de l’exercice, conformément à l’article L.
232-12 du code de commerce, sur le montant
maximal des
jetons de présence et sur l’autorisation donnée au PDG d’effectuer les formalités
de dépôt des comptes. Enfin des rapports spéciaux sur les conventions réglementées lui ont été
soumis à l’appui des comptes clos au 31
décembre, pour être approuvés. L’assem
blée générale
ordinaire a systématiquement « approuvé, après connaissance prise du rapport spécial du
commissaire aux comptes, l’exécution des conventions qui y sont énoncées
».
Si les documents prévus par la réglementation ont bien été produits et ont donné lieu à
un vote, ils appellent plusieurs observations en termes de présentation et de contenu.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
11
D’une part, si les rapports de gestion exposent les événements survenus durant
l’exercice, leur incidence sur la formation du résultat et les équilibres du bil
an, ils ne comportent
aucun indicateur de performance de la société, ni au plan financier, ni sur le plan des activités
spécifiques de la société (par exemple, le taux de réalisation moyen des produits sur les
concessions d’aménagement ou le taux de marge sur les opérations d’aménagement et les
prestations de service). Par ailleurs, dès lors que la question du remboursement des avances de
trésorerie s’inscrit pleinement dans la politique de couverture des risques de trésorerie, il
apparaît essentiel, au vu
des montants en jeu, qu’il en soit rendu compte auprès de l’assemblée
générale des actionnaires. La SPL considère que les rapports établis par les organes dirigeants
contiennent toutes les informations requises par la législation et que la communication continue
entre ses services et ceux des collectivités actionnaires garantit une transparence suffisante sur
le financement des opérations. La chambre observe que l’information délivrée dans les rapports
de gestion gagnerait à être éclairée par une présentation lisible et accessible par tous les
actionnaires. En outre elle invite la société à clarifier la gestion des avances financières,
notamment en ce qui concerne les dates d’échéance et le respect des calendriers de
remboursement.
D’autre part, le contenu du rapport sur la gouvernance n’offre pas de garanties
suffisantes en matière de gestion et de prévention des risques. Si l
’effort de transparence
sur les
cumuls de fonctions électives et de mandats d’administrateurs
est certain, il apparaît lacunaire
pour les gérances de SARL ou de SCI. Le quatrième alinéa de
l’article L.
225-102-1 du code
de commerce, en vigueur du 1
er
janvier 2014 au 13 juillet 2017 et codifié à compter du 14 juillet
2017 à
l’article
L. 225-37-4 du même code, prévoit que le rapport annuel du conseil
d’administration présente «
la liste de l’ensemble des mandats et fonctions exercés dans
toute
société par chacun de ces mandataires durant l’exercice
».
6
L’obligation d’information ne se
limite donc pas au poste d’administrateur d’une SA, mais s’étend à la gérance d’une SARL, à
la présidence d’une holding ou d’une SAS ainsi qu’au statut d’associé d’une SCI.
La partie des rapports de 2017 et de 2018, dédiée aux « conventions intervenues », ne
fait pas apparaître certains engagements pris avec la SEM Chartres développements
immobiliers. Il en va ainsi de la mise à disposition à titre gracieux de terrains pour son opération
de promotion immobilière de l’
îlot « Casanova » dans le périmètre du pôle gare. Or l
’article
L. 225-37-4 du code de commerce rend obligatoire la mention « des conventions intervenues,
directement ou par personne interposée, entre, d'une part, l'un des mandataires sociaux ou l'un
des actionnaires disposant d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 % d'une société et,
d'autre part, une autre société dont la première possède directement ou indirectement plus de la
moitié du capital, à l'exception des conventions portant sur des opérations courantes et conclues
à des conditions normales. »
Enfin aucune précision n’apparait
au sein du rapport de gestion quant aux modifications
apportées par la résolution d
u conseil d’administration du 8
novembre 2018 aux pouvoirs
accordés au président, lesquelles concernent la passation de marchés et les conditions
d’acquisitions et cessions im
mobilières. Sans être juridiquement requise, la transparence sur les
opérations réalisées au titre de cette résolution apparaîtrait souhaitable.
6
Cette obligation a été intégrée aux dispositions relatives au « rapport sur le gouvernement d'entreprise joint au
rapport de gestion
» prévues par l’article
L. 225-37-4 du code de commerce. La liste complète des fonctions et
mandats sociaux des administrateurs est présentée à
l’annexe n°
8 du présent rapport.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Les assemblées générales extraordinaires ont été régulièrement consultées pour
l’approbation des modifications
statutaires de 2017 et de 2018
L’article
L. 225-96 du code de de commerce
dispose que l’assemblée générale
extraordinaire est seule habilitée pour « modifier les statuts dans toutes leurs dispositions. »
Durant la période contrôlée, l’assemblée générale extraordinaire (AGE) s’est prononcée
à deux reprises sur des modifications des documents statutaires de la société. Elle s’est réunie
une première fois le 3 mars 2017, sur convocation en date du 15 février 2017, conformément à
l’article
26 des statuts
. Elle s’est prononcée sur une seconde modification statutaire le
15 novembre 2018, sur convocation préalable adressée le 31 octobre 2018.
Dans les deux cas, les procès-verbaux font apparaître le respect des règles de quorum et
de majorité définies respectivement aux alinéas premier et second
de l’article
29 des statuts.
Les résolutions y ont été adoptées à l’unanimité, dans le respect des règles fixées par l’article
L. 225-96 précité et des statuts.
Le contenu des rapports des administrateurs doit être enrichi et dûment
communiqué à l’ensemble des actionnaires
En application de
l’article L.
1524-5 du CGCT,
applicable aux SPL par l’effet de
l’article L.
1531-1 du même code, « les organes délibérants des collectivités territoriales et de
leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins
une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance,
et qui porte notamment sur les modifications des statuts qui ont pu être apportées à la société
d'économie mixte. Lorsque ce rapport est présenté à l'assemblée spéciale, celle-ci assure la
communication immédiate aux mêmes fins aux organes délibérants des collectivités et
groupements qui en sont membres
». Pour une SPL, cette obligation contribue à l’exercice par
les collectivités d’un contrôle de la société analogue à celui réalisé sur leurs propres services.
Ce suivi continu est nécessaire pour justifier l’octroi de concessions d’aménagement
à la SPL
en dérogeant aux règles de mise en concurrence.
Les mandataires de la ville de Chartres et de Chartres Métropole au conseil
d’administration ont produit des «
rapports d’activités
» annuels durant la période. Toutefois
seuls les rapports de 2015 et 2016 ont été présentés en séance et approuvés. Bien que cette
démarche relève de l’initiative des administrateurs concernés, la chambre prend note de la
volonté affichée par la SPL de veiller à leur rappeler leurs obligations en la matière.
De plus, le c
ontenu de ces documents ne répond que partiellement à l’objectif
d’information des collectivités actionnaires.
En particulier « les modifications des statuts »
opérées en 2017 et en 2018 n’y sont pas présentées.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
13
Rapport des représentants du conseil d’admi
nistration
Rapport des représentants
au Conseil
d’administration de
Chartres Aménagement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Représentants de la ville
de Chartres
Rapport d'activités
non transmis par la
SPL
Rapport d'activités
approuvé lors du
CM du 12/12/2016
Rapport d'activités
approuvé lors du
CM du 21/09/2017
Rapport d'activités
non soumis au CM
Rapport d'activités
non soumis au CM
Rapport d'activités
approuvé lors du
CM du 10/07/2020
Représentants de Chartres
Métropole
Rapport d'activités
non transmis par la
SPL
Rapport d'activités
approuvé lors du
CC du 19/12/2016
Rapport d'activités
approuvé lors du
CC du 28/09/2017
Rapport d'activités
non soumis au CC
Rapport d'activités
non soumis au CC
Rapport d'activités
approuvé lors du
CC du 16/07/2020
Représentants de
l'Assemblée spéciale
Consultation de
l'AS du
22/06/2015
Consultation de
l'AS du
27/06/2016
Consultation de
l'AS du
19/10/2017
Rapport approuvé
lors de l'AS du
14/06/2018
Rapport approuvé
lors de l'AS du
06/06/2019
Consultation de
l'AS non justifiée
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des rapports des administrateurs et des rapports de gestion
En ce qui concerne l’information des actionnaires minoritaires, les rapports de gestion
produits à l’appui des comptes annuels sont
succincts. Ils font mention des dates de réunion de
l’assemblée spéciale (AS) qui réunit l’ensemble des actionnaires détenant moins de 9
% du
capital social. Mais ils ne précisent pas le niveau d’information délivré par son représentant au
sujet de l’activ
ité, de la situation financière et de la vie sociale.
L’examen des dossiers fournis à l’AS
en 2018 et en 2019 révèle que son représentant
n’élabore pas un rapport en tant que tel
. Il se borne à reprendre à son compte le rapport de
gestion de l’année, le ra
pport du commissaire aux comptes, et les projets de résolution
accompagnant ces documents. Ces éléments ne sont pas communiqués aux organes délibérants
des collectivités et des établissements actionnaires.
Il n’est donc pas tenu compte des besoins
spécifiques des actionnaires minoritaires, notamment par une information adaptée et accessible
leur permettant d’appréhender les principales orientations stratégiques de la société.
Selon le représentant légal de la SPL, la présentation aux actionnaires minoritaires
réunis en assemblée spéciale du rapport de leur
représentant au conseil d’administration
constitue une simple faculté. La chambre estime toutefois
qu’une telle mesure est de nature à
conforter le contrôle analogue et constitue une bonne pratique en matière de transparence. Elle
invite la société à sensibiliser le représentant
de l’assemblée spéciale
au conseil
d’administration
à
l’intérêt de délivrer
une information accessible et lisible à chaque collectivité
territoriale actionnaire minoritaire
de la SPL de façon à ce qu’elle puisse
la communiquer à son
assemblée délibérante.
1.2.2
Le conseil d’administration doit se donner les moyens d’exercer effectivement
ses missions de surveillance et de contrôle
À l’instar de toute société anonyme, une société publique locale est administrée par un
conseil d’administration. Les administrateurs, pris individuellement, n’ont pas de pouvoir de
gestion propre. Seul l’organe social qui les réunit est chargé collectivem
ent de gérer la société.
Sa collégialité et sa composition revêtent donc une dimension essentielle. Elles sont
fondamentales pour l’exercice de la compétence que lui reconnaît l’article L.
225-35 du code
de commerce pour déterminer « les orientations de l'activité de la société et [veiller] à leur mise
en œuvre, conformément à son intérêt social, en prenant en considération les enjeux sociaux et
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
environnementaux de son activité. » Sous réserve des pouvoirs expressément attribués aux
assemblées d'actionnaires et dans la limite de l'objet social,
le conseil d’administration peut se
saisir « de toute question intéressant la bonne marche de la société et règle par ses délibérations
les affaires qui la concernent. » Il lui est également loisible de procéder « aux contrôles et
vérifications qu'il juge opportuns. Le président ou le directeur général de la société est tenu de
communiquer à chaque administrateur tous les documents et informations nécessaires à
l'accomplissement de sa mission. »
Afin de donner à ces prérogatives leur plein effet, les statuts définissent les règles de
composition et de fonctionnement du conseil d’administration. Leur contenu est précisé par un
règlement intérieur. Il doit permettre au conseil d’administration d’exercer ses missions légal
es
et statutaires.
La composition du conseil d’administration ne correspond qu’en partie
aux
quotes-parts de capital détenues par les collectivités représentées
Conformément à
l’article L.
225-17 du code de commerce, le nombre maximum de
membres du conseil
d’administration d’une SPL
doit être compris entre trois et dix-huit. La
durée de leurs fonctions est déterminée par les statuts sans pouvoir excéder six ans.
L’article
L. 1524-5 du CGCT prévoit, pour les SPL, que « toute collectivité territoriale
ou groupement de collectivités territoriales actionnaire a droit au moins à un représentant au
conseil d'administration ou au conseil de surveillance, désigné en son sein par l'assemblée
délibérante concernée ». Le nombre de sièges revenant à chaque collectivité ou établissement
public local actionnaire doit être fixé par les statuts. Il est calculé « dans une proportion au plus
égale à celle du capital détenu par l'ensemble des collectivités territoriales ou de leurs
groupements actionnaires par rapport au capital de la société. ». Lorsque la faible participation
au capital de certains actionnaires ne leur permet pas de disposer d’un siège d’administrateur,
les statuts doivent leur réserver une possibilité de représentation au sein d’une assemblée
spéciale : « un siège au moins » doit leur être attribué.
Aux termes de l’article
14 de ses statuts
, le conseil d’administration
de Chartres
Aménagement se compose de « 11 représentants des personnes morales actionnaires ». Les
actionnaires qui détiennent plus de 9 % du capital social « désignent leurs représentants au
conseil d’administration par décision de leur assemblée délibérante.
» Pour les actionnaires
détenant moins de 9 % du capital social, un siège leur est réservé en assemblée spéciale. Ils
désignent un « représentant commun », chargé de siéger
au conseil d’administration.
La durée
du mandat des administrateurs est fixée par référence à la durée de «
celui de l’assemblée
délibérante qui les a désignés ». Par construction il ne peut excéder six ans, conformément aux
dispositions de l’article
L. 225-18 du code de commerce.
La ville de Chartres et Chartres Métropole étant seules à disposer de plus de 9 % du
capital social, elles bénéficient
d’une représentation directe
au conseil d’adm
inistration. Les
autres collectivités participant au capital sont représentées indirectement par un représentant
commun aux actionnaires minoritaires.
Au 1
er
janvier 2014, la ville de Chartres et Chartres Métropole détiennent respectivement
53,71 % et 46,14 % du capital social. La ville de Chartres aurait donc dû disposer de six
administrateurs au plus parmi les 11 sièges prévus par les statuts.
Or la composition du conseil d’administration
observée entre le 1
er
janvier et le 15 mai
2014
s’écarte de cette répartition. La ville de
Chartres y dispose de sept représentants, alors que
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
15
Chartres Métropole dispose de trois administrateurs et les actionnaires minoritaires comptent
un seul représentant. Le renouvellement du conseil d’administration
intervenu le 16 mai 2014
n’a pas permis d
e rectifier cette situation. La ville de Chartres y dispose toujours de
sept représentants
, alors qu’aucune augmentation de sa part de capital social ne justifie un
nombre d’administrateur supérieur à six.
Répartition du capital social et composition du
conseil d’administration
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les statuts et la réponse 1.2 de la SPL Chartres Aménagement
Cette situation a peu incidence sur les équilibres en termes de majorité ou sur le calcul
de minorités de blocage. Cependant elle affaiblit le caractère collégial nécessaire au plein
exercice du pouvoir d’orientation et de surveillance conféré au conseil d’administration.
La chambre invite la société et ses actionnaires à régulariser la situation, en limitant à
six le nombre d’admin
istrateurs de la ville de Chartres. La SPL indique avoir saisi ces
collectivités par courrier pour leur demander de bien vouloir inscrire à l’ordre du jour d’une
prochaine assemblée municipale et communautaire les délibérations nécessaires à la
régularisation de la situation.
Par ailleurs il serait de bonne administration d’associer davantage les actionnaires
minoritaires. Si l’assemblée générale des actionnaires est libre de choisir les modalités qui lui
semblent les plus appropriées (nomination en qualité
de censeur du représentant d’une
commune actionnaire minoritaire, augmentation du nombre de représentants de l’assemblée
spéciale, etc.), la diversité des membres du conseil d’administration est le plus sûr moyen de
stimuler son rôle d’évocation et de sur
veillance.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Les règles de limitation du nombre de mandats d’administrateurs ont été
méconnues et certaines situations de cumul appellent une vigilance particulière
L’article L.
225-21 du code de commerce dispose
qu’«
une personne physique ne peut
exercer simultanément plus de cinq mandats d'administrateur de sociétés anonymes ayant leur
siège sur le territoire français.
» L’article L.
225-77 du même code prévoit également
l’interdiction d’«
exercer simultanément plus de cinq mandats de membre de conseil de
surveillance de sociétés anonymes ayant leur siège social sur le territoire français. » En vertu
de l’article L.
225-94, la limitation à cinq du nombre de mandats « est applicable au cumul de
sièges d'administrateur et de membre du conseil de surveillance ».
En cas de non-
respect du nombre maximal fixé par les textes, l’intéressé doit se démettre
de l'un de ses mandats dans les trois mois de sa nomination. À l'expiration de ce délai, il est
réputé
être démis d’office
et doit restituer les rémunérations perçues, sans que soit, de ce fait,
remise en cause la validité des délibérations auxquelles il a pris part.
L
’
article L. 225-95-1 du code de commerce dispose que les mandats de président, de
directeur général, de directeur général unique, de membre du directoire ou d'administrateur
d'une société d'économie mixte locale (SEML), exercés par un représentant d'une collectivité
territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas pris en compte pour
l'application des règles relatives au cumul d
es mandats sociaux. Cette dérogation s’applique
aux seuls mandats relatifs aux SEML au sens strict. La règle de limitation du nombre de mandat
est applicable aux
autres catégories d’entreprises publiques locales.
Pour les SPL, elle
s’accorde
avec
l’exigence de contrôle analogue qui gouverne leur fonctionnement. De même, pour les
SEMOP, elle est en cohérence avec leur objet spécifique qui nécessite, par un mode de
gouvernance adapté, une capacité de contrôle continue du partenariat.
En outre la déro
gation ne s’applique pas aux articles L.
225-77 et L. 225-94 du code de
commerce. Les mandats de membre de conseil de surveillance ne sont donc pas écartés de
l’application de la règle de cumul.
Enfin seuls les mandats « exercés par un représentant d'une collectivité territoriale ou
d'un groupement de collectivités territoriales » sont exemptés de la règle de cumul. Les
administrateurs désignés dans le cadre de participations croisées ne sont pas concernés par la
dérogation prévue à l’article L.
225-95-1 du code de commerce.
Durant la période sous revue,
l’actuel et l’ancien PDG de la société
ont disposé chacun de
plus de
cinq mandats d’administrateur ou de membre de conseil de surveillance d’une société anonyme.
Le premier cumule six
mandats d’administrateurs d’entreprises publiques locales chartraines
sans interruption depuis 2016, auxquels s’ajoute celui de membre du conseil d’orientation et de
surveillance
d’un établissement bancaire
7
. Mais, en retirant les mandats d’administrateur de SEML,
il ne reste pl
us que quatre sociétés entrant dans le champ d’application de la règle de cumul.
7
Pour l’appréciation des plafonds définis aux articles L. 225
-21 et L. 225-
77, il n’est pas tenu compte des fonctions
d’administrateurs d’établissements publics, tels que les syndicats intercommunaux, les hôpitaux de Chartres ou
l’office public de l’habitat de Chartres, d’associations ou de sociétés civiles, tels que le Racing Club Chartrain (devenu
C’Chartres Sports à compter de 2019)
ou les sociétés civiles immobilières. En application de
l’article 98 de la loi du
17 mai 2011
de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, un groupement d’intérêt public «
est une
personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière.
» Le poste d’administrateur ou de
président du GIP Chartres Métropole Restauration ne peut donc s’assimiler à celui d’«
administrateur de sociétés
anonymes.
» Il échappe donc au champ d’application des articles précités du code de co
mmerce.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
17
Mandats du président-directeur général entre 2014 et 2019
Fonctions et
mandats exercés par
l’actuel PDG
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Ville de Chartres
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
CA Chartres
Métropole
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
Département
d'Eure-et-Loir
Conseiller
départemental
(canton de Chartres
2)
Conseiller
départemental
(canton de Chartres
2)
Conseiller
départemental
(canton de Chartres
2)
Conseiller
départemental
(canton de Chartres
2)
Conseiller
départemental
(canton de Chartres
2)
Conseiller
départemental
(canton de Chartres
2)
Office public de
l'habitat de Chartres
(Chartres métropole
habitat)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Hôpitaux de
Chartres
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Établissement
bancaire privé
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
SPL Chartres
Aménagement
Administrateur
(
Jusqu’au
15 mai
2014)
PDG (à partir du 16
mai 2014)
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
SPL Chartres
métropole transports
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL Chartres
métropole énergie
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres
Développements
immobiliers
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres
métropole
innovations
numériques
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM SYNELVA
collectivités
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres
Métropole
Valorisation
Administrateur
Administrateur
Racing Club
Chartrain (C'
Chartres sports)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des rapports sur la gouvernance ; en jaune, mandats
d’administrateurs
retenus pour le contrôle de la règle de cumul prévue au code de commerce ; en gris, mandats dans des
établissements publics ou des associations et fonctions électives non retenus pour l’appréciation de la règle de
cumul prévue au code de commerce
Au 31 décembre 2019,
l’ancien PDG de la société
, toujours administrateur de la SPL
exerçait onze mandats sociaux autres que celui occupé au sein de Chartres Aménagement.
Même après avoir écarté les mandats d’administrateur de SEML, il cumule six m
andats dans
des SPL et des SEMOP qui entrent dans le champ d’application de la règle de cumul.
Il est donc
susceptible d’être
réputé démissionnaire d’office
de l’un d’entre eux. La
situation gagnerait à être clarifiée dans les meilleurs délais, afin de sécuriser le fonctionnement
du conseil d’administration de Chartres Aménagement.
La chambre invite
l’intéressé
à se mettre en conformité avec la réglementation et à ne
conserver que cinq des mandats parmi ceux détenus actuellement dans des SPL et des SEMOP.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Le prochain rapport sur la gouvernance devra apporter des précisions sur les régularisations
apportées au regard du plafond de cumul.
Mandats
détenus par l’ancien PDG de la société
entre 2014 et 2019
Fonctions et mandats exercés
par l’ancien PDG de la SPL
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Mandat électif national
Député (depuis le
20 juin 2012)
Député (première
circonscription)
Député (première
circonscription)
Député (jusqu'au
20 juin 2017)
Ville de Chartres
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
CA Chartres Métropole
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Syndicat mixte d'études
Président
Maison des entreprises et de
l'emploi
Président
OPH de Chartres
(Chartres métropole habitat)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Hôpitaux de Chartres
Président du
conseil de
surveillance (CS)
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
SPL Chartres Aménagement
PDG (jusqu'au
15/05/2014)
Administrateur (à
partir du
16/05/2014)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL Chartres métropole
transports
PDG (à partir du
17 octobre 2014)
PDG (jusqu'au
11 décembre 2015)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL Chartres métropole
énergie
PDG (du 4
septembre au 6
novembre 2015)
Président du CA
(à partir du
7/11/2015)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
SEMOP Chartres Métropole
Eau
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEMOP CM Assainissement
(créée le 30 nov 2017)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
SPL C Chartres Tourisme
(créée le 28 nov 2019)
Administrateur
SEM Chartres
Développements immobiliers
PDG (jusqu'au
15/05/2014)
Administrateur
(depuis
16/05/2014)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Expo
(Chartres Métropole
Évènements)
Président du
conseil
d'administration
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres métropole
innovations numériques
Président du CA
(depuis
15/12/2015)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
SEM SYNELVA collectivités
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Métropole
Valorisation
Président du CA
GIP Chartres Métropole
Restauration
Administrateur
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des rapports sur la gouvernance ;
en jaune, mandats d’administrateurs
retenus pour le contrôle de la règle de cumul prévue au code de commerce ; en gris, dans des établissements
publics ou des associations et fonctions électives
non retenus pour l’appréciation de la règle de cumul prévue a
u
code de commerce
Au-delà de ces cumuls constituant des irrégularités permanentes et exigeant une mise
en conformité globale, d’autres situations soulèvent des risques latents, susceptibles de se
révéler à l’occasion de l’adoption d’actes particuliers ou de l’approbation de certains contrats.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
19
Par exemple, la vice-présidente de la SPL Chartres Aménagement siège en qualité
d’administrateur au sein
de la SPL Chartres Métropole Énergies ainsi que de la SEM Chartres
Métropole Innovations numériques et exerce la vice-présidence de la SEM Chartres
Développements Immobiliers et de la SPL Chartres Aménagement. Elle cumule les fonctions
de vice-présidente de Chartres Métropole en charge de la commande publique et de
l’urbanisme, celles de présidente de la commission d’appel d’offres de la ville de Chartres et de
Chartres Métropole, de présidente de la commission des marchés de la SEM Chartres
Développements Immobiliers, de la SPL Chartres Aménagement et de la SPL Chartres
Métropole Énergies.
L’
intéressée se trouve vir
tuellement en situation de conflit d’intérêts dans
de nombreux cas de figure et est exposée structurellement à un risque juridique élevé dans
l’exercice de son mandat d’administrateur.
Un risque analogue pèse également sur les administrateurs exerçant simultanément des
fonctions d’adjoint ou de vice
-président dont la délégation se réfère expressément à une
opération confiée à la SPL. Il en va ainsi
de l’
adjoint au maire de Chartres en charge « du pôle
gare »,
d’un
vice-président de Chartres Métropole délégué aux «
zones d’activité d’intérêt
communautaire » et notamment du « pôle ouest »,
d’une
vice-présidente en charge « des grands
équipements », de « la salle culturelle et sportive sur le site pôle gare et [du] Parc des
expositions sur le plateau nord-est ».
Les cumuls de mandats avec d’autres entreprises publiques locales chartraines et, en
particulier, avec la SEM Chartres Développements Immobiliers, font également courir des
risques juridiques notables. Chaque administrateur de la SPL Chartres Aménagement détient
au moins un autre mandat social dans l’une de ces sociétés. Cinq des onze administrateurs
assurent la présidence ou vice-
présidence du conseil d’administration d’une autre SPL ou SEM.
En dépit du renouvellement du conseil d’administration
intervenu le 25 juin 2020, ces
constats demeurent en partie d’actualité.
Enfin il y a lieu de souligner la nécessité d’identifier en toute transparence les autres
intérêts privés susceptibles d’interférer avec l’exercice des fonctions d’administrateur. Les
risques en la matière ne se limitent pas aux mandats détenus dans d’autres entreprises
chartraines, mais s’étendent à des fonctions de gérance d’une société ou d’associé d’une SCI,
dès lors que ces organismes sont susceptibles d’entrer en relation d’affai
res avec la SPL,
notamment par
voie d’acquisition immobilière.
La chambre appelle à la plus grande vigilance sur ces situations de cumul qui, sans être
prohibées par le code de commerce, peuvent présenter des risques déontologiques. La
prévention des situa
tions de conflits d’intérêts implique de s’intéresser à la fois aux
dysfonctionnements potentiels ayant une incidence sur la légalité des actes et ceux relatifs aux
règles de comportement. Pour cela il y a lieu de distinguer les précautions à prendre au regard
de l’article L.
1524-5 du CGCT
8
–
qui protègent la légalité des actes collectivités actionnaires
–
8
Les élus locaux agissant en tant que mandataires des collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein
du conseil d'administration des sociétés publiques locales et exerçant les fonctions de membre ou de président du
conseil d'administration, de président-directeur général ou de membre ou de président du conseil de surveillance,
ne sont pas considérés comme étant intéressés à l'affaire, lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur ses
relations avec la société. Toutefois, ils ne peuvent participer aux commissions d'appel d'offres ou aux commissions
d'attribution de délégations de service public de la collectivité territoriale ou du groupement lorsque la société
publique locale est candidate à l'attribution d'un marché public ou d'une délégation de service public.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
de celles qui,
d’une part,
résultent des exigences de la loi du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique et,
d’autre part, sont
requises pour écarter le risque pénal
–
qui
sécurisent
l’élu dans la prise de décision au sein de la société et de la collectivité actionnaire
.
Comme le souligne la SPL dans sa réponse à la chambre, un élu siégeant comme
administrateur d’une SPL peut fort bie
n ne pas être regardé comme étant potentiellement
intéressé à l’affaire, parce que la dérogation prévue à l’article L.
1524-
5 du CGCT s’applique.
9
Pour autant la chambre relève que sa participation aux décisions de la société et de la collectivité
peut pot
entiellement contrevenir à l’article
2 de la loi du 11 octobre 2013. Les chevauchements
de fonctions peuvent faire naître,
à l’occasion de l’adoption d’actes particuliers ou de
l’approbation de certains contrats
, une « situation d'interférence entre un intérêt public et des
intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice
indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Pour cette raison, un meilleur encadrement
déontologique apparaît
indispensable pour
sécuriser
le
fonctionnement
du
conseil
d’administration.
L
’information du conseil d’administration gagnerait à être renforcée afin qu’il
soit pleinement à même d’assurer ses missions de contrôle et de surveillance
L’article
18
des statuts prévoit que le conseil d’administration se réunit «
sur la
convocation de son président, soit au siège social, soit en tout endroit indiqué par la
convocation.
Lorsque le conseil d’administration ne s’est pas réuni depuis plus de deux mois,
le tiers au moins de ses membres peut demander au président de convoquer celui-ci sur un ordre
du jour déterminé. »
Le règlement intérieur
du conseil d’administration, adopté
le 19 septembre 2013, ne
prévoit pas la périodicité des réunions. Sa nouvelle version, approuvée le 8 novembre 2018,
n’apporte pas davantage de précisions sur ce point.
En 2014 et en 2015, le conseil
d’administration s’est réuni une dizaine de fois. À partir de 2016, le nombre de réunions
diminue
: neuf en 2016 et jusqu’à six en 2019.
D’
autres facteurs ont également contribué à affaiblir le rôle de « contrepoids » dévolu
au conseil d’administration, alors que son pouvoir d’évocation et de surveillance et la séparation
des fonctions constituent des principes cardinaux posés par le droit des sociétés.
Ainsi la modification du règlement intérieur
du conseil d’administration, opérée en
novembre 2018, met fin au dispositif «
lui permettant d’être informé de la gestion de la
trésorerie des six derniers mois, de la gestion prévisionnelle des six prochains mois [et] de la
prospective financière à un an.
» De même, elle abroge l’article prévoyant qu’ «
un point de
situation sur la vie sociale et le fonctionnement de la société est présenté lors de chaque
réunion.
» Les obligations d’information régulière de l’exécutif se trouvent ainsi réduites à
«
l’examen préalable des opérations
» et à leur « suivi technique ».
L’allègement du règlement intérieur semble intervenir à contretemps. L’extension des
pouvoirs du président-directeur général, intervenue en novembre 2018 en matière
d’acquisitions ou de cessions foncières notamment, semblait exiger, à l’inverse, des possibilités
de contrôle accrues du conseil d’administration.
9
Cf. annexe n° 3.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
21
Il aurait été de bonne administration de prévoir des mesures visant à ce qu’il soi
t rendu
compte, à des échéances précises et selon des modalités claires, des actes et des bilans financiers
échappant à la validation du conseil d’administration à partir de novembre 2018.
L
’
élargissement des pouvoirs reconnus au PDG
doit s’accompagner d’u
ne information adaptée
pour permettre
au conseil d’administration d’assurer ses missions statutaire
s de contrôle et de
surveillance.
1.2.3
Les modalités d’exercice de la direction générale ne sont pas entourées de
garanties suffisantes pour prévenir les risques
de conflits d’intérêts
L’article
20 des statuts prévoit que « la direction générale de la société est assumée, sous
sa responsabilité, soit par le président du conseil d’administration, soit par une personne
physique nommée par le conseil d’administration
et portant le titre de directeur général. Le
choix entre ces deux modalités d’exercice de la direction générale est effectué par le conseil
d’administration qui doit en informer les actionnaires et les tiers dans les conditions
réglementaires. La délibérat
ion du conseil d’administration relative au choix de la modalité
d’exercice de la direction générale est prise à la majorité des administrateurs présent ou
représentés. »
Le cumul de mandats exercés par le PDG expose la société à des situations de
conflits
d’intérêts
Lors de la
création de l’entreprise
,
la présidence du conseil d’administration et la
direction générale étaient exercées par deux personnes distinctes. Cette situation a perduré
jusqu’en
décembre 2012. Depuis le 1
er
janvier 2013,
le conseil d’a
dministration de la SPL a fait
le choix de réunir les fonctions de président et de directeur général. Ce choix a été maintenu par
décision du 16 mai 2014. Cette décision a été réitérée à la suite du dernier renouvellement du
conseil d’administration du
25 juin 2020.
Le choix de ce mode de gouvernance est intervenu selon une procédure régulière. Il a
fait l’objet «
d'un avis inséré dans un journal habilité à recevoir les annonces légales dans le
département du siège social », comme le dispose
l’article R.
225-27 du code de commerce. Il a
également donné lieu à un dépôt au greffe du tribunal de commerce.
Les statuts investissent la direction générale « des pouvoirs les plus étendus pour agir
en toutes circonstances au nom de la société. »
Ses pouvoirs s’exe
rcent, en conformité avec
l’articl
e L. 225-56 du code de commerce, dans les seules limites «
de l’objet social et sous la
réserve de ceux que la loi attribue expressément aux assemblées
d’actionnaires
et au conseil
d’administration.
» La ligne de démarcation définie par la décision du 16 mai 2014 est celle
habituellement fixée au profit des organes de surveillance des entreprises publiques locales. Le
PDG ne peut empiéter sur les « pouvoirs réservés à la commission des marchés, compétente
pour les achats de plus de 90 000
€ hors taxes, à la commission des financements […], au
conseil d’administration, en ce qui concerne la conclusion de contrats avec les collectivités
actionnaires, l’arrêtés des comptes rendus financiers annuels à produire aux collectivités
clientes dans le cadre des contrats conclus, la conclusion de tous contrats de financement, les
acquisitions immobilières d’un prix excédant de plus de 10
% l’avis de France Domaine ou hors
périmètre des opérations confiées à la société [et] les cessions i
mmobilières d’un prix inférieur
de plus de 10 % à celui prévu dans les documents contractuels. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Ce large champ d’attribution donne une capacité d’action au PDG, dont il n’appartient
pas à la chambre de discuter le principe. Toutefois il revient à la
juridiction de vérifier s’il est
entouré de garanties suffisantes
et s’il ne limite pas excessivement l’exercice par
le conseil
d’administration de ses missions d’orientation et de surveillance.
Les fonctions de PDG ont été occupées par des personnes exerçant des fonctions
électives et cumulant
d’autres mandats sociaux. Si l’exercice des fonctions de PDG par un élu
local au sein d’une société publique locale n’est pas prohibé, il doit être entouré de garanties
particulières. Les précautions requises doivent
se matérialiser, d’une part, par des dispositifs de
prévention des conflits d’intérêts
(abstention, délégations, etc.)
et, d’autre part, par un certain
nombre de déclarations réglementaires. D’autres mesures préventives sont également
indispensables en ca
s de cumul de mandats sociaux dans d’autres entreprises.
Or le règlement intérieur laisse subsister des incertitudes sur les règles déontologiques
applicables. Aucune précision n’
y est apportée sur les règles de déport ou de suppléance pour
la signature des contrats conclus avec la ville de Chartres, Chartres Métropole et les sociétés
dans lesquelles le PDG exerce les fonctions d’administrateur ou de membre du conseil de
surveillance.
La SPL indique apporter une attention suffisante à la prévention des risques de non-
conformité, notamment au moyen d’un suivi trimestriel de l’activité et d’
une revue mensuelle
des projets. Toutefois la chambre relève que
l’archivage et la traçabilité de ce
s contrôles ne sont
pas entièrement assurés
et qu’ils ne s’intègrent pas
dans une démarche globale d’
audit interne.
L’absence de réalisation de risques par le passé, notamment en matière de
litiges juridiques, ne
prémunit pas la société contre d’autres aléas futurs.
La société aurait tout intérêt à réaliser une cartographie des risques
, afin d’identifier son
niveau d’exposition aux aléas et de prévenir la réalisation des plus significatifs d’entre eux. Elle
pourrait
également sécuriser davantage son fonctionnement en se dotant d’un code de bonne
conduite et d’une organisation a
daptée à cet effet. Un dispositif de contrôle et d'évaluation
interne des mesures mises en œuvre
aurait ainsi pu utilement alerter les PDG successifs sur les
situations à risque et notamment celles illustrées dans les développements à suivre.
La cession d’
un bâtiment à la SEM Chartres développement immobiliers illustre
les dysfonctionnements liés au cumul de mandats d’autres entreprises publiques
locales chartraines
Par deux résolutions du 17 mai et du 20 décembre 2018
, le conseil d’administration de
la SPL « a autorisé » son PDG à signer avec la SEM Chartres Développements immobiliers les
documents préparatoires et
l’acte de cession
d’un bâtiment sis
36 rue Bellangères au Coudray.
Cette vente d’un bien immobilier situé dans l’emprise de la concession d’aménagement du
CM 101 a été conclue pour un prix de vente de 2 413 332,00
€
TTC. Le commissaire aux
comptes a fait figurer l’acte correspondant au nombre des conventions
réglementées dans le
rapport de 2018 prévu par
l’article L.
225-40 du code de commerce, dans la mesure où le PDG
de la SPL Chartres Aménagement siège également au conseil d’administration de la SEM
Chartres Développements immobiliers. Par résolution adoptée le 28 juin 2019
, l’assemblée
générale ordinaire a approuvé « après connaissance prise du rapport spécial du commissaire
aux comptes, l’exécution des conventions [réglementées] qui y sont énoncées.
».
La chambre relève que le PDG de la SPL a directement pris part au vote de la résolution
n°10 du 17 mai 2018 et a signé le procès-
verbal, sans faire mention d’un quelconque déport.
Il
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
23
s’est abstenu de participer à la deuxième décision du 20 décembre 2018
. En revanche les
documents joints à l’annexe de l’acte d
e vente révèlent que le PDG de la SPL a bien participé
au vote du
conseil d’administration de la SEM du
20 décembre 2018, au cours duquel le
principe de la transaction immobilière et son montant ont été approuvés.
L’adoption d’une
« convention de domiciliation » témoigne des risques pris en
cas de participation du PDG aux décisions des collectivités actionnaires
Parmi les actes recensés au titre des conventions réglementées et mentionnées dans le
rapport du commissaire aux comptes depuis 2017, une convention dite « de domiciliation »
concentre les indices d’une gouvernance dysfonctionnelle. Conclue le 3
février 2017, elle autorise
la SPL Chartres Aménagement à utiliser l’hôtel de ville comme «
adresse de siège social » et
« garantit la réception, le stockage et éventuellement la réexpédition du courrier quotidien. » La
ville de Chartres s’y engage à «
faire bénéficier l’entreprise domiciliée des prestations suivantes
:
domiciliation sociale, domiciliation postale, reprographie, accueil général, accueil téléphonique,
orientation des publics et usagers [et] salle de réunions et d’instances
». En contrepartie de ces «
prestations », la SPL doit s’acquitter d’un «
tarif annuel de 100 000 euros HT. »
La convention a été signée, d’une part, par
l
e président directeur général de la SPL et, d’autre
part, par le directeur général des services sur délégation du maire de Chartres. Le représentant de la
ville de Chartres a été « dûment habilité à cet effet par délibération du conseil municipal
CM2016/346 du 21 novembre 2016 ». Cette délibération a été examinée en conseil municipal
« sous la présidence du maire » également administrateur de la société. Le PDG de la SPL, étant
par ailleurs adjoint chargé des finances, a « exposé » les motifs et le projet de délibération.
Les deux
élus sont comptés parmi les conseillers municipaux « présents
». Il n’apparaît pas qu’ils se sont
abstenus de prendre part au vote de cette délibération, celle-ci ayant été adoptée par « le conseil
municipal, après en avoir délibéré, à la majorité de 32 voix pour, 5 voix contre ».
Le PDG a signé la convention de domiciliation s
ur le fondement d’une décision du
conseil d’administration de la SPL du 26
janvier 2017. L
’examen du procès
-verbal révèle que
le maire de Chartres et lui-même sont comptés parmi les « administrateurs présents ou
représentés ». Si « les représentants de la ville de Chartres ne [prennent] pas part au vote », le
conseil d’administration
s
’es
t prononcé sur la convention de domiciliation, « connaissance prise
des informations présentées par le Président-directeur général relatives aux prestations
mutualisées délivrées par la ville de Chartres à Chartres Aménagement ».
Au-
delà de la question du risque de conflit d’intérêts, l’
exécution de la convention
n’apparaît pas directement utile au fonctionnement de la société. L’accueil physique ou
téléphonique est assuré dans l
es locaux occupés avec la SEM et non à l’hôtel de ville, lieu de
domiciliation purement juridique.
La SPL acquitte déjà par ailleurs une quote-part des « frais communs » exposés avec la
SEM Chartres développements immobiliers. La « fourniture de moyens communs »
(reprographies, etc.) donne lieu à des refacturations, qui représentent une charge significative
pour la SPL. Le nouveau « contrat de mise à disposition de locaux partagés et de services »,
entré en vigueur au 1
er
janvier 2019, prévoit en outre un « loyer annuel de 69 000
€
HT ». Le
paiement du « tarif annuel » de 100 000
€ dû au titre de la convention de do
miciliation vient
ainsi faire double emploi avec les charges partagées avec la SEM.
La SPL réfute l’observation de la chambre sur les risques
déontologiques pris par le
PDG. Elle souligne que le PDG
était tenu de présider la séance du conseil d’administrat
ion du
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
26 janvier 2017, en raison des obligations découlant de
l’article L.
225-51 et L. 225-56 du code
de commerce, et
qu’en sa qualité de représentant
de la ville de Chartres
il n’a
pas pris part au
vote.
En outre, selon son appréciation, l’article
L. 1524-5 précité du CGCT permet de
considérer qu’il n’était pas intéressé à l’affaire.
Toutefois la chambre relève que ces considérations ne dispensent pas du respect de la
loi du 11 octobre 2013. La seule présence du PDG lors des débats du conseil
d’administration,
son magistère et sa participation au vote du conseil municipal relatif à cette même opération
suffisent à caractériser un risque « d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics
ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial
et objectif d'une fonction
» au sens de l’
article 2 de la loi précitée.
La dérogation de l’article L
. 1524-5 du CGCT invoquée par la SPL est ici sans objet.
Son objet est limité à la seule question de la légalité de la délibération de la ville de chartres et
ne peut être invoquée quant au fonctionnement de la SPL. Le dysfonctionnement observé en
l’espèce
est révélateur du défaut de prise en compte des règles générales de prévention des
conflits d’inté
rêts disposées par la loi relative à la transparence de la vie publique. Il manifeste
une confusion entre l’intérêt social de l’entreprise et les finalités poursuivies par la personne
publique actionnaire, rendue possible par la porosité entre les instances exécutives.
Prévention des
conflits d’intérêts
dans les relations entre les collectivités
territoriales et les entreprises publiques locales
L’article L 1524
-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que
dans les SEML et les SPL les collectivités territoriales actionnaires ont droit « au
moins à un
représentant au conseil d’administration ou
au conseil de surveillance,
désigné en son sein par l'assemblée délibérante concernée ». Ces représentants, qui
sont généralement des élus de la collectivité, « ne sont pas considérés comme étant
intéressés à l’affaire, au sens de l’article L.
2131-11, lorsque la collectivité ou le
groupement délibère sur ses relations avec » la société
d’économie mixte locale
».
Cette exception ne porte toutefois que sur les seuls actes pris
au sein de l’organe
délibérant de la collectivité concédante. Elle demeure sans incidence sur le
fonctionnement propre des entreprises publiques locales et sur le règles de
comportement des élus, lorsque ces derniers siègent dans les organes sociaux ou
assurent des fonctions de direction générale.
Dans la mesure où une entreprise publique locale exerce des activités
d’intérêt général
déléguées par une personne publique
, à l’instar de concessions
d’aménagement, elle
entre dans le champ des dispositions de la loi du 11 octobre
2013 relative à la transparence de la vie publique. Elle est donc tenue de veiller à la
prévention des
conflits d’intérêts
et des risques déontologiques dans le
fonctionnement de ses organes sociaux. A cet
effet, il lui revient d’identifier les
situations à risque les plus prégnantes et de définir,
notamment au moyen d’
un code
de bonne conduite, l’ensemble des mesures conservatoires requises
(règles en
matière de déport ou d’abstention, suppléances, délégati
ons de signature, etc.).
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
25
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La SPL Chartres Aménagement a connu une double évolution de son objet et de son
actionnariat. Initialement spécialisée dans la réalisation de zones d’aménagement à dominante
économique pour le compte de la ville de Chartres, de Chartres Métropole et de syndicats
apparentés, cette entreprise s’est vue confier de nouveaux projets combinant bâtiments publics,
équipements culturels et sportifs, aires de stationnement et aménagements multimodaux. Cette
mont
ée en puissance coïncide avec l’arrivée au capital de communes membres de
l’agglomération chartraine, pourvoyeuses de projets d’aménagements de cœur de village et de
lotissements. Sans remettre en cause la prépondérance de la ville de Chartres et de Chartres
Métropole, cette diversification appelait logiquement une gouvernance rénovée.
Des avancées ont permis de mettre en accord l’objet statutaire avec l’activité, tout en
garantissant l’adéquation avec les compétences des actionnaires. Toutefois les mesures
de
transparence demeurent insuffisantes. L’étendue des pouvoirs de contrôle et de surveillance du
conseil d’administration
gagneraient à être renforcés, de même que les mécanismes de
pré
vention des conflits d’intérêts (
instauration
d’un
e cartographie des risques et
d’un code de
bonne conduite, contrôle renforcé des délégations au PDG et aux directeurs délégués, etc.).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
2
UNE ACTIVITÉ INSUFFISAMMENT PILOTÉE
2.1
Les activités sont conformes au cadre légal et statutaire,
à l’exception de
celles liées à
l’image de marque de la société
2.1.1
Les opérations d’aménagement et les études confiées à l’entreprise sont
conformes à son objet social
Faisant application de l
’article L.
1531-1 du CGCT, l
’article
2 des statuts de Chartres
Aménagement prévoit une intervention exclusive « pour le compte de ses collectivités
actionnaires et dans le périmètre géographique de celles-ci ».
Au 31 décembre 2019,
la SPL assure l’exécution de 21
concessions d’aménagement,
d’une convention de portage foncier, de
huit
conventions d’étu
des et prestations diverses et de
deux contrats de mandat. Ce portefeuille d’activité comprend exclusivement des opérations ou
prestations intégrées réalisées pour le compte des actionnaires publics. Le poids des concessions
d’aménagement y est prépondérant. Il représente un chiffre d’affaires de 26
,1
M€, sur un total
de 26,8
M€.
Répartition du portefeuille d’activité de Chartres Aménagement par actionnaire
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des rapports de gestion
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
27
Les opérations et les prestations de services sont réalisées dans le périmètre
géographique des collectivités actionnaires.
Répartition des opérations confiées à la SPL Chartres Aménagement
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir du
plan local d’urbanisme de Chartres
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Composition
et répartition des principales prestations de services d’après la valeur
des contrats et avenants notifiés
Source : CRC Centre-Val de Loire
Les missions d’AMO et les mandats exécutés par Chartres Aménagement portent sur
des objets en lien a
vec ses missions d’aménagement et de réalisation d’équipements publics.
Conformité des AMO et des mandats à l’objet statutaire
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des
conventions d’AMO
et de mandats
L’activité de la société est donc conforme
à son objet social.
AMO ou mandat en lien avec
une opération
d'aménagement
•
Ville de Chartres : AMO de la
ZAC de Beaulieu
•
Ville de Chartres : Mandat
d'études préalables pour
l'aménagement du secteur
de l'Ile de la Porte Guillaume
AMO ou mandat en lien avec
la construction d'un bâtiment
public
•
Chartres Métropole : AMO
complexe culturel et sportif,
parc médiéval et EHPAD
•
Ville de Chartres : abords de
la cathédrale
•
Dangers : AMO pour la
réhabilitation de la mairie
•
Mittainvilliers : AMO pour la
réalisation d'une salle
communale
AMO ou mandat en lien avec
des aménagements de voirie
ou de déplacement
•
Chartres Métropole : AMO
BHNS
•
Amilly : Mandat pour la
réalisation d'un
aménagement de sécurité
routière
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
29
2.1.2
La valorisation de l’image de marque de la société ne présente qu’un lien
indirect avec l’objet social
Le président-directeur général de la SPL Chartres Aménagement a conclu, sur
autorisation du conseil d’administration
réuni le 26 juin 2015, un « contrat de parrainage sportif
(sponsoring) » avec le club Mainvilliers Chartres Handball (MCHB). Au terme de ce contrat,
la SPL s’oblige à assurer un « parrainage financier dans la limite de 150
000
€ au titre de la
saison 2015-2016 et « la mise
à disposition gracieuse, sous la forme d’un avantage en nature,
des locaux dont Chartres Aménagement est propriétaire au 40 rue Jean Mermoz à Chartres ».
Cet avantage en nature correspondant est estimé « à 16 000
€/an.
». Les avenants du 25 janvier
2016 et du 3
juillet 2017 ont reconduit ces dispositions jusqu’en 2020.
Ainsi, entre 2015 à 2019, le club sportif a bénéficié de concours financiers de la part de
la SPL d’un montant cumulé de 750
000
€. Il a bénéficié en outre d’un avantage en nature
valorisé à hauteur de 16 000
€ par an sur toute cette période.
La société indique que cette opération a été traitée au plan fiscal comme une opération
de mécénat. Celle-ci a été consentie sans contrepartie. Cette situation est en contradiction avec
l’intérêt social
de la société tel que défini par la loi et ses statuts et doit être réexaminée.
2.2
Les modalités du contrôle analogue sont insuffisamment sécurisées
L’objet, le fonctionnement et la structure actionnariale des SPL présentent l’avantage
d’en faire un instrume
nt privilégié pour des prestations intégrées. Ce régime, dit de quasi régie,
permet aux collectivités actionnaires de ces sociétés de leur confier des prestations ou des
opérations d’aménagement, en dérogeant aux règles de publicité et de mise en concurr
ence. Sa
mise en œuvre
est subordonnée à la présence de trois conditions cumulatives : la personne
morale contrôlée ne doit pas comporter de participation directe de capitaux privés ; son activité
doit être principalement consacrée aux prestations et opérations confiées par ses collectivités
actionnaires ; le contrôle exercé par ces dernières sur la société doit être analogue à celui
qu’
elles exercent respectivement sur leurs propres services.
Les deux premières conditions ne soulèvent pas de difficultés. En revanche la condition
du contrôle analogue
10
ne semble satisfaite de manière stricte que pour la seule ville de Chartres.
En ce qui concerne Chartres Métropole
, l’existence d’un contrôle conjoint ne se vérifie pas pour
certaines des missions confiées à la SPL. Pour les autres actionnaires, la participation aux
orientations stratégiques et aux décisions importantes de la société n’apparaît pas effective, bien
que les statuts et le règlement intérieur aient été complétés à cet effet.
2.2.1
Plusieurs études ont été indûment soustraites aux règles de mise en
concurrence, faute d’être soumises à un contrôle effectif des collectivités
adjudicatrices
Pour apprécier si une autorité publique exerce sur une entreprise publique locale un
contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services,
la jurisprudence invite à
10
Cf. annexe n° 4 pour une présentation de cette notion.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
considérer plusieurs indices. La détention du capit
al de l’entité concessionnaire
, la composition
des organes de décision de celle-ci et
l’étendue des pouvoirs
reconnus à son conseil
d’administration
figurent parmi les principales « circonstances pertinentes » permettant
d’appréhender l’existence d’un tel contrôle analogue
.
L’existence d’une relation de contrôle
analogue suppose également un lien de dépendance institutionnel fort. Celui-ci se manifeste
notamment par le fait que l’entité ne dispose d’aucune autonomie dans son fonctionnement et
n’est pas à même de déterminer, les prestations qu’elle doit exécuter, leur contenu, et leur tarif
11
.
Dans le cadre d’un contrôle conjoint, l’existence d’un suivi relatif au coût réel des services
contribue à établir ce lien de dépendance. Il offre la possibilité à un actionnaire de conforter
l’influence déterminante qu’il exerce sur l’entité attributaire, la participation au capital n’étant
pas suffisante par elle-même.
De prime abord, l’influence exercée par la ville de Chartres ou Chartres
Métropole sur
la SPL peut sembler relever de l’évidence. Le contrôle capitalistique est réel, y compris pour
Chartres Métropole qui dispo
se de plus du tiers des voix à l’assemblée générale extraordinaire
et peut y exercer une minorité de blocage. Ces collectivités sont
en mesure d’exercer,
par le
biais du conseil d’administration, qui dispose des «
pouvoirs les plus étendus », une influence
déterminante sur les décisions stratégiques.
Cependant la possibilité pour les autorités publiques de recourir à la quasi-régie ne
s’apprécie pas seulement de manière générale. Elle implique une analyse circonstanciée pour
chaque contrat durant l’ensemble
de son exécution.
Plusieurs missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO)
confiées par la ville de
Chartres et Chartres Métropole à la SPL ont été conclues moyennant une rémunération à base
fixe et sans comptabilité analytique des coûts.
La SPL n’ignor
e pas les risques attachés à ces formules contractuelles privilégiant une
rémunération forfaitaire. Elle a été destinataire de plusieurs alertes à ce sujet, notamment à
l’occasion d’
une convention conclue le 24 juillet 2017. Le président de Chartres Métrop
ole s’y
était engagé à verser à la société un « forfait annuel » de 200 000
€
TTC, dans le cadre d’une
AMO «
pour les études préalables à l’implantation d’un parc médiéval sur l’agglomération
chartraine ». Les prestations fournies se limitaient à une « assistance administrative ». Conclue
pour un « délai global prévisionnel de 36 mois », cette convention garantissait à la SPL une
ressource de 600 000
€ entre 2017 et 2019, en mobilisant un volume modeste de moyens et
avec une obligation de résultat appréciée de façon peu contraignante.
Estimant que les conditions du contrôle analogue n’étaient pas réunies, les
services de
la préfecture d’Eure
-et-Loir ont adressé une
lettre d’observation en date du 8
août 2017. Ils y
relèvent que «
la convention d’assistance à
maîtrise d’ouvrage pour les études préalables à
l’implantation d’un parc médiéval sur l’agglomération chartraine aurait dû faire l’objet d’une
publicité et d’une mise en concurrence
» et que «
la sécurité juridique de ce contrat n’est pas
assurée à ce jour ».
Par ailleurs, les avertissements formulés par le commissaire aux comptes étaient
exempts d’ambiguïté. Dans ses points d’audit,
il a relevé à plusieurs reprises des taux de
rémunération significativement élevés. Revenant sur une observation déjà formulée en 2018,
une note établie sur les comptes arrêtés au 31 décembre 2019 relève «
l’absence de comptabilité
analytique » de «
l’activité AMO / études
» et l’impossibilité de «
rattacher une prestation à des
11
CJCE, 19 avril 2007,
Asociacion Profesional de Empresas Forestales (ASEMFO)
, Aff. C-295/05, pt. 60.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
31
coûts réels ». Un courrier du 14 juin 2019 souligne encore plus directement les risques attachés
à cet ensemble de contrats : « la SPL Chartres Aménagement a réalisé différents mandats sur le
périmètre de l’agglomération de Chartres et a pu signer des contrats dont certains nous
paraissent particulièreme
nt rentables au regard des charges engagées. Il nous semble qu’une
procédure analytique en fin d’année pour calculer mandat par mandat l’adéquation des charges
engagées avec les produits facturés permettrait de s’assurer qu’il n’y a pas de situation
except
ionnelle au regard de l’analyse économique sur [la] prestation réalisée.
»
Les observations du commissaire aux comptes sont cependant restées sans effet. Aucune
procédure de suivi des charges par contrat d’AMO n’a été mise en place. En outre la SPL a
continué à bénéficier de missions tout aussi peu sécurisées que les précédentes, à l’instar du
contrat conclu le 3 juillet 2019 au titre
d’une mission d’AMO «
pour la construction d’un
EHPAD », sans mesures de publicité et de mise en concurrence.
Par délibération du 28 mai 2019, le CIAS a attribué à Chartres Métropole « la réalisation
de prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage dans le cadre de l’opérat
ion de construction
d’un EHPAD
». Par une délibération du 26 juin 2019, le conseil communautaire de Chartres
métropole a approuvé « les termes de la convention entre Chartres Métropole et la SPL Chartres
Aménagement ayant pour objet la sous-
traitance de certaines des prestations d’assistance à
maîtrise d’ouvrage dans le cadre de la construction d’un EHPAD
dont le CIAS est maître
d’ouvrage.
»
Toutefois
le CIAS ne bénéficie pas d’un suivi analytique des coûts de la prestation de
service ou de garanties «
de nature à empêcher que l’entité in house n’acquière une vocation de
marché et une marge de manœuvre qui
rendrait précaire [son] contrôle ».
La
mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage « pour la réalisation de l’opération de
restructuration du parvis ouest et de l’aménagement des abords de la cathédrale
» illustre les
reconductions successives auxquels certains contrats de prestations peuvent donner lieu, sans
la moindre régularisation en ce qui concerne les clauses de prix ou le suivi des prestations. Par
un premier contrat du 26 février 2015
, la ville de Chartres a demandé à la SPL de l’accompagner
pour «
l’établissement d’une étude de faisabilité
» sur le réaménagement des abords de la
cathédrale de Chartres. Il s’agissait de définir, sur une période de 18 mois, le «
programme
d’aménagement du domaine public dans le périmètre de l’opération
» et le « programme du
Centre d’Interprétation
». Les tâches confiées à la SPL se limitaient à des missions d
’
« assistance administrative » ainsi que de « coordination générale ». La SPL était rémunérée
par le versement d’un «
forfait annuel » de 180 000
€
HT. Un avenant du 25 novembre 2016 a
prolongé la durée de la mission « pour une durée de 12
mois, jusqu’au 24
septembre 2017 ».
Les conditions de rémunération forfaitaire sont demeurées inchangées.
Un deuxième contrat, signé le 22 novembre 2017 pour une durée de 36 mois, a succédé
à la première mission d’AMO. Son objet apparaît encore moins évident que celui de la
convention de 2015. Après avoir pris connaissance
d’une «
étude de diagnostic-faisabilité et
programmation, présentée en comité de pilotage le 20 juin 2016 », la ville de Chartres a confié
à un cabinet
d’étude
une «
mission de maîtrise d’œuvre
globale sur le réaménagement des
abords de la cathédrale ». Au motif que la ville souhaitait « poursuivre sa réflexion sur les
montages juridiques et financiers de réalisation et d’exploitation du Centre culturel et
touristique qui doit prendre place sous le parvis ouest surélevé », une nouvelle « convention
d’assistance à maîtrise d’ouvrage
» a été conclue avec la SPL. Celle-
ci s’est vue
chargée de
«
l’assistance au pilotage général et à la gestion de l’opération sur les plans administratifs et
opérationnels », de «
l’assistance à la passation des marchés d’études, de maîtrise d’œuvre et
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
de travaux nécessaires à la réalis
ation de l’opération
» et de diverses autres missions. Dans les
faits, la SPL se bornait à réunir les parties prenantes et à assurer un rôle de coordination, alors
que les livrables étaient produits
par le cabinet d’étude.
La SPL a perçu, à ce titre, une r
émunération forfaitaire annuelle qui s’élevait à
200 000
€
TTC « pour la première année » et devait ensuite être « réévaluée tous les ans à la
date anniversaire du contrat
» par application d’une formule de révision. La seule obligation de
résultat mise à la charge de la SPL portait sur la production d
’ «
un livrable des actions engagées
et réalisées » au minimum une fois « par an et à la date anniversaire du contrat
». Elle n’était
pas assortie de réelles sanctions
: aux termes de l’article 6
-1 de la convention, « il ne sera pas
fait application de pénalités en cas de retard de production de ce document ». Aucune
comptabilité analytique ne permet d’évaluer la réalité des coûts supportés par l’entreprise. La
collectivité n’est donc pas à même de vérifier si
les prestations ont été établies dans des
conditions proches de celles
d’une gestion
en régie.
Pour l’ensemble des contrats d’AMO précités, la chambre
invite la SPL à se rapprocher
de son co-contractant pour réviser les clauses relatives au prix. Une facturation en fonction des
heures réalisées et des livrables produits permettrait de suivre le coût réel des services.
2.2.2
Les actionnaires minoritaires ne sont pas à même d’exercer une influence
décisive sur les décisions essentielles de la société
Une collectivité territoriale est réputée assurer « sur une personne morale un contrôle
analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services, [si elle] exerce une influence décisive à
la fois sur les objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de la personne morale
contrôlée. Ce contrôle peut également être exercé par une autre personne morale, qui est elle-
même contrôlée de la même manière par le pouvoir adjudicateur »
12
. La circonstance « que le
pouvoir adjudicateur détient, seul ou ensemble avec d’autres
pouvoirs publics, la totalité du
capital d’une société adjudicataire tend à indiquer, sans être décisive, que ce pouvoir
adjudicateur exerce sur cette société un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres
services »
13
. La détention de l’intégralité du capital d’une SPL par une ou plusieurs personnes
publiques est un indice de l’influence décisive exercée sur celle
-
ci. Mais elle n’est pas suffisante
pour que la relation de quasi-régie soit établie, comme le rappelle la jurisprudence européenne
et nationale
14
.
Les actionnaires minoritaires doivent être associés à un degré suffisant à la vie de
l’entreprise pour qu’il
s puissent exercer une influence déterminante sur celle-ci, quel que soit
leur niveau de participation au capital. Ils ne peuvent déléguer leur pouvoir de contrôle à
l’autorité publique détenant une participation majoritaire au capital,
fut-ce un groupement de
communes dont ils sont membres, sous peine de vider de son sens la notion de contrôle conjoint.
Depuis 2014,
les statuts de Chartres Aménagement ont été modifiés afin d’associer les
collectivités actionnaires autres que Chartres ou Chartres Métropole à la gouvernance. Les
12
Articles L 2511-1 et L 3211-1 du code de la commande publique.
13
CJCE, 11 mai 2006,
Carbotermo SpA
, Aff. C-340/04, pt. 37 ; CJCE, 13 novembre 2008,
Coditel Brabant c/
Commune d’Uccle
, Aff. C-324/07, pt. 54
14
CJUE, 29 nov. 2012,
Econord SpA
, aff. C-182/11 ; CE, 6 novembre 2013,
Commune de Marsannay-la-Côte
,
n°365079.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
33
statuts constitutifs
ne comportaient initialement qu’une clause de portée générale sur le co
ntrôle
analogue, à son article 12. Les administrateurs étant choisis parmi les actionnaires détenant plus
de 5 % du capital social, la participation aux décisions essentielles autres que celles soumises
en assemblée générale était de fait impossible pour des collectivités minoritaires.
Les modifications apportées aux statuts, à la suite de la réunion de l'assemblée générale
du 26 juin 2013, ont marqué une première évolution. Les actionnaires détenant moins de 9 %
du capital social et ne pouvant, de ce fait, disposer d'un représentant direct au conseil
d'administration se sont vus
reconnaître le droit de siéger au sein d’une assemblée spéciale
(AS).
Réuni une fois par an, cet organe vise à garantir une représentation indirecte des actionnaires
minoritaires. Il désigne un « représentant commun au conseil d'administration », lequel dispose
d’une voix délibérative au conseil d’administration. L’AS
statue uniquement sur le rapport
annuel établi par son représentant. Son vote a une portée essentiellement consultative.
À la suite de la transmission aux services chargé du contrôle de légalité de concessions
d’aménagement conclues avec la commune d’
Amilly, de Mignières et de Saint-Prest, le préfet
d’Eure
-et-Loir a souligné que ces évolutions statutaires demeuraient insuffisantes pour garantir
un contrôle effectif des actionnaires minoritaires sur la société. Il relevait, outre une
participation faible au capital de la société (« 0,2 % des actions émises par la SPL »), le caractère
formel de la représentation de ces communes dans les organes statutaires. Faute «
d’une
représentation directe au sein des organes de direction » et «
d’un nombre d’actions suffisant
pour organiser une Assemblée spéciale », les choix de gouvernance enlevaient « toutes
présomptio
ns quant à l’existence d’un possible contrôle analogue
» pour ces communes.
À la suite de la réunion de l'assemblée générale extraordinaire du 3 mars 2017,
l’
article
14 sur la composition du conseil d’administration a été complété par une disposition
permettant
à
l’
AS de donner un « mandat impératif » à son représentant « pour la séance du conseil
d'administration concernée ».
L’article
30 prévoit, quant à lui, que « l'assemblée spéciale se
réunit au moins trois fois par an ». Elle peut « se prononcer sur les questions qu'elle souhaite
soumettre à l'ordre du jour des conseils d'administration suivants ». Enfin, aux termes du nouvel
article 38, il est rappelé que « le contrôle analogue est notamment exercé sur les orientations
stratégiques, la vie sociale [et] l'activité opérationnelle ».
L’assemblée générale n’a pas repris à son compte la proposition formulée par les
services préfectoraux dans une lettre du 10 février 2017. La société avait été invitée à conclure
avec les actionnaires minoritaires des contrats de concession « sans participation financière
dans les conditions fixées par l’article L
. 1523-3 du code général des collectivités territoriales. »
De même,
aucune évolution n’est intervenue sur la représentation de l’AS
au conseil
d’administra
tion ou sur
ses possibilités d’intervention. La présence d’un seul représentant ne
permet pas de détenir une minorité de blocage au sein du conseil d’administration. Enfin les
capacités d’intervention de l’ass
emblée spéciale se limitent à « entendre le rapport de son
représentant concernant les conseils d'administration précédents » et à « se prononcer sur les
questions qu'elle souhaite soumettre à l'ordre du jour des conseils d'administration suivants »
en délivrant une « consigne de vote ».
Depuis la dernière révision statutaire adoptée lors de la réunion de
l’AGE du
15 novembre 2018
, les possibilités d’intervention de l’
AS ont même été en partie restreintes :
ses « décisions doivent être prises à la majorité des deux tiers des voix dont disposent les
actionnaires présents ou représentés. » Le règlement intérieur, dans sa nouvelle version,
demeure silencieux sur d’éventuelles présentations du suivi du plan d’affaires ainsi que
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
l’analyse et l’explication des éventuels écarts par la direction générale.
Il s’a
git pourtant du
niveau de redevabilité minimal couramment admis dans la mise en œuvre du contrôle analogue.
En l’état, le fonctionnement concret de l’AS
ne permet pas aux actionnaires minoritaires
d’exercer un contrôle effectif et continu sur la SPL
. En 20
18, cet organe ne s’est réuni que deux
fois, contrairement à ce que les statuts prévoient depuis mars 2017. Les documents présentés
lors des sessions de 2018 et 2019 ne délivrent aucune information sur la situation financière de
la société ou sur son plan
d’affaires.
Selon la société, il n’est pas nécessaire que chacun des actionnaires minoritaires
détienne, par lui-
même, un pouvoir de contrôle individuel sur la SPL. La présence d’un membre
de l’assemblée spéciale au conseil d’administration serait donc suf
fisante pour garantir le
contrôle analogue. En outre, les actionnaires minoritaires étant membres de la communauté
d’agglomération, ils exerceraient leur influence indirectement par l’intermédiaire des
représentants de Chartres Métropole.
Toutefois le contrôle exercé par les actionnaires minoritaires ne saurait reposer sur le
seul pouvoir de l’autorité publique détenant une participation majoritaire dans le capital. Il ne
peut pas être délégué ou abandonné à celui-ci, sous peine de vider de son sens la notion même
de contrôle conjoint
15
. Les actionnaires minoritaires doivent donc être associés à un degré
suffisant à la vie de l’entreprise. Cela suppose que l’assemblée spéciale se réunisse
régulièrement, qu’elle soit tenue informée dans des conditions garantissant une vue d’ensemble
sur la société, sa situation financière et ses réalisations opérationnelles et que ses membres
disposent d’un pouvoir d’intervention adéquat au conseil d’administration.
Recommandation n°
1 : Garantir
un contrôle conjoint de l’ensemble des actionnair
es
sur les objectifs stratégiques et les décisions importantes de la société.
2.3
L’exécution des opérations d’aménagement emporte des risques
financiers et juridiques significatifs
La situation d’ensemble du portefeuille des concessions est contrastée. Une dizaine
d’opérations d’aménagement de cœur de village ou de lotissement y côtoient des projets à
dominante urbaine, combinant des programmes de logements, des aménagements destinés aux
activités d’industrie, de commerce et de services et des équipements publics. Ces derniers sont
principalement concédés par la ville de Chartres et Chartres Métropole, lesquelles sont à
l’initiative de
neuf des dix opérations de plus de 10
M€. Deux d’
entre elles, concédées par
Chartres, présentent un budget supérieur à 100
M€ et pèsent à hauteur de
45 % dans les
prévisions consolidées totales et de 65 % dans le stock total.
15
CJUE, 29 nov. 2012,
Econord SpA
, préc., §§ 30 et 31 : « Dans ces conditions, si, en cas de recours de plusieurs
autorités publiques à une entité commune aux fins de l’accomplissement d’une mission commune de service
public, il n’est, certes, pas indispensable que chacune de ces autorités détienne, à elle s
eule, un pouvoir de contrôle
individuel sur cette entité, il n’en demeure pas moins que le contrôle exercé sur celle
-ci
ne saurait reposer sur le
seul pouvoir de contrôle de l’autorité publique détenant une participation majoritaire dans le capital de l’en
tité
concernée et ce sous peine de vider de son sens la notion même de contrôle conjoint
. »
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
35
Inversement, sur les onze opérations présentant un budget prévisionnel inférieur à
10
M€, neuf ont été concédées par des actionnaires minoritaires. Elles représentent 6
% des
prévisions consolidées totales et 3 % des stocks.
L’étude des concessions confiées à Chartres Aménagement vise à couvrir à la fois les
risques opérationnels gén
éraux et ceux propres à l’opération (réalisation du programme foncier,
respect du bilan prévisionnel annexé au traité de concession, prise en compte du positionnement
géographique, qualité des comptes rendus au concédant, etc.). Ainsi l’appréciation d’ense
mble
des équilibres financiers du portefeuille d’activité (figurant au chapitre 2
-3-1) a-t-elle été
complétée par l’étude d’un échantillon de cinq opérations (dans le chapitre suivant 2
-3-2). Ce
dernier a été établi par application d’un ensemble de critère
s de cotation des risques. Il permet
d’appréhender 70
% des charges prévisionnelles consolidées, 80 % des charges réalisées et
89 % des stocks valorisés fin 2019.
La dimension spatiale a également été prise en compte dans la sélection des concessions.
L’un
e des cinq opérations retenues est située en centre-ville, dans un environnement urbain
dense (le pôle gare, ci-après « PG »). Une deuxième opération a été sélectionnée en raison de
son positionnement intermédiaire, en « entrée » de centre-ville (le plateau nord-est, ci-après
« PNE »). Le choix de la ZAC du j
ardin d’entreprises
(ci-après « JE »), des pôles ouest (ci-
après « PO ») et de la roseraie (ci-après « RO »)
permet d’illustrer les risques opérationnels
attachés à une situation périphérique.
Enfin la diversité des cycles temporels a été prise en compte. Les opérations
échantillonnées présentent des niveaux de maturité diversifiés. Pour l’opération du
Jardin
d’entreprises
, 88
% de la durée contractuelle est d’ores et déjà accomplie, alors qu’elle l’est
pour moins de la moitié en ce qui concerne le pôle gare. Les trois autres opérations présentent
une durée (15
ans) et un niveau d’avancement proche (entre 62 et 66
%)
16
.
2.3.1
Les opérations d’aménagement concédées à la société se caractérisent par des
cycles d’i
nvestissement longs sur des emprises foncières importantes, intégrant
le plus souvent la construction d’équipements publics
L’appréciation d’ensemble des concessions confiées à Chartres Aménagement fait
apparaître des retards de recettes conséquents
, à l’o
rigine de tensions durables sur la trésorerie.
L’exécution d’une concession d’aménagement se caractérise traditionnellement par un
décalage structurel entre le paiement des charges et l’encaissement des produits. La réalisation
des études et des travaux d’
aménagement génère un besoin de financement au début de
l’opération. Les recettes commerciales sont constituées essentiellement du produit de la vente
de droits à bâtir sur des terrains mis en état à cet effet. Elles ne reviennent à l’opérateur
d’aménagement qu’au terme du projet. Pour Chartres Aménagement, les contraintes de ce cycle
de financement sont amplifiées par trois spécificités.
Tout d’abord le profil temporel de ses 21
concessions est peu diversifié. Treize d’entre
elles comptent une durée supérieure ou égale à 15 ans. La durée contractuelle moyenne se situe
autour de 13 ans. Les opérations à maturité longue sont aussi celles dont les enjeux financiers
16
Cette convergence est le fruit d’évolutions pour la Roseraie (
initialement conclue pour dix ans et prolongée de
cinq ans complémentaires par avenant) et pour le J
ardin d’entreprises (
onze
ans à l’origine
).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
sont les plus importants. Celles du pôle gare (20 ans), du plateau nord-est (20 ans), du jardin
d’entreprises
(plus de 24 ans), des pôles ouest et roseraie (15 ans) couvrent 80 % des charges
réalisées. Elles cumulent 89 % (- 123
M€) du déficit provisoire consolidé constaté au
31 décembre 2019 (- 153
M€). Depuis 2015, la SPL s’efforce de diversifier s
on activité en
réalisant des aménagements de cœur de village et des lotissements pour le compte
d’actionnaires minoritaires. Elle vise, ce faisant, à garantir un meilleur équilibre entre des
opérations fondées sur des cycles longs et des projets offrant des perspectives de recettes à
brève échéance. Néanmoins l
es opérations d’une durée
de neuf ans au plus représentent moins
de 6 % des charges et des produits réalisés au 31 décembre 2019. La prépondérance des
opérations dont le dénouement commercial est lointain demeure encore très marquée. Cette
situation accroît l’exposition au risque de financement à moyen terme.
Ensuite le portefeuille de la société compte de nombreuses opérations intensives en
équipements publics. Les opérations d’immobilier à usage
de bureau au sens strict sont rares.
Les aménagements de terrains destinés à des constructions à usage d’habitation sont le plus
souvent inclus dans des concessions centrées autour de projets commerciaux ou urbanistiques.
Il n’
est pas rare que le périmètre des opérations comprenne des parcelles dédiées à des
infrastructures publiques (tel
l’aérodrome
de PNE, le complexe culturel et sportif du PG, etc.).
Il convient d’ajouter à ces aménagements de surface ceux liés aux réseaux d’eau,
d’assainissement ou d’én
ergie et aux infrastructures de télécommunication. Il en résulte une
limitation des recettes que l’autorité concédante doit compenser par des participations. Les
participations acquises au 31
décembre 2019 s’élèvent à
13
M€
, soit 13 % des recettes réalisées.
Enfin l’objet des opérations, large et multiforme, implique le plus souvent des
contraintes de réalisation impliquant une ingénierie onéreuse. Cette situation est liée à la fois à
des emprises foncières étendues et à des configurations spatiales complex
es où l’aménageur
doit tenir compte de prescriptions environnementales
, du raccordement multimodal d’axes de
communication ainsi que des contraintes de flux ou de stationnement. Ces facteurs de risque
multiples imposent de lourdes études et parfois des arrêts de travaux ou des interventions
complémentaires (dépollution, fouilles préventives, etc.), occasionnant des retards et des pertes
financières accrues. Le taux d’exécution des produits prévisionnels, hors participations, s’élève
à 21 % en moyenne pour l
’ensemble des concessions d’aménagement, alors que le niveau de
maturité moyen atteint 64 % de la durée contractuelle.
Le besoin de financement à court terme qui en résulte oblige la société à multiplier les
emprunts et les facilités de trésorerie. Ceux-ci représentent en moyenne 29 % des recettes
prévisionnelles (hors participation), avec des variations allant de 0 à 60 % selon les opérations.
En l’absence d’avances de trésorerie, le solde consolidé des concessions serait de
- 87,8
M€
, au
lieu des - 797 470
€
indiqués dans le rapport de gestion.
2.3.2
Les opérations du pôle gare et du plateau nord est concentrent les principaux
défis financiers et opérationnels à relever pour le modèle d’affaires de la société
Les besoins de financement du pôle gare ont été insuffisamment anticipés et comblés
dans des conditions qui comportent des risques au regard du droit
des aides d’
État.
La ville de Chartres a confié à la SPL Chartres Aménagement
l’
aménagement des abords
de la gare par un traité de concession signé le 26 août 2010. Cette opération se caractérise par
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
37
le caractère multidimensionnel de son objet, la diversité des régimes juridiques fonciers
applicables et un positionnement en zone urbaine dense.
D’une surface
de 32 hectares, son périmètre comprend divers terrains appartenant à des
personnes publiques et privées, des espaces dédiés à la voirie et à la circulation ainsi que des
parcelles appartenant à la SNCF et à RFF. Le projet combine les contraintes de sécurité
d’accès
à
une infrastructure ferroviaire d’intérêt ré
gional, celles relatives au franchissement des voies
ferrée
s et à l’adaptation des voiries ou
du cadre paysager au caractère multimodal du site.
Il s’agit, d’une part, de requalifier le quartier situé aux abords de la gare, tout en
désenclavant sa partie nord séparée du centre-
ville par les voies ferrées. D’autre part, «
une
plateforme multimodale » doit être créée «
pour gérer l’intermodalité (piéton, cycle, voitur
e,
train, bus, car et taxi) »,
assortie d’une offre de «
stationnement en souterrain et en surface en
quantité suffisante. »
Plan de la zone d’aménagement concerté du pôle gare
Source
: Présentation de l’état d’avancement du projet à l’
assemblée spéciale du 27 février 2019
Au projet urbain renouvelant l’offre de logements, de services et de com
merces et
répondant aux intérêts de la commune, se superpose
donc, dès le début de l’opération, une
deuxième dimension, liée à la réalisation d’équipements collectifs débordant les seuls besoins
de la population chartraine. Les modifications du programme ont fini par donner la priorité aux
équipements collectifs faisant passer les autres aménagements au second plan.
Une remise en cause
des équilibres fondamentaux de la concession en l’absence
d’actualisation du bilan prévisionnel
Un avenant du 13 juillet 2011 prévoyait initialement des réalisations ambitieuses.
L’emprise des surfaces cessibles
y avait été portée de 55 000 à 62 400 m². Les surfaces hors
œuvre nette des 291 «
logements collectifs », du « tertiaire » et des « commerces et services »
avaient été réévaluées respectivement à 21 800 m², 22 500 m² et 18 100
m². Le projet d’hôtel
fut remplacé par « une salle culturelle et sportive de 7 000 m² au sol
», d’une capacité de
« 5 000 places ». Le produit des cessions foncières correspondantes était évalué à 24,65
M€
.
« Une passerelle piétonne » surplombant les voies ferrées devait relier les quais de la gare à la
plateforme multimodale aux abords de l’esplanade de la gare et à 2
800 places de stationnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
L’avenant n°
3 du 9 janvier 2014
a réduit l’assiette dédiée au cessions foncières
, afin de
tenir compte des contraintes de réalisation du « complexe multifonctionnel culturel et sportif
d’environ 9
300 m² au sol ».
L’augmentation des dépenses d’acquisitions foncières
(de 7,1 à
14,8
M€) a
été compensée par la suppression du parking de 2 800 places, par une baisse de la
rémunération du concessionnaire et par une réduction de la participation du concédant. L’effet
sur les recettes fut double, du fait de la réduction de la surface de foncier cessible (de 21 % à
10 % de la superficie de la ZAC) et de
l’ajustement des prix de cession
(310
€/m² au lieu de
350
€/m² pour l’habitat et
342
€/m
² au lieu de 350
€/m² pour le tertiaire).
Par
l’avenant n°4 notifié le 23
décembre 2015, la SPL a dû prendre en charge le « coût
de la reconstitution ferroviaire d’un montant de 31,6
M€ auquel s’est ajouté un montant de
2,5
M€ pour la libération anticipée de l’emprise pour l’équipement culturel et sportif.
» Le bilan
financier prévisionnel a été adapté en conséquence, par l
’ «
ajout d’une participation
constructeur » de 472 500
€ et par l’«
augmentation du montant des autres participations » de
25 900 000
€ à
62 617 625
€
, soit 66 % des recettes prévisionnelles totales.
En dépit de ces nombreuses évolutions du projet, aucune actualisation du bilan financier
n’est intervenue pendant quatre ans. Les charges prévisionnelles figurant dans les comptes
rendus annuels à la collectivité (CRAC) ne reposaient plus sur aucune référence contractuelle
explicite de 2016 à 2019.
Écart entre les charges prévisionnelles figurant dans les avenants et celles
renseignées dans les comptes rendus annuels au concédant
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des CRACL 2014 à 2019 et des avenants 3, 4, 5 et 6
L
a société s’est écartée de
sa cible prévisionnelle
jusqu’à 25
% en 2017. Il a fallu
attendre le 11 janvier 2021 pour que les références budgétaires soient actualisées par un avenant
n°7
, lequel n’est entré en vigueur qu’à la date de sa notification.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
39
Quote-part des aides publiques et des dépenses explicitement affectées aux
équipements publics dans les budgets annuels
Source : CRC à partir des CRAC 2014 à 2019
–
Grille de lecture : En recettes, les postes retenus sont ceux classés
dans la rubrique « 30
–
Participations constructeurs » et « 40
–
Aides publiques » du bilan comptable joint aux
comptes rendus du concessionnaire. En dépenses, les postes retenus sont ceux compris dans la rubrique « 40
–
Travaux d’aménagement des espaces publics et VRD
» des mêmes bilans.
La structure des recettes prévisionnelles a dérivé dans des proportions fort éloignées du
budget initial, la SPL procédant à des ajustements en dehors de toute trajectoire prédéfinie. Les
parts respectives des recettes de cessions et des participations représentaient chacune la moitié
des produits du bilan prévisionnel initial
17
. Dans les CRAC de 2017 et 2018, les aides et
participations publiques atteignaient 77 % des recettes prévisionnelles.
L’équilibre économique de l’opération a ainsi été
graduellement transformé, sans que le
conseil municipal de Chartres ne se soit prononcé sur l’équilibre retenu entre recettes
commerciales et aides publiques.
Un risque élevé de non-
conformité au droit des aides d’
État
Les transformations successives du programme de construction ont conduit à renforcer
la prédominance des équipements publics.
L’
avenant 5 notifié le 22 février 2017 a prévu « la
réalisation d’un complexe culturel et sportif imposant de nombreux travaux d’aménagement
effectués dans le cadre d
e la concession d’aménagement et nécessitant la reconstitution des
activités ferroviaires existantes.
» La société s’est également vu confier le «
projet de
plateforme multimodale, [des] aménagements des espaces publics rue Pierre Nicole et place
Pierre Sémard et [des] aménagements prévus pour accueillir le Bus à Haut Niveau de Service ».
Chartres Métropole est intégrée « au traité de concession compte tenu du caractère
communautaire des aménagements réalisés » en qualité de Co-financeur. Mais aucune une
17
L’annexe 3 du traité de concession prévoyait des recettes de 19,7
M€ (30
% du total) au titre des « cessions
foncières », de 12,8
M€ (20
%) pour les « cessions [de] parkings (rive ouest et rive est) », de 12,4
M€ (19
%) au
titre de la « participation du concédant » et de 20,5
M€ (31
%) pour les « autres participations ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
ac
tualisation du bilan financier n’est proposée, alors que les équipements sont onéreux et
nécessitent une individualisation des dépenses et des recettes correspondantes.
En application
de l’article L.
300-
5 du code de l’urbanisme
le concessionnaire doit
rendre compte de l'utilisation des subventions reçues aux personnes publiques qui lui ont été
allouées.
L’intérêt d’un suivi individualisé de financement des équipements de la ville de
Chartres et de celui de Chartres Métropole est double. D’une part, il
permet de ne pas faire
peser sur la première un déficit partiellement dû à la seconde lors de la clôture de l’opération.
D’autre part, il garantit que la société ne reçoit que ce qui est strictement nécessaire à la
couverture des coûts générés par les équipements publics.
L
’Aut
orité de la concurrence, dans un avis du 24 novembre 2011, recommande « aux
collectivités
publiques
d’être
particulièrement
vigilantes
lorsqu’elles
accordent
des
compensations financières à des SPL exerçant une activité économique dans la mesure où ces
transferts financiers sont susceptibles de contrevenir à la réglementation européenne des aides
d’
État. À la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice et de la pratique décisionnelle de
la Commission européenne, il est recommandé que chaque compensation financière fasse
l’objet d’un mandat qui décrit précisément les missions de service public confiées à la SPL, les
paramètres de calcul, de contrôle régulier et de révision éventuelle de la compensation
financière, ainsi que les modalités de remboursement à la collectivité publique des possibles
surcompensations financières. »
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
41
L’application du droit des aides d’État aux sociétés publiques locales
En application de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne (TFUE), « les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt
économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises
aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où
l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait
de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges
ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union [...]. »
Au sens de ces dispositions
, la « notion d’entreprise comprend toute entité
exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette
entité et de son mode de financement » (CJCE 23 avril 1991,
Klaus Höfner c/
Macrotron GmbH
, aff. C-41/90). Les SPL étant « compétentes pour réaliser des
opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des
opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère
industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général » selon
l’article
1531-1 du CGCT, elles sont assimilables à des SIEG au sens du droit européen.
L'article 107 du TFUE fixe trois
conditions pour qu’une mesure soit
qualifiée d’aide d’
État
: elle doit conférer un avantage au moyen de ressources
d'État ; l'avantage doit être anormal et sélectif ; il doit être susceptible de fausser la
concurrence et d'affecter les échanges entre États membres.
Pour cette dernière condition, la nature régionale de l’activité
importe peu.
Comme le relève l’Autorité de la concu
rrence dans son avis de 2011, « même une
aide d’un faible montant peut augmenter l’offre de service d’une entreprise et
rendre plus difficile l’accès au marché local pour d’a
utres entreprises
européennes. » L
’absence d’effet sur les échanges est présumé po
ur les aides
n’excédant pas le
plafond de 200 000 euros sur une période de trois exercices.
Les personnes qui délivrent des services d’intérêt économique général
(SIEG) peuvent échapper à la rigueur du régime des aides d’État sous réserve du
respect de quatre conditions cumulatives (CJCE 24 juill. 2003,
Altmark Trans
GmbH
, aff. C-280/00). Premièrement, l'entreprise bénéficiaire « doit effectivement
être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent
être clairement définies. » Deuxièmement, « les paramètres sur la base desquels
sera calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective
et transparente, afin d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible
de favoriser l'entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes. »
Troisièmement, la compensation ne doit pas dépasser « ce qui est nécessaire pour
couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de
service public en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice
raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations. » Quatrièmement,
en l’absence
d
’obligation de mise en concurrence, « le niveau de la compensation nécessaire doit
être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien
gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire
aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces
obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice
raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Les soutiens financiers accordés à la SPL pour le pôle gare sont susceptibles d’entrer
dans le champ du droit
des aides d’
État, dans la mesure où :
- ils bénéficient à une entreprise dans le cadre de son activité économique ;
- ils sont financés au moyen de ressources publiques ;
- ils lui confèrent un avantage économique ;
- ils lui profitent de manière exclusive ;
- enfin ils présentent une incidence manifeste sur les conditions de la concurrence.
Bien que la société émette des doutes sur la première condition énoncée, notamment en
raison de l’actionnariat exclusivement public de la société, plusieurs indices tendent à établir le
caractère économique de l’activité. Il ap
paraît clairement que Chartres Aménagement offre des
services sur un marché donné, auxquels peuvent être substitués des prestations d’autres
opérateurs d’aménagement foncier. Les conditions de formation des prix résultent, comme pour
d’autres aménageurs, de l’ajustement entre l’offre et la demande de terrains aménagés par les
promoteurs immobiliers. La construction d’équipements publics est elle
-même constitutive
d’une activité économique, dès lors qu’elle ne relève pas en tant que telle de prérogatives de
puissance publiq
ue et qu’elle est indissociable de l’utilisation économique ultérieure qui en est
faite. Plusieurs aménagements réalisés dans le cadre de l’aménagement pôle gare sont destinés
à accueillir des activités économiques (stationnement, complexe sportif, etc.) et sont
susceptibles de donner lieu au versement de droits d’utilisation.
Le fait que la SPL intervienne pour le compte exclusif de ses actionnaires publics ne
modifie pas le sens de cette analyse. Car ces derniers peuvent potentiellement faire appel à
d’autres aménageurs. La société ne bénéficie pas de droits exclusifs qui élimine
raient par
construction toute concurrence potentielle. La relation de quasi régie dispense uniquement
d’une démarche de mise en concurrence, lorsque l’autorité concédante a déc
idé de confier une
opération d’aménagement à
cette SPL. Mais cette circonstance est sans incidence sur le fait que
les collectivités peuvent devenir actionnaires d’autres SEM ou SPL, susceptibles d’offrir des
prestations équivalentes. Chartres Aménagement doit être regardée, pour cette raison, comme
une entreprise au sens du droit des aides d’
État.
Les deuxième, troisième et quatrième conditions ne soulèvent pas de difficultés :
- La SPL Chartres Aménagement a bénéficié
d’avances financières
à hauteur de 70
M€
au titre du pôle gare, dont 7,7 M
€ de
la ville de Chartres et 62,3 M
€ de Chartres
Métropole. Elle
est déliée de l’obligation de les rembourser à hauteur de
66,33 M
€, les avances de la ville de
Chartres ayant été transformées en participation pour 4,03 M
€ et celles de Chartres
Métropole
pour 62,3 M
€
. La personne publique doit ainsi supporter sur son budget propre le coût
correspondant à cet abandon de créance. Il s’agit donc bien d’une aide octroyée au moyen de
ressources publiques.
-
L’avantage consenti n’est pas au nombre de ceux dont une entreprise pourrait
bénéficier dans les conditions normales de marché. Il couvre 81 % des charges réalisées de la
concession. Il représente plus du double du chiffre d’affaires et amène les personnes publiques
à se s
ubstituer aux établissements bancaires, sans intérêts, sur une durée allant jusqu’à 18 ans.
L’opération serait déficitaire à hauteur de
- 39,24
M€ en l’absence de ces financements. Ceux
-
ci confèrent donc clairement un avantage économique à Chartres Aménagement.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
43
- Les aides financières profitent exclusivement à la SPL Chartres Aménagement. Elles
lui sont accordées individuellement. Il n’est pas prévu que d’autres opérateurs d’aménagement
puissent bénéficier d’un dispositif équivalent. Elles revêtent donc un
caractère sélectif.
Enfin, en ce qui concerne la cinquième et dernière condition, il semble difficile de
considérer qu’un tel niveau de soutien n’a pas eu d’effet perturbateur sur la concurrence. Les
aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle aurait dû normalement supporter dans
le cadre de sa gestion courante faussent en principe les conditions de concurrence. Cette
présomption ne peut être renversée que dans la mesure où le financement public est justifié par
des obligations de service p
ublic. Ces obligations peuvent se matérialiser, dans le cas d’une
concession d’aménagement, par la construction d’un équipement public. Il faut cependant que
les paramètres de calcul de la compensation publique soient préalablement établis, qu’ils le
soien
t de manière claire et transparente et que leur mise en œuvre soit traçable dans le compte
-
rendu annuel de l’opération.
À
défaut, il n’est pas possible de s’assurer que le financement
excède le coût de l’équipement public.
Au cas d’espèce, les paramètres
de compensation du coût des équipements ne sont pas
« préalablement établis de façon objective et transparente ». Dans le traité de concession et ses
avenants, les obligations de service public imposées par la ville de Chartres sont définies dans
des termes généraux. Le financement des aménagements requis au titre de la plateforme
multimodale et des autres équipements pris en charge par Chartres Métropole n’y est pas
davantage précisé. Les postes de dépenses propres aux équipements publics ne sont pas
disti
ngués de ceux qui n’ont pas vocation à être financés par la personne publique. Il n’est donc
pas possible d’écarter le risque de surcompensation du coût des équipements publics.
Un pilotage financier à améliorer
La concession du pôle gare présente des désé
quilibres financiers qui ne s’expliquent pas
par les seules modifications du programme. Le pilotage financier présente des faiblesses
importantes.
Le taux de réalisation des produits (hors participation) est de 22,2 %, alors que
l’opération atteint presque
la moitié de sa durée contractuelle (46,7 %). Inversement le budget
prévisionnel des charges (118,6
M€) est réalisé pour les deux tiers de son montant (
79,3
M€
).
Si les niveaux d’exécution des charges et des produits étaient alignés sur le taux d’avanceme
nt
de l’opération, le déficit (hors participation) ne serait que de
- 2,9
M€
au 31 décembre 2019,
soit presque vingt fois moins que le déficit réellement constaté à la même date.
Si les charges et les produits devaient continuer de progresser au rythme moyen annuel
observé entre 2014 et 2019 (+ 34 % et + 64 %), les charges prévisionnelles seraient alors
réalisées bien avant le 25 août 2030. Leur montant cible serait atteint dès 2021. Le déficit
continuerait à se situer à des niveaux supérieurs à - 40
M€ jusqu’en 2021, du fait des retards
accumulés en matière de produits. Il ne serait résorbé qu’en 2024, à supposer que le
recouvrement des produits se poursuive au rythme observé à partir de 2018. Si les recettes
devaient suivre une trajectoire linéaire, propor
tionnelle à l’avancement de la durée contractuelle
et sans effet de rattrapage, un déficit de l’ordre de 60
M€ perdurerait en 2030.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Exécution des produits et des charges de la concession « pôle gare »
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des comptes annuels de 2014 à 2019
Le respect de l’équation financière prévisionnelle semble donc peu réaliste. Les
perspectives de recettes
apparaissent incertaines au vu du degré d’avancement des cessions
foncières. Le CRAC de 2019 fait uniquement mention, pour 20
20, d’un «
protocole d’étude
»
sur une partie de l’îlot SERNAM
et d
’ «
une promesse de vente dans l’année, sous réserve d’un
accord sur la programmation et la charge foncière. » En raison de la crise sanitaire, la promesse
de vente prévue en avril 2020 a été reportée en octobre 2020
, reportant d’autant la recette
attendue de 5,62
M€.
Le renouvellement du foncier disponible pour la commercialisation est tributaire de la
réalisation des acquisitions foncières. Or, plus d’une vingtaine de parcelles restent à
acquérir
dans le périmètre de l’opération, alors que
16,3
M€
sont d’ores et déjà engagés sur le budget
des acquisitions foncières (18,8
M€) au 31
décembre 2019. Outre l’opération relative à la gare
routière, au parking et au parvis de la gare, les autres acquisitions sont suspendues à des
négociations et à des procédures d’expropriation. Dans la mesure où
la crise sanitaire a généré
des surcoûts et des retards, la libération de foncier pour de nouvelles opérations semble
difficilement envisageable à budget constant.
L’effet de rattrapage sur les recettes, observé en 2019, doit être nuancé dans la mesure
où les ventes de cette même année (32,4 % des produits prévisionnels de cessions foncières)
ont été effectuées à perte. Chartres Métropole a acquis, sur le f
ondement d’une
délibération du
26 septembre 2019
, les terrains d’assiette du complexe culturel et sportif
(dits « Épargne
ouest ») auprès de la SPL pour un prix de 5,45
M€
HT (6,54
M€
TTC). Les parcelles destinées
à accueillir les parkings adjacents au complexe (dits « Épargne est ») ont été achetées par la
ville de Chartres au prix de 4,81
M€
HT (5,77 M
€
TTC), sur autorisation du conseil municipal
du 17 octobre 2019. Les conditions financières de ces deux cessions ont été approuvées par les
résolutions 3 (pour « Épargne ouest ») et 2 (pour « Épargne est »)
du conseil d’administration
en date du 17
octobre 2019. L’organe social s’est écarté de l’évaluation
domaniale (de 4,36
M€
pour « Épargne ouest » et de 3,85
M€ pour «
Epargne est »), en se fondant sur « les dépenses
engagées par la SPL Chartres Aménagement pour la remise en état des sols.
» Or l’acquisition
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
45
des terrains auprès de la SNCF et les travaux de démolition et de dépollution ont coûté
10,37
M€
HT à la société (sur les 13,65
M€
HT engagés).
Calcul de la moins-
value sur la vente des terrains d’assiette du complexe culturel et
sportif (secteur « Épargne ouest ») et des parkings latéraux (secteur « Épargne est »)
Cessions
2019
Acquéreurs
Évaluation
France
Domaine
Prix de vente
TTC
Prix de vente
HT
Montant
engagé HT
(acquisition,
démolition et
dépollution)
Montant
facturé HT
(acquisition,
démolition et
dépollution)
Frais de
gestion
SPL (5,5%
dépenses)
Moins-value
au regard des
montants
engagés
Moins-value
au regard
des
montants
facturés
Épargne
ouest
Chartres
métropole
4 360 000,00
6 536 714,70
5 447 262,25
7 232 420,00
5 494 273,30 302 185,03 -2 087 342,78
-349 196,08
Épargne
est
Ville de
Chartres
3 850 000,00
5 767 689,44
4 806 407,87
6 413 655,60
4 872 280,10 267 975,41 -1 875 223,14
-333 847,64
Total
8 210 000,00 12 304 404,14 10 253 670,12 13 646 075,60 10 366 553,40 570 160,44 -3 962 565,92
-683 043,72
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des actes notariés et des restitutions comptables fournies par la SPL
La majoration
pratiquée par rapport à l’évaluation domaniale n’a donc pas réellement
permis de prévenir une moins-value. En outre les sommes réellement encaissées en 2019 pour
ces ventes (4,72
M€
) représentent à peine plus du tiers du produit attendu. Le versement du prix
de l’ensemble foncier «
Épargne est » est différé au terme de la concession, « soit au plus tard
au 2 septembre 2030. » Pour « Épargne ouest
», l’acquéreur est réputé avoir déjà acquitté une
partie du prix «
à concurrence de […] [1,82
M€] dès avant ce j
our, ainsi que le vendeur le
confirme, représentant une avance de trésorerie. »
Cette « avance » a été allouée à la SPL, par un premier paiement de 1,2
M€,
consenti le
6 juillet 2017 par Chartres M
étropole, suite à une résolution du conseil d’administratio
n du
30 juin 2017
et sur la base d’une délibération du conseil communautaire
du 28 juin 2017. Le
« complément de 0,62
M€
» a été acquitté le 20 juillet 2018. Au-delà de la question que soulève
le changement de destination d’une facilité de trésorerie en avance sur un prix de vente, cet
abandon de créance révèle en creux l’impasse
à laquelle la SPL est confrontée dans ses
financements. Faute de ressources propres pour rembourser ses dettes de court terme, la SPL
cherche à obtenir l’acquisition à titre définitif des financements consentis de façon provisoire.
En donnant l’apparence d’une recette de cession à une aide publique,
le taux de réalisation des
produits s’en trouve amélioré, au risque d’occulter l’avancement réel du programme.
Pour prévenir toute nouvelle dégradation des équilibres financiers, la chambre invite la
SPL à clarifier le suivi du plan d’affaires. La présent
ation des comptes rendus du pôle gare
devrait être revue afin
d’écarter tout risque de
surcompensation des coûts liés aux équipements
publics. Ils gagneraient à être assortis d’une programmation plus transparente
, notamment en
ce qui concerne le calendrier des recettes.
Les retards enregistrés sur les recettes du plateau nord-est exigent un suivi plus
rigoureux et un plan d’affaires actualisé
La
concession d’aménagement
«
pour la réalisation de l’opération du plateau nord
-est »
a été conclue la même année que celle du pôle gare, le 6 août 2010. Si les deux opérations
présentent des analogies au regard de leur chronologie des charges prévisionnelles en jeu
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
(114
M€ pour PN
E et 118
M€ pour PG au 31
décembre 2019) et du transfert intégral du risque
au concédant, leur configuration spatiale et leur exécution présentent des traits divergents.
D’une surface hors œuvre nette (SHON)
de 276 hectares
, soit cinquante fois l’emprise
du pôle gare (5,5
ha SHON), le périmètre de l’opération est situé en bordure de centre
-ville. Il
comprend des voies de transit générant des césures spatiales et des équipements collectifs
consommateurs de foncier (aérodrome, parc des expositions, hippodrome, complexe aquatique,
etc.). Une partie des interventions programmées intègre d’ailleurs la relocalisation ou le
redimensionnement d’infrastructures publiques.
Dans sa conception initiale, le programme prévisionnel des constructions s’articulait
autour d’u
n double projet urbain et commercial. Il prévoyait notamment le « renouvellement
du quartier de la Madeleine » et la «
création d’un centre commercial accessible par l’avenue
Jean Mermoz et le futur prolongement de la RN 154
». Le centre de gravité de l’opération s’est
progressivement déplacé vers l
’aménagement commercial
. Le programme de 1 982 logements
(179 988 m²), prévu dans le traité de concession, a été ramené à 316 logements (23 700 m²).
Les surfaces dédiées aux commerces représentent 82,2
% de l’ens
emble (contre 18,4 %
initialement).
Les charges réalisées représentent à peine 49,9 % du budget prévu, à cinq ans du terme
de la durée contractuelle.
Si l’opération (
- 46,5
M€) présente un solde déficitaire moindre que celui du pôle gare
(- 53
M€), cette situation n’est pas moins préoccupante au regard du faible taux de réalisation
des recettes (9,1 %, contre 22,2
% pour le pôle gare) et de l’importance des en
-cours (81,7 %
des charges réalisées, contre 66,8 % pour le pôle gare). Le stock constaté au 31 décembre 2019
(46,5
M€) représente plus du double de celui qui résulterait d’une sortie linéaire en ligne avec
le taux de maturité de l’opération (21,5
M€). Ce «
retard théorique
» d’écoulement des stocks
s’élève à 43,9
% des charges réalisées (13,6 % pour le pôle gare).
Le degré limité de réalisation des cessions foncières
fragilise l’équilibre financier
.
Le produit correspondant (0,42
M€
) comptabilisé dans le CRAC de 2019 représente
uniquement 0,4 % des 114,1
M€ des recettes
prévisionnelles inscrites dans
l’annexe au comptes
annuels de 2019. Les autres recettes de la concession sont constituées de produits accessoires
(loyers,
remboursements d’assurances,
etc.) à hauteur de 1,93
M€
et du remboursement par
Chartres Métropole des t
ravaux réalisés sur l’aérodr
ome à hauteur de 8 014 600
€ HT
.
L’actuel bâtiment de Chartrexpo devait être démoli et le nouvel équipement devait être
réalisé sur un autre secteur afin de libérer l’emprise foncière n
écessaire à la réalisation du
« trapèze commercial ».
L’avenant n°
2 signé le 30 novembre 2011 prévoyait une dépense
prévisionnelle de 2,5
M€ pour les démolitions, 11
M€ pour les travaux de
voirie et réseaux
divers, 30
M€ pour la reconstruction du parc et 14,4
M€ pour la maîtrise d’œuvre
. Les loyers
perçus pour le bâtiment représentaient une recette totale de 39
M€ sur 25
ans et la cession du
parc des expositions était estimée à 15
M€. La maîtrise d’œuvre du projet avait été confiée à un
groupeme
nt de maîtrise d’œuvre,
auquel
l’entreprise a mis
un terme par un protocole
transactionnel le 28 avril 2015. Il a fallu alors reprendre le projet à son point de départ, en
procédant à des études de faisabilité complémentaires dans le courant de 2015 et en lançant un
marché de conception-réalisation au cours du premier semestre 2016. Pour pallier la démolition
du parc des expositions en 2017, un site provisoire a alors été remis en état
et a fait l’objet de
diverses interventions, pour être loué dans l’attente de la
livraison du nouvel équipement.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
47
Dans sa conception initiale, le bilan financier prévoyait une recette de 66
M€ de la
commercialisation du foncier correspondant, soit 67 % du total. Cette prévision se fondait sur
les termes
d’un protocole foncier conclu le 19
juillet 2012 entre la SPL et une entreprise de
promotion immobilière. Chartres A
ménagement s’y était engagé à acquérir les terrains
nécessaires au projet (« au plus tard le 31 décembre 2014 »), à en purger les droits et sûretés, à
démolir les constructions présentes. L
e promoteur s’obligeait à édifier un centre commercial.
Le projet devait être «
mis en œuvre en deux phases successives, en fonction de la maîtrise du
foncier par l’aménageur et
du projet commercial à définir. » La première phase prévoyait des
constructio
ns d’une « surface hors œuvre nette comprise entre 60
000 et 80 000 m² », assorti
d’un parking comprenant «
environ 2 500 places de stationnement. ». La seconde phase devait
donner lieu à la construction d’un ensemble commercial
«
d’une SHON comprise entre
50 000
et 70 000 m² », sous
réserve d’une limite de constructibilité totale de 130
000 m².
Le promoteur a proposé, dans le cadre de la première phase, un ensemble commercial
d’une surface de vente de 68
200
m² auquel devait s’ajouter un magasin de 11
700 m². Le projet
comportait, en outre, «
l’aménagement d’un parc de stationnement de plain
-pied sur 75 030 m²
d’emprise au sol
» d’une contenance de 3
271 places. Si celui-ci a recueilli dans un premier
temps l’avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial d’Eure
-
et-Loir, la commission nati
onale d’aménagement commercial
a formulé un avis défavorable le
12 mai 2016. Celle-ci fait grief au projet de comporter « la création de 65 boutiques en
périphérie de ville » et de « fragiliser la situation du centre
–
ville de Chartres alors que cette
commune a bénéficié de subventions au titre du FISAC. » En outre, il est relevé que « le dossier
transmis par le pétitionnaire ne prévoit aucune mesure de nature à réduire l’imperméabilisation
des sols, ni aménagement en sous-sol de places de stationnement » et que « les efforts du
demandeur ne seront pas de nature à atténuer l’impact d
u projet sur son environnement. »
Un protocole foncier a été signé le 9 octobre 2017, afin de redimensionner le projet.
Celui-ci a été suivi de deux avenants de prorogation. Les discussions autour de la refonte du
projet s’étant prolongées, la signature de la promesse de vente
n’a pas pu aboutir et la société
s’est trouvée privée de toute perspective de recettes pour ce pr
ojet fin 2018.
En dépit d’observations du commissaire aux comptes
en 2018 et en 2019 sur la nécessité
de procéder à une requalification de l’opération, il a fallu attendre
le 18 décembre 2020 pour
que la SPL examine différents scénarios d’ajustement du programme. En raison d’un risque de
suroffre de logement dans l’agglomération (le rythme de construction étant actuellement de 230
logements par an), les hypothèses de programmation ne prévoient pas de ventes avant 2024.
Cette situation risque de prolonger les tensions sur la trésorerie. La SPL indique avoir fait
valider au concédant une nouvelle programmation et avoir ajusté les hypothèses financières par
un avenant du 16 septembre 2021. Cependant le plan de financement révisé à cette occasion ne
prévoit pas de rétablissement de l’équilibre financier à court terme. En 2021 et en 2022,
l’essentiel des recettes proviennent des cessions d’équipements aux personnes publiques. Les
produits relatifs aux équipements commerciaux ne sont pas attendus avant 2023. Les recettes
issues du programme de logement seront perçues pour l’essentiel à compter de 2026.
L’opération devrait demeurer déficitaire pour plus de 30
M€ jusqu’en 2027 et ne parviendrait
à l’équilibre qu’en 2030.
».
La chambre invite la société à apporter une vigilance particulière au bon déroulement
de ce nouveau programme et à limiter les risques de pertes et des retards accrus en recettes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
2.3.3
La conduite du programme des cessions des ZAC de la roseraie, du jardin
d’entreprises et des pôles ouest doit être mieux suivie et anticipée
Les opérations de la ZAC de la roseraie, du j
ardin d’entreprises et du
pôle ouest ont en
commun de se situer en périphérie de l’agglomération chartraine. Les potentialité
s accrues de
libération d’emprises foncières importantes
offrent un avantage certain. Mais elles sont
susceptibles d’être
contrebalancées
par l’éloignement du centre, de ses
équipements et de ses
services, faisant peser un risque accru en phase de commercialisation. Par ailleurs, alors que la
charge des équipements publics est prédominante pour le pôle gare et le plateau nord-est, elle
est moindre pour ces trois autres opérations. La vente des droits à construire constitue le centre
de gravité de leur progr
amme prévisionnel. Leur équilibre de financement est donc d’autant
plus sensible aux contraintes de débouché.
Si le j
ardin d’entreprises et le
pôle ouest sont confrontés aux difficultés inhérentes à des
parcs d’activités dédiés à l’immobilier d’entreprise
et au tertiaire, leurs différences de maturité
les exposent à des zones de risque distinctes.
Les équilibres de l’opération de la
roseraie, dont
l’objet principal est la construction d’un éco quartier, se trouve
nt contrariés par la présence
d’u
ne offre concurrente importante, susceptible de peser sur les conditions de prix.
Parvenue au terme de
sa durée contractuelle, l’
opération du jardin
d’entreprise
doit faire l’objet d’un suivi renforcé pour les dernières opérations foncières
L’opération du
jardin
d’entreprise constitue l’opération la plus ancienne dans le
portefeuille des concessions de l’entreprise.
Conclue le 29 juin 1998
entre le syndicat d’études,
de développement et de gestion du jardin
d’entreprises et la société d’économie mixte de la
ville de Chartres devenue la SEM Chartres développements immobiliers, la concession
d’aménagement a été transférée à la SPL Chartres
Aménagement en janvier 2010. Elle a pour
objet le développement, la commercialisation et la gestion d’un espace mixte d’ac
tivités, de
loisirs et d’habitat, su
r une zone couvrant environ 550 hectares, dont 230 ha sur le territoire de
Chartres et 320 ha sur celui de Nogent-le-Phaye.
Proche de l’autoroute, le secteur est attractif. De nombreuses entreprises s’y sont
implantées et y exercent leur activité dans divers secteurs : activités de logistique, stockage,
services, bâtiment et travaux publics, etc. U
ne demande réelle en matière d’immobilier
d’entreprise a soutenu l’implantation de sociétés dans ce parc d’activité, à la rech
erche
d’emprises foncières vastes à des conditions de prix inférieures à celles de l’ouest francilien.
La durée de la convention a été prolongée à plusieurs reprises. Son terme a été repoussé
du 31 décembre 2009 au 31 décembre 2012
par l’avenant n°
3 du 25 mai 2007, puis au
31 décembre 2017 par avenant n° 6 du 16 octobre 2012
et, enfin, jusqu’au 31
décembre 2022
par avenant n° 7 du 16 décembre 2016. Initialement conclue pour onze ans, la concession court
désormais sur une durée de plus de 24 ans
18
.
La prolongation de la durée contractuelle opérée
par l’avenant n°
6 a été décidée
« compte tenu du foncier restant à maîtriser, des aménagements à réaliser (travaux de la desserte
téléphonique, barreau d’accès à la RD 24…) et de l’avan
cement de la commercialisation. ».
18
Aux termes de l’article 2 de l’avenant n°7, les parties se réservent la possibilité de repousser encore davanta
ge
le terme de l’échéance du 3
1 décembre 2022, en prévoyant «
de tirer le bilan de l’opération et de renégocier, par
avenant les termes de cette convention, dont sa durée » en fin de contrat.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
49
Les raisons fondant le nouveau report de la date d’expiration du contrat sont plus
diverses en ce qui concerne
l’avenant n°
7. Il est fait mention, dans son exposé des motifs, de
la volonté « de répondre à la demande du monde économiq
ue de l’agglomération
», de « deux
nouveaux découpages parcellaires composés de parcelles comprises entre 3 000 et 5 000 m² sur
l
es lots prévus à l’arrière du «
Chartres Business Park » ainsi que sur les lots de « Muid
Pintard » », de « la réalisation de voiries supplémentaires » et de la remise en état
d’un
« site
industriel
». La question des retards de commercialisation n’en est pas moins présente.
L’annexe n°
4 jointe à cet avenant révèle l’existence d’u
n ensemble foncier de plus de
61,6 hectares dont la commercialisation
n’a pu aboutir à la date de notification
. La perception
des produits de cession
correspondants est ainsi renvoyée, pour plus d’un tiers, à un horizon
supérieur à un an.
Au 31 décembre 2019, seuls 31,8 % des surfaces restant à commercialiser suite à
l’avenant n°
7 précité avaient été vendues et 2,6 % réservées ou sous promesse de vente. Parmi
les ventes réalisées, certaines sont intervenues avec deux à trois ans de retard, générant un
décalage de trésorerie allant jusqu’à
8,8
M€
en 2019.
La revente
d’un ancien site de l’industrie cosmétique
illustre le suivi défaillant des
opérations foncières. Cet ensemble immobilier a été acquis « hors périmètre » sur décision du
conseil d’administration
du 9 novembre 2012 et par un acte du 5 décembre 2012 moyennant un
prix de 5,38
M€
TTC (4,5
M€
HT), avec l’engagement de revendre les biens immobiliers
acquis dans un délai de cinq ans. Des négociations ont été engagées avec une société qui a fait
part de son intérêt pour acquérir le bien et y regrouper ses sites. Une proposition de prix a été
adressée le 28 mai 2014 à hauteur de 4,6
M€ «
hors taxe et hors frais », sans disposer au
préalable d’une estimation de France Domaine.
Dans un courrier du 24 novembre 2014, les
services de l’autorité concédante ont a
ccordé un «
report de l’acquisition du site à la fin du
premier semestre 2015
», sur la foi d’échanges avec
le vice-président de Chartres Métropole
chargé du développement et [de la] promotion économique et
en l’absence de protocole foncier
fixant le calendrier et les modalités de la promesse de vente. La société ayant fini par se retirer
totalement des négociations, la vente n’a pas pu être menée à son terme en 2017 à hauteur de
4,5
M€, comme le prévoyait
la « grille des prix de cession actualisée » annexé
e à l’avenant n°7.
Celle-
ci n’est intervenue que
le 9 octobre 2019, à un prix inférieur de 0,9
M€
HT, à savoir à
hauteur de 3,6
M€
HT, au profit de Chartres M
étropole, mais supérieure à l’évaluation de
France Domaine (2,75
M€). Chartres Aménagement n’ayant pas respecté l’engagement de
revendre les biens acquis dans un délai de cinq ans
, c’est
-à-dire avant le 5 décembre 2017, et la
taxe de publicité foncière différée n’ayant pas été spontanément régularisée dans le mois suivant
l’expiration de ce délai, la société a dû demander le bénéfice d’une procédure de régularisation,
précisément au moment où elle faisait l’objet d’une vérification de comptabilité. La rectification
a conduit au rétablissement des droits à hauteur de 196 879
€
(au lieu des 32 174
€ payés) et à
l’application d’intérêts de retard pour un montant de 8
269
€. Cet enchaînement de pertes et de
surcoûts ne résulte pas uniquement d’aléas de gestion. Il est également lié à un
pilotage
défaillant des opérations foncières dans la durée.
Afin de prévenir la persistance d’un déficit à la clôture de l’opération, la société doit
apporter un soin tout particulier à la sécurisation des opérations foncières. Alors que le taux de
réalisation des charges au 31 décembre 2019 (87,7 %) est proche du taux de maturité de
l’opération (87,8
% de la durée contractuelle), le niveau de réalisation des recettes atteint à
peine les deux tiers du montant prévisionnel inscrit au bilan (66,2 %). Il faudrait que la société
soit en mesure de maintenir une progression annuelle moyenne de 14 %, pour résorber son
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
déficit au 31 décembre 2022, date à laquelle elle devra rembourser deux avances de trésorerie
de 4,1
M€ et 2,7
M€
.
Le programme du pôle ouest doit être réajusté sur la base d’expertises
foncières
visant à fiabiliser l’évaluation des stocks et des recettes
La concession d’aménagement des
pôles ouest s’articule autour d’un projet ambitieux
visant à réunir dans un même secteur un pôle dédié aux activités du BTP, un agroparc et un
pôle dédié à des services. Un secteur « mixte » doit en outre « accueillir des activités connexes
aux différents pôles voisins ou d’autres activités le cas échéant
».
D’une superficie totale de
203 hectares, les terrains destinés à accueillir ces différents
aménageme
nts sont situés sur les communes d’Amilly et Mainvilliers, dans la partie ouest de
l’agglomération chartraine. L’objectif poursuivi par Chartres
M
étropole, en sa qualité d’autorité
concédante, est de faire émerger un pôle économique d’équilibre, faisant pe
ndant au jardin
d’entreprises et au Parc d’Archevilliers à l’est.
Concédée à Chartres Aménagement par le Syndicat mixte des pôles ouest (SMPO) le
22 décembre 2009
, l’opération s’est accompagnée de plusieurs révisions successives de la zone
d’aménagement co
ncertée. Les études réalisées par Chartres Aménagement pour le compte du
SMPO ont conduit à une première évolution. Afin de permettre la réalisation d’aménagement
de voiries et d’un carrefour, une extension de périmètre a été introduite par un
avenant du
6 juillet 2010. Suite à la dissolution du SMPO en date du 1
er
janvier 2011, Chartres Métropole
s’est substituée à ce groupement de communes et a repris les procédures d’urbanisme,
notamment afin d’apporter toutes les garanties nécessaires
en termes de protection
environnementale
. Ce processus a abouti à la redéfinition du périmètre de l’opération et à des
ajustements du bilan par un avenant du 8 avril 2015.
La SPL a mis à profit cette stabilisation du projet pour accélérer son programme
d’acquisitions fonciè
res en 2016. Les négociations portant sur des terrains agricoles exploités,
le concessionnaire a cru bon de recourir à des achats hors périmètre, afin de procéder à des
échanges et faciliter la libération du foncier dans l’emprise de la ZAC. Des «
réserves
foncières » ont ainsi été constituées à Berchère Saint Germain, à Briconville ou à Fresnay le
Gilmert et utilisées comme levier de transaction.
Au 31 décembre 2017, le coût des acquisitions foncières
s’élevait
ainsi à 17
M€
(10,9
M€
en 2014). Il représentait plus de deux fois les recettes cumulées perçues à cette même
date (7,1
M€). Si les CRAC ne détaillent pas le coût des réserves foncières, sa contribution aux
décalages de trésorerie de la concession est certaine. À la fin de 2019,
l’état d’avancement d
u
programme d’acquisition foncière
sur les pôles ouest était encore partiel et l’ensemble des
échanges escomptés n’avaient pas encore eu lieu. Si la constitution d’un stock foncier «
hors
périmètre
» n’est pas exclue en tant que telle par
le traité de concession, elle est réservée aux
biens «
nécessaires pour la réalisation des ouvrages inclus dans l’opération
».
Le concessionnaire a concentré ses efforts sur la maîtrise foncière au risque de perdre
de vue les entrées en négociation requises pour la commercialisation et de retarder les entrées
en recettes. La seule cession menée à bien sur la période porte sur l’implantation d’un
centre de
données. Une promesse de vente a été signée le 4 décembre 2017. La vente a été conclue le
4 décembre 2018 pour un prix de 2,63
M€
et de 2,9
M€ auprès d’une société tierce
, au profit
de laquelle l’acquéreur a usé de la faculté de substitution prévue dans la promesse de vente.
L’ensemble foncier cédé représente une superficie totale de 117
136 m².
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
51
Aucune autre cession foncièr
e n’a été réalisée
en 2019
dans le périmètre de l’opération.
À l’issue de la période contrôlée,
moins de 9 % des surfaces cessibles du programme ont été
écoulées. Les stocks
d’invendus ayant été multipliés par deux entre 2014 (9,4
M€) et 2019
(20,2
M€) sans progression des recettes, les tensions pesant sur la trésorerie se sont notablement
accrues. Son solde s’est creusé
de - 0,5
M€ à
- 3,4
M€
entre 2016 et 2018. La réduction partielle
du déficit observée en 2019 (- 1,8
M€) a été obtenu
e
par un recours accru à l’endettement. Le
concessionnaire a contracté un prêt de 8
M€ sur six ans
le 3 janvier 2019 et a sollicité une
avance de trésorerie de 6
M€
auprès de Chartres Métropole,
susceptible d’être «
renouvelée fin
2019 pour l’année 2020
».
Si le taux moyen d’évolution des produits et des charges demeurait inchangé, la cible
prévisionnelle en recettes ne serait pas atteinte au terme de la durée contractuelle. Un déficit
résiduel de 46
M€
subsisterait en décembre 2024, lequel devrait être pris en charge à hauteur
de 20 % par la SPL et de 80
% par l’autorité concédante. Un effort de rattrapage est donc
nécessaire d’ici 2025 pour garantir le rétablissement des équilibres financiers.
O
r la perspective d’une accélération des recettes reste affectée d’inconnues. Le caractère
périphérique de cette zone d’activité, en bordure de terrains agricoles et éloignée des principaux
axes de communications (autoroute et voie ferroviaire), est peu fav
orable à l’écoulement de
terrains aménagés. Les contraintes liées à la future directive paysagère viennent ajouter une
difficulté complémentaire au réajustement du programme. Dans le CRAC de 2019, le
concessionnaire relève, à cet égard, que «
l’approbation
de la directive paysagère entraine une
profonde modification de zones de constructibilité de la ZAC, nécessitant à la fois une refonte
complète du projet ainsi qu’un travail important de rééquilibrage budgétaire, avec pour
conséquence intermédiaire un besoin de trésorerie temporaire. ».
Du fait de l’accumulation des terrains invendus, le concessionnaire ne pourra pas se
contenter du recours à d
’autres facilités de trésorerie de l’autorité concédante. Le réajustement
du programme devra être adossé à un plan de trésorerie construit de manière rigoureuse sur la
durée contractuelle restante. Les prévisions de recettes devront se fonder sur des expertises
foncières qui permettront, au besoin, de fiabiliser les recettes prévisionnelles et de constater
d’éventuell
es provisions pour perte.
Un plan d’actions visant à résorber les risqu
es de pertes de recettes est nécessaire
pour
sécuriser l’exécution
de l’opération de la
roseraie
Initialement gérée en régie par la ville de Chartres
depuis 2007, l’opération de la
roseraie
a été concédée à la société
en 2010. Elle a pour principal objet la création d’un
éco quartier.
D’une surface de 20
hectares, s
on périmètre se situe au sein d’un secteur «
dont la vocation est
essentiellement résidentielle ». Elle comprend les « derniers terrains non urbanisés du nord-
ouest de Chartres. »
La ville de Chartres
poursuit une double ambition. Elle vise un niveau d’exigence
soutenu en matière de qualité de l’habitat et du cadre de vie. Le
programme prévisionnel prévoit
ainsi « la construction de logements Haute Qualité environnementale, la gestion des eaux
pluviales par des systèmes alternatifs et la création d’espaces verts d
e qualité. » La surface des
parcs et des espaces paysagers représente 20 %
de la superficie de l’opération dans sa ve
rsion
initiale. Le projet comprend également un groupe scolaire, des commerces et des services.
La deuxième ambition réside dans la recherche d’un
e offre de logement diversifiée. Les
750 logements prévus se répartissent respectivement à hauteur de 14 %, 66 % et 17 % entre
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
maisons individuelles, habitat collectif et constructions intermédiaires. Le logement social y est
réparti entre les différentes catégories de lots.
Initialement fixée à dix ans, la durée de la concession a été prolongée
jusqu’au
8 février
2019 par un premier avenant du 12 septembre 2012, puis
jusqu’au 9
février 2025 par un
deuxième avenant du 11 décembre 2014, portant sa durée totale à 15 ans. Ces modifications se
sont accompagnées d
’un nouveau phasage des travaux
et d’une révisio
n du programme foncier.
Les surfaces de plancher (SDP) dédiées au logement individuel (19 %) et aux constructions
collectives (67 %) ont
été revues à la hausse, afin d’optimiser l
e produit attendu des cessions.
Celui-ci porté de 14,5 M
€ à
15,1
M€
, dont 6,4
M€ pour la première phas
e et 8,6
M€ pour la
deuxième phase. Le concessionnaire se voit assigner un objectif de prix moyen de cession
compris entre 170 et 189 euros par mètre carré de SDP
(à l’exception de quelques lots) en
phase 1, puis entre 214 et 230 euros par mètre carré de SDP en phase 2.
La révision des paramètres du bilan financier de la concession s’accompagne également
d’une nouvelle allocation du risque de perte d’exploitation. Alors que le conces
sionnaire se
voyait imputer 10 % du résultat positif ou négatif
dégagé à l’achèvement de l’opération dans le
traité de 2010,
l’avenant n°
2 prévoit que « le résultat est affecté au concédant » dans son
intégralité. La rémunération du concessionnaire est revue à la baisse en conséquence. Celle-ci
est ramenée « de 1 810 239
€
HT (CRACL 2013) à 1 345 991
€
HT. »
Deux principaux motifs sont invoqués pour justifier cette modification. D’une part,
« de
nombreuses modifications aux travaux ont été apportées pendant la durée du chantier suite aux
demandes notamment de la ville de Chartres, de Chartres Métropole ».
D’autre part, il
est fait
mention du choix de « préserver une homogénéité entre les constructions de ces parcelles et le
reste des bâtiments à venir sur la ZAC », lequel impliquerait le rachat des parcelles « par le
concessionnaire au concédant » et leur commercialisation directe par la SPL.
Ce nouveau programme confié au concessionnaire ne se borne pas à tirer les
conséquences d’aléas imprévus. Il constitue une remise en cause substantielle de l’é
conomie
générale de la convention. Sa régularité interroge autant que son efficience. En dépit de la baisse
de rémunération
de l’exploitant
, la prise en charge intégrale du risque de déficit par le concédant
est de nature à déresponsabiliser le concessionnaire. De plus la prolongation de la durée de la
concession et les incertitudes entourant la phase 2, affaiblit ses obligations de résultat en termes
de cessions : « la difficulté de commercialisation des lots de la phase 1 ne permet pas
d’envisager la comm
ercialisation de la phase 2 à court terme. De plus, la demande en logements
et les ventes effectives constatées ne permettent pas d’écouler le stock de logement de manière
efficiente. Dans ce contexte, il est décidé de prolonger la durée de la concession à 15 ans. »
L
’octroi d’un montant croissa
nt d
’ «
avances de trésorerie » vient encore réduire les
incitations à une bonne gestion. Leur montant s’établit à
2,65
M€
au 31 décembre 2019 et leur
remboursement est différé pour une large part en 2025.
Le bouleversement des principaux paramètres de la concession, opéré en décembre
2014, ne constitue pas le seul facteur explicatif des déséquilibres ultérieurs. Les recettes perçues
au 31 décembre 2019 correspondent à moins de 20 %
du montant attendu, alors que l’opé
ration
atteint les deux tiers de sa durée contractuelle.
L’examen
des CRAC
ne révèle pas d’obstacles majeurs qui auraient constitué un
imprévu indépendant de la volonté du concessionnaire dans la réalisation du programme. Le
programme d’acquisition foncièr
e était parachevé en 2015. Les terrains étaient exempts de toute
contrainte
en matière d’archéologie préventive
dès 2014. Le lancement des études préalables
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
53
pour la phase 2 mentionnée dans le CRAC de 2018 révèle que la livraison des lots de la phase 1
était jugée suffisamment aboutie pour envisager la suite du programme.
D
u fait d’un manque de pilotage pluriannuel, le concessionnaire a lui
-même généré les
conditions de l’essoufflement de l’opération.
Les négociations engagées avec les promoteurs
ont débouché sur des promesses de vente généralement en plus de deux ans. Pour certains lots,
une durée de quatre ans s’est écoulée entre le début des discussions commerciales («
lancement
des négociations […] pour les lots 1C, 1D et 1E
» et « poursuite des négociations sur les lots
1G et 1H » en 2014) et la signature des promesses de vente (« Signature de promesses de vente
pour [le] lot 1G
[…]
: 938 028,00
€
HT [et le] lot 1H
[…]
: 800 000,00
€
HT » en 2018) ou
celle des actes de vente (« Signature des actes de cession
: […] lot 1E […]
: 408 000,00
€
HT »
en 2018). Deux abandons de négociation sont constatés pour les lots 1H et 1F. Le lot 1F faisait
toujours l’objet de négociation au 31
décembre 2019, sans « projet viable, compte-tenu de la
charge foncière attendue ».
Il a fallu attendre fin 2019 pour que six des treize lots aménagés de la phase 1 soient
cédés. Seuls 81 % des recettes prévisionnelles relatives à cette première phase étaient réalisées.
En moyenne, les prix de cession des lots (181 euros par mètre carré de surface de plancher
(SDP)) apparaissent conformes aux objectifs prévus au contrat (entre 170 et 189 euros par mètre
carré
de SDP), à l’exception de ceux relatifs au lot 1A et aux parcelles hors ZAC, inférieurs aux
références contractuelles.
Ces lenteurs ont pu contribuer à accroître les tensions sur la trésorerie. Les dépenses
exposées pour l’opération présentent un niveau d’avancement notable (
65 % des prévisions),
alors que la phase 1 porte sur 39 % des lots à céder. Le solde provisoire fait apparaître, hors
participations, un stock de 8,5
M€ au 31
décembre 2019, faisant naître un besoin de
financement sept fois supérieur à celui qui aurait résulté (autour de 1,2
M€) d’un niveau de
réalisation des produits et des charges proportionnel au taux d’av
ancement (66 %).
Pour la phase
2, des incertitudes encore plus marquées pèsent sur l’exécution du projet.
71
% des parcelles sont encore indisponibles. Leur livraison prévisionnelle n’interviendrait
qu’en 2023. Deux promoteurs ont sollicité la SPL en 2019
pour les lots 2A, 2H et 2G, mais sans
accord sur la charge foncière afférente. Le prix moyen des différents lots de la phase
2 s’élève
à 111
€
/
m², alors que l’avenant n°
2 prévoyait un intervalle compris entre 214 et 230
€
/ m² de
SDP. La contrainte exer
cée sur la vente de droits à construire découle d’un rythme de
construction de logements soutenu (230 logements par an) dans un contexte de stabilisation de
la population. Il existe ainsi un risque de suroffre de logements à l’échelle de l’agglomération.
Le concessionnaire doit également composer avec des contraintes paysagères accrues.
Le projet de directive « de protection et de mise en valeur des paysages destinée à préserver les
vues proches et lointaines sur la cathédrale de Chartres »
a fait l’objet
d’une
procédure de mise
à disposition du public jusqu’en novembre 2020
. Son entrée en vigueur prochaine limitera les
hauteurs de construction et de plantation compris
dans l’une des 456
vues rayonnant autour de
la cathédrale. Elle précisera la palette chromatique les constructions et les aménagements
paysagers à appliquer aux nouvelles constructions.
D’après
le CRAC 2019, « il a été demandé
à l’équipe de maîtrise d’œuvre de proposer une recomposition des lots en intégrant le nouveau
cône de vue [de la cathé
drale] afin d’adapter la programmation et le bilan de l’opération
d’
aménagement. »
En raison de ce contexte, la chambre appelle l’attention de la SPL sur la nécessité de se
doter d’un plan d’action
assorti d’un calendrier précis. Celui
-ci identifierait des indicateurs de
suivi pour chacune des mesures requises. Le cadre de négociation avec les promoteurs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
immobiliers (calendrier, avancement des protocoles foncier ou des promesses de vente)
gagnerait à être explicité dans les compte-rendu à la collectivité, pour lui
permettre d’apprécier
les délais par lot et le respect de la grille des prix.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’exécution d’une concession d’aménagement se caractérise traditionnellement par un
décalage structurel entre le paiement des charges et l’enca
issement des produits. Pour
Chartres Aménagement, les contraintes de ce cycle de financement sont amplifiées par des
retards de recettes conséquents causés par un défaut de pilotage.
À court terme, il s’agit de sécuriser l’équilibre financier de ces opérat
ions, en procédant
aux ajustements
du programme prévisionnel là où il est requis, afin d’optimiser les rentrées
commerciales potentielles et de mieux programmer les financements.
À moyen terme, la société doit prévenir le risque de surcompensation des équipements
publics. I
l y a lieu que la société se dote d’une comptabilité analytique propre à prévenir tout
manquement au droit des aides d’
État. Les bilans joints aux avenants, les CRACL et les
tableaux de bords internes doivent permettre d’isoler le coût de
s équipements publics et les
soutiens financiers correspondants.
Enfin, à moyen et long terme, la société doit veiller à améliorer la portée informative
de ses comptes rendus aux collectivités actionnaires, notamment en explicitant le financement
du cycle
de l’opération dans son intégralité et non uniquement sur l’année à venir.
L’amélioration du suivi du programme foncier apparaît indispensable. En raison du
redécoupage des lots ou de l’absence d’indication sur les surfaces ou les références de
parcelles, il est peu aisé de rapprocher les grilles de prix de cession contractuelles de celles
jointes aux CRAC.
Recommandation n°
2 : Actualiser les bilans (financiers, immobiliers, fonciers et
commerciaux
) des opérations d’aménagement et garantir la transparence de leur suiv
i.
Recommandation n°
3 :
Définir et mettre en œuvre les actions et outils permettant de
maitriser les risques identifiés des opérations d’aménagement menées et
en assurer le
suivi périodique.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
55
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCCUPANTE
3.1
Les documents comptables délivrent une image fidèle des risques
financiers, à l’exception des pertes sur opérations qui n’ont pas été
provisionnées
Les comptes de la SPL Chartres Aménagement ont été certifiés sans réserve jusqu’en
2016. À compter de
l’exercice 2017
, le commissaire aux comptes a formulé une réserve réitérée
en des termes identiques dans les rapports produits à l’appui des comptes annuels
de 2018 et de
2019. Les anomalies relevées par le commissaire aux comptes portent principalement sur le
suivi anal
ytique des opérations concédées et sur l’arrêté des CRACL
(
cf.
annexe n°14). Elles
sont principalement liées à la ventilation des charges et des produits par opération, à la mise à
jour des données du logiciel de gestion financier et à leur rapprochement avec les données de
comptabilité.
Les stocks d’en
-
cours de certaines opérations, à l’instar
du plateau nord-est et du pôle
ouest, auraient dû donner lieu à des ajustements, afin de tenir compte de la réalité des taux
d’avancement
. Les opérations de sortie des stocks au fur et à mesure des cessions de biens
aménagés s’écartent
, pour certaines opérations comme le plateau nord-est, de la méthode
prescrite par
l’autorité des normes comptables.
Il appartient à la société de veiller au respect
des termes du règlement du 23 juin 1999 relatif au traitement comptable des concessions
d’aménagement
. Celui-ci prévoit que « lorsque les coûts de revient estimés sont supérieurs aux
coûts comptabilisés depuis le début de la concession, l’écart est constitué de charges non encore
comptabilisées
qu’il convient de provisionner
». Sur la période examinée, ce dispositif n’a été
appliqué que pour l’opération Cœur de village à Sain
t-Prest.
Sous réserve de ces limites dans l’appréciation du bilan et du compte de résultat
,
l’examen de la comptabilité de la société ne révèle pas de défaut de fiabilité majeur. L
e
processus de confection des comptes offre une assurance raisonnable quant à la connaissance
des équilibres financiers globaux de la société. De ce fait, les principaux soldes de gestion et
les
ratios financiers conservent une portée explicative qui permet d’appréhender les principales
tendances et la trajectoire financière de la société.
3.2
L’
exploitation demeure déficitaire alors que les opérations parviennent
en moyenne aux deux tiers de leur durée
L’analyse du compte de résultat de Chartres
Aménagement révèle un cycle
d’exploitation structurellem
ent déficitaire, alors que les
opérations d’aménagement présentent
un taux d’avancement moyen de l’ordre de 65
%. L
a conjonction d’un niveau important de
charges et d’un faible niveau de production vendue
s’observe logiquement en début de
concession. En revanche, le maintien d’une telle
situation appelle une vigilance toute
particulière, lorsque les opérations atteignent un certain niveau de maturité et se rapprochent de
leur terme. Dans le cas de Chartres Aménagement, le décalage entre le taux de réalisation des
dépenses (52 %) et des recettes (21 %) persiste, tandis que les 21
concessions d’aménagement
parviennent en moyenne aux deux tiers de leur durée, sans le moindre effet de rattrapage. Entre
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
2014 et 2019, les produits d’exploitation (hors transferts de charge) sont systématiquement
inférieurs aux charges d’exploitation. Les écarts vont de
5 à 7,5 % selon les exercices.
Une insuffisance brute
d’exploitation
est constatée
chaque exercice sur l’ensemble de la
période (
cf.
annexe n° 9). Ce ratio mesure le solde des recettes et des dépe
nses d’exploitation
de la société, avant incorporation des frais de fonctionnement au bilan des opérations et
constatation des provisions et des amortissements
. En dépit d’une légère amélioration en 2015
(1,19
M€) suivie d’un repli en 2016 (1,72
M€), la so
ciété enregistre en 2019 un déficit de
1,6
M€ proche de celui de 2014.
D’après l’analyse de la société, c
e solde déficitaire ne reflète pas sa situation effective.
Celui-ci est compensé à la fois par un résultat financier excédentaire et par
d’autres produ
its de
gestion constitués principalement de transferts de charges. Ces dernières opérations consistent
à neutraliser une partie des charges d’exploitation pour les incorporer dans les comptes de
stocks. Elles correspondent à la prise en charge régulière d’
une quote-part des frais de gestion
de la société dans le cadre des concessions d’aménagement. La société affiche ainsi un résultat
positif à la suite de la prise en compte de ces éléments.
La chambre invite ce
pendant à une lecture nuancée du résultat d’ex
ploitation. Si la
situation est équilibrée d’un point de vue comptable, elle demeure fragile d’un point de vue
économique. La société continue d’enregistrer des taux de réali
sation de ses produits faibles
(21 % toutes opérations confondues), alors que les opérations parviennent en moyenne aux
deux tiers de leur durée. Cet écart entre les dépenses et les recettes n’est pas anormal lorsqu’une
opération d’aménagement débute. Il fait courir des risques
significatifs lorsque les retards de
commercialisation pers
istent et que l’insuffisance brute d’exploitation se prolonge en dépit du
niveau de maturité élevé des concessions. En fin d’opération, avec la diminution de l’activité
donnant lieu à rémunération et faute de recettes suffisantes, les transferts de charges pourraient
ne plus suffire à garantir l’équilibre du compte de résultat
.
Les charges de personnel ne représentent pas le facteur de risque principal. Elles ne
s’écarte
nt pas significativement du niveau moyen observé dans des entreprises comparables.
Toutefois ce poste tend à augmenter en moyenne entre 2014 et 2019 (1,3 % par an), alors que
les effectifs ont connu une légère décrue (0,7 % par an en moyenne). Cette tendance qui
demeure modérée en fin de période a pu être plus accentuée en 2016. Rapportées aux effectifs
en temps plein, les charges de personnel ont progressé de 24 % sur ce seul exercice, avant de
revenir à partir de 2018 dans des proportions plus proches du niveau antérieur. Elles
représentaient en 2016 jusqu’à vingt fois la valeur ajoutée
telle que définie par le plan
comptable général.
En raison de l’étroitesse de ses marges de manœuvre, la société ne peut pas
se permettre d’autres écarts analogues à l’avenir. L’effort de maîtrise réalisé en 2018 doit donc
être poursuivi et conforté, en veillant à ce que la dépense soit strictement dédiée aux besoins
opérationnels directs.
Les charges d’exploitation
ont connu une progression de 6 % en moyenne sur la période.
Les achats de matériel et les rémunérations d’intermédiaires occupent une place pré
pondérante
dans cette rubrique. Au-delà des charges liées à la montée en puissance des chantiers du pôle
gare et du plateau nord-est à partir de 2016, plusieurs postes présentent un dynamisme notable
en fin de période, sans entretenir un lien direct avec les cycles de travaux des principales
concessions. Tel est le cas en particulier des frais de publicité, des frais de séminaire ou encore
des locations de véhicules, des frais de téléphone et de déménagement.
La résorption des déficits d’exploitation impliq
ue donc de veiller, en priorité, à la
maîtrise des achats et prestations. Une revue des dépenses offre
des pistes d’économies à court
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
57
et à moyen terme, alors que le rattrapage des retards de commercialisation n’aura des e
ffets
qu’à moyen et long terme.
La crise sanitaire, intervenue postérieurement à la période contrôlée, a accru le retard
sur les recettes.
L’annexe aux comptes de 2019
signale, au titre des « évènements postérieurs à
la clôture de l’exercice
», «
une baisse d’environ 1/6
ème
de notre chiffre
d’affaires annuel et par
conséquence un impact significatif sur notre résultat de l’exercice 2020.
» Du fait des mesures
de confinement, «
l’activité liée aux acquisitions et cessions immobi
lières a très nettement
diminué » et «
l’ensemble des chantiers de nos projets ont été mis à l’arrêt pe
ndant une durée
minimum de 6 à 8 semaines et leur reprise reste très progressive et incertaine quant au nouveau
rythme d’avancement.
»
À brève échéance, la société doit concentrer ses efforts sur les économies en dépenses.
D’une part, il lui faut veiller à renforcer le suivi des coûts. Les comptes rendus au concédant
devront être assortis d’engagements sur les pistes d’économies possibles
, tenant compte des
besoins et de l’ajustement des recettes prévisible. D’autre par
t, la fonction contrôle de gestion
gagnerait à être renforcée.
3.3
Les besoins financiers croissants de la société ont été comblés par des
« avances » des personnes publiques actionnaires
3.3.1
L’octroi de
prêts par les collectivités actionnaires, majoritairement sans
rémunération, dissuade la société d’améliorer la performance de sa gestion
La montée en puissance des principales opérations a exercé une pression accrue sur la
trésorerie. Le niveau des dettes « fournisseurs » a augmenté de + 17,5
M€
entre 2014 et 2017.
La durée moyenne de rotation des dettes fournisseurs a été portée de 55 à 147 jours entre 2015
et 2016, puis à 203 jours en 2017. Les délais moyens de paiement, suivis dans le système
d’information financier
, déjà élevés en 2014 (45 jours) et en 2015 (47 jours), ont progressé à
53 jours en 2016 et en 2017. Au 31 décembre 2017, les factures dont le terme était échu depuis
plus de 90 jours représentaient 65,2 % des montants en instance de règlement.
Ancienneté des factures non réglées au 31 décembre de l’e
xercice
Factures reçues non réglées à la date de clôture de l'exercice
dont le terme est échu (en €)
2017
2018
2019
0 jour
71 999
0
1
1 à 30 jours
242 082,
714 736,
2 052 843
31 à 60 jours
2 235 348
2 004 229
4 234 674
61 à 90 jours
3 530 265
1 124 534
1 835 188
91 jours et plus
11 404 634
5 712 531
3 039 504
Total au 31 décembre de l'exercice =
17 484 328
9 556 030
11 162 210
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des comptes annuels de 2017 à 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
La société a dû mobiliser des financements externes pour faire face à des besoins
croissants. Le montant des dettes financières est passé de 110
M€ en 2014 à 147
M€ en 2019
.
Évolution des dettes financières entre 2014 et 2019
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des comptes annuels 2014 à 2019
Les financements consentis par les collectivités actionnaires occupent une place de plus
en plus importante. Alors qu’ils constituent moins de
30 %
de l’encours en 2014, ils s’élèvent
à 94,2
M€ en 2019, soit 64
% du montant total des dettes financières comptabilisées au
31 décembre de cet exercice, dont 13,9
M€ pour Chartres et
79,9
M€ pour Chartre
s Métropole,
soit 45 % et 155 % de leurs ressources fiscales respectives. La SPL soutient que «
[…] l
es
établissements financiers n’acceptent plus de porter la totalité des encours de concessions
d’aménagement et demandent que les concédants […] apportent leur contribution de façon
significative […]
» lorsque le risque est porté
par l’autorité concédante
. Elle relève également
que la part des avances dans le financement des stocks d’aménagement est restée stable (21
%
en 2014 et 23 % en 2020), déduction faite des avances relatives au « pôle gare ». Toutefois il
paraît difficile d’
exclure du champ de l
’
étude la concession du pôle gare qui représente à elle
seule 74 % du total des avances constatées en 2019 et
constitue l’une des principales opérations
du portefeuille d’activité de la société.
Leur montant total cumulé est le plus souvent sous-évalué dans les comptes annuels,
l’écart pouvant atteindre 23,7
M€ en 2018.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
59
« Avances » consenties par les actionnaires entre 2014 et 2019
Conventions d'avances (montants cumulés en €)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Pôle gare
2 170 000
4 480 000
6 790 000
26 000 000
60 030 000
69 997 000
Plateau nord-est
10 000 000
10 000 000
18 500 000
10 042 428
1 842 428
642 428
CM 101
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
Jardin d'entreprises
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
Pôle ouest
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
7 600 000
ZAC de la Roseraie
1 325 000
1 590 000
1 855 000
2 120 000
2 385 000
2 650 000
ZAC des Hauts Saumons
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
Parc d'Archevilliers
800 000
800 000
800 000
800 000
800 000
800 000
Lotissement Le Plessis 2
0
200 000
200 000
200 000
350 000
350 000
Ilot Courtille
288 000
384 000
480 000
576 000
442 027
538 027
Total des avances pour les concessions (A)
27 823 330
30 694 330
41 865 330
52 978 758
79 089 785
94 217 785
Total des avances pour les portages fonciers (B)
2 049 000
3 498 000
4 968 183
4 970 255
22 854
26 881
Montant total des avances (C = A+B)
29 872 330
34 192 330
46 833 513
57 949 013
79 112 639
94 244 666
Montant total mentionné dans le rapport de
gestion (D)
19 872 330
31 992 330
29 333 512
38 949 012
55 435 638
73 747 666
Écart (E = C - D)
10 000 000
2 200 000
17 500 001
19 000 001
23 677 001
20 497 000
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des
conventions d’avances
et des comptes annuels 2014 à 2019
Aucun remboursement n’est prévu au 31
décembre de l’exercice 2019 pour
87 % du
montant cumulé de ces « avances » (81,8
M€)
. Plus du tiers
d’entre elles (
29,9
M€)
a couru sur
les six années contrôlées et 70 % sur les trois derniers exercices. Ainsi la majorité de ces
montants
paraissent s’assimiler à des prêts plus qu’à des
« facilités de trésorerie ».
Par ailleurs, la société a pu bénéficier d’échéanciers lui permettant de lisser le
remboursement de 10
M€ dus le 31
décembre 2015
jusqu’en décembre
2023 et de 2
M€ dus au
31 décembre 2016
jusqu’au 30
juin 2018. Dans certaines hypothèses, la SPL est libérée par
anticipation de l’obligation de rembourser le prêt consenti. Par exemple, pour une
avance
octroyée dans le cadre de la
concession de l’Îlot Courtille
, la ville de Chartres consent à ce que
l’avance soit «
remboursée par transformation en participation, au rythme de l’acquisition de
cette participation par le concessionnaire ».
Le recours structurel à ces financements est porteur de risques très significatifs pour la
société. Il
génère un aléa moral, préjudiciable à l’amélioration de la gestion et à la recherche
d’efficience
. En acceptant des facilités financières pour des montants conséquents, souvent sans
intérêts ou à des conditions de taux favorables,
la société se dispense d’optimiser sa gestion
de
trésorerie
. Outre sa fragilité au plan juridique, ce financement n’est pas sans risque pour la
conduite du programme aux meilleures conditions de coût.
La chambre rappelle que les avances de trésorerie doivent constituer un soutien
exceptionnel, nécessairement infra-annuel, soumis à intérêts, dont la reconduction ne peut
s’opérer au
-
delà d’un an sans s’assimiler à un prêt ou à un
apport en compte courant.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
3.3.2
Les différés de remboursement des « avances » conduisent à reporter le besoin
de financement dans le temps, sans y apporter de réponses structurelles
Les « avances » consenties par la ville de Chartres et Chartres Métropole parviennent à
leur terme majoritairement entre 2022 et 2025, à hauteur de 11,8
M€
.
Échéances des avances de trésorerie
Source : CRC Centre-Val de Loire
à partir des conventions d’avance
Faute de progression nette de ses recettes, la société pourrait se trouver contrainte de
solliciter des prêts pour rembourser ces tombées d’échéances. L’abandon de ces créances et
leur transformation en participation reviendrait à en faire assumer la charge par la collectivité,
en sus de potentiels déficits constatés à la clôture des opérations. Cette situation ne serait pas
sans risques au regard du droit des aides d’État.
Pour prévenir cet écueil, il apparaît
essentiel d’anticiper au mieux l
es tombées
d’échéances
et de disposer d’outils de pilotage
. La trésorerie de la société demeure sous tension
en dépit des soutiens publics, notamment du fait de la croissance de la production stockée.
D’après
une note du commissaire aux comptes, « au 31/12/19 le montant des découverts
bancaires est de 1
385 k€ (1
181 k€ au 31/12/2018)
». La trésorerie nette était négative à hauteur
de 1,1
M€
au 31 décembre 2018 (dont 7,1
M€ pour les opérations d’aménagement). Elle
apparaît excédentaire au 31 décembre 2019, à hauteur de 3,2
M€
. Mais elle serait demeurée
déficitaire, à hauteur de 70,6
M€, en l’absence d’ «
avance des concédants ».
À ce jour la fragmentation du suivi de la trésorerie par opération interdit toute vue
d’ensemble.
Il existe des tableaux consolidés utilisés lors des séances de paiement, établis à
partir d’un
historique
issu du système d’informati
on financier, et une balance analytique des
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
61
comptes bancaires par opération. Ils sont utilisés pour effectuer des rapprochements entre la
comptabilité générale et celle des opérations dans le cadre de l’arrêté des comptes.
Mais, du fait
de leur portée rétr
ospective, ils ne peuvent guère constituer un outil d’anticipation.
Par ailleurs, la présentation consolidée figurant dans les comptes annuels porte sur le
seul exercice considéré. Si les annexes des CRAC présentent des trajectoires pluriannuelles,
celles-ci dépassent rarement 2021. Cette opacité est propice à une « logique du fait accompli »
en matière de financement. Elle permet au concessionnaire de solliciter des « avances » au
concédant au prétexte que le bouclage financier de l’opération retarderait l
a montée en charge
des chantiers. La multiplication des conventions financières rend
plus difficile l’appréciation
des engagements consentis et la chronologie des remboursements.
La
chambre invite l’entreprise à élaborer, dans les meilleurs délais, un plan de trésorerie
pluriannuel, consolidé, tenant compte de la chronologie des tombées d’échéances des
« avances » et du remboursement des autres dettes financières. Cette présentation
d’ensemble
des « avances de trésorerie », des « avances sur participation » et des diverses autres aides
octroyées par les personnes publiques actionnaires pourrait être utilement présentée à l’appui
des rapports des gestion et communiquée en annexe des rapports des administrateurs.
3.4
La SPL pourrait être
confrontée à une situation d’emballement de sa
dette, si ses déséquilibres financiers persistent
La solvabilité de l’entreprise est faible. Les capitaux pro
pres représentent à peine 4 à
5 % des dettes portées au bilan sur la période.
À niveau de charge constant, la production vendue aurait dû être multipliée par deux,
pour générer un autofinancement couvrant le remboursement de la dette en capital en 2019
(13,5
M€
). En raison de la faiblesse des excédents dég
agés par l’activité, u
ne part des soutiens
apportés par les collectivités, notamment leurs « avances », a donc servi
à l’amortissement de
la dette. Cette situation ne saurait se prolonger durablement sans danger pour la société.
Appréciation du risque de reconstitution du capital au sens de
l'article L. 225-248 du code de commerce
Niveau de capitalisation
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Capital social
5 852 000
5 852 000
5 852 000
5 852 000
5 852 000
5 852 000
Capitaux propres
5 337 335
5 798 511
5 917 338
6 018 967
6 128 847
6 399 123
Capitaux propres / Capital social
91 %
99 %
101 %
103 %
105 %
109 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des comptes annuels 2014 à 2019
Une recapitalisation « préventive » ne constituerait pas une solution. Elle représenterait
un coût complémentaire pour les collectivités actionnaires, en particulier pour la ville de
Chartres et Chartres Métropole déjà fortement engagées auprès de la société. Par ailleurs elle
serait inutile, si la société demeurait incapable de faire aboutir les programmes de
commercialisation à des conditions de prix raisonnables du fait des charges foncières imposées
par les promoteurs immobiliers. La plupart des concessions ont, en effet, été conclues aux
risques et périls de l’autorité concédante.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Il n’en demeure pas moins que le déficit consolidé des concessions d’aménagement
(hors participations) excède 26 fois le montant des capitaux permanents. Le déficit enregistré
par le plateau nord-est atteint à lui seul 730
% de ce poste du bilan. Il va jusqu’à 850
% pour le
pôle gare.
Une vigilance toute particulière s’impose pour mettre un terme à la spirale
d’endettement qui semble s’amorcer. Eu égard au report d’opérations foncières et à l’incertitude
générée par les suites de la crise sanitaire, le désendettement doit être la priorité.
Toute nouvelle avance des personnes publiques actionnaires doit être dorénavant exclue.
Les reports de remboursement ne doivent être pratiqués
qu’à titre exceptionnel
. La société doit
chercher à susciter la confiance des financeurs et apporter des garanties sur les perspectives de
retour à l’équilibre. À cet effet l’entreprise gagnerait à bâtir un programme de désendettement.
Ce plan aiderait les dirigeants et les actio
nnaires à décider s’il est nécessaire d’accélérer les
ventes sur tel ou tel programme afin de garantir ses équilibres financiers. Il appartient à la
société d’éclairer ses clients sur les opérations pour lesquelles une telle mesure est la plus
appropriée.
Des financements externes ne devraient être mobilisés qu’en dernier recours, sous
réserve que leur remboursement ultérieur par des ressources propres soit garanti.
Le développement de compétences internes en
matière d’ingénierie financière
constituerait un
levier effectif d’amélioration de la gestion. La société doit se garder d’une
approche formelle du contrôle de gestion, se résumant à la tenue de tableaux de bord. Un
pilotage abstrait, sans déclinaison opérationnelle en termes de synchronisation de la trésorerie
ou de prospective, ne serait d’aucun secours pour le redressement de la trajectoire financière.
L’attention portée par la société à la soutenabilité de sa gestion conditionne la pérennité
de son activité et sa capacité à répondre dans la durée aux besoins des actionnaires.
Recommandation n°
3 : Tenir un plan de trésorerie pluriannuel et consolidé
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Affectée par un cycle d’exploitation continument déficitaire et une absence durable de
marges brutes d’autofinancement, Chartres Aménagement se trouve confrontée à un besoin de
financement croissant qu’elle comble, dans l’urgence, par des prêts contractés
auprès des
actionnaires. Cette situation s’étant réitérée chaque exercice depuis 2014, la société
pourrait
être confrontée à
un risque d’emballement de la dette
.
Pour mettre un terme à la dégradation de ses équilibres financiers, la société doit
retrouver
des marges de manœuvre sur son cycle d’exploitation. À cet effet, il lui revient de
développer un suivi des coûts pour procéder à une revue des dépenses et de réajuster sans
tarder le programme prévisionnel des recettes du pôle gare, de plateau nord-est et de pôle
ouest. De plus il est essentiel que la société élabore un plan de trésorerie pluriannuel et
consolidé, synchronisant les tombées d’échéances avec le recouvrement des prod
uits. Celui-ci
devra reposer sur un calendrier des recettes fiabilisé et réaliste.
À partir de ces projections, l’entreprise serait à même de bâtir un programme de
désendettement. Celui-
ci lui permettrait d’anticiper ses besoins de financement et d’identifier
les possibilités de réduction de ses dettes. Le renforcement de la fonction contrôle de gestion et
des compétences internes en matière d’ingénierie financière serait également de nature à
garantir le rétablissement d’une trajectoire soutenable.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
63
4
DES CHOIX DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES QUI
FRAGILISENT LE FONCTIONNEMENT DE LA SOCIÉTÉ
4.1
La SPL supporte un niveau de dépenses de personnel proche d’autres
entreprises du secteur, mais se distingue par la structure de ses effectifs
4.1.1
La société ne s’écarte pas des références du secteur en ce qui concerne le poids
des rémunérations, leur évolution et leur distribution
Les charges
de personnel s’élèvent
à 1,56
M€ en 2019, dont 1,06
M€
pour les salaires
bruts et 0,50
M€ pour les charges sociales patronales.
De 2014 à 2019, ce poste oscille entre
4,5 et 7,2 %
de l’ensemble des charges d
u compte de résultat, ce qui est inférieur aux moyennes
constatées
par l’INSEE dans l’é
laboration des statistiques annuelles d'entreprise (plus de 10 %
en 2017). Un effort particulier est constaté en 2019.
Poids des dépenses de personnel
Montants en euros
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
annuelle
moyenne
Rémunérations du personnel
906 711
892 580
1 153 272
1 117 333
1 081 774
959 825
1,1 %
dont salaire brut annuel
901 586
873 593
1 093 067
1 037 013
1 031 238
1 061 692
3,3 %
- salaires et
appointements
898 218
866 916
1 084 294
1 028 969
1 021 204
1 050 113
3,2 %
- avantages en nature
3 368
6 676
8 774
8 044
10 035
11 579
28,0 %
dont prov. sur congés payés
5 125
18 987
14 397
-3 560
12 418
8 154
9,7 %
dont primes et
gratifications
45 808
83 880
38 118
-110 021
-
Charges sociales
465 209
396 087
512 409
490 696
477 612
502 744
1,6 %
Total des charges
au compte de résultat
28 058 326
22 727 469
34 959 024
35 889 058
21 624 648
37 348 807
5,9 %
part dépenses de personnel
4,9 %
5,7 %
4,8 %
4,5 %
7,2 %
3,9 %
-
Compte 60500000 :
Achats Matériel, travaux
26 081 456
20 892 643
32 368 082
33 017 512
19 151 122
34 516 795
5,8 %
Total des charges
(hors compte 60500000)
1 976 870
1 834 827
2 590 942
2 871 546
2 473 526
2 832 012
7,5 %
part dépenses de personnel
69,4 %
70,2 %
64,3 %
56,0 %
63,0 %
51,6 %
-
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les
comptes annuels des exercices 2014 à 2019
Entre 2014 et 2019, les dépenses de rémunérations présentent une variation annuelle
moyenne de 1,1 %. Cette évolution est inférieure à celle
de l’indice des salaires des activités
immobilières
19
(1,5 %).
Les effectifs de la société sont demeurés constants entre 2014 et 2018. Selon les
exercices, la société compte entre 30 et 32 salariés. L
’effectif en
équivalent temps plein (ETP)
19
Le taux est calculé en rapportant le dernier indice connu pour les salaires mensuels de base des « activités
immobilières (NAF rév. 2, niveau A17 LZ) » au même indice des salaires mensuels mesuré en début de période.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
est de 18,84 en 2019 contre 18,91 en 2014. Ces chiffres masquent toutefois une augmentation,
suivie d’
une diminution des heures travaillées (38 767 en 2016 contre 34 426 et 34 297 en 2014
et 2019), liées aux variations des temps non complets.
Par ailleurs le coût annuel total
d’un ETP est passé de 72
279
€ à 83
038
€, soit en
moyenne + 2,8 % par an.
Évolution des effectifs et des dépenses de personnel interne
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
annuelle
moyenne
Nombre de salariés
32
30
32
31
31
32
0,0 %
Total des heures travaillées (HT)
34 426
32 668
38 767
35 324
36 009
34 297
-0,1 %
Total des heures de présence (HP)
35 590
34 893
39 484
36 115
37 772
35 599
0,0 %
rapport HT/HP
96,7 %
93,6 %
98,2 %
97,8 %
95,3 %
96,3 %
-
Nombre d’ETP annuel
18,91
17,95
21,30
19,41
19,78
18,84
-0,1 %
Salaire brut + charges sociales
(en euros)
1 366
795
1 269 680
1 605 476
1 527 710
1 508 851
1 564 436
2,7 %
Coût annuel d'un ETP (en euros)
72 279
70 734
75 374
78 707
76 282
83 038
2,8 %
dont salaire brut
47 678
48 668
51 318
53 427
52 135
56 353
3,4 %
dont charges sociales
24 601
22 066
24 057
25 281
24 146
26 685
1,6 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les livres de paie et les comptes annuels
Sur la période 2014-2019, les
hauts cadres, c’est
-à-dire le PDG et les cadres dont les
fonctions sont définies par référence au niveau maximal de la convention collective,
représentent un quart des effectifs.
Répartition du salaire brut
(hors avantages en nature)
sur la période 2014-2019
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les livres de paie
La distribution des rémunérations a connu un rééquilibrage sur la période. Alors que,
pour les autres salariés, la part du salaire annuel brut
s’accroit de 1
2,1 %
, celle de l’équipe
encadrante diminue de 8,7 %.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
65
Évolution comparée du salaire annuel brut des deux groupes d’effectifs
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les livres de paie
L’écart entre le salaire le moins élevé de l’entreprise et celui du directeur général, de
l’ordre de 1 à 8, est conforme aux références du secteur privé.
4.1.2
La SPL accueille, parmi ses cadres dirigeants, des agents des collectivités
actionnaires « en temps partagé
» ou d’anciens cadres publics de haut niveau
Certains des salariés de Chartres Aménagement sont employés « en temps partagé »
avec la ville, Chartres Métropole ou la SEM Chartres développement immobilier.
Répartition en ETP et salaire brut annuel des effectifs de la société
entre les postes « en temps partagé » et ceux qui ne le sont pas
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les organigrammes successifs et les livres de paie
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Les cadres de niveau V cumulent plus souvent leur emploi dans la SPL avec un autre
poste que les autres salariés. Ils sont 59 % à occuper des postes « en temps partagé » contre
41 % pour les autres niveaux.
4.2
Le recrutement d’
agents publics « en temps partagé » et
d’anciens
cadres publics de haut niveau emporte un risque de confusion entre
l’intérêt social de la société et les finalités
des collectivités actionnaires
Au sein de Chartres Aménagement, des emplois sont pourvus par des agents publics ou
par d’anciens fonctionnaires. Certains ont été mis à disposition par leur employeur public.
D’autres ont été recrutés sous le régime du cumul d’emplois. Enfin, pour deux
salariés, le
recrutement par la société est intervenu immédiatement après la cessation de leur fonction dans
la sphère publique.
Sans être proscrites, ces situations sont strictement encadrées. Elles doivent répondre à
l’intérêt social de l’entreprise et ne pas l’exposer à des risques juridiques préjudiciables à son
fonctionnement.
Synthèse des situations d’emploi d’agents publics ou anciens agents publics
Source : CRC Centre-Val de Loire
Légende :
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
67
4.2.1
Le
recrutement d’agents publics par une société publique locale est soumis à
des règles visant à préserver ses intérêts et son objet statutaire
Des fonctionnaires peuvent être mis à disposition d’une SPL sous réserve du
respect des conditions garantissant la
sécurisation de l’activité
La mise à disposition des fonctionnaires
auprès d’une entité de droit privé est possible
.
Mais elle doit répondre à certaines conditions prévues par les articles 61 à 63 de la loi du
26 janvier 1984 ainsi que par le décret du 18 juin 2008 pour les agents relevant de la fonction
publique territoriale
Le fonctionnaire mis à disposition demeure dans son cadre d'emplois ou corps d'origine.
Il continue à percevoir la rémunération correspondante, mais exerce ses fonctions hors du
service où il a vocation à servir. La mise à disposition est prononcée par arrêté de l'autorité
territoriale investie du pouvoir de nomination, après accord du fonctionnaire concerné et de
l’organisme d'accueil. Elle se matérialise par une convention dont la du
rée ne peut excéder trois
ans. Outre la nature des activités exercées, les conditions d'emploi, les modalités du contrôle et
de l'évaluation des activités, la convention de mise à disposition précise les missions de service
public confiées à l'agent.
L’art
icle 61-1 de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale prévoit que la mise à disposition
au profit d’
une société anonyme
n’est possible
que
pour «
des organismes contribuant à la mise en œuvre d'une politique […]
des collectivités
territoriales […] pour l'exercice des seules missions de service public confiées à ces
organismes ».
L'organisme d'accueil doit rembourser à la collectivité territoriale ou à l'établissement
public d'origine la rémunération du fonctionnaire mis à disposition. Ce remboursement
comprend également les cotisations et contributions y afférentes, ainsi que diverses autres
charges (congés de maladi
e, de formation). L’absence de remboursement des salaires prévus
par la convention de mise à disposition peut s’analyser comme une aide indirecte de la personne
publique
Le décret du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition
prévoit qu’
un
« éventuel complément de rémunération dûment justifié » peut-être
versé par l’organisme
d’accueil. L
a convention doit alors préciser la nature du complément de rémunération dont peut
bénéficier le fonctionnaire mis à disposition. Celui-ci doit être versé « selon les règles
applicables aux personnels exerçant leurs fonctions dans l'organisme d'accueil ». De même le
contrat de travail
établi par l’entreprise pour l’agent
mis à disposition doit préciser les éventuels
compléments de rémunération versés. Ceux-ci sont soumis aux cotisations et contributions de
sécurité sociale dans les conditions de droit commun du régime général, y compris les
contributions d’assurance chôm
age et de garantie des salaires.
L
’article 10 du décret
précité dispose que « les agents mis à disposition sont soumis aux
obligations qui en résultent pour les fonctions exercées dans le cadre de leur mise à
disposition ». En vertu des articles 25 et 25 bis de la loi du 13 juillet 1983, le fonctionnaire doit
exercer ses fonctions avec impartialité et neutralité vis-à-vis de toutes les entreprises privées. Il
doit faire cesser ou prévenir toutes les situations de conflit d’intérêts dans lesquels il pourrait
se trouver.
La commission de déontologie peut être amenée à apprécier préalablement la
compat
ibilité entre les fonctions précédemment exercées par l’agent et celles qu’il est amené à
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
exercer. Ainsi, «
saisie de l’application de ces dispositions à la situation de l’agent d’un syndicat
mixte mis partiellement à la disposition d’une société d’économi
e mixte (SEM) dont le syndicat
était l’associé majoritaire, la commission de déontologie a estimé que l’agent serait
nécessairement placé dans une situation de conflit d’intérêts si, dans le cadre de ses fonctions
au sein du syndicat, il était amené à prendre parti sur la situation ou sur des opérations
intéressant la SEM, ou bien si, dans le cadre de ses fonctions exercées au sein de la SEM, il
était conduit à prendre des décisions ou à formuler des avis sur des opérations mettant en cause
le syndicat. Dan
s ce contexte, la commission a donc recommandé au syndicat de retirer à l’agent
toutes les fonctions susceptibles de le placer dans une situation d’interférence entre les intérêts
de ce syndicat et de la SEM. En outre, et de manière générale, elle a rappel
é qu’il appartiendrait
à l’agent de mettre en œuvre les prescriptions du II de l’article
25 bis de la loi du 13 juillet 1983
dans tous les cas où il estimerait se trouver en situation de conflit d’intérêts du fait de sa double
affectation (Rec. n° 17REC004 du 25 juillet 2017)
20
. »
Au-
delà des mesures conservatoires qui relèvent de l’employeur, l’organisme d’accueil
doit lui-
même veiller à la définition des missions confiées à l’agent mis à disposition. La
multiplication de situations constitutives de conflit
s d’intérêts pourrait conduire l’agent à se
déporter ou à s’abstenir d’effectuer les tâches demandées, au risque de paralyser le
fonctionnement de la société. Faute de s’abstenir des décisions litigieuses, il pourrait exposer
la société ou ses dirigeants à
des risques juridiques significatifs, s’il s’avère que leur négligence
a concouru à une atteinte à la probité ou au manquement à tout autre règle d’ordre public.
La sécurisation des conditions d’exercices de fonctionnaires locaux mis à disposition
n’est donc pas seulement l’affaire de l’employeur public. Elle est tout aussi importante pour
l’entreprise qui accueille le fonctionnaire mis à disposition. Ce cadrage lui permet de s’assurer
que l’intéressé agit bien au service de l’intérêt social de la société
et ne fait pas primer d’autres
finalités préjudiciables à sa situation financière ou patrimoniale.
Le recrutement d’agents publics, hors mise à disposition, n’est possible qu’au
titre d’activités accessoires compatibles avec leurs obligations statutaires
En l’absence de convention de mise à disposition, le recrutement d’un agent public,
titulaire ou contractuel, par une SPL est possible sous réserve que l’activité soit exercée à temps
non complet, sans participation aux organes de direction de la société.
Aux termes de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires, « le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux
tâches qui lui sont confiées. […] Il est interdit au fonctionnaire : […] 2° De participer aux
organes de direction de sociétés […] à but lucratif ; […] 4° De prendre ou de détenir,
directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de
l'administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature
à compromettre son indépendance. […] 5° De cumuler un emploi permanent à temps complet
avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet. […]»
L
a possibilité pour l’agent de cumuler son activité
principale avec une activité
accessoire, lucrative ou non, auprès d'un organisme privé
n’est possible qu’à titre dérogatoire
.
Elle ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du
service ou ne pas mettre l'intéressé en situation de méconnaître l'article 432-12 du code pénal.
20
Rapport 2017 de la commission de déontologie de la fonction publique (p. 64).
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
69
Le cumul d’activité
exige au préalable une autorisation accordée par l'autorité hiérarchique dont
l’agent relève.
La liste exhaustive des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire est fixée
par décret. Celui-
ci prévoit notamment l’exercice à titre accessoire
d’
activités
d’expertise et de
consultation auprès d’une société privée, sous réserve qu’elles soient conciliables avec les
obligations statutaires du fonctionnaire.
Comme le rappelle la Commission de déontologie de la fonction publique, « ces
expertises ou consultations ne sont pas limitées au seul domaine de compétence professionnel
de l’agent ou à la nature des missions que celui
-
ci exerce actuellement dans l’administratio
n.
De portée très vaste ce cas de cumul accessoire doit cependant tenir compte des règles
déontologiques qui s’imposent aux agents publics. En particulier, un agent ne saurait pratiquer
des consultations et expertises qui seraient contraires aux intérêts de toute personne publique,
et pas seulement de la personne publique qui l’emploie. Même si le décret ne l’indique pas
expressément, la possibilité demeure pour tout agent public d’effectuer des expertises ou
consultations au profit d’une autorité administr
ative ou judiciaire. Certaines expertises ou
consultations qui pourraient être considérées comme des « prestations de service » et non plus
comme un conseil ponctuel (telles que certaines études d’ingénierie, d’assistance à la maîtrise
d’ouvrage, montage d
e dossiers par exemple) peuvent ne pas présenter un caractère
accessoire. »
Plusieurs indices permettent de qualifier la notion d’activité accessoire
:
-
elle ne procure pas une rémunération manifestement trop importante en
proportion de celle obtenue via l’
emploi principal ;
-
au vu de sa nature, elle n’est pas manifestement incompatible avec l’aspect
désintéressé ou non lucratif du service public ;
-
elle ne demande pas un degré d’investissement de l’agent supérieur à celui qu’il
a dans son emploi principal, c’
est à dire une technicité et une charge de travail
trop importante au regard de celle qui est la sienne dans son emploi principal ;
-
elle n’est pas effectuée durant un temps de travail manifestement trop important
et incompatible avec les obligations de l’a
gent quant à son emploi principal ;
-
elle est effectuée dans des conditions de travail et d’emploi permettant
d’identifier clairement qu’elle ne répond pas à un besoin permanent des usagers
et de l’administration.
L
e caractère accessoire de l’activité s’oppose à toute reconduction automatique
de
l’engagement
. Celui-
ci doit être limité dans le temps et soumis à autorisation de l’autorité
hiérarchique à échéances régulières.
Le recrutement d’anciens cadres public de haut niveau, chargés de fonctions de
co
ntrôle, doit s’effectuer sur des missions autres que celles dont ils avaient la
surveillance.
Suite à la cessation de ses fonctions, un agent public ne peut pas prendre ou recevoir
« une participation par travail » dans une entreprise dont il était « charg
é d’assurer la
surveillance ou le contrôle »
. Cette incompatibilité, définie par l’article 432
-13 du code pénal,
dure pendant les trois ans suivant
le départ du service. Elle s’applique à des agents publics ayant
eu la surveillance directe d’une ou plusieurs des opérations exécutées par l’entreprise.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
Par ailleurs, l’exercice par un ancien fonctionnaire d’une activité lucrative dans une
entreprise privée implique le respect des principes déontologiques inhérents à l'exercice d'une
fonction publique. A
ux termes de l’article 25
octies
de la loi du 13 juillet 1983, le fonctionnaire
cessant définitivement ou temporairement ses fonctions doit saisir à titre préalable la commission
de déontologie de la fonction publique, afin d'apprécier la compatibilité de toute activité lucrative,
salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé, ou de toute activité
libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.
Cette saisine a été rendue obligatoire pour tous les agents publics à compter du 27 janvier 2017.
21
Celle-ci doit, en principe, intervenir préalablement à la prise de fonction.
Dans son rapport de 2019, la commission de déontologie de la fonction publique indique
qu’elle
« accepte néanm
oins, avec pragmatisme, de donner un avis sur la situation d’un agent
public qui a déjà rejoint une entreprise ou un organisme privé, sous réserve cependant que le
délai écoulé depuis son départ soit inférieur à trois ans et permette encore d’assurer l’eff
ectivité
de l’avis, lequel n’a pas de caractère rétroactif et ne régularise pas la période passée, mais
permet à l’administration de
prendre une décision éclairée. »
4.2.2
Le recrutement du DGS de la ville de Chartres et de Chartres Métropole
comme directeur délégué est porteur de risques pour la SPL
Le directeur général des services communs de la ville de Chartres et de Chartres
Métropole a été recruté par la SPL Chartres Aménagement pour y exercer les fonctions de
directeur délégué. Celui-ci a été mis à disposition
de l’entreprise
du 9 janvier 2013 au
30 septembre 2018. À compter du 1
er
octobre 2018, il y a exercé son activité sous la forme d’un
complément d’activité. Il a donné sa démission le 30
septembre 2021.
L’intéressé
consacrait 25 % de son temps de service au sein de la société. Il avait pour
tâche «
d’assister le PDG dans la fonction d’ordonnancement, de planification et de
coordination de l’ensemble des opérations conduites ou étudiées par la SPL.
» Il avait « autorité
sur l’ensemble de la structur
e » en tant que « représentant direct du PDG ». Ses délégations
portaient sur un do
maine d’intervention large
. Il participait au « comité de suivi des comptes »,
à la « revue financière des projets » ainsi qu’à des réunions hebdomadaires sur l’activité et
la
vie sociale de la société
. Mais il n’était pas chargé de l’encadrement direct d’équipes ou de
services au sein de la société.
Sur le plan de la régularité formelle, les obligations sociales ont été respectées. Le
recrutement a
fait l’objet d’une décl
ara
tion préalable à l’embauche et d’un
contrat de travail à
durée indéterminée. La convention de mise à disposition définissait la nature des activités
d’intérêt général
exercées, les conditions d'emploi, les modalités du contrôle et d'évaluation des
activités. Elle fixait les modalités de remboursement des rémunérations exposées par
l’administration d’origine.
Elle prévoyait également la possibilité pour la SPL de verser un
complément de rémunération et d’indemniser les frais exposés dans l’exercice des fonct
ions.
21
Avant cette date, l’article
87 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la
transparence de la vie économique et des procédures publiques réservait la saisine obligatoire de la commission
de déontologie aux « agents chargés soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de
conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de
proposer des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur
de telles décisions. »
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
71
Remboursements supportés par la SPL Chartres Aménagement
Montants en euros
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Directeur général
délégué
montant remboursé à la
collectivité (A)
16 893
17 036
17 099
18 504
14 319
-
salaire annuel brut (B)
32 190
34 188
46 486
52 140
52 895
53 123
rapport B / A
191 %
201 %
272 %
282 %
369 %
-
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les
livres de paie et les éléments de facturation de la mise à disposition
Sur la période étudiée, la société a bien procédé au remboursement des rémunérations à
l’administration d’origine, conformément aux termes de la convention de mise à disposition.
L’absence de versement observé en 2019 fait suite au non
-renouvellement de la convention de
mise à disposition.
La SPL estime que son salarié était depuis le 1
er
octobre 2018 «
[…] en situation
d’exercice d’une activité accessoire d’expertise et de consultati
on » et précise que «
[…] Les
activités accessoires ont fait l’objet de demandes et d’accords de l’employeur principal […]
».
E
lle produit des demandes formulées par l’intéressé et des autorisations de cumul d’activité
signées par le président de Chartres Métropole.
Si l’aptitude de l’intéressé à fournir une «
expertise » et une offre de « consultation » ne
fait pas débat, cette activité, même « accessoire »,
n’apparaît pas compatible avec les
obligations statutaires d’un fonctionnaire exerçant des fonctions de direction et de contrôle. En
qualité de directeur général des services des deux principales collectivités actionnaires,
l’
intéressé devait assurer la surveillance de la société. Il lui incombait de vérifier
l’
exécution
des concessions et des contrats de prestation conformément aux objectifs fixés par les
collectivités dont il dirigeait
l’administration. Dans le cadre de sa mission d’expertise et de
conseil au sein de la société, il était donc tenu de
s’abstenir de toute prise de position sur les
dossiers intéressant la ville de Chartres et Chartres Métropole. L’obligation de déport sur de
nombreux dossiers réduisait considérablement
ses possibilités d’intervention
.
L’intéressé
assurait par ailleurs les fonctions de directeur délégué auprès de la SPL
Chartres Métropole énergies, de la SPL Chartres Métropole transports et de la SEM Synelva.
Ces différentes responsabilités autorisaient au mieux une surveillance ponctuelle de
l’organisation, compliquée par des déports ou des abstentions de signature multiples.
À compter du 1
er
octobre 2017, un autre salarié
s’était
vu reconnaître la qualité de
« directeur délégué » pour assurer à temps plein le pilotage opérationnel de la société.
D’avril
à décembre 2017, les délégations de signature des deux directeurs délégués se recoupaient
partiellement. Cette confusion
,
qui a pu être un facteur de risque dans la répartition des
responsabilités
et le pilotage de l’activité
, a toutefois pris fin le 21 décembre 2017 avec une
nouvelle organisation ayant conduit au retrait des délégations de signature précédemment
accordées au DGS.
Outre la question de l’incompatibilité entre l’emploi de DGS et celui de direction au
sein d’une entité de droit privé, au regard de l’article
25
septies
de la loi du 13 juillet 1983, cette
situation pouvait être source de défiance pour certains actionnaires et, donc, un obstacle à leur
implication au sein des organes sociaux. Les collectivités minoritaires pouvaient hésiter à
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
participer à des choix stratégiques ou à confier des opérations à une organisation susceptible
d’épouser les priorités de Chartres ou Chartres Métropole.
La société doit
veiller à ce que cette situation ne se reproduise pas à l’avenir.
L’obj
et
social de la SPL ne se résumant
pas à l’intérêt de l’un de ses actionnaires
publics, fut-il détenteur
d’une part majoritaire du capital
, la direction opérationnelle de la société ne saurait être confiée
à un cadre dirigeant de la ville de Chartres et de Chartres Métropole.
4.2.3
Le recrutement d’agents publics des collectivités actionnaires sur des postes
d’expertise de haut niveau est susceptible de générer un biais dans le circuit
d’aide
à la décision
Deux cadres de haut niveau des collectivités actionnaires assurent des missions
d’aide à la décision dans le domaine financier et juridique
Au cours de la période sous revue, un poste de « chargé de la mission financière » était
occupé au sein de la SPL par le directeur des finances de la ville de Chartres et de Chartres
Métropole Le poste de « chargé de mission juridique » a été confié à la « secrétaire générale »
de Chartres Métropole.
Le contrat de travail de la chargée de mission juridique prévoit
qu’
« elle assiste, dans
le domaine juridique et les achats, le Président Directeur Général et le Directeur Délégué y est
l’interlocuteur privilégié des membres du Comité de Direction et des responsables
opérationnels » et
qu’«
elle dispose d’u
ne autorité fonctionnelle sur la cellule juridique de la
société »
. Dans sa demande de cumul d’activité l’agent précise que l’activité comprend des
« rencontres hebdomadaires des équipes, réunions mensuelles avec le Directeur Délégué et
participation mensuelle au Comité de Direction » et la « Coordination des travaux réalisés entre
les équipes Chartres Métropole / ville de Chartres et la SPL Chartres Aménagement. Animation
du réseau de prof des diverses entités. Mise en place d
’actions de formations commune
s ».
L
’activité du
chargé de la mission financière porte sur des « missions liées aux
consultations des partenaires financiers. Rencontre avec les banques. Élaboration des dossiers
pour des projets
», qu’il doit «
connaître les projets pour mieux les expliquer aux partenaires »,
au directeur et au PDG de la SPL. Il participe notamment à la revue financière des projets et à
l’arrêté
des comptes sociaux.
Les mises à disposition de cadres dirigeants de la collectivité actionnaire
–
ou les
situations de
complément d’activité de ces mêmes cadres –
ne répondent aucunement aux
exigences attachées à la relation de quasi régie. Bien au contraire, l’exercice de fonctions qui
recoupent en large part leurs attributions, notamment sur les champs stratégiques que
c
onstituent les finances et les affaires juridiques, s’avère contreproductif.
Pour nombre de
dossiers, les intéressés peuvent se trouver empêchés de formuler une proposition pour ne pas
se trouver en contradiction avec leurs
obligations statutaires d’indépendance et d’impartialité.
Ses situations ont pris fin récemment. La chargée de mission juridique a quitté ses
fonctions depuis le 31 décembre 2020. Le chargé de la mission financière a remis sa démission
le 30 septembre 2021. La société devra veiller à ce que de telles situations ne se reproduisent
pas à l’avenir
.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
73
L’ancienne DGS
de la ville de Chartres a été recrutée par la société suite à la
cessation de ses fonctions, pour y suivre le projet d’aménagement des abords de
la cathédrale
Sans considération des compatibilités déontologiques en vigueur, la SPL a recruté
l’
ancienne
directrice générale des services de la ville de Chartres de 2001 à 2014. Ce poste à responsabilité lui a
permis de côtoyer les PDG successifs de la société, dans leurs fonctions respectives de maire et
premier adjoint de la ville. Du fait de ses fonctions, elle avait la responsabilité du suivi des
concessions d’aménagement exéc
utées pour le compte de la ville de Chartres. Il lui revenait
également d’organiser et de surveiller les relations financières avec la société. Enfin elle a pu
suivre l’évolution des grands projets de la ville, dont celui du quartier de la cathédrale.
À la suite de la mutualisation des services opérées entre la ville de Chartres et la
communauté d’agglomération en 2015,
elle a vu son emploi dispa
raître. L’emploi fonctionnel
de directeur général des services de la ville de Chartres a été fusionné avec celui de la
communauté d’agglomération et confié
au titulaire du poste de cette dernière.
Fonctionnaire titulaire au grade d’administrateur territorial, elle continue de figurer dans
les effectifs de la ville de Chartres d’abord en tant que
chargée de mission auprès du maire, puis
en position de congé spécial à partir du 9 mars 2015. Ce congé spécial auprès de la ville de
Chartres a pris fin en juillet 2019.
Parallèlement
l’
intéressée a été recrutée « en qualité de cadre » par la SPL Chartres
Aménagement à compter du 10 mars 2015. Son embauche a été formalisée
par la signature d’un
premier contrat de travail à durée indéterminée signé le 5 février 2015. Celle-ci est chargée de
superviser la mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage confiée par la ville de Chartres
pour
l’aménagement des abords de la cathédrale.
Par un avenant n°2, non daté
avec prise d’effet au
1
er
octobre 2017, elle a été
également chargée du pilotage de la mission d’AMO confié par
Chartres M
étropole pour le projet d’implantation d’un parc
médiéval.
Son poste est classé au niveau V échelon 1 de la convention collective
22
.
Hiérarchiquement rattachée au président directeur général (PDG), elle gère son organisation de
manière autonome en fonction des besoins et attentes de ce dernier. Son contrat précise également
que, si son lieu de travail est fixé au siège opérationnel de la société, elle peut, à sa convenance
et en compatibilité avec ses obligations et les demandes du PDG, travailler depuis un autre lieu
de son choix en fonction de ses impéra
tifs propres. D’après ses
bulletins de paye
, l’intéressée est
employée à temps plein.
L’ancienne directrice générale des services
et son employeur auraient dû saisir la
commission de déontologie afin que celle-ci émette un avis
23
et se prononce sur la compatibilité
de son activité avec ses fonctions au sein de la SPL
24
. Ils reconnaissent que cette formalité
n’a
jamais été réalisée
.
22
D’après la
convention collective nationale de la promotion immobilière du 18 mai 1988, le niveau V correspond
à un niveau de cadre expérimenté, qui assume la responsabilité de l’organisation, de l’activité, de la discipline
et
en général du fonctionnement d’un service ou de plusieurs services tandis que l’échelon
1 distingue le cadre
confirmé qui dirige un service qui éventuellement peut être limité à une seule personne.
23
La commission de déontologie considère que les fonctionnaires placés en congé spécial sont soumis aux mêmes
règles déontologiques que les fonctionnaires placés ou devant être placés en cessation définitive de fonctions, en
disponibilité, en détachement ou hors cadre (avis TC/2009-771 du 15 octobre 2009).
24
En cas de méconnaissance de ces dispositions, le fonctionnaire retraité peut faire l'objet de retenues sur pension
et, éventuellement, être déchu de ses droits à pension après avis du conseil de discipline.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
La rémunération brute annuelle attribuée à cette salariée
est l’une des plus importantes
au sein de la société, mais demeure cohérente avec la rémunération perçue dans ses précédentes
fonctions. Toutefois
l’intéressée n’a plus de fonctions d’encadrement et n’a plus de contraintes
d’astreintes ou de permanences
.
Le 31 juillet 2019, un certificat de travail signé du PDG et un reçu pour solde de tout
compte ont été établis mettant ainsi un terme au contrat de travail conclu le 10 mars 2015. Ce
départ est justifié par la demande de
départ à la retraite de l’intéressée
. Le même jour, une
nouvelle déclaration préalable à l’embauche
est pourtant
effectuée auprès de l’URSSAF. Cette
déclaration correspond à la signature d’un
nouveau contrat de travail à durée indéterminée à
temps partiel (33 %) à compter du 1
er
août 2019. Ce nouveau contrat reprend plusieurs
caractéristiques du précédent (classification de la convention collective, rattachement
hiérarchique, lieu de travail, avantages en nature prise en compte des frais professionnels etc.).
Il s’en distingue par la quotité de travail (52h
/ mois), la rémunération et les missions réduites
a
u seul pilotage de la mission d’AMO portant sur l’opération du Cloître Notre Dame.
Par courrier du 17 septembre 2020,
l’intéressée
a officiellement présenté sa démission
au PDG de la SPL Chartres A
ménagement qu’elle justifie à la fois
par des raisons personnelles
et par l’évolution du projet d’aménagement des abords de la cathédrale. Ce dernier a connu
plusieurs remises en cause successives et peine à trouver un aboutissement à ce jour.
Au vu des responsabilités de
l’agent
et de la proximité de ses missions avec ses
précédentes fonctions, la société aurait dû prendre toutes les précautions nécessaires pour
sécuriser son recrutement. L’attribution de missions en lien direct avec la ville de Chartres
l’exposait une obligation de déport quasi permanente, préjud
iciable au suivi du projet. Cette
situation illustre les dysfonctionnements graves auxquels peuvent conduire une absence
d’approche préventive des risques.
La société exprime sa volonté de prévenir
l’émergence de telles
situations
à l’avenir.
La
chambre
l’invite à
prolonger cette démarche, en formalisant et en mettant
en œuvre
des
dispositifs de prévention des conflits d’intérêts dans les meilleurs délais.
4.3
L’
accompagnement et un dialogue social
mis en œuvre au sein de la SPL
garantissent une meilleure gestion prévisionnelle des compétences
Au regard de son activité, les effectifs correspondant au cœur de métier de la SPL, c’est
-
à-dire relatifs à la réalisation des opérations immobilières, représentent un tiers du total des
salaires bruts et 48
% de l’effe
ctif exprimé en équivalent temps plein (ETP).
L’examen de quelques
entretiens professionnels correspondant à cette fraction du
personnel révèle l’existence de trois types d’attente
s de leur part : une clarification de la
répartition des tâches et du rôle d
e chacun, notamment entre les chargés d’opérations et les
assistants opérationnels, un renforcement du dialogue et des échanges au sein de la communauté
de travail et une revalorisation salariale.
Chargée du suivi d’opérations d’aménagement complexes et à
maturité longue, la
société doit pouvoir faire appel, au moins en partie, à des « porteurs de projets » qui s’inscrivent
dans la durée au sein de l’organisation. La capitalisation des compétences est essentielle de ce
point de vue. La prévention de la rota
tion du personnel l’est également. Selon la direction, cette
dernière s’explique majoritairement par des facteurs exogènes plutôt qu’endogènes. Cette
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
75
appréciation n’empêche toutefois pas la conclusion en 2019 de deux ruptures conventionnelles
pour une valeur globale de 54 287
€ alors que les précédentes remontaient à 2014.
Le dialogue social a été renforcé
afin d’
offrir un cadre négocié et concerté sur les questions
d’intérêt commun (conditions de travail, progression de carrière, etc
.). U
n accord d’entrepr
ise a
été conclu le 22 mai 2019. Celui-ci a permis de clarifier une situation plus ancienne qui avait
conduit la société à provisionner des heures cumulées pour un total de 112 070
€
à fin 2018. La
conclusion ultérieure d’un plan d’épargne d’entreprise
complète la prise en considération de
revendications salariales tout en contribuant à fidéliser les agents. L’évocation, lors des entretiens
annuels de 2020, de possibles requalifications
des emplois de certains chargés d’opération
expérimentés en poste d
’encadrement leur confère des perspectives de carrière.
Le compte-rendu du comité social et économique du 6 octobre 2020 révèle également
des chantiers prometteurs
: recherche de moyens d’amélioration du climat de travail, répertoire
des fiches de poste, charte du télétravail et changement de convention collective. Ce dernier
projet constitue l’occasion de réaliser une revue des ressources métiers et des besoins en
compétences de la société. La chambre encourage la société à se saisir de cette opportunité pour
développer une gestion prévisionnelle structurée et concertée.
La société doit soutenir le besoin de montée en compétences en interne sur les questions
d’ingénierie financière, de contrôle de gestion et de gestion foncière.
À cet effet, elle doit
poursuivre
son effort sur l’élaboration et la mise en œuvre d’une démarche de gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences.
La chambre relève la qualité des démarches entreprises par la SPL pour rénover le
dialogue social et améliorer sa politique de gestion des ressources humaines.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Au regard de la complexité des opérations confiées à la société
et de la technicité de ses
missions
, la gestion des ressources humaines offre un levier essentiel d’amélioration de la
gestion. Elle conditionne sa capacité à mener à bien les projets confiés par les actionnaires.
Les effectifs de la société comptent des agents qui exercent une activité, en qualité
d’agents publics, auprès de la ville de Chartres et de Chartres Métropole. D’autres
ne sont
plus employés par des personnes publiques, mais y ont assuré des fonctions dans lesquelles ils
assuraient la surveillance ou la tutelle de la SPL.
L
’entreprise a consommé des moyens
significatifs pour des emplois « en temps partagés », sans anticiper les risques potentiels de
confusion entre son intérêt social et les finalités propres des actionnaires publics.
La résorption de ces situations préjudiciables au bon fonctionnement de la société a été
en partie engagée. La SPL doit veiller à mieux prév
enir à l’avenir les situations présentant des
risques déontologiques significatifs.
Recommandation n°
5 : Instaurer un dispositif visant à détecter et à prévenir les
situations à risque au plan déontologique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
5
DES ACHATS SÉCURISÉS MAIS COMPORTANT ENCORE
DES MARGES
D’EFFICIENCE
Les achats représentent un enjeu financier conséquent pour Chartres Aménagement
(35,2
M€ au 31
décembre 2019). Ils concernent principalement les marchés de travaux propres
aux opérations d’aménagement et les prestations associées
(à hauteur de 34,5
M€ en 2019
).
Dans une moindre mesure, ils répondent également aux besoins propres de la société
(prestations informatiques, formation, moyens matériels, etc.).
5.1
La société apporte une attention satisfaisante à la formalisation des
achats, mais insuffisante à la définition des besoins
La SPL est tenue de respecter les règles de la commande publique pour ses achats. À ce
titre, elle doit s’assurer du bon déroulement des procédures visant à garantir la liberté d’accès,
l’égalité de traitement des candidats et la transparence des choix d’attribution.
En particulier,
elle doit se soumettre à des règles de publicité et de mise en concurrence pour tous les contrats
passés pour ses achats.
L’organisation de la fonction achat au sein de la SPL
apparaît adaptée à cet objectif. Les
choix d’organisation
sont formalisés et traçables. Le rôle des différents acteurs de la fonction
« achat » est précisé par les statuts, par le règlement de la commission des marchés publics et,
récemment, par des fiches de procédure. Les
chargés d’opérations constituent les intervenants
de premier niveau en matière d’achats
. Ils sont activement secondés par un juriste qui exerce
une présence active, garantit une anticipation adéquate des risques et une meilleure
formalisation des choix. Leurs échanges sont formalisés dans un document préparatoire, la
« fiche marché », qui permet de contrôler les différentes di
mensions de l’achat à effectuer
:
choix de la procédure, critères, allotissement, etc.
Outre la
tenue d’un
manuel virtuel
des marchés publics, dont l’objectif est de recenser,
en un seul document, tous les éléments de procédure interne en termes de pratiques d'achat, une
offre interne d’accompagnement continue est également assurée.
La commission des marchés constitue un maillon essentiel dans le processus de
sécurisation des achats. Composée de
trois représentants de la ville de Chartres, d’un élu de
Chartres Métropole et du représentant de l’assemblée spéciale, e
lle émet un avis pour tout
marché (travaux, fournitures et services) dont le montant est égal ou supérieur à 90 000
€
HT.
Elle est également consultée
pour tout projet d’avenant ou toute décision de poursuivre
entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5
%, à l’exception des avenants
concernant des marchés qui ne lui ont pas été soumis initialement. Elle a compétence pour se
prononcer sur la recevabilité des candidatures, l’admission des offres, leur classement et le
choix de l’offre retenue. Pour les procédures négociées ou les dialogues compét
itifs, elle
examine la recevabilité des candidatures, la liste des candidats invités à négocier et émet un
avis sur le classement des offres
et le choix de l’offre retenue.
Le champ de compétence de cette commission a été consolidé par le règlement adopté
le 30 septembre 2016. Depuis cette modification, elle doit être saisie pour tout marché de
travaux, de fournitures et de services, dont le montant est égal ou supérieur à 50 000
€
HT.
L’éclairage apporté au
PDG
, seul compétent pour l’attribution des marchés, s’en trouve ainsi
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
77
renforcé. La composition collégiale de cette entité et la traçabilité de ses consultations offre une
garantie de transparence. Même si les avis préalables de la commission ne lient pas le PDG, ce
dernier devrait justifier une position contraire, dans la mesure où il exerce sa compétence « dans
la limite des pouvoirs réservés à la commission des marchés ».
L
’
examen de plusieurs dossiers de marchés confirme un effort sensible de sécurisation
des achats (
cf.
annexe n° 16). Si la traçabilité de certaines étapes peut faire défaut dans certaines
hypothèses, ces non-conformités apparaissent limitées en nombre et en montant.
Pour 66 % des dossiers examinés, la copie des avis de publicité publiés tant sur le profil
d’acheteur que dans les journaux officiels (JAL, BOAMP, JOUE) est manquante. De même,
dans 91 % des dossiers, la société
n’a pas conservé de copie de la preuve de notification des
marchés. La date de notification constitue pourtant une information essentielle : non seulement
elle permet de vérifier le respect du délai minimal prévu par
l’article R.
2182-1 du code de la
commande publique durant lequel les soumissionnaires non retenus peuvent engager, le cas
échéant, un recours,
mais elle conditionne également la prise d’effet du contrat
dans les
conditions prévues à
l’article R.
2182-4 du même code.
La SPL affirme qu’elle veillera à une
meilleure formalisation sur ce point.
Le fondement de l’appréciat
ion des seuils de procédure est rarement documenté dans
les dossiers examinés.
Il découle d’un
suivi des dossiers de marchés structuré autour des
exigences comptables, bien plus que des besoins économiques. Il apparaît que
l’entreprise ne
dispose pas
d’un
processus adapté de définition et de suivi des besoins. La fonction de veille
économique et de « sourçage » demeure non formalisée.
La société ne s’est pas dotée
d’une
nomenclature des achats
ou d’un suivi par unité opérationnelle. Celle
-
ci s’est bornée à élaborer
un tableau de recensement qui porte sur 12 à 18
mois de prévisions d’achat. Cet outil est
structuré par opération ou par regroupements fonctionnels larges en ce qui concerne les
« moyens généraux », sans rapprochement entre besoins homogènes.
Il appartient à chaque acheteur de déterminer, dans le cadre de sa politique d’achat, à
quel niveau ses besoins doivent être appréciés et quelle référence doit être retenue pour prévenir
le
fractionnement des achats. L’intérêt de ce suivi est majeur pour sécuriser les marchés liés
aux opérations d’aménagement, pour lesquels les enjeux financiers sont parfois très
significatifs. En principe, il y a lieu de prendre en compte la valeur totale estimée pour les
besoins de l’entreprise dans son ensemble, alors même que des acteurs distincts interviendraient
de manière autonome dans le processus d’achat.
5.2
Des groupements de commandes
réalisés sous forme d’accords
-cadres
permettraient de tirer parti d’économies d’échelle
La SPL recourt peu à des groupements de commandes (entretien des espaces verts) et à
des accords-cadres (géomètre, fouilles archéologiques).
Pour le matériel (vêtements de travail, distributeurs, etc.), les locations mobilières
(abonnements de stationnement, location de véhicules, etc.), les assurances et les travaux de
démolition notamment, des achats mutualisés
pourraient être mis en œuvre, sans soulever
d’obstacles opérationnels. Il en va de même pour les prestations de gardiennage ou
de contrôle
technique dont la standardisation peut se concilier avec le principe de commandes groupées. Ce
type de montage est compatible avec un
suivi analytique par opération d’aménagement. La mise
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78
en œuvre de marchés subséquents
au sein d’accords
-cadres
permet, en effet, d’individualiser
les coûts, tout en évitant de multiplier les formalités et les procédures.
Pour les besoins communs avec la SEM Chartres développements immobiliers, des
mutualisations sont également envisageables. Une convention, conclue en 2011, prévoit la
« fourniture de moyens communs » pour les deux sociétés dont les services occupent les mêmes
locaux. Les frais de fonctionnement partagés comprennent notamment, parmi une longue liste
de postes de charges
, la consommation d’eau, d’él
ectricité et de gaz, les achats de petit matériel,
les prestations de maintenance ou encore les abonnements de téléphonie. Ils sont supportés par
la SEM qui en facture une partie à la SPL au prorata des « salaires bruts ».
Cette clé de répartition ayant ét
é jugée peu représentative de l’activité opérationnelle
réelle, les deux sociétés ont redéfini leurs engagements réciproques en 2019. Dans ce «
contrat
de mise à disposition de locaux partagés et de services
–
coworking
», le loyer demandé pour
l’occupatio
n des locaux (69 000
€
HT acquittés de façon trimestrielle) est désormais clairement
distingué du « coût des prestations » associées. Ces dernières sont réparties « au prorata du
nombre d’équivalent temps plein tel que figurant dans le rapport de gestion de l’année n
-1 de
chacune des structures ». La SPL assume directement « les frais de nettoyage des locaux, le
coût de location et d’entretien des copieurs et le coût du service moyens généraux.
» Leur
montant global vient en déduction du remboursement des prestations demandées par la SEM.
Si le paiement de l’eau ou de divers frais directement associés à l’occupation des locaux (taxe
foncière, entretien du bâtiment, etc.) peut être adossé au loyer sous forme de charges locatives,
les autres prestations réparties entre la SEM et la SPL (les frais de maintenance informatique,
les honoraires, les frais de réception, etc.) débordent du cadre de la « mise à disposition de
locaux partagés
». Elles auraient dû relever d’un marché public.
Pour ces besoins non assimilables à des charges locatives, des groupements de
commandes,
conclus sous forme d’accords
-cadres avec des partenaires, pourraient offrir une
plus grande sécurité juridique. Elle garantirait un meilleur équilibre entre la recherche de gains
d’efficience et la spécificité des besoins de la SPL. L’entreprise ne serait pas contrainte
d’assurer la tenue de calculs à partir de clés de répartition, par construction susceptibles de
générer des effets non prévus et source d’erreurs. Elle s’épargnerait le suivi de ces
remboursements, dont la qualification globale de «
rémunérations d’intermédiaires
» ne va pas
sans poser de difficultés de suivi comptable.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Soumise aux principes régissant la commande publique, la SPL Chartres Aménagement
a mis en place une organisation et des procédures permettant de sécuriser ses achats.
La chambre invite la société à poursuivre cette démarche, en renforçant le processus
de définition des besoins et en tirant parti des mutualisations chaque fois que des groupements
sont possibles. Des accords-cadres avec la SEM Chartres Développements immobiliers
permettraient de régulariser la convention de mise à disposition de locaux partagés et d’en
extraire les prestations de services relevant du champ de la commande publique.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
79
ANNEXES
Annexe n° 1. Tableau récapitulatif de la procédure
..............................................................................
80
Annexe n° 2. Introduction de la réponse de la SPL Chartres Aménagement
.......................................
81
Annexe n° 3. Analyse des risques déontologiq
ues des élus ayant un mandat d’administrateur
...........
83
Annexe n° 4. Analyse des risques en matière de contrôle analogue
.....................................................
86
Annexe n° 5.
Analyse des risques au regard du droit des aides d’État
.................................................
89
Annexe n° 6.
Analyse des risques au regard de l’emploi de cadres dirigeants des collectivités
actionnaires
.....................................................................................................................
94
Annexe n° 7. Composition du capital social de la SPL Chartres Aménagement
..................................
97
Annexe n° 8.
Cumuls de mandats des membres du conseil d’administration
......................................
98
Annexe n° 9. Évolution des soldes intermédiaires de gestion de la SPL Chartres Aménagement
.....
101
Annexe n° 10. Évolution des ratios financiers de la SPL Chartres Aménagement
.............................
102
Annexe n° 11. Analyse du compte de résultat
.....................................................................................
103
Annexe n° 12. Analyse du bilan
..........................................................................................................
105
Annexe n° 13.
Situation des concessions d’aménagement au 31 décembre 2019
...............................
106
Annexe n° 14. Opinion formulée par le commissaire aux comptes
.....................................................
108
Annexe n° 15. Suivi des « avances » consenties par les actionnaires entre 2014 et 2019
et
examen de leur poids au regard des produits et charges de gestion de la ville de
Chartres et de Chartres Métropole
................................................................................
109
Annexe n° 16. Méthode de sélection des marchés publics étudiés
......................................................
110
Annexe n° 17. Glossaire
......................................................................................................................
113
Annexe n° 18. Réponse
.......................................................................................................................
115
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
80
Annexe n° 1.
Tableau récapitulatif de la procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été
définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Dates de
réception des
réponses éventuelles
Envoi des lettres
d’ouverture de
contrôle
17 juin 2020 reçue le
25 juin 2020
17 juin 2020 reçue le
25 juin 2020
M. Franck Masselus
(PDG en fonction depuis le 30 juillet 2014)
M. Jean-Pierre Gorges
(PDG du 7 septembre 2009 au 29 juillet
2014)
Entretien de fin de
contrôle
25 janvier 2021
idem
M. Franck Masselus
M. Jean-Pierre Gorges
Délibéré de la
chambre
28 avril et
3 et 4 mai 2021
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
18 juin 2021 reçu
le même jour
18 juin 2021 reçu le
21 juin 2021
M. Franck Masselus
M. Jean-Pierre Gorges
17 septembre 2021
Néant
Délibéré de la
chambre
11 et 12 janvier 2022
Envoi du rapport
d’observations
définitives
(ROD1)
9 février 2022
M. Franck Masselus
M. Jean-Pierre Gorges
8 mars 2022
Néant
Source : CRC
Centre-Val de Loire
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
81
Annexe n° 2.
Introduction de la réponse de la SPL Chartres Aménagement
Lors de la procédure contradictoire, la SPL Chartres Aménagement a explicité la vision de ses dirigeants qui a
conduit à l’organisation construite entre Chartres
M
étropole et ses satellites pour l’exercice de ses compétences
ou la réalisation de prestations. Les développements correspondants sont reproduits ci-après :
« Depuis 2011, Chartres métropole connaît une
évolution significative tant par l’élargissement
de son périmètre (passé de 7 communes en 2010 à 66 communes en 2018) que par celui de ses
compétences.
Afin d’assurer efficacement les différentes missions de service public que la loi
lui confère (eau et assainissement, déchets, transport et mobilité, habitat, aménagement du
territoire, énergies, développement économique, innovation numérique…), l’exécutif
communautaire a fait naître très tôt des coopérations et des mutualisations entre collectivités
locales
, dépassant les frontières administratives, dans une logique d’intervention à un échelon
territorial pertinent. Un précédent rapport de la CRC, établi en novembre 2007, incitait
opportunément l’EPCI à élargir son périmètre d’intervention, au regard de la n
ature de ses
compétences.
« Dans les faits, Chartres métropole a dès le milieu des années 2000 suscité la création de
syndicats mixtes à l’échelle du bassin de vie, compétents en matière de développement
économique (SMPO, SMJE), d’aménagement du territoire
(SMEP) ou encore de transports
(SMTUBAC). Parallèlement, le recours à des marchés d’études et de définition a permis de
dessiner les contours d’une ambition territoriale.
«
C’est à travers son SCOT qui fut l’un des premiers opposables en France (2006) que
Chartres
métropole illustre cette ambition et sa cohérence globale. Celle-ci se caractérise notamment par
un important volant de projets structurants au rang desquels des équipements publics dont le
rayonnement dépasse le territoire communautaire (complexe aquatique, parc des expositions,
établissement plurifonctionnel culturel et sportif, plateforme intermodale du pôle gare…).
«
Pour mener à bien son projet de développement, Chartres métropole s’est saisie des
différentes opportunités offertes par la loi afin de gagner en agilité et de réduire, autant que faire
se peut, les délais de mise en œuvre de ses projets.
«
L’intercommunalité a donc fait le choix de diversifier ses modes d’intervention : les
classiques gestions en régie et délégations de service public ont donc été complétées par le
recours à des entreprises publiques locales que le législateur a conçues comme une réponse aux
nouveaux enjeux des territoires et une solution adaptée et innovante à l’action publique locale.
«
Chaque compétence de l’agg
lomération se trouve ainsi confiée à une structure juridique la
plus à même d’être le prolongement de la collectivité et dont l’expertise, la gouvernance et le
contrôle garantissent à la fois une gestion efficace et la préservation de l’intérêt public.
« Ces outils, conjuguant à la fois expérience privée et publique, permettent aux élus de conduire
les projets avec la souplesse et la compétitivité d’une entreprise. En votant à l’unanimité les lois
instituant les SPL et les SEMOP, la représentation nationale a engagé un acte concret de
décentralisation en dotant les collectivités locales de modes de gestion modernes, largement
utilisés par nos voisins européens. Force est de constater que l’engouement pour l’économie
mixte est devenue une réalité, notre pays ne comptait pas moins de 1332 EPL en juin 2020.
«
C’est dire leur rôle décisif comme relais de croissance des territoires, en valeur ajoutée,
comme en nombre d’emplois, directs ou induits.
«
Le recours à l’externalisation des compétences (et par effet de l
a gestion des services publics)
à chaque fois que cela fait sens a, au fil du temps, conféré à Chartres et son agglomération une
visibilité au plan national. Son organisation a pu (c’est encore le cas aujourd’hui) faire figure
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
82
de modèle pour des collectivi
tés alors en quête d’un fonctionnement plus efficient et mieux à
même de s’adapter aux difficultés de toutes sortes, et notamment la baisse des dotations
publiques, la complexification des procédures et la nécessité de faire coïncider le temps
politique et le temps des projets.
« [Le] PDG de la SPL et élu délégué en charge des relations avec les différents satellites créés
par Chartres métropole, siège d’ailleurs depuis plusieurs années dans les instances de la
Fédération des EPL. L’expertise ainsi acquise l’a conduit à être sollicité à contribuer à la
rédaction du livre blanc sur l’économie mixte locale paru en 2019. Il est depuis novembre 2020
président de la commission des collectivités, membre du comité stratégique et secrétaire adjoint
du bureau de la Fédération des EPL.
« Au plan local, cette organisation a démontré sa performance. Régulièrement des présentations
sont faites par l’exécutif aux services déconcentrés de l’État, au rang desquels le DDFIP et au
corps préfectoral. La Banque des Territoires est quant à elle un partenaire financier dans nombre
de projets. Le fonctionnement des EPL a pour caractéristique sa transparence. Tous les actes
des collectivités locales qui touchent à la création d’une EPL, à l’entrée d’une collectivité au
capital d’une EPL, ou encore à l’attribution d’un contrat à une EPL sont ainsi pleinement
concernés par le contrôle de légalité. Ce dernier joue parfaitement son rôle et doit continuer à
l’exercer pleinement.
« Si les actes du quotidien ne relèvent pas du contrôle de lé
galité puisqu’elles sont des sociétés
anonymes régies pour l’essentiel par le Code de commerce, il n’en demeure pas moins qu’elles
sont les sociétés les plus contrôlées de France ! Au contrôle exercé directement par les élus
s’ajoute celui opéré par les ju
ridictions financières (Chambres régionales des comptes), ce
dernier s’ajoutant lui
-même aux différents contrôles liés au statut de société anonyme
(Commissaire aux comptes). Leurs dirigeants élus comme « administratifs » doivent en outre
satisfaire à l’obligation légale de déclaration de patrimoine et d’intérêts. Ce corpus juridique est
une chance pour ces entreprises et pour les collectivités car il est normal d’être contrôlé lorsque
l'on conjugue la logique d'entreprise, l'intérêt général et la gouvernance publique.
« Véritablement attaché à cette transparence, Chartres métropole a édité en 2018 un livret
présentant la diversité de ses « satellites », leurs missions respectives et leurs données
financières et en a fait une large diffusion auprès de tous l
es foyers de l’agglomération.
« Sur un plan plus politique, son Président, porte de manière systématique chaque structure sur
les fonts baptismaux, veille à ce que les orientations stratégiques soient fidèles au projet
politique défini par l’exécutif commu
nautaire et, une fois que le fonctionnement de la société
est stabilisé, en confie les rennes à l’élu délégué de l’agglomération compétent au titre de l’objet
social défini.
De la même façon, certaines expertises reconnues au sein de la collectivité
(enca
drement supérieur pour l’essentiel) ont été mobilisées pour accompagner le lancement de
certains satellites. Cet accompagnement limité dans le temps, a toujours été à la fois gage
d’efficacité et source d’économie.
En cela, la SPL fait figure d’exception. Son rôle d’aménageur
du territoire, lui conférant en effet des missions davantage stratégiques que techniques, certaines
collaborations entre l’EPCI et la société ont perduré au
-delà de la période de mise sur les rails.
« En résumé, le recours par les collectivités à des EPL ne constitue pas un risque mais bien une
opportunité, celle de voir s’opérer une décentralisation concrète de notre pays, et de voir
affirmée la confiance de l’État envers les collectivités locales.
»
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
83
Annexe n° 3.
Analyse des risques déontologiques des élus ayant un mandat
d’administrateur
En principe il est interdit à un administrateur de cumuler plus de cinq mandats sociaux de
sociétés anonymes. Une dérogation est cependant prévue par l’article L.
225-95-1 du code de
commerce. Les mandats de président, de directeur général, de membre du directoire ou
d'administrateur d'une société d'économie mixte locale, exercés par un représentant d'une
collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas pris en
compte pour l'application des règles relatives au cumul.
Pour la SPL Chartres A
ménagement, cette dérogation s’étend aux mandats sociaux détenus
dans une SPL ou une SEMOP. Il y aurait un « total et parfait alignement » entre le régime
juridique entre ces différentes
catégories d’entreprises publiques locales.
En outre, selon la SPL,
la détention d’un mandat social au sein d’une entreprise dont l’objet ou
les missions entrent dans le champ des délégations d’un vice
-
président ou d’un conseiller
délégué ne soulève aucune difficulté. Les dispositions combinées des articles L. 1524-5,
L. 1531-1 et L. 2131-11 du CGCT permettent
d’écarter tout risque, pour les élus concernés,
d’être regardés comme «
conseillers intéressés à l’affaire
».
•
En ce qui concerne la règle de limitation du nombre de mandats sociaux
D’après l’analyse de la chambre,
la lettre de l’article L
. 225-95-1 du code de commerce est
dépourvue d’équivoque
. La dérogation porte sur
«
les mandats de président, de directeur
général, de directeur général unique, de membre du directoire ou d'administrateur
d'une société
d'économie mixte locale
». Cette disposition ne comporte
aucune
mention expresse
des SPL
et des SEMOP. Il n’est donc pas possible de faire dire à ce texte ce qui n’y figure pas.
Il convient également de tenir compte de la nature spécifique des SPL et des SEMOP. Si les
SEML, les SPL et les SEMOP
font l’objet de titres distincts au sein du livre V («
Dispositions
économiques ») de la première partie du CGCT
, c’est précisément parce que ces différentes
catégories d’entreprises publiques locales
répondent à une définition et à des finalités qui leur
sont propres.
Les SPL et les SEMOP constituent des catégories d’entreprises publ
iques locales à part entière,
intégralement distinctes des SEML. Elles ne sont pas des « sous-ensembles » des SEML. Le
propre des SPL est de disposer d’un capital intégralement public et d’intervenir exclusivement
pour ses actionnaires publics, ce qui perm
et de faire jouer l’exception de quasi régie lorsque les
conditions du contrôle analogue sont réunies. Les SEMOP constituent, quant à elles, un
instrument de coopération public-privé.
Elles permettent à une collectivité ou un groupement
de lancer un appel
d’offre en amont de la constitution de la société, pour désigner l’actionnaire
opérateur qui s’associera avec elle pour l’exécution d’un contrat. Celui
-ci doit avoir pour objet
soit la réalisation d’une opération de construction, de développement du logeme
nt ou
d’aménagement, soit la gestion d’un service public, soit toute autre opération d’intérêt général.
La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales doit détenir entre 34 %
et 85 % du capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. Ces
particularités exigent logiquement un corps de règles distincts de celui des SEML et donc des
dispositions séparées dans le CGCT.
Il existe certes des recoupements : ces différentes entreprises publiques locales ont en commun
d’être des sociétés anonymes régies par le livre II du code de commerce, de se voir appliquer
certaines règles de fonctionnement et de soumission au contrôle de légalité, etc.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
84
Pour autant, ces points communs ne remettent pas en cause le choix du législateur, visible dans
la structuration du code, de traiter à part chaque catégorie juridique. Il est prévu que ces
dispositions communes s’appliquent «
sous réserve » de l'application des règles spécifiques
prévues dans chacun des titres du livre V de la première partie du CGCT
25
.
•
En ce qui concerne la notion de conseiller intéressé et le risque
de conflits d’intérêts
en découlant
Pour la SPL, la détention d’un mandat social au sein d’une entreprise dont l’objet ou les
missions entrent dans le champ des délégations d’un vice
-
président ou d’un conseiller délégué
ne soulève pas de difficultés. L’articulation des articles L.
1524-5, L. 1531-1 et L. 2131-11 du
CGCT permet d’écarter tout risque, pour les élus concernés, d’être regardés comme
«
conseillers intéressés à l’affaire
».
D’après l’analyse de la chambre, il convient de ne pas confondre
la question des risques de
conflits d’intér
êts
et celle de conseiller intéressé à l’affaire.
Pour cela il y a lieu de distinguer
les dysfonctionnements potentiels ayant une incidence sur la légalité des actes de ceux relatifs
aux règles de comportement. La prévention des risques de conflits d’inté
rêts implique de
s’intéresser à ces deux aspects sans faire primer l’un sur l’autre.
Il est donc essentiel de ne pas mettre sur un même plan les précautions à prendre au regard de
l’article L. 1524
-5 du CGCT (sur la notion de «
conseiller intéressé à l’aff
aire »), celles qui
résultent des exigences de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
et celles requises pour écarter le risque pénal.
Un élu siégeant comme administrateur d’une SPL peut fort bien ne pas être regardé comme
étant potentiellement intéressé à l’affaire, parce que la dérogation prévue à l’article L.
1524-5
du CGCT s’applique. Pour autant, la situation peut potentiellement contrevenir à l’article 2
de
la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Les exemples cités dans
le ROP montrent des chevauchements de fonctions susceptibles de faire naître une « situation
d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à
influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction » :
-
cumul des fonctions de vice-présidente de Chartres Métropole en charge de la
commande publique et de l’urbanisme, celles de présidente de la commission d’appel
d’offres de la ville de Chartr
es et de Chartres Métropole, de présidente de la commission
des marchés de la SEM Chartres Développements Immobiliers, de la SPL Chartres
Aménagement et de la SPL Chartres Métropole Énergies ;
-
cumul des fonctions d’administrateur de la SPL et d’adjoint au
maire de Chartres en
charge « du pôle gare », ou de vice-
président délégué aux « zones d’activité d’intérêt
communautaire » et notamment du « pôle ouest », ou en charge « des grands
équipements » et de « la salle culturelle et sportive sur le site pôle gare et [du] Parc des
expositions sur le plateau nord-est » ;
-
cumuls de mandats avec d’autres entreprises publiques locales chartraines et, en
particulier, avec la SEM Chartres Développements Immobiliers.
Ces situations ne sont pas irrégulières prises de manière globale. Mais elles peuvent, à
l’occasion de l’adoption d’actes particuliers ou de l’approbation de certains contrats, être
25
Cf. réponse ministérielle à la question écrite de Mme Christine Pires Beaune, JOAN, question n°13708, réponse
publiée le 05/03/2019
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
85
por
teuse d’un risque déontologique
.
Il n’est donc pas possible de se contenter d’une analyse
unidimensionnelle, exclusivement centrée sur les dérogations des articles L. 1524-5, L. 1531-1
et L. 2131-
11 du CGCT, comme le propose la SPL. Cette considération permet d’écarter le seul
risque, pour les élus concernés, d’être regardés comme « conseillers intéressés à l’affaire » et
d’entacher d’illégalité l’acte adopté. Elle laisse de côté les incidences pour les personnes elles
-
mêmes, les dirigeants et les administrateurs, et leur incidence sur la collectivité territoriale ou
le groupe
ment qu’elles représentent.
La prise en compte des règles de comportement et des potentiels conflits d’intérêts, au
-delà des
risques relatifs à la légalité des actes, est essentielle dans le cadre d’une démarche préventive.
Le guide déontologique de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique souligne ce
point très nettement : « malgré la détention exclusive du capital par des personnes de droit
public, ces sociétés restent des sociétés anonymes régies par le code de commerce. Bien que la
loi
ne leur permette d’exercer leurs activités que pour le compte de leurs actionnaires et sur leur
territoire, leurs intérêts ne concordent pas nécessairement avec ceux de chacune des personnes
publiques en cause. Ainsi, un conflit d’intérêts peut naître entr
e les fonctions de l'élu local et sa
participation aux instances dirigeantes d’une société publique locale (SPL),
quand bien même
cette participation résulterait de la représentation des intérêts de la collectivité
. […] Un déport
des décisions prises concernant la société publique locale par tout responsable public également
président ou membre du conseil d’administration de cette société publique est dès lors
nécessaire pour se prémunir des risques déontologiques et pénaux ». Une réponse ministérielle
à une question parlementaire
26
rappelle que « la participation à certains travaux préparatoires y
compris en l'absence de [participation] au vote de l'organe délibérant » peut être constitutive
d'une prise illégale d'intérêts et que l’obligation de déport s’applique dans ce cas.
26
Question écrite n° 09176 de M. Philippe Kaltenbach, réponse publiée au JO Sénat du 19/06/2014 page 1471.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
86
Annexe n° 4.
Analyse des risques en matière de contrôle analogue
La mise en œuvre d’obligations de publicité et de mise en concurrence n’est pas
requise pour
des contrats conclus entre un pouvoir adjudicateur et une entité qui, bien que dotée de la
personnalité morale, constitue le prolongement administratif de celui-ci. Cette relation dite « de
quasi-régie » est subordonnée à la présence de trois conditions cumulatives :
−
le capital de la personne morale contrôlée ne doit pas être détenu par une personne
privée, même partiellement ;
−
l’activité du cocontractant doit être principalement consacrée à ce pouvoir
adjudicateur ;
−
le contrôle exercé par le pouvoir adjudicateur sur le cocontractant doit être analogue
à celui qu’il exerce sur ses propres services.
Une SPL constitue un instrument privilégié
pour la mise en œuvre d’une telle relation. Son
intervention exclusive au profit des actionnaires publics et sa structure actionnariale permettent
de satisfaire, par construction, les deux premières conditions précitées.
En revanche,
la troisième condition s’apprécie au cas par cas. E
n application des articles
L. 2511-1 et L. 3211-1 du code de la commande publique, « un pouvoir adjudicateur est réputé
exercer sur une personne morale un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres
services, s'il exerce une influence décisive à la fois sur les objectifs stratégiques et sur les
décisions importantes de la personne morale contrôlée. Ce contrôle peut également être exercé
par une autre personne morale, qui est elle-même contrôlée de la même manière par le pouvoir
adjudicateur. »
La chambre estime que les relations avec certains actionnaires de la SPL Chartres
Aménagement ne sont pas assez sécurisées. Pour les actionnaires autres que la ville de Chartres
et Chartres Métropole, la participation aux orientations stratégiques et aux décisions
importantes de la société n’apparaît pas effective
, notamment en raison des conditions
d’information et de fonctionnement de l’assemblée spéciale. Pour la ville de Chartres et
Chartres Métropole, cette relation
se vérifie pour les concessions d’aménagement. Mais elle
apparaît bien plus fragile en ce qui concerne le contrôle exercé sur les prestations de services,
notamment les conventions d’AMO et les études.
La SPL Chartres Aménagement conteste l’analyse de la chambre sur l’effectivité du contrôle
analogue des actionnaires. Selon son analyse, la chambre opérerait une lecture erronée des
textes et de la jurisprudence, en exigeant
que chacun des actionnaires minoritaires détienne, par
lui-même, un pouvoir de contrôle individuel sur la SPL.
La SPL soutient en outre que les actionnaires minoritaires, étant membres de la communauté
d’agglomération, bénéficient d’une double représentation dans les organes dirigeants qui
garantit la réalité et l’effectiv
ité du contrôle analogue. Elle invoque, au soutien de sa
démonstration, le fait que deux des trois administrateurs représentant la communauté
d’agglomération sont élus de communes actionnaires minoritaires. La SPL se prévaut de la
«
[…] forte imbrication des activités d’intérêt communautaire et d’intérêt communal, comme
c’est le cas de la communauté d’agglomération Chartres métropole et de ses communes
membres [...] ».
En ce qui concerne la relation avec la ville de Chartres et Chartres Métropole, la SPL juge que
les contrats d’AMO et d’études pouvaient être conclus sans procédure de publicité et de mise
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
87
en concurrence. La participation de ces actionnaires au capital de la société suffit à établir la
réalité de la relation de quasi-
régie. D’après son analyse, il n’était aucunement requis de
demander à l’entreprise de rendre compte du coût d’exécution des prestations et de s’assurer de
l’adéquation des prix forfaitaires au service rendu par un suivi analytique.
En ce qui concerne le premier argument, la chambre rappelle que les actionnaires
minoritaires
doivent être associés à un degré suffisant à la vie de l’entreprise
pour qu’il
s
puissent exercer une influence déterminante. Cela suppose que l’assemblée spéciale
se réunisse
régulièrement
, qu’elle soit tenue informée dans des conditions garantissant une vue d’ensemble
sur la société, sa situation financière et ses réalisations opérationnelles et que ses membres
disposent d’un pouvoir d’intervention adéquat au conseil d’administration et non d’une
représentation purement formelle.
Les collectivités minoritaires ne peuvent déléguer leur pouvoir de contrôle à
l’actionnaire majoritaire, sous peine de vider de tout sens la notion de contrôle conjoint. Ce
principe est d’ailleurs rappelé par la cour de justice de l’U
nion européenne, dans sa décision
«
Econord
» du 29 novembre 2012, aux §§ 30 et 31 :
« Dans ces conditions, si, en cas de recours de plusieurs autorités publiques à une entité
commune aux fins de l’accomplissement d’une mission commune de service public, il n’est,
certes, pas indispensable que chacune de ces autorités détienne, à elle seule, un pouvoir de
contrôle individuel sur cette entité, il n’en demeure pas moins que
le contrôle exercé sur celle-
ci ne saurait reposer sur le seul pouvoir de contrôle de
l’autorité publique détenant une
participation majoritaire
dans le capital de l’entité concernée et ce sous peine de vider de son
sens la notion même de contrôle conjoint.
«
La position d’un pouvoir adjudicateur au sein d’une entité attributaire détenue e
n
commun ne lui assurant pas la moindre possibilité de participation au contrôle de cette entité
ouvrirait, en effet, la voie au contournement de l’application des règles du droit de l’Union en
matière de marchés publics ou de concessions de services, dès
lors qu’une affiliation purement
formelle à une telle entité ou à un organe commun assurant la direction de celle-ci dispenserait
ce pouvoir adjudicateur de l’obligation d’engager une procédure d’appel d’offres selon les
règles de l’Union, alors même que ce dernier ne prendrait aucunement part à l’exercice du
«contrôle analogue» sur cette entité […].
»
Le deuxième argument exposé par la SPL entre en contradiction avec les dispositions
des articles L 2511-1 et L 3211-1 du code de la commande publique, lesquelles reprennent les
termes des articles 17 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 et 16 de l’ordonnance du
29 janvier
2016. Le contrôle analogue peut être exercé par une autre personne morale uniquement si cette
dernière « est elle-même contrôlée de la même manière par le pouvoir adjudicateur ». En
d’autres termes, une relation de quasi
-régie « en cascade
» est vérifiée lorsque l’entité
intermédiaire est elle-même soumise à un contrôle du pouvoir adjudicateur analogue à celui
exercé sur ses propres services. Te
l pourrait être le cas d’un établissement public administratif
soumis au contrôle continu et exclusif d’une commune, à l’instar d’un CCAS. En revanche, une
telle hypothèse est exclue, par construction, dans la relation entre un EPCI et une ou plusieurs
de ses communes membres. En vertu du principe de spécialité, une compétence transférée à un
EPCI ne peut plus être exercée par une commune membre tant que les statuts sont exécutoires.
Une commune participe au projet intercommunal par l’intermédiaire de ses r
eprésentants au
conseil communautaire. Mais elle ne peut pas être regardée comme exerçant sur l’EPCI un
contrôle analogue à celui réalisé sur ses propres services, dans la mesure où ses compétences
ne sont pas simplement déléguées, mais transférées avec les biens et les moyens humains
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
88
correspondants. La SPL n’est donc pas fondée à soutenir que les communes minoritaires
exercent leur influence par l’intermédiaire des représentants de Chartres métropole.
Le troisième argument se heurte au principe même rappelé par les articles
L. 2511-1 et
L. 3211-1 précités, qui font écho aux enseignements passés de la jurisprudence européenne.
L’existence d’une relation de contrôle analogue suppose un lien de dépendance institutionnel
fort. Celui-ci se manifeste notamment
par le fait que l’entité ne dispose d’aucune autonomie
dans son fonctionnement et n’est pas à même de déterminer, les prestations qu’elle doit
exécuter, leur contenu, et leur tarif (CJCE, 19 avril 2007,
Asociacion Profesional de Empresas
Forestales (ASEMFO) contre Tragsa,
Aff. C-295/05, pt. 60).
Dans le cadre d’un contrôle conjoint, l’existence d’un suivi r
elatif au coût réel des
services est essentielle, même s’il peut s’exprimer sous d’autres formes qu’une comptabilité
analytique (par exemple, par la production de compte-
rendu, la réalisation d’audit ou de
contrôles par sondages, etc.). Ce suivi offre la possibilité à un actionnaire de conforter
l’influence déterminante qu’il exerce tant sur les objectifs stratégiques que sur les décisions
importantes de l’entité attributaire, le contrôle capitalistique n’étant pas suffisant par lui
-même.
L’invitation faite
à la SPL de développer un tel suivi, quel qu’en soit la matérialisation, est
avant tout un moyen de lever les doutes sur la relation de quasi-régie et de sécuriser les relations
contractuelles nouées sans mise en concurrence.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
89
Annexe n° 5.
Analyse des risques au regard du droit des aides
d’
État
Dans le cadre de la procédure contradictoire, la SPL Chartres Aménagement a indiqué
ne pas partager l’analyse de la chambre au sujet du risque de requalification des «
avances » de
trésorerie des collectivités actionnaires en aides contraires au droit de la concurrence. De son
point de vue, même si la ville de Chartres et Chartres Métropole ont renoncé au remboursement
de plus de 65
M€ de ces avances, il ne s’agit pas d’aide
s
d’
État illégales dans la mesure où :
•
Chartres Aménagement n
’est pas une entreprise
au sens du droit européen de la
concurrence, mais constitue un simple « prolongement des services propres des
collectivités publiques » ;
•
Chartres Aménagement n
’intervient pas dans le champ concurrentiel.
La chambre relève que les avances versées à des
SPL d’aménagement par des personnes
publiques et non remboursées à l’issue du délai contractuel sont susceptibles d’être regardées
comme des interventions économiques.
En application de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(TFUE), « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les
échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources
d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence
en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».
L’article 106, paragraphe 2 du TFUE, dispose notamment que « les entreprises chargées
de la gestion de services d'intérêt économique général (SIEG) ou présentant le caractère d'un
monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de
concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement
en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».
Or, aux termes de l’article 1531
-1 du CGCT, les SPL sont « compétentes pour réaliser
des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des
opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou
commercial ou toutes autres activités d'intérêt général ».
Lorsque des SPL se voient confier une concession d’aménagement, celles
-ci doivent
être regardées comme étant chargées d’un SIEG. L’article L
. 300-
1 du code de l’urbanisme
définit les opérations d'aménagement comme les actions ayant «
pour objet de mettre en œuvre
un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien,
l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et
du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou
d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de
permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti
ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des
espaces urbanisés et à
urbaniser ».
L’article L
. 300-4 du même code dispose que « l'État et les collectivités territoriales,
ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations
d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. L'attribution des
concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité
permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes
». Il s’agit donc
d’une activité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
90
d’intérêt général qui peut être confiée à un tiers, public ou privé, dans le cadre d’une procédure
de mise en concurrence.
Il en ressort que les SPL charg
ées d’opération d’aménagement
entrent, par principe,
dans le champ d’application l’article 106 du TFUE précité et qu’elles doivent, à ce titre,
respecter les règles de concurrence, notamment l’interdiction des ententes et des abus de
position dominante (articles 101 et 102 TFUE), mais également les règles relatives aux aides
d’État (articles 107 et 108 TFUE).
Ainsi les participations financières versées par des personnes publiques à des SPL au
titre d’opérations d’aménagement concédées
ne doivent pas avoir pour effet de fausser ou
menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions
et en affectant les échanges au sein de l’Union.
Pour la chambre, l
’activité de Chartres Aménagement, ses modalités de fonctionnement
propres et son environnement concurrentiel ne permettent pas de considérer que cette SPL
échappe à l’application des règles de concurrence est en particulier du droit des aides d’
État.
Une aide publique versée par une collectivité territoriale ou un groupement de
collectivités contrevient au droit de la concurrence, lorsque :
①
La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités supporte le coût de l’aide
;
②
L’aide publique bénéficie à une entreprise
;
③
L’aide publique lui confère un avantage économique ;
④
L’aide publique lui profite de manière exclusive
;
⑤
L’aide publique fausse ou menace de fausser la concurrence.
Au cas d’espèce,
la chambre relève les aides versées à la SPL Chartres Aménagement sont
versées par une personne publique
①
, lui confèrent clairement un avantage économique
③
et lui profitent de manière exclusive
④
.
Condition
①
:
SPL Chartres A
ménagement a bénéficié d’avances financières à hauteur de
70
M€ au titre du Pôle gare, dont 7,7
M€
de la ville de Chartres et 62,3
M€ de Chartres
métropole. Elle est déliée de l’obligation de les rembourser à hauteur de 66,33 M€, les avances
de la ville de Chartres ayant été transformées en participation pour 4,03 M€ et celles de Chartres
métropole pou
r 62,3 M€. La personne publique doit ainsi supporter sur son budget propre le
coût correspondant à cet abandon de créance.
Condition
③
:
L’avantage consenti n’est pas au nombre de ceux dont un opérateur privé
pourrait bénéficier dans les conditions normales de marché. Il couvre 81 % des charges réalisées
de la concession. Il représente plus du double du chiffre d’affaires et amène les personnes
publiques à se substituer aux établissements bancaires, sans intérêts, sur une durée allant jusqu’à
18 ans. L’opér
ation serait déficitaire à hauteur de -
39,24 M€ en l’absence de ces financements.
Ceux-ci confèrent donc clairement un avantage économique à Chartres Aménagement.
Condition
④
:
Les aides financières profitent exclusivement à la SPL Chartres Aménagement.
E
lles lui sont accordées individuellement. Il n’est pas prévu que d’autres opérateurs
d’aménagement puissent bénéficier d’un dispositif équivalent.
La chambre estime, au vu des éléments de droit et de fait, que Chartres Aménagement
constitue bien une entreprise
dont l’activité entre
dans le champ concurrentiel
②
.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
91
Nonobstant son actionnariat intégralement public, Chartres Aménagement doit être regardée
comme une entreprise pour l’application des règles de concurrence et notamment du droit des
aides d’
État. Comme le rappelle la jurisprudence européenne, « la notion d'entreprise comprend
toute entité exerçant une activité économique,
indépendamment du statut juridique de cette
entité et de son mode de financement
» (CJCE, 23 avril 1991,
Klaus Höfner et Fritz Elser c/
Macroton
, aff. C-
41/90, cons. 21). Il importe peu que l’entité en cause soit dotée d’un statut
juridique public ou privé et que ses capitaux soient publics, privés ou mixtes. Toute activité qui
consiste à offrir des biens et des services sur un marché donné est une activité économique au
sens des règles européennes de concurrence. Seules les activités de caractère exclusivement
social (CJCE, 17 février 1993,
Poucet et Pistre
, aff. C159/91) et celles se rattachant à l’exercice
de prérogative de puissance publique (CJCE, 19 janvier 1994,
SAT Fluggesellschaft mbH
contre Eurocontrol
, aff. C-364/92) échappent à cette qualification.
Au
cas d’espèce, la SPL Chartres Aménagement n’exerce pas une activité régalienne ou une
mission à caractère exclusiveme
nt social. Elle n’est pas non plus en situation de monopole
naturel. Elle
propose des services auxquels peuvent être substitués des prestations d’autres
opérateurs d’aménagement foncier
. Les conditions de formation des prix résultent, comme
pour d’autres aménageurs, de l’ajustement entre l’offre et la demande de terrains ou de biens
aménagés par les promoteurs immobiliers. La construction d’équipements publics est elle
-
même constitutive d’une activité économique, dès lors qu’elle ne relève pas en tant que t
elle de
prérogatives de puissance publique et qu’elle est indissociable de l’utilisation économique
ultérieure qui en est faite (Trib. UE, 24 mars 2011,
Leipzig-Halle c/ Commission
, aff. T-455/08,
confirmé par l’arrêt CJUE, 19 décembre 2012, aff. C
-288/11P). Plusieurs aménagements
réalisés dans le cadre de l’aménagement pôle gare sont destinés à accueillir des activités
économiques (stationnement, complexe sportif, etc.) et sont susceptibles de donner lieu au
versement de droits d’utilisation.
L’argument ti
ré de ce que, légalement et statutairement, les SPL interviennent pour le compte
exclusif de leurs actionnaires publics ne modifie pas le sens de cette analyse. Car ces
actionnaires publics peuvent potentiellement faire appel à
d’autres aménageurs. Chartre
s
Aménagement est certes « un opérateur dédié ».
Mais elle ne bénéficie pas de droits exclusifs
qui éliminent par construction toute concurrence potentielle
. La relation de quasi régie
dispense uniquement d’une démarche de mise en concurrence, lorsque l’au
torité concédante a
décidé de confier une opération d’aménagement à
cette
SPL. Mais cette circonstance
est sans
incidence sur le fait qu’il existe une offre substituable ou interchangeable, en raison des
caractéristiques du service, des conditions de formation des prix et des usages
.
D’autres
sociétés peuvent potentiellement offrir des prestations équivalentes à la SPL Chartres
Aménagement. Il paraît donc difficile de rejoindre la position de Chartres Aménagement
lorsqu’elle soutient que les SPL «
n’ont pas
vocation, par leur régime juridique, à entrer en
concurrence avec d’autres opérateurs économiques
».
De même, l’argument tiré de ce que «
les pouvoirs publics ont toute liberté d’accomplir
intégralement les missions qui leur incombent avec leurs moyens propres » manque sa cible. Il
s’agit de considérations propres au contentieux de la commande publique. La présentation issue
des conclusions de l’avocate générale de la CJUE sur l’affaire «
Parking Brixen » est étrangère
à la question des aides d’État. La décision de la CJUE du 8 décembre 2016 n’apporte pas
davantage d’éclairage sur les règles figurant aux articles 107 à 109 du traité sur le
fonctionnement de l’union européenne. Elle a pour objet exclusif
«
l’application de la
jurisprudence de la Cour concernant les attributions directes des marchés publics dites « in
house » ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
92
Au vu du contexte concurrentiel dans lequel la SPL évolue
et de l’importance des chantiers
qui lui sont confiés,
la chambre considère que les aides très conséquentes accordées à
Chartres Aménagement ont eu un effet perturbateur sur les conditions de concurrence et
découragent toute entreprise européenne
d’intervenir
sur son segment de marché
⑤
.
L
’effet perturbateur sur la concurrence est présumé lorsqu’un avantage économique es
t établi.
Les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle aurait dû normalement supporter
dans le cadre de sa gestion courante faussent en principe les conditions de concurrence (TPI,
30 avr. 1998,
Vlaams Gewest c/ Commission
, aff. T-214/95, point 43). Cette présomption est
renversée uniquement s’il est établi que l’avantage ne rend pas plus difficile la pénétration du
marché par d’autres opérateurs
.
L’i
mportance relativement faible d'une aide ou la taille
relativement modeste de l'entreprise bénéficiaire n'exclut pas a priori l'affectation de la
concurrence (CJCE, 21 mars 1990,
Belgique c/ Commission
, aff. C-142/87, cons. 43).
Les avances définitivement acquises à la SPL Chartres Aménagement
dépassent les 50 M€,
soit cent fois le montant du seuil de minimis en deçà duquel la collectivité pouvait être
dispensée de notifier l’aide
. Un tel niveau de soutien est de nature à décourager d’autres
opérateurs d’aménagement qui auraient souhaité intervenir. L’importance de l’opération du
pôle gare et son challenge technique aurait pu tout à fait attirer un opérateur d’aménagement
d’envergure nationale ou supranationale. Le chantier étant proche de l’Ile
-de-France, il pouvait
susciter des offres d’entreprises basées hors de la région
et hors du territoire national. Le risque
de restriction de l’accès au marché est donc bien réel.
La présomption d'affectation de la concurrence est également écartée, lorsque le financement
accordé couvre l'exécution d'obligations de service public ou le coût d’équipements faisant
retour à la personne publique à la fin de la concession. Encore faut-il que les paramètres de
calcul de la compensation publique soient préalablement établis,
qu’ils le soient de manière
claire et transparente et que leur mise en œuvre soit traçable dans le compte
-rendu annuel de
l’opération. Tel n’est pas le cas. Les postes de dépenses propres aux équipements publics ne
sont pas distingués des autres postes qui
n’ont pas vocation à être financés par la personne
publique. Il est fait masse de l’ensemble des charges, sans qu’il soit possible d’affirmer avec
certitude s’il y a ou non surcompensation du coût des équipements publics.
L’application du droit des aides d’État est indifférente à la forme juridique que revêt le soutien
financier considéré. Qu’il s’agisse d’une avance en compte courant au sens de l’article L.
1522-
5 du code général des collectivités territoriales, d’une avance octroyée dans le cadre d’une
concession d’aménagement en application du 4° de l’article L.
1523-2 du même code ou
d’autres modes de financement, il convient, dans tous les cas, de prévenir le risque de
surcompensation et d’isoler, par un suivi analytique, le c
oût réel des équipements publics.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
93
Les soutiens financiers
susceptibles d’être qualifiés
d’aides d’État illégales
:
Article 107 du
TFUE :
Jurisprudences clés
Critères
①
Doivent bénéficier à une
entreprise dans le cadre de son
activité économique (et donc
intervenant sur le marché
intérieur) ;
[
Condition relative au caractère
économique de l’activité aidée
]
« sont
incompatibles
avec le marché
intérieur »
-
CJCE, 23 avril 1991, Klaus Höfner et Fritz Elser c/ macroton,
aff. C-41/90, § 21 ;
-
CJCE, 26 septembre 1996, France c/ Commission, aff. C-
241/94 ;
-
Trib. UE, 24 mars 2011, Leipzig-Halle c/ Commission, aff. T-
455/08, confirmé par l’arrêt
CJUE, 19 décembre 2012, aff. C-
288/11P
La CJUE estime que les articles 107 à 109 TFUE sont applicables à
toute entité
exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de
cette entité et de son mode de financement
. La notion d’activité économique
est définie comme « toute activité consistant à offrir des biens ou des services
sur un marché donné
». L’un des critères déterminants pour qualifier une
activité d’économiq
ue est
l’existence d’une rémunération, contrepartie
économique du service fourni
, qui révèle l’existence d’un ma
rché.
②
Doivent être financés au moyen
de ressources publiques ;
[
Condition relative au caractère
public des aides
]
« les aides
accordées par les
États ou au moyen
de ressources
d'État sous
quelque forme
que ce soit »
-
CJCE, 14 octobre 1987, Allemagne c/ Commission, aff. C-
248/84 ;
-
CJCE, 15 juin 2006, Air liquide Industries Belgium, aff. C-
393/04 et C-41/05
La notion d’aide comprend non seulement des prestations positives, telles que
les subventions elles-mêmes, mais également des interventions publiques qui,
sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le
budget d’une entreprise et qui, sans être des subventions au sens strict du mot,
sont de même nature et ont des effets identiques ; toute intervention financière
(avances de tré
sorerie non remboursées, remise d’arriérés etc.) d’une entité
publique au profit de tiers est une aide d’État.
③
Doivent lui conférer un
avantage économique dont
l’entreprise n’aurait pas pu disposer
dans des conditions normales de
marché ;
[
Condition relative à la distorsion
de concurrence
]
« qui faussent ou
qui menacent de
fausser la
concurrence »
-
CJCE, 17 septembre 1980, Philip Morris, aff. 730/79. ;
-
CJCE, 11 juill. 1996, SFEI, aff. C-39-94, § 60 ;
-
CJUE, 8 sept. 2011, Commission c/ Pays-Bas, aff. C-279/08
Une aide procurant un avantage économique affecte la concurrence. La notion
d’avantage économique s’entend de
toute source de financement externe que
l’entreprise «
n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché
» :
par exemple, un prêt
sans sûreté, une recapitalisation d’entreprise publique
sans espoir raisonnable de retour sur investissement, un abandon de créance
non justifié, etc.
④
Doivent lui profiter de manière
exclusive ou être réservées à un
petit nombre d
’
entreprises ;
[
Condition relative au caractère
sélectif
]
« en favorisant
certaines
entreprises ou
certaines
productions »
-
CJUE, 15 novembre 2011, Commission européenne c/
Government of Gibraltar, aff. C
-
106/09 P et C
-
107/09 P, § 146
Le caractère sélectif d’une aide est
caractérisé dans la mesure où elle introduit
des différenciations entre opérateurs économiques se trouvant, au regard des
objectifs du système, dans une situation factuelle et juridique comparable.
⑤
Doivent présenter une incidence
manifeste sur les conditions de la
concurrence dans les échanges entre
États membres.
[
Condition relative à l’affectation
des échanges intra-européens
]
« dans la mesure
où elles affectent
les échanges entre
États membres ».
-
CJCE, 21 mars 1990, Royaume de Belgique contre
Commission, aff. C-142/87, § 43 ;
-
CJCE, 14 septembre 1994, Espagne contre Commission, aff. C-
278/92, § 42 ;
-
CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans, aff. C-280/00, § 77-78
L'importance relativement faible d'une aide étatique ou la taille relativement
modeste de l'entreprise bénéficiaire n'excluent pas a priori l'éventualité que les
échanges entre États membres soient affectés. Une aide accordée à une
entreprise, qui ne fournit que des services locaux ou régionaux et ne fournit
aucun service en dehors de son Ét
at d’origine, peut affecter les échanges entre
États membres lorsque des entreprises d’autres États membres pourraient
fournir de tels services.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
94
Annexe n° 6.
Analyse des risques au regard de l’emploi de
cadres dirigeants des
collectivités actionnaires
Au cours de la période sous revue, la SPL a employé des cadres dirigeants de la ville de Chartres
et de Chartres métropole. La chambre estime que cette situation emportait des risques
déontologiques très significatifs. Dans le cadre de la procédure contradictoire, la SPL Chartres
Aménagement est venue apporter des précisions sur ces agents « en temps partagé ». Elle a
notamment fait valoir que ces recrutements devaient répondre à
un besoin d’accompagnement
et d’expertise de haut niveau.
Au sujet du recrutement du directeur général des services communs de la ville de
Chartres et de Chartres Métropole, de sa secrétaire générale et de son directeur des finances, la
SPL rappelle leur connaissance précieuse des différents dossiers traités par la société. Cette
expertise justifie, selon elle, leur présence dans les effectifs de la société. La SPL affirme par
ailleurs que ces recrutements se sont fait en toute transparence, « les arrêtés de mise à
disposition étant transmis au contrôle de la légalité ».
Si la chambre
a souligné que l’aptitude des
intéressés à fournir une expertise et une
compétence de haut niveau ne faisait pas débat, cet état de fait reste sans incidence sur le régime
d’incompatibilité qui s’applique clairement à eux.
•
Un poste de direction générale des services
d’une collectivité
est manifestement
incompatible avec un recrutement comme expert de haut niveau dans une SPL
d’aménagement
en relation d’affaires avec cette même collectivité.
•
De même, le recrutement de cadres dirigeants des collectivités actionnaires, à
savoir le directeur des finances et la secrétaire générale, sur des postes qui
recoupent en large part leurs attributions, notamment sur des champs
stratégiques que constituent les finances et les affaires juridiques, manifeste un
risque déontologique quasi structurel. Pour nombre de dossiers, les intéressés
peuvent se trouver empêchés de formuler une proposition pour ne pas se trouver
en
contradiction
avec
leurs
obligations
statutaires
d’indépendance
et
d’imparti
alité.
Ces activités, fussent-elle « accessoires » et reconnues
comme telle par l’exécutif de la
collectivité concerné, ne sont pas compatible avec les obligations statutaires
d’un agent public
et leurs fonctions de direction et de contrôle au sein des collectivités actionnaires.
La SPL réfute la qualification «
d’intenable au plan déontologique
» posée par la
chambre sur la situation du DGS. Elle argumente son propos en réduisant la considération
déontologique à la seule question relative à la possibilité juridique pour ce dernier de partager
son activité entre les collectivités locales (ville et agglomération) et la SPL Chartres
Aménagement
. En application de l’exception «
in house », la SPL se voit comme une
prolongation des services propres des collectivités publiques ce qui justifie à ses yeux la mise
à disposition.
Toutefois la régularité formelle de l
a mise à disposition, puis de l’autorisation de cumul
ne dispense pas du respect
des principes de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts
prévus par la loi du 11 octobre 2013. Celle-
ci trouve à s’appliquer à la SPL dans la mesure où
elle exerce des
activités d’intérêt général
déléguées par une personne publique dans le cadre
d’une concession d’aménagement et, donc, où son PDG et son équipe de direction est investi à
ce titre d’une mission de service public.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
95
La SPL prend acte de l’observation de la chambre sur les risques, nota
mment sur la
gouvernance, et l’informe de la fin du cumul de fonction du directeur général des services
depuis
le 30 septembre 2021. Elle indique également que la secrétaire générale a quitté ses fonctions
depuis le 31 décembre 2020 et que le directeur des finances a remis sa démission à compter du
30 septembre 2021.
Si la démission des agents concernés a permis de mettre un terme à ce risque de
confusion entre l’objet social de l’entreprise et les intérêts de la ville de Chartres ou de Chartres
Métropole,
il n’existe toujours aucun dispositif de prévention (code de bonne conduite,
procédure d’alerte éthique, référent dédié aux question de conformité, etc.). La chambre invite
la SPL à se doter sans attendre d’un dispositif visant à détecter et à prévenir le
s situations à
risque au plan déontologique.
En ce qui concerne l’ancienne DGS de la ville de Chartres, la chambre ne peut pas
accueillir favorablement les arguments exposés lors de la contradiction. Quatre considérations
ont été invoquées à l’appui de sa
démonstration :
•
le bénéfice de la situation pour l’ensemble des parties concernées ;
•
le caractère non obligatoire de la consultation de la commission de déontologie à
l’époque des faits et l’information de son autorité de tutelle ;
•
la position statutaire d
e congés spécial qui n’est pas visée par les textes ;
•
l’exclusion des SPL du caractère d’entreprise privée au sens du A du I de l’article 1er
du décret n° 2007-611 du 26 avril 2007 par la commission de déontologie.
La situation examinée entre clairement da
ns le champ d’application du II de l’article 87 de la
loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 :
•
En sa qualité de DGS de la ville de Chartres, l’intéressée était, de toute évidence,
chargée d'assurer la surveillance et le contrôle de la SPL Chartres aménagement et de
formuler un avis sur les contrats conclus avec elle.
•
Son recrutement auprès de la SPL est intervenu moins de trois ans après la cessation de
ses fonctions en tant que DGS.
•
La SPL Chartres aménagement constitue une « entreprise publique exerçant son activité
dans un secteur concurrentiel et conformément au droit privé ».
•
L’intéressée ne pouvait se prévaloir de sa position en « congés spécial » pour s’abstenir
de saisir la commission de déontologie. Un avis du 15 octobre 2009 rappelle que les
fonctionnaires placés en congé spécial sont soumis aux mêmes règles déontologiques
que les fonctionnaires placés ou devant être placés en cessation définitive de fonctions,
en disponibilité, en détachement ou hors cadre.
Enfin le grief tiré de ce que le contrôle exercé par la ville de Chartres ou Chartres
métropole sur la SPL doit être analogue à celui exercé sur ses propres services
n’apparaît pas
davantage fondé.
La jurisprudence européenne incorporée au droit interne n’exige aucunement
une tutelle hiérarchique o
u un positionnement d’agents publics au sein de l’entité privée.
La
société a un intérêt social, un objet qui lui est propre et qui ne saurait être confondu avec les
finalités poursuivies par ses actionnaires publics, sauf à priver de tout effet utile le choix de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
96
recours à une personne morale de droit p
rivé autonome. Le recrutement d’un ancien cadre
dirigeant de la principale collectivité actionnaire sur des postes qui recoupent en large part ses
précédents attributions
, s’avère contreproducti
f. Pour nombre
de dossiers, l’intéressée peut se
trouver empêchée de formuler une proposition pour ne pas se trouver en contradiction avec ses
obligations statutaires d’indépendance et d’impartialité.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
97
Annexe n° 7.
Composition du capital social de la SPL Chartres Aménagement
Liste des associés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Organismes
Nombre
d’habitants
Part en €
Part en €
Part en €
Part en €
Part en €
Part en €
Part en %
Ville de Chartres
40 195
3 143 000 3 143 000 3 143 000 3 143 000 3 143 000
3 143 000
53,71%
Chartres Métropole
140 716
2 700 000 2 695 000 2 695 000 2 694 000 2 694 000
2 693 000
46,02%
Jouy
1 992
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Luisant
6 963
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Saint Prest
2 100
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Fontenay sur Eure
992
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Gellainville
689
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Clévilliers
718
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
SIRP*
-
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0
-
Conseil départemental
433 929
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Lèves
5 916
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Dangers
441
0
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Mignières
1 122
0
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Amilly
1 900
0
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Bailleau l'Evèque
1 202
0
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Morancez
1 779
0
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
0,02%
Poisvilliers
452
0
0
0
1 000
1 000
1 000
0,02%
Mittainvilliers-Vérigny
814
0
0
0
0
0
1 000
0,02%
Maintenon
4 352
0
0
0
0
0
1 000
0,02%
Total du capital social 5 852 000 5 852 000 5 852 000 5 852 000 5 852 000
5 852 000
100,00%
* SIRP : Syndicat intercommunal de regroupement pédagogique et de ramassage scolaire de Dangers et de Vérigny-Mittainvilliers
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les éléments produits par la SPL Chartres Aménagement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
98
Annexe n° 8.
Cumuls de mandats des membres du conseil d’administration
Conseil d'administration
de la SPL du 1
er
janvier
2014 au 15 mai 2014
Fonctions au
sein de la SPL
Collectivité
représentée au
sein de la SPL
Fonctions électives et autres mandats d’administrateur
A
Président et
directeur
général
(depuis le
1
er
janvier 2013)
Ville de Chartres
Président de la communauté d'agglomération Chartres Métropole, député
d’Eure
-et-Loir, maire de Chartres
, président du syndicat mixte d’études
et de programmation, président de la Maison des entreprises et de
l’emploi
de
l’agglomération
chartraine,
président
du
conseil
d’administration de l’Office public de l’habitat de Chartres
, président du
conseil de surveillance des Hôpitaux de Chartres, PDG de la SEM
Chartres Développements immobiliers et président de la SEM Chartres-
Expo
B
Vice-président,
Président de la
commission des
marchés
Ville de Chartres
Quatrième adjoint au Maire de Chartres en
charge de l’urbanisme et des
grands projets, Vice-Président de Chartres Métropole, administrateur de
la SAEDEL, Vice-Président de la SEM Chartres Développements
immobiliers
C
Administrateur,
membre
titulaire de la
commission des
marchés
Ville de Chartres
Deuxième adjoint au Maire de Chartres en charge des finances et du plan,
Vice-Président de Chartres Métropole, conseiller général du canton
Chartres Sud-ouest, administrateur de la SEM Chartres Développements
Immobiliers et de l’Office public de l’habitat
et des Hôpitaux de
Chartres,
membre du conseil d’orientation et de surveillance de la Caisse
d’Épargne Loire
-Centre et administrateur du Racing Club Chartrain
D
Administrateur
Ville de Chartres
Neuvième adjoint au
Maire de Chartres en charge de l’aménagement et
des travaux, conseiller délégué de Chartres Métropole et administrateur
de la SEM Chartres Développements Immobiliers
E
Administrateur
Ville de Chartres
Conseiller municipal à la ville de Chartres, administrateur de la SEM
Chartres Développements Immobiliers, gérante de la SCI Coursives des
Changes, de la SCI Les Petits Oiseaux, de la SCCV Les Lauriers et de la
SARL Abscisse et Ordonnée
F
Administrateur
Ville de Chartres
Douzième adjoint au Maire de Chartres en charge de la promotion et du
rayonnement, administrateur de la SEM Chartres Développements
Immobiliers
et président de l’EPA en charge du Jumelage de la ville de
Chartres
G
Administrateur,
membre
suppléant de la
commission des
marchés
Ville de Chartres
Conseil municipal à la ville de Chartres, conseiller délégué de Chartres
Métropole, administrateur de la SEM Chartres Développements
Immobiliers, administrateur de l’Office public de l’habitat de la ville de
Chartres, administrateur de SOCAMA BPRO et administrateur au RSI
H
Administrateur,
membre
titulaire de la
commission des
marchés
CA Chartres
Métropole
Quatrième adjoint au Maire de Chartres en charge du pôle gare, Vice-
Président de Chartres Métropole, conseiller régional, administrateur de
l’Office public de l’habitat de la ville de Chartres
I
Administrateur,
membre
suppléant de la
commission des
marchés
CA Chartres
Métropole
Conseiller communautaire délégué de Chartres Métropole, chargé du
foncier, des pôles Ouest et des relations avec les agriculteurs et Maire
d’Amilly
J
Administrateur
CA Chartres
Métropole
Vice-
Président de Chartres Métropole, Sénateur d’Eure
-et-Loir, maire de
Fontenay-sur-Eure et président du SIPAC
K
Administrateur
Représentant de
l’assemblée
spéciale
Premier vice-président de Chartres Métropole, Maire de Jouy et
Président de Trans-Cité
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
99
Conseil d'administration
de la SPL du 16 mai 2014
au 31 décembre 2019
Fonctions au
sein de la SPL
Collectivité
représentée au sein
de la SPL
Fonctions électives
et autres
mandats d’administrateur
1
Président et
directeur
général (depuis
le 16 mai 2014)
Ville de Chartres
Deuxième adjoint au Maire de Chartres chargé des finances et de la
prospective, vice-président délégué aux finances et à la prospective de
la communauté d'agglomération de Chartres Métropole, conseiller
départemental du canton de Chartres 2,
administrateur de l’Office
Public de l’Habitat de Chartres
et des Hôpitaux de Chartres,
administrateur de l’EPIC Chartres métropole traitement et valorisation
(depuis le 15 octobre 2018), administrateur de la SEM Chartres
métropole Valorisation (depuis le 11 juin 2018)*, administrateur de la
SEM Chartres Développements Immobiliers (depuis le 16 mai 2014),
de la SPL Chartres Métropole Transports (du 17 octobre 2014 au
25 novembre 2020), de la SPL Chartres Métropole Énergie (depuis le
4 septembre 2015), de la SEM Chartres Métropole Innovations
Numériques (depuis le 15 décembre 2015), de la SEM Synelva
Collectivités (depuis le 4 novembre 2016), membre du conseil
d’orientation et de surveillance de la Caisse d’Épargne Loire
-Centre et
administrateur puis trésorier (à partir de 2016) du Racing Club
Chartrain (devenu C’Chartres Sports à compter de 2019)
2
Vice-présidente
et
administrateur,
Présidente de la
commission des
marchés
Ville de Chartres
Septième adjointe aux travaux sur les espaces urbains et bâtiments, à la
commande publique, à l'urbanisme réglementaire et opérationnel, et à
la publicité extérieure à la ville de Chartres, Vice-présidente déléguée
aux Marchés publics et Commission d'Appel d'offres, Urbanisme de la
communauté
d'agglomération
Chartres
Métropole,
conseillère
départementale du canton de Chartres 3, administrateur de la SEM
Chartres Développements Immobiliers (depuis le 16 mai 2014), de la
SPL Chartres Métropole Énergies (depuis le 4 septembre 2015) et de la
SEM
Chartres
Métropole
Innovations
Numériques
(depuis
le
15 décembre 2015)
3
Administrateur,
membre
suppléant de la
commission des
marchés
Ville de Chartres
Quatrième adjoint aux relations avec les partenaires institutionnels, à la
citoyenneté et à la mémoire et en charge du programme d'urbanisme
pôle gare à la ville de Chartres, Vice-président délégué à l'aménagement
du territoire de Chartres Métropole, conseiller départemental du canton
de Chartres 1, membre
du conseil d’administration de la SEMPAT 28
(depuis le 16 mars 2017)
4
Administrateur
Ville de Chartres
Troisième adjointe au Maire de Chartres en charge des affaires
scolaires, de la vie associative, de la jeunesse et des sports, vice-
présidente déléguée aux grands équipements d’intérêt communautaire
de Chartres Métropole, conseillère départementale du canton de
Chartres 1, PDG de la SEM Chartres-Expo
(jusqu’au
30 juin 2016) puis
de la SPL Chartres Métropole Événements (à partir du 1
er
juillet 2016),
administrateur de la SPL Chartres Métropole Transports (du 17 octobre
2014 au 25 novembre 2020
), membre du comité de direction de l’office
de tourisme intercommunal puis administrateur de la SPL C
’
Chartres
Tourisme**, administrateur du fonds de dotation Racing Club Chartrain
(jusqu’au 31
décembre 2018) puis de C Chartres Sports (à partir du
1
er
janvier 2019)
5
Administrateur
(depuis le 8
février 2018)
Ville de Chartres
Cinquième adjoint au Maire de Chartres en charge de la proximité et du
cadre de vie, administrateur de l’Office Public de l’Habitat de Chartres,
administrateur de la SEM Chartres Développement immobilier, de la
SPL Chartres métropole Transports (depuis le 25 novembre 2020), de
la SEM Chartres Métropole Innovations Numériques (du 1
er
janvier
2016 au 18 janvier 2018)
, membre du comité de direction de l’office de
tourisme communautaire puis administrateur de la SPL C
’
Chartres
Tourisme (depuis le 28 novembre 2019)
6
Administrateur
Ville de Chartres
Conseiller municipal délégué de la ville de Chartres, administrateur de
la SEM Chartres Développement immobilier, membre du comité de
direction de l’office de tourisme intercommunal puis administrateur de
la SPL C
’
Chartres Tourisme (depuis le 28 novembre 2019), vice-
présidente du Club des villes et territoires cyclables
7
Administrateur,
membre de la
commission des
marchés
Ville de Chartres
Conseiller municipal délégué en charge de l’urbanisme, Treizième vice
-
président délégué à l’urbanisme de Chartres Métropole, administrateur
de la SAEDEL et de la SEM Chartres Développements Immobiliers
(depuis le 16 mai 2014
), gérant de la SCI MATE’INVEST
(depuis le
26 avril 2016)*
8
Administrateur
(
jusqu’au 17
mai 2018)
CA Chartres
Métropole
Vice-Président de Chartres Métropole en charge du développement
économique, conseiller municipal de la ville de Chartres et président de
la Maison de l’entreprise et de l’emploi de Chartres Métropole,
Administrateur de la SEM Chartrexpo (cf. délibération du conseil
communautaire du 30 juin 2014) puis de la SPL Chartres Événements
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
100
Conseil d'administration
de la SPL du 16 mai 2014
au 31 décembre 2019
Fonctions au
sein de la SPL
Collectivité
représentée au sein
de la SPL
Fonctions électives
et autres
mandats d’administrateur
(
jusqu’au
26 avril 2018), de la SEM Chartres Métropole Innovations
Numériques (depuis le 15 décembre 2015), Président de Harmonie
associés*, Molenat Bois*, Molenat PVC*,
B’Invest
SAS*, Centre
fenêtres et fermetures*, Administrateur Établissement Lorillard*,
gérant de la SCI CHEDVILLE*, président de
l’association C’Chartres
Business,
administrateur
de
l’association
Mission
Locale
de
l’Arrondissement de Chartres
9
Administrateur
Ville de Chartres
(
jusqu’au 8 février
2018) / CA Chartres
Métropole (à partir
du 17 mai 2018
Député d’Eure
-et-
Loir (jusqu’au 20
juin 2017), Président de la
communauté d'agglomération Chartres Métropole, Maire de Chartres,
président du conseil d’administr
ation
de l’
Office Pu
blic de l’Habitat de
Chartres, président du conseil de surveillance des Hôpitaux de Chartres,
administrateur de l’EPIC Chartres métropole Traitement et Valorisation
(depuis le 15 octobre 2018), président du GIP Chartres métropole
Restauration (depuis le 6 juillet 2018), président du CA (du
23 novembre 2015 au 1
er
janvier 2017) puis administrateur de la
SEMOP Chartres métropole Eau, PDG (du 17 octobre 2014 au
11 décembre 2015) puis administrateur (depuis le 12 décembre 2015)
de la SPL Chartres Métropole Transports, président du CA de la SPL
Chartres Métropole Énergies (depuis le 4 septembre 2015), de la SEM
Chartres Métropole Innovations Numériques (depuis le 15 décembre
2015), de la SEM Chartres métropole Valorisation (depuis le 11 juin
2018), et de la SEMOP Chartres métropole Assainissement (depuis le
16 novembre
2017),
administrateur
de
la
SEM
Chartres
Développements Immobiliers (depuis le 16 mai 2014), de la SEM
Chartres-Expo
(jusqu’au
30 juin 2016), de la SEM Synelva collectivités
(depuis le 4 novembre 2016), de la SPL Chartres Métropole
Événements (à partir du 1
er
juillet 2016) et de la SPL C
’
Chartres
Tourisme (depuis le 28 novembre 2019
), président de l’association
Mission Locale de l’Arrondissement de Chartres, gérant de la
SCI
Chabriol*, associé au sein de la SCI Minoox* et de la SCI Christilla*
10
Administrateur
CA Chartres
Métropole
Vice-Président
de
Chartres
Métropole,
Maire
de
Minières,
administrateur de la SPL Chartres Métropole Transports (depuis le
17 octobre 2014)
11
Administrateur,
membre de la
commission des
marchés
CA Chartres
Métropole
Vice-président délégué à la Politique foncière, relations avec le monde
agricole et développement durable de Chartres Métropole, Maire
d'Amilly, administrateur de
l’EPIC Chartres métropole Traitement et
Valorisation (depuis le 15 octobre 2018), administrateur de la SPL
Chartres Métropole Énergies (du 4 septembre 2015 au 20 décembre
2016),
membre du comité de direction de l’office de tourisme
intercommunal puis administrateur de la
SPL C’Chartres Tourisme
(depuis le 28 novembre 2019), vice-président de la société coopérative
agricole
d’Eure
-et-Loir SCAEL (depuis le 19 avril 2016)* et
administrateur au sein des filiales (SAS Bonnieres Silo, Jardin-Loisirs
28, MBLD)*, vice-président de S.I.C.A. Céréales de France (depuis le
6 juillet 2020)* et membre du comité de surveillance de
Sur le Champ !
(depuis le 31 janvier 2019)*
12
Administrateur,
membre de la
commission des
marchés
Représentant de
l’assemblée spéciale
Premier
vice-président
délégué
aux
affaires
générales
et
à
l'accompagnement des nouveaux services et grands projets de Chartres
Métropole, Maire de Jouy
, Président du Syndicat d’électricité du Pays
Chartrain (jusqu’au 31
décembre 2016), Président de la SEM
SYNELVA Collectivités (depuis le 4 novembre 2016), Administrateur
de la SEM Chartres Développements Immobiliers (depuis le 16 mai
2014), de la SPL Chartres Métropole Énergies (depuis le 4 septembre
2015 et renouvelé le 20 décembre 2016) et de la SEM Chartres
Métropole Innovations Numériques (depuis le 20/12/2017)*
Sources : CRC Centre-Val de Loire
d’après les procès
-verbaux du c
onseil d’administration du
9 novembre 2012,
du 16 mai 2014, du 8 février 2018 et du 17 mai 2018, les extraits des annexes au rapport de gestion de 2014 (pour
la période du 1
er
janvier au 15 mai 2014 et pour la période à compter du 16 mai 2014), 2015 et 2016 et les extraits
des rapports sur la gouvernance de 2017, 2018 et 2019
Les mandats sociaux non signalés dans les rapports de gestion sont signalés par une astérisque *.
Les mandats sociaux signalés dans les rapports de gestion pour lesquels le recollement avec des informations
tierces n’a pas pu être effectué sont signalés par deux astérisques **.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
101
Annexe n° 9.
Évolution des soldes intermédiaires de gestion de la SPL Chartres
Aménagement
Soldes intermédiaires de gestion (en €)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
+
Production vendue (biens)
0
6 083 420
17 352 367
10 588 169
27 081 567
26 132 911
+
Production vendue (services)
11 111 366
659 277
809 415
983 472
843 040
705 822
=
Chiffre d'affaires HT
11 111 366
6 742 697
18 161 782
11 571 641
27 924 607
26 838 733
-
Achat de matières premières et autres
approvisionnements
1 050
1 055
974
1 088
1 117
0
=
Marge commerciale
11 110 316
6 741 642
18 160 808
11 570 553
27 923 490
26 838 733
+
Production immobilisée et stockée
15 267 838
14 764 027
15 015 715
22 429 343
-7 930 445
8 383 884
+
Variation de stock de matières premières
1 050
1 055
974
1 088
1 117
0
=
Marge brute
26 379 204
21 506 724
33 177 497
34 000 984
19 994 162
35 222 617
-
Autres charges externes
26 554 650
21 341 261
33 096 314
33 802 165
19 865 369
35 228 091
=
Valeur ajoutée
-175 446
165 463
81 183
198 819
128 793
-5 474
-
Charges de personnel
1 371 920
1 288 667
1 665 681
1 608 029
1 559 386
1 462 569
-
Impôts, taxes & versements assimilés
67 017
71 011
140 852
132 962
85 745
129 549
+
Subventions d'exploitation
0
0
1 000
0
0
0
=
Excédent brut d'exploitation
-1 614 383
-1 194 215
-1 724 350
-1 542 172
-1 516 338
-1 597 592
+
Autres produits d'exploitation
1
12
73
363
889
565
-
Autres charges d'exploitation
8 390
11 626
15 482
12 484
12 962
10 120
+
Reprise sur dotations & transferts de
charges
1 444 948
1 559 679
1 815 477
1 899 591
1 665 795
2 291 971
-
Dotations d'exploitation & provisions
d'exploitation
51 522
6 152
2 577
274 334
99 244
461 824
=
Résultat brut d'exploitation
-229 346
347 698
73 141
70 964
38 140
223 000
+
Produits financiers
108 468
122 086
82 215
89 547
73 248
98 630
-
Charges financières
3 998
9 118
6 964
1 782
1 941
7 331
=
Résultat courant avant impôt
-124 876
460 666
148 392
158 729
109 447
314 299
+
Produits exceptionnels
204
144
1 589
202
434
5 300
-
Charges exceptionnelles
829
35
0
1 227
0
16
-
Impôts sur les bénéfices
0
-400
31 154
56 074
0
49 307
=
Résultat net
-125 501
461 175
118 827
101 630
109 881
270 276
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes annuels
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
102
Annexe n° 10.
Évolution des ratios financiers de la SPL Chartres Aménagement
EQUILIBRE FINANCIER
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Moyenne
du secteur
Marge brute d'autofinancement (en €)
-1 518 927
-1 092 352
-1 694 073
-1 523 627
-1 456 670
-1 559 871
0
Indépendance financière (Capitaux
propres/Capitaux permanents)
6 %
7 %
6 %
6 %
5 %
5 %
42 %
PROFITABILITE
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Moyenne
du secteur
Rentabilité économique (EBE/TOTAL bilan)
-1 %
-1 %
-1 %
-1 %
-1 %
-1 %
-3 %
Rentabilité financière (Résultat
Net/Capitaux propres)
-2 %
8 %
2 %
2 %
2 %
4 %
19 %
Rentabilité commerciale
(Résult.Net/Chiffre d'affaires)
-1 %
7 %
1 %
1 %
0 %
1 %
-30 %
ENDETTEMENT
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Moyenne
du secteur
Solvabilité (Capitaux propres / Ensemble
des dettes)
5%
5%
4%
4%
4%
4%
447 %
Capacité de remboursement (Dettes
bancaires/Marge brute d'autofincmt)
-5 079%
-7 189%
-4 854%
-5 691%
-5 168%
-4 675%
< 1 an
PRODUCTIVITE
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Moyenne
du secteur
Durée moyenne de rotation des créances
clients
362 jours
66 jours
13 jours
48 jours
46 jours
77 jours
79 jours
Durée moyenne de rotation des dettes
fournisseurs
61 jours
55 jours
147 jours
203 jours
204 jours
131 jours
186 jours
Poids des charges de personnel (Ch.
personnel/Valeur ajoutée)
-782%
779%
2 052%
809%
1 211%
-26 718%
-81 %
Raison sociale
Statut
Date de
création
Présidence
du conseil
d'adminis-
tration
Effectif
Montant
2019 du
capital
Résultat
net
comptable
2019
Chiffre
d'affaires
2019
Dettes
financières
2019
Capacité
d'auto-
financement
2018
Ratio
capitaux
propres
/ dettes
2019
Capacité
de désen-
dettement
2019
(Dette /
MBA)
Indépen-
dance
financière
(cap
propres
/
permt)
Délai
moyen
rotation
créances
clients
Délai
moyen
rotation
dettes
four-
nisseurs
Rentabilité
écono-
mique
2019 (EBE
/ total
bilan)
Chartres
Aménagement
SPL
21-sept-
09
Franck
MASSELUS
27
5 852 000
270 276
26 838 733
146 706 787
-1 559 871
4%
-94,1
4%
77
jours
131
jours
-1%
Chartres
métropole
énergies
SPL
09-déc-
15
Jean-
Pierre
GORGES
17
5 500 000
17 000
10 056 000
51 827 000
2 195 000
9%
21,61
10%
98
jours
204
jours
5%
Chartres
métropole
transports
SPL
17-oct-
14
Gérard
BESNARD
168
587 000
477 000
17 011 000
14 000
398 000
53%
0,03
99%
19
jours
83
jours
14%
Chartres
métropole
évènements
SPL
01-juil-
16
Karine
DORANGE
11
2 467 714
-44 000
1 357 000
42 000
37 000
416%
1,15
98%
43
jours
61
jours
6%
Chartres
développements
immo
SEM
26-
mars-62
Elisabeth
FROMONT
7
15 812 010
-158 000
456 000
612 000
-42 000
440%
-14,57
93%
348
jours
616
jours
-2%
Chartres
innovations
numériques
SEM
01-janv-
16
Jean-
Pierre
GORGES
35
9 000 000
16 000
5 839 000
9 540 000
1 201 000
76%
7,94
48%
35
jours
131
jours
6%
SYNELVA
Collectivités
SEM
04-nov-
16
Chr. PAUL-
LOUBIERE
99
7 035 500
2 796 000
65 440 000
1 304 000
3 033 000
243%
0,43
79%
120
jours
78
jours
6%
Chartres
métropole
Valorisation
SEM
11-juin-
18
Jean-
Pierre
GORGES
NC
200 000
-2 000
0
0
-2000
100%
0,00
100%
NC
570
jours
-1%
Chartres
métropole eau
SEMOP
23-nov-
15
Alain
BELLAMY
27
1 000 000
756 000
15 950
107 000
1 904 000
7%
0,06
48%
171
jours
65
jours
24%
Chartres
métropole
assainissement
SEMOP
16-nov-
17
Jean-
Pierre
GORGES
9
1 500 000
-668 000
13 851 000
257 000
-300 000
8%
-0,86
68%
162
jours
418
jours
66%
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les
comptes annuels
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
103
Annexe n° 11.
Analyse du compte de résultat
Produits d'exploitation
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Ventes de marchandises
0
0
0
0
0
0
Production vendue de biens
0
6 083 420
17 352 367
10 588 169
27 081 567
26 132 911
Production vendue de services
11 111 366
659 277
809 415
983 472
843 040
705 822
Chiffre d'affaires net =
11 111 366
6 742 697
18 161 782
11 571 641
27 924 607
26 838 733
Production stockée
15 267 838
14 764 027
15 015 715
22 429 343
-7 930 445
8 383 884
Production immobilisée
0
0
0
0
0
0
Subventions d'exploitation
0
0
1 000
0
0
0
Transferts de charges
1 444 948
1 559 679
1 815 477
1 899 591
1 665 795
2 291 971
Autres produits
1
12
73
363
889
565
Total produits d'exploitation =
27 824 153
23 066 415
34 994 047
35 900 938
21 660 846
37 515 153
Charges d'exploitation
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Achats de matières premières
1 050
1 055
974
1 088
1 117
0
Variations de stocks matières premières
-1 050
-1 055
-974
-1 088
-1 117
0
Autres achats et charges externes
26 554 650
21 341 261
33 096 314
33 802 165
19 865 369
35 228 091
Total charges externes =
26 554 650
21 341 261
33 096 314
33 802 165
19 865 369
35 228 091
Impôt, taxes et versements assimilés =
67 017
71 011
140 852
132 962
85 745
129 549
Salaires et traitements
906 711
892 580
1 153 272
1 117 333
1 081 774
959 825
Charges sociales
465 209
396 087
512 409
490 696
477 612
502 744
Total charges de personnel =
1 371 920
1 288 667
1 665 681
1 608 029
1 559 386
1 462 569
Dotations aux amortissements immo
0
1 134
2 577
2 895
12 343
10 781
Provisions sur immobilisations
0
0
0
0
0
Provisions sur actif circulant
0
0
162 276
0
320 000
Provisions pour risques et charges
51 522
5 018
0
109 163
86 901
131 043
Total dotations d'exploitation =
51 522
6 152
2 577
274 334
99 244
461 824
Autres charges d'exploitation =
8 390
11 626
15 482
12 484
12 962
10 120
Total charges d'exploitation =
28 053 499
22 718 717
34 920 906
35 829 974
21 622 706
37 292 153
Résultat d'exploitation =
-229 346
347 698
73 141
70 964
38 140
223 000
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
104
Produits financiers
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Produits financiers de participation
0
0
0
0
0
0
Produits des autres valeurs mobilières
0
0
0
0
0
0
Autres intérêts et produits assimilés
84 394
119 780
74 456
80 795
58 514
80 003
Transferts de charges
0
0
0
0
0
0
Produits nets cession valeurs mobilières
24 074
2 306
7 759
8 752
14 734
18 627
Total produits financiers =
108 468
122 086
82 215
89 547
73 248
98 630
Charges financières
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dotations financières aux amortissements
0
0
0
0
0
0
Intérêts et charges assimilées
3 998
9 118
6 964
1 782
1 941
7 331
Charges nettes cession valeurs mobilières
0
0
0
0
0
0
Total charges financières =
3 998
9 118
6 964
1 782
1 941
7 331
Résultat financier =
104 470
112 968
75 251
87 765
71 307
91 299
Résultat courant avant impôt =
-124 876
460 666
148 392
158 729
109 447
314 299
Produits exceptionnels
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Produits exceptionnels opérations gestion
204
144
1 589
202
434
5 300
Produits exceptionnels opérations capital
0
0
0
0
0
0
Total produits exceptionnels =
204
144
1 589
202
434
5 300
Charges exceptionnelles
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Charges exceptionnelles opération gestion
829
35
0
1 227
0
16
Charges exceptionnelles opération capital
0
0
0
0
0
0
Total charges exceptionnelles =
829
35
0
1 227
0
16
Résultat exceptionnel =
-625
109
1 589
-1 025
434
5 284
Impôts sur les bénéfices
0
-400
31 154
56 074
0
49 307
Total des produits =
27 932 825
23 188 645
35 077 851
35 990 687
21 734 528
37 619 083
Total des charges =
28 058 326
22 727 470
34 959 024
35 889 057
21 624 647
37 348 807
Bénéfice ou perte
-125 501
461 175
118 827
101 630
109 881
270 276
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les
comptes annuels
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
105
Annexe n° 12.
Analyse du bilan
Actif im
mobilisé (net en €
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Immobilisations incorporelles
0
0
1 772
1 039
306
0
Immobilisations corporelles
0
7 462
5 314
33 664
22 054
11 578
Immobilisations financières
1 210
1 210
1 760
1 760
1 760
1 760
Total actif immobilisé =
1 210
8 672
8 846
36 463
24 120
13 338
Actif c
irculant (net en €
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Stocks de matières premières
1 312 221
1 313 276
1 314 251
1 175 338
869 666
549 666
En cours de production de biens
101 549 038
115 204 394
130 220 109
152 649 452
145 025 797
153 409 680
Total stocks et en-cours =
102 861 259
116 517 670
131 534 360
153 824 790
145 895 463
153 959 346
Créances clients et cpt rattachés
13 415 526
1 480 599
766 157
1 837 345
4 270 437
6 713 265
Autres créances
761 744
11 308 311
11 198 262
1 824 905
3 252 548
3 893 181
Total créances =
14 177 270
12 788 910
11 964 419
3 662 250
7 522 985
10 606 446
Disponibilités
2 142 756
530 506
8 048 874
353 344
94 830
4 554 216
Charges constatées d'avance
2 305 218
3 890 465
16 560
155 791
7 286
38 963
Total disponibilités et divers =
4 447 974
4 420 971
8 065 434
509 135
102 116
4 593 179
Total actif circulant =
121 486 503
133 727 551
151 564 213
157 996 175
153 520 564
169 158 971
Total actif =
121 487 713
133 736 223
151 573 059
158 032 638
153 544 684
169 172 309
Capitaux
propres (net en €
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Capital social
5 852 000
5 852 000
5 852 000
5 852 000
5 852 000
5 852 000
Réserve légale
0
0
0
0
5 081
10 575
Report à nouveau
-389 165
-514 665
-53 489
65 338
161 885
266 272
Résultat de l'exercice
-125 500
461 176
118 827
101 629
109 881
270 276
Total capitaux propres =
5 337 335
5 798 511
5 917 338
6 018 967
6 128 847
6 399 123
Provisions pour risques et
charges (net en €
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Provisions pour risques
8 399
0
0
0
0
0
Provisions pour charges
68 490
28 314
27 907
137 070
119 201
169 778
Total provisions =
76 889
28 314
27 907
137 070
119 201
169 778
Dettes (net en €
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Emprunts et dettes auprès
d’
établissements de crédits
77 149 835
78 531 644
82 229 793
86 702 235
75 287 443
72 925 788
Emprunts et dettes divers
32 873 957
44 993 957
41 990 894
38 957 292
55 469 751
73 780 999
Total dettes financières =
110 023 792
123 525 601
124 220 687
125 659 527
130 757 194
146 706 787
Avances sur commandes
50 884
36 396
36 397
229 498
106 607
66 851
Dettes fournisseurs
5 427 180
3 935 105
16 266 519
22 917 915
13 537 749
14 923 006
Dettes fiscales et sociales
519 158
351 224
1 948 322
735 810
1 589 173
898 168
Dettes sur immobilisations
0
8 596
8 596
47 143
8 596
8 596
Total dettes diverses =
5 946 338
4 294 925
18 223 437
23 700 868
15 135 518
15 829 770
Produits constatés d'avance
52 475
52 476
3 147 293
2 286 708
1 297 316
0
Total dettes =
116 073 489
127 909 398
145 627 814
151 876 601
147 296 635
162 603 408
Total passif =
121 487 713
133 736 223
151 573 059
158 032 638
153 544 683
169 172 309
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes annuels
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
106
Annexe n° 13.
Situation des concessions d’aménagement au 31 décembre 2019
Autorité
concédante
Opération
Début
Fin
Charges
prévisionnelles
Produits
prévisionnels
Participation
prévisionnelles
Résultat
prévisionnel
Résultat hors
participation
Part
SPL
Charges
réalisées
Produits
perçus
Participations
acquises
Prov
charges
Résultat
provisoire
Résultat provisoire
hors participation
Chartres Métropole
Jardin d'entreprises
29/06/98
31/12/22
38 765 147
35 481 638
3 283 509
0
-3 283 509
0%
33 981 982
23 487 186
2 173 529
0
-8 321 267
-10 494 796
Chartres Métropole
Parc d'Archevilliers
15/11/00
30/12/20
17 345 252
13 891 602
3 453 650
0
-3 453 650
0%
17 088 813
12 709 641
3 159 798
0
-1 219 374
-4 379 172
Chartres Métropole
CM 101 Le Coudray
02/07/17
31/12/21
11 278 490
8 606 946
2 671 544
0
-2 671 544
0%
9 221 363
3 342 262
1 037 418
0
-4 841 683
-5 879 101
Chartres Métropole
ZAC des pôles Ouest
22/12/09
21/12/24
74 775 216
74 775 216
0
0
0
20%
32 750 902
12 593 089
0
0
-20 157 813
-20 157 813
Chartres
Ilot Courtille
22/04/11
31/12/22
8 149 454
3 608 606
4 540 848
0
-4 540 848
0%
5 495 231
1 171 078
1 473 613
0
-2 850 540
-4 324 153
Chartres
Plateau nord est
03/09/10
02/09/25
114 020 610
114 060 652
0
40 042
40 042
0%
56 919 839
10 415 500
0
0
-46 504 339
-46 504 339
Chartres
Plateau nord ouest
16/06/11
15/06/31
60 586 000
60 586 000
0
0
0
0%
273 295
0
0
0
-273 295
-273 295
Chartres
Pôle gare
26/08/10
25/08/30
118 581 694
112 381 694
6 200 000
0
-6 200 000
0%
79 339 377
24 951 580
1 376 557
0
-53 011 240
-54 387 797
Chartres
Rechèvres
25/03/10
24/03/25
19 118 227
19 118 227
0
0
0
10%
6 272 245
4 816 125
0
0
-1 456 120
-1 456 120
Chartres
ZAC de la Roseraie
20/01/10
09/02/25
18 882 007
16 232 007
2 650 000
0
-2 650 000
10%
12 272 836
3 218 954
525 519
0
-8 528 363
-9 053 882
Chartres
ZAC Hauts Saumons
26/05/04
31/12/23
7 949 038
5 866 505
2 082 533
0
-2 082 533
0%
7 819 177
4 989 144
1 771 081
0
-1 058 952
-2 830 033
Fontenay
Le Buisson
04/01/12
03/01/30
16 080 865
16 080 865
0
0
0
0%
823 543
109 303
0
0
-714 240
-714 240
Mignières
Les Clos de Bourg
23/12/16
22/12/21
1 335 863
955 833
380 030
0
-380 030
0%
612 589
115 000
45 723
0
-451 866
-497 589
Amilly
Amilly Six chemins
28/04/16
27/04/21
1 358 050
1 401 507
0
43 457
43 457
0%
886 938
24 898
0
0
-862 040
-862 040
Dangers
Le Plessis 2
26/02/15
31/12/22
704 306
744 728
0
40 422
40 422
0%
615 469
261 532
0
0
-353 937
-353 937
Jouy
La Dalonne
21/10/11
20/10/20
1 170 773
1 428 188
0
257 415
257 415
0%
1 116 600
1 120 688
0
0
4 088
4 088
Clévilliers
La Tiercelle
18/06/13
30/06/22
1 242 480
1 175 940
66 540
0
-66 540
0%
1 034 285
457 163
25 868
0
-551 254
-577 122
Lèves
Le Champ de foire
17/11/16
16/11/21
1 999 322
1 060 730
1 219 152
280 560
-938 592
0%
1 618 903
355 730
314 769
0
-948 404
-1 263 173
Saint-Prest
Cœur de village
31/05/11
30/05/26
1 711 797
183 162
1 528 635
0
-1 528 635
0%
1 586 588
183 162
1 528 635
125 209
0
-1 403 426
Saint-Prest
Haut du Château
01/07/14
30/06/29
3 400 546
3 479 613
0
79 067
79 067
0%
351 120
509
0
0
-350 611
-350 611
Saint-Prest
Crève c
œur
01/07/14
30/06/29
4 007 558
4 349 519
0
341 961
341 961
0%
523 778
1 744
0
0
-522 034
-522 034
522 462 695
495 469 178
28 076 441
1 082 924
-26 993 517
270 604 873
104 324 288
13 432 510
125 209
-152 973 284
-166 280 585
Chartres Métropole
Portage foncier
08/01/14
07/01/18
6 270 127
6 212 560
0
-57 567
-57 567
6 245 414
6 194 740
0
0
-50 674
-50 674
Amilly
Portage
foncier
25/08/15
24/04/19
398 845
339 100
0
-59 745
-59 745
385 724
0
0
0
-385 724
-385 724
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
107
Autorité
concédante
Opération
Début
Fin
Stocks d'en cours
Avances de
trésorerie
Emprunts
Dettes (+) et
créances (-)
Solde de
trésorerie
Trésorerie
(hors avances
+ participat°)
Taux
avancement
(durée)
Taux
réalisation
(charges)
Taux
réalisation
(produits)
Durée
concession
(années)
Durée
réalisée
(années)
Chartres Métropole
Jardin d'entreprises
29/06/98
31/12/22
8 321 266
6 800 000
7 300 000
390 765
6 169 499
-2 804 031
87,8%
87,66%
66,20%
24,5
21,5
Chartres Métropole
Parc d'Archevilliers
15/11/00
30/12/20
1 219 375
800 000
539 262
449 720
569 607
-3 390 190
95,0%
98,52%
91,49%
20,1
19,1
Chartres Métropole
CM 101 Le Coudray
02/07/17
31/12/21
4 841 684
2 500 000
1 500 000
608 255
-233 429
-3 770 846
55,5%
81,76%
38,83%
4,5
2,5
Chartres Métropole
ZAC des pôles Ouest
22/12/09
21/12/24
20 157 813
1 600 000
14 822 835
1 885 316
-1 849 662
-3 449 662
66,8%
43,80%
16,84%
15,0
10,0
Chartres
Ilot Courtille
22/04/11
31/12/22
2 850 541
538 027
662 500
-976 364
-2 626 378
-4 638 017
74,3%
67,43%
32,45%
11,7
8,7
Chartres
Plateau nord est
03/09/10
02/09/25
46 504 338
642 428
29 678 200
1 716 733
-14 466 977
-15 109 406
62,2%
49,92%
9,13%
15,0
9,3
Chartres
Plateau nord ouest
16/06/11
15/06/31
273 295
0
0
6 769
-266 526
-266 526
42,7%
0,45%
0,00%
20,0
8,5
Chartres
Pôle gare
26/08/10
25/08/30
53 011 240
55 500 000
12 323 340
2 822 173
17 634 273
-39 242 284
46,7%
66,91%
22,20%
20,0
9,3
Chartres
Rechèvres
25/03/10
24/03/25
1 456 120
0
1 337 500
705 064
586 444
586 444
65,1%
32,81%
25,19%
15,0
9,8
Chartres
ZAC de la roseraie
20/01/10
09/02/25
8 528 362
2 650 000
2 000 000
-317 046
-4 195 408
-7 370 928
66,0%
65,00%
19,83%
15,1
9,9
Chartres
ZAC Hauts saumons
26/05/04
31/12/23
1 058 952
2 340 330
0
-367 026
914 352
-3 197 059
79,6%
98,37%
85,04%
19,6
15,6
Fontenay
Le buisson
04/01/12
03/01/30
714 240
0
0
-50 195
-764 435
-764 435
44,4%
5,12%
0,68%
18,0
8,0
Mignières
Les clos de bourg
23/12/16
22/12/21
451 866
0
0
450 860
-1 006
-46 729
60,4%
45,86%
12,03%
5,0
3,0
Amilly
Amilly six chemins
28/04/16
27/04/21
862 040
0
0
114 469
-747 571
-747 571
73,5%
65,31%
1,78%
5,0
3,7
Dangers
Le Plessis 2
26/02/15
31/12/22
353 937
350 000
0
3 217
-720
-350 720
61,7%
87,39%
35,12%
7,8
4,8
Jouy
La dalonne
21/10/11
20/10/20
-4 089
0
153 909
-2 844
155 154
155 153
91,1%
95,37%
78,47%
9,0
8,2
Clévilliers
La tiercelle
18/06/13
30/06/22
551 254
0
0
-14 213
-565 467
-591 335
72,4%
83,24%
38,88%
9,0
6,5
Lèves
Le champ de foire
17/11/16
16/11/21
948 404
0
0
320 382
-628 022
-942 791
62,4%
80,97%
33,54%
5,0
3,1
Saint-Prest
Cœur de village
31/05/11
30/05/26
0
0
736 741
-361 736
375 005
-1 028 421
57,2%
92,69%
100,00%
15,0
8,6
Saint-Prest
Haut du château
01/07/14
30/06/29
350 611
0
0
5 539
-345 072
-345 072
36,7%
10,33%
0,01%
15,0
5,5
Saint-Prest
Crève c
œur
01/07/14
30/06/29
522 034
0
0
10 901
-511 133
-511 133
36,7%
13,07%
0,04%
15,0
5,5
152 973 283
73 720 785
71 054 287
7 400 739
-797 472
-87 825 559
63,8%
51,79%
21,06%
Chartres Métropole
Portage foncier
08/01/14
07/01/18
50 674
4 027
0
-4 557
-51 204
-55 231
100%
99,61%
99,71%
4,0
4,0
Amilly
Portage
foncier
25/08/15
24/04/19
385 724
22 854
0
-15 168
-378 038
-400 892
100%
96,71%
0,00%
3,7
3,7
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des comptes annuels
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
108
Annexe n° 14.
Opinion formulée par le commissaire aux comptes
Exercice
Opinion
formulée
CAC
Observations ou réserves
2014
Certification
sans réserves
SAS A
(Mme V)
2015
Certification
sans réserves
SARL B
(M. W)
2016
Certification
sans réserves
SARL B
(M. W)
La note 3.2 de l’annexe détaillant les méthodes de
valorisation des stocks et la situation des concessions
d’aménagement précise que, suite à des événements
survenus en 2016 et compte tenu des aléas inhérents à
l’activité, les bilans prévisionnels des concessions
plateau nord-
est, pôle gare et pôle ouest n’ont pu être
complètement réactualisés.
2017,
2018 et
2019
Une
réserve
liée
à
l’incertitude
pesant sur le
chiffrage
de
l’incidence
sur
les
comptes de la
requalification
de
deux
opérations
significatives
(« pôle gare »
et
« plateau
nord est »)
SARL B
(M. W)
« Deux opérations significatives « pôle gare » et
« plateau nord-est » sont en cours de requalification
suite à différents aléas techniques ou juridiques qui ont
modifié la définition ou retardé l’avancement de ces
projets. Les conséquences sont les suivantes :
Les CRACL sur lesquels sont bâtis le suivi de ces
projets auraient dû être réactualisés. Les informations
communiquées à propos de ces deux opérations dans les
comptes annuels, ainsi que le taux d’avancement
servant à comptabiliser les dépenses et recettes ne sont
donc plus pertinents.
Les décalages de trésorerie significatifs, consécutifs au
retard de ses opérations, sont toujours en cours
d’analyse ce qui aurait dû permettre de redéfinir
l’équilibre financier de chaque opération et les relations
avec chaque concédant.
Les impacts comptables de la redéfinition des CRAC
[…] sont à déterminer et à intégrer dans les comptes des
prochains exercices. À ce jour, il n’est donc pas
possible de chiffrer l’incidence sur les comptes de ces
éléments, cette incertitude motivant la présente
réserve. »
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des rapports du commissaire aux comptes
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
109
Annexe n° 15.
Suivi des « avances » consenties par les actionnaires entre 2014 et 2019
et examen de leur poids au regard des produits et charges de gestion de la ville de Chartres et de Chartres Métropole
Conventions d'avances
(montants cumulés en €)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2019
Ville de
Chartres
Chartres
métropole
Autres
collectivités
Pôle gare
2 170 000
4 480 000
6 790 000
26 000 000
60 030 000
69 997 000
7 720 000
62 277 000
Plateau nord-est
10 000 000
10 000 000
18 500 000
10 042 428
1 842 428
642 428
642 428
CM 101
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
Jardin d'entreprises
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
6 800 000
Pôle ouest
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
7 600 000
7 600 000
ZAC de la roseraie
1 325 000
1 590 000
1 855 000
2 120 000
2 385 000
2 650 000
2 650 000
ZAC des Hauts Saumons
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
2 340 330
Parc d'Archevilliers
800 000
800 000
800 000
800 000
800 000
800 000
800 000
Lotissement Le Plessis 2
0
200 000
200 000
200 000
350 000
350 000
350 000
Ilot Courtille
288 000
384 000
480 000
576 000
442 027
538 027
538 027
Total des avances pour les concessions (A)
27 823 330
30 694 330
41 865 330
52 978 758
79 089 785
94 217 785
13 890 785
79 977 000
350 000
Total des avances pour les portages fonciers (B)
2 049 000
3 498 000
4 968 183
4 970 255
22 854
26 881
4 027
22 854
Montant total des avances (C = A+B)
29 872 330
34 192 330
46 833 513
57 949 013
79 112 639
94 244 666
13 890 785
79 981 027
372 854
Montant total mentionné dans le rapport de gestion (D)
19 872 330
31 992 330
29 333 512
38 949 012
55 435 638
73 747 666
Écart (E = C - D)
10 000 000
2 200 000
17 500 001
19 000 001
23 677 001
20 497 000
Impôts locaux nets des restitutions (en 2019) (F)
30 513 367
51 557 436
Poids des "avances" au regard de la fiscalité (en %) (C/F)
45,5%
155,1%
Produits de gestion (en 2019) (G)
61 392 310
59 431 310
Poids des "avances" au regard des produits de gestion (en %) (C/G)
22,6%
134,6%
Charges de gestion (en 2019) (H)
48 007 518
50 571 923
Poids des "avances" au regard des charges de gestion (en %) (C/H)
28,9%
158,2%
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des conventions
d’avances et
des comptes annuels de la ville de Chartres et de Chartres Métropole
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
110
Annexe n° 16.
Méthode de sélection des marchés publics étudiés
Il a été procédé à l’examen de deux ensembles de dossiers de marchés publics de la SPL
Chartres Aménagement.
Méthode de constitution du premier ensemble de marchés publics étudié
Le premier échantillon a été constitué à partir des 232 dossiers recensés dans les tableaux de
bord de la SPL. Il visait à assurer une représentativité des enjeux financiers. La sélection des
dossiers a été opérée à partir d’une distribution ordonnée de l’ensemble de la populat
ion à
étudier, afin d’organiser le tirage aléatoire dans des conditions compatibles avec l’exigence de
représentativité des enjeux financiers. Les 232 dossiers ont été classés en fonction du montant
de l’engagement HT (rapporté au nombre d’engagements). Le
ur rang de classement va du
montant d’engagement
le plus petit au plus important.
Cette population ordonnée a ensuite été distribuée en quatre ensembles d’effectif égal.
Chaque quartile ou « strate » compte 58 tiers. La strate 1 compte les 58 fournisseurs bénéficiant
des engagements les moins importants. La strate 4 comprend les 58 fournisseurs bénéficiant
des engagements les plus importants. Les strates 2 et 3 couvrent des enjeux financiers
intermédiaires. L'échantillon devant permettre d'extrapoler le résultat avec 10 % de risques
(seuil de confiance de 90 %) de se tromper de plus ou moins 12 % (marge d'erreur de 12 %), le
taux de tirage des dossiers au sein de la population a été fixé à 20,37 %. La représentativité
statistique est obtenue à partir de 47 dossiers sélectionnés.
Tout en garantissant un taux de tirage moyen de 20,37
% sur l’ensemble de la
population, les taux de tirage appliqués à chaque strate ont été affectés d’un coefficient de
correction.
n = 1,65
2
x
0,5
x (1 - 0,5)
/
0,12
2
n = 47,27
En déterminant un niveau de confiance de 90 % et une marge d'erreur de 12 %, la taille de l'échantillon
doit être de :
où
t
représente le niveau de confiance (2,58 pour un niveau de confiance de 99 %, 1,96 pour
un niveau de confiance de 95 % et 1,65 pour un niveau de confiance de 90 %) ;
La taille d'un échantillon se calcule de la façon suivante:
n = t
2
x
p
x (1 - p)
/
m
2
où
p
est la proportion estimée de la population qui présente un caractère donné ;
où
m
est la marge d'erreur.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
111
Celui-
ci permet d’éviter une surreprésentatio
n des dossiers en bas de distribution et
d’assurer un taux de couverture raisonnable des enjeux financiers sur l’ensemble d
e
l’échantillon (de plus de 8
%).
Chaque dossier sélectionné a ensuite été coté sur la base de la grille suivante :
232
58
20,37%
15
13
11
8
Le nombre de dossiers issus du tirage aléatoire de la strate 4 sera de :
Le nombre de dossiers issus du tirage aléatoire de la strate 3 sera de :
Le nombre de dossiers issus du tirage aléatoire de la strate 2 sera de :
Le nombre de dossiers issus du tirage aléatoire de la strate 1 sera de :
La population à étudier comporte :
Par conséquent chaque strate compte :
L'échantillon devant permettre d'extrapoler le résultat avec 10 % de risques (seuil
de confiance de 90 %) de se tromper de plus ou moins 12 % (marge d'erreur de 12 %),
le taux de tirage global moyen s'établit à :
Item
coté
Méthode de cotation
Possibilités de cotation
1-1
Adaptation du montage contractuel à la définition du besoin (répétition de commandes individuelles
alors que le recours à un groupement ou un marché à bons de commande aurait été plus efficace, etc.)
(
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-2
Existence de commandes non conformes (segmentation des commandes pour éviter l'atteinte de seuils
réglementaires, prestations commandées en dehors de groupements de commande ou de marchés déjà
conclus, etc.) (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-3
Respect des mesures de publicité requises (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-4
Transparence et complétude des informations garantissant une mise en concurrence effective
(notamment règlement de consultation clair et adapté) (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-5
Consistance et cohérence du rapport d’analyse des offres (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-6
Explicitation et objectivation du motif de rejet des candidats évincés (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-7
Respect du délai de stand still (16 j pour les procédures formalisées et 11 j en cas de dématérialisation)
et publication de l'avis d'attribution (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-8
Date de signature du marché et preuve de la notification (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-9
Compétence du signataire du marché examiné (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
1-10
Correcte tenue du dossier de passation et traçabilité numérique en ce qui concerne la consultation / les
mesures de publicité / l'attribution du marché (
note sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-1
Respect de l’économie générale du marché initial par les avenants (Conformément à l’art. R. 2194-8 du
CCP, n’est pas substantielle la modification qui, soit n’excède pas 10% du montant initial s’il
s’agit d’un
marché public de fournitures ou de services, soit n’excède pas 15% s’agissant des marchés publics de
travaux et, dans tous les cas, ne dépasse pas les seuils européens.) (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-2
Justification des prestations complémentaires (clause de réexamen, nécessité des prestations
complémentaires, circonstances imprévues, etc.) (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-3
Absence de modification substantielle de l'objet du contrat / des ses conditions techniques / de
modification du titulaire du marché hors exceptions prévues par les textes (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-4
Publication de l'avis de modification du marché pour les marchés passés selon une procédure
formalisée ou autres mesures de publicité respectées (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-5
Information des organes de gouvernance de la SPL des modifications apportées (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-6
Date de signature de l'avenant et preuve de la notification (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-7
Compétence du signataire de l'avenant (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
2-8
Correcte tenue du dossier et traçabilité numérique en ce qui concerne les modifications contractuelles
en cours d'exécution (
note sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
3-1
Traçabilité et cohérence de la chronologie des événements et de leurs enchaînements en termes de
gestion (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
3-2
Utilisation des possibilités de mutualisation ou de massification d'achats entre plusieurs opérations ou
avec les collectivités actionnaires et les autres satellites chartrains (
noté sur 1
)
0 en cas de non-conformité,
0,5 en cas de conformité partielle et
1 en cas de conformité (ou lorsque l'item est sans objet)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
112
Dans l’ensemble, les services de la SPL apportent une attention satisfaisante à la
formalisation des procédures. La cotation des dossiers va de 11,5 à 20 sur 20. La note moyenne
observée
s’élève à 14
,2.
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir de la grille de cotation ; grille de lecture : la taille des bulles
correspond au volume financier
de l’opération examinée.
Méthode de constitution du deuxième ensemble de marchés publics étudié
La deuxième sélection, comprenant huit dossiers, a été établie à partir des états et journaux
comptables. Elle visait à apprécier l’existence ou non d’un fractionnement des commandes,
permettant d’échapper au suivi formalisé dans les tableaux d
e bord transmis par la société.
N°
Prestations sélectionnées
1
Locations de véhicules ayant fai
t l’objet des avantages en nature pour la période
allant de 2014 à 2019 ;
2
Prestations de déménagement en juillet 2017 (8
500 €) puis en janvier 2018 (3
700 €) ;
3
Achats de prestations auprès de Chartres développement immobilier entre 2014-2019 ;
4
Prestations payées à A
sur l’exercice 2018
-2019 pour un total de 10 200
€ ;
5
Prestations payées à B en 2019 pour 29
944 € ;
6
Prestations payées à C en 2016 pour 73 551,60
€
;
7
P
restations de maîtrise d’œuvre confiées à
D en 2014 et 2015 ;
8
Travaux confiés E en 2015 pour un montant de 16
873,50 €
Les huit opérations ont été examinées eu égard à la proximité de leur objet, à la récurrence des
tiers concernés ou à un libellé de mandatement laissant supposer un rattachement possible à
l’un des dossiers formalisés dans le tableau de bord de la SPL
.
L’examen de ce deuxième
ensemble de dossiers n’appelle
pas d’observations. Il n’apparaît pas que la société recourt, de
façon récurrente, au fractionnement des marchés ou à des commandes hors suivi formalisé.
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
113
Annexe n° 17.
Glossaire
AG
Assemblée générale
AGE
Assemblée générale extraordinaire
AMO
Assistant à maîtrise d’ouvrage
AS
Assemblée spéciale
BHNS
Bus à haut niveau de service
BOAMP
Bulletin officiel des annonces des marchés publics
BTP
Bâtiment et travaux publics
CA
Communauté d’agglomération
CA
Conseil d’administration
CAA
Cour administrative d'appel
CAC
Commissaire aux comptes
CC
Conseil communautaire
CDD
Contrat à durée déterminée
CDI
Contrat à durée indéterminée
CE
Conseil d’État
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIAS
Centre intercommunal d’action sociale
CJUE
Cour de justice de l’Union européenne
CM
Conseil municipal
CNAC
Commission nationale d'aménagement commercial
CRAC
Compte-rendu annuel à la collectivité
CRACL
Compte-rendu annuel à la collectivité locale
CRC
Chambre régionale des comptes
DAJ
Direction des affaires juridiques
DGS
Directeur général des services
EBE
Excédent brut d’exploitation
EHPAD
Établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes
EPIC
Établissement public à caractère industriel et commercial
EPL
Entreprises publiques locales
ETP
Équivalent temps plein
GIP
Groupement d’intérêt public
GPA
Garantie de parfait achèvement
HLM
Habitation à loyer modéré
HT
Hors taxe
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
JAL
Journal d’annonces légales
JE
Jardin d’entreprises
JOUE
Journal officiel de l'Union européenne
LED
Diode électroluminescente
MAD
Mise à disposition
MCHB
Mainvilliers Chartres handball
MOA
Maître d’ouvrage
NAF
Nomenclature d’activités française
OPH
Office public de l’habitat
PDG
Président directeur général
PEX
Parc des expositions
PG
Pôle gare
PNE
Plateau nord-est
PO
Pôles ouest
RD
Routes départementales
RFF
Réseau ferré de France
RH
Ressources humaines
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
114
RN
Routes nationales
RO
Pôle de la Roseraie
SA
Société anonyme
SAEDEL
Société d’aménagement et d’équipement du département d’Eure
-et-Loir
SARL
Société à responsabilité limitée
SAS
Société par actions simplifiées
SCI
Société civile immobilière
SCOT
Schéma de cohérence territoriale
SDP
Surface de plancher
SEM
Société d'économie mixte
SEMOP
Société d’économie mixte à opération unique
SERNAM
Service national des messageries
SHON
S
urface hors œuvre nette
SIEG
Service d’intérêt économique général
SIRP
Syndicat intercommunal de regroupement pédagogique
SMEP
Syndicat mixte d’études et de programmation
SMPO
Syndicat mixte des pôles ouest
SNCF
Société nationale des chemins de fer français
SPL
Société publique locale
SPLA
Société publique locale
d’aménagement
SRU
Solidarité et renouvellement urbain
TFUE
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TTC
Toutes taxes comprises
URSSAF
Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales
VRD
Voirie et réseau divers
ZAC
Zone d’aménagement concerté
SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE CHARTRES AMÉNAGEMENT
115
Annexe n° 18.
Réponse
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
116
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d'Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél. : 02 38 78 96 00
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire