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Audience solennelle du 12 janvier 2016
Présidence de M. Didier Migaud, Premier président
Monsieur le président du Sénat,
Mesdames, messieurs les ministres et les parlementaires,
Mesdames, messieurs les hautes personnalités présentes,
Mesdames et messieurs,
Il y a un an, lors de l’audience solennelle du 15 janvier, je m’exprimais en des jours marqués
par le deuil national, par l’émotion et par la solidarité, au lendemain d’attentats lâches et
odieux. Je saluais l’engagement et le mérite des agents publics, tout en relevant que le
temps était venu de faire des choix plus nets sur le rôle, les missions et les moyens des
services publics, dans un contexte de pression sur les finances publiques. J’insistais
également sur l’exigence d’efficacité et d’exemplarité des services publics que la situation
imposait. Je rappelais que l’époque nous oblige à veiller au crédit de l’action publique et au
respect des engagements pris, que ce soit devant les Français ou devant nos partenaires
européens.
Tout ceci demeure, je le crois, d’actualité. En janvier 2015, c’est la liberté, notamment la
liberté d’expression, la liberté de conscience, la liberté d’opinion, qui avaient été
particulièrement et symboliquement frappées. Le 13 novembre 2015, c’est la fraternité qui a
été visée : celle que l’on recherche et que l’on éprouve dans un concert ou en partageant un
repas ou un verre entre amis dans un restaurant, en vivant libre, tout simplement.
Au lendemain des attentats et depuis lors, chacun a pu mesurer combien la réaffirmation de
nos valeurs constitue la réponse aux défis lancés à la France et à ses habitants : liberté,
égalité, fraternité.
Liberté. Égalité. Fraternité. Plus que jamais, ces valeurs doivent être portées par une
République forte et rassemblée, une République garante de la sécurité de nos concitoyens,
une République protectrice de toutes les libertés et attentive à chacun.
La République forte, c’est-à-dire la recherche infatigable de l’intérêt général, celui-ci n’étant
pas la somme des intérêts particuliers et des corporatismes, par la construction d’un long
terme commun, loin, le plus loin possible, des postures et des polémiques. Le long terme
résulte des choix d’aujourd’hui. L’enjeu est à cet égard majeur pour notre pays.
La France doit en effet plus que jamais préserver, et même restaurer, sa capacité à
faire des choix souverains. C’est mon premier message.
Les circonstances exceptionnelles que nous vivons ont révélé plus fortement encore
qu’auparavant la nécessité pour notre pays de préserver sa capacité à anticiper les
menaces, à les prévenir et y faire face. Ces derniers mois, face aux événements tragiques
que notre pays a connus, les forces de sécurité publique, les forces armées – sur le territoire
national ou en opérations extérieures –, la sécurité civile, la justice ont été au rendez-vous,
de même que les équipes de nos hôpitaux civils et militaires – personnels du Samu,
urgentistes, personnel médical et soignant. Comme la carte de voeux de Mme la ministre de
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la fonction publique nous y invite, je veux leur dire «
merci
! » devant vous, ainsi qu’à tous les
agents publics, de manière plus générale. Ces fonctions, comme toutes les fonctions
régaliennes, sont le coeur de l’État mais aussi le ciment de notre Nation. Elles font la France,
et c’est pourquoi il faut les préserver à tout prix et garantir leur efficacité.
L’intensité de notre exposition internationale et le niveau sans précédent des risques qui
pèsent sur notre sécurité intérieure et extérieure ont conduit les pouvoirs publics à renforcer
leurs priorités et à consentir des efforts supplémentaires pour la sécurité des Français. Les
décisions prises immédiatement après les attentats de janvier 2015, l’actualisation à mi
année de la loi de programmation militaire et, enfin, les mesures nouvelles incluses dans la
loi de finances pour 2016 après les attentats du 13 novembre traduisent cette volonté.
L’allègement bienvenu, fin 2015, de la contribution de la France au budget de l’Union
européenne a permis en grande partie de financer ces mesures nouvelles.
La capacité de la France à procéder à des choix souverains de politique publique, à dégager
des marges de manoeuvre pour faire face aux priorités du temps, reste toutefois entravée
par la situation des finances publiques, et la difficulté rencontrée pour la redresser plus
nettement et plus durablement, malgré les efforts entrepris. C’est dire que son influence et
son efficacité dépendent, et dépendront de plus en plus, de sa capacité à identifier des
marges d’efficience et à mettre en oeuvre effectivement les réformes permettant de les
concrétiser. C’est pour cette raison que la France doit veiller à ne pas s’écarter de sa
trajectoire de maîtrise des dépenses.
L’effort résolu de maîtrise des déficits et de réforme doit être poursuivi pour respecter
les engagements pris, vous l’avez rappelé, Monsieur le Procureur général, qui sont
autant de repères pour nous. C’est mon deuxième message.
Dire cela, ce n’est pas incarner une «
machine à avoir des inquiétudes
», comme a pu le dire
le ministre des finances et des comptes publics.
Dire cela, comme l’«
opération vérité
» conduite par le Gouvernement en septembre 2014 y
invitait, c’est regarder la réalité en face, et postuler qu’il faut dire la vérité à nos concitoyens,
sans l’accord desquels aucune réforme difficile ne pourra être conduite. Dans le contexte
actuel, nos concitoyens ne peuvent qu’être sensibles à un discours de vérité et de
responsabilité qui s’appuie sur la réalité des faits.
Et la réalité des faits, c’est que, si la réduction des déficits et de la dette publics se poursuit
aujourd’hui, elle se poursuit à un rythme très lent – trop lent même, par rapport aux efforts
consentis par nos partenaires de l’Union européenne et de la zone euro, y compris des pays
comparables au nôtre. La réalité des faits, c’est que, selon les prévisions du Gouvernement,
le déficit public devrait encore dépasser sensiblement les 3 % du PIB à la fin 2016, et la
dette continuer de s’alourdir, se rapprochant encore des 100 %.
La lenteur de cette réduction s’explique en partie par une croissance économique faible,
surtout par une croissance potentielle très inférieure à son niveau avant la crise. Elle
s’explique aussi, il est vrai, dans la dernière période, par une politique assumée d’allègement
des charges fiscales et des cotisations sociales, en particulier celles pesant sur les
entreprises. Mais elle résulte également d’une maîtrise de la dépense publique encore en
deçà de ce que la situation de nos finances commanderait – même si elle est plus affirmée
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que bien souvent dans le passé – la Cour, Monsieur le secrétaire d’État au budget, le
reconnaît.
À cet égard, la perspective, ou plutôt l’espoir d’un retour durable à des conditions
économiques plus favorables, c’est-à-dire à une croissance plus soutenue, ne doit pas
détourner du cap visé. Notre pays s’est en effet trop fréquemment reposé par le passé sur
une embellie économique fugace pour relâcher l’effort. Or le redressement de nos finances
publiques se joue pour une large part précisément lorsque la prospérité est de retour, quand
la réduction active des déficits ne pèse pas trop sur la croissance. En l’ayant oublié lors de
l’entrée en vigueur de l’euro, et alors que plusieurs de nos partenaires s’engageaient dans
des réformes ambitieuses, la France a vu sa capacité à utiliser l’outil budgétaire à des fins
macroéconomiques considérablement réduite lors de la crise financière de 2008.
L’importance des déficits qui subsistaient a ensuite nourri une envolée dangereuse de la
dette : +32 points de PIB entre fin 2007 et fin 2015, pour atteindre le niveau le plus élevé
jamais atteint en temps de paix. Les conséquences de cette envolée de la dette ont été
jusqu’ici amorties, et d’une certaine manière rendues moins sensibles, par la baisse continue
et à des niveaux sans précédent des taux d’intérêt. Mais l’effet anesthésiant de ces faibles
taux d’intérêt pourrait s’estomper, notamment lorsque la Banque centrale européenne mettra
fin à ses mesures exceptionnelles. Le réveil sera alors douloureux. À moyen terme, le poids
de cette dette supplémentaire se fera sentir, avec le risque évident d’une limitation encore
plus grande des marges de manoeuvre budgétaires.
Derrière l’expression technique «
marges de manoeuvre
» se trouve, vous l’avez compris, la
capacité de la France à exprimer des choix souverains sans devoir le faire sous la contrainte
des marchés financiers ou aux conditions définies par les partenaires de la zone euro, voire
par le FMI.
C’est pourquoi les pouvoirs publics doivent attacher beaucoup plus d’importance aux
résultats de l’action publique. Ils doivent s’assurer de l’efficacité et de l’efficience des
moyens mobilisés, avant même de penser à allouer des crédits supplémentaires. C’est
mon troisième message.
La situation appelle une action plus rapide et plus vigoureuse, dans le sens de résultats plus
concrets, plus conformes aux attentes exprimées par les Français, aux objectifs, et aux
engagements pris par les pouvoirs publics. L’action publique doit être davantage guidée par
la vérification des résultats effectivement obtenus, par la mesure de l’effet produit par une
décision publique.
Dans la pratique, il n’est pas rare que la Cour et les chambres régionales des comptes
constatent que, faute d’attention portée aux résultats effectifs, le débat sur l’amélioration de
l’action publique se concentre finalement sur l’augmentation des dépenses. Là où les
contribuables, les citoyens, les usagers du service public demandent plus d’efficacité et plus
d’efficience, les décideurs répondent encore trop souvent par plus de crédits. Cela peut
parfois être nécessaire, comme pour des investissements d’avenir ou des services publics
régaliens, mais cette réponse est souvent retenue alors même que les marges
d’amélioration existent, à crédits constants. Cette confusion est préjudiciable à tous,
puisqu’elle ne garantit pas du tout que les moyens aillent là où ils contribuent à une
amélioration effective de l’action publique, ni là où les résultats sont prioritairement attendus.
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J’évoque fréquemment ces comparaisons internationales réalisées par l’OCDE sur les
politiques publiques, qui montrent que la France est bien souvent dans le peloton de tête en
ce qui concerne les dépenses, et bien souvent à la traîne, ou dans une position médiocre,
quand on examine les résultats. Cessons de lier dépense publique et efficacité de l’action
publique, ou encore niveau de dépense publique et croissance. Si tel était le cas, la France
serait championne ou vice-championne du monde de l’efficacité et de la croissance !
L’augmentation de la dépense n’assure pas automatiquement l’amélioration de l’action
publique. Il est possible d’être plus efficace sans nécessairement augmenter la dépense
publique.
À condition d’évaluer régulièrement l’organisation des structures, la répartition des missions
et des moyens consacrés, et d’en déduire les choix qui s’imposent. Mesurer les résultats des
actions publiques engagées, dégager des constats objectifs, formuler des observations et
des recommandations opérationnelles : c’est ce que s’efforcent de faire, le Procureur général
l’a rappelé, les juridictions financières. C’est ce sur quoi les pouvoirs publics désireux de
procéder aux réformes nécessaires peuvent s’appuyer.
Nous avons, dans les juridictions financières, la conviction que l’amélioration de la gestion et
des résultats des politiques publiques est, à la fois, une exigence citoyenne, une nécessité
au regard des enjeux de la situation actuelle et un facteur de souveraineté renforcée.
Quelle que soit l’évolution des financements alloués à une politique, il est nécessaire de
s’assurer que la totalité des moyens déjà existants est gérée de la manière la plus efficace et
la plus efficiente possible. Ainsi, si l’on estime nécessaire d’augmenter les effectifs des
forces de sécurité, cela ne doit pas, par exemple, dispenser de chercher à améliorer leur
organisation et leur fonctionnement. Je pense notamment à la maîtrise des carrières des
policiers et des gendarmes, à la coordination de la fonction de police judiciaire dans la police
et la gendarmerie nationales, ou encore à la gestion des frais d’enquête et de surveillance
dans la police nationale. L’État ne peut pas non plus faire l’économie d’une adaptation plus
rapide et plus profonde des missions et de l’organisation des douanes, au moment où il
décide d’augmenter ses effectifs. Dans tous ces domaines, il doit réussir à lever les
résistances au changement rencontrées, y compris en interne, et parfois au niveau local.
La démarche à retenir n’est pas non plus d’opposer telle politique publique à telle autre, de
manière caricaturale. C’est au sein de chaque politique publique que les efforts de meilleure
gestion doivent être menés, y compris dans les missions considérées comme prioritaires.
Des gains d’efficience sont en effet nécessaires et possibles dans chaque politique publique.
Au sein de l’État d’abord, où la stratégie du rabot a montré ses limites et où le pilotage par la
norme de dépense ne peut se limiter à des redéploiements de crédits pour satisfaire de
nouveaux besoins. À titre d’exemple, la Cour a récemment identifié des leviers susceptibles
de maîtriser la dépense afférente au lycée, pour financer des réformes nécessaires à
l’amélioration de la performance d’ensemble du système éducatif.
Des marges de progrès résident par ailleurs dans les agences de l’État. Les contrôles
organiques de la Cour soulignent, année après année, des marges d’efficience importantes.
On peut citer à cet égard les opérateurs de l’éducation nationale, les Crous, les opérateurs
culturels ou des opérateurs spécialisés dans l’aménagement du territoire.
Dans les différentes branches de la sécurité sociale, les rapports sur l’exécution des lois de
financement de la sécurité sociale indiquent chaque année, en quinze à vingt chapitres, les
abus, les mauvaises pratiques et les sources d’économies possibles.
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Enfin, dans le champ des collectivités territoriales, il n’est pas rare que les juridictions
financières démontrent la nécessité d’efforts de rationalisation des dépenses de gestion, et
dans le choix des investissements. De plus en plus d’élus locaux en sont conscients. Et nous
percevons de premiers efforts de maîtrise de leurs dépenses de personnel. Ces efforts sont
à engager, à poursuivre, à amplifier, dans toutes les administrations publiques.
Dans quelques semaines, à la demande de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes
reviendra sur les enjeux de la numérisation de l’administration dans ses relations avec les
usagers. Elle fera le point sur la dématérialisation des procédures et sur les effets profonds
que la numérisation produit déjà, et qu’elle continuera de produire de façon très intense à
l’avenir, sur les façons de rendre le service public. À des besoins nouveaux, il est possible
de répondre avec des modes d’action nouveaux. À une attente de réactivité du service
public, la réponse peut résider dans une simplification des organisations et des pratiques. Ce
doit être l’occasion pour le débat public de s’emparer de la question des emplois et des
compétences publics nécessaires pour affronter les enjeux de demain.
Dire cela, ce n’est pas critiquer les agents publics. Bien au contraire. Lors de leurs contrôles,
les rapporteurs de la Cour et des chambres régionales rencontrent quotidiennement des
agents publics qui veulent être utiles, efficaces. Et il n’est pas rare que les recommandations
de la Cour reprennent, après contre-expertise, les pistes esquissées par les fonctionnaires
des organismes contrôlés.
Un esprit de plus grande responsabilité peut et doit être instauré, restauré. Les
gestionnaires publics ne sont pas toujours en mesure de donner le meilleur d’eux-
mêmes. Nos concitoyens doivent être mieux informés sur l’urgence des réformes. Et,
bien sûr, les représentants du suffrage universel, décideurs en dernier ressort,
doivent être en situation d’arbitrer et de décider en toute connaissance de cause.
C’est mon quatrième et dernier message.
En cette année 2016, qui marque les quinze ans de la loi organique relative aux lois de
finances et les dix ans de sa mise en oeuvre, je regrette la confiance insuffisante accordée
aux gestionnaires publics. L’un des objectifs de la Lolf était pourtant de les responsabiliser,
de les intéresser aux résultats des politiques publiques, et de leur permettre de donner le
meilleur d’eux-mêmes. Cet objectif a été mis en défaut, notamment avec la résurgence de
certaines pratiques bureaucratiques, avec le maintien et parfois le renforcement des réflexes
de centralisation, qui sont la résurgence d’une vieille culture de défiance.
Or la question de la responsabilité est centrale, pour qui veut contribuer au redressement de
la situation. Chacun dans cette salle a en tête telle ou telle réforme salutaire qui a échoué,
ou qui n’a pas été lancée, parce que les intérêts particuliers ou, pire, les intérêts individuels
ont pris le dessus sur l’intérêt général. Or nous sommes conscients du poids de ces intérêts
particuliers. Les rapports de la Cour en donnent souvent des exemples.
A contrario
, la
juridiction a pu constater, par exemple, à la faveur d’un premier bilan sur la mise en oeuvre
de l’autonomie financière des universités, combien les responsabilités accrues qui leur ont
été confiées par la loi ont utilement contribué à développer, chez leurs dirigeants, la culture
de la maîtrise des risques, et la conscience des impératifs de la bonne gestion de leurs
moyens.
Pour que prévale l’intérêt général, pour que les intentions de réforme ne soient pas
entravées par les réactions corporatistes et les intérêts particuliers, une pédagogie de la
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réforme, une pédagogie de la bonne gestion publique est indispensable, qui fasse du citoyen
l’allié de la réforme. Nous sommes là aussi conscients de la difficulté de la tâche pour les
décideurs. Nous nous efforcerons de contribuer à cette pédagogie lors de la publication,
dans quelques semaines, du rapport public annuel de la Cour.
Quelques jours après le succès de la négociation internationale sur le climat, qui a fait
prévaloir la conscience de l’urgence face aux risques du réchauffement climatique et la
nécessité de changer les comportements individuels, il est possible de rêver à une initiative
analogue autour de la nécessité de réformer l’action publique. La situation exceptionnelle de
notre pays y appelle, les esprits y sont prêts, et les décideurs comme les citoyens, peuvent
s’appuyer sur les travaux des juridictions financières pour s’intéresser aux résultats réels.
Mesdames et Messieurs les parlementaires, j’ai été l’un des vôtres, et je le constate encore
aujourd’hui : dans vos travaux de contrôle, chaque fois que des parlementaires de la majorité
et de l’opposition se réunissent pour examiner la réalité, et chercher les remèdes concrets,
les convergences de vues prévalent sur les postures. Pour ce faire, les travaux de la Cour
peuvent vous être très utiles. L’exemple de la loi sur les avoirs bancaires, votée très
rapidement après la remise par la Cour de son rapport à votre initiative, Monsieur le
secrétaire d’État, est la meilleure illustration d’une vertueuse complémentarité entre
l’assistance de la Cour et la capacité d’initiative du Parlement.
Mesdames et Monsieur les ministres, vous disposez vous aussi, à travers les travaux des
juridictions financières, d’un socle de propositions concrètes, de pistes pour l’action, d’une
sorte de «
plateforme
» pour la réforme. À vous bien sûr de faire les arbitrages qui vous
paraissent les plus nécessaires !
Vous le voyez, vous le savez, la Cour des comptes est déterminée à prendre toute sa part
de cet effort de réforme. Très concrètement, les juridictions financières elles-mêmes se
modernisent et participent activement aux transformations en cours : réforme régionale,
dématérialisation, exploitation des données en grand volume. Elles s’efforcent de le faire en
s’appuyant sur des procédures et des normes professionnelles connues et reconnues,
portées à la connaissance des contrôlés, et respectueuses du contradictoire. Elles
démontrent leur capacité à s’adapter aux enjeux actuels des finances publiques et de la
gestion publique, avec le souci de la rigueur et de l’exemplarité de notre propre gestion. Je
sais pouvoir compter sur les magistrats et les agents de la Cour et des chambres régionales
et territoriales des comptes.
*
Monsieur le président,
Mesdames, messieurs les ministres et les parlementaires,
Mesdames, messieurs les hautes personnalités présentes,
Mesdames et messieurs,
Permettez-moi pour conclure de former plusieurs voeux devant vous pour l’année qui
s’ouvre, au-delà bien sûr des voeux personnels que je veux adresser à chacune et chacun
de vous.
Je forme le voeu que notre pays préserve, et même restaure, sa capacité à faire des choix
souverains.
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Je forme le voeu que la situation de nos finances publiques cesse d’hypothéquer cette
capacité à faire des choix souverains.
Je forme le voeu que soit portée beaucoup plus d’attention aux résultats de l’action publique,
et que l’on cesse de vouloir allouer des moyens supplémentaires avant même d’avoir
recherché si les résultats déjà obtenus sont à la hauteur des crédits consacrés.
Je forme enfin le voeu que l’esprit de responsabilité prévale : responsabilisation des
gestionnaires publics, qui doivent être mis en situation de donner le meilleur ;
responsabilisation de nos concitoyens, qui doivent être conscients et alliés de l’urgence de
réformer ; esprit de responsabilité des décideurs publics enfin, devant l’importance inédite
des défis qui les et qui nous attendent.
Merci de votre attention.
Très bonne année à chacune, chacun d’entre vous, et à notre pays.