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Allocution de M. Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Ouverture de la Conférence de Paris
sur l’open data et l’open gov
le jeudi 24 avril 2014
Madame la ministre de la décentralisation, de la réforme de l'État
et de la fonction publique [Marylise LEBRANCHU],
Monsieur le ministre pour le Cabinet Office du Royaume-Uni
[Francis MAUDE],
Monsieur le ministre de la dépense publique et de la réforme de
la République d’Irlande [Brendan Howlin],
Mesdames et messieurs les parlementaires,
Monsieur le procureur général près la Cour des comptes,
Monsieur le président
de la Commission d’accès aux documents
administratifs [Serge DAËL],
Monsieur le président du Conseil national du numérique [Benoît
THIEULIN],
Mesdames et messieurs les hautes personnalités,
Mesdames, messieurs,
*
*
*
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Je suis très heureux de vous accueillir à la Cour des comptes en
cette journée inaugurale de la Conférence de Paris
sur l’
Open Data
et
le gouvernement ouvert.
Madame la ministre, votre présence, ainsi que celle de vos
collègues qui nous rejoindront cette après-midi et demain, montre
l’importance que le Gouvernement attache
à la démarche
d’open data
dans les administrations françaises et, plus généralement, dans
l’économie. La présence d’autorités parlementaires vient con
firmer la
mobilisation des pouvoirs publics dans leur ensemble pour faire
progresser l’ouverture des données publiques.
Monsieur le ministre du Cabinet Office britannique, votre pays
figure parmi les pays pionniers pour l’ouverture des données
publiques,
avec le Freedom of information act de 2000 et l’ouverture
d’un portail gouvernemental d’open data
dès 2009. Votre intervention
est
attendue,
car
l’échange
de
nos
expériences
est
source
d’enrichissement mutuel.
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Je me réjouis de la présence de nombreux responsables
politiques et administratifs français et étrangers. Je salue la
mobilisation de nombreux experts, de la théorie mais aussi de la
pratique de
l’ouverture des données
et de la participation à une
gouvernance plus ouverte.
Je remercie les organisateurs de la conférence : la mission Étalab
et le Conseil national du numérique.
[Les trois enjeux de l’open data]
Vous connaissez tous les raisons qui ont conduit de nombreux
Etats à s’engager vers une ouverture aussi large et gratuite que
possible des données publiques. Il y a là un triple enjeu :
économique,
démocratique
et de
modernisation de l’action publique
.
Il s’agit d’une
opportunité pour le tissu économique
d’exploiter des informations d’utilité publique
, afin de proposer des
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biens et des services à forte valeur ajoutée, créant par la même
occasion de l’activité et des emplois.
E
n
s’appuyant sur les capacités
d’innovation et d’émulation des acteurs publics et privés, cette
ouverture entraîne une vague d’innovations pour la valorisation de ces
données dont les
bénéfices en termes financier et en termes d’emplois
,
à terme, apparaissent sans commune mesure avec le coût
d’ouverture
des données pour les administrations. La France, qui figure parmi les
pays les plus innovateurs dans les technologies digitales, a tout à
gagner en exploitant ses avantages et ses talents, contribuant ainsi au
renforcement de la compétitivité de l’économie.
Le raisonnement n’est pas que de nature économique
:
l’objectif
démocratique
que vise l’ouverture des données publiques est
, à mes
yeux, fondamental. L
a relation qu’entretiennent nos concitoyens avec
les politiques publiques évolue. Ils souhaitent pouvoir se rapprocher
davantage
de l’administration,
comprendre et remettre en question
l’action publique.
Cela oblige les décideurs et les administrations à
évoluer, à veiller avec toujours davantage d’attention à établir
des
consensus sur les changements envisagées dans la conduite des
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politiques publiques.
Le législateur de 1789 l’avai
t bien compris, avec
l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
, qui
est demeuré
d’une extraordinaire modernité
: dans une démocratie, le
citoyen a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration. Cet article 15 est le premier manifeste en faveur de
l’ouverture des informations publiques et d’une gouvernance plus
ouverte et plus transparente.
C’est en donnant à ce principe toute sa traduction que l’on
pourra répondre à cette demande citoyenne de confiance, et montrer
que notre démocratie sait s’adapter pour rester en phase avec les
attentes du public, ce qui est la meilleure façon de la conforter. Il faut
donc
mettre sur la place publique autant d’informations que possible
sur l’action administrative.
Cette
place commune, c’est de plus en plus
internet, les forums, les blogs et les réseaux sociaux, des lieux
désormais incontournables du débat public. Tous les acteurs publics
devraient contribuer
à ce mouvement. L’
ouverture des données est
particulièrement identifiée par les citoyens comme un progrès
démocratique : mieux informés, les citoyens sont plus actifs dans le
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débat public. Les «
data stories
» qui vous seront présentées montrent
l’exemple de la vigilance exercée par Regards citoyens sur l’activité
parlementaire. Même si les indicateurs retenus ne rendent pas
suffisamment compte de la dimension qualitative du travail des
parlementaires, j’ai pu constater, lorsque j’étais l’un d’eux, l’effet
incitatif que ces travaux peuvent produire et le rapprochement entre
citoyens et leurs représentants qui en résulte.
C’est ici qu’interviennent aussi la Cour des comptes et les
chambres régionales des comptes,
dont l’ensemble forme
les
juridictions financières. Responsables du contrôle du bon usage de
l’argent public, dotées de larges pouvoirs d’enquête, libres et
indépendantes dans la conduite de leurs contrôles, elles ont pour
principale mission de contribue
r à donner toute sa portée à l’article
15
de la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
que j’ai cité.
C’est devant ces dispositions, reproduites au
-dessus de nos têtes, que
chaque magistrat de la Cour des comptes prête serment en ce lieu. La
Cour
n’est pas dans un dialogue discret avec les administrations pour
contribuer à améliorer leur gestion, elle a pour rôle d’informer le
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citoyen par ses publications.
Vous le voyez, l’ouverture des données
publiques et l’action des
juridictions financières sont deux manières
de répondre à l’exigence formulée par l’article
15 : elles participent
d’une volonté commune de créer au sein des administrations une
véritable culture de rendre des comptes
. C’est
pourquoi
l’organisation
de cette journée
au cœur de la Cou
r des comptes, en sa
Grand’Chambre
, me paraît tout sauf un hasard !
Enjeu économique, enjeu démocratique, l’ouverture des données
publiques poursuit un troisième objectif :
accélérer la modernisation
des administrations publiques
. L’ouverture des données
ne peut
qu’inciter les acteurs publics à apporter un
soin accru pour assurer la
qualité des données et leur correcte actualisation.
Elles n’en seront que
davantage exploitables et exploitées. L’ouverture apparaît
donc
comme un aiguillon nécessaire pour améliorer la qualité de des
politiques publiques, veiller à leur efficacité et à leur efficience. Cette
ouverture, en rapprochant l’administration des citoyens,
apporte
également
une garantie d’a
daptation
de l’action publique
aux besoins
de la société
, à l’a
ide du progrès technologique.
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Ceci est d’autant plus nécessaire que la Cour appelle à ne plus
retarder les réformes de fond qui permettront à notre pays de réaliser
l’effort programmé pour redresser son double déficit, celui de ses
comptes publics et celui de sa compétitivité. Les économies sur les
dépenses publiques sont incontournables, et peuvent de moins en
moins passer par la technique dite «
du rabot
» consistant à réduire
indifféremment tous les postes de dépenses. Il s’agit
désormais de
mieux identifier les dispositifs les moins performants pour faire porter
l’essentiel de l’effort sur eux. Pour cela, il faut consentir à un effort
d’évaluation sans précédent. Il faut aussi rompre avec l’indifférence
que suscitent les faibles performances de certaines politiques
publiques : que ce soit le logement, la formation professionnelle, ou
même l’éducation nationale. L’ouverture des données, parce qu’elle
contribue à une plus grande diffusion, à des exploitations plus
approfondies, diverses et accessibles
de ces données, parce qu’elle
implique davantage les citoyens, devrait contribuer à ce que ces
réformes soient engagées et acceptées.
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Pour ces raisons
, je suis convaincu, comme vous, que l’ouverture
des données publiques constitue un des enjeux les plus forts pour
l’avenir
de
nos
administrations.
C’est
une
perspective
enthousiasmante que d’envisager la transformation de l’action
publique permise par le progrès technologique. La présence
aujourd’hui de nombreux entrepreneurs et le programme de cette
après-midi montrent
combien cette démarche est porteuse d’espoir,
dans un contexte parfois qualifié de morose.
Après avoir parcouru le programme riche de cette Conférence de
Paris, je ne doute pas que vos échanges seront nourris, et permettront
l’expression de
toutes les opinions. Je sais que vous pourrez partager
un certain nombre de constats. J
e forme le vœu qu’émergent de ces
débats autant de propositions, voire
d’annonces
, dans un sens positif
pour la démocratie, la société et l’économie.
Avant le début de vos travaux, je tiens à valoriser
l’importance
des efforts consentis récemment par les administrations. J’aborderai
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les
administrations
dans
leur
ensemble,
puis
les
juridictions
financières
, qui sont très loin d’être inactives sur ces sujets
.
[Efforts consentis par les administrations]
Les appréciations que je porte dans mon propos sur les politiques
d’ouverture des données publiques dans notre pays et à l’étranger
sont
celles que je porte à titre personnel, en tant que responsable public,
mais je tiens à préciser que ni la Cour des comptes, ni les juridictions
financières n’ont enquêté sur cette politique
en France
. Je m’exprime
donc sans préjuger des évaluations que la Cour pourra être amenée à
conduire dans les années qui viennent.
Je commencerai par l
’
expérience britannique
qui est, en la
matière, éloquente. Monsieur le Ministre pour le Cabinet Office, un
rapport indépendant vous a été remis l’an dernier, qui met
tait en avant
les bénéfices socio-économiques directs et indirects tirés de
l’ouverture des données publiques par le Royaume
-Uni en 2010-2011.
Ces bénéfices se chiffrent en milliards d’euros et vous en avez déduit
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la nécessité d’accélérer cette politique,
le besoin de préciser votre
stratégie
d’
open data
en faveur des acteurs économiques et l’intérêt
de
nouer davantage de liens avec la société civile et le monde de la
recherche pour tirer profit des données.
En France, après plusieurs initiatives dans des collectivités
territoriales de toutes tailles, les agglomérations comme Paris ou
Rennes mais aussi de plus petites communes, comme Digne-les-Bains
ou Brocas dans les Landes, plusieurs étapes importantes ont été
franchies. En 2011 a été créé un service du Premier ministre chargé
d’accélérer l’ouverture des données publiques, la mission
Étalab,
placée auprès du secrétariat général du gouvernement, puis du
secrétariat général pour la modernisation de l’action publique. Cet
te
mission a multiplié les initiatives et les a menées à bien dans des
délais très rapides.
Les expériences
, d’abord éparses, de mise à disposition de
données publiques, ont été rationalisées avec le lancement du portail
data.gouv.fr
. Ce portail a évolué fin 2013 pour devenir une plateforme
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plus ouverte et collaborative, dont le succès commence à se mesurer
avec le nombre croissant des producteurs et de réutilisateurs de
données. Cette démarche, qui rassemble aussi bien des acteurs publics
que des acteurs privés, s’appuie sur ce que certains appellent la
«
multitude
». Ce n’est pas une masse anarchique mais bien une
source d’innovation
s
à l’origine de projets collaboratifs majeurs
comme
Wikipédia
ou
Open Street Map
. C’est un levier d’a
ction
aujourd’hui incontournable pour qui est parvenu à prendre le virage du
numérique et à s’appuyer
sur ces ressources.
Je me réjouis que la France ait soutenu la directive européenne
sur les informations du secteur public, et ait signé la charte du G8 sur
l’open data.
Le comité interministériel pour la modernisation de
l’action publique de décembre
2013 a été l’occasion po
ur le
Gouvernement de réaffirmer les orientations fixées à l’administration.
Il a souligné la détermination à mettre fin à terme aux redevances de
réutilisation des données publiques, qui sont souvent justement un
frein à ces réutilisations, voire des barr
ières à l’entrée pour les
nouveaux acteurs.
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À ce stade de mon propos, je voudrais m’attarder un instant
sur
ce qui est fait dans les juridictions financières. Je le disais il y a
quelques instants, la Cour et les chambres régionales et territoriales
des
comptes sont loin d’être inactives sur ces sujets.
Elles doivent,
dans le respect de leurs principes de fonctionnement, être exemplaires
pour que ses travaux gagnent encore en qualité. Elles en ont la
volonté.
Les juridictions financières
œuvrent
directement et indirectement
à la transparence de l’action publique et contribuent
l’information des
citoyens
par
leurs
publications.
Je
pense
naturellement
à
l’emblématique rapport public annuel de la Cour, à ses rapports
publics thématiques et aux observations définitives des chambres
régionales et territoriales. Tous ces travaux sont publiés sur le site des
juridictions financières.
Depuis mon installation comme Premier président, j’ai
souhaité
qu’une plus grande partie de la production des
juridictions financières
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puisse être rendue publique, en veillant toutefois au respect des secrets
protégés par la loi.
Le législateur l’ayant désormais autorisé, l
a quasi-
totalité
des référés, qui sont des courtes communications que j’adresse
aux membres du Gouvernem
ent à l’issue d’un contrôle, sont
aujourd’hui mis en ligne. J’ai récemment décidé qu’il en serait de
même pour les rapports particuliers
, c’est
-à-dire les observations sur
les comptes, la gestion et les résultats des entreprises publiques.
Certes, la
publication de ces travaux, ce n’est pas encore de
l’
Open Data
. Mais c’est déjà un terreau fertile
!
À
l’heure de ce que l’on
appelle la révolution numérique, qui est
à la fois une révolution industrielle, dans les modes de production, et
une révolution culturelle, dans les esprits,
j’ai la conviction que les
juridictions financières doivent en tirer toutes les conséquences et en
exploiter sans tarder toutes les potentialités.
De plus en plus, les équipes de contrôle explorent et retraitent de
grands volumes de données quantitatives.
À l’âge numérique, e
n
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partageant ce type d’informations
retraitées sur des plateformes de
mise à disposition, les juridictions financières pourront nouer des
contacts avec des
experts de l’analyse de données
: collègues de
l’administration,
chercheurs ou data-journalistes par exemple. Ces
experts
proposeront
des
grilles
de
lecture
complémentaires,
contradictoires ou inédites. L
e retour d’expérience
ainsi produit sera
source d’enrichissement pour les travaux
ultérieurs de la Cour et des
chambres régionales et, plus généralement, pour le débat public. Le
développement du «
data mining
» à la Cour prendra
du temps, c’est
indéniable
, mais sera un levier puissant d’amélioration de la qualité
des contrôles.
Les juridictions financières peuvent aller plus loin en disposant
d’une stratégie d’ouverture de leurs données.
Je dis «
peuvent
» parce
qu’il faut rappeler que
, juridiquement, les travaux des juridictions
financières figurent parmi les exceptions que la loi a posées au
principe
d’
accès aux documents administratifs et à la libre réutilisation
des informations publiques, selon le cadre posé par la loi du
17 juillet 1978.
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Cette exception concerne toutes les productions des juridictions
financières,
même si, comme je l’ai dit, celles
-
ci s’efforcent de publier
tous leurs rapports définitifs qui présentent un intérêt pour le citoyen.
Cette exception
peut s’expliquer à plusieurs égards
:
tout
d’abord, comme toute juridiction nous nous appuyons sur
les principes fondamentaux que sont, notamment, le secret de
l’instruction, le principe du contradictoire
, les droits de la
défense et la protection des organismes contrôlés. Cela nous
impose une protection de l’ensemble des documents internes
préalables à nos travaux définitifs ;
ensuite, les juridictions financières sont garantes de la
protection des autres secrets protégés par la loi, quand bien
même ils seraient levés dans le cadre de l’instruction
; je fais
notamment référence au secret statistique, au secret fiscal ou
au secret des affaires
; le même raisonnement s’applique à la
protection de la vie privée
. Certains de nos travaux n’ont pas
vocation à être rendus publics, par exemple lorsque nous
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contrôlons des organismes dont tout ou partie de l’activité
relève du secret de la défense nationale ;
par ailleurs,
s’agissant des données exploitées,
les juridictions
financières
n’ont
pas
vocation
à
se
substituer
aux
administrations et à «
court-circuiter
», en quelque sorte, leurs
stratégies propres d’ouverture des données publiques
;
Ces principes délimitent un cadre. Ils ne sont en rien des
obstacles à une démarche des juridictions financières que je veux
volontariste.
Nous aurons des efforts à réaliser
d’un point de vue
technique,
sur le chemin de l’
open data.
Nous en avons certainement les
moyens : vous le savez, nous avons en ces murs des magistrats dont
les qualités sont reconnues, y compris
certains experts de l’
ouverture
des données publiques. Je pense particulièrement à Jérôme Filippini,
actuellement secrétaire général de la Cour, qui a mis en place la
DISIC, première «
direction des systèmes d’information
(DSI) de
l’État
» et ancien SGMAP, et à Mohammed Adnène Trojette, jeune
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magistrat et auteur d’u
n rapport pour le Premier ministre sur le sujet
de la gratuité
de l’accès aux données publiques.
Nous avons des
services administratifs et techniques qui disposent de toutes les
compétences nécessaires. Cela nous sera précieux pour avancer.
Pour lancer cette démarche, je profite de ces mots d’accueil pour
vous annoncer
l’ouverture
, effective ou imminente, de plusieurs jeux
de données produits par les juridictions financières ou les organismes
associés à la Cour des comptes.
Il s’agit
, en premier lieu, de la jurisprudence des juridictions
financières, désormais disponibles sur le portail
Légifrance
, qui
devrait être disponible dans un format favorisant les réutilisations
gratuites et massives. À terme, je souhaite que ce corpus soit
accessi
ble à l’aide d’une interface de programmation applicative. La
mise en ligne sur
data.gouv.fr
de la base de données des avis de la
Commission d’accès aux documents administratifs
est, à mon sens,
l’exemple à suivre.
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Il s’agit,
en deuxième lieu, de données
d’activité des juridictions
financières. Elles concernent les publications de la Cour mais aussi ses
ressources humaines, ses moyens budgétaires et sa performance.
Il s’agit,
en troisième lieu, de bases de données constituées dans
le cadre des récents travaux du Conseil des prélèvements obligatoires
sur la fiscalité affectée.
Cette ouverture, réalisée de manière encore expérimentale, va
nous aider à nous conformer progressivement aux meilleurs standards
en vigueur. Il faudra que
la question de l’ouverture
éventuelle de
données quantitatives traitées dans le cadre des enquêtes des
juridictions
financières
et
leurs
organismes
associés
soit
systématiquement posée en amont de ces contrôles.
En effet, ce n’est
que si elle est posée en amont
que l’ouverture se fera dans les
meilleures conditions
, à chaque fois qu’elle sera
possible et
nécessaire
,
sans
préjudice
des
principes
d’indépendance,
de
collégialité et de contradiction qui fondent les juridictions financières.
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Je n’oublie pas dans mon
propos le sujet de
l’
Open Government.
Nous sommes comme monsieur Jourdain, la France n’a pas attendu la
traduction française de ce concept pour progresser dans cette voie. La
gouvernance ouverte, la Cour y apporte sa pierre en livrant depuis
1832 son rapport public annuel. Les efforts consentis par nos
gouvernants et notre administration
s’accélèrent
: on peut citer la loi
du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Mesdames et messieurs,
Cette Conférence de Paris sur l’
Open Data
et le gouvernement
ouvert
est une étape supplémentaire importante pour l’administration
française. Je vous le disais, je serai très curieux de prendre
connaissance des conclusions de vos débats.
Et a
près ces quelques mots d’accueil et ce propos
introductif, je
réitère le
vœu
que ces lieux soient propices aux échanges entre toutes
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les parties prenantes et je cède la parole à Madame la ministre de la
décentralisation, de la réforme de l'État et de la fonction publique.