Chapitre III
Avis de la Cour sur la cohérence
des tableaux d’équilibre
et du tableau patrimonial 2011
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_____________________
PRESENTATION
_______________________
En application des dispositions de l’article LO.
111-3 du code de la
sécurité sociale, la Cour exprime un avis sur la cohérence des tableaux
d’équi
libre et du tableau patrimonial relatifs au dernier exercice clos, en
l’espèce 2011, qui seront soumis à l’approbation du Parlement dans le
cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Il
s’agit du sixième exercice de cette nature
pour les tableaux d’équilibre et
du second pour le tableau patrimonial.
Les avis exprimés par la Cour portent comme les années antérieures
sur les projets de tableaux d’équilibre et de tableau patrimonial
communiqués à l’été par le ministère chargé de la
sécurité sociale. En
effet, au moment où la Cour rend public son rapport sur l’application des
lois de financement de la sécurité sociale, le projet de loi de financement
pour 2013 n’est pas encore déposé et les documents qui seront soumis en
définitive au Parlement peuvent, le cas échéant, légèrement différer des
projets transmis
.
I - Avis de la Cour sur la cohérence des tableaux
d’équilibre 2011
Etablis par le ministère chargé de la sécurité sociale, les tableaux
d’équilibre prennent la forme de comptes de
résultat simplifiés, qui
comportent trois agrégats : les charges (« dépenses »), les produits
(« recettes ») et les résultats.
Ils portent sur trois ensembles distincts
: l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale (dont les données sont présentées
par branche), le régime général (selon une présentation également par
branche) et les organismes concourant au financement de ces régimes.
Depuis la suppression du fonds de financement de la protection sociale
agricole (FFIPSA) en 2009, cette dernière catégorie ne comprend plus
qu’un seul organisme
: le fonds de solidarité vieillesse (FSV).
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–
Les tableaux d’équilibre 2011
L
es tableaux d’équilibre de l’exercice 2011
seront soumis à
l’approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de fin
ancement
de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2013.
A la date de l’achèvement de ses travaux, la Cour n’avait pas été
rendue destinataire par le ministère chargé de la sécurité sociale du projet
d’annexe 4 au PLFSS 2013, en cours d’élaboration, qui contient
des
informations intéressant les tableaux d’équilibre. Les appréciations qui
figurent ci-après sont donc exprimées sous le bénéfice des informations
supplémentaires que pourrait contenir cette annexe à la suite des
observations exprimées par la Cour dans le cadre du présent avis.
Au titre de l’exercice 2011, les projets de tableaux d’équilibre
communiqués à la Cour font apparaître des déficits en diminution par
rapport au niveau exceptionnel atteint en 2010 : -19,6
Md€
pour
l’ensemble des régimes obligatoi
res de base de sécurité sociale
(-25,5
Md€
en 2010), -17,4
Md€ pour le régime général, qui concentre la
plus grande partie des déficits de ces régimes (-23,95
Md€
en 2010) et
-3,5
Md€
pour le FSV (-4,1
Md€
en 2010).
Ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
Vieillesse
Famille
Accidents du travail et maladies professionnelles
171,4
12,6
52,7
192,9
180,3
12,9
55,3
200,8
-8,9
-0,3
-2,6
-7,9
Total (après neutralisation des transferts entre
branches)
419,5
439,1
-19,6
Source :
ministère chargé de la sécurité sociale
Régime général
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
Vieillesse
Famille
Accidents du travail et maladies professionnelles
148,0
100,5
52,2
11,6
156,6
106,5
54,8
11,3
-8,6
-6,0
-2,6
-0,2
Total (après neutralisation des transferts entre
branches)
302,8
320,3
-17,4
Source :
ministère chargé de la sécurité sociale
Organisme concourant au financement des régimes de base
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Fonds de solidarité vieillesse
14,0
17,5
-3,5
Source :
ministère chargé de la sécurité sociale
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Avis de la Cour
Pour le sixième exercice consécutif, la Cour exprime un « avis sur
la cohérence des tableaux d’équilibre du dernier exercice clos
», instauré
par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale
(LOLFSS) du 2 août 2005.
A ce titre, la Cour apprécie la présentation des résultats annuels de
la sécurité sociale donnée par les tableaux d’équilibre, la permanence et la
pertinence des règles retenues pour les établir, par sondage l’int
égration
des données comptables des régimes et organismes nationaux de sécurité
sociale et la correcte élimination des opérations réciproques entre ces
entités ainsi que, de manière générale, la qualité de l’information
procurée au Parlement.
En outre, la Cour prend en compte dans son appréciation
d’une
part les
positions qu’elle a exprimées sur les états financiers des
établissements publics nationaux, des branches et de
l’activité de
recouvrement du régime général
de sécurité sociale, et d’autre part les
opinions des commissaires aux comptes sur ceux des autres régimes et
organismes nationaux.
*
*
*
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En application du 2° du VIII de l’article LO.
111-3 du code de la
sécurité sociale, auquel renvoie l’article LO.
132-3 du code des
juridictions financières, la Cour a procédé à des vérifications destinées à
lui permettre d’exprimer un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre
établis par le ministère chargé de la sécurité sociale.
A l’issue de ses vérifications et au regard des éléments
d’information qui
lui ont été communiqués par le ministère chargé de la
sécurité sociale, la Cour estime que les tableaux d’équilibre qui seront
soumis à l’approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2013 fournissent une image
cohérente des résultats des régimes obligatoires de base, du régime général
et du FSV de l’exercice 2011, sous réserve des quatre observations
suivantes :
1.
Les tableaux d’équilibre procurent une information réduite sur la
formation des résultats
de l’exercice 2011 et n’assurent pas leur
comparabilité avec ceux de l’exercice précédent, en raison d’indications
trop sommaires sur la composition des produits et des charges (voir C
–
1
–
infra).
2.
Les tableaux d’équilibre intègrent des transferts non
éliminés
entre des entités de leur périmètre (au titre de la prestation au jeune enfant
financée par la branche famille, montant non chiffré), ou à l’élimination
imparfaitement assurée
en raison de l’absence de réciprocité des produits
et des charges comptabilisées par certaines entités et une minoration de
produits et de charges (à hauteur de 457
M€ pour l’ensemble des régimes
obligatoires de base, du fait d’une contraction effectuée par le régime des
mines). En outre, la traçabilité des modifications apportées par le ministère
chargé de la sécurité sociale aux données transmises par les régimes de
sécurité sociale est imparfaitement assurée (voir C
–
2
–
a) et b) infra).
3.
Les tableaux d’équilibre sont établis en procédant à des
contractions de produits et de charges au-delà de ceux nécessaires à
l’élimination des opérations réciproques entre les entités comprises dans
leur périmètre. En l’état, les règles appliquées pour procéder à ces
contractions font l’objet d’une description succincte dans l’une des
annexes au projet de loi de financement et les incidences de ces
contractions sur la variation des produits et des charges par rapport à celle
découlant des montants comptabilisés par les entités précitées ne sont pas
précisées (voir C
–
2
–
b) infra).
4. Pour 2011, les opinions exprimées par la Cour des comptes
d’une part et les commissaires aux comptes d’autre part continuent à
souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale
intégrés aux tableaux d’équilibre, du fait notamment
des insuffisances des
dispositifs de contrôle interne (voir C
–
3 infra).
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C
–
Motivations détaillées de l’avis
de la Cour
1
–
Une information limitée sur l
a composition et l’évolution d
es
produits et les charges
Les tableaux d’équilibre mentionnent un montant tot
al de produits,
un montant total de charges et un solde au titre du seul exercice concerné.
L’annexe B
79
du projet de loi de financement de la sécurité sociale
(LFSS) atténue cette limite d’information en présentant dans un même
tableau ces montants avec ce
ux de l’exercice précédent
, mais sans
indiquer de montant ou de pourcentage de variation par rapport à ce
dernier.
L’annexe 4, telle qu’elle est habituellement transmise à l’appui du
projet de loi de financement de la sécurité sociale
80
décompose, mais
uniquement par grandes masses
81
, les produits présentés sous la forme
d’un montant total dans le cadre des tableaux d’équilibre. Depuis la LFSS
2012, elle décompose aussi les charges, ce qui marque un progrès, mais à
un niveau lui aussi très agrégé
82
.
Dans le cadre de cette annexe, les produits et les charges couvrent
trois années
: l’année de la nouvelle loi de financement, l’année en cours
et l’année précédente, celle des tableaux d’équilibre du dernier exercice
clos objet du présent avis de la Cour. Les produits et les charges propres à
chaque année sont présentés séparément, sans que soit indiquée leur
variation par rapport à l’exercice précédent. Aucun commentaire n’est
apporté sur les facteurs qui en sont à l’origine.
La Cour recommande à nouveau au ministère chargé de la sécurité
sociale d’améliorer l’information du
Parlement sur la consistance et la
variation par rapport à l’exercice précédent des produits et des charges
indiqués pour leur montant global dans les tableaux d’équilibre, en
adoptant pour
l’
éla
boration de l’
annexe 4 au projet de loi de financement
79. « Rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par
branches des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de
recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes
ainsi que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour les quatre années à
venir ».
80. « Recettes des régimes par catégorie et par branche ».
81.
A titre d’illustr
ation, la CSG est présentée pour son seul montant global, alors que
ses différentes composantes (revenus d’activité, revenus de remplacement, produits de
placement, revenus du patrimoine et jeux) connaissent des évolutions différenciées.
82. En particulier, les charges de prestations légales sont présentées pour leur seul
montant global.
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de la sécurité sociale un niveau
d’information du Parlement comparable à
celui qu’il a retenu pour l’élaboration des développements de l’
annexe 9
relatifs au tableau patrimonial (voir II
–
B
–
infra).
2
–
Les modalités d’élaboration des tableaux d’équilibre
a)
Les modifications apportées aux tableaux de centralisation des
données comptables
Les tableaux d’équilibre sont établis à partir des tableaux de
centralisation des données comptables (TCDC) qu’établisse
nt les régimes
et organismes de sécurité sociale parallèlement à leurs états financiers.
Les TCDC sont des comptes de résultats détaillés ayant pour objet
d’assurer une imputation homogène des produits et des charges.
Le
ministère chargé de la sécurité sociale vérifie la conformité des TCDC
aux comptes de résultats. La Cour effectue une vérification identique et
recueille de surcroît des éléments de justification à l’appui des
modifications de classement des produits et des charges admises ou
effectuées par le ministère chargé de la sécurité sociale.
Dans le cadre de ses travaux, la Cour a relevé un manque de
traçabilité des corrections apportées aux TCDC par le ministère chargé de
la sécurité sociale. Au moment de leur achèvement, elle n’avait pu
recueillir
d’éléments de justification des corrections qui ont une incidence
sur le montant total des produits et des charges de certains régimes
compris dans le périmètre du tableau d’équilibre de l’ensemble des
régimes de sécurité sociale (mines, établissement national des invalides
de la marine et caisses de retraite de la SNCF, de la RATP et des clercs de
notaires).
b)
L’«
approche économique » des produits et des charges
Comme les années précédentes, le ministère chargé de la sécurité
sociale a établi les projets de
tableaux d’équilibre en procédant
à des
contractions de produits et de charges (dont le montant atteint 62,9
Md€
pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, dont 40
Md€ pour le
régime général).
Les contractions de produits et de charges entre des entités du
périmètre des tableaux d’équilibre
Pour une part, les contractions correspondent à l’élimination
normale d’opérations réciproques entre l
es entités comprises dans les
périmètres des tableaux d’équilibre (transferts inter
-branches et intra-
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bra
nches pour l’ensemble des régimes obligatoires de base et transferts
intra-branches pour le régime général)
83
.
Postérieurement à l’avis exprimé par la Cour sur la cohérence des
projets de tableaux d’équilibre 2010, une suite favorable a été donnée à
deux de ses recommandations. Ont ainsi été éliminés dans les tableaux
d’équilibre de ce même exercice soumis à l’adoption du Parlement dans
le cadre du projet de loi de financement pour 2012 :
-
les produits de la branche vieillesse du régime général au titre de la
prise en charge des majorations pour enfants par le FSV, qui sont
compensés par un transfert de la branche famille à ce dernier ;
-
les produits et les charges des régimes de base d’assurance maladie
(régime général, régime social des indépendants (RSI) et régime
agricole) et de la branche famille relatifs aux prises en charge par ces
régimes des cotisations maladie et famille des praticiens et auxiliaires
médicaux.
Ces modalités sont reconduites dans les projets de tableaux
d’équilibre 2011 communiqués à l
a Cour. En revanche, le ministère
chargé de la sécurité sociale
, qui établit les tableaux d’équilibre, n’est
toujours pas en mesure d’annuler les produits des régimes qui
correspondent à des prises en charge de cotisations et de contributions
sociales par la branche famille et par le régime agricole au titre du
complément mode de garde de la prestation d’accueil du jeune enfant
(PAJE). En effet, cette élimination nécessite la mise en place par
l’ACOSS d’un suivi comptable par attributaire des flux concernés
, alors
qu’ils sont confondus dans les comptes avec les prélèvements exigibles
auprès des employeurs. Sur ce point, la Cour a reconduit une réserve sur
les comptes 2011 de l’activité de recouvrement
84
.
En sens inverse, et selon une pratique constante, le tableau de
centralisation des données comptables du régime des mines intègre le
solde des produits et des charges afférents aux œuvres, et non leurs
montants globaux, ce qui minore les montants totaux de produits et de
charges du tableau d’équilibre de l’ens
emble des régimes obligatoires de
base (à hauteur de 457
M€
en 2011).
Par ailleurs, la correcte élimination des produits et charges
réciproques entre les entités du périmètre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base est imparfaitement assurée en raison de l’absence de
83. 27,7
Md€
de produits et de charges pour l’ensemble des régimes, dont 10,5
Md€
pour le régime général.
84. Voir Rapport de certification des comptes 2011 du régime général, juin 2012,
p. 21 et 52.
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réciprocité dans la comptabilisation de certaines opérations entre une
partie des régimes (annulations de versement de cotisations entre régimes
de retraite, compensation démographique et prises en charge des
cotisations familiales en faveur des praticiens et auxiliaires médicaux
85
).
Les contr
actions de produits et de charges qui s’écartent
des principes comptables généraux
D’autres contractions de produits et de charges ont pour objet
d’assurer une présentation dite «
économique » des produits et des
charges :
-
la contraction des contributions de la caisse nationale de solidarité
pour
l’autonomie
(CNSA)
aux
régimes
obligatoires
de
base
d’assurance maladie et d’accidents du travail en vue du financement de
dépenses relevant de l’ONDAM médico
-social (établissements et
services médico-sociaux pour les personnes âgées ou handicapées) et
des contributions des régimes à la CNSA à ce même titre
86
, qui a pour
objet de faire apparaître la contribution véritable de la CNSA à ces
derniers (en 2011, 946 M
€
pour l’ensemble des régimes obligatoires de
base d’assurance maladie
et,
à titre accessoire, d’accidents du travail et
maladies professionnelles, dont 755
M€
pour le régime général) ;
-
le reclassement aux postes de produits (cotisations sociales et CSG)
et
de
charges
(prestations
sociales)
des
pertes
sur
créances
irrécouvrables, des dotations (et reprises) aux provisions pour
dépréciation de créances et des dotations (et reprises) aux provisions
pour risques et charges
87
, afin de permettre aux postes précités de
refléter les seuls produits dont le recouvrement est intervenu ou est
anticipé et la totalité des charges exposées ou anticipées.
Ces deux dernières contractions sont contraires au principe
comptable général de non-compensation des produits et des charges et, ce
faisant, au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de
financement de la sécurité sociale
pour l’élaboration des comptes sociaux.
Dès lors, la Cour recommande à nouveau d’y mettre fin et de retracer
dans les tableaux d’équil
ibre des montants de produits et de charges
85.
Ce dernier point concourt à l’expression par la Cour d’une r
éserve sur les comptes
combinés de l’activité de recouvrement et de la branche maladie du régime général de
sécurité sociale. Voir Rapport de certification des comptes 2011 du régime général,
juin 2012, p. 21, 53, 61 et 86.
86. 15,5
Md€
de produits et de ch
arges pour l’ensemble des régimes, dont 13,5
Md€
pour le régime général.
87. Au total, 19,8
Md€
de réductions des produits et des charges pour l’ensemble des
régimes de base de sécurité sociale, dont 15,8
Md€
pour le régime général.
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conformes à ceux qui figurent dans les comptes des régimes et
organismes nationaux de sécurité sociale.
Dans le cadre de l’annexe 4 au PLFSS 2012, le ministère chargé de
la sécurité sociale avait amélioré la formalisation des méthodes
appliquées pour établir les tableaux d’équilibre, S’agissant des projets de
tableaux d’équilibre 2011, la Cour a pu s’assurer de l’application de ces
méthodes et de leur permanence par rapport aux tableaux d’équilibre
2010 adoptés dans le cadre de la loi de financement pour 2012.
Cependant, l’annexe 4 continuait à comporter une description
succincte des contractions qui s’écartent des principes comptables
généraux. Surtout, elle ne mentionnait pas, au niveau des montants totaux
et détaillés de produits et de charges (voir 1 - supra), la variation des
produits et des charges avant et suite à ces contractions. A fortiori, elle ne
commentait pas les écarts, parfois sensibles, qui peuvent être constatés
dans la variation des produits et des charges nets par rapport à celle des
produits et des charges comptabilisés (à juste titre) par les entités du
périmètre pour leur montant brut, sous l’effet notamment de la
contraction des dotations et reprises de provisions pour dépréciation de
créances sur les cotisations et les prestations et de provisions de rappel
sur prestations.
3
–
Les constats des auditeurs externes sur la qualité des comptes
A l’exception de quatorze régimes de petite taille
88
, les comptes
2011
de l’ensemble des régimes obligatoires
de base de sécurité sociale
mentionnés dans la liste triennale annexée au PLFSS pour 2009
89
ainsi
que ceux du FSV sont soumis à certification.
Le tableau ci-après synthétise les opinions exprimées à ce titre :
88. Des enjeux financiers
limités s’attachent à ces régimes (ports autonomes, retraite
des cultes d’Alsace
-
Moselle, rentes d’accidents du travail du département de Paris…).
89.
Les régimes de retraite de l’Assemblée nationale et du Sénat n’y figurent pas.
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La certification des comptes 2011 des régimes et organismes nationaux
Branches/organismes
nationaux du régime
général
Autres régimes et
organismes
En % des
charges
brutes
Refus de certifier
2 (Famille/CNAF
et AT
–
MP)
2 (RSI et
Régime des mines)
17,0 %
Certification avec réserves
3 (Maladie/CNAMTS,
Vieillesse/CNAVTS
et activité de
recouvrement
/ACOSS)
3
(MSA, CNAVPL
et ENIM)
62,4 %
Certification sans réserves
14 + FSV
11,7 %
Absence de réserve (acte de
certification des comptes de l’Etat)
Régime des
pensions des agents
de l’Etat
8,9 %
Régimes non significatifs / autres cas
14
Ns
Source :
Cour des comptes
Dans le cadre de son rapport sur la certification des comptes du
régime général de sécurité sociale, la Cour a certifié avec des réserves les
comptes de l’activité de recouvrement, de la branche
maladie et de la
branche vieillesse
pour l’exercice 2011. Les principales réserves portent
sur l’auditabilité des comptes, le contrôle interne des opérations
effectuées et comptabilisées et l’évaluation des écritures d’inventaire
(provisions pour dépréciation de créances, provisions pour risques et
charges et produits à recevoir). En revanche, la Cour a refusé de certifier
les comptes de la branche famille en raison du caractère inadapté de la
conception et du déploiement du dispositif de contrôle interne, qui ne
permet pas de prévenir la présence d’erreurs financières de portée
significative dans les charges de prestations légales. Par ailleurs, la Cour a
refusé de certifier les comptes de la branche des accidents du travail et
maladies professionnelles (AT-MP)
pour des motifs liés à l’absence de
constatation de provisions pour risques et charges au titre des incidences
sur les produits de cotisations des contentieux relatifs à l’application de la
législation AT-MP qui sont pendants à la clôture des comptes de
l’
exercice et aux insuffisances des dispositifs de contrôle interne relatifs à
la tarification et au recouvrement des cotisations sociales.
Comme les années précédentes, deux régimes organisés en réseaux
de caisses locales et représentant 18,3 % du total des charges des régimes
de base de sécurité sociale autres que le régime général et celui des
pensions de l’Etat ont fait l’objet d’un refus de certification des comptes
par leurs commissaires aux comptes. Le refus de certification des comptes
du régime social des indépendants (RSI) est lié aux insuffisances
caractérisées du dispositif de contrôle interne applicable aux cotisations et
aux prestations et au manque de justification de certaines écritures
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comptables, notamment les provisions pour dépréciation de créances
évaluées par l’ACOSS. S’agissant des anomalies qui affectent les
cotisations du RSI, ces appréciations rejoignent celles exprimées par la
Cour dans sa position sur les comptes 2011 de l’activité de
recouvrement
90
. Le refus de certification des comptes du régime des
mines résulte quant à lui d’une incertitude sur la réalité de la mise en
œuvre et l’efficacité du nouveau dispositif de contrôle interne, notamment
pour le risque maladie, des insuffisances du système de pilotage et de
surveillance
des
ac
tivités,
de
l’incomplétude
du
processus
de
documentation et de justification des comptes et du non-respect de
certaines normes comptables.
Les comptes du régime agricole, qui avaient fait l’objet d’un refus
de certification au titre des exercices précédents, ont été certifiés sous une
unique réserve. Selon le rapport des commissaires aux comptes, ce
changement d’opinion a été rendu possible par la finalisation du
processus de refonte du dispositif de contrôle interne et la vérification de
l’efficacité des c
ontrôles déployés en 2011. Les commissaires aux
comptes expriment une réserve pour limitation sur les comptes de
l’exercice 2011 au titre des flux de produits et de charges techniques qui
résultent d’une notification par un tiers (Etat ou autre régime de s
écurité
sociale, notamment le régime général).
Comme les années précédentes, ont fait l’objet d’une certification
avec réserves les comptes de la
caisse nationale d’assurance vieilles
se des
professions libérales et de l’
établissement national des invalides de la
marine, pour des motifs respectivement liés, pour 2011, à un manque de
justification des flux et des estimations comptables de cotisations
relatives aux auto-
entrepreneurs notifiés par l’ACOSS et à l’absence de
démonstration de l’efficacité du dispo
sitif de contrôle interne des
prestations en nature maladie et au caractère partiel de la documentation
relative à la variation des dépenses maladie par rapport à 2010.
Au total, les régimes et organismes dont les comptes ont été
certifiés avec des réserves représentent 36,3 % du total des charges des
régimes de base de sécurité sociale autres que le régime général et celui
des pensions de l’Etat.
Comme les années précédentes, ont été certifiés sans réserve les
comptes des régimes gérés par la Caisse des Dépôts et Consignations
(caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales ou
CNRACL notamment), issus d’entreprises nationales soumises de longue
90. Réserve de portée générale sur les comptes cotisants des travailleurs indépendants
et réserve relative à l’évaluation des provisions pour dépréciation de créances,
Rapport de certification des comptes 2011 du régime général, p. 21, 41 et 50.
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94
date à une obligation de certification (caisse nationale des industries
électriques et gazières, caisse de prévoyance et de retraite des personnels
de la SNCF et caisse de retraite du personnel de la RATP) ou relatifs à
des professions juridiques (caisse de retraite et de prévoyance des clercs
et employés de notaires et caisse nationale des barreaux français).
S’y
ajoute pour 2011 la caisse nationale militaire de sécurité sociale, compte
tenu de l’avancement du déploiement du plan de contrôle interne et de
l’introduction d’une comptabilité auxiliaire des prestations.
II - Avis de la Cour sur la cohérence du tableau
patrimonial 2011
La loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la
dette sociale a modifié l’article
LO. 111-3 du code de la sécurité sociale
afin de prévoir l’expression par la Cour d’un avis sur «
la cohérence du
tableau patrimonial du dernier exercice clos ».
Elaboré par le ministère chargé de la sécurité sociale, ce document
a pour objet d’améliorer l’information du Parlement sur la situation
patrimonia
le des entités visées par le II de l’article LO.
111-4 du code de
la sécurité sociale
: l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale et
les organismes ayant pour mission de concourir à leur financement
(FSV), de mettre en réserve des recettes à leur profit (Fonds de réserve
pour les retraites ou FRR) et d’amortir leur dett
e (
caisse d’amortissement
de la dette sociale ou CADES).
En application des dispositions de l’article
LO. 111-4 du code de la
sécurité sociale, le tableau patrimonial est
intégré à l’annexe A
du projet
de loi de financement. Les règles retenues pour son élaboration et la
consistance de ses rubriques s
ont détaillées à l’annexe 9, où sont par
ailleurs justifiés les besoins de financement des régimes et organismes
habilités à recourir à l’emprunt.
Dans le silence de la loi organique sur son contenu, le tableau
patrimonial retrace
l’ensemble des actifs et des passifs comptabilisés aux
bilans des régimes de base de sécurité sociale, du FSV, du FRR et de la
CADES, après élimination de leurs opérations réciproques. Par nature ou
de fait, le périmètre du tableau patrimonial est moins étendu que celui de
la loi de financement de la sécurité sociale
. D’une part, cinq régimes
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EQUILIBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL
2011
95
n’ont pas de bilan
91
. D’autre part, so
nt écartés treize régimes
92
présentant
des enjeux financiers limités (bilan inférieur à 200
M€
et absence
d’autorisation d’emprunt par la
loi de financement). Le montant agrégé de
leurs bilans est négligeable (0,1
Md€
au total au 31 décembre 2011).
A
–
Le tableau patrimonial au 31 décembre 2011
Le tableau patrimonial au 31 décembre 2011 sera soumis à
l’approbation du
Parlement dans le cadre du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2013.
Dans le cadre de ses travaux, la Cour a été rendue destinataire des
projets d’annexe A et 9 à ce projet et a examiné les informations que
contiennent ces documents. Les appréciations qui figurent ci-après sont
exprimées sous le bénéfice de leur reprise à l’identique dans les
documents qui seront déposés auprès du Parlement.
Le projet de tableau patrimonial communiqué à la Cour fait
notamment apparaître une importante dégradation du passif financier net
de la sécurité sociale, celui-
ci s’élevant au 31 décembre 2011 à
111,2
Md€, soit 5,5
% du PIB, contre 96
Md€ au 31 décembre 2010, soit
4,9 % du PIB.
Ce passif résulte de la différence entre le passif financier, composé
essentiellement des dettes financières portées par la CADES, et l’actif
financier, constitué des titres de placement et disponibilités détenus
principalement par le FRR et, pour le préfinancement de reprises de
déficits, par la CADES. A titre principal, son augmentation par rapport à
l’exercice précédent est la conséquence des déficits de l’exercice 2011
des branches du régime général et du FSV, dont une part prépondérante
est financée par la CADES.
91. Régime des pensions des agents de
l’Etat, régime de retraite de l’ex
-SEITA,
régime de retraite des ministres des cultes d’Alsace
-
Moselle, régime d’assurance
vieillesse du personnel du Port autonome de Strasbourg et régime du personnel de la
caisse nationale des mines.
92.
Service de l’allo
cation spéciale vieillesse, fonds commun des accidents du travail
agricole, rentes d’accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires,
fonds commun des accidents du travail, régime de retraite des chemins de fer
secondaires, régime d’assurance maladie de la chambre de commerce et d’industrie de
Paris, régime de retraite de l’Opéra de Paris, régime d’indemnisation des sapeurs
-
pompiers communaux non professionnels, régime de retraite de la Comédie française,
rentes d’accidents du travail de la mairie de Paris, régime d’assurance maladie du Port
autonome de Bordeaux, rentes d’accidents du travail de l’assistance publique de Paris
et rentes d’accidents du trav
ail du département de Paris.
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96
Tableau patrimonial au 31 décembre 2011
ACTIF (en
Md€
)
31/12/11
31/12/10
Var.
PASSIF (en
Md€
)
31/12/11
31/12/10
Var.
IMMOBILISATIONS
6,8
6,6
0,2
CAPITAUX PROPRES
-100,6
-87,1
-13,4
Immobilisations non
financières
4,0
3,9
-
Dotations
32,9
32,8
0,1
Régime général
0,5
0,5
-
Autres régimes
3,8
3,7
0,1
Prêts, dépôts de
garantie et autres
1,9
1,8
0,1
CADES
0,2
0,2
-
FRR
28,3
28,3
-
Réserves
11,3
13,2
-1,9
Régime général
2,6
2,6
-
Avances, prêts
accordés à des
organismes de la
sphère sociale
0,9
0,8
0,1
Autres régimes
6,3
6,7
-0,4
FRR
2,4
3,9
-1,5
Report à nouveau
-134,6
-110,0
-24,6
Régime général
4,9
-13,5
18,4
Autres régimes
-0,1
-1,3
1,3
FSV
-
-3,2
3,2
CADES
-139,4
-92,0
-47,4
Résultat de l’exercice
-10,7
-23,9
13,2
Régime général
-17,4
-24,0
6,5
Autres régimes
-1,9
-1,6
-0,2
FSV
-3,4
-4,1
0,6
CADES
11,7
5,1
6,5
FRR
0,3
0,6
-0,3
Autres
0,6
0,7
-0,2
FRR
0,6
0,7
-0,2
PROVISIONS POUR
RISQUES ET CHARGES
17,9
17,0
0,9
ACTIF FINANCIER
58,9
50,7
8,1
PASSIF FINANCIER
170,1
146,8
23,3
Valeurs mobilières et
titres de placement
45,1
44,6
0,4
Dettes représentées par
un titre (obligations,
billets de trésorerie, ECP)
162,6
118,8
43,8
Autres régimes
6,9
9,2
-2,3
Régime général
5,6
17,5
-11,9
CADES
5,3
1,5
3,8
CADES
156,9
101,2
55,7
FRR
32,9
33,9
-1,0
Dettes à l’égard
d’établissements de crédit
3,7
24,7
-20,9
Encours bancaire
13,7
5,9
7,8
Régime général
(y compris prêts CDC)
1,4
21,0
-
19,6
Régime général
1,3
0,8
0,5
Autres régimes
1,3
3,7
-2,3
Autres régimes + FSV
1,6
0,7
0,9
CADES
1,0
-
1,0
CADES
8,4
1,2
7,2
Dépôts
0,2
0,8
-0,6
FRR
2,3
3,2
-0,9
Régime général
0,2
0,8
-0,6
Créances nettes au
titre des instr. financ.
0,1
0,2
-0,1
Dettes nettes au titre des
instruments financiers
0,1
0,1
-
CADES
0,1
0,2
-0,1
FRR
0,1
0,1
-
Autres
3,5
2,4
1,1
Régime général
-
0,3
-0,3
Autres régimes
0,1
0,1
-
CADES
3,4
2,0
1,4
ACTIF CIRCULANT
65,4
59,8
5,6
PASSIF CIRCULANT
43,7
40,5
3,1
Créances sur
prestations
7,3
7,8
-0,5
Dettes et charges à payer
(CAP) à l’égard des
bénéficiaires
22,3
21,3
1,0
Créances de
cotisations, de
contributions sociales
et d’impôts
7,9
41,3
-33,3
Dettes à l’égard des
cotisants
1,2
1,4
-0,2
Produits à recevoir de
cotisations (PAR), de
contributions sociales
et d’impôts
35,5
-
35,5
Créances sur l’Etat et
autres entités
publiques
8,9
6,6
2,3
Dettes et CAP à l’égard de
l’Etat et autres entités
publiques
9,7
7,6
2,1
Produits à recevoir de
l’état
0,4
-
0,4
Autres actifs
5,5
4,1
1,4
Autres passifs, dont soulte
IEG
10,5
10,2
0,3
TOTAL DE L’ACTIF
131,0
117,1
13,9
TOTAL DU PASSIF
131,0
117,1
13,9
Source :
ministère chargé de la sécurité sociale
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EQUILIBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL
2011
97
B
–
Avis de la Cour
Pour le deuxième exercice consécutif, la Cour exprime un « avis
sur la cohérence des tableaux d’équilibre du dernier e
xercice clos »,
instauré par la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de
la dette sociale.
A ce titre, la Cour apprécie la présentation de la situation
patrimoniale des entités relevant du domaine des lois de financement de
la sécurité sociale donnée par le tableau patrimonial, la pertinence des
règles établies pour établir ce document, par sondage l’intégration des
données comptables de son périmètre et la correcte élimination des
opérations réciproques entre ces entités ainsi que, de manière générale, la
qualité de l’information procurée au Parlement.
En outre, la Cour prend en compte dans son appréciation
d’une
part les
positions qu’elle a exprimées sur les états financiers des
établissements publics nationaux, des branches et de
l’activ
ité de
recouvrement du régime général
de sécurité sociale et d’autre part les
opinions des commissaires aux comptes sur ceux des autres régimes et
organismes nationaux.
*
*
*
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98
En application
des dispositions de l’article 2, 1° b) de la
loi
organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale,
qui lui confient cette mission
93
, la Cour a procédé à des vérifications sur
le projet de tableau patrimonial établis par le ministère chargé de la
sécurité sociale qui est destiné à figurer
à l’annex
e A et sur le projet
d’annexe 9 au projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour
2013.
A l’issue de s
es vérifications, la Cour relève en premier lieu que le
projet d’annexe 9 procure des informations détaillées et pertinentes sur les
modalités d
’établissement du tableau patrimonial, la consistance des
postes de l’actif et du passif qui y sont retracés et les facteurs à l’origine de
leur évolution par rapport au 31 décembre 2010.
Elle estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à
l’approbati
on du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2013 fournit une image cohérente de la situation
patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2011, sous réserve des
quatre observations suivantes :
1. Tout en relevant des progrès dans la présentation du tableau
patrimonial, la Cour remarque qu’à la différence des autres, les rubriques
de l’actif et du passif circulant sont présentées en agrégeant les données
relatives à l’ensemble des entités (ou catégories d’e
ntités) du périmètre de
ce document (voir C
–
1
–
infra).
2. Si des progrès sont intervenus dans la justification des opérations
réciproques entre les entités du périmètre du tableau patrimonial, des
pratiques comptables hétérogènes continuent à affecter, dans une mesure
plus limitée qu’au 31 décembre 2010, la réciprocité des opérations
éliminées dans le cadre de l’élaboration de ce dernier (voir C –
2
–
infra).
3.
S’agissant du RSI, le tableau patrimonial, conformément à son
objet, a vocation à intégrer ex
clusivement des éléments d’actif et de passif
relatifs à ses régimes de base d’assurance vieillesse et maladie. Les
montants retenus dans le cadre du tableau patrimonial sont issus
d’informations insuffisamment justifiées (voir C –
3
–
infra).
4. Pour 2011, les opinions exprimées par la Cour des comptes
d’une part, et les commissaires aux comptes d’autre part
continuent à
souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale
intégrés au tableau patrimonial, du fait notamment des insuffisances des
dispositifs de contrôle interne (voir C
–
4
–
infra).
Par ailleurs, la Cour appelle l’attention sur les éléments suivants
,
qui sont nécessaires à la compréhension des informations procurées par le
tableau patrimonial au regard de celles portées dans les états financiers de
certaines entités majeures de son périmètre :
93. Ces dispositions effectuent un ajout au
2° du VIII de l’article
LO. 111-3 du code
de la sécurité sociale, auquel renvoie l’article
LO. 132-3 du code des juridictions
financières. A ce jour, elles ne sont pas codifiées.
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EQUILIBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL
2011
99
-
la loi de financement pour 2011 et le décret n° 2011-20 du 5 janvier
2011 ont organisé la reprise par la CADES des déficits des exercices
2009 et 2010 des branches maladie, famille, vieillesse et du FSV et des
déficits prévisionnels 2011 des branches maladie et famille pour un
montant maximal de 65,3
Md€ qui a été versé au cours de l’année
2011. Dans les états financiers de la CADES, l’ensemble des reprises a
été imputé aux capitaux propres. Dans ceux des entités qui en
bénéficient, l’imputation aux capitaux propres a uniquement porté sur
les reprises des déficits des exercices 2009 et 2010, compte tenu de
l’absence d’affectation des résultats 2011. Dans le tableau patrimonial
au 31 décembre 2011, la part de la reprise des déficits relative à 2011 a
été reclassée en dettes et seules figurent dans les capitaux propres de la
CADES les reprises au titre des exercices 2009 et 2010 dans une
préoccupation d’homogénéité de traitement avec l
eurs bénéficiaires ;
-
dans le tableau patrimonial au 31 décembre 2011, les dettes
comptabilisées par le FRR à l’égard de la CADES (27,3
Md€) au titre
des dispositions de la loi de financement pour 2011 qui prévoit le
versement, à compter du 1
er
janvier 2011, de 2,1
Md€ par le FRR à la
CADES entre 2011 et 2024, soir 29,4
Md€ au total, ont été neutralisées
en raison de l’absence de comptabilisation par la CADES de créances
sur le FRR
94
. Au regard du bilan du FRR, les dotations et réserves
indiquées au titre de cet organisme sont par conséquent majorées,
tandis que les passifs circulants sont minorés. Cette remarque n’a pas
d’incidence sur le montant total des capitaux propres, mais uniquement
sur leur ventilation entre le FRR et la CADES ;
-
en application de l’av
is n° 2003-07 du conseil national de la
comptabilité du 24 juin 2003, le FRR comptabilise ses actifs financiers
à une valeur de marché (32,9
Md€ au 31 décembre 2011) et, au passif
de son bilan, un écart positif d’estimation (0,5
Md€ à la même date).
C
–
Motivations détaillées de l’avis
de la Cour
1
–
La présentation du tableau patrimonial
Dans son avis sur le tableau patrimonial 2010, la Cour avait relevé
que les actifs étaient présentés uniquement pour leur valeur nette
d’amortissements et de provisions et que les produits à recevoir et les
créances sur les cotisants étaient regroupés à une même rubrique. Dans le
cadre de la préparation du tableau patrimonial 2011, le ministère chargé
de la sécurité sociale a donné suite à ces observations, en distinguant
d’une part les produits à recevoir et les créances sur les cotisants
94 .
Dans l’annexe à ses comptes, la CADES mentionne ces ressources en
engagements reçus du FRR.
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100
(reclassement de 32,8
Md€ au total) et d’autre part en renseignant les
actifs pour leur valeur brute séparément des amortissements et des
dépréciations.
En outre, l’élaboration du tableau patrimonial 2011 a fait
apparaître dans la présentation du tableau patrimonial 201
0, s’agissant du
RSI, des anomalies relatives à la ventilation des dépréciations de créances
(4
Md€) et à l’absence de prise en compte d’éléments d’actifs portant
principalement sur les immobilisations (0,2
Md€) et sur les créances sur
l’Etat (0,2
Md€).
Les montants concernés par les reclassements et les ajustements
liés aux anomalies ayant affecté le tableau patrimonial 2010 ont un
caractère significatif (respectivement 36,8
Md€ et 0,4
Md€). Comme l’a
préconisé la Cour dans le cadre d’échanges avec le min
istère chargé de la
sécurité sociale, l’annexe 9 au projet de loi de financement pour 2013
présentera un tableau patrimonial pro forma 2010 permettant d’assurer la
comparabilité des données 2010 avec celles de 2011.
Par ailleurs, la présentation du tableau
patrimonial n’adopte pas un
niveau de détail homogène entre les différentes rubriques. Ainsi, les
rubriques de l’actif et du passif circulant sont présentées en agrégeant les
données relatives à l’ensemble des entités (ou catégories d’entités) du
périmètr
e du tableau patrimonial. Pour l’avenir, la Cour recommande une
présentation similaire à celle adoptée pour les autres rubriques du tableau
patrimonial, ce qui permettra de procurer une information plus cohérente
au regard de la taille des enjeux financiers concernés.
2
–
Les difficultés soulevées par
l’élimination des opérations
réciproques
Dans le cadre de l’élaboration du tableau patrimonial 2010, le
ministère chargé de la sécurité sociale avait identifié une absence
d’homogénéité des modes de comptabilisation d’opérations de même
nature aux mêmes rubriques du bilan et la compensation d’éléments
d’actifs et de passifs. Pour ces raisons, conjuguées au manque
d’informations détaillées dans les annexes aux comptes des organismes
du périmètre, il avait éliminé les opérations réciproques sur le fondement
des chiffres disponibles les plus fiables. La Cour avait relevé ces mêmes
imperfections dans son avis sur le tableau patrimonial 2010.
Au 31 décembre 2011, les écarts se sont réduits sous l’effet des
consignes données par le ministère chargé de la sécurité sociale aux
entités du périmètre du tableau patrimonial, qui détaillaient les points
d’amélioration attendus, et du périmètre étendu de la procédure de
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EQUILIBRE
ET DU TABLEAU PATRIMONIAL
2011
101
circularisation des soldes comptables entre ces entités. Cependant, les
écarts demeurent notables entre les régimes d’assurance maladie.
3
–
Les problèmes de justification des montants intégrés au
tableau patrimonial au titre des organismes gérant des régimes
complémentaires
Le périmètre du tableau patrimonial portant uniquement sur les
régimes de base, il est nécessaire de dissocier, pour le régime social des
indépendants et le régime agricole, les données financières relatives aux
régimes de base de celles ayant trait aux régimes complémentaires.
Les montants retenus au titre des seuls régimes de base intégrés au
tableau patrimonial (9,8
Md€ et 6,5
Md€ respectivement en valeur brute)
sont issus d’informations communiquées par la CNRSI et la CCMSA.
Dans le cadre de l’élaboration du tableau patrimonial, le ministère chargé
de la sécurité sociale n’a pu recueillir auprès de la caisse nat
ionale du RSI
des éléments de justification suffisants sur la correcte ventilation des
montants relatifs au RSI entre régime de base et régime complémentaire.
4
–
Les constats des auditeurs externes sur la qualité des comptes
Sur ce point, il est renvoyé aux développements précédents sur les
tableaux d’équilibre (voir I –
C
–
3. supra). Par rapport à ces derniers,
l’incidence des constats de
la Cour des comptes et des commissaires aux
comptes sur la qualité perfectible des états financiers est atténuée par le
f
ait qu’ils n’ont pas porté d’observations sur l’actif et le passif financier
des entités du périmètre des tableaux d’équilibre. S’agissant des comptes
des entités qui sont comprises dans le périmètre du tableau patrimonial,
mais pas dans celui des tableaux
d’équilibre, les comptes du FRR ont été
certifiés sans réserve par ses commissaires aux comptes et l’auditeur
contractuel de la CADES n’a pas émis d’observation sur ses états
financiers.
______________________
CONCLUSION
________________________
Au regard des projets communiqués à la Cour, les tableaux
d’équilibre et le tableau patrimonial qui seront soumis à l’approbation du
Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 2013 traduisent correctement les résultats et le patrimoine des
entités comprises dans leurs p
érimètres respectifs, tels qu’ils sont retracés
dans leurs états financiers audités et approuvés. Les résultats de
l’ensemble des régimes obligatoires de base, des branches du régime
général de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse retracés dans
les tableaux d’équilibre se caractérisent par des déficits massifs, bien
qu’en diminution par rapport à leur niveau historique de 2010. Compte
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102
tenu de ces derniers, l’endettement global des entités comprises dans le
champ des lois de financement de la sécurité sociale (CADES et FRR
compris) retracé par le tableau patrimonial enregistre une nouvelle
augmentation par rapport à l’exercice précédent.
Cependant, les opinions exprimées par les auditeurs externes des
branches et de l’activité de rec
ouvrement du régime général (Cour des
comptes) et d’une partie des autres régimes et organismes nationaux de
sécurité sociale (commissaires aux comptes) font apparaître une qualité
encore insuffisante des états financiers de cette catégorie d’administratio
ns
publiques. Pour une part, les motifs de refus de certification et les réserves
exprimés par les auditeurs externes ont une incidence directe sur le niveau
des résultats et sur l’évaluation des actifs et des passifs non financiers qui y
sont retracés. Dans une moindre mesure, l
’absence
de réconciliation de
certaines
opérations
réciproques
dénote
elle
aussi
l’existence
d’imperfections des états financiers de certaines entités.
Par ailleurs, la Cour relève à nouveau la nécessité d’améliorer
l’information co
mmuniquée au Parlement sur la situation financière de la
sécurité sociale dans le cadre
des tableaux d’équilibre (absence
d’information détaillée sur la consistance
et la variation des produits et des
charge ; éclairage insuffisant des impacts des contraction de produits et de
charges)
.
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RECOMMANDATIONS
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8.
Assurer dans le cadre de l’annexe 4 au projet de loi de
financement de la sécurité sociale (PLFSS) une information sur la
consistance et la variation des produits et des charges pris en compte
dans les tabl
eaux d’équilibre qui ait une qualité homogène avec celle
procurée par l’annexe
9 sur les actifs et passifs retracés par le tableau
patrimonial (recommandation réitérée).
9.
Assurer l’homogénéité des méthodes de comptabilisation des
opérations réciproques entre les entités comprises dans le périmètre des
tableaux d’équilibre et du tableau patrimonial (recommandation
réitérée).
10.
Pour l’élaboration des tableaux d’équilibre, mener à terme
l’élimination des transferts internes et mettre fin aux contractions de
produ
its et de charges qui s’écartent du cadre normatif
fixé par la
LOLFSS pour l’élaboration des comptes sociaux. A défaut, décrire dans
l’annexe 4 au PLFSS les impacts des contractions effectuées sur
l’évolution des produits et des charges par rapport à ceux
effectivement
comptabilisés par les régimes de sécurité sociale (recommandation
réitérée).
Cour des comptes
Sécurité sociale 2012 – septembre 2012
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