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AUDIENCE SOLENNELLE DE RENTREE
Lundi 22 janvier 2018 - 9h30
Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Monsieur le Président de la République,
Monsieur le Président du Sénat,
Mesdames, Messieurs les ministres, élus et autorités,
Mes chers collègues,
Dans le cortège des audiences et des vœux, voici donc venue l’heure de la Cour des comptes.
Avant d’évoquer deux sujets sur lesquels je souhaite
appeler votre attention, je voudrais
revenir un instant sur ce qui constitue l’identité et la singularité de notre institution.
*
*
*
La prestation de serment à laquelle vous venez d’assister respecte un cérémonial dont je sais
qu’il peut paraître à certains quelque peu… désuet. Mais croyez qu’il est lourd de sens pour
ceux qui s’engage
nt et ceux qui les accueillent.
Il manifeste en effet les éléments primordiaux de notre identité. Il rappelle que la Cour est
avant tout une juridiction, dont l’indépendance est assurée par l’inamovibilité de ses membres
et par sa liberté de programmation, d’instruction et de publication. Une juridiction dont
l’impartialité est garantie par la prise de décision collégiale, et dont la rigueur des procédures
est fondée sur le
respect du contradictoire et du secret de l’instruction.
Les robes que nous portons en audience sont un rappel visible de ces exigences et de
l’étendue de nos devoirs. Elles nous rattachent à une tradition séculaire, mais n’entravent
nullement nos mouvements...
La Cour, et plus largement les juridictions financières, ne cessent en effet d’évoluer et de se
transformer, mai
s « telles qu’en elles
-
mêmes l’É
ternité les change » pour faire mien le vers de
Mallarmé, c’est
-à-dire dans la fidélité à ces éléments
primordiaux que j’ai rappelés.
Elles se transforment d’abord de leur propre initiative, au nom des devoirs d’exemplarité et
d’efficacité, car la pertinence de leurs messages est d’autant plus forte qu’elles démontrent
leur propre capacité à adapter leurs méthodes à une action publique qui elle-même innove et
change. Hier, nous dépouillions les liasses comptables pour contrôler, redresser les états
financiers. Aujourd’hui, et demain plus encore, nous exploiterons des bases de données et
décortiquerons des algorithmes.
Elles se transforment ensuite parce que le constituant et le législateur ont régulièrement
étendu leurs missions, les obligeant à interroger leur organisation, à la recherche d’une
performance croissante. C’est ainsi que le réseau des chambre
s régionales des comptes a
été fortement resserré et les compétences des chambres de la Cour redéfinies, pour plus de
cohérence avec les grands enjeux de l'action publique.
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Conçue comme un juge aux attributions délimitées et mises au service du seul Souverain voici
plus de 200 ans, notre juridiction est devenue, au gré de ces constantes évolutions, un « point
de repère », une référence dans un débat public qu’elle facilite par des analyses approfondies
et rigoureuses, à une époque où les informations peu fiables se multiplient.
Son rôle est de faire la lumière sur des situations complexes et pouvant de ce fait apparaître
opaques. Ce n’est pas par hasard que vous trouverez des lampes à huile sculptées dans les
décors du Palais Cambon… « Elle établit l’ordre
par la lumière », dit notre adage latin : «
dat
ordinem lucendo
»
… Comme ces lampes, la Cour doit permettre à ceux qu’elle éclaire de
trouver leurs marques pour agir.
Pour jouer pleinement son rôle, la Cour peut compter sur les atouts de son positionnement
institutionnel,
à
équidistance
du
Gouvernement
et
du
Parlement.
Cette
notion
d’«
équidistance » a une signification simple : la Cour des comptes est indépendante aussi
bien du Parlement que du Gouvernement. Elle assiste de manière égale l’un et l’autre,
en vertu
de l’a
rticle 47-2 de la Constitution.
Si les constituants successifs ont confirmé ce positionnement, c’est parce qu’il constitue, je le
crois, un facteur déterminant du bon fonctionnement de notre vie démocratique.
Ce sont en effet l’indépendance et l’équidistance de la Cour qui constituent la meilleure
garantie de l’objectivité de ses constats, qui assurent aux citoyens qu’aucun sujet, même
sensible, ne sera laissé dans l’ombre, et qui permettent à nos travaux de servir le plus
largement possible. Car,
comme je l’évoquais en ouvrant cette audience,
chacun dans son
rôle respectif, Gouvernement et Parlement doivent pouvoir bénéficier d’un regard extérieur et
objectif.
Si elle est consciente de sa mission, la Cour des comptes en respecte aussi scrupuleusement
les limites.
À l’opposé d’un quelconque « gouvernement des juges », elle ne confond jamais son rôle avec
celui des pouvoirs publics
, à qui il revient seuls d’arrêter des choix et d’agir.
Elle se tient à sa place, uniquement à sa place, mais pleinement à sa place.
Ni « empêcheur de tourner en rond », ni « contrôleur des travaux finis », la Cour a pour
constante ambition d’être utile en disant ce qu’elle voit,
en formulant des recommandations
constructives.
Que près de 75 % de celles des trois dernières années aient été mises en œuvre, au moins
partiellement, témoigne
de l’apport de cette démarche.
En revanche, le fait que 25 % seulement aient été totalement appliquées montre, en creux,
que nos rapports peuvent servir encore davantage au Gouvernement comme au Parlement.
Je sais d’ailleurs qu’un nombre croissant de membres de l’Assemblée et du Sénat partagent
cet avis et s’interrogent sur les moyens d’y parvenir.
Les présidents de cette assemblée y
réfléchissent également.
Nous adressons aux chambres législatives près d’une centaine de
rapports par an. S’en saisir plus systématiquement encore, en débattre et proposer des suites
concrètes supposent essentiellement de
la volonté et de l’organisation. C’est tout le temps de
travail parlementaire, y compris la procédure budgétaire, qui pourrait en effet être rééquilibré
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au profit du contrôle de l’exécution des textes votés, et de l’appréciation des résultats effectifs
de
l’action publique. La loi de règlement, loi de résultat, pourrait en devenir le temps fort.
N’est
-
ce pas en effet ce qu’a voulu en 2008 le pouvoir constituant, lorsqu’il a tenu à préciser
que le Parlement évaluait les politiques publiq
ues ? N’a
-t-il pas signifié par-là que la mission
du Parlement était bien sûr de contrôler l’action du Gouvernement, mais aussi d’évaluer
l’efficacité, l’efficience des politiques publiques en s’appuyant sur les travaux d’évaluation,
aujourd’hui très nombreux
en fait, qui
proviennent de la Cour des comptes ou d’autres
organismes, afin d’en tirer tous les enseignements utiles, d’arbitrer et de décider ?
Je form
e également le vœu, Monsieur le P
résident de la République, que nos observations
éclairent toujours davantage vos décisions et celles de votre Gouvernement, dans un contexte
dont la complexité, la sensibilité nous apparaît pleinement.
Comme vos prédécesseurs, vous pourrez compter sur la Cour pour vous présenter une grande
série de radiographies de l’action publique. Comme l’imagerie médicale rend le corps
transparent, fonde le diagnostic et permet de constater les progrès liés aux traitements, ses
rapports vous permettront de cerner précisément les contours de ce qui existe et d’analyser
les évolutions à l’œuvre, avec la certitude qu’aucune retouche n’aura permis d’embellir la
réalité…
C’était le premier message que je voulais
formuler devant vous ce matin.
Les deux sujets que je souhaite évoquer à présent font l
’objet de constats fondamentaux
réitérés de la Cour des
comptes. L’un porte sur la situation de nos finances publiques. L’autre
a trait au renforcement de la confiance des citoyens dans leur administration.
*
*
*
En 2017, le déficit public devrait passer sous le seuil des 3 points de PIB. Cela permettrait
enfin, après près de 10 années, de sortir de la procédure de déficit excessif en 2018. Je parle
au commissaire européen qui est chargé de cette responsabilité.
Ce résultat serait obtenu en grande
partie grâce à l’amélioration de la conjoncture, qui a
provoqué un important surcroît de recettes, et, dans une moindre part, aux mesures de
freinage de la dépense prises l’été dernier. Le tout aura permis de compenser la sou
s-
estimation des dépenses de l’État mise en évidence par l’audit des finances publiques que j’ai
remis à votre Premier ministre en juin.
Je continue bien, M. le Président de la République, de parler de sous-estimation des dépenses
de l’État. Le fait qu’une accélération forte de la croissance au deuxième semestre en ait
compensé les conséquenc
es sur les soldes publics n’altère en rien en effet la pertinence du
diagnostic posé alors sur les risques de dérapage des dépenses. Je ne doute pas que tout
commentateur
du moins s’il est de bonne fo
i
ne pourra qu’en convenir.
Permettez-
moi donc d’insister devant vous sur l’impératif de sincérité des prévisions de
finances publiques et des documents budgétaires.
C’est au Conseil constitutionnel qu’il appartient d’apprécier la sincérité des lois financières,
lorsque ces dernières lui sont déférées. M
ais la Cour a également une mission d’assistance
aux pouvoirs publics dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des
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lois de financement de la sécurité sociale. Elle manquerait à sa mission si elle s’abstenait de
relever les é
léments d’insincérité ou les biais de construction qu’elles contiennent trop
fréquemment, et cert
aines années plus que d’autres.
Outre qu’ils limitent la portée de
l’autorisation parlementaire, ces éléments conduisent en effet en cours d’année à des
pratiques de régulation budgétaire très souvent aveugles, déresponsabilisantes pour les
gestionnaires. Je serai donc très attentif, comme tous mes prédécesseurs, à ce que nous
continuions de remplir notre rôle à cet égard
et je note déjà avec satisfaction qu’u
n effort réel
a été entrepris dans la loi de finances initiale pour 2018.
Même avec un déficit ramené sous la barre des 3 %, la France continue toutefois de présenter
une situation financière plus dégradée que celle de la quasi-totalité de ses partenaires de la
zone euro
avec des finances publiques dont je veux rappeler qu’elles ont été continûment
déficitaires depuis 1974. Il est parfois dit que se comparer, c’est se consoler… En matière de
finances publiques, cela conduirait plutôt à se désoler.
Dans ce contexte, les conditions à réunir pour atteindre les objectifs fixés par la loi de
programmation sont nombre
uses et loin d’être d’acquises.
En ce qui concerne l’année 2018, la loi de finances ne prévoit qu’un recul faible du déficit, et
le poids de la dette publique devrait encore légèrement augmenter.
Au-delà de 2018, la loi de programmation des finances publiques prévoit une concentration de
l’effort de réduction des déficits sur les années 2020 à 2022. Elle repose sur l’hypothèse, par
nature incertaine, du maintien du rythme actuel de croissance sur toute la période.
Deux constats conduisent la Cour à appeler à faire preuve de vigilance.
D’une part, le respect des objectifs de baisse des déficits publics repose sur des hypothèses
d’économies
qui doivent être affermies et se concrétiser.
Il n’appartient évidemment pas à la Cour de se prononcer sur la décision de baisser les
prélèvements obligatoires en 2018, qui est d’ordre politique. En revanche, il lui revient de
rappeler que sans maîtrise
des dépenses publiques, il n’est pas de réduction d’impôt qui soit
durable.
L’effectivité de l’amélioration en 2018 et au
-
delà requerra qu’en matière de maîtrise des
dépenses, les ambitions du Gouvernement tiennent toutes leurs promesses. Pour respecter
l
a trajectoire prévue, des réformes d’ampleur structurelle devront être mises en œuvre –
certes
dans le cadre des travaux initiés par la démarche « Action publique 2022
», mais… sans
attendre 2022.
D’autre part, même si l’amélioration de la conjoncture se
poursuit et entraîne mécaniquement
une amélioration des comptes publics, cela ne doit pas faire illusion.
Trop souvent par le passé, la cigale a pris le pas sur la fourmi. Les périodes de conjoncture
favorable n’ont pas été mises à profit pour réduire le
déficit structurel et retrouver de véritables
marges de manœuvre budgétaires, nécessaires pour faire face à une éventuelle dégradation
du contexte économique. Pourtant, la morale de la fable devrait avoir une résonnance
particulière aujourd’hui, alors que la France et la zone euro constatent enfin l’embellie…
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La situation actuelle ne doit en effet en aucun cas nous faire perdre de vue que la question de
fond de l’efficacité de la dépense publique, c’est
-à-
dire de l’utilité de chaque euro dépensé,
n’est pas
réglée.
En témoigne le con
stat réitéré d’un mal français
: si le niveau des dépenses publiques est en
France plus élevé que dans la plupart des autres pays européens, les résultats obtenus dans
de nombreux domaines de l’action publique ne sont pas à la h
auteur des moyens développés,
déployés et des efforts consentis, comme si en la matière s’appliquait la loi des rendements
décroissants.
Pourtant, sans dépense publique efficace, la légitimité de l’impôt s’efface et le consentement
au prélèvement s’effrite. C’est pourquoi les m
agistrats des comptes cherchent, trouvent,
proposent
des marges d’efficacité et d’efficience dans toutes les politiques et tous les services
publics relevant de leur contrôle, bien sûr au-
delà de l’engagement sans relâche des agents
publics et de l’impératif des réponses à apporter, notamment dans les domaines du régalien
et du social.
Je me contenterai de citer quelques axes forts de nos recommandations, communs à
l’ensemble d
es administrations publiques : État, collectivités territoriales et sécurité sociale.
Ces recommandations visent à assurer un meilleur contrôle de la masse salariale ; à
moderniser la gestion publique en accélérant, en capitalisant sur la transformation numérique
de l’É
tat ; à rationaliser des réseaux territoriaux parfois manifestement inadaptés aux besoins ;
à rationaliser également la répartition des compétences entre les différents niveaux de
collectivités local
es et entre ces dernières et l’É
tat ; à mieux cibler les dépenses fiscales,
souvent à l’origine de
situations de rentes ou d’effets d’aubaine
; à veiller enfin à une plus
grande pertinence économique et sociale des transferts et des investissements.
En matière de finances publiques, j’ai
tout à fait conscience du fait que le message de la Cour,
comme les allers-
retours de Sisyphe, peut paraître répétitif. Même s’il faut également imaginer
les magistrats des comptes heureux, ils n’ont rien à voir avec l’homme roulant indéfiniment
son rocher : fort heureusement, la situation que nous constatons évolue, des progrès
apparaissent. Ils sont réels. Nous ne manquons pas de les souligner et espérons pouvoir en
souligner davantage encore.
Mais si l’amélioration constatée des finances publiques est un
motif de soulagement immédiat,
elle ne doit pas pour autant faire l’effet d’u
n anesthésiant.
Des défis importants sont donc devant vous, Monsieur le Président de la République, et votre
Gouvernement. Les relever ne pourra se faire sans une implication et une responsabilité
croissante des gestionnaires publics. Ce sera mon troisième et dernier message.
*
*
*
Les grandes modernisations sont souvent portées, au sein de la sphère publique, par des
réformateurs courageux dont je voudrais saluer l’énergie et l’engagement. Mais trop souvent
encore, ces derniers ne peuvent aller au bout de leurs initiatives, car ils ne disposent pas des
marges de manœuvre et d’une autonomie suffisantes, vous l’avez dit M. le Président de la
République.
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Pourtant, l’un des objecti
fs majeurs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
était précisément de permettre aux gestionnaires publics, qu’il s’agisse des ministres, des
dirigeants d’établissements publics ou de ceux à qui ils délèguent leurs crédits, de donner le
m
eilleur d’eux
-mêmes grâce au dépassement de certains réflexes bureaucratiques et
centralisateurs.
Plus de quinze ans après le vote de cette loi, force est de constater qu’en l’absence de choix
politiques clairement exprimés et votés, la technique du rabot
continue de tenir lieu d’alpha et
d’oméga du pilotage budgétaire, primant sur celle de la contractualisation avec des
gestionnaires publics maîtres de leurs moyens. Force est aussi de constater que, dans la
durée, cette situation est loin de s’être montré
e profitable pour la maîtrise de nos dépenses.
Sinn cela se saurait depuis 1974.
C’est à une véritable révolution des pratiques que je souhaite vous appeler aujourd’hui,
Monsieur le Président de la République. Une révolution dont la nécessité est pressentie depuis
fort longtemps et à laquelle les défis à venir nous obligent. Je crois indispensable d’insuffler
réellement dans nos pratiques budgétaires l’esprit de confiance et de liberté qu’avait cherché
à promouvoir la LOLF
. Si j’osais, je vous appellerais à donner à ceux qui œuvrent au service
de la République «
l’envie d’avoir envie
» de transformer l’action publique, d’œuvrer plus
efficacement encore au service de l’intérêt général.
L’élargissement des marges de manœuvre laissées aux gestionnaires de l’argent public
emporte un corollaire nécessaire : la révision de leur régime de responsabilité. Empruntant les
mots de Victor Hugo, qui n’avait peut
-être pas exactement en tête, je vous le concède, les
enjeux de la LOLF, je rappellerais volontiers que « tout ce qui augmente la liberté augmente
la responsabilité ».
Bien évidemment, la très grande majorité des gestionnaires publics fait preuve de rigueur et
d’honnêteté. Mais lorsque certains d’entre eux commettent des fautes
en
s’éloign
ant des
règles, je ne peux que constater que le dispositif actuel de mise en jeu des responsabilités
n’est pas adapté.
Il existe une juridiction compétente pour engager la responsabilité financière des ordonnateurs
et sanctionner certains manquements, car tout ne relève pas d
u pénal. Il s’agit de la Cour de
discipline budgétaire et financière. Mais cette juridiction est mal connue, trop peu saisie et son
cadre juridique limite
sa capacité d’intervention et
le caractère dissuasif des sanctions. Le
champ de ses justiciables est par ailleurs difficile à justifier : comment nos concitoyens
peuvent-ils comprendre que les ministres ou les élus locaux en soient exclus, sous le prétexte
peu convaincant que leur responsabilité administrative et financière ne peut être distinguée de
leur
responsabilité politique ? S’il ne peut s’agir, pour une Cour de discipline, de sanctionner
des choix politiques, elle doit pouvoir juger de la régularité des décisions au regard de la loi et
garantir que nul ne peut s’exonérer de sa responsabilité en la
matière.
Vous avez souhaité, Monsieur le Président de la République, restaurer la confiance de nos
concitoyens dans l’action publique. Vous avez engagé une réforme de fond en faveur de sa
transparence annoncé votre intention de supprimer la Cour de justice de la République. Je
crois que vos ambitions en la matière ne seraient pas complètes sans la refondation
attendue
de longue date
des mécanismes de responsabilité des gestionnaires.
Je ne résiste pas à la tentation de rappeler la noble formule d’un p
hilosophe qui vous est cher,
Paul Ricœur, selon laquelle «
la fatalité, c’est personne
; la
responsabilité, c’est quelqu’un
».
Entre une responsabilité politique qui s’assume devant la représentation nationale et une
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responsabilité pénale pour les fautes les plus graves, il existe un espace pour une
responsabilité administrative et financière repensée.
Monsieur le Président de la République, des réformes que vous avez et aurez proposées et
choisies dépendra la poursuite du redressement des comptes publics
, qui n’est d’ailleurs pas
une fin en soi, mais bien une condition sine qua non de la capacité de la France à effectuer
des choix souverains et à mettre à disposition de nos concitoyens des services publics
efficaces.
Selon les beaux mots de Corneille, la « vertu » de ce
s réformes sera d’autant plus «
ferme
qu’elle évitera tous les has
ards ». Pour informer et éclairer vos choix, la Cour continuera donc
à dessiner
, s’efforcer de dessiner
les chemins d’amélioration possibles, au regard de deux
objectifs
je
dirais même, de deux obsessions…
La première est de comparer les résultats de l’action publique aux objectifs et au
x règles fixées
par les pouvoirs publics eux-
mêmes. C’est l’obsession du respect de la loi et des
engagements. La deuxième est de garantir en tout une utilisation optimale de chaque euro
dépensé. C’est l’obsession de l’efficacité et de l’efficience.
Nous nous tenons prêts à vous assister dans ces deux directions. Nous le ferons sans
alarmisme, sans complaisance, c’est
-à-dire « sans trembler
», comme nous y invitait d’ailleurs
l’un de vos prédécesseurs… Et avec pour ardente obligation de nous montrer rigoureux dans
la démonstration, justes dans nos constats et constructifs dans nos recommandations
en
somme, de remplir notre devoir.
*
*
*
Monsieur le Président de la République,
Monsieur le Président du Sénat,
Mesdames, Messieurs les ministres, élus et autorités,
Mes chers collègues,
Permettez-
moi pour conclure d’adresser à chacune et chacun d’entre vous, au nom des
membres de la Cour des comptes, mes remerciements les plus sincères et chaleureux pour
votre présence ce matin.
À
tous nos concitoyens, destinataires suprêmes de nos efforts en faveur d’une action publique
efficace, comme à chacune et chacun d’entre vous, je souhaite une excellente année 2018.
Merci de votre attention.