28-30, rue Pasteur
CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
T +33 3 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Dijon, le 16 janvier 2019
Le président
Réf. : 19-ROD2-GF-03
Objet : notification du rapport d'observations définitives
.
P.J. : 1 rapport d'observations définitives.
Lettre recommandée avec avis de réception
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la
gestion de la commune d'Auxerre concernant les exercices 2012 et suivants ainsi que la réponse qui y a été
apportée.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche
réunion,
au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse seront joints à la
convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration
.
En application de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de
la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de
son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le rapport
d’observations est transmis à M. le P
réfet de l'Yonne ainsi qu'à M. le Directeur départemental des finances
publiques de l'Yonne.
Monsieur Guy FEREZ
Maire d'Auxerre
14 place de l'Hôtel de Ville
89000 AUXERRE
2/2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9 du code des juridictions financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que « ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations
qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de
joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération très distinguée.
Pierre VAN HERZELE
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
–
Télécopie : 03 80 36 21 05
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 10 octobre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE D’AUXERRE
(Département de l’Yonne)
Exercices 2012 et suivants
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
1/78
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS PRECEDENTES DE LA CHAMBRE
.......
7
1.1
Sur la fiabilité des comptes
.............................................................................................
8
1.2
Sur l’accueil de la petite enfance
....................................................................................
9
2
LA FIABILITE DES COMPTES
....................................................................................
10
2.1
Le patrimoine et son suivi comptable
...........................................................................
10
2.2
Les travaux en régie comptabilisés en section d’investissement
..................................
12
2.2.1
L’organisation des travaux en régie à Auxerre
...............................................................
12
2.2.2 La nature des travaux imputés au titre des immobilisations
...........................................
13
2.3
La détermination du coût de la main d’œuvre
..............................................................
15
2.4
Les flux financiers entre les budgets principal, annexe et rattaché
...............................
16
2.5
Les services assujettis à la TVA
...................................................................................
17
3
LA SITUATION FINANCIERE
......................................................................................
18
3.1
Analyse rétrospective
....................................................................................................
18
3.1.1 La formation du résultat de la section de fonctionnement
..............................................
18
3.1.2 Le financement des investissements
...............................................................................
20
3.1.3
L’endettement
.................................................................................................................
23
3.2
Perspectives budgétaires et financières
.........................................................................
25
4
LES RESSOURCES HUMAINES
...................................................................................
27
4.1
Les effectifs
...................................................................................................................
27
4.2
Le temps de travail
........................................................................................................
29
4.2.1
L’organisation du
temps de travail
.................................................................................
29
4.2.2
L’absence au travail
........................................................................................................
32
5
LES MUTUALISATIONS
................................................................................................
35
5.1
Les dispositifs de mutualisation existants à Auxerre
....................................................
35
5.1.1 Les groupements de commandes
....................................................................................
35
5.1.2 Le partage de services opérationnels ou fonctionnels
.....................................................
35
5.1.3
Le transfert d’une
compétence du CCAS à la commune
................................................
37
5.2
Le suivi des mutualisations et leur évaluation
..............................................................
38
5.2.1 Les dispositifs existants
..................................................................................................
38
5.2.2 Les orientations prévues au schéma intercommunal pour 2016 et 2017
........................
40
5.3
Les nouvelles pistes envisagées par la commune
.........................................................
40
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2/78
6
LA GESTION DES OPERATIONS FUNERAIRES
.....................................................
42
6.1
Les attributions du maire exercées au nom de l’État
....................................................
42
6.2
L’information des familles
............................................................................................
43
6.3
Les recettes perçues par la commune en matière funéraire
..........................................
44
6.3.1 Les taxes funéraires
........................................................................................................
44
6.3.2 Les vacations de police
...................................................................................................
45
6.3.3 Les redevances
................................................................................................................
46
6.4
Le crématorium communal
...........................................................................................
46
6.4.1
Implantation territoriale du crématorium d’Auxerre
......................................................
46
6.4.2
L’acquisition du crématorium par la ville d’Auxerre et le choix du mode de gestion
de l’équipement
..............................................................................................................
48
6.4.3 Le contrat de délégation de la gestion du crématorium
..................................................
49
6.4.4
La mise en œuvre du contrat
...........................................................................................
51
6.4.5 La traduction des objectifs de la commune
....................................................................
55
6.4.6 Le contrôle du délégataire par la commune
....................................................................
57
6.4.7
L’équilibre économique du contrat
.................................................................................
61
6.4.8
La mise aux normes du système de filtration de l’appareil de crémation
: une
obligation réglementaire mise en œuvre dans le cadre du nouveau contrat de
concession
.......................................................................................................................
64
7
LES DISPOSITIFS DE CONTROLE ET DE PILOTAGE DE LA GESTION
..........
73
ANNEXES
...............................................................................................................................
75
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
3/78
SYNTHÈSE
Chef-
lieu du département de l’Yonne et principal bassin d’emploi du département, la
commune d’Auxerre, avec près de 37
000 habitants, est également la ville-centre de la
communauté d’agglomération de l’Auxerrois qui regroupe, depuis le 1
er
janvier 2017,
vingt-neuf communes pour une population globale de 71 000 habitants.
Lors de son contrôle, la chambre a constaté que les comptes de la collectivité présentent
des insuffisances significatives en matière de tenue de l’inventaire et ne donnent pas une image
fidèle du patrimoine communal. Des corrections doivent être réalisées en matière de
comptabilisation des travaux en régie qui ont représenté près de 3
M€ sur la période 2012 à
2016 : la procédure doit être formalisée afin de fiabiliser les dépenses de main d’œuvre
estimées, le coût
d’utilisation
des véhicules utilisés ainsi que la détermination de la nature des
travaux imputés au titre des immobilisations.
Sous ces réserves, la commune a su préserver ses grands équilibres financiers à fin 2016.
Les résultats de fonctionnement ont été satisfaisants, dans un contexte de baisse des dotations
de l’État ayant conduit la collectivité à mobiliser, en 2016, le levier fiscal tout en rationalisant
les dépenses de gestion. L’effort d’équipement communal, soit 71
M€ entre 2012 et 2016, a été
important. Pour le financer, la commune a not
amment privilégié le recours à l’emprunt pour
près de 26
M€, sa capacité d’autofinancement après remboursement de l’annuité de la dette en
capital étant peu élevée (11
M€), et les autres recettes d’investissement (29
M€) étant
composées, pour plus de la moitié, des co-financements de partenaires institutionnels
indispensables à la concrétisation de cet effort. Conséquence directe de cette politique
d’investissement soutenue, la dette communale, qui ne présente pas de risque au regard de sa
structure, est élevée.
À l’avenir, si la commune entendait maintenir, comme elle l’envisage dans
son scenario
de prospective financière d’octobre 2017
, un rythme annuel de 10
M€ de dépenses
d’équipement jusqu’en 2022, elle devrait nécessairement poursuivre ses efforts de r
éduction
des dépenses de gestion et développer les dispositifs de mutualisation au sein du bloc
communal, de manière à
disposer de marges de manœuvre complémentaires et anticiper une
baisse éventuelle des subventions de ses partenaires institutionnels, eux-mêmes confrontés à
des contraintes financières. En conséquence, la commune devra procéder à des arbitrages
stratégiques en termes de politique d’investissement soutenable, eu égard au niveau de sa
capacité d’autofinancement et d’endettement, ces trois axe
s étant interdépendants pour le
maintien de l’équilibre financier communal.
Dans le domaine de la gestion des ressources humaines, la commune est parvenue,
nonobstant la reprise du personnel de l’ancien établissement public de coopération culturelle de
l’Yonne en 2014, à contenir l’évolution de sa masse salariale depuis lors, notamment par une
diminution de ses effectifs corrélée à la réorganisation des directions et des services. Mais ces
mesures trouvent désormais leurs limites et de nouvelles pistes d’éc
onomies sont à exploiter, à
qualité de service public équivalente, sur le temps de travail (4 jours de travail par an et par
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4/78
agent ne sont pas accomplis, soit l’équivalent de 13,2 ETP) et l’absentéisme pour raison de
santé, en forte augmentation, qui représentait 72 agents ETP en 2016. En outre, les dispositifs
de mutualisation mis en œuvre jusqu’en 2017 n’ont pas produit tous les effets que l’on pouvait
en attendre. À ce titre, la commune est invitée, en lien avec la communauté d’agglomération de
l’Auxerrois, à formaliser et mettre en œuvre les nouvelles pistes de mutualisation envisagées,
notamment la création d’une direction générale mutualisée.
Les opérations funéraires, notamment la gestion du crématorium communal, ont été
examinées dans le cadre d’
une enquête nationale des juridictions financières. Acquis en 2001
par la commune, le crématorium a été confié en gestion déléguée à la Société des Crématoriums
de France (SCF) sur la période 2006 à 2017. Si l’analyse de ce contrat a permis de vérifier que
le risque de la gestion pesait bien sur le délégataire, en revanche, la traduction des objectifs que
s’était fixés la commune, à savoir proposer un service et des prestations de qualité aux usagers,
ne ressort pas du contrat. En outre, les indicateurs proposés par le délégataire, tels que présentés
dans les rapports annuels d’activité, n’apportent que peu d’informations pertinentes sur la
qualité du service.
Le contrôle que doit exercer l’autorité délégante sur le délégataire est apparu quasi
-
inexistant. E
n effet, bien que les rapports annuels d’activité aient été présentés aux différentes
instances communales, aucune analyse n’en a été effectuée ; aucun contrôle sur place n’a par
ailleurs été réalisé par la commune.
La chambre a relevé que l’inventaire des
biens désignés au contrat n’était pas valorisé,
que l’état des dépenses de renouvellement n’avait pas été produit, que le compte annuel de
résultat de l’exploitation se résumait en des états de synthèse ne faisant apparaître aucun des
produits et charges
tels que prévus au contrat. De fait, l’équilibre économique du contrat, jamais
suivi par la commune, a été apprécié par la chambre sur la base des documents comptables
complémentaires produits par la société délégataire. En comparant les comptes présentés par la
société au plan d’affaires prévisionnel, il en est ressorti que l’activité du service public du
crématorium avait été fortement rentable pour le délégataire, soit le double de ce qui était prévu,
en raison notamment de la majoration excessive des frais de siège.
Enfin, l’obligation règlementaire de mise aux normes du système de filtration du four
du crématorium a été mise en œuvre
dans le cadre du nouveau contrat de concession signé fin
octobre 2017. À ce titre, la chambre a relevé, d’une part, que l’analyse des offres comportait
plusieurs fragilités, et, d’autre part, que le classement final et l’attribution subséquente
apparaissaient irréguliers au regard des critères de jugement définis par la collectivité.
Au terme du contrôle réalisé par la cha
mbre, l’insuffisance des procédures de contrôle
interne et de pilotage de la gestion est manifeste. La perspective de la montée en puissance de
la mutualisation plaide pour la mise en place de tels dispositifs pouvant parfaitement se traduire
par un contrô
le de gestion mutualisé, offrant une meilleure assurance d’agir conformément aux
normes en vigueur et de manière efficiente.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
5/78
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
reconstituer l’inventaire exhaustif des biens de la commune et le tenir
régulièrement à jour afin de permettre au comptable d’établir, d’un
e part, un état détaillé de
l’actif conformément à la réglementation, et d’autre part, de donner une image fidèle du
patrimoine communal.
Recommandation n°
2 :
se conformer aux dispositions de l’instruction budgéta
ire et
comptable M14 et de la circulaire INT/B010059C du 26 février 2002 précisant les règles
d’imputation des dépenses du secteur public local pour formaliser l’ensemble de la procédure
en matière de travaux en régie.
Recommandation n°
3 :
déterminer un coût des dépenses de main d’œuvre et d’utilisation des
véhicules ressortant d’une comptabilité analytique en matière de travaux en régie.
Recommandation n°
4 :
mettre un terme au régime de congés irréguliers résultant des
protocoles d’accords et des notes de service
.
Recommandation n°
5 :
utiliser le dispositif du service commun pour le partage de l’atelier
mécanique et le correspondant du comité national d’action sociale
.
Recommandation n°
6 :
mettre en place une facturation des charges au coût réel pour le
partage de l’
atelier mécanique.
Recommandation n°
7 :
formaliser et mettre en œuvre les nouvelles pistes de mutualisation
envisagées par la commune, en lien avec la communauté d’agglomération de l’Auxerrois
.
Recommandation n°
8 :
se conformer aux obligations relatives à l’information des familles en
matière funéraire par l’affichage de la liste des opérateurs funéraires habilités et par la mise à
disposition des devis-types des opérateurs funéraires auprès des familles.
Recommandation n°
9 :
exercer le contrôle du délégataire afin de s’assurer du respect, par ce
dernier, de ses obligations contractuelles.
Recommandation n°
10 :
préciser sans délai par voie d’avenant au contrat de concession la
date ou la période retenue pour chaque indice composant la formule d’indexation des tarifs
funéraires.
Recommandation n°
11 :
mettre en place un dispositif de contrôle et de pilotage de la gestion
mutualisé avec la communauté d’agglomération de l’Auxerrois au regard des nouvelles pistes
de mutualisation envisagées.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6/78
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune d
’Auxerre pour les exercices
2012 et suivants a été inscrit au programme 2017 de la chambre régionale des comptes
Bourgogne-Franche-Comté.
Le contrôle de la gestion et des comptes a porté sur le suivi des précédentes observations
émises par la chambre, la fiabilité des comptes, la situation financière, la gestion des ressources
humaines et les mutualisations.
Ce contrôle s’intègre en outre dans les travaux de la formation inter
-juridictions sur la
gestion des opérations funéraires par les collectivités territoriales, associant la Cour des comptes
et les chambres régionales des comptes. À ce titre, le contrôle des comptes du délégataire du
service public du crématorium, la Société des Crématoriums de France (SCF), pour les
exercices 2012 à 2016, a complété le contrôle des comptes et de la gestion de la commune
d’Auxerre.
Les observations relatives à la gestion des opérations funéraires sont présentées à la
partie 6 du présent rapport.
À travers son contrôle, la chambre s’est attachée, co
mpte tenu des objectifs fixés par le
conseil municipal, à évaluer les résultats obtenus et à apprécier l’économie des moyens mis en
œuvre, tout en s’assurant de la régularité des actes de gestion.
Conformément aux articles L. 211-3, L. 211-10 et R. 243-1 du code des juridictions
financières, le président de la chambre a informé le maire de la commune d’Auxerre et le
président de la société SCF de l’ouverture du contrôle, respectivement par lettres des
26 juin 2017 et 18 décembre 2017. Les entretiens de fin de contrôle se sont déroulés le
9 février 2018 avec le maire et le 16 février 2018 avec le directeur administratif et financier de
la société.
Dans sa séance du 9 mars 2018, la chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été notifiées le 16 mai
2018 au maire d’Auxerre
et aux tiers concernés. Après avoir examiné
les réponses qui lui ont été adressées et entendu le maire, à sa demande, le 5 septembre 2018,
la chambre a arrêté, dans sa séance du 10 octobre 2018, les observations définitives reproduites
ci-après.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
7/78
La présentation de la commune
Auxerre, avec près de 37 000 habitants, est le chef-
lieu du département de l’Yonne.
Essentiellement rural, ce dernier est organisé autour de deux villes moyennes, Auxerre et Sens,
et de la petite ville d’A
vallon.
Située sur l’axe Nord
-
Sud que suivent l’autoroute A6 et la voie ferrée, l’aire urbaine
d’Auxerre, représentant un peu moins de 100
000 habitants, concentre ses échanges avec Paris
et Sens. Principal bassin d’emploi du département, Auxerre est cepe
ndant confrontée à une
baisse de population depuis 1990. Contrairement à d’autres intercommunalités de la région, où
l’étalement urbain se poursuit au bénéfice des communes périphériques, Auxerre et le territoire
de la communauté d’agglomération de l’Auxer
rois voient tous deux leur population décroître
sur la période 2009-2014
1
(respectivement
–
1 859 et
–
1 134 habitants).
Auxerre présente une population relativement modeste : la part des ménages fiscaux
imposés est inférieure aux moyennes départementales et régionales, les taux de chômage et
pauvreté étant nettement supérieurs. S’agissant plus particulièrement du taux de chômage
constaté au 1
er
trimestre 2017, la situation du bassin d’emploi d’Auxerre s’est améliorée au
regard de celle du département avec 8,6 % pour Auxerre contre 9 % pour le département, 8,5 %
pour la région
2
.
Auxerre fait partie des 29 communes qui composent désormais la nouvelle communauté
d’agglomération de l’Auxerrois issue, depuis le 1
er
janvier 2017, de la fusion des communautés
d’agglomération de l’Auxerrois (21 communes) et de communes du pays coulangeois
(8 communes). La population totale regroupée atteint 71 268 habitants au 1
er
janvier 2018,
Auxerre en représentant 51 %.
1
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS PRECEDENTES DE LA
CHAMBRE
Dans son rapport du 18 janvier 2013, la chambre formulait un certain nombre de
recommandations concernant la fiabilité des comptes, notamment en matière d’inscription des
recettes d’emprunt en restes à réaliser et de schéma des écritures de cessions d’immobili
sations,
ainsi que, dans le cadre d’une enquête commune de la Cour et des chambres régionales des
comptes sur l’accueil de la petite enfance.
1
Source : INSEE, populations légales en Bourgogne-Franche-Comté, janvier 2017.
2
Source
: INSEE, statistiques et indicateurs, bassin d’emploi d’Auxerre, août 2017.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8/78
1.1
Sur la fiabilité des comptes
Au cours du présent contrôle, il a été constaté que les recommandations précédentes
r
elatives à la fiabilité des comptes ont été mises en œuvre par la commune sous les réserves
suivantes :
le schéma des écritures de cessions d’immobilisations prévu à l’instruction M14 est
désormais respecté. Seule l’opération d’ordre budgétaire relative à l’enregistrement, en
recette d’investissement, de la plus
-
value soumise à TVA liée à la cession d’un terrain
comporte une erreur en ce qu’elle a été comptabilisée toutes taxes comprises (TTC) et non
hors taxes (HT) au cours de l’exercice 2015. Cette confus
ion a entraîné une majoration
erronée des recettes d’investissement de l’exercice de 120
061,39
€, ainsi que des dépenses
de fonctionnement majorées pour ce même montant ; le résultat global de l’exercice 2015 n’a
cependant pas été affecté par ces écritures erronées ;
l’inscription en restes à réaliser de la section d’investissement des recettes d’emprunt est
dorénavant conforme aux dispositions de l’article R.
2311-11 du code général des
collectivités territoriales. Toutefois, une irrégularité par rapport
à l’autorisation donnée par
l’assemblée délibérante a été constatée sur l’exercice 2014.
En effet, le maire n’a délégation du conseil municipal en matière de souscription
d’emprunts que dans la limite du montant inscrit au budget
3
. Même si le budget de la commune
est voté par chapitre, la délégation est rédigée en ces termes : « procéder […] à la réalisation
des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux
opérations financières utiles à la gestion des emprunts ».
Au budget 2014, le chapitre 16
4
prévoit, compte tenu des décisions modificatives et
restes à réaliser, des recettes d’« emprunts et dettes assimilées » arrêtées à 18
669 893
€ dont
7,4
M€ au compte 16449 « opérations afférentes à options de tirage sur ligne de
trésorerie » et
5
M€ au compte 166 « refinancement de dette ». Ces deux derniers comptes relevant des
«
opérations financières utiles à la gestion des emprunts » et, au surplus, s’équilibrant en
dépenses et recettes au cours de l’exercice, comme le rappell
e le maire dans la note de
présentation du budget primitif, ils ne participent pas à un endettement supplémentaire et ne
procèdent pas « au financement des investissements prévus par le budget ». Par conséquent,
seul le compte 1641 « emprunt en euros » rel
ève de l’autorisation donnée par l’assemblée
délibérante de réaliser des emprunts pour le financement des investissements.
Les crédits adoptés à ce compte se sont élevés à 6 269 893
€, deux emprunts pour un
montant total de 4
M€ ont été souscrits courant
2014. Or, en signant un nouveau contrat
d’emprunt avec la Banque postale le 29 décembre 2014 pour un montant de 4
M€, l’exécutif a
excédé l’autorisation budgétaire de l’assemblée pour un montant de 1
730 107
€. Dès lors, ce
contrat était dépourvu de toute
validité juridique et l’inscription de 4
M€ en restes à réaliser
était par là-même irrégulière.
En conséquence, la chambre invite le maire à respecter l’autorisation budgétaire ouverte
par l’assemblée délibérante en matière de réalisation de nouveaux empru
nts.
3
Délibérations «
délégation d’attributions au maire en application de l’article L. 2122
-22 du code général des collectivités
territoriales » des 17 avril 2014 et 8 juin 2017.
4
Chapitre 16 hors compte 165 « dépôts et cautionnements reçus ».
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
9/78
1.2
Sur l’accueil de la petite enfance
La quasi-totalité des recommandations formulées par la chambre relatives à la petite
enfance a été mise en œuvre par la commune :
les modalités de remplacement par du personnel qualifié (puéricultrices, éducateurs de jeunes
enfants, auxiliaires de puériculture, infirmiers ou psychomotriciens) en cas d’absence
temporaire ont finalement abouti au renforcement des équipes titulaires en personnel qualifié
et à la redéfinition des formations, après l’expérimentation non satisfaisante de création d’un
poste d’auxiliaire de puériculture « volante ». Le remplacement de personnel qualifié en arrêt
pour un minimum de 6 mois s’exerce par le recours à des contrats à durée déterminée de
qualification équivalente. Un vivier de vacataires, dont une auxiliaire de puériculture, a
également été constitué ;
un partenariat entre la crèche interhospitalière et la commune d’Auxerre permet désormais
une meilleure prise en compte des besoins atypiques de familles, notamment en matière
d’amplitudes horaires. Il s’est concrétisé par une participation de la commune à des travaux
d’extension offrant ainsi huit places supplémentaires. Sur cette nouvelle capacité de
83 berceaux, 20 % sont réservés aux non-hospitaliers ;
l’offre d’accueil est centralisée depuis 2014 : une liste d’attente unique a été mise en place
sur l’ensemble des structures municipales, croisée deux fois par an avec celles des autres
structures (associatives, mutualistes) ; cependant, l’ordonnateur a précisé que la classe d’âge
dite « des bébés » constitue une difficulté lorsque les demandes sont présentées en cours
d’année ;
la réflexion sur l’éventuel transfert de la compétence « petite enfance » à la communauté
d’agglomération de l’Auxerrois n’a pas évolué ; les interventions de l’EPCI demeurent
limitées au titre des fonds de concours « petite enfance ». La décision d’établir un nouvel état
des lieux intercommunal
5
du paysage de la petite enfance pour appréhender les besoins en la
matière, en y associant la caisse d’allocations familiales de l’Yonne et la protection
maternelle infantile, a été prise le 11 avril 2017.
5
Le précédent état des lieux datait de 2008/2009.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10/78
2
LA FIABILITE DES COMPTES
La fiabilité des comptes est entendue au sens de la régularité et de la sincérité comptable.
L’article 47
-2 de la Constitution dispose que « Les comptes des administrations publiques sont
réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine
et de leur situation financière ». Les articles 53 à 57 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique précisent les exigences auxquelles
doivent répondre les comptes publics. Ainsi, la qualité des comptes est un gage de transparence
du bon emploi des fonds publics.
2.1
Le patrimoine et son suivi comptable
La
tenue de l’inventaire est une obligation pour l’ordonnateur, chargé du recensement
des biens et de leur identification de manière exhaustive dans l’inventaire physique, ainsi que
de l’ajustement de l’inventaire comptable en fonction des données réellement
présentes au sein
de l’organisme. Ces deux inventaires doivent être en concordance entre eux, mais également
avec l’état de l’actif immobilisé tenu par le comptable et suivi au bilan.
Au-
delà de cette obligation, une tenue rigoureuse de l’inventaire permet
de fiabiliser un
élément important du bilan et constitue un des préalables à la démarche de certification des
comptes.
La commune d’Auxerre a produit, en guise d’état d’inventaire, un extrait du fichier
Indigo-inventaire transmis chaque année au comptable public. Cet état ne recense que les biens
relevant de certains comptes
6
au motif que seuls ceux utilisés et amortissables y sont recensés.
Pourtant, d’autres biens faisant l’objet d’amortissements figurent au bilan de la commune
7
et
ne sont donc pas rece
nsés dans les états transmis. La collectivité a précisé qu’aucun suivi des
biens enregistrés en classe 2 n’est centralisé, la gestion étant déconcentrée à la direction accueil
et communication à partir de l’outil « Pythéas » pour ce qui concerne l’acquisit
ion et la
maintenance du parc informatique, et à la direction des moyens généraux à l’aide du logiciel
ATAL pour le parc véhicules/engins et pour une partie du matériel.
L’inventaire du patrimoine bâti, transmis dans un second temps, correspond à un état
d’inventaire seulement physique de ce patrimoine puisqu’il ne comprend aucune valeur, aucun
numéro d’inventaire, ni aucune référence à un compte d’imputation, éléments pourtant
indispensables pour l’inventaire comptable. En effet, l’inventaire et l’état de
l’actif, même s’ils
ont des finalités différentes, doivent correspondre. La qualité des échanges d’informations entre
l’ordonnateur et le comptable sur la base de l’attribution, par le premier, d’un numéro
d’inventaire aux actifs immobilisés est un préala
ble indispensable à cette corrélation.
6
Comptes 2031 «
frais d’études
», 2152 « installations de voirie », 2157 « matériel et outillage de voirie », 2158 « autres
installations, matériel et outillage techniques », 21757 « matériel et outillage de voirie », 2182 « matériel de transport », 2183 « matériel de
bureau et matériel informatique », 2184 « mobilier » et 2188 « autres immobilisations corporelles ».
7
Tels qu’aux comptes 204 «
subventions d’équipement versées
», 205 « concessions et droits similaires, brevets, licences, marques,
procédés, logiciels, droits et valeurs similaires », 2121 « plantations arbres et arbustes », 2132 « immeubles de rapport », 2152 « installations
de voirie », 21568 « autre matériel, outillage incendie, défense civile », 21782 « matériel de transport », 2181 « installation générales,
agencements, aménagements divers », 2281 « installations générales agencements, aménagements divers, reçues en affectation ».
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
11/78
Or, le fichier Indigo-inventaire transmis au comptable ne comporte aucune information
relative aux biens non amortissables, tels que les terrains ou les immeubles affectés à l’usage
du public ou à un service public administratif ; les flux des mandats relatifs aux comptes 20
« immobilisations incorporelles » et 23 « immobilisations en cours » ne mentionnent aucun
numéro d’inventaire et ne permettent donc pas au comptable de procéder à l’intégration
définitive des biens dans le patrimoine de la commune depuis plusieurs années.
Par ailleurs, il a été constaté que les opérations d’intégration définitive des biens
s’effectuaient par des certificats administratifs non datés établis par l’ordonnateur à la demande
du compt
able pour des montants globalisés, affectés d’un numéro d’inventaire « général », tels
que :
53,8
M€ du compte d’immobilisations en cours 2315 intégrés au compte définitif 2135 relatif
à la « réalisation d’installations, d’aménagements des cons
tructions », n° inventaire
2017-002 ;
85,9
M€ du compte d’immobilisations en cours 2313 intégrés au compte définitif 21318
relatif à la « réalisation des travaux dans les bâtiments publics », n° inventaire 2017-003 ;
2,2
M€ du compte d’immobilisations en cours 2312
intégrés au compte définitif 2128 relatif
à la « réalisation des travaux d’agencements et d’aménagements urbains », n°
inventaire
2017-001 ;
0,5
M€ du compte d’immobilisations en cours 2316 intégrés au compte définitif 2161 relatif
à la « réhabilitation d
’œuvres et objets d’arts », n°
inventaire 2017-004.
C’est ainsi que 142 M€ ont fait l’objet d’intégration sur les 159 M€ qu’atteignait le solde
des comptes 23 au 31 décembre 2016, sur la base de certificats administratifs établis de manière
laconique, ne p
ermettant pas la tenue d’un inventaire comptable conforme à l’instruction
budgétaire et comptable M14.
À ces anomalies s’ajoute l’ancienneté du défaut de constitution d’un inventaire
comptable qui aboutit, fin 2016, à un écart de 32
M€
8
entre les valeurs
nettes portées à l’état de
l’actif et au bilan, phénomène en aggravation constante tant par la poursuite des insuffisances
pratiquées en matière de production de numéros d’inventaire que par l’émission de certificats
administratifs globalisés.
Consciente
que l’inventaire physique du patrimoine immobilier utilisé ne répond pas à
l’ensemble des besoins pratiques et des obligations comptables, la collectivité a ajouté un volet
pour l’assistance à la mise en place d’un inventaire sur le patrimoine à l’accord c
adre relatif à
la réalisation d’un schéma directeur immobilier (SDI) notifié en 2016. La liste du patrimoine
bâti établie par TB Maestro début 2018 affecte un numéro à chacun des biens recensés, sans les
valoriser comptablement.
8
Dont 30
M€, pour ce qui concerne les seules «
subventions d’équipement versées
» et « autres immobilisations
corporelles ».
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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La commune n’utilisant au
cun outil pour recenser complètement les biens de son
patrimoine, elle est invitée à profiter de l’acquisition d’un nouveau logiciel financier en 2018
pour mettre en place une organisation et des processus lui permettant d’attribuer, de suivre et
de commun
iquer les numéros d’inventaire pour l’ensemble des immobilisations, y compris
s’agissant des travaux en cours.
La chambre rappelle que la mise en place d’un état d’inventaire comptable exhaustif,
l’affectation d’un numéro d’inventaire unique et sa commun
ication systématique lors de chaque
événement relatif à la vie de l’immobilisation (entrée, adjonctions, amortissements, travaux en
régie, sortie, …) permettent de donner une image fidèle du patrimoine et d’en définir une
stratégie de gestion.
En définitive, la chambre invite la commune à poursuivre la démarche engagée en vue
de constituer l’inventaire, tant pour les biens immobiliers que mobiliers, afin de disposer d’un
inventaire comptable exhaustif et de communiquer au comptable public toutes les informations
indispensables pour le rétablissement et le maintien de la concordance des états et leur suivi au
bilan.
Recommandation n°
1 :
reconstituer l’inventaire exhaustif des biens de la commune et
le tenir régulièrement à jour afin de permettre au comptable d’établir, d’un
e part, un
état détaillé de l’actif conformément à la réglementation, et d’autre part, de donner une
image fidèle du patrimoine communal.
2.2
Les travaux en régie comptabilisés en section d’investissement
Lorsque des travaux ayant le caractère
d’investissements sont réalisés directement par
les agents de la commune, l’instruction budgétaire et comptable M14 permet d’affecter en
dépenses d’investissement le montant des charges enregistrées en section de fonctionnement.
Ainsi, les dépenses de main
d’œuvre, de petit outillage et de fournitures, initialement inscrites
en section de fonctionnement, sont transférées en fin d’exercice au moyen d’une écriture
d’ordre
budgétaire,
aux
chapitres
intéressés
de
la
section
d’investissement
pour
l’immobilisatio
n des biens.
Cette opération s’effectue à partir d’un état des travaux d’investissement effectués en
régie établi avant la clôture de l’exercice. Doivent y figurer le montant de chaque catégorie de
dépenses ou des portions de dépenses se rapportant au trav
ail ou à l’opération intéressée et,
pour les dépenses de main d’œuvre, le décompte des heures de travail précisant les tarifs
horaires retenus selon la catégorie de personnel.
2.2.1
L’organisation des travaux en régie à Auxerre
Sur la période 2012-2016, les travaux en régie directement réalisés par les agents
communaux et affectés en dépenses d’investissement ont représenté entre 0,4
M€ et 0,7
M€ par
an, soit 2,9
M€ cumulés sur la période.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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Selon la procédure décrite par la commune, les travaux en régie sont gérés par le service
« maintenance bâtiments » au sein de la direction du patrimoine bâti, lequel compte sept ateliers
représentant cinquante agents : gros œuvre/second œuvre, menuiserie, plomberie, métallerie,
électricité, peinture et nettoyage. La commune a p
récisé que « Bien que l’objectif principal du
service consiste à entretenir et maintenir en état le patrimoine bâti de la ville (300 bâtiments
répartis sur 200 sites), il a également pour mission de l’améliorer en réalisant des travaux
d’aménagement, d’amélioration, de rénovation, de restauration ou d’extension ».
Deux comptes gestionnaires sont gérés en dépenses de fonctionnement dans l’applicatif
de finances Cegid par la direction du patrimoine bâti :
« maintenance ateliers », pour ce qui relève des dépe
nses d’entretien courant et de
maintenance pour un budget d’environ 0,2
M€ annuel ;
« bâtiments travaux régie
», pour un budget d’environ 0,1 à 0,15
M€ annuel. Sur cette
enveloppe, une ligne identifiée « travaux QEB / Cit’ergie » d’un montant de 50
000
€,
mise
en place en 2013, est réservée à des travaux d’isolation (menuiseries, combles) ou ayant trait
aux économies (énergies, fluides …) ; le reste est affecté à une ligne générale destinée à des
travaux identifiés en amont au travers d’un programme planifié après l’analyse des
prestations
sollicitées
par
les
services
(constructions
nouvelles,
aménagements,
améliorations, extensions, transformations importantes).
Ainsi, si une partie des travaux en régie relève d’une programmation, l’autre partie
relève des
prestations sollicitées au fil de l’année, lesquelles font l’objet d’une «
analyse
rigoureuse » selon la réponse fournie par la commune.
Tout au long de l’année, chaque opération de travaux en régie est liée à une fiche
d’intervention dénommée « fiche projet » saisie dans l’applicatif ATAL, à laquelle sont affectés
des crédits ; chaque commande, chaque intervention avec mention des heures réalisées par agent
ainsi que l’utilisation des véhicules y sont rattachées. En fin d’exercice budgétaire, les fiches
d
e travaux sont éditées d’ATAL et comparées avec l’applicatif de finances Cegid. Un tableau
récapitulatif est transmis à la direction des finances qui saisit l’écriture d’ordre budgétaire entre
les sections de fonctionnement et d’investissement.
Si cette pr
atique telle que présentée apparaît conforme à l’instruction comptable M14,
une première difficulté ressort des écarts constatés, même marginaux, dus à la gestion des lignes
de crédits en HT dans Cegid et en TTC dans ATAL, ainsi qu’une lourdeur provenant d
e la
double saisie induite par l’utilisation de deux applicatifs distincts. Une seconde difficulté résulte
de l’absence de procédure formalisée en matière de travaux en régie, laquelle contraint
l’assistante gestion financière de la direction du patrimoine
bâti à interroger les agents de la
direction des finances lors de chaque hésitation ressortant de la nature des travaux :
immobilisation (travaux en régie) ou maintenance.
2.2.2
La nature des travaux imputés au titre des immobilisations
La circulaire INT/B020
059C du 26 février 2002 précise les règles d’imputation des
dépenses du secteur public local : les travaux d’entretien ou de réparation destinés à maintenir
ou remettre le bien en état de marche sans entraîner une augmentation de sa valeur réelle ou de
sa durée de vie sont constitutifs de charges de fonctionnement.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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Cette circulaire opère ensuite une distinction entre dépenses d’entretien et de réparation
d’une part, et dépenses d’amélioration d’autre part. Ainsi «
constitue une dépense
d’amélioration toute dépense qui a pour effet, soit d’augmenter la valeur et/ou la durée de vie
du bien immobilisé, soit, sans augmenter cette durée de vie, de permettre une diminution des
coûts
d’utilisation
ou
une
production
supérieure.
Ces
dépenses
constituent
des
immobilisations ».
Les états joints aux titres de recettes émis au compte relatif aux travaux en régie
consistent en une liste comportant, pour chaque opération de travaux réalisés, un coût total de
main d’œuvre et de fournitures. Les pièces justificatives produi
tes au titre des exercices 2015
et 2016, transmises à titre d’exemples compte tenu du volume de documents concernés
9
,
rattachent une fiche récapitulative à chaque opération, fiche regroupant les bons d’interventions
par corps de métier. Le montant de chaque catégorie de dépenses ou portion de dépenses se
rapportant au travail ou à l’opération intéressée, frais d’utilisation des véhicules compris, y
figure et, pour les dépenses de main d’œuvre, le décompte des heures de travail par agent précise
les tarifs horaires retenus.
L’analyse des vingt
-
deux fiches récapitulatives d’intervention relatives à l’exercice
2015 transmises montre que 40
% seulement des dépenses relèvent d’achat de matériaux et
fournitures, les 60 % restants résultant de charges de personnel
et d’utilisation de véhicules.
De même, l’analyse des fiches récapitulatives d’intervention relatives à l’exercice 2016
montre que 20 % seulement des dépenses relèvent d’achat de matériaux et fournitures, 75
% de
charges de personnel, le solde de fra
is d’
utilisation des véhicules. Plus particulièrement, les
trois fiches relatives à l’opération « réorganisation des services » ressortent à 93
% de frais de
personnel et d’utilisation de véhicules pour des opérations assimilables à des déménagements
de service
s et des rafraîchissements de locaux. Trois autres fiches relatives à l’opération
« logements » ressortent à 87 % de frais de personnel et véhicules pour des rénovations de
logements dénommées « réhabilitation », « remise à niveau » ou « réfection du logement avant
réaffectation ».
Ainsi, une partie des opérations listées en 2015 et 2016 relève au final de travaux
d’entretien ou de réparation et est constitutive de charges de fonctionnement.
La chambre observe que bien que la commune édite des centaines de fiches chaque
année, l’absence de précision quant à la nature des travaux réalisés (absence de descriptif
détaillé) rend difficile le contrôle de la nature des opérations retenues au titre des travaux en
régie et leur distinction avec les dépenses d’entre
tien ou de réparation. La chambre rappelle que
l’imputation des dépenses en section d’investissement dépend de la nature de l’opération et
qu’à ce titre, un descriptif détaillé des travaux doit être annexé.
9
Des transmissions de pièces justificatives ont été demandées concernant 8 opérations sur les 24 listées en 2015 (266 556
€
sur les 405 610
€ comptabilisés en 2015, soit 65
%) et 6 opérations sur les 23 de 2016 (370 267
€ sur les 562
792
€ compta
bilisés en
2016, soit 65 %). Un échantillon de 27 pièces en 2015
(5 états synthétisant les fiches récapitulatives d’intervention correspondant aux
opérations, et 22 fiches) et de 26 pièces en 2016
(4 états synthétiques et 22 fiches récapitulatives d’interv
ention) ont été communiqués
à titre d’exemples
puisque « concernant la demande formulée sur les fiches de travaux issus du logiciel ATAL pour 2015 et 2016, cela
représente des centaines de documents à éditer ».
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
15/78
Afin de sécuriser le dispositif des travaux en régie et les écritures budgétaires et
comptables subséquentes, la chambre invite la commune à formaliser l’ensemble de la
procédure, notamment s’agissant de l’appréciation de la nature des travaux.
Recommandation n°
2 :
se conformer aux dispositions de l’instruction budgéta
ire et
comptable M14 et de la circulaire INT/B010059C du 26 février 2002 précisant les règles
d’imputation des dépenses du secteur public local pour formaliser l’ensemble de la
procédure en matière de travaux en régie.
2.3
La détermination du coût de la main d
’œuvre
Les instructions comptables prévoient que les immobilisations créées par les moyens du
service sont comptabilisées à leur coût de production
10
. Ce dernier correspond au coût
d’acquisition des matières consommées, augmenté des charges directes de prod
uction (matériel
et outillage acquis ou loués, frais de personne, …) à l’exclusion des frais financiers et des frais
d’administration générale
11
. Il a pour objectif de neutraliser les charges dans le compte de
résultat et non de dégager une marge.
Évolution des travaux en régie
Source
: CRC, à partir d’ANAFI et des comptes de gestion
10
Instruction
comptable
M14, tome 2, titre 3, chapitre 3, § 1.2.1.3
11
Circulaire NOR/INT/B/94/00257C du 23 septembre 1994 ; à ce titre, les coûts de formation et de fonctionnement
des postes sont assimilables à des frais d’administration générale.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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Sur la période 2012-2016, la part des travaux en régie relative aux charges de personnel
s’est élevée à 69
% (2
M€ cumulés sur les cinq exercices)
; elles ont été calculées sur la base
d’un coût horaire unique arrêté parmi les
tarifs municipaux et révisé annuellement.
S’agissant de la comptabilisation des coûts de main d’œuvre, l’adoption d’un tarif
unique ne saurait correspondre à un coût réel. Le coût horaire arrêté parmi les tarifs municipaux
résulte d’un
coût calculé en 2007, revalorisé chaque année de + 0,8 % (2012) à + 4,6 % (2014)
avec une réévaluation moyenne de + 3 % par an en 2015 et 2016, année où il a atteint 34
€ de
l’heure quel que soit l’agent concerné
12
. Or, le coût horaire moyen des services électricité, gros
œuvre/
se
cond œuvre, maintenance bâtiments, menuiserie, métallerie, peinture et plomberie
ressort à 21,94
€ de l’heure en
2016
13
: ainsi, sur les 0,4
M€ de dépenses de main d’œuvre
comptabilisées au titre des travaux en régie en 2016, un tiers se révèlent surestimées
14
.
De même,
le coût d’utilisation des véhicules en matière de travaux en régie
est un coût
horaire forfaitaire par type de véhicule, arrêté parmi les tarifs municipaux et revalorisé chaque
année
15
.
En conclusion, la procédure retenue par la commune pour déterminer ces coûts
n’est pas
conforme à la réglementation en ce qu’elle ne ressort pas d’une comptabilité analytique.
Recommandation n°
3 :
déterminer un coût des dépenses de main d’œuvre et
d’utilisation des véhicules ressortant d’une comptabilité analytique en matière de
travaux en régie.
2.4
Les flux financiers entre les budgets principal, annexe et rattaché
Des écarts apparaissent entre les comptes de charges remboursées par les budgets
annexe et rattaché au budget principal et ceux relatifs aux mises à disposition de personnel
facturées par le budget principal, aux budgets annexe et rattaché.
S’agissant des exercices 2012 et 2013, les remboursements de mises à disposition de
personnel au prof
it du budget annexe de l’assainissement ont été comptabilisés, au budget
principal, au compte 758 « produits divers de gestion courante » en lieu et place du compte
70841 « mise à disposition de personnel facturée aux budgets annexes, régies municipales,
CCAS et caisse des écoles ». Le compte 70841 est, depuis 2014, utilisé à bon escient au budget
principal.
12
6 services et 34 agents de catégorie C de la filière technique concernés, auxquels est ajouté le service maintenance bâtiments
chargé de l’organisation et du suivi des travaux en régie et composé d’1 agent de catégorie B de la filière technique et de 2
agents de
catégorie C de la filière administrative.
13
Coût horaire moyen calculé sur la base des fiches de paie des agents du service : électricité = 20,58
€, gros œuvre/second
œuvre = 22,45
€, maintenance bâtiments = 22,59
€, menuiserie = 23,05
€, métalleri
e = 20,35
€, peinture = 24,11
€ et plomberie =
20,45
€.
14
Main d’œuvre facturée au titre des travaux en régie 2016 = 399
828
€ / tarif horaire moyen 2016 = 33,33
€ (33
€ du 1
er
janvier au 31 août et 34
€ à compter du 1
er
septembre 2016) = 11 995 heures est
imées de main d’œuvre. Estimation du coût réel de
main d’œuvre
: 11 995 heures x 21,94
€ = 263
171
€. Estimation de l’écart
: 399 828 - 263 171 = 136 657
€.
15
Entre 2,50
€ et 20
€ de l’heure en 2012 selon le type de véhicule (particulier, utilitaire, poids
lourds, balayeuse …) à une
fourchette de 3
€ à 23,30
€ de l’heure en 2016.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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Les écarts constatés en 2014 et 2015 relèvent du remboursement de mises à disposition
de personnel au profit de la caisse des écoles, comptabilisés à tort au compte 6218 « personnel
extérieur au service - autre personnel extérieur » du budget de la caisse des écoles puisque celui-
ci est
comptablement rattaché au budget principal. Le rattachement d’un budget «
caisse des
écoles » à celui de la commune au travers du compte 453 « caisse des écoles rattachée » induit
l’utilisation du compte 6215 «
personnel affecté par la collectivité de rattachement ».
La chambre précise que c
es erreurs d’imputation ont nécessité un retraitement au titre
de l’analyse finan
cière afin de respecter le principe de permanence des méthodes et présenter
la situation financière la plus
fiable s’agissant des dépenses de personnel
.
2.5
Les services assujettis à la TVA
Certaines activités sont assujetties à la TVA, soit de plein droit, soit sur option.
L’individualisation d’une activité assujettie à la TVA dans un budget annexe, si elle est
recommandée, n’est pas obligatoire. Dans ce dernier cas, l’instruction budgétaire et comptable
M14 prévoit que les opérations assujetties à la TVA doiv
ent faire l’objet de séries distinctes de
bordereaux de titres et de mandats par activité. Elles doivent également faire apparaître le
montant des opérations budgétaires hors taxe, le montant de la TVA collectée ou déductible et
le net à payer ou à recouvrer.
À Auxerre, six services assujettis à la TVA sont suivis au budget principal : il s’agit du
camping, des locations de salles, de l’immeuble Clémenceau (loyers commerciaux), du
bâtiment administratif rue Paul Henri Spaak nommé « fonds de commerce », des parkings du
Pont, des Charmilles, de la Chaînette et d’opération immobilière (service inactif depuis 2012).
Aucun ne fait l’objet de séries distinctes de bordereaux, un même bordereau pouvant
comprendre des opérations relatives à des services assujettis à
TVA et d’autres non. Le code
service TVA n’est en outre pas véhiculé par les flux de mandats et titres transmis par la
commune, interdisant l’utilisation par le comptable public de l’applicatif de comptabilisation
de la TVA. Même si un code fonctionnel étendu est utilisé par la collectivité, ces lacunes
obligent le comptable à une prise en charge manuelle de l’alimentation de ce code service au
vu des déclarations de TVA transmises par l’ordonnateur, fonctionnement chronophage et non
sécurisé source d’erre
urs.
De surcroît, cette pratique ne facilite pas la mise en œuvre des obligations fiscales liées
aux opérations assujetties à la TVA puisqu’un simple sondage a permis de constater des
confusions : des factures de marché de nettoyage de locaux ou de maintenance sont tantôt
gérées HT, tantôt TTC pour un même exercice budgétaire (2016), une même fonction (8221)
et un même tiers
; quant aux factures de marché de nettoyage de locaux de l’exercice 2013,
elles ont toutes été gérées TTC alors qu’il s’agit de servi
ces soumis à TVA.
En conséquence, la chambre invite la commune d’Auxerre à se conformer à l’instruction
budgétaire et comptable M14 en attribuant des séries distinctes de bordereaux de titres et de
mandats pour chaque activité assujettie à TVA.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18/78
3
LA SITUATION FINANCIERE
La gestion budgétaire de la commune d’Auxerre est organisée autour d’un budget
principal et de deux budgets annexes à caractère industriel et commercial, les services publics
de l’assainissement et du crématorium. Ces deux budgets anne
xes ne présentant pas de
difficultés, l’analyse de la situation financière est circonscrite au budget principal.
La présente analyse financière repose sur les comptes de gestion et les comptes
administratifs des exercices 2012 à 2016, ainsi que sur les don
nées issues de l’application
informatique ANAFI développée par les juridictions financières. Les comptes de la commune
seront comparés, en tant que de besoin, à ceux des communes de 20 000 à 50 000 habitants
appartenant à un groupement fiscalisé
16
. Les tabl
eaux détaillés de l’analyse financière figurent
en annexe n° 1.
3.1
Analyse rétrospective
3.1.1
La formation du résultat de la section de fonctionnement
3.1.1.1
Les produits de gestion
Les produits de gestion sont restés relativement stables entre 2012 et 2016, passant de
59,1
M€ à 59,4
M€ (+
0,5 %).
Jusqu’en 2015, les ressources fiscales ont représenté 40
% des produits de gestion, 45 %
en 2016. Entre 2012 et 2015, l’évolution moyenne annuelle de 3,2
% est due à l’augmentation
des bases ; celle observée en 2016 est liée à
l’augmentation des taux d’imposition, la commune
ayant fait le choix de les majorer de 8 %, soit 1,8
M€ de recettes complémentaires
17
. Les bases
d’imposition communales par habitant sont restées assez proches de la moyenne nationale et
même légèrement supérieures depuis 2015. Les taux des trois taxes adoptés par la commune
sont restés stables jusqu’en 2015. Ceux des taxes d’habitation et sur le foncier non bâti sont
supérieurs à la moyenne nationale sur l’ensemble de la période ; celui de la taxe sur le fonc
ier
bâti, inférieur à cette même moyenne nationale jusqu’en 2015, l’excède en 2016. Ces écarts
traduisent une pression fiscale plus élevée à Auxerre que dans les autres communes de la même
strate démographique. Les marges sur les taux sont désormais faibles.
Les dotations et participations ont représenté plus de 50 % des produits de gestion entre
2012 et 2015, mais en 2016, leur part a régressé à 48 %. Les mécanismes de contribution au
redressement des comptes et la péréquation horizontale ont été doublement défavorables pour
la commune : la dotation globale de fonctionnement a diminué de 3
M€ sur la période et parce
qu’elle est contributrice au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communes
(FPIC), la commune a « perdu » 0,4
M€ à ce titre
et 0,1
M€ au titre de la dotation de solidarité
communautaire.
16
La population d’Auxerre compte 36
569 habitants, majorée de 6 635 habitants vivant en quartiers prioritaires (INSEE,
recensement de la population 2013, système d’information géo
graphique de la politique de la ville, mise à jour du 26 juillet 2016).
17
En 2016, l’effet taux représente 8
% de produit complémentaire contre 0,1
% pour l’effet bases.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
19/78
En définitive, la commune a compensé en partie la diminution des dotations et
participations par le recours au levier fiscal en 2016.
3.1.1.2
Les charges de gestion
Les charges de gestion ont augmenté de 1,8 % entre 2012 et 2016, passant de 49,6
M€
en 2012 à 52,1
M€ en 2014, puis à 50,5
M€ fin 2016
; des économies de 1,6
M€ ont donc été
réalisées sur les deux dernières années de la période examinée.
Le premier poste de charges concerne les charges de personnel
18
qui représentent 53 %
des charges de gestion en 2012 et 2013, et 58 % sur les autres exercices. Ces charges de
personnel ont évolué de 12 % entre 2012 et 2016, soit + 3
M€
. Cette augmentation significative
observée en 2014 est liée à la reprise d
es personnels de l’EPCC de l’Yonne par la commune,
soit un coût supplémentaire de 2
M€ représentant une cinquantaine d’agents. Depuis lors, les
charges de personnel
19
ont diminué de 0,3
M€ (
- 1,1 %). Neutralisées du coût supplémentaire
lié au conservatoire musique et danse, les principales hausses ont concerné, sur la période
2012-2016, les charges de sécurité sociale et prévoyance (+ 625 000
€ soit
8,8 %), le personnel
non titulaire c
umulé des emplois d’insertion (+
382 000
€ soit
15,4 %) et le personnel extérieur
au service (+ 98 000
€ soit
77 %).
Jusqu’en
2013, la commune présentait des dépenses de personnel par habitant plus
faibles que les communes appartenant à la strate démographique de 20 000 à 49 999 habitants,
soit 708
€ contre
733
€ par habitan
t au niveau national. La situation est inversée depuis 2014
avec 805
€ par habitant en 2016, contre 755
€ au niveau national. En revanche, si l’on rapporte
les charges de personnel aux charges de fonctionnement, elles sont demeurées inférieures à la
moyenn
e des communes appartenant à la même strate démographique, même si l’écart s’est
réduit : de 7 points en 2012, il n’est plus que de 1,4 points en 2016 avec des charges de personnel
à Auxerre représentant 56 % des charges de fonctionnement contre 57 % au niveau national.
Au final, les charges de personnel
–
hors reprise EPCC
–
ont été globalement maîtrisées
à la suite de départs en retraite d’agents, la refonte de l’organigramme des services et la
suppression de postes (infra, § 4.1).
Viennent en deuxième l
ieu et sur l’ensemble de la période, les charges à caractère
général qui ont représenté en moyenne un quart des charges de gestion. Elles ont diminué à
compter de 2014, conséquence des notes de cadrage budgétaire adressées aux services. En
outre, des économies ressortent notamment du compte 60612 « achat non stocké
énergie-électricité
» : le recours à la centrale d’achat UGAP pour l’acheminement de
l’électricité (tarifs verts et jaunes) a été à l’origine d’une diminution du coût global de 10
% sur
la périod
e 2014 à 2016 et un mode de consultation adapté pour l’achat de carburant a abouti à
un gain de 0,03
M€ entre 2015 et 2016. La création d’un poste d’économe de flux à la direction
du développement durable a permis un suivi précis des factures et l’engageme
nt de travaux
d’économie d’énergie.
Enfin, un marché de suivi des consommations des fluides des bâtiments
communaux a été attribué en 2016 afin
d’améliorer la performance énergétique du patrimoine
bâti de la commune.
18
Charges de personnel telles qu’elles ressortent du chapitre 012 diminué des atténua
tions de charges portées aux comptes
6419 et 6459.
19
Charges de personnel nettes retraitées des remboursements pour mise à disposition, seul coût réaliste.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20/78
Les subventions de fonctionnement ont globalement diminué de près de 22 % (- 1,7
M€)
entre 2012 et 2016, passant de 7,6
M€ à 5,9
M€. Cette baisse est liée à la reprise de l’EPCC en
2014, la subvention versée jusqu’alors n’ayant plus lieu d’être (1
M€ versé en 2012 et 1,5
M€
en 2013, deux subventions exceptionnelles ayant été accordées). Les baisses consécutives des
subventions proviennent également des notes de cadrage budgétaire fixant un objectif de
diminution de 20 % du montant des subventions, hors compensations de service public versées
dans le cadre des délégations de service public.
Les autres charges de gestion sont demeurées relativement stables sur la période.
Principalement constituées de la contribution au service incendie, la commune a obtenu une
régularisation de sa contribution de
–
0,3
M€ pour l’exercice 2016, à la suite du jugement du
tribunal administratif qui a annulé les délibérations du conseil d’administration du SDIS
(CASDIS) des 10 novembre et 15 décembre 2015. Les effets de cette régularisation ont été
constatés au cours
de l’exercice 2017. Un recours est également pendant au titre des
contributions de la commune sur les exercices 2012 à 2015.
En conclusion, la rationalisation des charges de gestion engagée depuis 2014 a permis
à la collectivité de réaliser des économies sur les charges à caractère général (0,6
M€), les
charges de personnel (0,4
M€) et les subventions de fonctionnement (0,6
M€).
3.1.1.3
Les résultats de la section de fonctionnement
Sur la période 2012-
2016, l’évolution des charges de gestion a été plus soutenue q
ue
celle des produits, respectivement + 1,8 % et + 0,5
%. Cependant, depuis 2014, l’évolution s’est
inversée : les charges ont diminué plus fortement que les produits, respectivement - 3,1 %
et - 0,7
%. En effet, la baisse des dotations et la reprise de l’EPCC par la commune l’ont
contrainte, d’une part, à rationaliser ses dépenses et, d’autre part, à dégager de nouvelles recettes
par le recours au levier fiscal, sous peine de ne plus parvenir à préserver les grands équilibres
financiers communaux.
Conséque
nce directe de l’ensemble de ces mesures, l’excédent brut de fonctionnement,
après avoir chuté d’1,6
M€ entre 2012 et 2013, est demeuré à 7,7
M€ jusqu’en 2015 et s’est
amélioré en 2016 pour atteindre 8,9
M€. La capacité d’autofinancement brute et le résult
at de
la section de fonctionnement ont suivi la même tendance
; en baisse régulière jusqu’en 2015,
ils ont présenté une nette amélioration en 2016, atteignant respectivement près de 7
M€ et
4,8
M€. La commune est également parvenue à diminuer ses frais fin
anciers par le
réaménagement d’emprunts en 2015 et 2016.
3.1.2
Le financement des investissements
3.1.2.1
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement est une marge de manœuvre déterminante pour
l’équilibre financier d’une commune. Elle doit couvrir l’annuité de la dette en capital et, de
façon satisfaisante, les investissements programmés.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
21/78
La CAF brute rapportée aux produits de fonctionnement constitue le taux d’épargne
brute et permet de mesurer la part de ressources courantes qui sont disponibles pour rembourser
la dette et investir. Jusqu’en 2013, le taux d’épargne brute de la commune était légèrement
supérieur à celui de la strate, il demeure inférieur depuis lors. Après sa nette dégradation en
2014, le taux d’épargne brute s’est nettement amél
ioré en 2015 pour la strate, mais seulement
en 2016 pour la commune (11,32 % pour la commune contre 11,63 % pour la strate).
Évolution du taux d’épargne
Source : CRC, à partir des comptes de gestion et fiches DGFiP
La CAF nette (après remboursement en
capital de l’annuité de la dette) après avoir
chuté
en 2014 à 0,9
M€, s’est progressivement améliorée pour représenter 2,6
M€ fin 2016. Malgré
de nombreux réaménagements
d’emprunts
ayant permis
d’en réduire le coût, l’annuité en
capital de la dette demeure lourde et représente, fin 2016, plus de 60 % de la CAF brute, soit
4,4
M€.
3.1.2.2
Le financement propre disponible
Le financement propre disponible comparé au montant total des dépenses d’équipement,
permet de mesurer la part des investissements financés par des ressources propres.
Sur la période sous revue, les subventions d’investissement ont constitué la part
principale
du
financement
propre
disponible,
à
savoir
38 %
;
viennent
ensuite
l’autofinancement, 28
% et enfin, le FCTVA, 23 %. Ce financement propre disponible qui
représentait 10,2
M€ en 2012 a chuté à 7,3
M€ en 2013 et est demeuré inférieur à 8
M€ sur le
reste de la période examinée, malgré 1
M€ de recettes de cessions de terrains en 2015 et 2016.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22/78
3.1.2.3
Les dépenses d’équipement
Sur la période 2012 à 2016, hors remboursement en capital des emprunts contractés, la
commune a réalisé 71
M€ de dépenses d’investissement. L’effort d’équipement communal a
donc été important bien qu’ayant diminué de manière significative depuis 2014. Une relance
des investissements a été constatée en 2016, soit 11,6
M€ représentant un effort supplémentaire
de près de 3
M€ par rapport à 2015.
Auxerre, en comparaison avec les communes de sa strate démographique, reste dans la
moyenne et est même au-dessus en 2016, avec 315
€ d’investissement par habitant contre 273
€
au plan national.
Les secteurs d’intervention majoritairement retenus par la commune au cours de la
période examinée concernent les opérations d’aménagement urbain et celles relatives à la voirie
(53 % des dépense
s d’investissement cumulées soit 36
M€), parmi lesquelles les rénovations
urbaines des Brichères, Rive droite, Sainte Geneviève et des Rosoirs, la coulée verte et
l’aménagement des quais de l’Yonne. Les secteurs de l’enseignement et la formation (11
% des
dépenses d’investissement cumulées soit 7,5
M€) comprennent notamment la construction du
4
ème
bâtiment de la vie étudiante (3,5
M€). Enfin, les subventions d’équipement versées au
cours de la période se sont élevées à 5
M€, dont 2,7
M€ ont concerné le secteur du sport et de
la jeunesse et 1,5
M€ celui du logement.
3.1.2.4
Le résultat de financement
Les d
épenses d’équipement et leur financement
Source : CRC, à partir des comptes de gestion
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
23/78
L’autofinancement (ou épargne disponible après remboursement du capital de la dette)
a financé sur la période 16
% des dépenses d’investissement
; combiné aux ressources propres
d’investissement hors emprunt
20
, ce financement propre de la commune a couvert 57 % des
dépenses d’investissement. Ce ratio (financement propre disponible sur dépenses et subventions
d’équipement) traduit un effort lourd d’investissement qui n’apparaît pas durable
pour deux
raisons :
d’une part, la commune devrait recourir à de nouveaux emprunts alors que sa dette actuelle
est déjà élevée,
d’autre part et eu égard à la part prépondérante représentée par les subventions
d’invest
issement reçues, la commune doit nécessairement ajuster ses investissements aux
disponibilités financières de ses partenaires institutionnels, lesquels sont eux-mêmes
confrontés à leurs propres contraintes financières.
Dès lors, pour compléter le financem
ent de sa politique d’investissement, la commune
a privilégié le recours à l’emprunt pour un montant total souscrit de près de 26
M€. Le fonds
de roulement a été sollicité dans des proportions moindres, à savoir 2,3
M€.
Sous l’effet conjugué de l’appel à d
e nouveaux emprunts pour des montants de 12,9
M€
en 2013 et 4
M€ en 2014, ainsi que la baisse des dépenses d’investissement à compter de 2014,
le fonds de roulement a été reconstitué en 2013 et demeure supérieur à 4
M€ depuis lors. Il
représente près de 30 jours de charges courantes et apparaît satisfaisant. Le besoin en fonds de
roulement, négatif sur l’ensemble de la période, signifie que les sommes non encore décaissées
sont supérieures aux sommes non encore encaissées ; il constitue donc une ressource et
augmente le niveau de la trésorerie qui atteint 6,7
M€ fin 2016
.
3.1.3
L’endettement
Au 31 décembre 2016, la collectivité présentait un encours de dette composé de trente-
cinq contrats classés 1A (score Gissler) pour un total de 59,8
M€ dont près de 60
% à taux fixe.
Sur la période 2012 à 2016, 25,6
M€ d’emprunts nouveaux ont été contractés.
Six emprunts ont fait l’objet de refinancements au cours de la période
: un pour 2,3
M€
en 2013, trois pour un montant total de 5,5
M€ en 2015 et deux, déjà renégociés en
2015, pour
une somme de 4,6
M€ en 2016.
Le premier emprunt refinancé auprès du Crédit Mutuel en 2013, contracté auprès de
Dexia en 2011, concernait un prêt revolving assorti d’une commission de non utilisation et d’un
remboursement in fine prévu en 2016. Le remboursement du capital de 2,3
M€ a été étalé sur
une durée de 15 ans.
20
À noter qu’en 2012, lors des opérations d’acquisition par la commune d’Auxerre du bâtiment adminis
tratif abritant la
société Armatis, la SEM Yonne Équipement a remboursé l’avance de 2,5
M€ consentie par la commune pour la construction dudit
bâtiment en 2009 (compte 274 « prêts » figurant notamment à la ligne « Participations et inv. financiers nets » du tableau supra).
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24/78
Les deuxième et troisième emprunts refinancés auprès de la Banque Postale en 2015,
avaient été contractés auprès de la Banque Populaire en 2007 et 2013. La baisse du taux fixe
sur ces deux emprunts a abouti à un gain financier estimé à environ 0,7
M€ en tenant compte
des indemnités de remboursement et du rallongement des durées de 4,5 et 7 mois.
Le quatrième emprunt refinancé en 2015 auprès de la Caisse d’Épargne, contracté
auprès du Crédit Mutuel en 2012, présentait un capital restant dû de 0,89
M€ avec durée
résiduelle de 17,09 ans et un taux variable « Euribor 3M + 2,25 ». Il a été refinancé à un taux
fixe de 1,40
% pour une durée de 17 ans, soit un mois de moins qu’initialement
et sans
indemnité de remboursement anticipé, générant une économie immédiate sur les frais
financiers.
Les cinquième et sixième emprunts refinancés auprès de la Caisse d’Épargne en 2016,
avaient été contractés auprès du Crédit Mutuel en 2013. La baisse des taux variables sur ces
deux emprunts a abouti à une économie immédiate sur les frais financiers, le rallongement des
durées de 0,5 et 2,5 mois ne présentant pas d’incidence notable.
Au 31 décembre 2016, après refinancements, la dette de la commune se caractérise par
un taux moyen, après swaps, de 2,27 % et une durée de vie résiduelle moyenne de 13 années.
La politique de gestion active de la dette adoptée par la commune lui a permis de bénéficier
d’un taux moyen et d’une durée de vie résiduelle plus faibl
es que ceux des communes et EPCI
de même strate (respectivement 2,27 % contre 2,86 % pour la strate et 13 années contre
13,6 pour la strate
21
). La chambre relève cependant que bien que les opérations de gestion de la
dette mises en œuvre par la commune sur
la période examinée lui aient permis de dégager des
économies sur les frais financiers, une remontée des taux variables, lesquels composent 40 %
de l’encours de dette du budget principal, impacterait directement le niveau de l’épargne brute.
Plusieurs rati
os permettent d’apprécier le niveau d’endettement de la commune. La
capacité de désendettement,
mesurée à partir de la capacité d’autofinancement brute, permet de
calculer le nombre d’années qui seraient nécessaires pour rembourser l’encours de la dette en
y
consacrant l’intégralité de l’
épargne brute
. Celle d’Auxerre
reflète un endettement élevé entre
2013 et 2015 (de 9,1 années à 10,8 puis 10,1) qui a diminué depuis lors, la capacité de
désendettement représentant 8,6 années fin 2016.
Le taux d’endettement, lequel correspond au rapport entre l’encours de dette et les
recettes de fonctionnement, est également important et supérieur à 100 % en 2013 et 2014
(respectivement 107,2 % et 106,5 %). Fin 2016, bien que ramené à 97,1 %, ce taux
d’endettement est net
tement supérieur à celui des communes appartenant à la même strate
démographique qu’Auxerre, à savoir
70,6 %.
Enfin, l’encours total de la dette de la commune a représenté fin 2016 1
623
€ par
habitant, contre 1 095
€ pour la strate démographique.
21
Source : Finances actives (
reprise par la commune d’Auxerre dans ses réponses
)
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
25/78
Au total, l’ensemble de ces indicateurs traduisent une d
ette communale élevée qui doit
être surveillée,
même si la capacité de désendettement
d’Auxerre
demeure inférieure au plafond
national de référence fixé à douze années pour les communes
22
. L
’encours de l
a dette de la
collectivité doit toutefois être examiné
au regard de l’effort d’équipement, lequel, exprimé en
euros par habitant, dépassait de près de 60 % celui de la moyenne de la strate en 2012 et de plus
de 25 % en 2013
, nécessitant un recours important à l’emprunt jusqu’en 2014 (21,4
M€). En
2016
, la commune s’est rapprochée de la moyenne de la
strate, soit
des dépenses d’équipement
de 315
€ par habitant pour Auxerre contre 273
€ pour la strate.
3.2
Perspectives budgétaires et financières
L’analyse
financière prospective, qui vise à définir les marges de manœuvre de la
commune
pour mettre en œuvre un programme d’investissement soutenable, s’appuie sur les
éléments transmis au cours de l
’instruction.
L
a direction des finances de la ville d’Auxerre utilise un outil de prospective financière,
avec l’assistance d’un cabinet externe
. Chaque année, lors d
u débat d’orientations budgétaires,
un temps d’échanges a lieu entre le DGS, le DGA, la directrice des finances et le consultant
externe ; un scénario est établi vers la mi-octobre.
La commune a produit le scenario de prospective financière daté
d’octobre 2017
et établi
jusqu’en 2022. Il a
été précisé
qu’«
au regard des incertitudes qui ont pesé sur 2017 (élection
présidenti
elle, devenir des dotations de l’État, nouvelles relations financières entre l’État et les
collectivités territoriales), il a été décidé de ne pas procéder à la mise à jour de la prospective
financière. Celle-
ci pourra intervenir en 2018 (…)
».
Effective
ment, le scenario produit par la commune n’apparaît pas soutenable.
En section de fonctionnement, la commune anticipe une faible progression de ses
produits
en faisant le choix de ne pas augmenter les taux d’imposition. Les charges courantes
évolueraient
sur la période, passant de 51,4 M€ en 2017 à 53,2 M€ fin 2022. Surtout, l’épargne
nette se dégraderait très rapidement pour représenter seulement 0,5
M€ dès 2018 jusqu’à fin
2022.
En section d’investissement, le scenario porte les dépenses d’investissement
hors
annuité en capital à 10
M€ par an. En espérant maintenir les co
-financements de ses partenaires
extérieurs au niveau constaté sur la période antérieure, la commune devrait emprunter entre 4 à
5,5
M€ selon les années, soit un montant global de 25
M€ d
e nouveaux emprunts.
Dans un tel scenario, la capacité de désendettement dépasserait le seuil de 11 années dès
2018 et ce jusqu’en 2021. Ainsi et au regard du seul budget principal, la commune se trouverait
proche du plafond national de référence établi à douze années pour les communes
conformément à l’article 29 de la loi n°
2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des
finances publiques pour les années 2018 à 2022.
22
Article 29, loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26/78
Aussi, la chambre estime que si la commune entendait maintenir un volume
d’investiss
ements de 10
M€ par an sur les cinq prochaines années, elle devrait de manière
prioritaire poursuivre ses efforts sur les charges de gestion, sa marge de manœuvre sur les
produits fiscaux étant déjà réduite au regard du niveau des taux existants et la réforme de la
taxe d’habitation constituant un paramètre d’incertitude. En effet, le maintien d’une capacité
d’autofinancement proche de celle constatée en 2016 (de l’ordre de 2,6
M€ après
remboursement de l’annuité de la dette en capital) apparaît nécessaire
au regard du volume
d’investissements programmé.
La commune devrait également maintenir le niveau des autres recettes d’investissement
hors emprunt (notamment les co-financements de ses partenaires institutionnels, le FCTVA, les
cessions éventuelles) à hauteur de 5
M€, sous peine d’avoir un besoin de financement trop élevé
qu’elle ne pourrait combler par le seul recours à l’emprunt.
Enfin,
les
mutualisations
devraient
être
accentuées
avec
la
communauté
d’agglomération afin de dégager des économies suppléme
ntaires. La chambre relève que
plusieurs équipements apparaissent d’intérêt communautaire, notamment le conservatoire
musique et danse, lequel représente, en 2016, une charge nette pour la commune égale à
1,7
M€
23
, soit 0,8
M€ de plus qu’avant sa reprise
24
, alors que cet équipement à rayonnement
départemental dispense un enseignement à des élèves originaires, pour près de la moitié, de
territoires extra communaux
25
.
Sans méconnaitre les efforts de rationalisation des dépenses de gestion qu’a réalisés la
commu
ne depuis 2015, dans un contexte de diminution des dotations de l’État qui a fortement
impacté ses ressources et ayant nécessité le recours au levier fiscal pour restaurer en partie
l’épargne brute, la chambre invite la commune à s’interroger sur le niveau
de son
autofinancement, de sa politique d’investissement et de sa capacité d’endettement, trois axes
interdépendants de ses grands équilibres financiers.
23
2,2
M€ de dépenses réelles de
fonctionnement (y compris charges de personnel)
–
0,5 M€ de recettes réelles de
fonctionnement (dont 0,18
M€ de participation des élèves, 0,03
M€ de la DRAC, 0,095
M€ du conseil départemental, 0,092
M€
de la communauté d’agglomération de l’Auxerrois et 0,0
85
M€ de remboursements de mise à disposition de personnel auprès
d’autres organismes).
24
Coût de fonctionnement du conservatoire avant 2014 : 0,9
M€ (subvention annuelle de fonctionnement versée à
l’EPCC).
25
Environ 53 % des élèves sont originaires du territoire de la commune, 20 % de celui de la communauté
d’agglomération, 25
% du département et moins de 2
% de l’extérieur du département.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
27/78
4
LES RESSOURCES HUMAINES
4.1
Les effectifs
Les effectifs permanents de la commune d’Auxerre au 31 décembre de chaque exercice
sont présentés en nombre d’agents et en équivalent temps plein (ETP).
Répartition des effectifs permanents au 31 décembre selon le statut
et la catégorie hiérarchique (en n
ombre d’agents et en ETP)
Source : données commune
Entre 2012 et 2016, les emplois permanents sont passés de 750 à 745 agents, malgré un
effectif supplémentaire de 57 agents en 2014 à la suite de la reprise de l’EPCC de l’Yonne par
la commune. Le pic atteint fin 2014, soit 778 agents, a été suivi par une baisse en 2015
(- 26 agents), poursuivie en 2016 (- 7 agents), aboutissant à une diminution globale de 5,2 ETP
sur la période 2012-2016.
En neutralisant les effets de la reprise des personnels de l’EPCC
, les effectifs
permanents ont diminué de 62 sur la période 2012-2016, soit - 52,6 ETP. La baisse significative
est constatée à partir de 2014 (- 18,2 ETP), 2015 (- 13,1 ETP) et 2016 (- 18,2 ETP).
Évolution des emplois permanents
Source : CRC, à partir des données de la commune et des bilans sociaux
Effectif
Evol.
Evol.
Evol.
Evol.
Catégorie
A
B
C
Total
A
B
C
Total
2 0 12 -
2 0 13
A
B
C
Total
2 0 13 -
2 0 14
A
B
C
Total
2 0 14 -
2 0 15
A
B
C
Total
2 0 15-
2 0 16
Titulaires et stagiaires
Nb d'agents
46
85
580
711
47
83
568
698
-1,8%
71
101
549
721
3,3%
64
105
534
703
-2,5%
67
104
524
695
-1,1%
ETP
44,4
82,8
552,4
679,6
46,4
80,3
544,5
671,2
-1,2%
69,9
94,9
527,4
692,2
3,1%
63,3
100,5
520,1
683,9
-1,2%
65
97,2
502,9
665,1
-2,7%
dont ETP CMD*
17,5
12,4
3,6
33,5
17,5
11,4
4,5
33,4
-0,3%
17,5
12
3,6
33,1
-0,9%
Non titulaires
Nb d'agents
15
17
7
39
15
18
11
44
12,8%
18
29
10
57
29,5%
17
24
8
49
-14,0%
13
31
6
50
2,0%
ETP
12,5
14
6,4
32,9
13,2
15
10
38,2
16,1%
13
24,2
9,7
46,9
22,8%
12,8
20,4
8
41,2
-12,2%
9,8
26,3
6
42,1
2,2%
dont ETP CMD
2,7
9,7
2
14,4
3,5
7,6
2,5
13,6
-5,6%
2,6
8,7
3
14,3
5,1%
Total nb agents
61
102
587
750
62
101
579
742 -1,1%
89
130
559
778
4,9%
81
129
542
752
-3,3%
80
135
530
745
-0,9%
Total ETP
56,9
96,8
558,8 712,5
59,6
95,3
554,5 709,4 -0,4%
82,9 119,1
537,1 739,1
4,2%
76,1
120,9
528,1 725,1
-1,9%
74,8 123,5
508,9 707,3
-2,5%
dont ETP CMD
20,2
22,1
5,6
47,9
21
19
7,0
47
-1,9%
20,1
20,7
6,6
47,4
0,9%
* CMD : Conservatoire musique et danse
2012
2013
2014
2015
2016
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28/78
En outre, la mise en œuvre des rythmes scolaires depuis 2014 s’est traduite par le recours
à une centaine d’agents non titulaires non permanents par an et la mobilisation de 160 agents
permanents en poste pour 1,5 à 2 heures hebdomadaires chacun ; la participation d’associations
conventionnées
a complété le dispositif à hauteur d’une centaine de postes pour 1,5 à 2 heures
hebdomadaires également. Le coût net de la mise en œuvre de ces mesures a atteint quasiment
100 000
€ en 2016 pour la commune. L’ordonnateur a annoncé lors du conseil municipal
du
21 décembre 2017 la fin de ce dispositif à la rentrée de septembre 2018 et reste en attente
d’informations plus précises de l’État quant à la mise en place du « plan mercredi ».
Les emplois de catégorie A qui représentaient environ 8 % des effectifs permanents en
2012 et 2013, s’élèvent désormais à une moyenne d’environ 11
% ; ils ont globalement
augmenté de 19 agents sur la période (+ 17,9
ETP). La reprise de l’EPCC en 2014 a concerné
23 emplois de catégorie A, soit 20,2 ETP (direction et professeurs).
Les emplois de catégorie B ont représenté 18 % des effectifs permanents en 2016, soit
une augmentation de 33 agents sur la totalité de la période (+ 26,7 ETP). Entre 2013 et 2014,
ils ont augmenté de 14 % à 17 % (+ 29 agents, soit + 23,8 ETP), du fait de la reprise de 28 agents
en provenance de l’EPCC (soit + 22,1
ETP).
Enfin et en sens inverse, les emplois de catégorie C ont diminué de 78 à 71 %
(- 57 agents et - 49,9 ETP) avec notamment une diminution de 20 agents entre 2013 et 2014
nonobstant la repr
ise de 6 agents de l’EPCC (+ 5,6
ETP), suivie de deux baisses consécutives
de 17 et 12 agents les deux exercices suivants (respectivement - 9 et - 19,2 ETP).
À l’occasion des départs en retraite principalement (60 départs de 2014 à 2016), et, dans
une proportion moindre, de mutations ou fin de contrats, la réorganisation des directions et
services a contribué à rationaliser les effectifs. La commune a notamment diminué le nombre
de directions par la mise en œuvre d’une transversalité des missions avec des d
irections
uniques ; la réduction des niveaux de responsabilité et le développement de la polyvalence ont
complété la réorganisation globale des services. L’investissement réalisé sur le niveau
d’équipement et d’outillage des services a influé sur la produc
tivité et accompagné les
réductions d’effectifs tout en maintenant le niveau de services. Enfin, la commune a procédé à
la suppression de dix postes en 2015 et deux autres en 2016. Les services concernés ont été
ceux des écoles, la restauration scolaire, les espaces verts, la maintenance bâtiments et la
propreté (de - 5,5 à - 1,5 ETP).
En conclusion, malgré la reprise des personnels de l’EPCC de l’Yonne en 2014
représentant 47,9 ETP, la commune a su maîtriser ses effectifs permanents: - 5,2 ETP sur la
période 2012-2016. Hors personnel du conservatoire, la baisse amorcée en 2014 a été
significative sur chacune des trois dernières années de la période examinée. Chaque départ,
pour quelque motif que ce soit, offre la possibilité à la commune de s’interroger su
r la
pertinence du remplacement et présente l’occasion de repenser son organisation. Ainsi, la
réorganisation des services finalisée en 2016 a produit des effets visibles et mesurables.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
29/78
En 2017, les réductions d’effectif opérées depuis 2014 voient leurs
limites. La commune
compte désormais sur l’effet de noria
26
et les dispositifs de mutualisation des services pour, à
niveau de service équivalent, contenir ses charges de personnel, d’autant plus que l’intégration
de seize agents issus des centres sociaux
jusqu’ici gérés par le CCAS et de dix éducateurs
sportifs portés par l’Office municipal des sports (OMS) doit être opérée début 2018.
4.2
Le temps de travail
4.2.1
L’organisation du temps de travail
Selon la réglementation, la durée du travail effectif s’entend comm
e le temps pendant
lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives
sans pouvoir vaquer à des occupations personnelles. Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001
fixe à 35 heures par semaine la durée du travail effectif, soit une durée annuelle de 1 607 heures.
Les congés annuels, appréciés en nombre de jours effectivement ouvrés, sont fixés à vingt-cinq
selon les textes en vigueur.
La définition, la durée et l’aménagement du temps de travail des agents terri
toriaux sont
fixés par l’organe délibérant de la commune.
4.2.1.1
Les délibérations de l’assemblée municipale sur le temps de travail
La délibération relative à l’aménagement et la réduction du temps de travail a été
adoptée lors du conseil municipal du 20 décembre 2001, après avis favorable du comité
technique paritaire du 12 décembre 2001. Cette délibération a arrêté les dispositions suivantes :
une durée de référence fixée à 35 heures en moyenne par semaine pour un agent à temps
complet ;
une réduction de la durée annuelle du travail pour les agents soumis à des sujétions
particulières (travail le dimanche, la nuit, les jours fériés, l’encadrement des camps organisés
par les centres de loisirs ou maisons de quartier ou des scolaires par le maître-nageur
sauveteur) ;
l’acceptation de tous les cycles de travail et de toutes les modalités d’aménagement ;
le maintien d’un dispositif d’horaires variables.
Aucune référence aux jours de congés, ni au temps de travail annuel, ni à d’éventuels
droits acquis antérieuremen
t n’est portée à cette délibération.
26
L’
effet de noria, ou GVT (glissement, vieillesse, technicité) négatif, est une mesure du taux de variation de la masse
salariale correspondant à la différence entre les sommes des salaires des agents entrants (moins coûteux) et des sortants (plus
expérimentés et anciens donc plus coûteux).
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30/78
La journée de solidarité a été mise en œuvre le lundi de Pentecôte par une délibération
du 23 décembre 2008, répondant ainsi à l’obligation réglementaire. Cependant les notes de
service des 10 janvier 2012, 3 janvier 2013 et 6 janvier 2014 fixent à 3 le nombre de jours de
congés exceptionnels accordés par le maire : « 1 jour à prendre en juillet ou en août », « 1 jour
pour les fêtes de fin d’année », et « la journée de solidarité fixée […] le lundi de Pentecôte »
sachant que, pour cette dernière, « le personnel qui travaillera ce jour-
là, bénéficiera d’une
journée de congé supplémentaire ». Les notes de service des 23 janvier 2015 et 8 janvier 2016
réduisent ces congés exceptionnels à 2 jours : celui des fêtes de fin d
’année et celui du lundi de
Pentecôte. En conséquence, cette journée ne peut, de par ces dispositions, être considérée
comme mise en œuvre à la commune d’Auxerre.
Enfin, les protocoles d’accords
signés les 14 avril 2011 et 5 juillet 2017, non entérinés
par délibérations, prévoient 27 jours de congés annuels correspondant à 5,4 fois les obligations
hebdomadaires de service au regard des 5 fois prévues au décret n° 85-1250 du
26 novembre 1985
; ces protocoles reprennent également la disposition prévue à l’arrêté
n° RH-1197
du
1
er
juillet
2011
27
selon
laquelle
« chaque
année,
le maire
fixe
discrétionnairement un nombre de jours de congés exceptionnels ». Ces protocoles prévoient
d’autres mesures telles que le bénéfice de congés calculés sur la base d’une année complète lors
du départ en retraite d’un agent quelle que soit la date de départ, ou encore une journée de congé
supplémentaire l’année de l’attribution de la médaille du travail, disposition également rep
rise
de l’arrêté municipal du 1
er
juillet 2011, ou encore une mise en œuvre des congés exprimée en
heures pour les agents à temps partiel ou non complet, en méconnaissance de la
réglementation
28
.
En conclusion, le régime de temps de travail adopté par l’ass
emblée en décembre 2001,
seule base juridique applicable, en ce qu’il se limitait à définir une base horaire hebdomadaire
de 35 heures
29
, sans référence au maintien d’un éventuel dispositif de jours de congés
dérogatoire antérieurement acquis, ne peut être inférieur à 1 607 heures effectives annuelles,
correspondant à un droit à congés équivalent à 5 fois les obligations hebdomadaires, soit
25 jours hors jours de fractionnement
30
. Dès lors, les notes internes du DGS, qui ont porté le
total des congés pour 2015 et 2016 à 29 jours
31
, méconnaissent des dispositions fixées par
l’assemblée, seul organe compétent pour fixer le temps de travail.
27
Cet arrêté municipal actualise les droits des agents en matière d’autorisations d’absences relevant antérieurement des
dispositions des arrêtés n° 476 du 22 juin 1979 et n° 1159 du 12 décembre 2001.
28
Comme confirmé par la CAA de Paris, 29 janvier 2008,
n°06PA01869, Cne Asnière-sur-Seine
29
Hors dispositions particulières expressément listées en faveur des agents soumis à des sujétions particulières.
30
1 ou 2 jours de fractionnement attribués en fonction du nombre de congés de l’année en cours pris entre le 1
er
janvier et le
30 avril et le 1
er
novembre et le 31 décembre. Ces jours de fractionnement sont exclus du régime des congés et, par conséquent, du
calcul relatif au temps de travail annuel.
31
30 jours en ce qui concerne les années 2012 à 2014.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
31/78
4.2.1.2
Le calcul du temps de travail effectif à Auxerre
Congés et durée hebdomadaire du travail appliqués par la commune en 2016
Source : CRC
En application du régime de congés relevant de la note de service du 8 janvier 2016,
laquelle ne repose sur aucune base légale, le nombre d’heures de travail non accomplies par
agent atteint 30 heures par an. Compte tenu de l’effectif perman
ent en ETP au 31 décembre
2016 renseigné par la commune, soit 707,3 agents, le volume d’heures de travail non réalisées
au titre des seuls congés annuels équivaut à 21 219 heures, soit un sureffectif théorique de
13,2 ETP. Ce chiffre, rapporté au coût moye
n annuel d’un agent évalué à 36
829
€
32
représente
un surcoût budgétaire annuel théorique d’environ 0,5
M€ pour la commune.
La chambre rappelle qu’il appartient à l’assemblée délibérante et à elle seule de fixer le
temps de travail. Dès lors, aucune note de
service ni protocole d’accord qui n’est pas entériné
par une délibération n’est valable et la commune est invitée à se conformer aux dispositions des
délibérations relatives à l’aménagement du temps de travail et à la journée de solidarité, sans
contrepartie.
Recommandation n°
4 : mettre un terme au régime de congés irréguliers résultant des
protocoles d’accords et des notes de service
.
32
Coût moyen annuel = (données charges totales de personnel nettes des remboursements y compris mises
à disposition 2016 issues d’ANAFI) / effectif permanent en ETP et emplois aidés rémunérés au 31 décembre 2016
+ heures renforts et remplacements en ETP issues du bilan social 2016 soit 29 334
300 € / (707,3 ETP + 14 emplois
aidés + 75,2 ETP) = 36 829
€.
1 607
Nombre d'heures obligatoires par an
1 607
Nombre d'heures obligatoires par an
365
Jours calendaires
365
Jours calendaires
104
Samedis et dimanches
104
Samedis et dimanches
8
Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi
ni un dimanche (moyenne)
8
Jours fériés (moyenne)
25
Jours de congés légaux
25
Nombre de jours de congés annuels adoptés
par le conseil municipal
0
Autres
4
Autres (congés annuels 5,4 x les obligations
hebdomadaires au lieu de 5 x, journées
exceptionnelles accordées par le maire)
228
Jours travaillés
224
Nombre de jours travaillés au sein de la
commune
45,6
soit nombre de semaines travaillées
44,8
soit nombre de semaines travaillées
35
Nombre d'heures par semaine
35
Nombre d'heures par semaine
1 596
Nombre d'heures travaillées sur l'année
1 568
Nombre d'heures travaillées sur l'année
1 600
arrondi à
1 570
arrondi à
7
+ journée de solidarité
7
+ journée de solidarité
0
Nombre d'heures < 1 607
30
Nombre d'heures < 1 607
0
Soit nombre de jours de travail non accomplis
4,29
Soit nombre de jours de travail non accomplis
contingent atteint
contingent non atteint
Régime légal
Régime résultant des notes de service du DGS
Détermination du respect du contingent légal de 1 607 heures
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32/78
4.2.2
L’absence au travail
Certaines absences apparaissent plus significatives que d’autres, telles que les absences
pour maladie, les accidents de travail et les maladies professionnelles.
Répartition des journées d’absence (en jours ouvrés) à Auxerre
Source : données commune en jours calendaires transformées en jours ouvrés (jours calendaires x 4/5)
Toutes catégories de personnels confondues, à Auxerre,
le taux d’absentéisme
33
calculé
révèle un taux
d’absence
pour raisons médicales fluctuant sur la période 2012-2016 entre 8,4 %
et 9,4 % ; il est de 9,1 % en 2016 ; les absences pour maladie ordinaire ont augmenté à elles
seules de 26,5 % sur la période 2012-2016.
Évolution des absences pour raisons médicales (en jours ouvrés)
Source :
CRC, d’après les
données de la commune transformées en jours ouvrés (jours calendaires x 4/5).
33
Taux d’absentéisme = (nombre de jours d’absences ouvrés x 100) / (effectif en ETP x nombre de jours ouvrés sur la période)
2012
2013
2014
2015
2016
maladie *
14 425
14 587
15 905
14 020
15 618
dont maladie ordinaire
6 719
7 400
9 351
8 401
8 502
dont longue maladie, longue durée et grave maladie
6 157
5 989
5 204
3 947
5 659
accidents du travail
1 348
1 410
1 656
1 341
675
nb jours d'absence pour raisons médicales
15 773
15 997
17 561
15 361
16 293
maternité
841
474
1 572
1 289
967
Total jours d'absence
16 614
16 471
19 133
16 650
17 260
total effectif équivalent temps plein
712,5
709,4
739,1
725,1
707,3
nombre de jours ouvrés
254
253
253
253
254
Taux d'absentéisme pour raisons médicales
8,7%
8,9%
9,4%
8,4%
9,1%
* maladie y compris disponibilité pour maladie et temps partiel thérapeutique
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
33/78
Le nombre d’arrêts pour maladie ordinaire d’une durée inférieure à 16 jours qui s’élevait
à 395 en 2013, a bondi d’un tiers à 524 en 2014 ; relativement constant
en 2015 (556 arrêts), il
a présenté un nouveau pic de + 35
% en 2016 où il atteint 750 arrêts dont 102 d’une journée
seulement. La suppression de la journée de carence au 1
er
janvier 2014 est
l’
un des motifs
avancés par la commune
, comme l’influence de l’a
llongement des carrières et la proportion
importante des métiers à forte pénibilité exercés.
Le taux d’absentéisme pour raisons médicales hors maternité constaté en 2016 est
de
9,1 %,
supérieur à celui relevé par l’enquête Sofaxis
34
(8,8 %). Il se distingue principalement
pour la part de la maladie ordinaire qui est de 52 % à Auxerre contre 46 % au niveau national.
Le coût de l’absentéisme pour raisons médicales a été évalué
sur la base du tableau
suivant :
Évolution de l’absentéisme 2012
-2016
–
titulaires et non titulaires
sur emplois permanents (retraités en jours ouvrés)
Source : CRC,
d’après les données
bilans sociaux
En 2016, l’absentéisme pour raisons de santé
représente
l’équivalent
théorique de
72,4
agents ETP sur la base d’un agent travaillant 224 jours par an, comme c’est le cas à
Auxerre ; sur une base de 228 jours de travail par an, base réglementaire, cet absentéisme
représenterait 71,5 ETP.
Compte tenu du coût moyen d’un poste tel qu’il ressort
des charges de
personnel nettes des remboursements, le coût théorique des 72,4 ETP
35
perdus au titre de
l’absentéisme pour raisons de santé cette même année repr
ésente 2,6
M€.
La hausse de cet absentéisme a pour conséquence le développement du recours aux
renforts et remplacements, représentant ainsi une part estimée à 40 %
36
de la hausse constatée
de 8 000 heures entre 2015 et 2016
37
. L’autre part de ces heures, ré
alisées par les agents non
titulaires non permanents, concerne les missions exécutées au titre de la réforme des rythmes
scolaires ou des études surveillées.
34
L’influence des absences pour raison de santé sur l’employabilité durable des agents territoriaux, observatoire 2016,
Sofaxis (pages 4 et 8).
35
Sur la base d’un agent travaillant 225 jours par comme c’est le cas à Auxerre.
36
L’estimation de la commune
aboutit à une part d’heures de remplacement ou d’attente de recrutement oscillant entre 43
et 46 % du total des heures de renfort-
remplacement selon les exercices. La part d’heures de remplacements retenue par la chambre se
limite à 40 % du total.
37
Source : bilan social 2016 et estimation par la commune de la part remplacements.
Evolution
en jours
2012
2013
2014
2015
2016
2012-2016
maladie ordinaire, longue maladie, longue durée, grave
maladie
14 425
14 587
15 905
14 020
15 618
8,3%
accidents de travail et maladie imputable au service
1 348
1 410
1 656
1 341
675
-49,9%
Nb de jours d'absence pour raisons médicales
15 773
15 997
17 561
15 361
16 293
3,3%
nombre d'agents (ETP)
712,5
709,4
739,1
725,1
707,3
-0,7%
soit, en jours par ETP
22,1
22,6
23,8
21,2
23,0
4,1%
soit, en ETP 223 ou 224 jours*
70,4
71,4
78,4
68,3
72,4
2,8%
soit, en ETP 228 jours**
69,2
70,2
77,0
67,4
71,5
3,3%
Répartition des journées d'absence pour raisons médicales (en jours ouvrés)
* 223 jours = jours effectivement travaillés à Auxerre de 2012 à 2014 - 224 jours en 2015 et 2016
** 228 jours = base légale annuelle jours travaillés
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34/78
Heures de renfort-remplacement (en nombre)
Source : bilans sociaux
Ces heures de renfort-remplacement ont progressé de 12 % sur la période 2012-2016 et
représentaient l’équivalent de 75,2
ETP réglementaires
38
en 2016 (67,1 ETP en 2012),
76,7 ETP au regard du temps de travail effectif au sein de la commune.
En 2016, la part d’absentéisme
relative aux accidents du travail et maladies
professionnelles a diminué de moitié. Si cette baisse persiste dans les années à venir, une
corrélation pourra être établie avec la création, fin 2015, du poste de conseiller en prévention
des risques professionnels et avec les actions de sensibilisation sur les risques et de prévention
mises en place, ainsi qu’avec le travail débuté avec les services de mise à jour du document
unique d’évaluation des risques professionnels
39
.
Au-
delà de la mise en œuvre de que
lques contre-visites lors des arrêts de maladie
ordinaire, la chambre invite la commune à adopter, au travers de son comité d’hygiène, de
sécurité et des conditions de travail, une véritable stratégie de prévention et de contrôle, pour
faire face à cet absentéisme élevé en matière de maladie ordinaire de courte durée.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a mentionné qu’un certain
nombre d’actions curatives étaient menées, telles que des entretiens auprès de la DRH, de la
médecine et du psychologue du travail ainsi que du service social permettant de prendre en
compte les problématiques et tenter d’apporter des aménagements pour favoriser le retour au
travail. L’abattement de primes en cas d’absence maladie a également été indiqué.
38
Au regard des 1 607 heures annuelles.
39
Décret n° 2001-
1016 du 5 novembre 2001 portant création d’un document relatif à l’évaluation des risques pour la
santé et la sécurité d
es travailleurs, prévue par l’article L. 230
-2 du code du travail.
2012
2013
2014
2015
2016
Heures renfort - remplacement
107 894
112 322
115 308
112 967
120 912
part estimée* heures remplacement
43 158
44 929
46 123
45 187
48 365
* estimation commune part renforts/remplacements
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
35/78
5
LES MUTUALISATIONS
Les mutualisations au sein du bloc communal correspondent à des mises en commun de
moyens entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité
propre et les communes membres. Elles revêtent des modalités diverses, plus ou moins
intégrées : la mise à disposition de services dans le cadre des compétences transférées à
l’établissement public, la création de services communs en dehors de tout transfert de
compétence, les groupements de commandes, le partage de biens, les ententes ou encore les
prestations de services.
Auxerre est la ville centre de la communauté d’agglomération de l’Auxerrois. Un
schéma intercommunal de mutualisation des services a été adopté par l’EPCI le 13 octobre 2015
suite à l’avis favorab
le de la commune par délibération du 25 juin 2015. Ce schéma rappelle les
différentes formes de mutualisations existantes et présente les pistes de mutualisation retenues
par les élus : outre le service commun ADS-
SIG mis en œuvre en 2015, des orientations
à plus
long terme en matière de commande publique, de matériels et de systèmes d’information sont
présentées.
5.1
Les dispositifs de mutualisation existants à Auxerre
5.1.1
Les groupements de commandes
La commune a recours à des coopérations pouvant être qualifiées de « techniques »,
sous la forme de groupements de commandes. Le premier concerne les achats de carburants,
pneumatiques et lubrifiants, porté par la collectivité et associant la communauté
d’agglomération. Ce groupement découle essentiellement des «
prestations de service »
réalisées pour l’entretien des deux parcs de véhicules. Le second est porté par la commune de
Villefargeau pour le traitement des déchets verts de la communauté d’agglomération et des
communes volontaires.
5.1.2
Le partage de services opérationnels ou fonctionnels
Cinq partages de services sont mis en œuvre au sein du bloc communal.
En premier lieu, la communauté d’agglomération de l’Auxerrois assure la compétence
collecte et traitement des déchets ménagers, service historiquement situé dans les locaux du
centre technique municipal, locaux également occupés par la direction de la propreté et
logistique de la commune ainsi que l’atelier mécanique. La mise à disposition de ces locaux fait
l’objet d’une convention telle que prévue dans les cas de
transfert de compétence.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36/78
En deuxième lieu et « Afin de garantir la bonne marche du service de collecte
(organisation, coût grâce à une unité de lieu) »
40
, l’atelier mécanique
de la commune assure la
maintenance préventive et curative des véhicules de la communauté d’agglomération
. Une
convention
de mise à disposition des services de la commune prise en application de l’article
L. 5211-4-1 II alinéa 2 du CGCT a été conclue au 1
er
janvier 2010 pour une durée de cinq ans.
Cependant, la loi de réforme des collectivités territoriales
41
a limité le recours de la
mutualisation ascendante
42
au cas où une compétence a été partiellement transférée à la
communauté et a enjoint les communes et EPCI mutualisant leurs services dans ce cadre à se
mettre en conformité avec ces dispositions dans le délai d’un an à compter de la date de
promulgation de ce texte
43
.
Ainsi, une nouvelle convention « pour la maintenance préventive et curative des
véhicules de la com
munauté de l’
A
uxerrois par la ville d’Auxerre
» signée le 5 septembre 2016
pour une durée de deux ans à compter du 1
er
janvier 2016, régit une « prestation de services
passée en application des dispositions de l’article L.
5111-1 du CGCT ». Or, ce dispositif est
inadapté parce qu’uniquement autorisé entre établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), ou entre communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre
lorsque le rapport relatif aux mutualisations de services
44
le prévoit. Un avenant signé le
22 novembre 2016 a modifié la référence règlementaire de cette prestation de service, en
mentionnant les articles L. 5216-7-1 et L. 5215-27 du CGCT. Or et à nouveau, ces articles
permettent à des partenaires constitués d’une communauté d’agglomérati
on
et de l’une ou
plusieurs de ses communes
membres, de confier à l’autre la création ou la gestion
d’équipements ou de services relevant de ses attributions, disposition
qui ne répond donc pas
au cas d’espèce. L’unique option permettant, depuis les lois M
APTAM
45
et NOTRe
46
, de
poursuivre cette mutualisation
relève du service commun, l’atelier mécanique pouvant voir sa
gestion conservée par la commune
47
.
En troisième lieu, la commune a signé une « convention de mise à disposition de service
entre la ville et
la communauté de l’
Auxerrois » pour le service « plan climat territorial » le
30 juin 2010
. Cette convention établie au titre de l’article L.
5211-4-1-II du code général des
collectivités territoriales prévoit la mise à disposition d’un agent de la communauté
d’agglomération au bénéfice de la commune à raison de 50
% de son temps de travail, et ce
pour une durée de 3 ans à compter du 1
er
juillet 2010. Cette mise à disposition de service a été
renouvelée par convention, en 2013, pour une nouvelle durée de 3 ans, puis par avenant, pour
une durée de 6 mois à compter du 1
er
juillet 2016. La convention de 2013
et l’avenant de
2016
visent tous deux l’article L.
5211-4-
II en lieu et place de l’article L.
5211-4-1-III applicable
depuis la loi RCT du 16 décembre 2010.
40
Convention de mise à disposition des services de la ville d’Auxerre pour la maintenance préventive et curative des
véhicules de la communauté de l’Auxerrois du
29 décembre 2009.
41
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, article 65.
42
Mutualisation ascendante
: mise à disposition de services communaux au bénéfice de l’EPCI.
43
II de l’article 65 de la loi RCT, soit une obligation de mise en conformité
au plus tard le 18 décembre 2011.
44
Article L. 5211-19-1 du code général des collectivités territoriales.
45
Loi n° 2014-
58 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du
27 janvier 2014, article 67.
46
Loi n° 2015-991 relative à la nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe) du 7 août 2015, article 72.
47
Alinéas 3 et 4 de l’article L. 5211
-4-2 du code général des collectivités territoriales.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
37/78
En quatrième lieu, la commune
a signé une « convention entre la ville et la communauté
de l’
Auxerrois pour la mutualisation du correspondant CNAS
48
» à compter du
1
er
janvier 2017
49
. Ni la convention dénommée « de partenariat », ni la délibération ne précisent
les
références législatives ou réglementaires à l’origine de cette mutualisation. Au regard des
textes, il ne peut s’agir que d’une mise à disposition individuelle
50
nécessitant l’accord préalable
du fonctionnaire et l’avis de la commission administrative paritaire, ou de la constitution d’un
service commun
pour l’exercice de fonctions support
.
Enfin et en dernier lieu, la délibération du 25 juin 2015
51
a autorisé la création d’un
service commun dans le domaine de l’urbanisme et des systèmes d’informations géogr
aphiques
et le transfert du personnel (un attaché et un rédacteur) à la communauté d’agglomération au
1
er
juillet 2015. Les conventions de transfert de personnel et de mise en place du service
commun
sont régulièrement fondées sur l’article L.
5211-4-2 du code général des collectivités
territoriales.
Recommandation n°
5 : utiliser le dispositif du service commun pour le partage de
l’atelier mécanique et le correspondant du comité national d’action sociale
.
5.1.3
Le transfert d’une compétence du CCAS à la commune
La commune a mis e
n œuvre la forme la plus aboutie de mutualisation avec le CCAS, à
savoir le transfert de compétence. Elle
s’est engagée dans une démarche de mutualisation des
équipements de quartier pour parvenir, en 2019, à un regroupement des maisons de quartier
communales et des centres sociaux gérés par le CCAS permettant aux six territoires définis sur
la ville d’être couverts par une structure de quartier agréée «
centre social ». Les futurs
équipements de quartier unifiés sont portés par la commune depuis janvier 2018, après transfert
du personnel et des biens mobiliers affectés jusqu’ici aux centres du CCAS. L’engagement de
dépenses complémentaires estimées à 250 000
€ pour la mise en conformité, notamment en
termes d’encadrement, avec la directive CNAF, comp
ensées pour partie par des recettes
supplémentaires attendues à hauteur de 200 000
€ liées au niveau de
s prestations, aboutirait à
un surcoût annuel de 50 000
€ pour la commune.
Sans ce nouveau dispositif, le retrait à moyen
terme d’un ou plusieurs agréments par la caisse d’allocations familiales (CAF) aurait abouti à
une perte annuelle estimée à 180 000
€.
48
Comité national d’action sociale.
49
Délibération n° 2016-170 du 8 décembre 2016.
50
Articles 61 et 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
51
Délibération n° 2015-100 « autorisations droit des sols et SIG
–
création d’
un service commun ».
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38/78
5.2
Le suivi des mutualisations et leur évaluation
Les mutualisations visent à optimiser et rationaliser l’organisation au sein du bloc
communal dans un contexte de maîtrise de la dépense publique. Le schéma de mutualisation,
feuille de route à l’échelle du mandat, comporte un volet «
état des lieux » et un volet
« prospectif
» en ce qu’il « prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur l
es
effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des
communes concernées »
. Il fait également l’objet d’une communication annuelle du président
de l’EPCI à son organe délibérant sur son état d’avancement. La mise en œuvre de ces
dispositions nécessite un suivi et une évaluation réguliers et approfondis, lesquels ne sont que
partiellement mis en œuvre à Auxerre.
5.2.1
Les dispositifs existants
Le groupement de commandes relatif à l’achat de carburant a permis des économies
chiffrées
par la commune à plus de 30 000
€ entre les exercices 2015 et 2016 ; les gains permis par les
groupements de commandes pneumatiques et lubrifiants portés par la commune,
historiquement regroupés, ne font pas l’objet d’un suivi particulier ; quan
t au groupement
« déchets verts » porté par la commune de Villefargeau, son intérêt réside, pour Auxerre,
dans l’économie issue de l’exonération de procédure de passation, les autres communes de
l’agglomération bénéficiant des gains produits par l’effet vo
lume que représente Auxerre.
S’agissant de la mutualisation relative à la maintenance des véhicules, la facturation des
« prestations
» mise en œuvre à Auxerre est constituée de deux parties :
-
la main d’œuvre facturée sur la base de 2 postes et calculée à
partir de la masse salariale
des 7 agents de l’atelier mécanique en 2009. Cette première part est majorée chaque année
de 3 % ;
-
les moyens généraux correspondant aux coûts annexes de l’atelier mécanique estimés à
33 % de la première part.
Or, en cette matière, les modalités de remboursement ne peuvent que correspondre au coût
réel estimé de la prestation. Dans les cas de mises à disposition, ascendantes ou descendantes,
elles sont fixées par l’article D.
5211-16 du code général des collectivités territoriales
52
et
sont basées sur un «
coût unitaire de fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de
fonctionnement ». Le coût unitaire intègre les charges de personnel, les fournitures
(électricité, fournitures de bureau et informatiques,
…), le coût de renou
vellement des biens
(un logiciel,
…), les contrats de services rattachés (maintenance,
…) et se calcule à partir des
dépenses des derniers comptes administratifs, actualisés des modifications prévisibles. Les
dépenses sans lien avec le service mis à dispos
ition doivent en être exclues, l’économie
réalisée par l’une ou l’autre des parties pouvant s’analyser comme une rémunération et
entraîner une requalification de la convention. Le remboursement des frais s’effectue ensuite
sur la base d’un état annuel indi
quant la liste des recours au service, convertis en unités de
fonctionnement.
52
Décret n° 2011-515 du 10 mai 2011.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
39/78
Enfin, dans le cas d’un service commun, les modalités de remboursement des charges de
mutualisation sont fixées par voie conventionnelle. Les parties peuvent se référer à l’art
icle
D. 5211-
16 du CGCT pour en évaluer le coût. Les prestations peuvent être payées à l’acte,
au forfait ou via l’attribution de compensation.
En l’espèce,
quelle que soit la forme de mutualisation à laquelle la maintenance des véhicules
appartienne, la f
acturation, telle qu’issue de la convention, ne reflète pas un coût réel.
Par
ailleurs, l
’application d’une revalorisation annuelle forfaitaire de 3
% à la part main d’œuvre
calculée en 2009 aboutit en 2016 à un écart de 22 000
€, représentant un quart de
cette part
53
.
De plus, une estimation du coût des moyens généraux basée sur un tiers du coût de main
d’œuvre ainsi forfaitairement majoré jusqu’en 2011, auquel est appliqué
e
l’évolution d’un
indice, apparaît peu réaliste. Enfin, la base de deux postes sur les sept que comporte le service
et une estimation datant de 2009 ne reflètent sans doute plus la charge réelle de travail
représentée par la maintenance de la flotte de véhicules actuelle de la communauté
d’agglomération, d’autant qu’aucune évaluation n’a,
à ce jour, été réalisée.
En conséquence, la chambre invite la commune à revoir la détermination des coûts et les
modalités de remboursement de ces charges de mutualisation.
Recommandation n°
6 : mettre en place une facturation des charges au coût réel pour
le partage de l’
atelier mécanique.
En ce qui concerne la mise à disposition du service « Plan climat territorial », les conventions
et avenant prévoient le remboursement de 50 % des charges de personnel et de
fonctionnement du service
54
. Les charges de personnel font l’ob
jet de remboursements
trimestriels, celles de fonctionnement du service doivent être retracées dans un état
récapitulatif des dépenses arrêté chaque année au 31 décembre. Sur la période 2012-2016,
les charges de personnel remboursées par la commune ont représenté 172 732
€, celles
relatives au fonctionnement du service n’ont pas fait l’objet de refacturation entre les
collectivités. Parallèlement, la communauté d’agglomération a versé à la commune 50
% des
subventions perçues par elle, destinées à participer aux frais de fonctionnement du service.
43 246
€ ont été ainsi versés en février 2015 correspondant à la moitié des subventions
perçues à ce titre par le groupement entre juillet 2012 et mai 2014.
Cette mise à disposition a pris fin le 1
er
janvier 2017 après le recrutement, par la commune,
d’un agent spécifiquement chargé du pilotage et de l’animation d’actions environnementales
autour des bâtiments, de la stratégie environnementale, de l’aménagement durable et des
énergies renouvelables.
53
88 226
€ ont été facturés en 2016 au titre de la part main d’œuvre alors que, pour une masse salariale des
7 agents du
service de 231 262
€, la part de 2/7 (base de calcul de la convention) représ
ente 66 075
€.
54
Coûts de fonctionnement de service
: coûts engendrés par l’occupation des locaux et coûts de télécommunication.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40/78
Quant au service commun ADS-SIG, la convention de mise en place de ce service prévoit
une réfaction de l’attribution de compensation selon un montant fixé par la CLECT, et porte
une estimation de tarification forfaitaire pouvant être revue au regard du premier bilan
d’activité de l’année 2015. La CLECT réunie le 14 avril 2016 a fixé à 42
500
€ la part due
par la commune d’Auxerre pour l’utilisation du service sur le second semestre 2015. La
convention prévoit également un suivi régulier de son application et du fonctionnement du
service par le COPIL « mutualisation » au travers, notamment, de la validation du bilan
annuel de la convention. Fin 2017, ce comité n’avait pas encore été réuni.
5.2.2
Les orientations prévues au schéma intercommunal pour 2016 et 2017
Les prestati
ons en matière de téléphonie et de gestion des systèmes d’information
devraient aboutir, courant 2018, à la création d’un service commun auprès de la communauté
d’agglomération.
La chambre observe qu’en revanche, l
a mutualisation du service de la commande
publique, le développement de groupements d’achats, l’appui juridique ainsi que les
acquisitions de matériels pour prêts prévus en 2016 n’ont fait l’objet d’aucune mise en œuvre.
5.3
Les nouvelles pistes envisagées par la commune
Au-delà du transfert de la compétence assainissement rendu obligatoire par la loi
NOTRe envisagé à l’échéance de 2020 compte tenu des difficultés techniques liées notamment
au recensement des équipements, des réseaux et de leur état, des études sont menées par des
groupes de travail bipartites - ville centre et agglomération - dans trois domaines :
la communication, pour une mutualisation projetée en mai 2018 ;
le stade nautique, pour un éventuel transfert en 2019 ;
les parcs d’activités, pour
un transfert ultérieur, à l’issue d’un important travail sur les aspects
juridiques et patrimoniaux. La communauté d’agglomération s’est notamment prononcée sur
le périmètre et les conditions financières de ce transfert au cours de l’assemblée du
21 décembre 2017.
Surtout, la création d’une direction générale mutualisée ville centre
- agglomération est
prévue courant 2018 dans les domaines des finances, des ressources humaines, de la commande
publique, des affaires juridiques et du patrimoine bâti, traduisant ainsi des orientations
beaucoup plus ambitieuses que celles envisagées par le schéma intercommunal de mutualisation
des services adopté en 2015.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
41/78
En conclusion, la chambre constate que si la mutualisation telle que prévue au schéma
intercommunal de
2015 se révèle faiblement mise en œuvre fin 2017 alors que la ville centre
représente plus de 50
% de la population de la communauté d’agglomération et que son maire
est également président de l’EPCI, les pistes annoncées par la commune préfigurent une mon
tée
en puissance des dispositifs retenus. En outre, l’intérêt de la démarche de mutualisation des
équipements de quartier entreprise avec le CCAS doit être relevé.
La chambre invite la commune à formaliser les nouvelles pistes envisagées dans le
schéma in
tercommunal de mutualisation et à les mettre en œuvre.
Recommandation n°
7 :
formaliser et mettre en œuvre les nouvelles pistes de
mutualisation envisagées par la commune, en lien avec la communauté d’agglomération
de l’Auxerrois
.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42/78
6
LA GESTION DES OPERATIONS FUNERAIRES
La gestion des opérations funéraires a fait l’objet d’un contrôle approfondi dans le cadre
d’une enquête nationale, conduite par les juridictions financières.
6.1
Les attributions du maire exercées au nom de l’État
Aux termes de l’article L.
2122-27 du code général des collectivités territoriales, le
maire est chargé, sous l’autorité du représentant de l’État dans le département, des fonctions
spéciales qui lui sont attribuées par les lois et, en particulier, de celles d’officier d’état
-civil et
de police des funérailles.
À Auxerre, le service chargé de l’accueil et de l’état
-civil composé de vingt agents a fait
l’objet, de par la mise en œuvre du nouvel organigramme en 2016, d’une réorganisation
aboutissant à la création d’un guichet unique et à l’obtention du
label « Qualiville » en juillet
2017. La polyvalence, développée par des formations, permet notamment de répondre à une
augmentation brutale du nombre de décès par la mobilisation, en tant que de besoin, d’agents
en poste à l’enregistrement.
La commune a enregistré entre 1 000 et 2 000 décès par an sur la période 2012-2016
55
et a transmis les bulletins quotidiennement
à l’INSEE au travers d’un logiciel méti
er. Une
déclaration de décès est traitée en moyenne en 30 à 45 minutes en fonction de la complexité du
dossier ; les déclarations de décès sont effectuées par les opérateurs funéraires, dans un bureau
séparé de l’état civil.
Évolution du coût de fonctionnement du service état civil
Source : CRC, à partir des données de la commune
55
1 046 décès en 2012
–
1 014 en 2013
–
1 085 en 2014
–
1 209 en 2015 et 1 141 en 2016.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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Le service de l’état
-civil a coûté, dans son ensemble et hors frais de bâtiment et
généraux, 255 500
€ en 2016. Ce sont les charges de personnel qui en ont représenté la part
principale (98 %) ; elles ont progressé de 27 % depuis 2012, avec une hausse majoritaire entre
2013 et 2014 (+ 13,2 %). Depuis la réorganisation des services, un agent est affecté chaque jour
au traitement des décès, représentant un coût de 12 400
€ en 2016
56
.
Les obsèques des personnes dépourvues de ressources suffisantes, pour lesquelles le
service des pompes funèbres est gratuit, constituent une autre responsabilité des communes.
Lorsque la mission de service public n’est pas assurée par la commune, celle
-ci prend en charge
les frais d’obsèques de ces perso
nnes, choisit le prestataire et peut faire procéder à la crémation
du corps lorsque le défunt en a exprimé la volonté.
À Auxerre, la prise en charge de l’organisation des obsèques a concerné deux personnes
en 2012, trois en 2013 et 2014, et cinq en 2016. Le coût final supporté par la commune, après
les éventuelles participations de banques, mutuelles, notaires, famille, ressort à 13 500
€ pour
les treize personnes concernées. Un marché a été conclu avec la société OGF (Omnium de
Gestion et de Financement) pour les périodes 2009-2012, puis 2013-2016.
Dans le cadre de l’exercice de ces missions, aucune observation ou injonction du
procureur de la République, ni aucune observation ou sanction administrative du préfet n’a été
prononcée.
6.2
L’information des famille
s
La réalisation des opérations consécutives à un décès est confiée à des opérateurs
funéraires, lesquels sont, au regard du désengagement global des opérateurs publics observé sur
le plan national, majoritairement des entreprises de droit privé. En raison
d’une part, des
circonstances dans lesquelles une famille recourt aux prestations d’un opérateur funéraire, et,
d’autre part, de la libéralisation des prix des opérations funéraires depuis la loi Sueur, la
législation tend à assurer une plus grande transparence par une information claire et précise des
familles. Ainsi et à ce titre, les communes doivent respecter deux obligations principales.
D’une part, en application de l’article R.
2223-31 du CGCT, les communes doivent
afficher à la vue du public dans l
e service d’état civil de la mairie et des mairies annexes, la
liste des régies, entreprises et associations habilitées à fournir les prestations relevant du service
extérieur des pompes funèbres.
La commune d’Auxerre ne respecte pas cette obligation
: su
r place, l’équipe de contrôle
a constaté que la liste des opérateurs funéraires n’était pas affichée ; en outre, cette liste n’était
pas disponible sur le site internet de la collectivité.
56
Coût du personnel 2016 : 248 940
€ x
1 agent / 20 agents du service = 12 447
€
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
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D’autre part, en application de l’article L.
2223-21-1 du CGCT, les régies, les
entreprises et associations habilitées doivent déposer leurs devis, conformes à des modèles
établis par arrêté du 23 août 2010, auprès des communes. Cet arrêté, entré en vigueur le
1
er
janvier 2011, définit une terminologie commune obligatoire destinée à faciliter les
comparaisons, par les familles, des tarifs pratiqués par les opérateurs funéraires. Il incombe
ensuite aux maires de définir les modalités selon lesquelles ces devis-types sont consultables.
Ces obligations résultent d’un renf
orcement de la réglementation sur la protection des familles
en deuil et partant, de leur information en matière de transparence des prix, opéré par l’article
15
de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015.
Là encore, la commune d’Auxerre ne se conforme pas
à la réglementation. Si
l’obligation de déposer les devis
-types incombe bien en premier lieu aux opérateurs funéraires,
la commune a cependant indiqué que les quelques devis qu’elle détenait dataient de plus de
deux ans. Elle a également concédé que depuis
lors, aucune réflexion n’avait été engagée quant
aux moyens à mettre en œuvre pour obtenir ces devis
-types de manière régulière et surtout les
mettre à la disposition du public.
Recommandation n°
8 :
se conformer aux obligations relatives à l’information des
familles en
matière funéraire par l’affichage de la liste des opérateurs funéraires
habilités et par la mise à disposition des devis-types des opérateurs funéraires auprès
des familles.
6.3
Les recettes perçues par la commune en matière funéraire
Qu’elle exerce ou non une
mission relevant du service extérieur des pompes funèbres,
une commune perçoit
des vacations de police pour le compte de l’État
et peut, en outre, instituer
des taxes et/ou redevances.
6.3.1
Les taxes funéraires
En application de l’article L.
2223-22 du CGCT, il existe trois taxes en matière
funéraire
: les taxes d’inhumation, de crémation et sur les convois. Elles ont notamment pour
objet de financer la prise en charge de l’inhumation des personnes dépourvues de ressources
suffisantes et sont comptabilisées dans le budget principal des communes qui les ont instituées.
Taxes funéraires perçues par la commune entre 2012 et 2016
Source : données commune
Les taxes funéraires perçues se sont élevées à une moyenne annuelle de 14
700 € sur la
période 2012-
2016, période durant laquelle les taux des taxes d’inhumation/crémation et de
transport de corps ont augmenté de 19,3
% ; d’un montant respectif de 9,30
€ e
t 8,30
€ jusqu’en
août 2012, elles atteignent 11,10
€ et 9,90
€ depuis septembre 2016.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
taxes funéraires perçues
14 110
13 108
15 932
15 551
14 827
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
45/78
S’agissant de prélèvements de nature fiscale, ces taxes sont acquises au budget principal
de la commune, compte 7333 « taxes funéraires » dédié à l’enregistrement des «
taxes funéraires
que les communes peuvent, par délibération, décider de percevoir sur l’ensemble des opérations
d’inhumations et de crémations et sur les convois funéraires effectués sur le territoire de la
commune ». Or, elles ont été comptabilisées à tort au compte 70312 « redevances funéraires »
par la commune d’Auxerre.
La chambre invite par conséquent la collectivité à régulariser l’imputation comptable de
ces recettes.
Ces taxes font l’objet d’un suivi particulier par le régisseur du service « accuei
l physique
et sécurisation des actes » au travers de chaque certificat de décès enregistré ; il contrôle les lieu
et horaire d’inhumation ou de crémation et un éventuel transport pour une facturation auprès de
l’opérateur concerné. Cependant, les familles
effectuent le paiement de ces taxes directement
auprès de l’opérateur funéraire et non du régisseur alors même que, dans la mesure où ces taxes
constituent un prélèvement de nature fiscale, elles ne peuvent être recouvrées que par un
comptable public ou un régisseur habilité.
La chambre observe que le circuit de recouvrement des taxes funéraires par des
opérateurs funéraires dépourvus de l’autorisation de maniement de fonds publics présente un
caractère irrégulier. En conséquence, elle invite la commune à mettre un terme à cette pratique.
6.3.2
Les vacations de police
L’article L.
2213-
14 du CGCT prévoit, dans les communes dotées d’un régime de police
d’État, que les opérations de fermeture et de scellement du cercueil s’effectuent en présence
d’un fonctionnaire de police. Il s’agit, depuis 2015, des cas relevant de :
la fermeture du cercueil et la pose des scellés lorsque le corps est
transporté hors de la
commune de décès ou de dépôt et lorsqu’aucun membre de la famille n’est présent ;
la fermeture du cercueil
et la pose des scellés lorsqu’il doit être procédé à la crémation du
corps.
À Auxerre, le montant des vacations funéraires est fixé chaque année par l’arrêté fixant
les tarifs municipaux. Sur l’ensemble de la période, ce montant a été établi à 20
€.
Ces re
cettes sont perçues par la commune, mais pour le compte de l’État : elles ne
peuvent donc être portées à son budget. C’est par la régie de recettes « service accueil physique
et sécurisation des actes » que ces vacations transitent. Elles sont ensuite versées au comptable
public qui en retrace les mouvements au compte 4643 « vacations encaissées à reverser »
57
. Les
montants déclarés reversés par le régisseur se sont élevés à 19 370
€
en 2012, 12 410
€ en 2013,
13 580
€ en 2014, 8
960
€ en 2015 et 6
580
€ en
2016. Ces recettes sont contrôlées par le
régisseur, chaque certificat de décès enregistré faisant l’objet d’un suivi pour facturation auprès
de l’opérateur concerné.
57
Le compte 4643 « vacations encaissées à reverser » est crédité du montant des vacations funéraires encaissées et débité
du montant des versements opérés au budget de l’État.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46/78
6.3.3
Les redevances
La commune dispose d’un crématorium sur son territoire dont la gestion
est déléguée à
une entreprise privée. L’origine des ressources du délégataire provient uniquement des
redevances acquittées par les familles en contrepartie des prestations assurées. Le fermier verse
chaque année une redevance à la commune en contrepartie
de l’exploitation des biens affermés
et des coûts engendrés par le contrôle qu’elle exerce.
S’agissant d’un SPIC, les opérations relevant de ce service sont retracées dans le budget
annexe du crématorium. Sur la période 2012-2016, les recettes annuelles nettes ont représenté
environ 31 000
€ (infra,
§ 6.4.4.3).
6.4
Le crématorium communal
Aux termes de l’article L.
2223-40 du CGCT, les communes et EPCI sont seuls
compétents pour créer et gérer les crématoriums et les sites cinéraires. En effet, ces équipements
constituent le dernier monopole communal en matière funéraire depuis la loi n° 93-23 du
8
janvier 1993 dite loi Sueur. Son article 28, aujourd’hui codifié à l’article L.
2223-44 du
CGCT, prévoyait à ce titre le rachat des crématoriums privés créés avant 1993 ;
à défaut d’un
tel rachat dans une période ne pouvant excéder huit années, ces crématoriums devaient cesser
leur activité à compter du 10 janvier 2001.
6.4.1
Implantation territoriale du crématorium d’Auxerre
Treize crématoriums sont implantés en Bourgogne-Franche-Comté, soit un équipement
pour 217 000 habitants. Bien que le taux de crémation au niveau régional demeure légèrement
supérieur à la moyenne nationale (38 % contre 36 % en 2015), le nombre important
d’équipements dans la région fait ressortir 869 pe
rsonnes crématisées en moyenne seulement
par équipement et par an, contre 1 100 personnes en moyenne au niveau national
58
. En
conséquence, la pérennité économique de chaque équipement demeure une question prégnante.
Dans l’Yonne, le taux de crémation de 29
% en 2015 représentant 1 217 personnes
crématisées apparaît nettement inférieur à la moyenne nationale. Deux crématoriums sont
implantés au centre du département depuis près de trente ans et sont distants d’une trentaine de
kilomètres seulement, se faisant ainsi directement concurrence : celui de Joigny, mis en service
en 1989 et confié actuellement en gestion déléguée au groupe OGF, et celui d’Auxerre, dont
l’exploitation a débuté en 1991, également en gestion déléguée auprès de la Société des
Crématoriums de France (SCF), entreprise rachetée depuis 2014 par le groupe concurrent
Funécap.
58
Sources : étude Xerfi, les services funéraires, décembre 2016 ; données INSEE ; rapport annuel 2016 du délégataire.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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Sur les dix dernières années, l’activité des deux crématoriums n’a jamais excédé 750
crémations annuelles et a évolué plus favorablement pour le crématorium d’Auxerre, te
l que le
montre le graphique suivant.
Évolution du nombre de crémations dans le département de l’Yonne
Source : CRC, à partir des données du rapport CNOF 2007 et des rapports annuels
du délégataire.
En outre et sur les cinq dernières années, l’évolution des crémations a régressé
pour le
crématorium de Joigny (- 7,1
%) tandis que celle de l’équipement d’Auxerre a augmenté
(+ 5,1 %).
La chambre observe que le crématorium d’Auxerre, avec 742 crémations
réalisées en
2016
–
au demeurant, chiffre le plus élevé sur les dix dernières années
–
reste en deçà de la
moyenne nationale de 1 100 crémations annuelles par équipement. En effet, cette activité ne
représente que 46,4 % de la capacité technique maximale d
e l’équipement, laquelle permettrait
de réaliser en théorie 6 crémations par jour et 2 le samedi matin, compte tenu des horaires
d’ouverture de l’équipement. Or et en moyenne, le crématorium réalise moins de 3 crémations
par jour.
Au final, le crématorium
d’Auxerre se trouve dans un environ
nement économique
concurrentiel, alors que les caractéristiques démographiques départementales
59
fragilisent
l’évolution de son activité. Dès lors, la configuration de cet équipement étroitement liée à son
attractivité ainsi que la politique tarifaire des prestations proposées demeurent des paramètres
essentiels en vue d’assurer sa viabilité économique.
59
La population actuelle du département de l’Yonne est de 341
814 habitants contre 343 377 en 2009 (source : INSEE au
12/10/2017) ; selon les projections démographiques, la cr
oissance démographique dans l’Yonne serait faible jusqu’en 2050 et
reposerait sur le seul excédent
migratoire. Concernant plus particulièrement la ville d’Auxerre et le territoire de la communauté
d’agglomération de l’Auxerrois, leur population décroît sur
la période 2009-2014 (respectivement - 1 859 et - 1 134 habitants).
En outre et sur les dix dernières années, le nombre de décès a peu évolué dans le département : le seuil des 4 000 décès
annuels a été franchi en 2008 et 2009, 2012, 2015 et 2016 tandis que sur les autres années de la période, le nombre de décès le moins
élevé (inférieur à 3 860) a été constaté en 2007 et également en 2013.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48/78
6.4.2
L’acquisition du crématorium par la ville d’Auxerre et le choix du mode de
gestion de l’équipement
Le crématorium et ses ouvrages annexes, à savoir la chambre funéraire et le jardin
cinéraire, avaient été construits en 1991 et appartenaient au groupe OGF/PFG. Cet équipement
privé devait donc cesser son activité au plus tard en janvier 2001, conformément aux
dispositions d
e la loi Sueur, sauf rachat par la commune d’Auxerre.
C’est dans ce cadre que la collectivité a fait l’acquisition du crématorium et de ses
ouvrages annexes pour un montant de 182 938
€
60
le 17 septembre 2001
61
. Dans un premier
temps, la gestion de l’équipement a été confiée à l’entreprise OGF, sous la forme d’un marché
public d’exploitation pendant une durée de trois ans, prolongée par
avenant
jusqu’au
31 décembre 2005
. Durant l’exécution de ce contrat, entre le 23 février et le 29 mars 2004, la
commune a pris en charge les travaux de réhabilitation du four crématoire consistant en un
re-briquetage intégral pour un montant de 51
839 €
HT
62
.
Au cours de l’année 2005, la commune a mené une
réflexion préalable sur la qualité
globale du service public pro
posé en confiant à un assistant à maîtrise d’ouvrage l’établissement
d’un diagnostic technique, économique et juridique dudit service ainsi qu’une analyse
comparée des différents modes de gestion des équipements funéraires.
Au regard du diagnostic établi, la commune a fait le choix de réhabiliter ses équipements
funéraires en vue de proposer un service et des prestations de qualité aux usagers, dans un
contexte concurrentiel caractérisé. La nature spécifique de ce métier
63
, la conception et la
réalisation
des travaux envisagés, à savoir la rénovation et l’agrandissement des salles de
cérémonie, d’accueil et de visualisation, la rénovation des salons ainsi que la modernisation du
mobilier pour un montant global évalué à 220 000
€, ont plaidé pour le choix d’
un mode de
gestion déléguée sous la forme d’un affermage avec clauses concessives.
Après consultation du comité technique paritaire et de la commission consultative des
services publics locaux, le principe de la délégation du service public du crématorium et ses
équipements annexes
portant sur la réhabilitation et l’exploitation desdits équipements a été
acté par le conseil municipal dans sa séance du 24 mars 2005. Les informations contenues dans
ces documents reprennent l’ensemble des éléments formulés par le cabinet externe
chargé du
diagnostic technique, économique et juridique dont la collectivité a suivi les préconisations.
Sur les cinq candidatures retenues par la commission de délégation de service public,
deux entreprises ont remis une offre régulière, OGF et SCF. Après négociation avec les deux
soci
étés, l’assemblée délibérante a approuvé le choix de SCF comme délégataire du service
public du crématorium par délibération du 15 décembre 2005. Tout au long de la procédure, la
collectivité a été assistée par le cabinet externe ayant rédigé le diagnostic précité.
60
Prix d’acquisition
correspondant à l’estimation des domaines
61
La société OGF a bénéficié du maintien de son habilitation préfectorale dans l’attente de l’acquisition du crématorium par
la ville d’Auxerre.
62
Source : Diagnostic de janvier 2005
63
Tout opérateur du service extérieur des pompes funèbres et tout gestionnaire d’un crématorium doivent être habilités par
le préfet du département. En outre, les crématoriums et chambres funéraires sont soumis à une autorisation de conformité délivrée
respectivement par le directeur de l’ARS et par le préfet.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
49/78
6.4.3
Le contrat de délégation de la gestion du crématorium
6.4.3.1
Le contrat initial
La ville d’Auxerre a confié à SCF la réhabilitation, l’exploitation et la gestion du
crématorium et des ouvrages annexes par voie d’affermage avec clauses concessives pou
r une
durée de douze ans avec effet au 1
er
janvier 2006, soit jusqu’au 31 décembre 2017.
La convention initiale signée par les parties et transmise en préfecture d’Auxerre le
20
décembre 2005 a pour objet de déléguer au fermier le soin exclusif d’assurer,
à ses frais, la
réhabilitation et l’exploitation des ouvrages. Les ouvrages affermés comprennent le
crématorium composé d’une salle d’accueil, d’une salle de cérémonie, d’une salle de
visualisation ainsi que des locaux administratifs et techniques, dont un four de crémation ; la
chambre funéraire, composée de deux salons ; le jardin cinéraire.
S’agissant de la conception du projet de réhabilitation et de réaménagement du
crématorium ainsi que la réalisation des travaux, le fermier est tenu de réaliser les
investissements selon le programme des travaux annexé au contrat (rénovation et
agrandissement des salles de cérémonie, d’accueil et de visualisation, rénovation des salons et
modernisation du mobilier) dont le coût est fixé à 265 197
€
HT. Le contrat précise que
l’ensemble des investissements tombera en qualité de biens de retour dans le patrimoine de la
commune.
L’exploitation des ouvrages et les services rendus aux usagers qui s’imposent au fermier
sont précisés pour chacun des équipements, à savoir le crématorium, la chambre funéraire et le
jardin
cinéraire.
Conformément
à
la
circulaire
du
ministère
de
l’intérieur
du
12 décembre 1997
64
, le service rendu aux usagers du crématorium est décrit au contrat
s’agissant de l’opération de crémation, de la location
de la salle de cérémonie, de la crémation
de restes mortels exhumés, de l’incinération des pièces anatomiques et de la conservation des
urnes.
Le fermier supporte le risque de gestion, sa rémunération étant liée aux résultats de
l’exploitation. Le délégat
aire fait son affaire du financement nécessaire à la réhabilitation de
l’ouvrage en contrepartie du droit de l’exploiter pendant la durée du contrat. Sa rémunération
est constituée exclusivement des ressources tirées de l’exploitation du crématorium, de la
chambre funéraire et du jardin cinéraire ; les tarifs applicables aux usagers sont présentés dans
une grille tarifaire annexée au contrat, approuvée par la commune et indexée chaque année
selon les clauses contractuelles.
Une redevance annuelle est versée par le fermier à la commune, en contrepartie de
l’exploitation des bi
ens affermés et des coûts engendrés pour le contrôle exercé par la
collectivité.
64
Ministère de l’intérieur, circulaire du 12 décembre 1997 n° NOR INTB9700211C concernant la gestion des régies
municipales de pompes funèbres.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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Le contenu du rapport annuel d’activité est détaillé au
contrat et ses annexes, notamment
les informations devant être produites au titre du compte-rendu technique et financier. En outre,
le modèle de compte-rendu financier annexé au contrat que le fermier doit produire au délégant
montre que celui-
ci doit être conforme dans sa présentation au compte d’exploitation
prévisionnel.
Au regard de l’ensemble de ces
clauses contractuelles, la durée de la délégation fixée à
douze a
ns apparaît adaptée à la nature et au montant des investissements à réaliser ainsi qu’à la
durée normale de leur amortissement. En effet, conformément à la jurisprudence du Conseil
d’État
65
, la durée normale
d’une délégation résulte d’un équilibre global en
tre les différents
éléments que sont la durée normalement attendue pour que le délégataire puisse couvrir ses
charges d’exploitation et d’investissement, les contraintes d’exploitation liées à la nature du
service, les exigences du délégant et la prévision des tarifs payés par les usagers, que cette durée
coïncide ou non avec la durée de l’amortissement comptable des investissements.
En l’espèce, l’investissement au titre de la réhabilitation de l’équipement que devait
supporter le délégataire était de 265 197
€,
soit 21
667 € d’amortissement annuel sur u
ne durée
de douze ans. Le résultat net cumulé prévisionnel était de 233 552
€, correspondant à un taux
de marge
66
moyen de 6,8 % sur la durée du contrat. Les données comptables communiquées
par le délégataire arrêtées au 31 décembre 2016
67
montrent qu’en réalité, les investissements au
titre de la réhabilitation ont atteint 354 478
€
et que les amortissements, à cette même date, ont
représenté 323 559
€. Le résultat net cumulé réalisé au 31 décembre 2016 s’est
établi à
226 238
€, contre un résultat net cumulé prévisionnel
établi, au 31 décembre 2016, à 188 899
€.
6.4.3.2
Les avenants successifs
Trois avenants à la convention initiale ont été conclus.
Le premier, signé le 11 mai 2007, a reçu un avis favorable par délibérations des
29 juin 2006 et 12 avril 2017 en vue de :
l’extension de la chambre funéraire, consistant en la création d’un salon de présentation
supplémentaire et de trois nouvelles cases réfrigérées ;
la modification de la formule de révision pour la part fixe de la redevance ;
la soustraction du montant de la taxe foncière sur les impôts à la charge du fermier ;
la modification de la grille tarifaire de la chambre funéraire et du site cinéraire.
L’avenant n°
2 a reçu un avis favorable par délibération du 16 décembre 2010, en vue
d
’aménager les horaires de fonctionnement de la chambre funéraire et de modifier
subséquemment le règlement intérieur.
65
CE, 11 août 2009, Société Maison Comba
66
Taux de marge
: résultat net/chiffres d’affaires HT
67
Le résultat net de la dernière année (2017) n’est pas disponible.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
51/78
Enfin, l’avenant n°
3 signé le 23 février 2016 a eu pour objet d’intégrer une nouvelle
prestation du crématorium consistant en la locat
ion d’un salon des retrouvailles pour les
familles, après le moment du recueillement.
Si les avenants n°
2 et 3 n’appellent pas d’observations particulières de la chambre, il
peut être relevé que les nouvelles clauses contractuelles introduites par l’aven
ant n° 1 ont
modifié, par l’ajout d’un troisième salon de présentation et trois cases réfrigérées, l’équilibre
économique du contrat sur la durée globale de ce dernier. En outre, il ressort de la date de
signature de l’avenant n°
1 (mai 2007) que les trava
ux d’extension de la chambre funéraire
avaient déjà été réalisés, ceux-ci ayant démarré effectivement en décembre 2006.
6.4.4
La mise en œuvre du contrat
6.4.4.1
L’exécution des travaux de réhabilitation
Les travaux de réhabilitation n’ont pas respecté le calendrier prévisionnel : alors qu’ils
auraient dû être terminés fin septembre 2006, ceux-
ci n’ont démarré que mi
-décembre 2006 car
l’extension de la chambre funéraire imposait une autorisation préfectorale, délivrée le
13
novembre 2006. En outre, en raison d’appels d’o
ffres infructueux auprès des entreprises
locales, le mode de réhabilitation a été modifié par le délégataire et les coûts ont été largement
dépassés, atteignant 354 478
€ au lieu de
s 265 197
€ prévus.
6.4.4.2
La fixation des tarifs
La rémunération du délégataire e
st constituée, selon l’article 39 du contrat d’affermage,
« par les ressources tirées de l’exploitation du crématorium, de la chambre funéraire et du jardin
cinéraire. / Les tarifs applicables aux usagers du service sont présentés dans la grille tarifaire
[…] approuvée par la collectivité. »
Aux termes de l’article 42 du contrat, « chaque année, les tarifs du fermier appliqués
aux usagers sont indexés une fois au 1
er
janvier selon la formule précisée en annexe », formule
qui intègre la variation des indice
s des salaires (S), du coût de l’électricité, gaz et chaleur (EG)
et des frais et services divers (FSD1) :
P/P0 = 0,10 + 0,90 [ (0,40 S/S0) + (0,15 EG/EG0) + (0,45 FSD1/FSD10) ].
Le délégataire respecte les termes du contrat puisqu’il transmet à la commune
, chaque
année, à l’automne, les indices concernés ainsi que le détail du calcul d’indexation et propose
son éventuelle application aux tarifs. Un arrêté municipal de décembre fixe la grille tarifaire
applicable à compter du 1
er
janvier suivant.
Les taux de révision calculés sur la période 2012-2016, conformes à la formule, se sont
élevés à 4,66 % pour 2012, 4,46 % pour 2013, 1,84 % pour 2014, puis - 0,11 % et - 0,26 % en
2015 et 2016. S’agissant de la baisse constatée sur ces deux derniers exercices, le dé
légataire a
proposé de ne pas appliquer cette révision au motif qu’elle « aboutit à un ajustement de 1
€
TTC
pour seulement trois tarifs du service de crémation », proposition retenue par la commune. En
2017, la baisse des tarifs s’est accentuée, les créma
tions adultes ayant été fixées à 506
€.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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Évolution des tarifs de crémation 2012-
2016 (en € TTC)
Source : arrêtés municipaux
Par ailleurs, le délégataire a formulé, dans ses courriers d’octobre ou novembre de
chaque année, des
suggestions d’évolutions tarifaires
:
certaines propositions ont été acceptées par la collectivité, comme la mise en place d’un tarif
supplémentaire, dès le 1
er
mars 2016, pour la mise à disposition du salon des retrouvailles
pour une durée d’une heure au
prix de 50
€
TTC ;
d’autres évolutions ont été différées d’une année : ainsi, pour 2013 et compte tenu du contexte
concurrentiel accru
68
, le délégataire préconisait « de baisser le tarif de location de la salle de
recueillement de 110
€ (tarif 2013 après i
ndexation) à 95
€
TTC », ramenant le tarif de cette
prestation au niveau de 2007 et permettant « de maintenir le package crémation adulte et
location de salle de recueillement à un tarif inférieur à 600
€
TTC ». Cette proposition n’a
pas été retenue dans l
’arrêté de décembre 2012 fixant les tarifs applicables au 1
er
janvier 2013
ni dans celui de juin 2013. Cette modification tarifaire n’a donc été prise en compte que par
l’arrêté municipal du 10 décembre 2013, applicable à compter du 1
er
janvier 2014. Tous ces
arrêtés ont été systématiquement adressés au délégataire par courrier de la commune. La
chambre observe que le rapport d’activité 2013 du délégataire, reflet de la facturation
pratiquée au cours de cet exercice
69
, mentionnait un tarif de 95
€ au lieu de
110
€ ; en
conséquence, en n’appliquant pas le tarif tel que ressortant de la grille tarifaire adoptée par
la commune, le délégataire a constaté une recette moindre dans les comptes de la délégation,
minoration qui peut être estimée à 7 440
€
70
;
d’autres évolutions tarifaires ont été rejetées comme l’augmentation proposée, dès 2012, de
la location d’un salon funéraire de 10
€ pour atteindre le tarif de location d’une case
réfrigérée, fixé à 33
€
TTC, demande réitérée en 2013 et jamais accordée au cours de ce
contrat.
68
Provenant de l’ouverture d’un crématorium à Semur
-en-Auxois, distant de 78 km.
69
Facture n° 705870 du 30 mars 2013 ; facture n° 706219 du 31 août 2013.
70
496 locations de la salle de recueillement x 95 € au lieu de 110 € = 7
440 €
en € (TTC)
2012
2013
2014
2015
2016
Évolution
2012-2016
Prestations Crématorium
Crémation adulte
481
502
513
513
513
6,7%
Dépôt provisoire de l'urne, forfait mensuel au delà du 1er mois
35
37
38
38
38
8,6%
Supplément pour le samedi après-midi en cas d'exception
84
88
90
90
90
7,1%
Crémation de restes anatomiques en conteneurs réglementaires :
Conteneur dont la contenance maximale est de 30 kg ou 100 litres
290
303
310
310
310
6,9%
Conteneur dont la contenance maximale est de 60 kg ou 200 litres
560
585
598
598
598
6,8%
Crémation de restes mortels :
Crémation de restes mortels exhumés de moins de 5 ans
490
512
523
523
523
6,7%
Crémation de reliquaire de restes mortels exhumés de plus de 5 ans longueur maximum 1,20 m
404
422
431
431
431
6,7%
Crémation de relève collective de sépultures hors pulvérisation
Volige taille adulte, longueur maximum 1,80 m
718
750
766
766
766
6,7%
Prestations facultatives
Location salle de recueillement – prestation de 45 minutes maximum
105
110
97
97
97
-7,6%
Location salon des retrouvailles – prestation d'une heure
(à/c 01/03/2016)
-
-
-
-
50
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
53/78
En complément de l’indexation des tarifs prévue au contrat, une
procédure de révision
permettant de s’assurer que la formule d’indexation est bien représentative des coûts réels peut
être mise en œuvre à l’initiative de la collectivité ou du délégataire, notamment en cas de
variation de plus de 20 % en plus ou de plus de 10 % en moins du nombre total de crémations
réalisées en moyenne sur trois ans, ou encore en cas de modification significative des conditions
d’exploitation des ouvrages. Ces conditions de révision n’ont pas trouvé à s’appliquer
sur la
période examinée.
La chambre constate en définitive que la collectivité a conservé la maîtrise des modalités
d’évolution des tarifs.
6.4.4.3
La redevance versée à la commune
Selon l’article 45 du contrat d’affermage, le fermier verse chaque année à la coll
ectivité
une redevance en contrepartie de l’exploitation des biens affermés et des coûts engendrés pour
le contrôle exercé par la collectivité.
Cette redevance est constituée d’une partie fixe initialement portée à 22
500
€ et une
partie variable applicable lorsque le nombre annuel de crémations payantes est supérieur à 630.
La partie fixe est révisée chaque année, au 1
er
janvier, conformément à la formule définie
au contrat, modifiée par avenant n° 1 du 11 mai 2007 ; la partie variable de 2 % est calculée sur
les recettes hors taxes provenant de l’application des tarifs « crémations adulte » et de tous les
tarifs du jardin cinéraire.
S’agissant de l’exercice 2016, la base de calcul de l’indice des prix à la consommation
ayant changé en janvier 2016, la part fixe a été versée début janvier sur une estimation portée à
20 676
€, le calcul définitif aboutissant à l’émission d’un titre de recettes pour un complément
de 4 596
€ le 10 juillet 2017. La part variable a fait l’objet d’une émission de titre le
29 mars 2017 pour 6 589,18
€.
Redevance (parts fixe et variable) versée par le délégataire
au titre des exercices de rattachement (en €)
Source : documents comptables produits par le délégataire
La redevance perçue par la commune sur la période 2012-2016
s’est
élevée en moyenne
à 31 000
€ par an : 25
000
€ au titre de la part fixe, 6
000 € pour la part variable
. Elle a représenté
jusqu’à
7,5
% du chiffre d’affaires
réalisé en 2012 et 6,7 % en 2016.
2012
2013
2014
2015
2016
Redevance fixe
24 841
25 084
25 232
25 246
25 272
Redevance variable
5 951
5 896
5 827
6 176
6 589
30 792
30 980
31 059
31 422
31 861
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54/78
6.4.4.4
L’inventaire des ouvrages
Un inventaire initial des biens est joint au contrat (annexe 5a), mais ce document ne
précise ni la date d’acquisition des biens, ni leur valeur comptable, ni le montant des
amortissements pratiqués ; en fait, seul l’état des biens –
bon état, RAS, état d’usage –
apparaît.
La liste des bien
s mobiliers n’y figure pas et, élément notable, l’appareil de crémation ne figure
sur aucun inventaire.
Selon l’article 6 du contrat, la mise à disposition des biens au délégataire devait être
constatée par un procès-verbal contradictoire, sur lequel
était mentionné l’état général des
ouvrages et installations ainsi que la liste détaillée des biens mobiliers. La commune n’a pas été
en mesure de produire ce document.
Une mise à jour de l’inventaire devait être réalisée par le délégataire après réalisati
on
des travaux de réhabilitation du crématorium dans un délai de trois mois suivant le
commencement d’exploitation, et être formalisée dans une annexe 5b au contrat comprenant
notamment un chapitre spécifique de la liste des biens appartenant au délégataire et affectés
exclusivement à la gestion du service délégué. Cette annexe 5b n’a pas été établie, la commune
a en effet indiqué que l’inventaire joint au rapport annuel 2006 en faisait office. Or, le rapport
annuel 2006 ne contient aucun état d’inventaire mis à jour et ce n’est que lors de la remise du
rapport annuel 2007 que le nouvel état d’inventaire a été produit par le délégataire. Toutefois,
celui-ci demeure tout aussi sommaire que celui établi en 2006 : malgré les travaux de
réhabilitation réalisés,
aucune valorisation comptable de l’ensemble des biens n’y figure et il
en est de même pour le mobilier.
Par ailleurs, tout au long du contrat et lors de la remise du rapport annuel, un état de
mise à jour de l’inventaire doit être produit par le délégatair
e et doit « fournir au moins » la liste
complète des ouvrages, équipements et installations exploités par le fermier, indiquant
notamment leur date de mise en service, leur valeur de remplacement, leur durée de vie
résiduelle et leur vétusté. Or, si la liste des ouvrages, équipements et installations exploités par
le fermier ainsi que le mobilier apparaissent bien dans l’inventaire mis à jour chaque année,
celui-ci ne contient aucune information quant à leur valorisation comptable. En conséquence,
la valeur
nette comptable de l’ensemble des biens du service délégué n’a jamais été établie.
L’identification et la définition des biens de retour dans le contrat correspond à celle
retenue par la jurisprudence
71
.
L’article 56
stipule que les ouvrages et équipements du service
affermé, y compris leurs accessoires nécessaires à l’exploitation que le fermier aura été amené
à installer, sont remis gratuitement à la collectivité en fin de contrat «
en bon état d’entretien
et
de fonctionnement ». Aucune clause ne figure en revanche dans le contrat quant aux biens de
reprise et biens propres.
En premier lieu, la chambre observe que dans ses rapports annuels, le délégataire a
inclus dans la catégorie des biens de reprise un certain nombre de biens mobiliers pourtant
nécessaires
au fonctionnement du service affermé, tels que l’outillage de jardin nécessaire au
site cinéraire, les plaquettes céramiques numérotées par ordre de crémation, l’armoire de
transfert des cendres, quelques aménagements extérieurs, un meuble de préparation des urnes
en partie technique, le matériel des cérémonies.
71
CE Ass, 21 décembre 2012, commune de Douai
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
55/78
En second lieu, le dernier état d’inventaire établi avant la fin du contrat (tel qu’il figure
dans le rapport annuel 2016 du délégataire et actualisé au 1
er
janvier 2017 selon la réponse de
la commune) montre que la plupart des biens de retour apparaissent à «
l’état d’usage
» alors
que
l’état d’inventaire initial
mentionnait « bon état »
72
. Il apparaît ainsi surprenant que la
collectivité ait précisé au cours de l’instruction que «
l’état d’usage des biens ne nécessitait pas
de prévoir des interventions de maintenance ou de renouvellement ».
La chambre observe qu’en n’effectuant pas un suivi attentif de l’état des biens
, la
commune
s’interdit de s’assurer du maintien dans le temps de l’état des biens délégués et de
leur renouvellement.
6.4.4.5
Les travaux de renouvellement
L’article 32 du contrat prévoit que le fermier doit réaliser des travaux de renouvellement
du crématorium, de ses équipements et des ouvrages annexes. Ces travaux comprennent toutes
les opérations autres que celles d’entretien et de maintenance des installations affermées, tels
que le renouvellement du four, du mobilier de la chambre funéraire, des salons de présentation,
salles de cérémonie et visualisation ainsi que celui des plantations et décorations du jardin
cinéraire. Une annexe prévoyant le rythme et le montant des opérations de gros entretien et de
renouvellement est jointe au contrat, et ce poste apparaît spécifiquement dans le compte
d’exploitation prévisionnel pour un montant global de 88
556
€.
Conformément au plan prévisionnel de renouvellement, le fermier doit présenter dans
ses rapports annuels le montant de la dotation annuelle au titre du renouvellement et le montant
des dépenses effectivement réalisées, accompagné d’un état des dotations et des dépenses
effectives de renouvellement depuis l’entrée en vigueur du contrat, en faisant apparaître les
soldes de chacune d’elles.
La chambre constate que depui
s 2012, le délégataire n’a produit aucune donnée relative
aux travaux de renouvellement et que la collectivité n’a effectué aucun suivi ni diligenté de
quelconques mesures de contrôles. En conséquence, la commune s’est privée d’un outil de
pilotage importa
nt pour s’assurer du renouvellement des biens.
6.4.5
La traduction des objectifs de la commune
En choisissant le mode de gestion déléguée pour le service du crématorium et ses
équipements annexes, les objectifs de la collectivité visaient à réhabiliter son équipement en
vue de proposer un service et des prestations de qualité aux usagers. À cet effet, le rapport du
comité technique paritaire du 17 mars 2005 mentionnait que cette qualité de gestion constituait
une préoccupation permanente, se déclinant en « un accueil soigné des usagers, des locaux et
un environnement adapté, le maintien en parfait état des ouvrages, le respect des normes
sanitaires et réglementaires, la continuité du service, une bonne communication ».
72
Constat fait pour la plupart des salles sur les postes menuiseries, électricité, chauffage, ventil
ation ainsi que l’état du
mobilier en général
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56/78
La convention de délégation de service public est pourtant dépourvue de tout indicateur
permettant d’apprécier la qualité du service
; dès lors, les objectifs de la commune
n’apparaissent pas comme étant pris en compte clairement.
Pour apprécier la qualité du service rendu, il convient donc de se reporter au rapport
annuel du délégataire, lequel doit en comporter une analyse, conformément aux dispositions
des articles L. 1411-3 et R. 1411-
7 du CGCT dans leur version en vigueur jusqu’au
1
er
avril 2016, puis de
l’article 33 du décret n°
2016-86 du 1
er
février 2016 relatif aux contrats
de concession.
Les rapports annuels comportent une partie relative aux relations avec les usagers : au-
delà des mentions concernant
les règlements intérieurs, les horaires d’ouverture des
équipements et la journée d’information annuelle, l’appréciation de la qualité du service rendu
repose sur deux indicat
eurs, à savoir la mise à disposition d’un registre auprès des familles afin
qu’elles puissent laisser leurs commentaires et l’existence d’une enquête de satisfaction mise
en place par le délégataire depuis 2008.
Par ailleurs, SCF est engagée dans une démarche de certification de services pour la
plupart des crématoriums qu’elle gère, dont celui d’Auxerre
73
.
Ces indicateurs n’apportent cependant que peu d’informations sur la qualité du service
rendu. En effet, aucune analyse n’est présentée pour le registre
mis à disposition des familles ;
quant à
l’enquête de
satisfaction
, bien qu’en moyenne plus de 95
% des opinions recueillies
apparaissent satisfaisantes concernant l’accueil, le moment de recueillement et la
recommandation de l’établissement, son intérêt doit être relativisé dans la mesure où le
taux de
retour des questionnaires demeure particulièrement faible, à savoir 24 % en 2012, 35 % en
2013, 20 % en 2014 et 2015 et 15 % en 2016
74
. Ces chiffres doivent d’autant plus être relativisés
qu’aucune traçabilité de la remise de ces questionnaires n’a été établie par SCF.
S’agissant enfin de la
démarche de certification de services, il apparaît peu objectif que
le délégataire présente dans son rapport annuel 2013
75
une synthèse des seuls points forts de
l’organisation de la société –
c’est
-à-dire tous crématoriums confondus
–
sans faire état des
points faibles de l’ensemble des sites, tels que des urnes cinéraires en attente de plus d’un an,
point non conforme à la réglementation, ni
des opportunités d’amélioration spécifiquement
mentionnées pour l’établissement d’Auxerre, à savoir l’absence d’exploitation du condouloir
existant. En outre, le rapport annuel 2016 ne contient aucune synthèse des points forts et des
opportunités d’amélioration recensés à la suite de l’audit de certification réalisé en
2015.
73
Une certification de services a été confiée à la société Bureau Véritas Certification depuis 2010, celle-ci est menée sur la
base d’un
référentiel
dédié à la gestion des crématoriums. Les caractéristiques certifiées concernent l’information sur le métie
r et les
prestations, l’accueil, le respect de l’éthique et des défunts, le moment de recueillement, l’intégrité du service public et
la satisfaction
des familles.
74
Le délégataire a indiqué que les questionnaires étaient remis uniquement si le moment de recueillement avait eu lieu. En
volume, le nombre de questionnaires retournés est de 150 en 2012 (pour 706 crémations réalisées et 456 locations de la salle de
cérémonie), 173 en 2013 (676 crémations et 496 locations), 91 en 2014 (644 crémations et 455 locations), 103 en 2015 (689 crémations
et 516 locations) et 80 en 2016 (742 crémations et 555 locations).
75
À la suite de l’audit mené en
2012 par le Bureau Véritas.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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En conclusion, alors que les objectifs de la commune visaient à réhabiliter le
crématorium en vue de proposer un service et des prestations de qualité aux usagers, force est
de constater que la collectivité n’a
pas défini par voie contractuelle des indicateurs permettant
d’apprécier objectivement cette qualité du service délégué et qu’elle n’a pas davantage assuré
un contrôle minimum des indicateurs mentionnés par le délégataire dans ses rapports annuels.
6.4.6
Le contrôle du délégataire par la commune
Les textes législatifs et réglementaires prévoient l’intervention d’un large contrôle de la
part de l’autorité délégante. Le rapport prévu aux articles L.
1411-3 et R. 1411-7 du CGCT, en
vigueur jusqu’au 1
er
avril 2016, puis à l’article 33 du décret n°
2016-86 du 1
er
février 2016
relatif aux contrats de concession, sert de base au contrôle. Au demeurant, rien n’empêche une
autorité délégante d’aller bien au
-
delà, sous réserve qu’elle ne s’immisce pas dans la
gestion du
service délégué. Ainsi et à ce titre, le contrat signé entre la ville d’Auxerre et le délégataire
prévoit, en ses articles 47.1 et suivants, que « Les agents désignés par la collectivité disposent
des pouvoirs de contrôle les plus étendus tant sur pièces que sur place ».
La commune a indiqué que cette activité de contrôle du délégataire est confiée au service
gestionnaire, à savoir l’é
tat civil, tant pour la partie technique que financière. Ce service peut,
en cas de difficultés avec le délégataire, solliciter le service « affaires juridiques et commande
publique ». Il a été précisé que cette assistance juridique n’avait pas été mise en œuvre à ce
jour.
6.4.6.1
Les contrôles sur pièces
Ces contrôles reposent sur le rapport annuel remis chaque année par le délégataire, la
commune n’ayant pas sollicité de documents complémentaires.
Les modalités de remise de ces rapports et leur présentation aux différentes instances
communales n’appellent pas d’observations particulières de la chambre régionale des comptes
.
Les informations produites par le délégataire au titre des données techniques sont
complètes et conformes aux stipulations contractuelles : effectifs du service d’exploitation,
nombre de crémations, nombre d’admissions à la chambre funéraire, taux de fré
quentation de
la salle de recueillement et des salons de présentation, liste des travaux d’entretien,
renouvellement et modernisation réalisés.
En revanche, les informations produites au titre des données financières apparaissent
lacunaires, voire absentes, et traduisent un contrôle insuffisant de la commune :
l’état des dépenses de renouvellement réalisées dans l’année n’est pas produit (supra,
§
6.4.4.5) et l’inventaire des biens désignés au contrat ne fait pas apparaître leur valeur nette
comptable (supra, § 6.4.4.4) ;
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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le compte annuel de résultat de l’exploitation est lacunaire : l’article 48 du contrat stipule que
pour chaque équipement (crématorium, chambre funéraire, jardin cinéraire), doivent figurer
au titre des produits, le nombre des opératio
ns et le chiffre d’affaires ; au titre des charges
d’exploitation, la maintenance, énergie, chauffage, téléphone, personnel, charges
administratives, frais de direction, etc… ; les amortissements et provisions ; le résultat
d’exploitation et le résultat net ; le montant de l’investissement en distinguant les
équipements ; enfin, l’évolution des dépenses et des recettes par rapport à l’exercice antérieur
doit être présentée selon le modèle en annexe 12. En effet, cette annexe 12, strictement
conforme au comp
te d’exploitation prévisionnel (annexe 9), doit permettre à la commune de
comparer chaque élément financier du service délégué, et, partant, le respect de l’équilibre
contractuel. Or, le délégataire s’est contenté de produire un compte de résultat de synth
èse
ne faisant pas apparaître les produits et charges tels que prévus au contrat, ni le nombre des
opérations, ni le chiffre d’affaires par équipement, ni les dépenses de gaz, d’eau, d’électricité,
de maintenance du four, les frais de contrôles techniques, les autres frais de maintenance, les
charges de gros entretien et de renouvellement des équipements, la redevance versée… De
plus, contrairement aux dispositions du CGCT précitées, les modalités d’imputation des
charges de structure ne sont pas comptabilisées dans le compte de la délégation ;
l’état des variations du patrimoine immobilier est également incomplet : les amortissements
réalisés pour chaque immobilisation avec la date de leur acquisition n’apparaissent pas, seul
un état des dotations globalisé par compte est joint, sans possibilité de suivre le montant des
investissements réalisés au sens comptable ou de mettre en évidence des écarts par rapport
aux prévisions.
6.4.6.2
Les contrôles sur place
Le service gestionnaire de l’état
-civil, en charge du contr
ôle du délégataire, n’a pas
réalisé de contrôles sur place. Aucune modalité de mise en œuvre éventuelle de tels contrôles
n’a été définie par la collectivité.
À l’occasion de ses visites du crématorium les 14 décembre 2017 et 30 janvier 2018,
l’équipe de contrôle de la chambre régionale des comptes a vérifié l’aménagement des locaux,
le fonctionnement du service et la tenue de la comptabilité.
En premier lieu, l’organisation des locaux et des équipements répond aux conditions
d’exploitation fixées aux art
icles D. 2223-99 à D. 2223-109 du CGCT et les parties publique et
technique présentent l’ensemble des éléments requis. Les contrôles de conformité prévus à
l’article D.
2223-
109 du CGCT ont été réalisés et l’attestation de conformité du crématorium
subséqu
ente a été délivrée par le directeur de l’agence régionale de santé le 12 mai 2014, valable
jusqu’au 16 avril 2020. L’habilitation de la Société des Crématoriums de France pour la gestion
et l’utilisation des crématorium et chambre funéraire a été renouvel
ée par arrêté du préfet de
l’Yonne en date du 3 juin 2014, pour une durée de six ans.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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En deuxième lieu, les outils comptables de l’activité funéraire utilisés par le délégataire
apparaissent développés et performants :
la plateforme logicielle destinée à la gestion intégrée du crématorium (Cremagest) est
ergonomique et dotée de dispositifs de sécurité logique garantissant la fiabilité et l’intégrité
des données. Toutes les informations (cérémonies, obligations légales, comptabilité) depuis
la réservation de la crémation, de la salle de recueillement, l’enregistrement de l’heure
d’arrivée du défunt, du début et de fin de chacune des prestations jusqu’à la facturation
définitive y sont saisies ou renseignées en temps réel. Les dispositifs de contrôle de cohérence
des informations entre elles, la suppression de doubles saisies préservent des erreurs de
transcription. Les requêtes intégrées permettent l’édition des registres de crémation et de
suivi des urnes, comme du chiffre d
’affaires sur une période choisie ;
l’intranet de la société (Grandir) détaille quant à lui toutes les procédures et met à disposition
tous les documents et formulaires utiles pour garantir qualité et sécurité du service.
En troisième lieu, il a été constaté que le délégataire ne respectait pas certaines
obligations d’affichage, en méconnaissance de dispositions législatives et réglementaires
encadrant les opérations funéraires.
Ainsi, la liste des opérateurs funéraires du département habilités par le préf
et n’était pas
affichée à la vue du public dans les locaux d’accueil du crématorium, mais insérée dans un
classeur déposé sur un meuble à l’accueil. En outre, il est apparu que cette liste, sur laquelle ne
figurait aucune date, correspondait en réalité à c
elle établie par le préfet au titre de l’année 2014.
Les règlements intérieurs du crématorium, de la chambre funéraire et du site cinéraire
n’étaient pas affichés non plus dans les locaux d’accueil du crématorium et demeuraient
également insérés dans le classeur précité. Le règlement intérieur du crématorium était daté de
2007, celui du jardin cinéraire de 2006, celui de la chambre funéraire était daté de 2007 et ne
correspondait donc pas au dernier règlement intérieur applicable, à savoir celui de 2011.
L’
habilitation préfectorale de la société pour la gestion du crématorium et de la chambre
funéraire, document obligatoire en vue d’exercer ces activités, n’était pas affichée ; en revanche,
le certificat de qualité de services, document facultatif, l’était.
En quatrième lieu, l’information des familles apparaît également perfectible au regard
du contenu des règlements intérieurs.
Le règlement intérieur du crématorium établi depuis 2007 n’a jamais été mis à jour et
contient des informations erronées quant à
l’habilitation dont se prévaut le délégataire ; les
horaires d’accueil du public ne correspondent pas à ceux mentionnés dans les rapports annuels,
notamment quant à l’accueil des familles organisé toutes les heures depuis le 1
er
février 2014.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
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Le règlement intérieur de la chambre funéraire, bien que modifié en 2011, comporte les
mêmes lacunes relatives à l’habilitation du délégataire. De plus, la description des équipements
ne correspond pas aux constats faits lors de la visite du crématorium : six cases réfrigérées sont
indiquées dans le descriptif des locaux techniques alors que huit sont actuellement installées, et
ce depuis le mois d’août 2012. Il ressort des entretiens avec les services communaux et le
délégataire que ces équipements supplémentaires
n’ont pas fait l’objet d’un avenant au contrat
et qu’ils ont, en conséquence, été installés par le délégataire sans autorisation ni contrôle de la
commune.
En cinquième lieu, pour apprécier la qualité du service rendu aux usagers, les rapports
annuels p
récisent que les familles disposent d’un registre sur lequel elles peuvent laisser leurs
commentaires à cet effet. Lors de la visite du crématorium, ce registre n’était pas disponible ;
le délégataire a indiqué l’avoir retiré au motif que les familles y po
rtaient des messages de
condoléances. Il peut être observé qu’une meilleure information des familles quant à
l’utilisation de ce registre ainsi qu’un emplacement plus pertinent pourraient parfaitement
remédier à cette situation. Lors de la seconde visite du crématorium, le délégataire avait mis en
œuvre ces mesures.
En sixième et dernier lieu, il est apparu que le délégataire conservait une dizaine d’urnes
cinéraires depuis plus d’un an au crématorium, en méconnaissance des dispositions des articles
L. 2223-18-1 et R. 2213-38 du CGCT. Même si le gestionnaire du crématorium a précisé que
dans la plupart des cas, l’éloignement des familles constituait un motif d’allongement des délais
de récupération des urnes et que cette situation justifiait, selon lui, leur conservation au-delà du
délai réglementaire, il doit néanmoins se conformer à la règle de droit : passé le délai d’un an
et en l’absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les
cendres sont dispersées dans l’espace am
énagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu
du décès ou dans l’espace le plus proche aménagé à cet effet visé à l’article L.
2223-18-2 du
CGCT. Conscient de ces dysfonctionnements et afin d’y remédier, le délégataire a précisé que
depuis 2018, un chèque de caution (90
€) était demandé aux familles et que l’encaissement était
effectué au terme de quatre mois.
Au final, la chambre observe que le défaut d’analyse de la qualité du service rendu et de
la fiabilité des données financières mentionnées dans les rapports annuels remis par le
délégataire ainsi que l’inexistence de contrôles sur place démontrent que l’autorité délégante a
délaissé ses obligations de contrôle alors même qu’elle perçoit une redevance pour frais de
contrôle, et, partant, qu’elle a remis l’exercice entier de la compétence à l’entreprise privée
délégataire.
Recommandation n°
9 :
exercer le contrôle du délégataire afin de s’assurer du respect,
par ce dernier, de ses obligations contractuelles.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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6.4.7
L’équilibre économique du contrat
Le compte
d’exploitation prévisionnel annexé au contrat a été comparé aux informations
comptables contenues dans les rapports annuels 2012 à 2016 produits par le délégataire. Les
écarts demeurent difficilement appréciables, le délégataire n’ayant produit qu’un compt
e de
résultat globalisé ne reprenant aucun des postes de produits et de charges tels qu’ils figurent au
compte d’exploitation prévisionnel, et ce, malgré les clauses contractuelles qui stipulent la
production d’un compte
-rendu financier strictement identique au modèle du compte
d’exploitation prévisionnel.
Lors de son contrôle des comptes du délégataire, la chambre a pu obtenir un certain
nombre d’éléments comptables supplémentaires permettant de mieux appréhender l’équilibre
économique du contrat.
L’activi
té du crématorium a été plus soutenue que celle envisagée dans le compte
prévisionnel, elle provient pour l’essentiel de l’augmentation du nombre de crémations, les
tarifs de celles-ci évoluant faiblement sur la période 2012 à 2016. Les autres produits
d’e
xploitation relevant de la chambre funéraire et du site cinéraire ont également évolué plus
favorablement.
Évolution du chiffre d’affaires global entre 2012 et 2016
S’agissant des charges d’exploitation, les charges de personnel, les frais de siège, la
redevance versée à la commune, les dépenses de gaz et la maintenance du four en ont représenté
les trois quarts. Seules les dépenses de gaz ont été contenues par rapport à la prévision, celles
de la maintenance du four ont été plus importantes (prévues en moyenne à hauteur de 5 000
€,
elles ont atteint plus de 15 000
€ en 2015). Les frais de siège, prévus à hauteur de 30
000 €, sont
restés dans l’enveloppe prévisionnelle, hormis en 2012 (37
000
€). Les dépenses de personnel
ont été plus importantes, notamment en 2012 (90 000
€ prévus, 120
000
€ réalisés), les écarts
étant moindres pour les autres années (entre 90 000
€ et 97
000
€ prévus, entre 100
000
€ et
110 000
€ réalisés). Enfin, la redevance versée à la commune a évolué plus favorablement pour
l’autorit
é délégante, notamment en raison de la part variable directement reliée au nombre de
crémations réalisées.
L’amortissement des travaux de réhabilitation, tel qu’il ressort de l’état des
immobilisations détaillé au 31 décembre 2016 produit par le délégataire à la chambre, a atteint
323 559
€ sur un montant total d’investissement de 354
478
€. Pour rappel, l’investissement tel
qu’annexé au contrat avait été établi à 265
197
€ et les amortissements à 21
667
€ par an sur la
durée du contrat, à savoir douze ans.
2012
2013
2014
2015
2016
Chiffre d'affaires prévisionnel (en euros)
298 089
309 419
321 576
334 266
348 188
Chiffre d'affaires réalisé (en euros)
412 127
414 486
417 375
446 344
475 235
dont crémations adultes réalisées
282 323
281 638
271 462
292 409
312 075
soit, en %, crémations adultes sur chiffre d'affaires
68,5%
67,9%
65,0%
65,5%
65,7%
Source : calculs CRC à partir du compte prévisionnel, compte de résultat et données complémentaires du délégataire.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62/78
Les dépenses de gros entretien et de renouvellement, soit 88 556
€ dans le compte
d’exploitation prévisionnel, ont été justifiées tardivement par le délégataire. Il a été constaté
que le plan prévisionnel de renouvellement tel que justifié par la société ne comportait, en
réalité, que les dépenses d’entretien de l’appareil de crémation et celles relatives aux contrôles
des rejets. En conséquence, le délégataire ne s’est pas conformé à ses obligations contractuelles
telles que définies à l’article 32 du contrat (supra, § 6.4.4.5). Cependant, selon l’état détaillé
des immobilisations arrêté au 31 décembre 2016 et d’autres pièces comptables produits par le
délégataire, il apparaît que 161 678
€ d’investissements autres que ceux afférents aux travaux
de r
éhabilitation ont été réalisés, sans qu’il soit possible d’établir une distinction claire entre
ceux portant sur les biens de retour et ceux portant sur les biens de reprise.
Enfin, les frais financiers n’apparaissent plus depuis 2011, le délégataire ay
ant en réalité
emprunté en mars 2007 sur une durée de cinq ans.
Au final, la chambre constate qu’après paiement de l’impôt sur les sociétés, le résultat
net réalisé par le délégataire entre 2012 et 2016 a été supérieur à celui prévu au compte
d’exploitation prévisionnel. L’activité du service public du crématorium a donc été rentable, le
taux de profitabilité du délégataire atteignant en moyenne 20 % sur la période examinée, tel que
le montre le tableau suivant :
Évolution du taux de profitabilité du délégataire entre 2012 et 2016
Ce constat conduit nécessairement à s’interroger sur la modification de l’équilibre
économique du contrat tel que prévu initialement.
Toutefois, le délégataire a fait valoir que,
pour être pertinente, l’appréciation de
l’équilibre économique du contrat ne saurait se réduire aux cinq dernières années recensées sur
la durée du contrat, le plan d’affaires ayant été construit sur une période de douze ans. À ce
titre, il a indiqué que l
es premières années d’exploitation de l’équipement
avaient été moins
rentables que prévu : alors que le plan d’affaires prévoyait un résultat net cumulé prévisionnel
de 22 379
€ fin 2011, le résultat net cumulé réalisé à cette même date était déficitaire,
soit
–
209 434
€. De fait, le taux de profitabilité moyen prévisionnel établi fin 2011 à 1,5
% a été
beaucoup plus dégradé, à savoir - 12,2 %.
Cet argument, s’il est recevable, doit cependant être complété par une analyse des causes
de ces déficits cumulés antérieurs (de 2006 à 2011).
2012
2013
2014
2015
2016
Résultat net réalisé (en euros)
85 312
89 963
78 879
86 508
95 010
Chiffre d'affaires réalisé (en euros)
412 127
414 486
417 375
446 344
475 235
Taux de profitabilité (résultat net / chiffre d'affaires)
20,7%
21,7%
18,9%
19,4%
20,0%
Taux de profitabilité prévisionnel
8,2%
9,6%
10,6%
11,5%
11,5%
Source : calculs CRC à partir du compte prévisionnel, compte de résultat et données complémentaires du délégataire.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
63/78
D’une part, le chiffre d’affaires a été plus favorable que prévu, soit 230
000
€
supplémentaires
76
.
D’autre part et s’agissant des charges, en raison des travaux de réhabilitation plus
importants que prévus (soit + 90 000
€), les amortissements ont été plus élevés, à savoir
35 500
€ par an contre 21
600
€ ; mais surtout, les frais de personnel et les frais de siège ont été
particulièrement excessifs au regard du plan d’affaires. Ainsi, les frais de personnel et les f
rais
de siège ont été majorés respectivement de 230 000
€ et 250
000
€.
Si l’augmentation des frais de personnel peut s’expliquer, en partie seulement, par une
activité plus soutenue et la présence d’un directeur du site à temps plein jusqu’en 2011, aucun
e
justification n’a en revanche été apportée quant à la majoration des frais de siège.
Écarts prévisionnel-réalisé
: chiffre d’affaires, frais de siège
et de personnel (en €)
Source
: CRC, d’après les documents produits par le déléga
taire
En conséquence, si le délégataire avait facturé les frais de siège à hauteur de 30 000
€
par an comme prévu au plan d’affaires –
et du reste, comme il l’a fait à partir de 2012 jusqu’en
2016
–
le résultat net cumulé aurait été de 40 000
€ fin 2011 c
ontre
–
210 000
€ présenté dans
les comptes du délégataire à la même date. Le taux de profitabilité moyen, entre 2006 et 2011,
aurait été de 2,4 % contre - 12,2 % présenté par la société.
76
Entre 2006 et 2009, environ 70 000
€ de chiffre d’affaires cumulé supplémentaire a été réalisé par rapport au prévisionnel
;
à partir de 2010, + 80
000 € de chiffre d’affaires, + 70
000 € en 2011.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64/78
Ainsi et sur la période 2006 à 2016, la surfacturation des frais de siège pendant la
première période du contrat a permis au délégataire d’afficher un taux de profitabilité moyen
de 5,8 %, au regard de 6,1 % prévu au contrat. Neutralisé de cette « surfacturation », le taux de
profitabilité ressort à 12,2 %.
Résultat net et taux de profitabilité prévisionnels, présentés
par le délégataire et corrigé des frais de siège majorés
Source : CRC, à partir des données produites par le délégataire
En conclusion,
qu’il s’agisse de la période 2012 à 2016 ou de la période 2006 à 2016,
l
’évolution plus favorable du chiffre d’affaires prévisionnel et la majoration substantielle des
frais de siège prévisionnels ont permis au délégataire de disposer d’un résultat net et d’un taux
de profitabilité bien supérieurs à ce qui était prévu au contrat, et ce en l’absence totale de suivi
par l’autorité délégante.
6.4.8
La mise aux normes du système de filtration de l’appareil de crémation
: une
obligation réglementaire mise en œuvre dan
s le cadre du nouveau contrat de
concession
6.4.8.1
Une mise aux normes du système de filtration dans les délais réglementaires
L’arrêté du 28 janvier 2010 relatif à la hauteur de la cheminée des crématoriums et aux
quantités maximales de polluants contenus dans
les gaz rejetés à l’atmosphère a fixé les normes
à respecter au plus tard le 16 février 2018 par les installations en fonctionnement et bénéficiaires
de l’attestation de conformité prévue à l’article D.
2223-109 du CGCT.
Alors que le contrat de délégation
portant sur la réhabilitation, l’exploitation et la gestion
du crématorium arrivait à son terme le 31 décembre 2017
et que l’échéance de l’obligation
réglementaire de mise en conformité était proche, la commune
a prévu l’exécution de ces
travaux de mise aux normes dans le nouveau contrat de concession dont la procédure de
passation s’est déroulée du 1
er
juillet 2016 au 23 octobre 2017, date de signature du contrat. Ce
faisant, le calendrier des travaux imposé « de fait » aux deux entreprises candidates a été
particulièrement contraint, à savoir six semaines, du 2 janvier 2018 au 16 février 2018.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
65/78
Le coût financier généré par la mise aux normes de l’installation, tel qu’il ressort de
l’offre retenue par la commune, à savoir celle de SCF, a atteint 464
000
€
. Ce coût comprend
un nouveau four de crémation grande taille, une filtration double des gaz ainsi que le
désamiantage de la couverture du bâtiment.
6.4.8.2
Éléments généraux de la procédure de passation du contrat de concession
La commune n’a pas été assistée
par un cabinet externe pour mener la procédure de
passation de ce contrat. Une équipe de cadres communaux rattachés à des directions distinctes
a été chargée de la rédaction du cahier des charges et du règlement de la consultation, de
l’analyse des offres initiales, de la négociation ainsi que de l’analyse des offres finales. Plus
particulièrement, le directeur de la direction accueil et communication (par ailleurs directeur de
la communication directement rattaché au maire dans l’organigramme génér
al), la responsable
du service accueil physique et sécurisation des actes et le responsable du service études et
travaux ont été chargés de la partie
technique ; le directeur de l’
administration générale et une
attachée du service marchés publics ont été chargés de la partie économique.
Il a été précisé
qu’aucun agent n’a piloté cette équipe, chacun restant dans son domaine de compétence, eu
égard à la technicité et complexité de l’opération relevant du secteur funéraire.
La procédure de passation du contrat de
concession pour la gestion, l’exploitation et la
mise aux normes du crématorium s’est déroulée sous l’empire des dispositions de l’article
L. 1411-1 du CGCT
dans sa version issue de l’
ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 et le
décret d’application n°
2016-86 du 1
er
février 2016.
En complément d’un socle de règles
communes à tout contrat de concession, des règles de passation spécifiques s’appliquent en
fonction de l’objet ou du montant du contrat
77
.
En l’espèce, a
u regard du montant du contrat de
concession (8 254 009
€ de chiffre d’affaires total HT du concessionnaire pendant la durée du
contrat)
78
, la procédure de passation relève du 1° d
e l’articl
e 9 du décret du 1
er
février 2016.
La consultation s’est déroulée
du 20 juin 2016, date de consultation de la CCSPL sur le
mode de gestion du crématorium, au 23 octobre 2017, date de signature du contrat de
concession par le maire d’Auxerre et le président de la société SCF.
Les garanties procédurales spécifiques applicables au contrat de concession passé par la
commune n’appellent pas d’observations de la chambre eu égard aux modalités de publicité,
délai de réception des candidatures et des offres, publication des
critères d’attribution et
information préalable du candidat soumissionnaire évincé.
6.4.8.3
L’analyse des offres comporte plusieurs fragilités
L’analyse des offres a été réalisée par l’équipe de cadres communaux précitée. Les
rapports d’analyse des offres initiales et finales (après la négociation) ont été signés par l
e
directeur « accueil-communication
». Le premier adjoint a été associé à l’équipe communale
durant la phase de la négociation.
77
2
ème
alinéa de l’article 9 du décret du 1
er
février 2016
78
Il s’agit des c
ontrats dont la valeur estimée est égale ou supérieure au seuil européen. Le seuil européen est de 5 225 000
€ HT (avis relatif aux seuils de procédure et à la liste des autorités publiques centrales en droit de la commande publique (II de l’avis),
publié au JORF n°
0074 du 27 mars 2016. Ces contrats relèvent du champ d’application de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66/78
Rappel des critères d’attribution
(article IV-2 du règlement de la consultation) :
I - Valeur qualitative et technique de l
’offre = 55 %
: qualité du service rendu, travaux
de mise aux normes, organisation
Remise d’un mémoire technique permettant d’évaluer la capacité du délégataire à satisfaire les
demandes de la collectivité et des usagers et s’adapter comprenant
:
1
–
organisation et respect du cahier des charges :
lettre de motivation
réserves éventuelles sur les demandes de la collectivité : elles devront être clairement
exprimées, propositions
qualité du service rendu, organisation et moyens humains
mode de gestion et dispositif de suivi
2
–
qualité du service :
gestion de la relation avec l’usager, réponses aux attentes de l’usager
3
–
travaux de mise aux normes et solution alternative pendant la période de
travaux :
descriptif des travaux envisagés et durée
solution transitoire proposée pendant la période de travaux
4
–
développement durable :
lettre d’intention du délégataire sur ses engagements qualitatifs et sa démarche
développement durable (élimination des déchets, véhicules, organisation interne,
certifications, …)
II
–
Valeur économique de l’offre = 45 %
Intérêts présentés par les aspects financiers de l’offre dont notamment la cohérence des tarifs
proposés aux usagers et les propositions en terme de budget prévisionnel :
1
–
grille tarifaire :
conditions tarifaires proposées aux usagers en fonction de la prestation et des
personnes concernées.
2
–
conditions financières :
budget prévisionnel sur 10 ans
enveloppe travaux et amortissement
montant de la part variable de la redevance
mode de révision des tarifs.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
67/78
En premier lieu,
les conditions de mise en œuvre de ces critères
n’ont pas été
formalisées, ne serait-
ce que par note interne. L’équipe de cadres a indiqué que celles
-ci
résultaient d’une décision collé
giale en réponse aux attentes de la commune, consistant à rendre
un service sur le territoire dans des conditions économiques correctes et de sécurité juridique et
environnementale garanties. Il est cependant
observé qu’en réalité, deux sous
-critères ont été
particulièrement importants dans l’amplitude de la pondération
:
celui relatif aux « travaux de mise aux normes et solution alternative pendant la période de
travaux » qui a représenté 50 % de la note globale du critère valeur qualitative et technique
79
;
celui relatif à la grille tarifaire, représentant 50 % de la note globale du critère valeur
économique
80
.
Dès lors, la chambre observe qu
’en contradiction avec les principes consacrés par la
jurisprudence administrative
81
,
les candidats n’ont pas été infor
més du poids respectif de ces
deux sous-critères, lesquels, eu égard à leur nature et à leur importance, auraient été susceptibles
d’exercer une influence sur la présentation des offres et partant, leur sélection.
En deuxième lieu, l’analyse des offres au
regard de chacun des sous-critères appelle
plusieurs observations :
le sous-critère « travaux de mise aux normes et solution alternative pendant la période de
travaux » :
Les offres des deux candidats (base et variante) ont été détaillées et permettent de distinguer
les aspects positifs ou négatifs de chacune d’elles. Une note globale a été donnée (de 7 à 9),
sans que le rapport d’analyse ne contienne la moindre information permettant de comprendre
les attentes et les objectifs de la commune explicitant
l’attribution de tel ou tel point sur telle
ou telle caractéristique de l’offre. En définitive, aucun avis de la commune n’étant formalisé,
la note globale ainsi attribuée apparaît absconse. Ceci est d’autant plus discutable que ce
« sous-critère » a représenté la moitié de la note globale du critère valeur qualitative et
technique de l’offre ;
le sous-critère « grille tarifaire » :
Les tarifs HT de chaque prestation du crématorium, de la chambre funéraire et du jardin
cinéraire ont été comparés, le tarif le plus bas de chaque prestation étant affecté de la note 1
et les suivants d’une note inférieure déterminée selon la formule (tarif le plus bas
/ tarif
proposé). Chacun des 23 tarifs proposés a été additionné pour être rapporté à une note sur 20
points ; tous les tarifs ont donc été considérés comme ayant le même poids. Or, un seul de
ces 23 tarifs représente plus de 60
% des produits d’exploitation, à savoir la crémation adulte
.
79
10 points pour le sous-
critère travaux de mise aux normes, 5 points pour la qualité de service, 4 points pour l’organisation
et respect du cahier des charges et enfin, 1 point pour le développement durable.
80
Une note sur 20 pour le sous-critère grille tarifaire et une note sur 20 pour le sous-critère des conditions financières.
81
CE, 18 juin 2010, n° 337377, Commune de Saint-Pal de Mons ; CE, 15 février 2013, n°363921, Société Derichebourg
polyurbaine.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68/78
Dès lors,
contrairement à ce que l’ordonnateur fait valoir dans sa réponse
aux observations
provisoires, la chambre ne préconise pas de pondérer chacun de ce
s 23 tarifs mais d’accorder
sa juste place
au tarif de la prestation prépondérante qu’est la crémation adulte.
De surcroît, le sous-critère de la grille tarifaire ayant représenté la moitié de la note globale
du critère valeur économique, la chambre ne peut que s’interroger sur la pertinence de
l’analyse, et partant, de la notation ainsi effectuée par la commune ;
le sous-critère « budget prévisionnel sur 10 ans » :
Il e
st rappelé qu’il s’agit ici du plan d’affaires des candidats qui détermine le chiffre
d’affaires, les charges d’exploitation, les dotations et provisions, les charges financières et
enfin, le résultat net. En l’espèce, la commune n’a noté que le résultat n
et présenté par les
candidats, et de surcroît, la note maximale a été attribuée au résultat net le plus élevé. Les
autres résultats nets, quelle que soit la durée de la délégation (10 ou 13 ans), ont été affectés
d’une note inférieure déterminée selon la f
ormule (résultat net proposé / résultat net le plus
élevé x 5). En procédant de la sorte, la commune a donc attribué la note la plus élevée à
l’offre qui procurerait au délégataire futur le résultat net le plus important, sans distinguer la
durée de la dél
égation ni analyser les niveaux d’activité et charges. Or, il ressort des offres
qu’un des deux candidats a présenté un niveau d’activité très optimiste avec des charges
d’exploitation plus élevées que le concurrent, notamment sur la part variable de la re
devance
et les frais de siège. Dès lors, le résultat net qui a obtenu la meilleure note n’a résulté, en
définitive, que d’une activité prévisionnelle optimiste (jusqu’à 1,2
M€ supplémentaires par
rapport aux autres offres), alors même que les charges d’exp
loitation étaient plus importantes
que les autres offres ;
le sous-critère « enveloppe travaux, amortissement, redevance » :
La commune a tout d’abord combiné, dans ses notations, des appréciations différenciées
selon la durée du contrat. Ainsi, pour les enveloppes travaux et amortissement, les offres sur
10 ans ont été comparées entre elles, puis celles sur 13 ans, aboutissant à deux notes
maximales attribuées. En revanche, pour la redevance, quelle que soit la durée de délégation,
une seule note maxima
le a été attribuée, les autres offres étant affectées d’une note inférieure
déterminée selon la formule (part variable de la redevance proposée / part variable de la
redevance la plus élevée x 5). La chambre ne peut que s’interroger sur la pertinence d’une
combinaison de notation pour chaque durée de délégation avec celle de durées confondues :
un choix unique défini initialement aurait été plus cohérent ; quant à l’appréciation de la part
variable de la redevance, au vu de la formule retenue, la durée de l
a délégation ne peut qu’être
essentielle puisque trois années supplémentaires de perception de redevance ont
nécessairement un impact sur son montant cumulé et la notation qui en découle.
En outre, s’agissant de l’enveloppe travaux, les deux notes les plu
s élevées (sur 10 ans, puis
sur 13 ans) ont été attribuées à chaque offre la plus chère, donc considérée comme la plus
avantageuse par la commune, ce qui apparaît pour le moins singulier.
Enfin, s’agissant de la redevance, seule la part variable a été not
ée, la commune ayant imposé,
lors des négociations, que la part fixe soit établie à 20 000
€ conformément au montant qui
apparaissait dans le cahier des charges, alors que l’un des deux candidats avait proposé, dans
ses offres initiales, des montants de part fixe très supérieurs. Or, la chambre rappelle que la
part variable d’une redevance est, par essence, hypothétique car elle est déterminée en
fonction du chiffre d’affaires qui sera effectivement réalisé ; dès lors que l’activité
prévisionnelle apparaît optimiste, la part variable peut rapidement devenir moindre ;
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
69/78
le sous-critère « mode de révision des tarifs » :
Celui-ci a été appliqué sur les tarifs HT des trois principales prestations (crémation adulte,
séjour en case réfrigérée 24 heures, dispersion des cendres). Le parti pris initial de la
commune a été de retenir l’historique des indices de décembre sur 10 ans pour l’offre de base,
et sur 13 ans pour l’offre variante comme hypothèse d’application de chaque formule de
révision proposée. Mais l’inexistence d’un tel historique pour certains indices a conduit la
commune à n’appliquer qu’un historique de 10 ans pour les offres base et variante : ainsi
l’indice 0 correspond à celui de décembre 2007 et l’indice 10 à celui de décembre 2016. La
comparaison s’
est ensuite portée sur la moyenne annuelle des produits résultant de la formule
suivante, appliquée à chacune des trois prestations choisies :
[ (tarif de base 2018 x indexation 1 x nb prestations) + (tarif de base 2018 x indexation 2 x
nb prestations) + …
+ (tarif de base 2018 x indexation 10 x prestations) ].
La note sur 5 a alors été attribuée à l’offre présentant le produit le plus faible, issu de
l’addition de ces trois moyennes.
Or, la chambre a relevé que la quantité des prestations comparées entre les offres a été
différente et même fantaisiste pour certaines ; dès lors cette comparaison ne peut être
équitable. En outre, ce sont des produits qui ont donc été appréciés et non le seul impact de
la formule de révision sur les tarifs eux-mêmes.
6.4.8.4
Le classe
ment final des offres n’est pas conforme au règlement de la
consultation
La proposition de classement final des offres, telle qu’elle ressort du rapport d’analyse
des offres daté du mois de juin et signé par le directeur de l’accueil et communication, s’av
ère
erronée. En effet, en application des règles fixées par la collectivité elle-même, deux erreurs
ont été commises par les agents communaux chargés de l’analyse de la partie économique des
offres, provenant du calcul suivant
82
:
les notes sur 20 relatives à la grille tarifaire (annexe 2) ont été reportées ;
les notes sur 5 relatives au budget prévisionnel (annexe 3), au mode de révision des tarifs
(annexe 5 bis), et aux seules parts « GER » et « redevance variable » (annexe 4) ont été
cumulées pour aboutir à une note sur 20.
Ainsi, la première erreur des agents communaux a porté sur l’absence de report de la
note attribuée à la part « travaux » figurant dans l’annexe 4.
Ensuite, si cette dernière note sur 20 (cumul des annexes 3
–
5 bis et les deux parts de
l’annexe 4) a été pondérée du coefficient de 45
% prévu, celle de la première note établie sur
20 concernant la grille tarifaire (annexe 2) n’a pas été pondérée.
La seconde erreur des agents communaux a donc consisté à ne pondérer qu’une partie
des notes
relatives à la valeur économique de l’offre, en méconnaissance manifeste des règles
pourtant énoncées et portées à la connaissance des candidats dans le règlement de la
consultation.
82
Cf. annexe n°2
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70/78
La chambre régionale des comptes a donc procédé à la notation des offres en appliquant
strictement les modalités de notation telles qu’établies par la collectivité elle
-même,
c’est
-à-dire :
1) la prise en compte de la note sur 20 relative à la valeur qualitative et technique de
chaque offre sur la base de l’annexe 1, aff
ectée du coefficient de 55 %,
2) pour la détermination de la valeur économique de chaque offre :
-
la prise en compte des trois notes portées à l’annexe 4 (travaux + GER + redevance
variable) et celles des annexes 3 et 5 bis, le tout (annexes 3 + 4 + 5 bis) rapporté en une
unique note sur 20,
-
à laquelle il convient d’ajouter la note sur 20 de l’annexe 2 (grille tarifaire),
-
le tout rapporté sur 20 et affecté du coefficient de 45 % prévu au règlement de consultation.
Sur cette base de calcul que la collectivité aurait dû appliquer, le classement final aurait
dû être le suivant :
1er
: SCF 10 ans avec une note de 18,11 (contre 17,74 classé 2ième dans le rapport d’analyse)
2ème : SCF 13 ans avec une note de 17,96 (contre 18,21 classé 1er)
3ème : OGF 13 ans avec une note de 17,05 (contre 15,90 classé 4ème)
4ème : OGF 10 ans avec une note de 16,85 (contre 16,45 classé 3ème).
En conséquence, la délibération du 4 octobre 2017 par laquelle le conseil municipal a
attribué la gestion, l’exploitation et la mise aux norm
es du crématorium à la société des
crématoriums de France par voie de gestion déléguée pour une durée de treize ans apparaît
irrégulière en ce que l’offre de cette société ne pouvait être jugée comme la plus avantageuse
pour la commune au regard des critèr
es d’attribution fixés dans le règlement de la consultation
et du rapport d’analyse des offres subséquent.
6.4.8.5
Une négociation particulièrement brève
Il est rappelé que les deux offres avaient été remises le 5 avril 2017 et que la commission
de délégation de s
ervice public avait émis un avis favorable à l’organisation de la négociation
avec les deux candidats le 18 mai 2017.
Il ressort du rapport d’analyse des offres que la durée de la négociation a été
particulièrement brève, à savoir inférieure à un mois :
une seule série de questions techniques et financières a été adressée aux candidats le
23 mai 2017,
une seule réunion d’1h30 s’est tenue avec chaque candidat le 6 juin 2017,
à l’issue de cette réunion,
« les candidats ont été invités à présenter des compléments
d’information, au plus tard le 1
2 juin 2017, par le dépôt de leurs réponses sur la plateforme
e-bourgogne » tel que le précise
le rapport d’analyse des offres produit par la commune
.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
71/78
Sur le fond, les éléments retraçant la négociation dans le rappo
rt d’analyse des offres
demeurent laconiques : seuls les compléments d’information demandés aux candidats ont été
listés mais aucune appréciation ne ressort quant aux points forts et faibles à l’issue de la
négociation. Surtout
, le rapport d’analyse signé par le directeur de l’accueil et communication
se limite à indiquer
qu’« à la suite des négociations qui se sont engagées, des réponses apportées
et au regard des critères de jugement mentionnés au règlement de la consultation, les offres des
deux candidats sont satisfaisantes ».
La chambre observe le caractère extrêmement contraint du calendrier de réalisation des
travaux de mise aux normes du système de filtration. Ainsi, il pourrait sembler que l’urgence
liée à la mise aux normes du système de filtration
n’ait permis à la commune de mener des
négociations plus approfondies, ni de s’interroger véritablement sur les conditions financières
de ce service public, notamment la politique tarifaire à l’égard des usagers.
Pour autant, la chambre a relevé qu’au moins trois mois s’étaient écoulés entre l’analyse
finale des offres (datée de juin 2017) et l’attribution par l’assemblée délibérante
(4 octobre 2017). En conséquence, ces trois mois auraient parfaitement permis à la collectivité
d’affiner les offres en pou
rsuivant les négociations.
6.4.8.6
Une redevance versée par le délégataire particulièrement élevée pour la
commune d’Auxerre
En contrepartie de l’exploitation des biens objet du contrat de concession, le délégataire
verse chaque année une redevance à la commune d
’Auxerre.
Lors de son contrôle, la chambre a relevé que le montant de la redevance globale était
apparu particulièrement élevé quelles que soient les offres. Lors des négociations, l’unique
préoccupation de la commune a été d’imposer une part fixe de redevance d’un
montant de
20 000
€ par an (au demeurant, sans justification plausible de ce montant au cours de
l’instruction) sans mener une réflexion globale sur les parts fixe et variable de cette redevance.
Ainsi, en ayant attribué la mise aux normes et la gestion du crématorium à la société des
crématoriums de France pour une durée de treize ans, la commune est susceptible de percevoir
une redevance globale de près d’1,8
M€, soit 21,6
% du chiffre d’affaires prévisionnel, recette
qui apparaît sans commune mesure avec celle perçue lors de la précédente délégation de service
public (pour mémoire, environ 0,35
M€ sur douze ans, soit 10
%).
Interrogé
sur l’intérêt de thésauriser une telle manne financière sur un budget annexe à
caractère industriel et commercial alors qu’aucun investissement communal n’est programmé,
ni à moyen te
rme, ni à long terme, l’ordonnateur
, dans sa réponse aux observations provisoires,
a présenté deux options, l’une relative à la réalisation d’investissements rendus nécessaires au
cours de la nouvelle concession en raison de nouvelles normes, et l’autre consistant à reverser
à titre exceptionnel cet excédent au budget principal.
La chambre rappelle la règle d’équilibre des SPIC selon laquelle le résultat excédentaire
cumulé dégagé au sein d’un budget annexe à caractère industriel et commercial doit être
exceptionnel. Si dans certaines situations applicables aux régies disposant
de l’autonomie
financière
–
ce qui n’est pas le cas en l’espèce –
il est possible de reverser cet excédent au
budget principal, il n’en demeure pas moins que les tarifs de ces services publics, qui servent
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72/78
de base à la détermination des redevances demandées aux usagers en vue de couvrir les charges
du service, doivent trouver leur contrepartie directe dans le service qui leur est rendu. En effet,
un tel excédent
ne saurait résulter de la fixation, à dessein, d’un prix trop élevé destiné à faire
financer par les usagers du SPIC les dépenses du budget principal de la commune.
La commune n’ayant pas démontré cette contrepartie directe, elle s’expose à un risque
juridique
83
.
En conséquence, la chambre relève qu’une réflexion sérieuse aurait dû être menée tant
sur la durée du contrat de concession que sur la politique tarifaire proposée aux usagers, a
fortiori dans le contexte fortement concurrentiel dans lequel se trouve le crématorium
d’Auxerre.
6.4.8.7
La mise en œuvre du nouveau contrat de concession
Au terme de l’
instruction, à savoir début février 2018, la chambre a relevé une anomalie
qui affecte
l’exécution du contrat de concession signé
très récemment, le 23 octobre 2017. À ce
titre, une clarification de la formule de révision des tarifs apparaît nécessaire.
A
ux termes de l’article 42 du nouveau contrat, « chaque année, les tarifs du délégataire
appliqués aux usagers sont indexés au 1
er
janvier selon la formule précisée en annexe 8. / À ce
titre, le délégataire transmet chaque année au délégant les tarifs révisés avant le 20 novembre
pour une entrée en vigueur au 1
er
janvier de l’année suivante ». Cette ré
-indexation des tarifs
repose sur une formule qui intègre la variation des indices des salaires (S), du coût de
l’électricité, gaz et chaleur (EG) et des frais
et services divers (FSD1) :
a + (b x EG/EG0) + (c x S/S0) + (d x FSD1/FSD10).
Si les parties fixes a, b, c et d sont respectivement définies à 0,18, 0,08, 0,35 et 0,39 et
les indices selon leur référence (EG : identifiant INSEE 001652125 ; S : identifiant INSEE
001567453 ; FSD1 : publié par Le Moniteur), aucune précision n’est en revanche apportée sur
les valeurs « zéro » constituant EG0, S0 et FSD10 , ni sur celle des indices EG, S et FDS1
retenus chaque année au moment de l’application de la formule d’in
dexation de sorte que la
commune n’est, en l’état, pas en mesure de vérifier l’exactitude des calculs d’indexation
appliqués par le délégataire.
Par conséquent, la chambre invite la commune à préciser, sans délai et par voie
d’avenant, les dates ou périodes à retenir pour chaque indice composant la formule d’indexation
des tarifs.
Recommandation n°
10 :
préciser sans délai par voie d’avenant au contrat de
concession la date ou la période retenue pour chaque indice composant la formule
d’indexation des tarifs funéraires.
83
CE, 30 septembre 1996, Société stéphanoise des eaux - Ville de Saint-Étienne.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
73/78
7
LES DISPOSITIFS DE CONTROLE ET DE PILOTAGE DE LA
GESTION
Sous les termes de contrôle et de pilotage, il convient d’intégrer la complémentarité de
ces deux notions qui permettent aux collectivités territoriales de disposer d’un ensemble de
procédures et dis
positifs en vue d’assurer la régularité et la sécurité de leur gestion ainsi que
d’atteindre au meilleur coût leurs objectifs.
Le contrôle interne est une méthode, un processus et non exclusivement un service. Il
s’agit d’un ensemble permanent de dispositi
fs par lequel la collectivité organise ses travaux de
manière à obtenir l’assurance du respect des normes qui s’imposent à elle, à supprimer les
risques d’erreur ou de manipulation sur les données ou des résultats et plus généralement, à
assurer la qualité des services.
Le contrôle de gestion peut être défini comme un système de pilotage qui repose
notamment sur un service central du contrôle en vue d’atteindre les objectifs préalablement
fixés. Il permet de mesurer la performance d’une entité ou d’un servi
ce, en analysant les
réalisations pour en expliquer les écarts avec les objectifs. Il peut s’exercer sur l’activité des
services de la collectivité comme vers ses partenaires, par exemple dans le domaine des
délégations de service public.
La commune d’Auxerre ne dispose pas d’agent communal dédié à l’exercice de ces
missions. L’organigramme ne fait apparaître aucun service, voire cellule de cette nature ; les
entretiens avec le maire, le directeur général des services et la directrice des finances ont
confi
rmé l’absence de tels dispositifs.
En premier lieu, l’insuffisance des procédures de contrôle interne transparaît au sein de
la collectivité. À travers son contrôle des comptes et de la gestion, la chambre a constaté des
insuffisances en matière de fiabil
ité des comptes, concernant la tenue de l’inventaire, la
comptabilisation de travaux en régie, la séparation des opérations des services soumis à TVA.
Elle a également constaté l’absence de centralisation des régies de recettes et d’avances
communales, tant en matière de tenue des dossiers que de contrôle administratif.
En second lieu, alors que les enjeux financiers sont importants, l’absence de contrôle de
gestion est rapidement apparue lors des différents entretiens avec les responsables des services.
L’absence de suivi analytique du conservatoire musique et danse ne manque pas de
surprendre, alors même que cet équipement génère un coût financier important (pour rappel,
2
M€ de dépenses de personnel supplémentaires en 2014) et que sa fréquentation dépas
se le
seul territoire communal voire intercommunal.
Par ailleurs, alors qu’elle dispose d’un nombre important de services publics confiés en
gestion déléguée, la commune n’a pas mis en place de service dédié à l’activité de contrôle de
ses délégataires. A
u regard des impératifs budgétaires, l’équilibre de chaque contrat et son
incidence budgétaire et financière demeurent pourtant une question prégnante que la collectivité
ne saurait éluder. À ce titre, dans le cadre de son contrôle sur la délégation de service public du
crématorium, la chambre déplore que le suivi du volet économique de la concession n’ait fait
l’objet d’aucune attention particulière de l’ordonnateur.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74/78
En définitive, la mise en place de dispositifs de contrôle et de pilotage apparait non
seulement comme une pratique de bonne gestion pour la commune d’Auxerre, mais surtout
comme une nécessité à l’échelle du bloc communal. La perspective de la montée en puissance
de la mutualisation plaide en ce sens et pourrait parfaitement se traduire par un contrôle de
gestion mutualisé, offrant une meilleure assurance d’agir conformément aux normes en vigueur
et de manière efficiente.
Recommandation n°
11 : mettre en place un dispositif de contrôle et de pilotage de la
gestion mutualisé avec la communauté d’agglomération de l’Auxerrois au regard des
nouvelles pistes de mutualisation envisagées.
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
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ANNEXES
Annexe n° 1. Analyse financière 2012-2016 : tableaux détaillés
(source : ANAFI et comptes de
gestion)
............................................................................................................................
76
Annexe n° 2. Classement final des offres
.............................................................................................
78
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76/78
Annexe n° 1.
Analyse financière 2012-2016 : tableaux détaillés
(source : ANAFI et comptes de gestion)
Évolution des produits de gestion
Évolution des charges de gestion
Évolution des charges de personnel
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
2012-2016
Variation
2014-2016
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
23 593 766
24 001 239
24 356 898
24 763 480
26 803 020
13,6%
10,0%
+ Ressources d'exploitation
3 153 493
3 419 556
3 711 231
3 486 259
3 714 990
17,8%
0,1%
= Produits "flexibles" (a)
26 747 259
27 420 795
28 068 129
28 249 739
30 518 010
14,1%
8,7%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
15 547 877
15 545 181
15 365 715
14 140 335
12 846 283
-17,4%
-16,4%
dont DGF
11 397 671
11 402 031
10 821 419
9 606 111
8 311 258
-27,1%
-23,2%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'État
16 100 165
16 066 919
15 916 139
15 797 404
15 511 009
-3,7%
-2,5%
dont FPIC
-22 663
-77 113
-125 246
-220 317
-414 695
1729,8%
231,1%
= Produits "rigides" (b)
31 648 042
31 612 100
31 281 854
29 937 739
28 357 292
-10,4%
-9,3%
Production immobilisée, travaux en régie (c)
741 681
670 523
534 734
405 610
562 792
-24,1%
5,2%
= Produits de gestion (a+b+c)
59 136 982
59 703 419
59 884 717
58 593 088
59 438 094
0,5%
-0,7%
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
2012-2016
Variation
2014-2016
Charges à caractère général
12 403 062
13 055 667
12 222 458
11 655 518
11 661 339
-6,0%
-4,6%
+ Charges de personnel
26 491 935
27 072 339
30 066 934
29 769 618
29 657 319
11,9%
-1,4%
+ Subventions de fonctionnement
7 576 012
8 317 300
6 490 821
6 028 385
5 919 947
-21,9%
-8,8%
+ Autres charges de gestion
3 170 205
3 387 171
3 341 132
3 411 776
3 290 987
3,8%
-1,5%
= Charges de gestion
49 641 215
51 832 476
52 121 345
50 865 297
50 529 591
1,8%
-3,1%
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
2012-2016
Var.
2014-2016
Rémunérations du personnel titulaire
16 490 989
16 583 835
17 997 823
17 823 459
17 613 327
6,8%
-2,1%
+ Rémunérations du personnel non titulaire
2 461 361
2 547 866
3 004 110
2 790 314
2 929 000
19,0%
-2,5%
+ Autres rémunérations (emplois d'insertion et
18 434
147 380
167 853
214 083
235 629
1178,2%
40,4%
= Rémunérations du personnel
18 970 784
19 279 081
21 169 785
20 827 856
20 777 955
9,5%
-1,9%
-
Atténuations de charges
113 658
187 329
238 678
189 538
219 674
93,3%
-8,0%
= Rémunérations du personnel nettes
18 857 125
19 091 752
20 931 108
20 638 318
20 558 282
9,0%
-1,8%
+ Charges sociales
7 146 419
7 480 069
8 366 976
8 498 492
8 487 682
18,8%
1,4%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
360 352
370 420
402 662
403 077
382 318
6,1%
-5,1%
= Charges de personnel interne
26 363 896
26 942 240
29 700 745
29 539 887
29 428 282
11,6%
-0,9%
+ Charges de personnel externe
128 040
130 099
366 189
229 731
229 037
78,9%
-37,5%
= Charges de personnel nettes
26 491 935
27 072 339
30 066 934
29 769 618
29 657 319
11,9%
-1,4%
- Remboursement de personnel mis à
disposition RETRAITÉ (1)
299 828
292 051
416 317
393 389
323 019
7,7%
-22,4%
= Charges totales de personnel nettes
des remboursements pour MAD
RETRAITÉS
26 192 107
26 780 288
29 650 617
29 376 229
29 334 300
12,0%
-1,1%
Chapitre 012 "charges de personnel et
frais assimilés"
26 677 287
27 293 176
30 342 492
29 972 140
29 890 438
12,0%
-1,5%
Source : Calculs CRC, d'après les comptes de gestion
(1) Les remboursements de personnel mis à disposition ont été imputés en 2012 et 2013, par la commune d'Auxerre, à l'article 758 « produits divers
de gestion courante » alors qu'elles relèvent des déclinaisons du compte 7084 « mise à disposition de personnel facturée ».
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
COMMUNE D’AUXERRE
77/78
Évolution de l’EBF, de
la CAF et du résultat de fonctionnement
Évolution de la CAF nette
Le financement des investissements
Évolution du fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
Évolution d
e l’endettement
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
2012-2016
Variation
2014-2016
Produits de gestion
59 136 982
59 703 419
59 884 717
58 593 088
59 438 094
0,5%
-0,7%
- Charges de gestion
49 641 215
51 832 476
52 121 345
50 865 297
50 529 591
1,8%
-3,1%
Excédent brut de fonctionnement
9 495 767
7 870 942
7 763 372
7 727 791
8 908 502
-6,2%
14,8%
en % des produits de gestion
16,1%
13,2%
13,0%
13,2%
15,0%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-1 620 022
-1 616 597
-1 657 035
-1 697 235
-1 410 522
-12,9%
-14,9%
+/- Solde des opérations d'aménagements
de terrains (ou +/- values de cession de
stocks)
-210 022
-213 082
-150 592
-157 577
-166 166
-20,9%
10,3%
+/- Autres produits et charges excep. réels
136 597
1 157 068
-48 939
68 001
-365 594
-367,6%
647,0%
= CAF brute
7 802 320
7 198 331
5 906 806
5 940 980
6 966 221
-10,7%
17,9%
en % des produits de gestion
13,2%
12,1%
9,9%
10,1%
11,7%
- Dotations nettes aux amortissements
2 311 966
2 593 816
2 720 439
2 667 492
2 546 791
10,2%
-6,4%
- Dotations nettes aux provisions
-80 900
13 500
16 500
321 050
-358 000
342,5%
-2269,7%
= Résultat section de fonctionnement
5 571 253
4 591 015
3 169 867
2 952 438
4 777 431
-14,2%
50,7%
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul sur
les années
CAF brute
7 802 320
7 198 331
5 906 806
5 940 980
6 966 221
33 814 657
- Annuité en capital de la dette
4 626 805
4 447 375
4 974 161
4 263 604
4 372 316
22 684 260
= CAF nette ou disponible
3 175 515
2 750 956
932 645
1 677 376
2 593 906
11 130 397
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul sur
les années
CAF nette ou disponible (a)
3 175 515
2 750 956
932 645
1 677 376
2 593 906
11 130 397
Taxes d'aménagement
598 883
264 461
403 456
283 591
156 171
1 706 562
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
1 503 419
1 852 075
2 110 192
2 493 472
1 225 159
9 184 317
+ Subventions d'investissement reçues
4 656 417
2 282 692
4 342 610
1 909 363
2 250 834
15 441 916
+ Produits de cession
220 610
181 171
191 236
1 224 403
1 172 394
2 989 814
+ Autres recettes
0
0
0
0
6 079
6 079
= Recettes d'inv. hors emprunt (b)
6 979 329
4 580 399
7 047 494
5 910 828
4 810 637
29 328 688
= Financement propre disponible (a+b)
10 154 844
7 331 355
7 980 139
7 588 204
7 404 542
40 459 085
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
20 257 763
17 309 132
9 705 663
8 201 810
10 572 767
66 047 135
- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)
1 358 073
843 427
1 267 642
601 020
1 055 559
5 125 721
+/- Dons, subv.et prises de participation en nature, reçus ou donnés
-12 690
-4 385
-209 627
-52 156
160 309
-118 549
- Participations et inv. financiers nets
-2 452 000
-138 423
-23 750
68 250
-263 750
-2 809 673
+/- Variation de stocks de terrains, biens et produits
0
0
4 797
-1 085
-426
3 286
+/- Variation autres dettes et cautionnements
-8 627
-10 498
83 197
25 242
-62 110
27 204
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
-8 987 675
-10 667 896
-2 847 784
-1 254 878
-4 057 806
-27 816 039
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
0
0
0
-106 054
-106 054
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-8 987 675
-10 667 896
-2 847 784
-1 254 878
-4 163 860
-27 922 093
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
4 500 000
12 940 000
4 000 000
180 291
4 000 000
25 620 291
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global
-4 487 675
2 272 104
1 152 216
-1 074 586
-163 860
-2 301 801
au 31 décembre en €
2012
2013
2014
2015
2016
Fonds de roulement net global
1 829 549
4 101 653
4 818 869
4 283 726
4 113 787
- Besoin en fonds de roulement global
-4 904 710
-5 585 360
-1 857 825
-1 628 318
-2 552 520
=Trésorerie nette
6 734 259
9 687 013
6 676 694
5 912 044
6 666 307
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
1 622 094
1 617 435
1 657 780
1 697 799
1 411 069
+ Remboursement en capital de la dette
4 626 805
4 447 375
4 974 161
4 263 604
4 372 316
= Annuité de la dette
6 248 899
6 064 810
6 631 941
5 961 403
5 783 385
Nouveaux emprunts de l'année
4 500 000
12 940 000
4 000 000
180 291
4 000 000
Encours de dette au 31 décembre
56 816 138
65 319 261
64 261 903
59 718 349
59 843 143
Capacité de désendettement en années (dette / CAF brute)
7,3
9,1
10,8
10,1
8,6
Taux d'endettement (dette / recettes réelles de fonctionnement)
95,9%
107,2%
106,5%
99,4%
97,1%
Annexe à la lettre n° 19-ROD2-GF-03 en date du 16 janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78/78
Annexe n° 2.
Classement final des offres
Classement final de la commune (annexe 6)
Notes attribuées par la commune (annexes 3, 4 et 5 bis)
Classement final corrigé CRC
Classement final
Organisation et respect du
cahier des charges
Qualité du service
Travaux de mise aux
normes
Et solutions alternative
pendant
La période de travaux
Développement durable
Grille tarifaire
Note sur 20
Conditions financières
(BP sur 10ans, enveloppe travaux et
amortissement
Montant part variable redevance et
Mode de révision des tarifs)
Crématorium de France
Base sur 10 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
19
10,45
Conforme (Détails
annexe 2)
17,86
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
16,2
7,29
17,74
2
Crématorium de France
Variante sur 13 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
18
9,9
Conforme (Détails
annexe 2)
17,86
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
18,46
8,307
18,207
1
OGF
Base sur 10 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
18
9,9
Conforme (Détails
annexe 2)
17,71
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
14,56
6,552
16,452
3
OGF
Variante sur 13 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
17
9,35
Conforme (Détails
annexe 2)
17,44
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
15,92
7,164
15,902
4
Note pondérée
Sur 45 %
Note
Finale
Classement
Valeur qualitative et technique de l'offre
Note sur 20
Note pondérée
Sur 55 %
Valeur économique de l'offre
Note sur 20
travaux
GER
Redevance
durée
amortissement
sur 5
sur 20
sur 5
sur 5
sur 5
sur 5
sur 15
sur 20
sur 5
sur 20
SCF 10 ans
2,997500248
11,99000099
5
4,078971429
4,532430425
13,61140185
18,14853581
4,60
18,4
16,21
SCF 13 ans
5
20
5
5
5
15
20
3,46
13,84
18,46
OGF 10 ans
0,935376725
3,741506899
3,238752055
5
3,624288798
11,86304085
15,8173878
5,00
20
14,56
OGF 13 ans
3,63684354
14,54737416
4,787096528
4,640334316
2,752155872
12,17958672
16,23944896
4,89
19,57714265
15,92
notes prises en compte par la commune
notes non prises en compte par la commune
note attribuée par
la commune
Annexe 3
Annexe 4
Annexe 5 bis
CEP : note sur résultat net
comparatif révision tarifs
Classement final
Organisation et respect du
cahier des charges
Qualité du service
Travaux de mise aux
normes
Et solutions alternative
pendant
La période de travaux
Développement durable
Grille tarifaire
Note sur 20
Conditions financières
(BP sur 10ans, enveloppe travaux et
amortissement
Montant part variable redevance et
Mode de révision des tarifs)
Crématorium de France
Base sur 10 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
19
10,45
Conforme (Détails
annexe 2)
17,86
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
16,18
7,66
18,11
1
Crématorium de France
Variante sur 13 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
18
9,9
Conforme (Détails
annexe 2)
17,86
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
17,95
8,06
17,96
2
OGF
Base sur 10 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
18
9,9
Conforme (Détails
annexe 2)
17,71
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
13,19
6,95
16,85
4
OGF
Variante sur 13 ans
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
Conforme
(Détails annexe 1)
17
9,35
Conforme (Détails
annexe 2)
17,44
Conforme (Détails annexes 3, 4 et 5)
16,79
7,70
17,05
3
notes corrigées par la CRC
Note pondérée
Sur 45 %
Note
Finale
Classement
Valeur qualitative et technique de l'offre
Note sur 20
Note pondérée
Sur 55 %
Valeur économique de l'offre
Note sur 20
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