Les aides nationales payées par
l’OFIVAL et l’ONILAIT
_____________________
PRESENTATION
____________________
L’Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers
(ONILAIT) et l’Office national interprofessionnel des viandes, de
l’élevage et de l’aviculture (OFIVAL), établissements publics de l’Etat
chargés notamment de payer les aides communautaires (3129 M€ en
2005) et nationales (334 M€) en faveur de l’élevage laitier, pour le
premier, et non laitier, pour le second, ont fusionné en 2006 pour former
un Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions
(« Office de l’élevage ») qui reprend l’ensemble de leurs compétences et
moyens.
Les observations consacrées à ces deux offices agricoles dans les
précédents rapports annuels (2000 et 2001) portaient surtout sur la
gestion des aides européennes. A l’issue de ses récents contrôles sur
l’ONILAIT et l’OFIVAL, la Cour estime nécessaire d’attirer également
l’attention sur les aides nationales à l’élevage.
Ces dernières, sont en effet attribuées en complément de la
politique agricole commune (PAC) dans le cadre de dispositifs
foisonnants et complexes.
Les aides nationales financées par le budget de l’Etat et distribuées
par l’OFIVAL et l’ONILAIT se partageaient presque à égalité en 2005
entre
un complément national à la prime communautaire au maintien des
troupeaux de vaches allaitantes (PMTVA) et des aides multiples dont le
montant a pu quadrupler d’une année à l’autre en raison des crises
d’origine sanitaire, climatique ou économique qui ont affecté les filières
de l’élevage au cours de ces dernières années. Ces aides, hors prime à la
vache allaitante, ont ainsi atteint 657 M€ en 2001.
36
COUR DES COMPTES
I
-
La cohérence et l’efficacité des dispositifs
A - Des aides multiples de montant modeste
L’OFIVAL et l’ONILAIT distribuent leurs aides à travers près de
50 dispositifs permanents auxquels s’ajoutent les aides d’urgence
temporaires. Chacun de ces dispositifs est en général propre à une filière
particulière (bovins lait, bovins viande, porcins, ovins…).
Ainsi, les aides payées en 2004
36
(176 M€) ont été principalement
consacrées à l’amélioration de la qualité des produits (environ 19 M€), la
couverture de dommages exceptionnels (32 M€), le développement
agricole (9 M€), l’investissement dans les bâtiments d’élevage (5 M€) et
les entreprises de l’aval des filières (8 M€), la cessation d’activité laitière
(22 M€), la promotion des produits (13 M€), l’aménagement du territoire
(4 M€ pour les zones de montagne). En outre, 30 M€ ont été dépensés
dans le cadre des contrats de plan Etat Régions (CPER) qui visent surtout
le développement agricole, l’investissement dans les bâtiments et
l’amélioration de la qualité des produits et pratiques.
Ces regroupements par objectif sont en fait relativement incertains
car nombre de ces dispositifs ont plusieurs objectifs et plusieurs
dispositifs peuvent viser le même objectif : l’aide à l’amélioration de la
qualité du porc en zone de montagne vise aussi bien la qualité des
produits que l’aménagement du territoire ; en 2004, douze aides visaient
l’aménagement, la construction ou la mise aux normes des bâtiments
d’élevage.
B - Des aides mal coordonnées avec celles des autres
organismes publics
Les aides nationales versées par les deux offices se conjuguent
presque systématiquement avec celles versées par le Centre national pour
l’amélioration des structures des exploitations agricoles (CNASEA), par
les fonds nationaux pour le développement agricole ou pour la garantie
des calamités agricoles ainsi que par les interprofessions.
36) L’année 2004 est plus représentative que 2005 de la répartition des aides
nationales car, en 2005, il n’y a quasiment pas eu d’aides d’urgence et il y a eu une
concentration
exceptionnelle des aides sur la cessation d’activité laitière.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
37
Leurs objectifs recoupent ainsi ceux des aides au développement
rural versées par le CNASEA en général avec un cofinancement
communautaire dans le cadre du programme de développement rural
national adopté par la France. Les aides de l’OFIVAL sont presque
systématiquement majorées lorsque l’exploitant est un jeune agriculteur ou
a signé un contrat territorial d’exploitation (CTE) parallèlement aux
dotations versées dans les deux cas par le CNASEA. De même, les
investissements dans les bâtiments d’élevage bénéficient à la fois de
subventions des offices et de prêts bonifiés gérés par le CNASEA.
L’OFIVAL subventionne les investissements d’entreprises qui
reçoivent aussi la prime d’orientation agricole (POA) payée par le
CNASEA dans des conditions comparables. Il attribue, comme l’ONILAIT,
des aides à l’élevage qui se conjuguent avec les concours du fonds national
de développement agricole. Il a mis en oeuvre au cours des dernières années
de nombreuses mesures d’urgence (indemnisation de pertes, incitations à la
cessation d’activité…) en réponse aux crises sanitaires (encéphalite
spongiforme
bovine…),
climatique
(sécheresse…),
ou
purement
économiques
(surproduction
porcine…).
Ces
mesures
s’ajoutent
généralement à des aides fiscales et sociales, à des indemnités du fonds de
garantie des calamités agricoles ou encore à des bonifications de prêts sans
que la cohérence d’ensemble apparaisse clairement.
A la suite de la sécheresse de 2003, l’OFIVAL a ainsi versé des aides
aux agriculteurs des départements concernés dont le calcul ne tient pas
compte des autres mesures prises en leur faveur (allégements de charges,
« prêts calamités », reports d’impôts et de cotisations sociales, indemnités
du fond de garantie des calamités agricoles).
Les problèmes de cohérence concernent enfin le soutien aux
campagnes de promotion des produits qui se conjugue avec celui des
interprofessions spécialisées par filière et financées par des « cotisations
volontaires obligatoires »
37
.
Les contrats de plan Etat-région auraient pu permettre une
coordination entre l’Etat et les offices, d’un côté, et les régions, de l’autre.
En fait, les régions ont été peu associées à la définition des actions retenues
par les offices. Des conférences régionales annuelles rassemblent certes les
représentants de l’Etat, des offices et des conseils régionaux mais leurs
comptes rendus montrent que les régions fournissent très peu d’information
sur leurs interventions agricoles, pourtant de plus en plus importantes. Elles
ne prennent quasiment pas d’engagement vis-à-vis de l’Etat ou des offices
dans les contrats de plan et leurs conventions d’exécution.
37) Voir insertion «
Les cotisations volontaires obligatires prélevées par les
interprofessions agricoles ».
38
COUR DES COMPTES
Des procédures lourdes de coordination seraient certes peu
pertinentes alors qu’il s’agit de distribuer moins de 100 000 € par an dans
certaines régions et pour certaines filières, mais c’est l’intérêt même de
l’inscription de ces interventions dans la procédure des CPER qui peut
dès lors être mis en question.
L’exemple de la Bretagne, première région d’élevage de France,
met en évidence un obstacle majeur à une coordination efficace. Les
mesures incluses dans les CPER sont structurées par filière comme les
aides et les instances de direction et de concertation des offices. Or les
élus bretons ont préféré des approches transversales mettant notamment
en avant les questions environnementales, ce qui les a conduit à signer en
2002 avec l’Etat un « plan Bretagne » portant sur des actions
transversales qui se superposent aux actions par filière des CPER.
Le nouveau plan national pour les bâtiments d’élevage mis en
oeuvre à partir de 2005 amorce une évolution positive en regroupant deux
aides de l’OFIVAL et une aide du CNASEA pour constituer une aide
cofinancée par l’Union européenne. Ce plan prévoit aussi que, sur la base
du volontariat, les collectivités locales peuvent faire gérer leurs aides à
ces bâtiments d’élevage par les services déconcentrés du ministère chargé
de l’agriculture. La remise à plat des aides nationales devrait cependant
être beaucoup plus ambitieuse.
Ces aides multiples visant les mêmes objectifs et payées par des
organismes différents concernent souvent les mêmes bénéficiaires. Or il
n’existe pas de fichier recensant les aides nationales par bénéficiaire. En
conséquence, rien n’exclut que leur cumul dépasse les maxima fixés par
la réglementation européenne, voire le montant des dépenses éligibles.
Le ministère chargé de l’agriculture a annoncé la construction
d’une base de données recensant les aides relevant du règlement
communautaire sur les aides « de minimis ». Celui-ci permet d’attribuer
des aides sans autorisation préalable de la Commission européenne et
selon des modalités relativement souples à condition qu’elles ne
dépassent pas des plafonds fixés par bénéficiaire et par Etat. Ce
recensement est donc indispensable pour bénéficier des avantages de ce
règlement. Cependant, seule une faible part des aides nationales en relève
et sera couverte par cette base de données, alors que toutes les aides
devraient être recensées.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
39
C - Des aides dont l’efficacité n’est pas évaluée
Les aides versées par les deux offices n’ont quasiment jamais été
évaluées et la multiplicité des dispositifs visant les mêmes objectifs est
d’ailleurs un obstacle majeur à une telle évaluation.
Seule l’aide à la diffusion de la charte des bonnes pratiques de
l’élevage, une des principales actions financées à travers le volet laitier des
CPER, a fait l’objet d’une évaluation dont les conclusions sont très
mitigées. Certaines caractéristiques de l’ensemble des CPER dans le
secteur de l’élevage laissent planer des doutes sur l’efficacité des
dispositifs : caractère souvent rétroactif des subventions ; inertie des
programmes reconduits de CPER en CPER…
La Cour n’a obtenu aucune analyse justifiant les aides d’urgence
aux producteurs de bovins versées en 2001 et 2002 à l’exception d’une
enquête réalisée par les directions départementales de l’agriculture et de la
forêt (DDAF) sur la situation financière des éleveurs qui tendait à
relativiser leurs difficultés et d’un compte rendu des négociations menées
avec les syndicats d’exploitants agricoles.
Les années 1998 à 2005 ont été marquées par une série de mesures
d’urgence en faveur de la filière porcine dont la rationalité et la cohérence
n’apparaissent pas et qui n’ont jamais fait l’objet d’une réelle évaluation.
L’OFIVAL a réalisé plusieurs études intéressantes sur la filière porcine au
cours de ces dernières années mais aucune ne cherche à mesurer
l’efficacité des aides nationales. La fréquence des crises de surproduction
porcine fait pourtant de ce secteur un champ intéressant d’analyse, voire
d’expérimentation, des instruments de couverture des risques qui seront de
plus en plus nécessaires dans l’ensemble de l’agriculture après les
dernières réformes de la PAC.
Seule une décision de la Cour de justice des communautés
européennes (CJCE), souhaitée par le ministère, permettrait de trancher le
débat.
II
-
Les fondements juridiques des aides
A - Des progrès perfectibles dans l’application de la
réglementation
1 -
Les règles européennes
La Cour a critiqué dans ses précédents rapports publics l’absence de
notification des aides nationales à la Commission européenne au titre de la
réglementation des aides d’Etat. A la suite de ces publications et
40
COUR DES COMPTES
conformément à l’engagement pris par le ministre chargé de l’économie et
des finances en réponse au rapport public de 2001, les aides nationales à
l’élevage ont généralement été notifiées et autorisées.
Cependant, certaines aides, assez rares il est vrai, n’ont pas fait
l’objet de notification et, surtout, les mesures d’urgence ont souvent été
mises en oeuvre avant que la Commission ne les autorise. La France s’est
alors exposée à se trouver en infraction en cas de refus de la Commission,
ce qui est arrivé par exemple pour une aide à l’abattage de porcelets.
Dans certains cas, les conditions posées par la Commission en
application de la réglementation européenne ne sont pas respectées en
pratique. Ainsi, l’aide limitée à la mise aux normes sanitaires des
bâtiments existants pour veaux de boucherie (2,9 M€ en 2004) est
également attribuée pour des constructions neuves et agrandissements qui
ne devraient pas en bénéficier.
2 -
L’aide à la cessation d’activité laitière
L’ONILAIT recouvre un « prélèvement supplémentaire » sur les
producteurs de lait qui dépassent leur quota individuel (28 M€ pour la
campagne 2003/2004) et finance, avec son produit, les aides à la cessation
d’activités laitières (ACAL) des années suivantes. Or le règlement
européen de 1992 n’autorise ce prélèvement que si le quota national est
dépassé, ce qui est très rare. Une lecture discutable de ce règlement a
toutefois conduit le ministère chargé de l’agriculture à considérer que ce
prélèvement supplémentaire est dû et affectable à l’ACAL même si le
quota national est respecté.
Cette interprétation est devenue impossible à soutenir avec
l’adoption, le 29 septembre 2003, d’un nouveau règlement qui impose le
remboursement du prélèvement supplémentaire aux agriculteurs si le
quota national est respecté. Faute d’un tel remboursement, ce prélèvement
devient alors un impôt national non autorisé par le Parlement qui finance,
de plus, une aide non notifiée à la Commission.
L’ONILAIT a néanmoins financé l’ACAL en 2005 avec le produit
des prélèvements supplémentaires des campagnes précédentes. Le
ministère chargé de l’agriculture a fini par reconnaître le caractère
irrégulier de ce prélèvement qui a été légalisé sous forme d’un impôt
national, plus de deux ans après l’adoption du règlement, par un
amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2005.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
41
3 -
Les règles nationales
D’après l’article L621-3 du code rural, les offices ont pour mission
d’appliquer les mesures communautaires, d’améliorer la connaissance et le
fonctionnement des marchés et de renforcer l’efficacité économique des
filières. Ce dernier objectif est interprété très largement pour justifier le
paiement de certaines aides, par exemple des indemnités couvrant a
posteriori les pertes subies par les agriculteurs à cause de problèmes
sanitaires ou climatiques et relevant plus de la solidarité que de l’efficacité.
L’OFIVAL a ainsi versé près de 200 M€ d’aides aux éleveurs de bovins
après la crise de l’ESB de 2001.
Les aides nationales n’ont pendant longtemps reposé que sur cet
article du code rural et de simples décisions des ministres ou des directeurs
des offices, ce que la Cour a critiqué. Elles font désormais l’objet de
circulaires généralement assez précises du ministère chargé de l’agriculture.
Les circulaires relatives aux aides d’urgence sont toutefois peu précises et
laissent parfois
une grande marge d’appréciation aux services déconcentrés
de l’Etat et aux commissions départementales d’orientation agricole
(CDOA). Ce fut le cas pour les aides directes attribuées après la crise de
l’ESB, notamment sous la forme d’un « appui financier direct au cas par
cas » (10 M€) laissé à l’appréciation des DDAF sur avis des CDOA et sur
la base d’orientations très générales auxquelles la circulaire permettait
même de déroger dans 10 % des cas.
Le ministère chargé des finances souhaite encadrer les aides
nationales par des dispositions réglementaires, comme la Cour l’a
recommandé, mais n’a pas pu parvenir à un accord sur ce point avec celui
de l’agriculture, ce qui est regrettable.
B - Les dérives condamnables des lettres
interministérielles
Les ministres chargés de l’agriculture et du budget adressent souvent
aux directeurs des offices et autres établissements publics agricoles des
lettres interministérielles (LIM) dans lesquelles ils les autorisent à prendre
des mesures dont la régularité est contestable. Ces lettres « d’autorisation »
constituent en fait des instructions peu compatibles avec la personnalité
morale et l’autonomie dont jouissent en principe ces établissements publics.
Elles évitent à leurs directeurs toute sanction de la Cour de discipline
budgétaire et financière car l’article L313-9 du code des juridictions
financières précise que ne sont passibles d’aucune sanction les justiciables
de la Cour « qui peuvent exciper d’un ordre écrit de leur supérieur
hiérarchique… ou donné personnellement par le ministre compétent dès
lors que ces autorités ont été dûment informés sur l’affaire ».
42
COUR DES COMPTES
Les contrôles de la Cour ont ainsi établi que les directeurs de
l’OFIVAL et de l’ONILAIT ont reçu respectivement 55 LIM de 1999 à
2004 pour le premier et 26 de 1997 à 2003 pour le second. La nature de
ces lettres et celle des irrégularités ainsi couvertes sont très diverses.
Certaines invitent les directeurs à prendre des mesures contraires à la
réglementation relative aux aides communautaires ou à mettre en oeuvre
des aides nationales non notifiées à la Commission européenne ou
notifiées mais pas encore autorisées.
D’autres, ou parfois les mêmes, ont pour objet d’opérer des
virements entre les crédits d’intervention nationale des offices ou
d’augmenter certains crédits en l’attente d’une modification formelle du
budget de l’organisme. Le décret du 8 avril 2002 portant règlement
comptable et financier des offices agricoles prévoit, en cas d’urgence, que
les ministres peuvent autoriser des virements de crédits ou notifier aux
offices une dotation complémentaire. En fait, l’urgence n’est pas toujours
clairement établie et les dépenses nouvelles ne donnent généralement pas
lieu à une dotation complémentaire mais à un prélèvement sur les fonds
propres des offices.
Au lieu d’accorder dans l’urgence des aides parfois peu justifiées,
il serait préférable de mettre en place un ou plusieurs dispositifs
permanents de couverture des agriculteurs contre les risques auxquels ils
sont exposés. La réforme de la PAC, en les soumettant davantage aux
fluctuations des prix de marché, rend de tels dispositifs encore plus utiles.
La France en a fait une priorité dans son mémorandum de mars 2006 aux
ministres européens de l’agriculture et des adaptations des règles
communautaires ont été obtenues. La loi d’orientation agricole de 2006
comporte aussi des dispositions allant dans ce sens. Ces réformes
devraient contribuer à réduire le besoin de recourir aux LIM.
Par ailleurs, celles-ci concernent la mise en place non seulement de
dispositifs généraux mais aussi de mesures individuelles. Par une
convention signée en février 2002, l’OFIVAL a ainsi accordé une aide à
l’investissement de 0,76 M€ à une entreprise industrielle du secteur de la
volaille. Les investissements prévus dans la convention étaient toutefois
inférieurs de 28 % à ceux qui avaient été présentés à la commission
administrative chargée de donner un avis sur le dossier. En juillet 2003, le
directeur de l’office a écrit au ministre de l’agriculture pour l’informer
que les investissements prévus ne pourraient pas être réalisés mais que le
versement de l’intégralité de la subvention, qu’il reconnaissait irrégulier,
lui paraissait néanmoins nécessaire au vu des difficultés financières
supposées de l’entreprise et de son poids dans la filière.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
43
En décembre 2003, la direction du budget a vivement déconseillé
au ministre du budget de signer la LIM proposée dans ce sens par son
collègue de l’agriculture en mettant en avant l’irrégularité d’une telle
subvention et les critiques de la Cour des comptes sur la procédure des
LIM. Les ministres ont cependant demandé au directeur de l’office de
payer cette aide par LIM du 18 février 2004. Considérant qu’il n’était pas
couvert par cette lettre et qu’il encourait un risque pénal, le contrôleur
d’Etat a refusé de viser l’avenant à la convention. Le ministre chargé du
budget a autorisé le 8 juin 2004 le directeur de l’office à passer outre ce
refus de visa et la subvention a été aussitôt payée.
Le versement de cette aide est d’autant plus contestable que
l’analyse des difficultés financières de cette entreprise invoquées en
juillet 2003 par le directeur de l’office était insuffisante. La société
concernée est en effet la filiale d’une autre société à laquelle elle vend la
moitié de sa production « au prix de revient ». Seuls les comptes
consolidés du groupe permettaient d’apprécier les difficultés financières
invoquées pour justifier l’aide mais l’office ne les a jamais obtenus.
La Cour ne peut que condamner à nouveau de telles pratiques et
souhaiter leur suppression ou, au moins, leur encadrement plus strict. Elle
rappelle que, dans une lettre du 7 juin 2004 au Premier président, les
ministres chargés de l’économie et du budget ont écrit qu’ils partageaient
l’analyse de la Cour sur les lettres interministérielles et que leurs services
s’attacheraient à ce que les aides à l’agriculture soient attribuées et gérées
dans le meilleur respect possible des règles en vigueur.
III
-
L’instruction et le paiement des aides
A - Le rôle discutable des « maîtres d’oeuvre »
Les aides à l’élevage ne sont, en général, pas versées directement à
leurs destinataires. Elles transitent par des « maîtres d’oeuvre » qui, après
avoir instruit les dossiers, les reversent aux bénéficiaires, agriculteurs ou
prestataires de services parfois par l’intermédiaire de « maîtres d’oeuvre
secondaires ». Tous ces intervenants sont rémunérés et choisis sans mise
en concurrence. Des prestations identiques aux agriculteurs sont facturées
à des prix très différents d’un département à l’autre, les écarts allant par
exemple de un à cinq pour les analyses de laboratoire et de un à dix pour
les actions de formation et d’animation.
44
COUR DES COMPTES
Ces maîtres d’oeuvre, agréés par les préfets dans des conditions peu
contraignantes, sont des associations ou des GIE formés principalement
par les syndicats d’exploitants agricoles, les chambres d’agriculture et les
interprofessions concernées, c'est-à-dire par des organismes représentant
les agriculteurs bénéficiaires des aides.
Les offices n’ont pas les moyens de suivre systématiquement les
activités et la situation financière de ces « maîtres d’oeuvre » qui n’ont
jamais fait l’objet d’inspections ou d’audits à la seule exception des GIE
intervenant dans la gestion du volet des CPER consacré à la filière
bovine, audit commandé en 2003 par l’ONILAIT à un cabinet de
consultants.
Cet audit a révélé que ces « maîtres d’oeuvre » disposent d’une
trésorerie abondante générant des produits financiers substantiels alors
qu’ils reversent les aides aux bénéficiaires finals avec des délais
anormalement longs et souvent bien supérieurs à ceux imposés par les
conventions passées avec les offices. Les coûts de gestion des seuls GIE
sont de l’ordre de 6 % des budgets qu’ils gèrent mais cela ne correspond
qu’à une partie du coût de fonctionnement de l’ensemble des intervenants
qui n’est pas connu.
Le contrôle par les offices de la régularité des aides distribuées par
ces maîtres d’oeuvre est très inégal d’un dispositif à l’autre et ne permet
pas toujours de s’assurer du respect des réglementations. Les comptes-
rendus des actions entreprises sont souvent très vagues. Les enquêtes de
la Cour ont mis en évidence des anomalies : absence de visa des services
de l’Etat ou d’attestation du commissaires aux comptes ; inéligibilité du
bénéficiaire ; utilisation d’une procédure à la place d’une autre…
La distribution des aides au transport de fourrage décidées à la
suite de la sécheresse de 2003 a été en partie confiée, dans un des
principaux départements touchés, à une association professionnelle qui a
reçu 2 M€ de l’OFIVAL. La subvention versée par tonne de fourrage a
été doublée sans la moindre réaction de l’office. Les explications données
à la Cour ne permettent pas d’exclure que l’association ait reçu une aide
nettement supérieure aux pertes des agriculteurs.
L’OFIVAL n’effectue jamais de contrôles sur place de la régularité
des aides distribuées chez ses maîtres d’oeuvre et leurs sous-traitants.
L’ONILAIT en
engage sur les seuls maîtres d’oeuvre principaux des
CPER. Les agriculteurs bénéficiaires d’aides à l’investissement font
l’objet de contrôles sur place par les services de l’Etat. Pour les autres
dispositifs, les contrôles dans les exploitations sont rares ou exercés dans
des conditions discutables
.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
45
Ainsi, les aides à la qualité du porc de montagne donnent lieu à des
audits des exploitations par un organisme mandaté par le maître d’oeuvre.
Ils portent sur le respect des normes de qualité qui conditionnent l’aide.
Alors que celles-ci ne sont guère plus contraignantes que les obligations
réglementaires, ces audits font état de taux élevés de non-conformité
mais les sanctions, laissées à l’appréciation du maître d’oeuvre, sont rares.
Plutôt que d’alourdir les contrôles exercés par le nouvel Office de
l’élevage sur ces maîtres d’oeuvre dont on voit mal la raison d’être, il
serait préférable que l’office cesse de recourir à eux et règle directement
les aides qu’il est chargé de payer aux bénéficiaires. Il est en effet
souhaitable de revoir l’existence même de ces maîtres d’oeuvre dans le
cadre d’une réflexion plus générale sur l’ensemble des réseaux qui gèrent
des aides aux agriculteurs et leur apportent des conseils.
L’Office de l’élevage et le ministère chargé de l’agriculture ont
récemment annoncé une telle réorganisation qui est d’autant plus urgente
que la récente diminution des crédits de l’Etat tend à fragiliser ces
organismes. La Cour a déjà appelé à une telle réforme dans une
communication au Parlement en 2003 à propos des associations
départementales
d’aménagement
des
structures
des
exploitations
agricoles (ADASEA)
38
.
B - Un contrôle interne insuffisant des services de l’Etat
et des offices
Certaines aides demeurent instruites par les services déconcentrés
du ministère chargé de l’agriculture. Le pouvoir de décision et
d’engagement des crédits appartient en général au directeur de l’office
mais ce n’est pas toujours le cas. Dans le cadre du nouveau plan pour les
bâtiments d’élevage, la décision est prise par le préfet qui engage ainsi les
crédits de l’office sans en avoir la compétence.
Ces aides sont payées par les offices aux bénéficiaires sur la base
de dossiers transmis par ces services. Ces dossiers ne comprennent
généralement qu’une liste de bénéficiaires indiquant le montant de l’aide
et les données nécessaires aux virements bancaires, accompagnée de
certificats de ces services attestant que les pièces requises ont bien été
reçues, examinées et conservées. Il est très rare que les offices fassent
remonter ces pièces et la régularité des aides repose donc sur la qualité
des seuls contrôles exercés par les services de l’Etat.
38) Sénat – Annexe au rapport d’information n° 276 – 8 juillet 2004 : « Pour une
évolution des missions du CNASEA »
46
COUR DES COMPTES
Les dossiers d’instruction examinés montrent que cette qualité est
inégale. Pour ce qui concerne par exemple les aides directes versées aux
éleveurs de bovins à la suite de la crise de l’ESB de 2000-2001, les pièces
contenues dans les dossiers ne permettaient en aucun cas de vérifier
l’éligibilité des bénéficiaires et le calcul de la subvention, alors même que
les conditions posées par les circulaires étaient particulièrement souples.
La Cour n’a eu connaissance d’aucun rapport d’audit interne ou
d’inspection
des
services
déconcentrés
du
ministère
chargé
de
l’agriculture concernant les aides nationales payées par l’OFIVAL et
l’ONILAIT. Les services d’audit interne des deux offices n’ont jamais
examiné les aides nationales.
La complexité du dispositif, la multiplicité des intervenants et la
faiblesse des contrôles facilitent l’attribution d’aides irrégulières. Dans le
cas d’une aide aux investissements d’un centre de regroupement
d’animaux versée en 2005, l’entreprise avait fait l’objet de constats
d’infraction de la part des services sanitaires et la subvention (49 000 €)
aurait dû être réduite. La commission administrative chargée d’examiner
le dossier a toutefois accepté de la maintenir à condition qu’aucune
nouvelle infraction ne soit constatée à la fin des travaux. L’office a versé
l’aide intégrale alors que cette condition n’était pas remplie, de nouvelles
infractions ayant été constatées.
De telles entorses sont d’autant plus critiquables que le dispositif
repose sur une lettre interministérielle. Les dossiers relatifs au dispositif
« fièvre aphteuse » géré par l’ONILAIT sur la base d’une telle lettre,
montrent que l’office s’est plusieurs fois écarté des conditions
d’attribution avec l’accord de la commission administrative. Dans un cas,
la commission s’est opposée au versement de l’aide mais l’office a
contourné cette opposition en utilisant un autre dispositif en 2003 pour
verser 93 000 € à l’exploitation en question.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
47
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
- Les éleveurs reçoivent de multiples aides nationales visant
souvent les mêmes objectifs qui sont payées par les offices agricoles et
d’autres organismes publics.
Il est hautement souhaitable de procéder à l’évaluation de
l’efficacité et à la mise en cohérence de l’ensemble de ces dispositifs.
Cette réflexion devrait s’étendre aux relations entre l’Etat et les
collectivités territoriales en ce domaine. A plus court terme, des
instruments de recensement des aides par bénéficiaire sont nécessaires.
- Les aides nationales de l’OFIVAL et de l’ONILAIT sont souvent
distribuées par des maîtres d’oeuvre constitués par les organisations
professionnelles.
Le principe même de leur intervention devrait être réexaminé dans
le cadre d’une réflexion plus générale sur l’ensemble des réseaux qui
instruisent et payent des aides nationales. Dans l’immédiat, le contrôle de
ces maîtres d’oeuvre devrait être nettement renforcé.
- L’instruction des dossiers par les services de l’Etat et des offices
n’est pas non plus exempte de critiques. A défaut de mettre fin à ce
partage complexe et peu logique des tâches, l’encadrement réglementaire
des dispositifs doit être resserré et les contrôles renforcés. Des audits
systématiques des procédures mises en oeuvre sont en particulier
souhaitables.
- Comme le propose le ministère des finances, l’attribution et la
gestion des aides nationales, notamment d’urgence, devraient être
encadrées par des dispositions réglementaires qui permettraient de
limiter strictement, comme le ministère de l’agriculture s’y était engagé
en 2004, le recours aux lettres interministérielles qui autorisent les
directeurs d’office à prendre des mesures souvent irrégulières en
dégageant leur responsabilité devant la CDBF.
- La direction générale des politiques économique, européenne et
internationale du ministère de l’agriculture a annoncé à la Cour, à
l’issue du contrôle, qu’elle envisageait une réforme des aides nationales
et de leur maîtrise d’oeuvre. La Cour en prend acte et exprime le souhait
que cette réforme intervienne rapidement et soit à la mesure des enjeux.
48
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE ET DU MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET ET A LA
RÉFORME DE L’ÉTAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Nous partageons le constat dressé par la Cour selon lequel
l’organisation et les procédures d’attribution des aides nationales dans le
secteur de l’élevage nécessitent une réflexion globale et l’engagement d’une
réforme visant à renforcer la sécurité juridique de ces aides, notamment en
dotant l’Etat d’un outil de recensement de toutes les aides nationales versées
par bénéficiaire.
De même, nous partageons l’analyse de la Cour sur l’intérêt à mettre
en place des dispositifs permanents de couverture des exploitants agricoles
contre les risques, notamment climatiques et sanitaires, mieux à même de
répondre aux exigences d’efficience et d’efficacité de la dépense publique
dans le secteur agricole, qui doit en tout état de cause faire l’objet d’une
évaluation régulière tant au niveau de l’Etat que de ses établissements
publics. La déclinaison au niveau des offices agricoles de la démarche de
performance qui préside à la présentation du budget de l’Etat, et notamment
à ceux du programme « valorisation des produits, orientation et au suivi
régulation des marché », a vocation à y contribuer.
De même, la mise en place d’un dispositif d’assurance-récolte à partir
de 2005 pose les bases d’un système de couverture contre les risques
climatiques qui participera à la recherche de modes de gestion plus efficaces
des crises.
La Cour déplore le recours aux lettres interministérielles qui mettent
en place des mesures d’aides nationales contraires à la réglementation
communautaire ou non notifiées à la Commission européenne ou par
anticipation sur l’autorisation de la Commission, et qui visent à éviter, en
vertu de l’article L313-9 du code des juridictions financières, aux directeurs
des offices d’être déférés devant la Cour de discipline budgétaire et
financière.
Nous considérons comme nos prédécesseurs l’ont indiqué au Premier
président dans une lettre du 7 juin 2004, que le recours aux lettres
interministérielles en application de décisions du cabinet du Premier
ministre résulte de l’absence d’un régime réglementaire national encadrant
l’attribution et la gestion des aides nationales, en particulier les aides
d’urgence. Nous souhaitons donc, comme la Cour, que les aides nationales
soient encadrées par des dispositions réglementaires permettant de
strictement limiter le recours aux lettres interministérielles.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
49
Toutefois, dans l’attente de l’aboutissement
de la réflexion sur une
réforme des aides nationales et sur la mise en place de dispositifs permanents
nationaux ou communautaires de gestion des crises, et conformément aux
engagements pris dans la lettre du 7 juin 2004 et rappelés par la Cour dans
son rapport, nos services s’attachent à demander systématiquement la mise
en oeuvre des aides nationales d’urgence dans le cadre de la réglementation
communautaire (en vertu du règlement dit « de minimis » ou après une
autorisation de la commission européenne pour les régimes dérogatoires aux
aides d’Etat autorisées par des règlements communautaires) en vue de
l’attribution
et de la gestion de ces aides dans le respect des règles en
vigueur.
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE
A l’issue de son contrôle de l’OFIVAL et de l’ONILAIT, la Cour a,
dans son insertion au rapport public, formulé un certain nombre
d’observations sur lesquelles le ministère de l’agriculture et de la pêche
souhaite apporter les éléments de réponse suivants.
I-A «La cohérence et l’efficacité des dispositifs -
Des aides multiples de
montant modeste »
La Cour note l’existence d’une multiplicité de dispositifs d’aides
permanentes gérées par les offices. Elle semble regretter que nombre de ces
dispositifs poursuivent plusieurs objectifs et que plusieurs dispositifs
puissent viser le même objet.
La Cour illustre son propos par deux exemples, l’aide à la qualité des
porcs en zone de montagne, pour le premier cas, les aides aux
investissements dans les bâtiments, dans le second cas.
S’agissant de l’aide à la qualité en zone de montagne, l’objectif des
pouvoirs publics était de maintenir un potentiel de production dans ces
zones, marquées par un haut niveau du coût de production. La mise en place
de cette aide spécifique permettait d’engager une politique d’amélioration de
la qualité de cette production afin de lui permettre, à terme, de valoriser, au
mieux, ces produits et compenser ainsi les coûts élevés de production. Il
convient, en effet, de noter que
le secteur porcin ne pouvait, contrairement
au secteur bovin ou ovin, être éligible aux indemnités compensatoires de
handicaps naturels (ICHN) alors même que cette filière est soumise à des
contraintes identiques, en zone de montagne.
S’agissant des aides aux investissements dans les bâtiments, si en
2004, douze aides visaient l’aménagement la construction ou la mise aux
normes
des
bâtiments
d’élevage,
un
effort
de
coordination
et
d’harmonisation
a, depuis, été réalisé par la mise en place d’un dispositif et
d’un guichet unique dans les départements pour l’instruction des demandes
50
COUR DES COMPTES
d’aide, à travers la mise en place d’un plan de modernisation des bâtiments
d’élevage. Par ailleurs, le versement des aides a été confié à un seul
organisme payeur : le CNASEA.
I-B « La cohérence et l’efficacité des dispositifs - Des aides mal
coordonnées avec celles des autres organismes publics »
Constatant la diversité des outils d’intervention mis en oeuvre par les
offices et par d’autres établissements (CNASEA), voire directement par le
ministère et ses services, la Cour en déduit que ces dispositifs seraient
redondants et insuffisamment cohérents.
Le ministère de l’agriculture ne
conteste pas l’intérêt qui s’attache à simplifier les dispositifs de soutien,
simplification qui passe notamment par la réduction du nombre de ces
procédures. Toutefois, il doit être rappelé que la diversité des moyens
d’intervention
reflète
également
la
diversité
des
situations
et
les
particularités des filières et des exploitations agricoles. Si la France est l’une
des premières agricultures européennes, c’est aussi l’une des plus
diversifiées. Par ailleurs, la superposition de dispositifs cités par la Cour,
ainsi que la coexistence d’indemnités au titre des calamités agricoles et
d’aides spécifiques, répond à une demande, légitime, de compléter des
dispositifs de portée générale, ne prenant pas en compte les caractéristiques
de
certaines
filières,
par
des
interventions
particulières,
motivées
généralement par des difficultés propres, auxquelles le dispositif de portée
générale ne répond qu’imparfaitement. Cette situation reflète ainsi une
volonté de cibler les différentes interventions publiques autour de priorités
communes, fortes et convergentes et non une mauvaise coordination ou des
problèmes de cohérence, comme l’analyse la Cour.
La Cour estime que les Régions sont peu associées à la définition des
actions retenues par les offices, et le déplore. Il convient ici de rappeler qu’il
est dans la nature même des contrats de plan Etat Région d’être la résultante
d’une négociation entre les deux parties, laquelle s’engage sur la base de
propositions d’interventions établies par chacune, au regard des priorités
qu’elle juge utile de retenir. S’agissant de l’Etat, sa contribution est bien le
fruit d’une réflexion qui lui est propre, au croisement des orientations
nationales définies par les offices et le ministère de l’agriculture et de la
pêche, et des priorités identifiées par les préfets de région. Ce n’est qu’au
cours de la négociation que peuvent être prises en considération les priorités
régionales.
Le ministère de l’agriculture et de la pêche ne partage pas l’analyse
de la Cour selon laquelle l’inscription des interventions des offices au sein
des CPER pourrait être remise en question. Si les sommes consacrées dans
certaines régions sont en effet limitées, au regard des montants consacrés au
plan national à certaines politiques, elles peuvent néanmoins être
déterminantes, notamment lorsqu’elles bénéficient à des filières faiblement
structurées, et par l’effet de levier qu’elles entraînent.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
51
I-C
« La cohérence et l’efficacité des dispositifs - Des aides dont
l’efficacité n’est pas évaluée »
La Cour estime que la reconduction de certaines actions de CPER en
CPER traduirait une « inertie », contribuant à « laisser planer le doute sur
l’efficacité des dispositifs ».
Les actions inscrites aux contrats de plan Etat
région ont, par nature, vocation à avoir un effet structurant de moyen terme
sur l’économie des filières agricoles concernées. Le fait qu’elles soient
fréquemment reconduites s’explique, du point de vue du ministère, non pas
par une inertie déplorable, mais par l’intérêt qui s’attache à ce que ces
mesures soient poursuivies pour en obtenir pleinement les effets. Par
exemple, ce n’est pas en raison de leur insuffisante efficacité que les actions
de recherche expérimentation sont reconduites, mais parce que leurs
résultats nécessitent des efforts de longue haleine. S’agissant par ailleurs de
l’appui à la diffusion de la charte des bonnes pratiques d’élevage, dont la
Cour relève que son évaluation a fait l’objet de « conclusions très mitigées »,
il est prévu que cette aide se termine fin 2009, au terme de la troisième année
des prochains contrats de projet Etat région, après adaptation de cet outil au
nouveau cadre issu de la mise en oeuvre du « paquet hygiène ».
S’agissant des crises porcines des années 1998 à 2000
et
des années
2002 à 2003, elles se sont caractérisées par leurs durées et leurs ampleurs.
Les actions de soutien
mises en place sur le plan national sont venues
compléter les mesures décidées au niveau communautaire dans le cadre de
l’organisation commune de marché, à savoir des mesures de stockage privé
et de restitutions aux exportations.
Les interventions publiques ont eu pour objectif d’aider le secteur à
traiter les conséquences économiques et sociales de la crise (dispositifs de
désendettement des éleveurs, prise en charge des cotisations sociales…).
Elles ont ainsi permis d’éviter la multiplication de faillites des éleveurs les
plus fragiles et donc les plus sensibles à la conjoncture fortement dégradée.
II-A-1 « Les fondements juridiques des aides - Des progrès perfectibles
dans l’application de la réglementation – Les règles européennes »
La Cour rappelle l’obligation de notification des aides nationales à la
Commission européenne.
Depuis la mise en oeuvre des lignes directrices du 1
er
février 2000, le
ministère de l’agriculture et de la pêche et les contrôleurs d’Etat auprès des
offices veillent avec beaucoup d’attention au rattachement de toute aide à un
régime valide au regard du droit communautaire, soit dans le cadre d’une
notification, soit dans le cadre d’une décision d’exemption.
II-A-2 « Les fondements juridiques des aides - Des progrès perfectibles
dans l’application de la réglementation – L’aide à la cessation d’activité
laitière»
En matière d’aide à la cessation d’activité laitière, la Cour formule
des critiques qui semblent devoir être fortement nuancées.
52
COUR DES COMPTES
Selon le ministère de l’agriculture et de la pêche, avant l’entrée en
vigueur du règlement (CE) n°1788/2003, les prélèvements effectués auprès
des producteurs laitiers par l’ONILAIT étaient parfaitement conformes au
droit communautaire.
Le règlement (CEE) n°3950/1992 (article 2), alors applicable,
indiquait en effet que « le prélèvement est dû sur toutes les quantités de lait
ou d'équivalent-lait commercialisées pendant la période de douze mois en
question et qui dépassent l'une ou l'autre des quantités visées à l'article 3. ».
L’article 3 mentionnait deux quantités : les quantités de référence
individuelles et la quantité globale de l’État membre.
En décidant de procéder au prélèvement en cas de dépassement par
les producteurs laitiers de leurs quantités de référence individuelles, la
France a donc pleinement respecté ce règlement.
Les prélèvements mis en oeuvre par l’ONILAIT auprès des
producteurs qui dépassent leur quantité de référence individuelle ont
contribué à la maîtrise de la production laitière en permettant d’éviter la
saturation des marchés des produits laitiers ainsi que le dépassement de la
quantité globale nationale qui aurait entraîné un reversement au budget
communautaire au détriment du secteur laitier français.
Ils ont également permis un meilleur soutien du prix du lait payé aux
producteurs et ont ainsi garanti le maintien d’un nombre plus important
d’exploitations viables sur l’ensemble du territoire, notamment en zone de
montagne.
Ces prélèvements ont enfin contribué à la restructuration de la
production laitière, puisque les fonds récoltés ont été utilisés pour financer
l’aide à la cession d’activité laitière.
Compte tenu de ces enjeux, l’ONILAIT a continué, au cours de la
campagne 2004-2005, d’effectuer des prélèvements auprès des producteurs
laitiers qui dépassaient leur quantité de référence individuelle.
Afin d’éviter d’éventuelles contestations liées à l’absence d’une base
réglementaire explicite et sans ambiguïté tirée du règlement (CE)
n°1788/2003 précité, la loi de finances rectificative pour 2005 (article 24), a
précisé que les prélèvements recouvrés au cours de la campagne 2004-2005,
ainsi que l’affectation de leur produit au financement de l’aide à la cessation
d’activité laitière (ACAL) étaient réputés réguliers. L’adoption de ce texte
empêche également que les prélèvements effectués par l’ONILAIT en 2005
puissent être considérés, au sens du droit pénal, comme un détournement de
fonds.
II-A-3 « Les fondements juridiques des aides - Des progrès perfectibles
dans l’application de la réglementation – Les règles nationales»
La Cour estime que les circulaires relatives aux aides d’urgence
laisseraient une grande marge d’appréciation aux services déconcentrés de
l’Etat, et suggère sans néanmoins le justifier, que cette marge serait
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
53
excessive. Le ministère de l’agriculture et de la pêche souhaite souligner le
fait que l’agriculture française présente des caractéristiques très diversifiées,
sans aucun doute les plus hétérogènes parmi les divers Etats membres de
l’Union européenne, et que la mise en oeuvre de mesures, a fortiori de
mesures d’urgence, se doit de tenir compte de cette diversité, afin d’atteindre
pleinement, et équitablement, les effets recherchés. Dans ce contexte, il est,
selon le ministère, légitime et de bonne gestion, de laisser une subsidiarité
suffisante aux services déconcentrés du ministère de l’agriculture et de la
pêche dans l’application des dispositifs conçus au plan national.
La Cour regrette que les dispositions réglementaires qui avaient été
envisagées par le ministère des finances pour la définition des bases
juridiques des interventions des offices n’aient pas abouti. Le ministère de
l’agriculture contestait l’opportunité et la compatibilité de ces dispositions
avec le principe d’autonomie des établissements publics. En application d’un
avis de la section des travaux publics du Conseil d’Etat, daté du 13 décembre
2005, constatant précisément que les règles applicables aux offices
dérogeaient
à
plusieurs
des
règles
normalement
applicables
aux
établissement publics à caractère industriel et commercial, les modalités de
fixation des règles d’intervention des offices ont été redéfinies par le décret
du 31 mai 2006, présenté par le ministère de l’agriculture et de la pêche.
II-B « Les dérives condamnables des lettres interministérielles »
S’agissant de la mise en oeuvre des lettres interministérielles, il est
exact d’indiquer que les LIM ont notamment pour objet d’autoriser la mise
en oeuvre d’actions présentant un caractère d’urgence, et de permettre
l’engagement rapide de dépenses nouvelles, disposition explicitement prévue,
comme le rappelle la Cour, par le règlement financier et comptable des
offices.
Le fait que ces LIM ne se traduisent pas toujours par des dotations
supplémentaires de crédits aux budgets des offices, et que le financement soit
parfois assuré par un prélèvement sur les réserves des établissements serait
critiquable, s’il conduisait à mettre en péril la capacité des offices à faire
face à leurs obligations financières. Au contraire, le ministère estime que le
fait de mobiliser une partie des crédits inutilisés passés en réserve, plutôt que
de faire appel à des dotations budgétaires supplémentaires, participe des
efforts de bonne gestion et de maîtrise des dépenses de l’Etat auxquels les
offices se doivent de participer.
La Cour estime que des adaptations réglementaires ont été obtenues
en matière de gestion des crises, qui devraient se traduire par un moindre
recours à la pratique des LIM en vue de pallier les effets de ces crises. Si,
dans le cadre de la réforme de la PAC de 2003, le principe de dispositions
communautaires de gestion des crises a bien été retenu, les modalités
pratiques de cette ouverture réglementaire ne sont toujours pas prises. En
leur absence, que la France déplore, et qui a justifié, comme le relève la
Cour, des initiatives fortes et répétées du Ministre de l’agriculture, les outils
nationaux de gestion de crise restent seuls utilisables.
54
COUR DES COMPTES
La Cour note une utilisation des lettres interministérielles non
seulement
pour des dispositifs généraux mais aussi pour des mesures
individuelles de soutien. La Cour, prenant l’exemple d’une aide versée par
l’Office à une entreprise d’un montant de 0,76M€, condamne cette pratique
et souhaite sa suppression.
Il convient de remarquer que le recours à une lettre interministérielle
pour la mise en place d’une mesure individuelle a été exceptionnelle et visait
à répondre à un contexte particulier de crise.
En effet, compte tenu de la conjoncture difficile dans la filière avicole,
l’entreprise en question a perdu de nombreux débouchés et a dû annuler
certains investissements prévus. Compte tenu de l’importance de cette société
dans la filière et des difficultés conjoncturelles du secteur, le versement du
solde de l’aide était justifié, et devait dans le cas d’espèce prendre la forme
d’une lettre interministérielle.
III-A « L’instruction et le paiement des aides – Le rôle discutable des
« maîtres d’oeuvre » »
La Cour a formulé des réserves quant au rôle d’intermédiaire
financier joué par les « maîtres d’oeuvre régionaux », qui exécutent les
programmes régionaux de l’Office de l’élevage inscrits dans les contrats de
plan Etat-région (CPER). Le ministère de l’agriculture et de la pêche
souligne que le rôle de ces structures est reconnu en tant que lieux de
concertation et de structuration de l’élevage en France, voire de mise en
oeuvre d’actions d’animation technique auprès des éleveurs.
Tenant compte des remarques de la Cour, le ministère a décidé, dans
le cadre de la préparation des CPER 2007/2013 de retirer à ces structures
l’instruction et le paiement des aides aux bénéficiaires finaux. Ces missions
seront directement assurées par l’office de l’élevage, en liaison avec les
services déconcentrés du ministère de l’agriculture et de la pêche.
Dans un contexte de réduction des crédits de l’Etat dans le cadre des
CPER, ce schéma répond également à l’objectif de simplification des
procédures dans le paiement des aides
III-B « L’instruction et le paiement des aides - Un contrôle interne
insuffisant des services de l’Etat et des offices »
La Cour critique un contrôle interne insuffisant des services de l’Etat
et des offices en matière d’aides nationales. Sans contester ce point, le
ministère de l’agriculture et de la pêche tient néanmoins à souligner que les
services d’inspection et d’audit du ministère de l’agriculture et de la pêche et
des offices interviennent prioritairement dans le domaine des aides
communautaires, pour lesquelles les enjeux financiers sont très sensiblement
plus importants.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
55
RÉPONSE DU DIRECTEUR DE L’OFFICE DE L’ÉLEVAGE
39
I – REMARQUES D’ORDRE GÉNÉRAL
A l’issue de la revue des comptes de l'OFIVAL et de l'ONILAIT
portant sur la période 1997-2004, les auditeurs de la Cour ont formulé, dans
leurs
conclusions,
plusieurs
observations
et
recommandations
afin
d’améliorer les conditions d’intervention de l’Office de l’Elevage. Celles-ci
portent, en particulier, sur la mise en place des mesures nationales confiées à
l’Etablissement.
A cet égard, il convient de souligner, qu’indépendamment des
conclusions de la Cour, les Pouvoirs Publics ont décidé, suite à un audit
d'évaluation réalisé en 2003 à la demande du député de la Drôme Mr Hervé
Mariton, de regrouper les Offices agricoles. Ce regroupement répondait à la
volonté de rationaliser la gestion de ces établissements, y compris en matière
d'effectifs.
C'est dans ce cadre qu'a été crée le 1
er
janvier 2006, l'Office de
l'Elevage issu du rapprochement des deux structures que la Cour a auditées.
Si le statut d’EPIC de l'OFIVAL et de l'ONILAIT laissait supposer une
certaine autonomie de gestion, la situation particulière des Offices agricoles
donnait toutefois aux Ministères de Tutelles, une position déterminante dans
les orientations et les actions conduites. Les instances de gouvernance,
qu'étaient
les Conseils de Direction, avaient
outre le rôle fondamental de
concertation, un rôle consultatif sur le budget et le programme d’action. La
responsabilité de gestion était confiée au Directeur.
Les instances compétentes de l'Office de l'Elevage voient désormais
leurs pouvoirs élargis ; en effet,
l'EPRD est
présenté, soumis au vote et
adopté par l'organe délibérant de l'Office, et cet organe peut donc par un
vote négatif bloquer la mise en oeuvre du budget.
y
Aides nationales d’orientation
La Cour
critique la multiplicité des aides et le défaut de coordination
avec les autres organismes publics.
L’Office de l’Elevage intervient dans une logique de filière, et le
nombre d’actions recensé par la Cour est induit par la diversité des espèces
et des types de productions de l’élevage français.
39) L’Office de l’Elevage a remplacé l’OFIVAL et l’ONILAIT depuis le 1
er
janvier
2006.
56
COUR DES COMPTES
Si les actions précises paraissent segmentées, elles répondent aux
trois priorités données par le Ministère de l’Agriculture :
−
améliorer la compétitivité des élevages (Appui technique,
Investissement…),
−
adapter l’outil de production à l’évolution de la réglementation
européenne (mise aux normes bien-être, charte de bonne pratique
d’élevage…),
−
assurer l’adaptation des productions au marché.
Par ailleurs, toutes les espèces ne sont pas soumises aux mêmes
dispositifs
de
gestion
communautaire
compte
tenu
d'Organisations
Communes des Marchés (OCM) très diverses qui
prévoient des mesures de
soutien de marché plus ou moins complètes. Ces différences supposent
l’adaptation
des
mesures
nationales
d’orientation
aux
exigences
européennes.
On
notera
également
que
l’impact
des
mesures
nationales
d’orientation est fortement dépendant de la politique communautaire en
matière de soutien à la production. Le passage d’une politique de marché à
une stratégie d’aides directes liées à la production, puis le découplage de ces
aides, ont modifié au fil du temps l’effet des actions nationales.
Pour les productions laitières, viande bovine, viande ovine, qui
représentent un enjeu majeur d’occupation du territoire et de maintien d’une
surface en herbe souhaitée par tous, les actions d’orientation retenues ont dû
évoluer pour être plus ciblées sur des objectifs précis (cf. charte de bonne
pratique, appui technique produit…). La segmentation des actions relève
également d’un souci d’économie budgétaire.
Enfin, pour la mise en place de la dernière génération de contrat de
plan Etat-Régions (programmation 2000 / 2006), une stratégie de
concertation permanente a été retenue par le Ministère de l’Agriculture afin
d’éviter tout doublon avec le volet économique des CTE dont le catalogue
d’actions éligibles était bien plus large que celui proposé par l’ONILAIT et
l’OFIVAL.
y
Aides de crise
Outre les crises à caractère cyclique particulièrement graves dans les
secteurs où les OCM n’assurent pas une stabilité suffisante du marché, la
revue de la Cour a porté sur une période qui a connu, pour ce qui concerne
la production bovine, des crises sanitaires d’une ampleur sans précédent
avec le deuxième choc lié à l’ESB et la fièvre aphteuse.
Dans ces conditions, la stratégie ministérielle a consisté d’une part, à
obtenir des mesures exceptionnelles de la part de l’Union Européenne, et
d'autre part, à compléter de façon ciblée l’intervention communautaire à
caractère plus général (retrait destruction, achat spécial…).
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
57
Cette diversité des actions répondait dans un premier temps à
l’urgence compte tenu de la mise en place souvent tardive des mesures
communautaires. Ensuite, la volonté des Tutelles de limiter le coût des
interventions publiques les a conduites à confier à l’Office la réalisation
d'interventions ciblées sur
des périodes et des segments de production
(animaux maigres…).
Cette
stratégie
explique
le
recours
à
des
instructions
interministérielles spécifiques.
Les récentes modifications des OCM des secteurs animal et laitier en
2005, et hors sol en 2006, introduisant des mesures cofinancées de soutien
des marchés en cas de crises sanitaires, reconnaissent la nécessité de mettre
en oeuvre ces mesures spécifiques, tout en leur donnant une assise
réglementaire.
y
Structures de gestion
Le passage par les maîtres d’oeuvre conventionnels a été retenu dès
l’origine de la politique contractuelle Etat-Régions. Cette stratégie a été
progressivement précisée par le Ministère de l’Agriculture pour aboutir à
l'agrément de ces structures par les Préfets.
Dans une logique de filière, le Ministère de l’Agriculture a ainsi
assuré la participation de tous les acteurs d’un secteur à l’élaboration et la
gestion du programme régional. Il a également imposé la pluralité de la
représentation professionnelle.
Pour faire suite à la remarque de la Cour, la future génération de
contrat de projet actuellement en cours de négociation, fera l’objet d’une
refonte en profondeur du système de gestion. L’Administration régionale et
l’Office de l’Elevage assureront la gestion du dispositif avec en particulier,
le versement direct des aides par l’Office aux bénéficiaires.
Cette démarche de financement direct est celle que, pour le secteur
viande, l’OFIVAL avait
déjà retenue pour les principales actions
d’orientation conduites hors contrat de plan (bâtiment d’élevage, génétique
ovine…). Le passage des dossiers en DDAF pour instruction, assurait le
respect de la réglementation en matière d’aides publiques. Les DDAF
jouaient donc déjà le rôle de « guichet unique » prévu pour la mise en place
du Plan de modernisation des bâtiments d’élevage depuis 2005.
Dorénavant, c'est donc l'Office de l'Elevage, et en particulier ses
délégations régionales en liaison avec les servises déconcentrés de l'Etat, qui
assureront une gestion concertée du dispositif.
58
COUR DES COMPTES
II – PRECISIONS COMPLEMENTAIRES SUR CERTAINS POINTS
y
Sur la cohérence et l'efficacité des dispositifs ( I )
Au point C : Des aides dont l'efficacité n'est pas évaluée
La Cour semble considérer que le bilan d'évaluation de la Charte des
Bonnes Pratiques d'Elevage est très mitigé. Cette affirmation doit être
nuancée au regard du nombre d'adhérents au dispositif. En 6 ans, 125 000
éleveurs de vaches laitières ou allaitantes ont adhérés à la charte, soit plus
d'un éleveur sur deux. Ils représentent 60 % des vaches allaitantes et 80% du
lait produit en France.
y
Sur les fondements juridiques des aides ( II )
Au
point
A :
Des
progrès
perfectibles
dans
l'application
de
la
réglementation
1 - Les règles européennes
Comme le souligne la Cour, les offices se sont efforcés depuis
l'exercice 2000 d'encadrer, de manière plus précise, les aides nationales au
regard des lignes directrices communautaires.
Si certaines aides ont pu, en raison de situation d'urgence, être
initiées avant la réponse officielle de la Commission (réponse qui peut se
révéler fort longue compte tenu des délais légaux de réaction de l’ordre de
deux mois après chaque demande de renseignements complémentaires), il
n'en demeure pas moins que, en cas de réponse négative, comme pour l'aide
à l'abattage des porcelets, l'aide a été arrêtée dès connaissance de la réponse
bruxelloise.
Par ailleurs,
l'aide à la mise aux normes sanitaires des bâtiments des
veaux de boucherie a fait l'objet d'une analyse au
plan national du respect
de la non-augmentation des capacités de production, et seuls les
aménagements nécessaires à la mise en place de cases collectives ont été pris
en compte.
2 - L'aide à la cessation d'activité laitière
La Cour semble considérer que le financement des ACAL en 2005, à
partir du produit des prélèvements supplémentaires des campagnes
précédentes, était irrégulier en raison du changement de réglementation
intervenu en 2004. Il faut rappeler que ce dispositif, dont le fondement
juridique a été introduit dans la loi de finance rectificative pour 2005, a été
maintenu pour éviter une grave perturbation de la filière laitière par défaut
de maîtrise des quantités produites.
LES AIDES NATIONALES PAYÉES PAR L’OFIVAL ET L’ONILAIT
59
Au point B : Les dérives condamnables des lettres interministérielles
La Cour considère que l'instruction d'un dossier, pour lequel une
entreprise industrielle du secteur de la volaille a perçu une aide nationale,
s'est révélée insuffisante dans la mesure où une analyse des comptes
consolidés du groupe aurait dû être réalisée avant l'attribution de
l'aide.
Le dossier présenté en Commission administrative, comportait bien
une analyse du groupe et de ses filiales, même si le groupe ne consolidait pas
ses comptes à cette période. Cette analyse
faisait ressortir que la situation
financière du groupe était fragile en raison de la structure financière des ses
deux principales sociétés, toutes deux largement déficitaires. Il apparaissait
clairement à partir de cette étude, que les difficultés de cette entreprise ne
pouvaient être résolues uniquement en intra-groupe, ce qui justifiait l'octroi
de cette aide.