Les marchés de construction et de
rénovation de l’office public d’HLM de
Montereau
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PRESENTATION
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L’office public d’HLM de Montereau (Seine-et-Marne), créé en
1949, compte 3 784 logements, soit 70 % des logements sociaux de la
commune ; 10 000 des 17 600 habitants de la commune sont logés en
zone urbaine sensible. Situé essentiellement dans le quartier de la zone
d’urbanisation prioritaire (ZUP) de Surville, le patrimoine de l’office est
en grande partie constitué de grands ensembles édifiés il y a plus de
trente ans.
Après des années d’inertie, l’office a bénéficié d’un plan de
redressement financier de la Caisse de garantie du logement locatif
social (CGLLS) jusqu’en 2008 ; depuis 2002, il a accompli des efforts
pour réduire les impayés et la vacance de logements et maîtriser les
dépenses de personnel.
Malgré les résultats obtenus, les coûts de gestion,
la vacance des logements et les impayés de loyers restent encore trop
élevés et l’office ne parvient à équilibrer ses comptes qu’avec l’aide de
l’Etat et de la ville de Montereau.
En outre, de graves dysfonctionnements ont été constatés dans la
conduite des travaux de construction et de
rénovation. Or, dans le cadre
de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville
et la rénovation urbaine, la ZUP de Surville bénéficie d’un financement
de 122 M€ dont 54,7 proviennent de l’Agence nationale pour la
rénovation urbaine (ANRU). Ce projet de rénovation urbaine, qui doit
s’achever en 2008,
prévoit 1 354 démolitions de logements, 1 326
réhabilitations, 971 constructions.
L’ampleur des travaux immobiliers prévus a conduit la chambre
régionale des comptes d’Ile de France à mettre l’accent sur la capacité
de l’office à exercer la maîtrise d’ouvrage.
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COUR DES COMPTES
L’examen auquel a procédé la CRC a porté sur cinq opérations de
construction et de réhabilitation réalisées entre 2001 et 2004, d'un
montant de 11 M€ sur les 48 M€ de travaux réalisés sur la période ; ce
contrôle révèle de nombreuses irrégularités
dans la gestion administrative
et juridique de ces opérations.
I
-
Les irrégularités dans la dévolution des marchés
1 -
Le choix des procédures
Les règles de mise en concurrence et les formalités des marchés
doivent être connues de l’organisme avant d’engager les procédures. Cela
n’a pas été le cas pour le marché de travaux de construction de 34
logements place du Colonel Fabien qui a fait l’objet d’un appel d’offres
infructueux. Quatre procédures successives de négociation du lot le plus
important ont été conduites par la suite, sur le fondement des dispositions
de l’article 104-I-2 du code des marchés publics en vigueur alors qu’en
principe une seule négociation est autorisée et que l’opération aurait dû
être reconfigurée pour tenir compte notamment des travaux de
démolition.
De même, alors que la procédure d’attribution du troisième marché
de « terrassement - gros oeuvre – VRD » était en cours, une entreprise a
bénéficié de commandes d’auters travaux suite à des malfaçons, des
sondages complémentaires et des démolitions. Or ces commandes
concernaient des travaux faisant l’objet de la consultation en cours et, de
ce fait, l’entreprise, qui a été attributaire du marché, ne se situait pas lors
de la consultation dans une situation d’égalité de traitement avec les
autres entreprises candidates.
2 -
Les conditions d’intervention des sous-traitants
En 2003, la société titulaire du troisième marché de travaux de
l’opération place du Colonel Fabien
déjà citée a confié l’exécution d’une
partie
des
prestations
à
trois
sous-traitants
pour
un
montant
(497 071,43 €) représentant 36 % du marché principal alors qu’aucune
déclaration de sous-traitance ne figurait à l’acte d’engagement. Surtout,
une moitié environ de ce montant portait sur la sous-traitance de
fournitures de matériaux, ce qui est contraire aux règles de la commande
publique ; il résulte en effet de la jurisprudence de la Cour de cassation
que la sous-traitance ne peut pas concerner les fournitures.
LES MARCHES DE CONSTRUCTION ET DE RENOVATION
DE L’OFFICE PUBLIC D’HLM DE MONTEREAU
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De même, le lot n°1 du marché de travaux de
construction de
maisons rue des Sablons
a fait également l’objet d’une sous-traitance en
faveur d’une entreprise unipersonnelle à responabilité limiée (EURL)
pour un montant de 46 493,90 € TTC. Cette EURL était aussi sous-
traitante d’une autre entreprise pour le lot n°8 « ravalement » pour un
montant de 10 879,53 € alors que le marché principal était de
11 927,24 €. La sous-traitance de la quasi-totalité du marché,non prévue
au moment de l’offre, a ainsi faussé rétrospectivement les conditions de
mise en concurrence. Au cas présent, l’anomalie est aggravée par les liens
étroits entre l’EURL et l’entreprise sous-traitante qui étaient dirigées par
la même personne.
II
-
L’insuffisance du contrôle des capacités
professionnelles et financières des prestataires
La passation d’un marché nécessite une identification rigoureuse
des entreprises contractantes par l’ordonnateur qui doit disposer des
attestations indiquant qu’elles satisfont aux conditions d’accès à la
commande publique. Pour le choix des candidats, la sélection porte sur
une appréciation rigoureuse des capacités de l’entreprise à exécuter les
prestations. Ces règles ont été plusieurs fois méconnues. Lors de
l’attribution du marché de travaux de construction des logements place du
Colonel Fabien, l’office a passé quatre marchés successifs avec trois
entreprises différentes dont deux d’entre elles, manifestement sous-
dimensionnées pour un tel chantier, se sont révélées défaillantes et ont été
placées en liquidation judiciaire.
Le lot n°1 « terrassement - gros oeuvre – VRD » a été attribué en
janvier 2001 à une société pour 1 060 712,55 €, puis ce premier marché a
été résilié en octobre 2001 en raison de graves déficiences de la
construction, notamment en ce qui concerne les armatures de ferrailles.
Un mois après la résiliation du marché, l’opération a été poursuivie
par un second marché visant à terminer le chantier laissé par l’entreprise
défaillante ; il a été attribué à une entreprise A… sur proposition du
maître d’oeuvre en novembre 2001, au terme d’une consultation en
urgence sans publicité. Mais, pour des raisons non explicitées, l’exécution
de ce deuxième marché de 914 215,29 € a été arrêtée après le paiement
d’un premier acompte portant sur des prestations d’installation de
chantier et de terrassement. Contrairement à la réglementation, aucun
avenant de résiliation ou acte administratif justifiant l’arrêt de l’exécution
du marché n’a été établi par le maître d’ouvrage.
510
COUR DES COMPTES
A la suite de l’arrêt du marché et du constat de défauts de
construction, une opération de « démolition – terrassement – gros oeuvre et
VRD » a été lancée en août 2002 selon un appel d’offres ouvert passé en
procédure d’urgence. Sur proposition du maître d’oeuvre, ce nouveau
marché a été dévolu par la commission d’appel d’offres à l’entreprise A…,
moins-disante, pour 1 387 809,22 €. La notification du marché, signée par
le président de l’office le 3 septembre 2002, précise que l’entreprise a été
retenue pour ses « compétences, références et moyens » alors que les pièces
administratives produites par la suite n’apportent aucune justification à
cette motivation.
L’échec du premier marché, dû à la défaillance de la société, apparaît
comme une conséquence des insuffisances dans le choix des entreprises. A
cet égard, certaines pièces administratives produites par la société après la
dévolution du marché comportaient des informations erronées ou non
valides que l’office n’a pas vérifiées ou dont il n’a pas demandé la
correction.
En septembre 2003, quelques mois après la dévolution du nouveau
lot n° 1 de « démolition-terrassement-gros oeuvre-VRD », l’entreprise A…
a été placée en liquidation judiciaire. Là aussi, une appréciation plus juste
des capacités de l’entreprise par l’office aurait permis d’éviter cette
défaillance. En effet, son capital social était limité au minimum
réglementaire (soit 7 622,45 €), le matériel et l’effectif de salariés déclarés
très réduits (8 personnes) et aucune référence professionnelle n’avait été
produite entre 2001 et 2003.
Malgré ses capacités réduites, l’entreprise A…a bénéficié de
plusieurs autres marchés de l’office d’HLM de Montereau.
Pour l’opération
de réhabilitation de trois tours, boulevard Voltaire,
qui porte sur 195 logements, les marchés, d’un montant prévisionnel de
2,74 M€, ont été attribués après appel d’offres. La société attributaire a été
retenue pour la réalisation des lots n°2 « peinture revêtement de sols » et 9
« serrurerie » sans que l’office s’interroge sur la capacité de cette
entreprise, de taille modeste, à mener conjointement des prestations de
nature si différentes les unes des autres : elle était déclarée en maçonnerie
générale auprès du registre du commerce et n’avait, de ce fait, ni les
compétences ni les qualifications requises en peinture, en revêtement de
sols ou en serrurerie. Cette entreprise a d’ailleurs été placée par la suite en
liquidation judiciaire.
Pour cette même opération, le lot n°8 a été attribué à une société dont
les attestations produites révèlent des anomalies qui auraient dû conduire à
des contrôles plus rigoureux du dossier de candidature de l’entreprise
(attestation ASSEDIC, attestation fiscale). Il en est de même de l’entreprise
attributaire de cinq lots d’un autre marché de construction de maisons.
LES MARCHES DE CONSTRUCTION ET DE RENOVATION
DE L’OFFICE PUBLIC D’HLM DE MONTEREAU
511
Par délibérations du 9 mars et du 16 décembre 2004, le conseil
d'administration de l'office a adopté un réglement intérieur visant à
encadrer les procédures de passation des marchés publics conformément
au décret n°2004-15 du 7 janvier 2004 alors applicable. Cette décision
devrait améliorer les procédures internes.
III
-
Les insuffisances d’organisation et de moyens
La gestion du marché nécessite des contrôles de l’ordonnateur :
surveillance de l’exécution des prestations, vérifications préalables au
règlement financier, rappel éventuel à l’entreprise de ses obligations
contractuelles. Elle suppose que les décisions soient prises par les
autorités compétentes. Dans ce domaine, l’office a manqué de rigueur
dans la période récente et ne dispose plus actuellement des moyens
suffisants pour accomplir les contrôles.
1 -
Les contrôles du maître d’oeuvre
Certaines factures relatives
aux travaux de réhabilitation des tours,
boulevard Voltaire, n’ont pas été visées par le maître d’oeuvre alors que
ce visa constitue une mention obligatoire préalable au paiement. Cette
carence n’a pas été corrigée en dépit d’un signalement interne au
directeur technique de l’office. Ces négligences dans l’application des
contrôles internes à l’office ont conduit le comptable à rejeter la
présentation du décompte général et définitif et du procès-verbal de
réception des travaux pour deux marchés, car ces documents étaient datés
du 14 décembre 2001 alors que les avenants correspondants avaient été
établis postérieurement, en octobre 2002.
Lors du déroulement de la procédure d’attribution du troisième
marché de construction de logements place du Colonel Fabien, il est
apparu que les ouvrages réalisés antérieurement devaient faire l’objet
d’une démolition ; cela a résulté de la découverte fortuite par un agent de
l’office d’une armature métallique insuffisante dans le béton coulé, qui
compromettait la structure de l’édifice et la sécurité de ses usagers. Ce
constat témoigne de la défaillance du maître d’oeuvre dans le contrôle des
travaux.
512
COUR DES COMPTES
2 -
Le non respect des compétences du conseil d’administration
Les marchés et leurs avenants doivent être pris par l’autorité
compétente. L’office s’est affranchi de cette règle lors de l’adoption de
l’avenant majorant de 11% le marché initial de travaux de construction
place du Colonel Fabien ; il n’a pas respecté les dispositions de la loi
n°93-122 du 29 janvier 1993 sur la transparence de la commande
publique
177.
En effet, l’avis de la commission d’appel d’offres d’avril
2003 entérinant l’avenant a été pris par une décision du président, alors
qu’en l’absence de délégation, il aurait dû être approuvé par une
délibération du conseil d’administration. Il en est résulté un défaut
d’information du conseil d’administration.
De la même manière, c'est par des décisions du président qu’ont
été pris l’avenant majorant de 14% le montant du lot n°2 « gros oeuvre
ravalement » de l’opération de
construction des maisons –résidence
Flora-, attribué à l’entreprise A… et les deux avenants modifiant le lot
n°3 « maçonnerie » de l’opération de
réhabilitation des tours, boulevard
Voltaire,
attribués à la même entreprise.
3 -
Les moyens du maître d’ouvrage
L’encadrement des personnels de l’office et le suivi des procédures
des marchés étaient en principe assurés par le directeur technique de
l’office, ingénieur de formation. En fait,
la coordination et le suivi
administratif des travaux dans le cadre de la procédure de la Commission
de garantie du logement locatif social ont été assurés par un agent
contractuel titulaire d’un CAP d’électricien recruté comme attaché en
novembre 2000 et maintenu irrégulièrement en fonction.
La chambre a constaté qu’ainsi quasiment toutes les compétences
techniques et juridiques nécessaires à l’office étaient confiées à
cet agent,
ce qui est manifestement insuffisant pour un office chargé de la maîtrise
d’ouvrage d’un programme de rénovation urbaine important.
177) L’article 49-1 de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques
dispose qu’un avenant augmentant le montant d’un marché de plus de 5 % doit faire
l’objet d’une décision de l’organe délibérant.
LES MARCHES DE CONSTRUCTION ET DE RENOVATION
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IV
-
Les conséquences financières de ces
défaillances
1 -
L’alourdissement des dépenses de travaux
Après l’échec des procédures antérieures et la cessation d’activité
de l’entreprise A…, un nouveau marché de « terrassement, gros oeuvre,
VRD et réseaux » des logements place du Colonel Fabien a été attribué à
une autre société ; mais il n’a pas été tenu compte des travaux exécutés
antérieurement par les sous-traitants de l’entreprise A…, qui restaient en
charge de l’exécution du marché. Les dépenses déjà exécutées sur ce lot
atteignaient en effet au minimum les 2/3 du coût total initial, soit
1 000 000 €. La succession de marchés et les frais de reprise de chantiers
ont
ainsi entraîné des dépenses supplémentaires de 139 887,45 € incluant
des prestations redondantes.
Finalement, le montant global des dépenses affectées aux travaux
de gros oeuvre s’élevait à 2 781 612,55 € à la fin de 2004. Ce montant,
rapporté
au
coût
cumulé
des
marchés
dévolus
en
2002,
de
1 971 298,93 € , fait ressortir un surcoût de l’opération de 810 313,62 €,
soit 41% du montant des marchés.
Pour l’opération de construction de la résidence Flora, le montant
global des marchés initiaux était de 2 476 648,72 € au 31 décembre 2005;
à la même date, le cumul des dépenses réalisées était de 2 980 912,23 €,
soit un surplus de dépenses de 504 263,51 €.
Le plan de financement de la réhabilitation des tours, boulevard
Voltaire a été arrêté au 31 décembre 2005 à 2 214 945,86 € ; à la clôture
de l’opération, la totalité des dépenses s’élevait à 2 527 510,75 € ; le
financement a donc dû être complété par la mobilisation de fonds propres
à hauteur de 274 265,40 € réalisée en prélevant au profit de cette
opération un montant de 41 299,49 € sur le financement dédié à une autre
opération rue des Sablons.
514
COUR DES COMPTES
2 -
La majoration de la rémunération du maître d’oeuvre
Pour l’opération de
construction des maisons, rue Pajol, le marché
de maîtrise d’oeuvre a fixé la rémunération à 170 742,88 € HT
(204 208,48 € TTC) sur la base d’un taux de rémunération de 7 %
appliqué à une estimation prévisionnelle de 2 134 286 € HT. Or, ce forfait
de rémunération correspond en fait à un taux de 8 %. Le dépassement a
été motivé par la prise en charge d’une mission dite complémentaire
« d’ordonnancement, de pilotage et de coordination ».
Par ailleurs, la rémunération du maître d’oeuvre a été augmentée de
21 528 € par un avenant n°1 du 25 avril 2003, portant le forfait à
225 736,48 €, en raison d’une modification des procédés constructifs
alors que la mission d’élaboration de l’avant-projet détaillé du maître
d’oeuvre comprenant la définition de ces procédés était en cours.
L’évolution de la rémunération du maître d’oeuvre aurait dû seulement
résulter de l’application du forfait de 7 % au montant total des marchés de
travaux.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La gestion de l’office d’HLM de Montereau, en particulier en ce
qui concerne les marchés, révèle l'accumulation d’anomalies et de
plusieurs types d'irrégularités dénoncées périodiquement par les
juridictions financières qui conduisent en outre à un alourdissement des
dépenses.
Au regard des dysfonctionnements constatés, l’office doit se doter
des compétences indispensables sur les plans technique et juridique. C'est
une condition déterminante de la réussite de l'importante opération de
rénovation urbaine qui est engagée.