Seul le prononcé fait foi
Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Clôture de la
Matinale de l’économie
Hôtel de Lassay, le 15 mai 2014
Je suis heureux de clôturer cette deuxième édition de la
Matinale de l’économie
. Je me réjouis de voir
dans cette salle un public varié, qui mêle parlementaires, responsables des secteurs public et privé,
universitaires, étudiants, lycéens. J’espère qu’après les échanges que vous avez eus, chacun est
convaincu comme moi que les finances publiques, l’analyse des politiques publiques ne sont pas des
sujets distants et désincarnés mais concernent chacun d’entre nous.
L’action publique est évidemment nécessaire, elle permet d’assurer des missions essentielles, d’offrir
une panoplie de services publics, d’assurer la solidarité et l’égalité des chances, d’investir pour
préparer l’avenir. Notre pays a fait le choix collectif d’un niveau élevé d’intervention publique. Les
dépenses publiques, au sens large, incluant les dépenses de l’Etat, des communes, des
départements, des régions mais aussi de l’assurance maladie, des retraites, représentent 57,1 % de
notre richesse nationale. Ce qui place notre pays parmi les premiers des 34 pays développés
membres de l’OCDE, derrière la Slovénie, la Grèce et la Finlande. Il se situe à un niveau nettement
plus important que les pays qui nous sont comparables, l’Allemagne, l’Italie, le Royaume-Uni,
l’Espagne.
Ce choix d’un niveau de dépenses publiques élevé, dont devrait résulter un niveau élevé de qualité
des services publics et une redistribution efficace, ne peut être assumé dans la durée qu’à deux
conditions. La première est d’assurer la maîtrise durable des comptes publics. La seconde est
d’assurer en permanence le meilleur usage possible des crédits publics. C’est parce que notre pays
n’a pas assuré avec suffisamment de rigueur le respect de ces deux conditions qu’il est dans une
situation toujours préoccupante.
Je reviens brièvement sur la première condition. Cela fait près de quarante années que le niveau des
recettes publiques est sensiblement inférieur à celui des dépenses. Il en résulte un déficit persistant des
comptes publics qui a longtemps suscité l’indifférence chez nos décideurs, quelles que soient les majorités
politiques. La répétition, année après année, de ces déficits a conduit notre pays à accumuler une dette
croissante. Elle représente 93,5 % de notre PIB fin 2013
et continue de s’accroître au moment où je parle.
Dans sa quasi-totalité, elle n’est pas la conséquence de dépenses d’investissement, de recherche, qui
permettraient de préparer l’avenir. Au contraire, elle est avant tout constituée de dépenses courantes qu’il
est parfaitement anormal de faire financer par les générations futures.
La dette publique représente aujourd’hui 30 000
par Français. Elle impose de payer chaque année
une lourde charge d’intérêts, 48 Md
, soit davantage que le budget de la défense nationale et presque
autant que l’enseignement scolaire. Avec un tel niveau de dette et compte tenu du niveau déjà élevé
de la fiscalité, on ne peut exclure que nos créanciers, qui sont en majorité étrangers, puissent avoir
des doutes quant à la capacité de notre pays à assurer durablement le financement de ses politiques
publiques et à se réformer. Si les taux d’intérêts, dont le niveau est historiquement bas, remontent ne
serait-ce que d’un point de pourcentage, ce sont immédiatement 2 Md
de charge d’intérêts
supplémentaire, et 15 Md
au bout de dix ans. Pour mettre notre pays à l’abri du risque
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d’emballement de la dette qui s’est concrétisé dans d’autres pays, pour dégager les marges de
manoeuvre dont la charge d’intérêts nous prive, pour assurer la cohésion entre les générations, la
réduction des déficits et le désendettement sont une nécessité. Compte tenu du niveau élevé des
impôts et cotisations sociales, le redressement des comptes publics ne peut passer que par une
réduction du poids des dépenses publiques, conformément aux engagements du Gouvernement. Le
ralentissement des dépenses est nécessaire, et je dirais même qu’il constitue, en réalité, une
opportunité.
En effet, la deuxième condition qui pourrait rendre acceptable une dépense publique élevée – le bon
usage de celle-ci – n’a pas été respectée, loin s’en faut. Lorsque les moyens au service des
différentes politiques publiques sont mesurés, notre pays figure souvent parmi les premiers. Mais
lorsque les résultats sont évalués, il figure bien moins souvent dans le peloton de tête. J’en prendrai
deux ou trois exemples. Dans l’éducation nationale, nos résultats ne sont pas bons, et surtout, ils se
dégradent progressivement sans que cela ne suscite véritablement de sursaut, ni chez les décideurs,
ni dans l’opinion. La Cour a constaté que l’organisation de l’éducation nationale n’était ni à même
d’assurer la réussite de tous les élèves, ni de répondre aux besoins professionnels des enseignants.
Cela montre bien que le bon fonctionnement d’un service public n’est pas seulement une question de
moyens. Lorsque les dispositifs sont mal conçus, lorsque l’organisation est inadaptée, comme pour
l’éducation nationale, l’ajout de nouveaux moyens n’a aucune chance de se traduire par une réelle
amélioration de la performance du système scolaire : cela revient à arroser le sable. Au contraire, à
moyens constants, une réforme en profondeur de l’organisation peut apporter de bien meilleurs
résultats.
Dans le secteur du logement, tout le monde s’accorde pour constater que les dépenses sont élevées
par rapport à d’autres pays – 40 Md
soit près de 10 % de la dépense nationale en logement – pour
des résultats très décevants. Les dispositifs se sont multipliés, empilés les uns sur les autres, sans
que leur impact soit évalué. La Cour des comptes, dans ses travaux, identifie des aides qui sont
insuffisamment ciblées sur ceux qui en ont besoin.
Le même constat peut être fait dans le domaine de la formation professionnelle. Est-il normal que les
personnes qui en ont le plus besoin – les chômeurs – soient celles qui sont le moins concernées par
les financements de la formation professionnelle ? Un meilleur ciblage de l’action publique constitue
de loin la principale source d’économies dans les administrations publiques. Ce constat a quelque
chose de rassurant :
pour réaliser des économies, il n’est pas nécessaire de priver d’aide ceux
qui en ont besoin, il suffit de veiller à ce que le bénéficiaire soit réellement celui qu’on vise
.
Cela montre aussi que la défense de notre modèle social ne peut passer par un statu quo ou la
défense en toute circonstance d’une augmentation des moyens qui y sont consacrés. Pour mieux
répondre aux objectifs de notre modèle social, la formation professionnelle n’a pas besoin de
financements accrus, elle a besoin d’une réforme de fond qui permettrait que les formations
bénéficient bien davantage aux publics les plus éloignés de l’emploi.
Je pourrais prendre de nombreux autres exemples tirés des travaux de la Cour des comptes : des
marges existent pour rendre la dépense publique plus performante, pour faire mieux avec autant de
moyens, voire avec moins. Evaluer les dépenses, mesurer si elles atteignent bien les objectifs qui leur
sont assignés – ce qu’on appelle l’efficacité –, mesurer si elles le font au moindre coût possible – ce
qu’on appelle l’efficience – constitue un exercice indispensable et qui a trop longtemps été délaissé.
Notre pays doit consentir un effort d’évaluation régulier de chacune de ses politiques publiques. Cette
remise à plat, qu’on l’appelle RGPP ou MAP, doit être régulièrement menée et couvrir tout le champ
de l’action publique. Depuis 2008, la Cour des comptes a pour mission d’assister le Parlement et le
Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques, elle s’y engage avec détermination. J’invite
les parlementaires à s’intéresser davantage à l’évaluation de l’impact des actions publiques dont ils
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votent les crédits. Exercer le métier de parlementaire, ce n’est pas seulement légiférer, c’est aussi
contrôler le Gouvernement et l’administration, en tirant les conséquences d’une action insuffisamment
performante.
Il faut aussi tirer les conséquences des évaluations existantes, ce qui suppose de faire des choix, de
fixer des priorités. Les pouvoirs publics ne doivent pas hésiter à engager les réformes, car derrière
toutes les dépenses, mêmes les plus inefficaces, il existe toujours des intérêts particuliers prêts à se
mobiliser pour les défendre. Par exemple, des aides importantes sont consacrées chaque année au
soutien de tous les buralistes, alors que leurs revenus ont, pour la plupart, régulièrement augmenté.
Supprimer des aides inutiles suppose de résister à des intérêts catégoriels, souvent bruyants, pour
faire prévaloir l’intérêt général, qui est tout sauf la somme des intérêts particuliers.
Cet exemple montre qu’un travail pédagogique sur le sens et l’intérêt des réformes est nécessaire.
Sans explications, il n’est pas anormal que le sentiment public s’oriente spontanément en faveur du
maintien des aides aux buralistes. Sans explications, on peut aussi être solidaire des taxis qui
craignent une baisse de leur activité si le recours au transport de malades devient moins
systématique. C’est pourtant bien l’intérêt général qui dicte ces réformes recommandées par la Cour
des comptes : maîtriser la dépense de transport de malades qui est l’une des plus dynamiques et les
moins contrôlées de notre assurance maladie.
En engageant de véritables réformes de l’action publique, la France sert avant tout son propre intérêt,
celui du citoyen, qui sera remis au coeur de l’action publique. Les marges de manoeuvre pour ces
réformes existent, et sont importantes.
Votre première table ronde s’est interrogée sur le lien entre réduction des déficits et croissance. C’est
un débat incontournable car la réduction des dépenses entraîne, à court terme, un indéniable effet
négatif sur la croissance, qui devient positif à moyen et long terme. La Cour est convaincue qu’il ne
faut pas tirer argument de cet effet de court terme pour retarder l’action de réduction des déficits. Car
ne rien faire se révèlerait bien plus préjudiciable à notre pays : le non-respect de ses engagements,
une nouvelle fois, entraînerait une perte de crédibilité par rapport à nos partenaires, un risque accru
de tension sur la dette. Ce serait au final bien plus dangereux pour la croissance et l’indépendance de
la France que la poursuite résolue de la réduction des déficits. Ce serait également une occasion
manquée pour moderniser les services publics. Il faut être attentif à ce que le débat sur l’impact
économique de la consolidation des comptes et son rythme ne dissimule pas, en réalité, le refus de
s’engager dans la voie des réformes.
J’ajouterais qu’il est indispensable de réduire sans tarder certaines dépenses inefficaces pour
contribuer au redressement des comptes, mais également pour que l’Etat exerce mieux des missions
essentielles qui lui sont confiées. La Cour constate que certaines politiques publiques, comme le
contrôle sanitaire des aliments ou l’administration pénitentiaire, ne sont plus exercées ou mal
exercées faute de moyens.
Je voudrais achever mon propos en évoquant un secteur particulier de nos dépenses publiques qui
est au coeur de notre protection sociale, thème de la seconde table ronde. La sécurité sociale, c’est-à-
dire l’ensemble formé par l’assurance maladie et les accidents du travail, les retraites de base et les
prestations familiales, constitue l’une des expressions majeures de cette République démocratique et
sociale qu’affirme l’article 1er de notre Constitution. Notre pays y consacre des dépenses
considérables : 463 Md
en 2014 qui sont en partie financées par le déficit, depuis plus de vingt ans.
La spirale de la dette sociale est en effet particulièrement anormale et particulièrement dangereuse.
C’est là un mal spécifiquement français, qui ne touche pas nos grands voisins européens. Aucun
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d’entre eux n’accepte que son système de protection sociale ne soit durablement en déficit. Faire
payer sans cesse davantage les transferts sociaux d’aujourd’hui par la génération suivante risquerait
de poser la question de la légitimité même d’une sécurité sociale dont le financement effectif serait
sans cesse différé et supporté par ceux qui n’ont pas bénéficié de son soutien. C’est pourquoi la
résorption rapide du déficit de la sécurité sociale est un enjeu de tout premier rang.
Le réussir est possible. A tous les niveaux des dépenses sociales, des économies peuvent être faites
sans remettre en cause notre modèle social ni prendre les mesures drastiques d’austérité que
d’autres pays ont parfois mises en oeuvre. Il y faut l’effort de tous - professionnels de santé, assurés
sociaux, caisses de sécurité sociale -, qui s’appuie sur les principes qui dans notre pays sont depuis
toujours au fondement même de la protection sociale : la responsabilité, la justice, la solidarité.
La sécurité sociale comporte en effet des marges considérables d’efficience et de progrès. Il en est
ainsi en particulier dans le domaine de l’assurance maladie sans compromettre, bien au contraire, la
qualité des soins ni l’égalité d’accès au système de santé.
Chaque année la Cour met en lumière l’importance des économies envisageables dans différents
secteurs : les médicaments, dont le volume de prescription par habitant demeure élevé par rapport à
nos voisins, les transports sanitaires, les indemnités journalières, les actes de biologie médicale, pour
ne citer que quelques-uns des domaines récemment étudiés.
J’en prendrai un exemple. Le retard considérable et persistant dans notre pays de la chirurgie
ambulatoire - c'est-à-dire la réalisation des opérations dans des conditions qui permettent au patient
de rentrer chez lui le soir même du jour où a lieu l’intervention -, lui est notamment apparue
emblématique à cet égard. Pourtant, son développement rejoint l’intérêt des patients, qui n’ont pas à
séjourner à l’hôpital avant comme après l’opération et sont moins exposés au risque d’infections,
comme celui de l’assurance maladie par les économies majeures qu’elle permet. En France, quatre
interventions seulement sur dix sont pratiquées en ambulatoire contre jusqu’à huit sur dix dans
plusieurs pays qui nous sont comparables, soit moitié moins. Selon les estimations de certaines
administrations, jusqu’à 5 Md
d’économies seraient possibles à terme en utilisant mieux les
capacités de chirurgie ambulatoire existantes et en fermant en conséquence les lits de chirurgie
conventionnelle sous-utilisés.
Dans la période de difficultés économiques que connaît notre pays, la sécurité sociale est plus que
jamais garante de la cohésion sociale. La préserver n’est pas un enjeu comptable : c’est en cette
année où nous commémorons les 70 ans du programme du Conseil national de la Résistance dont
elle est directement issue une exigence qui justifie un effort d’une ampleur à la hauteur de la nécessité
de maintenir un haut degré de protection dans notre pays.
Les réformes déjà réalisées et celles à venir fournissent l’opportunité d’une modernisation en
profondeur de notre protection sociale. Elle en sortira plus juste, plus solidaire, plus responsable, plus
efficiente. En un mot, plus forte et plus légitime.
Si le message de la Cour est alarmiste sur la réalité de la situation, il n’est pas pour autant pessimiste.
Il se veut une invitation à l’action, pour engager des réformes dans toutes nos administrations, compte
tenu des marges que la Cour a identifiées. Ces réformes permettront de conforter les services publics,
de les mettre en situation de mieux atteindre leurs objectifs, de mettre fin au financement durable par
le déficit qui fragilise le contrat national, et de replacer le citoyen au coeur de l’action publique.
Je vous remercie de votre attention.