Seul le prononcé fait foi

AUDIENCE SOLENNELLE

Lundi 27 mai 2019 - 11h00

Allocution de Didier Migaud,

Premier président de la Cour des comptes

Madame la Procureure générale,

C’est autour de vous que nous sommes réunis ce matin, et je veux vous dire ma joie –

notre

joie

–

de vous voir installée aujourd’hui à la tête de notre ministère public.

Il vous reviendra, à ce titre, de prononcer au cours d’une prochaine audience solennelle l’éloge

de Gilles Johanet

, à qui vous venez de succéder. D’ores et déjà, je souhaite saluer devant

vous les qualités professionnelles et humaines remarquables de celui qui fut pendant près de

sept ans notre Procureur général.

Je veux ainsi témoigner de la reconnaissance que lui porte notre institution, pour laquelle il a

mobilisé sans compter son énergie et son professionnalisme. Gilles Johanet

s’est investi

pleinement dans tous les chantiers de transformation de notre juridiction, de la mise en

œuvre

de la réforme juridictionnelle de 2011 aux enjeux posés au métier des comptes par la

transformation numérique, en passant par le rapprochement des juridictions financières avec

l’autorité judiciaire.

Ses nombreux domaines d’expertise et son sens aigu de l’intérêt général nous laissent penser

que sa retraite sera très active, et nous aurons toujours le plaisir de le revoir au Palais Cambon,

dans des circonstances solennelles ou plus conviviales.

***

Madame la Procureure générale, chère Catherine Hirsch de Kersauson, vous devenez

aujourd’hui la 29

e

Procureure générale près la Cour des comptes.

Derrière cette apparente continuité, je vois toutefois dans votre nomination deux éléments

singuliers.

D’abord, elle symbolise l’unité des juridictions financières, puisque vous devenez aujourd’hui

la première Procureure générale ayant exercé en chambre régionale des comptes. Cette

expérience, comme présidente, à Nantes puis à Lyon, vous offre une connaissance très riche

de notre réseau et de l’étendue de ses

missions.

Par cette nomination, ensuite, vous devenez la deuxième femme de l’histoire de la Cour des

comptes à exercer les fonctions de Procureure générale. En 1993, Hélène Gisserot, qui ne

peut pas

être des nôtres aujourd’hui, fut –

nous nous en rappelons

–

la première.

Pour nous qui avons l’habitude de manier les chiffres, ce ratio de deux femmes pour 29

Procureurs généraux en l’espace de deux siècles est toutefois peu flatteur.

Mais ce constat historique a ses limites et masque en fait la réalité actuelle qui est celle du

progrès de la féminisation dans l’exercice des responsabilités supérieures au sein de notre

institution. Il suffit pour cela de considérer le nombre de femmes qui assurent aujourd’hui des

fonctions de présidentes de chambre.

S’il f

aut se féliciter de cette situation, nous mesurons bien cependant le chemin à parcourir

pour parvenir à une représentation plus équilibrée des femmes dans les différentes

responsabilités au sein de la Cour. Votre nomination, Madame la Procureure générale, ne doit

cependant pas être perçue comme un symbole derrière lequel nous pourrions nous reposer.

Elle tient en effet avant tout à vos éminentes qualités personnelles et professionnelles,

En dehors de ces deux éléments de singularité, votre nomination s’in

scrit surtout dans la

continuité de la carrière exemplaire que vous avez consacrée à l’État et, en son sein, à notre

institution. Permettez-

moi d’en rappeler quelques étapes.

Professeure agrégée d’histoire, vous intégrez l’École nationale d’administration

en 1984, par

la voie du concours interne. À votre sortie, vous choisissez de rejoindre les ministères

économiques et financiers, comme administratrice civile, au sein, à l’époque, de la direction

des relations économiques extérieures, la DREE. Vous exercerez ensuite brièvement dans le

secteur bancaire, avant d’être appelée, en 1992, au cabinet du ministre de l’industrie et du

commerce extérieur.

L’année 1995 sera celle de votre intégration à la Cour, comme conseillère référendaire. Au

sein de notre maison, vous avez, depuis lors, exercé un large éventail de responsabilités,

notamment celles de secrétaire générale de la Cour de discipline budgétaire et financière, de

secrétaire générale adjointe

–

le secrétaire général étant Gilles Johanet

–

puis de secrétaire

générale de la Cour.

En 2005, vous quittez la rue Cambon et rejoignez le réseau des chambres régionales des

comptes comme cheffe de juridiction, d’abord en Pays de Loire puis, en 2012, en Auvergne

-

Rhône Alpes. Vous y laisserez le souvenir d’une présidente rigoureuse et exigean

te, tout

autant que disponible et chaleureuse.

En 2017, vous avez retrouvé la Cour et, avec elle, une mission que vous ne connaissiez pas

encore, celle de présidente de chambre, traitant de sujets qui vous ont, je crois, passionnée.

Procureure générale près la Cour des comptes, vous assumerez désormais une fonction

originale à de nombreux égards parmi les institutions de la République : vous y dirigerez

l’action du ministère public en toute indépendance, sans recevoir d’instruction, ni générales,

ni particulières.

Procureure générale près la Cour des comptes, votre fonction s’exerce en réalité au cœur

même de la vie de notre institution, puisque vous y assurerez, outre vos attributions

juridictionnelles, des missions aussi essentielles que le suivi de notre programmation, la

surveillance de l’exécution de nos travaux et le contrôle de leur qualité, ou encore la bonne

application de nos procédures et le respect de nos compétences.

Procureure générale près la Cour des comptes, il vous reviendra de participer à ce titre aux

différents chantiers de transformation des juridictions financières. Je pense aux enjeux posés

par la transformation numérique pour assurer la conduite de nos contrôles et, plus

immédiatement, aux perspectives de réforme du régime de responsabilité des gestionnaires

publics. J’y reviendrai.

Depuis vingt-quatre années que vous servez dans les juridictions financières, vous avez fait

l’unanimité dans chacune des fonctions que vous avez exercées ; elles furent

- je viens de le

rappeler - nom

breuses et exigeantes. Aussi, c’est avec une grande confiance que nous vous

avons installée ce matin comme Procureure générale, certains que cette unanimité perdurera

dans l’exercice de vos nouvelles fonctions.

Recevez, à ce titre, nos plus sincères vœux

de réussite.

***

Monsieur le Président du Sénat,

Mesdames et Messieurs les Ministres,

Mesdames et Messieurs les parlementaires et hautes personnalités en vos qualités

respectives,

Madame la Procureure générale,

Mes chers collègues,

La solennité de

l’installation que nous venons de vivre doit à l’importance des missions que

s’apprêtent à exercer celles et ceux qui ont été installés ce matin et to

ut particulièrement

Catherine Hirsch de Kersauson. Elle doit aussi au moment où intervient cette prise de fonction.

Je ne m’exprimerai pas sur la situation de nos comptes publics, puisque j’ai eu l’occasion de

le faire lors de la publication du rapport sur l’exécution du budget de l’État et des actes de

certification des comptes de l’État et de la sécurité sociale. J’ai d’ailleurs été très récemment

auditionné par les commissions des finances des deux assemblées sur ces travaux. Je le serai

probablement à nouveau dans quelques semaines lors de la sortie de notre rapport sur la

situation et les perspectives de

s finances publiques. Enfin, j’interviendrai devant l’Assemblée

nationale le 17 juin, dans le cadre du « Printemps de l’évaluation ».

La France vient d’achever un exercice inédit, celui du « Grand Débat national » qu’a souhaité

organiser le Président de la République en décembre 2018, à la suite des manifestations des

« gilets jaunes ».

En de nombreux aspects cet exercice nous apparaît porteur d’opportunités de réformes pour

notre pays et pour ses institutions, dont la nôtre.

Sans être intervenues dans la conduite de ce Grand Débat, les juridictions financières ont

souhaité porter une attention particulière à ses résultats. Dans les chambres régionales

comme à la Cour, j’ai voulu que les personnels de contrôle volontaires puissent prendre

connaissance d

es milliers de contributions qui, d’une manière ou d’une autre, mentionnaient

l’action des juridictions financières.

Qu’ont dit de nous les Franç

ais qui ont contribué au Grand Débat national ?

Ils ont dit, d’abord, le haut niveau de confiance dont nos j

uridictions bénéficient à leurs yeux.

Ils ont aussi fait part, pour certains, d’un sentiment de défiance à l’égard des responsables

publics, élus et fonctionnaires, parmi lesquels nous sommes.

À travers les contributions que nous avons lues, beaucoup ont également manifesté le souhait

de voir nos recommandations mieux suivies, afin que l’action publique gagne en efficacité et

en transparence. Certaines contributions

–

assez nombreuses

–

ont même souhaité que nos

recommandations aient un caractère contraignant.

Si nous ne pouvons que souscrire à l’objectif d’une meilleure prise en compte de nos avis, il

n’est pas question de les imposer et nous ne saurions tomber dans une forme de

« Gouvernement des juges » ! La décision de suivre, ou non, les recommandations émises

par les juridictions financières doit en effet revenir uniquement aux décideurs publics et aux

représentants du suffrage universel, même si ceux-ci pourraient être conduits à mieux et

davantage justifier leurs choix.

Face à ces différentes attentes, il nous revient plus que jamais de nous montrer à la hauteur

du crédit que nous accordent nos concitoyens.

Être à la hauteur de cette confiance, cela veut dire poursuivre l’élan de transformation opéré

par notre institution, pour consolider nos procédures, pour réaliser des travaux toujours plus

utiles et contribuer encore

davantage à la régularité et à l’efficacité de la gestion publique,

nous rapprocher des citoyens, à travers notre devoir constitutionnel d’information, et pour

moderniser notre fonctionnement. Je suis certain, à cet égard, que notre nouvelle Procureure

générale prendra toute sa part à ces différents chantiers.

Être à la hauteur de notre rôle de tiers de confiance et de vigie, c’est aussi être partie prenante

de l’élan de transfor

mation que peut appeler la fin du Grand Débat. Y participer en restant pour

autant fidèles à ce que nous sommes, c’est

-à-dire en veillant à préserver le socle qui assure

le crédit et la confiance qu’inspire notre institution.

Ce socle repose sur trois piliers : notre positionnement institutionnel, notre identité

juridictionnelle et le collectif humain et professionnel que nous formons.

En premier lieu, il y a d’abord notre indépendance, qui découle de la Constitution. Tout y est

écrit.

L’article 47

-2 y

établit en effet une relation d’équidistance entre les pouvoirs exécutif et législatif

et la Cour. Elle ne vaut pas immobilisme, bien au contraire, et nous avons à cœur, chaque fois

que c’est possible, d’en explorer toute la richesse et toutes les opportu

nités.

Cette équidistance a atteint aujourd’hui une forme de maturité. Elle nous conduit, d’un côté, à

remplir tout au long de l’année notre mission d’assistance envers le Parlement. Nous l’avons

fait ces dernières semaines par le biais des rapports financiers que nous lui avons remis à

l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement pour 2018.

Dans le même temps, nous assistons le Gouvernement par notre action continue de contrôle

de l’administration, par les travaux que nous rendons dans tous les

champs de l’action

publique et par les recommandations que nous formulons.

Cette assistance prend également la forme de sollicitations précises, comme le Premier

ministre l’a fait il y a quelques semaines, en demandant à la Cour de conduire une enquête

sur la fraude fiscale. Nous nous sommes d’ailleurs mis en situation de répondre à cette

demande, en créant sans tarder une formation interchambres

qui sera chargée d’instruire ce

rapport. Elle sera appuyée par un groupe d’experts.

Notre indépendance est aussi celle que nous confère notre statut de magistrat. Ce statut, il

faut le redire, ne nous protège pas seulement en tant que personnes, mais protège également

notre mission dont il conditionne l’exercice.

Car être indépendant, au quotidien de nos fonctions, cela veut dire formuler des constats et

des recommandations sans le souci de plaire ou de déplaire, en ne raisonnant qu’à partir de

la loi et sur des faits, sans craindre les pressions d’où qu’elles pourraient venir, sans céder

aux effets de mode, gu

idés sereinement par la seule exigence de l’intérêt public dans la

programmation de nos travaux, dans la réalisation de nos enquêtes, dans la rédaction de nos

rapports, dans les recommandations que nous exprimons, toujours librement.

Notre indépendance est intimement liée à notre identité juridictionnelle, qui constitue la

seconde caractéristique fondamentale que je souhaite rappeler devant vous.

Cette identité n’est pas qu’un héritage, une trace du passé que d’aucuns considèreraient

comme d’un autre âge

. Elle demeure pleinement opérante, en cohérence avec les exigences

de régularité, de probité et d’exemplarité de la gestion publique et avec les attentes toujours

très fortes de nos concitoyens en la matière.

J’ai cité il y a quelques instants les réflexions qu’a suscitées la lecture des contributions au

Grand Débat national que nous avons parcourues. On y relève tout particulièrement le

sentiment partagé par certains de nos concitoyens que ceux qui les gouvernent et ceux qui

prennent les décisions ne rendent pas toujours et tous suffisamment compte de leur gestion

et de leurs résultats.

À l’heure où une réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics est envisagée,

les juridictions financières ont justement à cœur de contribuer à cette réfl

exion et de répondre

aux attentes de nos concitoyens. Elles le font en étant vigilantes à ce qu’il soit tenu compte

d’une préoccupation essentielle, que la rénovation du régime actuel de responsabilité des

gestionnaires publics et, notamment, de celui des comptables, ne conduise pas, en réalité, à

le vider de sa substance.

Nos concitoyens ne comprendraient

d’ailleurs pas, à l’heure où leurs exigences sont plus

fortes que jamais en matière de responsabilisation de la gestion publique, qu’une telle réforme

aboutisse à un régime d’irresponsabilité générale, dans lequel aucun gestionnaire n’aurait de

comptes à rendre des décisions qu’il prend ou de la préservation des intérêts financiers dont

il a la charge.

Disons-le autrement : ce serait curieux et particulièrement contre-productif de fragiliser un

édifice ancien qui a fait ses preuves et qui contribue à la régularité et à la probité de notre

gestion publique. Cet édifie repose sur un principe simple : les comptes publics re

lèvent d’un

juge spécialisé. La mise en jeu des responsabilités devant ce juge prémunit le comptable des

éventuelles pressions qu’il pourrait subir et protège l’ordonnateur de la tentation de s’immiscer

dans le maniement des deniers publics.

Cette responsabilité financière spécifique aux gestionnaires publics est essentielle car elle est

inhérente à l’obligation de rendre des comptes et garantit une gestion publique régulière et

transparente. Elle doit être amplifiée, consolidée et trouver toute sa place à côté de la

responsabilité politique, sanctionnée par le suffrage universel, de la responsabilité

managériale encore insuffisamment développée et de la responsabilité pénale qui vient

sanctionner les manquements les plus graves, notamment au devoir de probité.

Si nous avons à cœur de fair

e valoir ces convictions, nous ne plaidons pas pour autant en

faveur du statu quo. Bien au contraire ! Les juridictions financières sont conscientes que le

régime actuel de responsabilité des comptables doit être amélioré. Pour gagner en effectivité,

il a

notamment besoin d’être rénové et adapté aux évolutions de la gestion publique, à ses

outils et aux rôles, de plus en plus imbriqués, des différents acteurs de la chaîne financière et

comptable.

La Cour fera donc des propositions. Nous nous y attachons da

ns le cadre d’un groupe de

travail qui vise à dresser le bilan de la réforme de 2011 du régime de responsabilité des

comptables publics et à mettre sur la table des pistes de refonte.

Le périmètre de notre réflexion est large, car la responsabilité des comptables est indissociable

de celle des ordonnateurs. À ce titre, si la responsabilité de l’ordonnateur peut être mise en

œuvre devant la Cour de discipline budgétaire et financière, cette juridiction au périmètre trop

limité voit échapper à sa compétence un grand nombre de gestionnaires publics, en particulier

les ordonnateurs locaux, ce qui est bien peu compréhensible aux yeux de nos concitoyens.

La Cour de discipline budgétaire et financière serait également plus efficace si le champ de

ses infraction

s était élargi, par exemple en sanctionnant l’octroi d’un avantage injustifié à soi

-

même, la présentation de comptes insincères ou encore l’inaction répétée dans l’exécution de

mesures de redressement.

Une extension de ses compétences pourrait être consid

érée comme risquant d’être trop

générale. Pour autant elle ne doit pas être redoutée, car elle doit aussi se traduire par le

meilleur équilibre possible entre une responsabilité financière aujourd’hui insuffisamment mise

en jeu et une responsabilité pénale parfois banalisée.

Sur ce point, plusieurs de nos voisins européens offrent des points de comparaison utiles. Je

pense notamment à l’Italie et au Portugal. La responsabilité des élus locaux y est mise en jeu

par le biais d’un régime d’exception, dans les

seuls cas d’irrégularités graves, caractérisées

par l’existence d’un préjudice financier.

Sur ces différents sujets, je souhaite qu’avec notre nouvelle Procureure générale, nous

puissions faire preuve de toute la force de conviction nécessaire pour faire avancer et,

espérons-le, aboutir un chantier ouvert depuis plus de dix ans, voire beaucoup plus, et pour

faire valoir, chacun dans notre rôle, le positionnement de notre institution et les spécificités de

ses missions.

Pour assurer ces missions, précisément, les juridictions financières ont besoin de moyens

humains compétents, diversifiés et indépendants. C’est le troisième sujet que je sou

haiterais

aborder devant vous

, car le contexte actuel est porteur d’autant d’opportunités que

d’interrogations pour

notre institution.

Chacun ici pressent combien la fonction publique aura à gagner en améliorant la formation de

ceux qui s’y destinent, les conditions de leur recrutement ou le déroulement de leur carrière.

Notre pays a changé et, avec lui, les besoins en compétences de ses administrations.

Aussi, les juridictions financières sont convaincues de la nécessité de diversifier le recrutement

dans la haute fonction publique, de décloisonner les différentes fonctions publiques, d’adapter

la formation des fonc

tionnaires aux nouveaux enjeux de l’action publique. Il y a aussi, en sens

inverse, un défi permanent à relever pour attirer les hauts potentiels et leur offrir des parcours

de carrière stimulants et variés.

Ce sont autant de questions fondamentales qui

méritent d’être abordées avec pragmatisme,

lucidité et dans un esprit de concertation. Elles ne peuvent se limiter à traiter uniquement de

la formation dispensée dans tel ou tel établissement ou de la situation particulière de tel ou tel

corps.

Je voudrai

s être clair sur ce point : plus qu’un corps, ou qu’un « grand corps », la Cour des

comptes est d’abord une juridiction dont le crédit repose avant tout sur son indépendance, sur

l’importance de ses missions et sur la rigueur de ses procédures, mais égalem

ent sur la qualité

des membres qui y servent.

Aussi, l

a réflexion qui s’engage doit s’appuyer sur ce qui marche déjà. Il n’y a, bien sûr, pas

de modèle unique, mais, dans les juridictions financières, il nous importe de préserver deux

éléments clés qui garantissent la qualité de nos ressources humaines et, avec elle, celle de

nos travaux.

Le premier d’entre eux est l’excellence. Cette excellence s’entend au sens du

professionnalisme de ses membres car notre institution a besoin de compétences de haut

niv

eau pour remplir les missions qui lui ont été confiées. On ne s’improvise pas magistrat des

comptes : il faut être formé à ce métier dont les compétences s’acquièrent à l’issue d’une

sélection exigeante et grâce à une phase d’apprentissage dès l’entrée dan

s le corps. Elle se

fait directement au contact du terrain, avec le compagnonnage de magistrats plus

expérimentés et dans l’exercice d’humilité qui est celui de la collégialité et de la contradiction.

Les compétences acquises par ces jeunes magistrats sont ensuite mises au service de nos

institutions, souvent, d’ailleurs, en y exerçant des responsabilités opérationnelles auxquelles

les exigences du métier de magistrat des comptes les ont bien préparés.

Ainsi, pour une proportion importante des magistrats financiers, cet apprentissage se fait

aujourd’hui en début de carrière. C’est un système qui a fait ses preuves, pas seulement dans

les juridictions financières, mais, bien plus largement, dans tous les métiers de l’audit et du

contrôle, dans le secteur p

ublic comme dans le privé, en France comme à l’étranger, où il n’est

pas remis en cause.

Le risque est réel, en supprimant une telle voie d’entrée en début de carrière, de transformer

les juridictions financières en un corps de débouchés peu attractif auquel on accède

uniquement en deuxième

, voire en troisième partie de carrière, ou bien d’en faire une filière

d’expertise pour des spécialistes seniors. Ce serait peu ou prou rev

enir à la Cour des comptes

du XIX

e

siècle.

Cela m’amène au deuxième élément qui

fonde, selon nous, la qualité de nos ressources

humaines : il s’agit de la diversité des parcours des magistrats des comptes. Les installations

auxquelles vous venez d’assister sont une belle illustration de la richesse de cette mobilité

professionnelle qui repose à la fois sur la possibilité de mener des carrières alternées, comme

sur le fait de pouvoir attirer dans un métier reconnu et valorisant une grande diversité de profils

et de talents.

Les magistrats que j’ai présentés ont en effet développé leu

r expérience professionnelle dans

des univers bien différents et tous ont servi des employeurs publics variés, alternant des

postes opérationnels en administration et des responsabilités au sein des juridictions

financières.

Loin des idées reçues, les juridictions financières ont donc une forte culture de la mobilité, du

brassage des générations et des talents, de l’alternance des expériences et des