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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Ouverture du colloque Cour-Assemblée nationale
Manager en mode Lolf, 15 ans après
Des outils et des hommes
Jeudi 22 septembre 2016 à 14h, Hôtel de Lassay
Monsieur le président de l’Assemblée nationale,
Monsieur le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale,
Madame la présidente de la commission des finances du Sénat,
Mesdames, Messieurs les députés et les sénateurs,
Mes chers collègues,
Mesdames, Messieurs,
Je me réjouis de voir que vous avez été nombreux à répondre présents pour assister à ce
colloque. J’apprécie tout particulièrement que nous ayons pu l’organiser conjointement avec
l’Assemblée nationale. Et je tiens à vous remercier, Monsieur le président, d’avoir bien voulu
accepter de nous recevoir dans un lieu aussi prestigieux, qui avait déjà accueilli le colloque
organisé lors de la publication de notre rapport sur les dix ans de la Lolf. De manière plus
générale, je suis heureux de l’intensité et de la grande qualité des relations entre la Cour et
le Parlement, tant avec l’Assemblée nationale qu’avec le Sénat.
Je veux aussi saluer la participation à ce colloque de l’école nationale d’administration, de
l’université Dauphine et de la Fondation internationale de finances publiques. Dans ce débat
essentiel, la contribution des universitaires est indispensable. Elle offre à tous la hauteur
nécessaire à la réflexion sur des sujets en apparence très techniques, en réalité
fondamentalement politiques.
Je vois dans la diversité des parties prenantes à ce colloque une nouvelle preuve des effets
durables de la loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001. Elle a enraciné
des processus utiles au législateur, et plus généralement à la République, ainsi que le
réflexe de travailler ensemble sur l’amélioration continue de notre système de finances
publiques. Les travaux du colloque récemment organisé avec le Sénat sur les dix ans de la
comptabilité générale ont montré que la Lolf avait beaucoup apporté sur les aspects
comptables mais aussi que les instruments développés sont encore insuffisamment utilisés,
tant par les gestionnaires que par l’exécutif ou le législatif. Les prises de parole des
intervenants et les nombreux échanges avec le public ont montré que des progrès sont
possibles, pour mieux se saisir encore des enjeux comptables et faire davantage de la
comptabilité un outil d’amélioration de la gestion publique.
Par ailleurs, au-delà de ces travaux sur la comptabilité de l’État, il nous semblait
indispensable de prendre le temps de réfléchir ensemble sur les enjeux du management
public en mode Lolf. C’est en effet aussi l’un des impacts durables de la loi organique que de
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garder ouvert le débat sur les résultats de l’action publique. Je l’évoquais, en ces lieux, il y a
de cela cinq ans, lors de la publication du rapport de la Cour sur les dix ans de la loi
organique : «
à mes yeux, ainsi qu’à ceux d’Alain Lambert […], la LOLF n’a jamais été un
document gravé dans le marbre
». Cette loi organique peut connaître quelques ajustements
souhaitables surtout si quelques modifications constitutionnelles interviennent. Mais même
sans en modifier le texte, nous pouvons progresser pour en rapprocher la mise en oeuvre de
l’état d’esprit de ses concepteurs.
En effet, si le bilan est globalement positif, il faut bien constater que tous les objectifs ne sont
pas atteints, que parfois on s’est éloigné de l’esprit initial, tout cela suscitant de la frustration.
D’abord la frustration des responsables politiques qui peuvent parfois avoir le sentiment
d’une mécanique budgétaire déconnectée des objectifs. Dans le même temps, de nombreux
gestionnaires ont le sentiment – les travaux de la Cour le montrent - que les promesses de
responsabilisation managériale n’ont pas été tenues. Quant à nos concitoyens, ils constatent
pour leur part, avec la Cour des comptes, un écart, parfois même une profonde
contradiction, entre les objectifs affichés et les résultats réels en termes d’efficacité et
d’efficience des politiques publiques.
En retenant un intitulé qui met en regard les personnes et les outils, nous avons souhaité
attirer l’attention sur le fait que les uns ne vont pas sans les autres. Les nouveaux
instruments mis en place dans le cadre de la Lolf l’ont été pour assurer la meilleure
organisation possible des services et leur fonctionnement efficace et efficient. Sans
l’adhésion des agents publics, sans l’engagement des cadres publics, et bien sûr sans
volonté politique, les outils sont inopérants.
C’est pourquoi, dans mon propos introductif, je veux vous adresser deux messages
principaux :
Les énergies se sont concentrées, il y a quinze ans, pour mener à bien l’adoption de
la nouvelle constitution budgétaire de notre pays. Or, malgré les nombreux succès à
mettre à son actif, sa mise en oeuvre crée de la déception pour les pères de la Lolf.
Pour autant, je sais que l’inspiration de 2001 est toujours à l’oeuvre chez de
nombreux gestionnaires et que des pistes existent, qui n’attendent que d’être
approfondies.
*
Depuis quinze ans, les succès à mettre à l’actif de la mise en place de la Lolf sont nombreux.
Je pense à la plus grande lisibilité des documents budgétaires, à la globalisation budgétaire,
ou encore à la fin des plafonds d’effectifs par grade.
Nous avons déjà oublié, parce que cela nous semble déjà un autre siècle, combien, avant la
Lolf, l’information budgétaire donnée au Parlement était défaillante ; combien la présentation
des crédits par nature de dépenses, et non par destination, privait la représentation
parlementaire de la capacité à mettre en relation les objectifs de politique publique avec les
moyens qui étaient consacrés aux administrations ; combien, enfin, la parcellisation des
enveloppes privait les gestionnaires de la capacité à allouer intelligemment les crédits en
fonction d’une réalité nécessairement évolutive en cours d’année.
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La création des missions et des programmes, la désignation de responsables de programme
et désormais de responsables de la fonction ministérielle, la professionnalisation de la
fonction financière au sein des ministères, la création ou le rehaussement de la fonction des
secrétaires généraux de ministères – certes encore fragiles et parfois contestés dans leur
environnement - le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement, tout cela, nous le
devons à la dynamique de modernisation permise par la Lolf et, si nous faisons preuve cet
après-midi d’esprit critique, gardons-nous contre toute nostalgie rétrospective : «
c’est
beaucoup mieux
» qu’avant !
Mais il me faut le redire devant vous comme il m’est déjà arrivé de le dire publiquement à
plusieurs reprises : alors que nous avions placé tant d’espoirs, et nous en plaçons encore,
dans la formidable énergie modernisatrice que la préparation, le vote et le début de mise en
oeuvre de la LOLF avaient suscitée, il reste, sur certains points, des motifs de déception pour
Alain Lambert et pour moi. Je vais me concentrer sur trois d’entre eux, qui montrent que la
mise en oeuvre s’est parfois éloignée de l’esprit.
Première déception : là où le recours à l’expérimentation, à la responsabilisation, et à
l’intéressement des managers était vivement souhaité et attendu, les vieux réflexes de
méfiance, voire de défiance réciproque, entre l’administration du budget et les gestionnaires,
ont perduré. «
Vous avez tous peur les uns des autres, c'est pas autre chose. Vous avez
tous peur que les autres aient quelque chose à raconter sur votre compte
», faisait dire John
Steinbeck à l’un des personnages de l’oeuvre qui a inspiré le titre de ce colloque. Force est
de reconnaître que la méfiance est toujours là, malheureusement.
Nous avions pourtant constaté, lors de nos déplacements de terrain avec Alain Lambert,
combien les gestionnaires étaient prêts à prendre toute leur part d’une gestion responsable,
efficace, efficiente et économe, à condition qu’on leur donne des marges de manoeuvre, de
la visibilité sur leurs ressources à moyen terme ; à condition qu’on contractualise avec eux
dans l’objectif de conduire des réformes profondes, courageuses, structurelles ; à condition,
en somme, qu’on leur fasse confiance. Au lieu de cela, la technique du rabot indifférencié et
la gestion infra-budgétaire, souvent à courte vue, ont continué de tenir lieu d’alpha et
d’oméga de la programmation budgétaire.
Chacun sait combien ces réflexes peuvent alimenter la rancoeur et du coup la démotivation
de tous les acteurs qui s’investissent pour garantir le bon emploi des deniers publics.
Deuxième motif de déception : la Lolf était porteuse d’une profonde rénovation de
l’information fournie au Parlement, dont les prérogatives de contrôle et d’évaluation ont été
rehaussées. La somme d’informations fournie aux décideurs publics est d’une très grande
richesse si l’on pense à la quantité et à la qualité des documents budgétaires, eux-mêmes
issus d’une remontée considérable de données d’activité. C’est un succès incontestable de
la réforme.
Et le Parlement sait aussi pouvoir compter sur les travaux de la Cour, par ses rapports
annuels sur l’ensemble des finances publiques et sur les différentes composantes de celles-
ci, par ses nombreux audits de performance et ses évaluations de politique publique. Or – je
ne cesse de le regretter – ces informations sont trop peu utilisées par le Gouvernement
comme par le Parlement, pour prendre les décisions qui pourraient découler plus facilement,
plus naturellement d’une telle évaluation des résultats effectifs.
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J’ai parfois des échanges que je qualifierai de cocasses avec tel ou tel parlementaire qui,
m’interpellant lors d’une audition sur la raison pour laquelle les recommandations de la Cour
n’étaient pas suivies des faits, m’en tenait presque responsable ! La décision en démocratie
revient toujours aux représentants du suffrage universel. C’est à eux d’arbitrer à partir des
observations, constats et évaluations qui sont soumis à leur réflexion.
Troisième déception, liée à la précédente : la procédure budgétaire n’a pas encore tiré
suffisamment profit de cet esprit de la Lolf, qui invitait à s’intéresser davantage aux résultats.
Au contraire, elle est restée un exercice très largement formel, qui se concentre davantage
sur les annonces que sur les résultats. Songez au temps passé, chaque automne, à
examiner les lois de finances, c’est-à-dire les intentions, pour ne les modifier d’ailleurs qu’à
la marge, alors que l’examen de la loi de règlement, au printemps, est expédié en quelques
jours, comme par une profonde et préoccupante indifférence aux résultats effectifs.
Cette limite est si présente à l’esprit des acteurs du système des finances publiques qu’elle a
été citée à plusieurs reprises lors du colloque organisé en juin avec le Sénat, alors qu’il
portait d’abord et surtout sur la comptabilité de l’État, et non sur sa procédure budgétaire.
*
Mais il n’est pas question de s’arrêter à ces déceptions. Nous avons aussi relevé, Alain
Lambert et moi, que l’énergie initiale de la LOLF était une source d’inspiration pour de
nombreux décideurs et gestionnaires, et pouvait encore être le ferment de progrès
importants. Nos échanges de cet après-midi seront sûrement l’occasion de le constater.
Je crois possible et souhaitable de promouvoir quelques évolutions simples et structurantes.
Je me concentrerai sur trois d’entre elles.
En premier lieu, la procédure budgétaire pourrait être revue de manière consensuelle, afin
de faire de l’examen des lois de finances un exercice bien plus utile. Le Parlement et le
Gouvernement pourraient décider qu’il convient à l’avenir de passer moins de temps sur la
loi de finances initiales et plus de temps sur une loi de règlement qui deviendrait une loi de
«
résultats
». Toute la mécanique «
lolfienne
» de la performance et des indicateurs, qui s’est
dégradée en exercice mécanique depuis des années, reprendrait de son sens et de sa
portée, parce que ceux qui produisent de l’information sur les résultats atteints sauraient que
les autorités politiques y prêtent, désormais, plus d’attention qu’au seul affichage des
intentions. Des voix s’élèvent de plus en plus en ce sens, et je suis convaincu que cette
initiative, tout sauf utopique, constituerait un formidable levier de rénovation. Je crois que
cette idée a commencé à faire son chemin au Parlement, et c’est une bonne chose.
N’oublions pas que c’est du Parlement qu’a été allumée la flamme de la réforme budgétaire,
il y a quinze ans.
Ensuite, des expériences intelligentes de contractualisation avaient été imaginées au début
de la mise en oeuvre de la Lolf. De telles options permettant d’intéresser les programmes
budgétaires à la réalisation d’économies ou de réformes structurelles ont pu être promues
par les gestionnaires eux-mêmes.
Il faut les soutenir et les encourager. Plutôt que d’opposer
les «
budgétaires
» et les «
dépensiers
», couple de notre vaudeville public dont l’un des
membres claque la porte que l’autre essaie obstinément d’ouvrir, je crois qu’il faut inviter
chacune des parties à faire une part de l’effort : moins de défiance et de court-termisme d’un
côté, plus de responsabilité et de continuité dans l’effort de l’autre. Et bien sûr il ne sert de
rien d’inviter les administrations à cette cohérence si la décision politique ne se soumet pas
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elle-même à cette plus grande rationalité, que nos concitoyens attendent d’ailleurs du
politique.
Je sais ce que le principe d’annualité budgétaire peut avoir de contraignant pour ce type
d’initiatives. Mais ce que je disais de l’exploitation du potentiel de la comptabilité générale de
l’État vaut aussi pour le management en mode Lolf : c’est de la volonté politique, ce sont des
choix qui sont attendus des pouvoirs publics. Et avec la volonté politique, la plupart des
obstacles tombent.
Enfin et surtout, il est possible et souhaitable de faire en sorte que «
cela paie
» d’être
performant. Il est possible et souhaitable que l’audace des gestionnaires publics soit
récompensée, non seulement en termes de rémunération et de carrière, mais aussi par la
reconnaissance accordée à ceux qui innovent, proposent, expérimentent et prennent des
risques. Le pilotage des
«
talents
» publics, de celles et ceux sans qui les grandes réformes
ne se feront pas, est encore balbutiant. Les démarches consistant à identifier et à animer un
vivier des hauts potentiels du secteur public, développées depuis quelques années, sont à
saluer. Elles vont dans le bon sens, et il faut les accentuer, les systématiser, les rendre
irréversibles.
Et c’est plus largement toute la gestion de l’encadrement qui doit être «
remplie de sens
»
par l’attention accordée aux résultats effectifs obtenus par les cadres dirigeants, à leur
engagement personnel, à leur force de conviction et d’entraînement.
*
Voilà ce que je voulais vous dire en ce début d’après-midi, avant de céder la parole à des
intervenants de très grande qualité, dont les travaux pourront dresser des perspectives dans
ces directions et dans d’autres bien sûr.
Je sais combien il peut être difficile, à l’approche d’une campagne électorale, de fédérer les
énergies autour d’idées nouvelles, surtout dans des instances éminemment politiques
comme celle qui nous accueille aujourd’hui. Il peut être utile, de s’inspirer de la démarche de
la Lolf, qui s’est appuyée sur les bonnes volontés, malgré l’approche de la période pré-
électorale.
Je vous souhaite, tout au long de l’après-midi, des travaux fructueux. Que vos conclusions
permettent à chacun, dans ses fonctions, dans ses responsabilités, de passer à l’action dès
demain, pour que notre système de finances publiques, déjà reconnu au niveau
international, continue de s’améliorer.
Je vous remercie pour votre attention.