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L’Office national interprofessionnel
des céréales (ONIC)
L’Office national interprofessionnel
des oléagineux (ONIOL)
_____________________
PRÉSENTATION
_____________________
L’office national interprofessionnel des céréales (ONIC) est à bien
des égards un établissement singulier dans le paysage agricole national.
Créé en 1936, sous le nom d’office du blé, il fut pendant trois décennies
l’artisan d’une politique nationale d’intervention et de régulation du
marché national des céréales, en même temps qu’un instrument de
modernisation des structures agricoles dans le secteur céréalier.
L’organisation française du marché des céréales ayant inspiré la
création et le fonctionnement de l’organisation commune de marché issue
de la « première » politique agricole commune (PAC), l’ONIC est devenu
dans son secteur le principal maître d’oeuvre de la PAC à partir des
années 1960. Depuis la réforme intervenue en 1992, fondée sur une
réduction générale des prix compensée par des aides directes aux
exploitants, l’ONIC constitue même le premier organisme payeur
européen en montant de subventions versées chaque année.
Depuis le 1er janvier 1999, l’office national interprofessionnel des
oléagineux
(ONIOL),
qui
a
succédé
à
l’ancienne
société
interprofessionnelle des oléagineux (SIDO), est intégré à l’ONIC, dont il
partage la direction et les services, tout en conservant une personnalité
juridique distincte. L’ensemble ONIC-ONIOL forme ainsi le pôle
« grandes cultures » des offices agricoles d’intervention.
I
–
Les particularités de l’ONIC-ONIOL
Le maintien de compétences et de caractéristiques anciennes issues
d’une réglementation nationale, d’une part, et l’évolution de ses missions
communautaires,
d’autre
part,
confèrent
à
l’établissement
un
particularisme prononcé.
A
–
Des compétences multiples
A raison de ses compétences nationales et communautaires,
l’ONIC-ONIOL est amené à jouer plusieurs rôles de nature bien distincte.
En premier lieu, l’ONIC et l’ONIOL sont agréés par l’Etat comme
organismes payeurs des aides européennes, c’est-à-dire qu’ils exercent en
principe les fonctions
d’instruction, de liquidation, de paiement et de
contrôle administratif préalable des subventions communautaires versées
aux acteurs sur les marchés céréaliers (entreprises pour les restitutions
aux exportations, producteurs pour les aides directes, organismes divers
pour les aides à la production de semences).
A s’en tenir au strict critère budgétaire, cette fonction d’organisme
payeur est évidemment la plus importante, puisqu’en 2001 elle justifiait
5 612 M€ sur les 5 797 M€ dépensés par l’ensemble ONIC-ONIOL. En
2001, les principales aides communautaires versées par l’ONIC-ONIOL
s’élevaient à 5 312 M€ pour les aides aux surfaces, 135,6 M€ pour les
aides à la production et à la transformation, 119,67 M€ pour les aides aux
échanges extérieurs et 39,13 M€ pour les frais de stockage à
l’intervention
1
.
En deuxième lieu, l’ONIC et l’ONIOL assument la fonction
d’organismes interprofessionnels, qui représentent les différents acteurs
des filières céréalière et oléo-protéagineuse et sont chargés par le
ministère de l’agriculture de gérer différentes aides nationales, ainsi que
différentes actions techniques dans le secteur des grandes cultures. Au
titre de cette fonction de représentation et d’organisation de la filière
céréalière, l’ONIC agrée ainsi les collecteurs et définit des grilles de
qualité pour les céréales.
1
En 1998 et 1999, compte tenu des récoltes record enregistrées par le secteur
céréalier, les interventions de marché et les restitutions aux exportations ont connu un
regain d’activité : les montants furent respectivement de 323,45 M€ et 287,05 M€
pour les frais de stockage à l’intervention et de 272,14 M€ et de 424,42 M€ pour les
restitutions.
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En troisième lieu, l’ONIC-ONIOL joue le rôle d’un centre de
ressources sur le secteur céréalier et oléo-protéagineux, chargé de
collecter les statistiques de campagne et d’en surveiller les conditions
économiques.
Enfin, l’ONIC remplit deux rôles spécifiques.
Le premier est celui d’un opérateur de marché, puisqu’il continue
de gérer pour le compte du FEOGA le mécanisme de l’intervention issu
de « l’ancienne PAC », c’est-à-dire l’achat, le stockage et la revente de
céréales. Ce mécanisme ne joue toutefois plus dans l’économie de la
nouvelle PAC que le rôle d’un « filet de sécurité », c’est-à-dire
d’instrument conjoncturel qui n’est activé qu’en cas de baisse
exceptionnelle des prix de marché.
L’ONIC remplit aussi une mission quasi-bancaire, en tant qu’il
accorde une garantie sur les effets de commerce que les organismes
collecteurs émettent en contrepartie de leurs stocks et qu’ils escomptent
auprès des établissements de crédit. Cette procédure, dite d’aval, est
examinée plus loin.
B
–
Des responsabilités diffuses
La juxtaposition de ces différentes fonctions a pour corollaire une
dispersion des responsabilités. A cet égard, la situation de l’ONIC-
ONIOL
s’éloigne
sensiblement
de
celle
qui
prévaut
dans
les
établissements publics classiques.
En premier lieu, la coexistence de deux entités juridiques
distinctes, ONIC et ONIOL, s’est traduite par une intégration de leurs
services et de leur direction générale, mais pas de leurs organes
délibérants. L’ONIOL comprend ainsi un conseil de direction, dont la
composition et les compétences, régies par le décret du 29 décembre
1998, l’apparentent à un conseil d’administration traditionnel
2
.
A l’inverse, le statut de l’organe délibérant de l’ONIC présente
plusieurs ambiguïtés. Le « conseil central » est en effet une institution
historique remontant à 1936, qui présente la particularité de ne réserver
aucune place à l’Etat : ses 49 membres sont tous issus des professions
céréalières, à l’exception de deux représentants des consommateurs qui
n’y ont fait leur entrée qu’en 1999. De surcroît, les attributions de ce
2
Deux éléments illustrent ce point : les pouvoirs publics, c’est-à-dire les ministères
concernés, sont représentés par quatre membres du conseil sur un total de 27, et le
conseil se prononce sur le budget et les comptes financiers dans les conditions de droit
commun issues du décret du 8 juillet 1999.
conseil sont largement déléguées à un « comité permanent » qui en
émane, mais dont l’ouverture au pluralisme syndical, exigé par la loi
d’orientation agricole du 9 juillet 1999, ne s’est pas encore pleinement
réalisée.
La nature même du conseil central de l’ONIC prête à confusion. Le
décret du 30 septembre 1953 qui en régit le fonctionnement exige en effet
que ses délibérations soient expressément approuvées par le ministre
chargé de l’agriculture et par les autres ministres intéressés pour être
exécutoires. Cette disposition devrait conférer un rôle exclusivement
consultatif à ce conseil : or, le décret du 8 avril 2002 introduit l’hypothèse
de délibérations exécutoires même sans approbation ministérielle, bien
que n’aient pas été abrogées les dispositions de 1953. Le conflit entre ces
normes d’égal niveau est prévenu en pratique par une surveillance active
de la tutelle, exercée par la direction des politiques économique et
internationale (DPEI) du ministère chargé de l’agriculture
3
. Une
clarification serait toutefois bienvenue.
L’absence de l’Etat au sein de l’organe délibérant de l’ONIC n’est
plus adaptée, dès lors que la quasi-totalité des ressources de cet
organisme proviennent de dotations publiques et que l’essentiel de ses
missions est de nature administrative.
La présence de l’Etat se fait néanmoins indirectement sentir à
travers les procédures budgétaires d’affectation des crédits qui permettent
au ministère de tutelle de flécher l’utilisation des subventions versées aux
offices et de piloter directement certaines actions comptabilisées dans les
opérations nationales.
L’exercice défaillant des responsabilités affecte également les
fonctions d’ordonnateur et de comptable qui structurent tant le régime
français de comptabilité publique que le régime communautaire des
organismes payeurs. Ces deux fonctions ne sont pas pleinement
assumées.
Les fonctions assignées par la réglementation communautaire aux
ordonnateurs des organismes payeurs ne sont pas exercées par les offices
agricoles dans des conditions juridiquement satisfaisantes. En effet,
certaines de ces fonctions sont de fait déléguées à d’autres autorités ou
organismes, par exemple les directions départementales de l’agriculture et
de la forêt ou les services des douanes, mais cette « délégation » manque
de base juridique et n’a même pas été formalisée par une convention.
3
La composition professionnelle du conseil oblige parfois la tutelle à « passer en
force » : les budgets et les comptes financiers
2000 à 2002, rejetés par le conseil
central, ont été imposés par les autorités de tutelle.
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Les différents mécanismes qui affaiblissent le rôle du comptable
public au sein des offices agricoles ont été aussi relevés par la Cour dans
le rapport public précité. Dans le cas de l’ONIC, il convient d’ajouter que
le comptable s’en remet à une banque du secteur privé pour procéder au
règlement des aides les plus importantes, dans les conditions exposées
plus avant dans la troisième partie. Dès lors, tout au moins sous cet angle,
la question de la présence d’un agent comptable au sein de cet office se
trouve posée.
Enfin, toute notion de responsabilité disparaît dans la gestion de
certaines aides, lorsque celles-ci sont créées et définies par « lettres
interministérielles ». De fait, la mention dont ces lettres sont parfois
assorties («
La présente lettre vaut décharge de responsabilité de
l’ordonnateur et de l’agent comptable.
»)
4
ne participe pas d’un bon
système de gouvernance.
En définitive, les particularités de l’ONIC-ONIOL conduisent à
s’interroger sur sa nature juridique. Erigé en établissement public
industriel et commercial depuis l’origine, ses interventions sur le marché
ne cessent de décliner et les aides directes à la production sont attribuées
selon une procédure et des règles administratives, sur des ressources
exclusivement publiques. L'ONIC-ONIOL se comporte donc en réalité
comme un établissement public administratif, tout en étant doté d’un
organe
délibérant,
le
conseil
central,
uniquement
composé
de
professionnels.
II
–
La gestion des aides
La confusion des deux natures de l’établissement, à la fois
organisme payeur des aides européennes et office national d’intervention
revêtant la forme juridique d’un établissement public, n’est pas sans
incidence sur les pratiques de gestion observées.
A
–
La conformité au cadre comptable national
Les modes de comptabilisation pratiqués par les deux offices
jusqu’à 2001 n’étaient pas conformes au cadre comptable applicable aux
établissements publics nationaux.
4
Lettre du 10 mars 2000 adressée au directeur de l’ONIOL par le ministre chargé de
l’agriculture et la secrétaire d’Etat au budget afin de mettre en place une aide au soja
de qualité. Celle-ci est évoquée dans la deuxième partie de cette insertion.
Les opérations financées par l’Union européenne n’étaient
enregistrées
en
droits
constatés
dans
aucun
des
deux
offices,
contrairement aux prescriptions du décret portant règlement général de la
comptabilité publique du 29 décembre 1962 et de l'instruction comptable
applicable aux établissements publics industriels et commerciaux.
L’obligation faite aux organismes payeurs par la réglementation
communautaire de déclarer mensuellement leurs décaissements minorés
de leurs encaissements, selon une logique de trésorerie, ne dispense
pourtant pas les organismes payeurs de tenir une comptabilité des
opérations communautaires conforme aux dispositions nationales qui leur
sont applicables.
De surcroît, dans le cas de l’ONIC, les aides nationales n’étaient
pas davantage enregistrées en droits constatés. Les dépenses étaient
comptabilisées au jour le jour par le mouvement d’un compte de tiers
attribué à l’Etat et du compte de trésorerie correspondant, mais elles
n’étaient inscrites en charge qu’une fois par mois, à hauteur des
décaissements effectués, un titre de recettes étant émis à due concurrence.
Par construction, aucun résultat n’était donc constaté en fin d’exercice, et
les excédents dégagés par les opérations pour le compte de l’Etat
n’apparaissaient jamais dans les réserves de l’établissement. Cette
comptabilisation hétérodoxe n’a été régularisée qu’en 2002. La
signification
des
comptes
examinés
par
la
Cour
s’en
trouve
singulièrement amoindrie.
Jusqu’en 2002, les établissements n’ont pas été en mesure de
présenter un compte de résultat et un bilan agrégés, rendant compte de
leur situation financière d’ensemble.
Les offices devront appliquer les dispositions du récent décret du
8 avril 2002 portant règlement financier et comptable des offices
d’intervention agricole. Ce texte demandé par la Cour dès 2001 devrait
remédier à la plupart des insuffisances qu’elle a relevée notamment en ce
qui concerne la comptabilité en droits constatés, mais pas avant l’exercice
2004.
B
–
L’interprétation de la réglementation
communautaire
Les
règlements
communautaires
laissent
«
à
l’autorité
compétente
» le soin de fixer certaines des caractéristiques des aides dont
l’office a la responsabilité. L’établissement, parfois sous l’impulsion de
sa tutelle ministérielle, applique toujours les dispositions les plus
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favorables aux agriculteurs et aux opérateurs nationaux, induisant un coût
de gestion supplémentaire.
Ainsi, l’article 24 du règlement n° 800/99 relatif aux restitutions à
l’exportation autorise les Etats membres à avancer «
tout ou partie
» du
montant de ces dernières, dès l’acceptation de la déclaration d’exportation
du bénéficiaire – et donc avant la sortie des marchandises du territoire de
l’Union européenne, qui fait naître dans la majorité des cas le droit à un
paiement définitif. En France, c’est le principe de l’avance intégrale et
inconditionnelle qui a été retenu, y compris pour des montants minimes.
Pourtant, il s’écoule souvent peu de temps entre le moment où une avance
peut être versée, et celui où le paiement définitif est dû. Eu égard à la
grande complexité du dispositif de l’avance, qui est assortie d’un
système de caution, il serait sans doute préférable d’en limiter le bénéfice
aux opérations pour lesquelles elle est justifiée par l’importance du délai
qui s’écoule entre ces deux moments, c’est-à-dire les opérations qui
nécessitent l’apport des preuves de l’arrivée des marchandises à
destination
5
.
Par ailleurs, l’article 49-9 du même règlement permet à
« l’autorité
compétente
» de ne pas verser les restitutions inférieures à 100 €. L’ONIC
n’a pas fait usage de cette possibilité pendant toute la période contrôlée
par la Cour. L’application de ce seuil aurait pourtant représenté une
économie de gestion tout à fait significative puisque 21 % des dossiers
aboutissent à des aides inférieurs à ce montant et ce, sans gêne majeure
pour les opérateurs, ces micro-paiements ne représentant que 0,62 % des
sommes distribuées.
En réponse à la Cour, l’ONIC a indiqué qu’il envisageait de mettre
ce seuil de paiement en application à compter de 2004 : cette intention
doit être encouragée.
Enfin, l’interprétation des textes communautaires dans le sens le
plus favorable aux opérateurs conduit à léser les intérêts financiers
communautaires : les cautions déposées par les bénéficiaires d’aides,
supposées préserver les intérêts financiers de l’Union européenne en cas
d’inexécution des obligations qui leur incombent, ne sont pour ainsi dire
jamais appréhendées par l’établissement en vue d’un recouvrement forcé
des pénalités émises. Cette pratique laxiste fait peu de cas de l’article 29
du règlement n° 2220/85, qui indique clairement que «
au cas où le
paiement n’a pas été effectué dans le délai prescrit [
trente jours
],
l’autorité compétente (…) exige sans tarder que la caution procède au
5
Seules les « restitutions différenciées », qui concernent les exportations vers une
liste de pays limitée, nécessitent l’apport de ces preuves. Dans les autres cas, la sortie
du territoire communautaire suffit.
paiement, ce paiement devant être effectué dans un délai maximal de
trente jours à compter de la réception de la demande
».
L’établissement – notamment son agent comptable - a indiqué
qu’il entendait désormais appliquer strictement ces dispositions. Cette
résolution paraît être efficace : à l’été 2003, l’ONIOL avait pu recouvrer
192 des 195 titres de recettes évoqués ci-dessus, dont 43 par appréhension
directe des cautions, et 132 par paiement des opérateurs sous menace
d’utilisation des cautions. La situation est moins favorable à l’ONIC, la
plupart des 41 dossiers mentionnés ci-dessus ayant déjà donné lieu à la
libération des cautions correspondantes.
Les exemples précédents sont essentiellement issus du régime des
aides à l’exportation. Un autre cas dans lequel la réglementation
communautaire est interprétée au profit des opérateurs peut être relevé
dans le champ des interventions de marché. Ainsi, l’ONIC accepte de
prendre provisoirement à sa charge les frais de stockage afférents aux lots
qu’il a déjà revendus, mais que l’adjudicataire n’a pas encore fait enlever.
L’établissement supporte ainsi en lieu et place des stockeurs, sans base
réglementaire, le risque de ne pas recouvrer les sommes supposées être
remboursées par l’adjudicataire : à l’été 2003, ce sont 131 957 € qui
restaient dus à l’office, après un pic de 1,95 M€ en décembre 2001.
C
–
La régularité des opérations nationales
Les opérations nationales financées par l’ONIOL recouvrent des
actions dites d’intervention, notamment l’aide alimentaire nationale et des
actions de coopération, et des actions dites d’orientation de la filière. Ces
dernières se sont élevées à 8,78 M€ en 2000 et 17,29 M€ en 2001. Les
plus substantielles d’entre elles ont été mises en oeuvre de manière
irrégulière.
1
–
L’aide agri-environnementale en faveur du tournesol
La Commission européenne avait accepté, lors du compromis du
11 mars 1999 sur l’Agenda 2000, qu’une mesure agri-environnementale
couvrant la production de tournesol puisse être incluse dans le cadre du
règlement national sur le développement rural, pour autant qu’elle aille
au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles.
Sans attendre que le plan national de développement rural soit
élaboré et approuvé formellement par la Commission, le ministre de
l’agriculture a chargé le directeur de l’ONIOL, par lettre du 17 février
2000, de mettre en oeuvre de manière anticipée cette aide selon des
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modalités précisées par une circulaire du 28 mars 2000. Par lettre
interministérielle du 8 novembre 2000, les ministres chargés de
l’agriculture et du budget autorisaient le directeur de l’ONIOL à verser
les aides correspondant à la part nationale, pour un montant de 6,18 M€.
Le cahier des charges de l’aide, tel qu’il avait été défini par le
ministère dans la circulaire précitée, prévoyait que le désherbage puisse
être chimique ou mécanique, au choix de l’exploitant. Le désherbage
mécanique, plus exigeant et coûteux, ouvrait seulement droit à une
majoration de l’aide. Or, la Commission a subordonné l’intégration de
cette aide dans le plan de développement rural national, agréé le 7
septembre 2000 et applicable à compter de 2001, à des modalités plus
contraignantes, en rendant le désherbage mécanique obligatoire, sans
majoration.
L’aide a donc été versée en 2000 à 12 552 exploitants sur la base
de
modalités
d’attribution
ne
répondant
pas
aux
critères
environnementaux approuvés par la Commission. De fait, 95 % d’entre
eux se sont retirés dès 2001 de ce dispositif supposé quinquennal, le
vidant ainsi de sa substance
6
.
Cette situation s’est traduite pour l’ONIOL par un excédent de
trésorerie non négligeable. En effet, 16 M€ de crédits sur les 22,87 M€
versés au début de l’exercice 2000 sous forme de subvention spécifique
par le ministère de l’agriculture au titre de cette aide ont été annulés en
2000 ou 2001. Les fonds correspondants n’ont pas été restitués au
ministère, et sont venus abonder la trésorerie de l’établissement.
2
–
Les aides nationales décidées par des lettres inter-
ministérielles
Outre la mesure agri-environnementale en faveur du tournesol, les
principales actions d’orientation financées par l’ONIOL en 2000 et 2001
ont été des actions strictement nationales : une mesure de soutien en
faveur du soja de qualité et des actions de filière fédérées dans des plans
de développement.
L’aide nationale en faveur du soja de qualité a été mise en oeuvre
par l’ONIOL en 2000 et 2001 sur la base d’une lettre interministérielle du
10 mars 2000 co-signée par le ministre de l’agriculture et le secrétaire
d’Etat au budget. Pour ces deux exercices, les aides versées par
l’établissement ont représenté 14 M€, sans que la mesure ait été notifiée à
6
En 2001, le montant versé au titre de cette mesure n’a été que de 0,43 M€.
la Commission comme l’exige l’article 88, paragraphe 3, du traité sur
l’Union européenne.
Les plans de rénovation oléicole, de relance des protéagineux et de
développement des légumes secs, qui ont porté sur des montants
financiers moindres,
n’ont été quant à eux notifiés et approuvés que
tardivement,
alors que la mise en oeuvre des aides prévues dans ces plans
était déjà engagée, parfois depuis de nombreuses années. Ainsi, le plan de
rénovation oléicole, recouvrant des aides à la recherche, des aides à la
plantation et à la restructuration des oliveraies et des aides à la promotion
de l’huile d’olive, n’a été notifié à la Commission que le 7 décembre
2000 et accepté par elle le 11 avril 2001, alors qu’il avait été mis en place
par la SIDO dès 1996.
L’organisation communautaire du marché des céréales étant plus
structurée que celle qui couvre les oléagineux, l’ONIC est moins souvent
appelé que l’ONIOL à mettre en place de telles aides nationales.
Cependant, le plan de développement de l’agriculture biologique mis en
oeuvre par les deux offices a accusé les mêmes anomalies de gestion. Il a
donné lieu à des paiements dès 1999, alors son approbation formelle par
la Commission n’a été acquise que le 17 juillet 2001. De surcroît,
certaines de ses aides ont dépassé les taux plafonds mentionnés au cours
de la procédure de notification, tandis que le budget global du plan,
accepté pour 381 000 € par la Commission, était dépassé de 90 % en
2001.
D
–
La « garantie d’aval » aux organismes stockeurs
La procédure d’aval constitue une survivance de l’organisation du
marché des céréales issue de la loi du 15 août 1936, qui a été maintenue
lorsque a été mise en place la politique agricole commune, puis lors de la
réforme de cette dernière en 1992.
L’aval se présente comme la contrepartie de la triple obligation
imposée aux organismes collecteurs par l’article L.621-26 du code
rural de :
- se porter acquéreur de toutes les céréales qui leur sont offertes ;
- payer le prix intégral de celles-ci à la livraison ;
- dans le cas de livraisons différées, verser aux producteurs un
acompte pouvant aller jusqu’aux deux tiers du prix final.
Ces obligations faisant peser sur les collecteurs une forte contrainte
de liquidité, l’aval constitue pour eux la garantie financière de l’ONIC sur
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les effets de commerce créés par ces organismes en contrepartie des
céréales qu’ils détiennent, lesquels effets sont escomptés auprès
d’établissements de crédit en vue d’assurer la mise à disposition de la
trésorerie nécessaire au paiement des céréales stockées.
Le montant des garanties accordées par l’ONIC au titre de l’aval a
représenté 10,8 Md€ en 2001, l’encours avalisé, c’est-à-dire le montant
des garanties « vivantes » à un instant donné, variant quant à lui selon les
mois de 1 à 3 Md€.
L’importance de ces engagements hors bilan exige qu’ils soient
correctement suivis et que le risque financier encouru par l’établissement
en cas de défaillance d’un collecteur soit prévenu.
Si la surveillance par l’ONIC de la situation financière des
collecteurs avalisés apparaît de qualité et si les obligations de gestion
liées à l’aval semblent globalement respectées par les opérateurs, la
question de la couverture du risque, en revanche, reste posée.
Depuis plusieurs années, l’établissement affiche une « réserve
d’aval », dotée de 76 M€ de 1995 à 2002, qui procède en fait des
excédents accumulés de 1989 à 1994 au titre des opérations de stockage
public
7
.
La Cour estime plus légitime que la réserve destinée à prévenir le
risque de défaillance d’un collecteur procéde d’une facturation minimale
de la garantie d’aval. C’est du reste ce que prévoit l’article 25 du décret
du 30 septembre 1953, jamais appliqué, qui autorise l’ONIC à
subordonner l’octroi de sa garantie à la perception d’une redevance
maximale de deux pour mille du montant des effets avalisés.
L’ONIC a indiqué en réponse à cette observation qu’il était prêt à
envisager la mise en oeuvre de cette disposition. Sur la base des montants
avalisés en 2001, cette facturation modeste permettrait de reconstituer très
rapidement une réserve suffisante pour couvrir un risque qui ne s’est pas
présenté au cours des quinze dernières années
8
.
7
Pendant ces exercices, le forfait sur la base duquel l’Union européenne remboursait
à l’ONIC certains des frais liés au stockage public était avantageux par rapport aux
coûts réellement supportés par l’établissement : en peu d’années, celui-ci a ainsi
enregistré des excédents de gestion significatifs, faute d’un ajustement du forfait
européen.
8
Depuis 1989, le seul cas où l’ONIC a été appelé en garantie est survenu en
novembre 2002, pour 0,75 M€. Dans la mesure où la défaillance en cause procédait
d’une escroquerie instruite par la justice, il est du reste possible que l’établissement
récupère cette somme par un contentieux récursoire ou par la voie d’indemnités.
III
–
Les aides directes aux exploitants
Les aides directes aux surfaces portant des cultures arables ont été
instituées en 1992 dans le cadre de la réforme de la politique agricole
commune. Avec 5,2 Md€ en 2001, elles représentent de très loin le
premier poste de dépense de l’ONIC-ONIOL.
A
–
Les conséquences de la réforme de la politique
agricole commune engagée en 1992
Cette réforme se donnait pour objectifs de stabiliser le montant des
dépenses agricoles européennes et de donner une plus grande efficacité
économique à la politique agricole commune. La révision de ses
instruments devait par ailleurs s’insérer dans le contexte de réduction des
barrières douanières lié aux négociations du cycle de l’Uruguay, qui se
déroulaient au même moment et se sont conclues par la signature des
accords de Marrakech, le 15 avril 1994. Elle devait aussi tenir compte des
positions des consommateurs, qui reprochaient aux modes de production
intensifs de ne pas apporter des garanties sanitaires suffisantes et de
dégrader l’environnement sans préserver le bien-être des animaux.
Un premier facteur d’amélioration de l’efficacité économique de la
PAC consistait à limiter l’apparition de surplus qui ne trouvaient un
débouché sur les marchés qu’après des opérations de stockage public
onéreuses et grâce à des aides à l’exportation. Pour cela, il a été décidé de
baisser les prix garantis aux producteurs, et de « geler » une partie des
superficies portant des cultures arables. La baisse des prix garantis était
de nature à rendre plus compétitifs sur les marchés internationaux les
produits dont les prix communautaires se rapprocheraient des cours
mondiaux. Il était aussi attendu que ces mêmes produits, jusque là
concurrencés par des importations à plus bas prix en provenance de pays
tiers, trouvent leur place sur le marché communautaire de l’alimentation
animale.
Les aides directes versées aux producteurs ont été conçues pour
compenser la baisse de rémunération liée à ces deux mesures.
Cette réforme s’est traduite par une augmentation substantielle des
sommes directement versées par le FEOGA aux acteurs de la filière
céréalière : alors que les aides communautaires distribuées par l’ONIC
avaient représenté 16 Md€ au cours de la période 1983-1991, elles ont
atteint 42,3 Md€ au cours des années 1993-2001 (en euros courants).
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Sans qu’il soit question ici d’une évaluation économique
d’ensemble de la politique agricole commune dans le secteur des grandes
cultures depuis dix ans, plusieurs constats doivent être faits en regard de
cet accroissement des aides publiques.
Les « anciens » instruments de l’organisation commune du marché
des céréales, qui ont été conservés en 1992, continuent de jouer un rôle
important, en complément des aides directes. Ainsi, le stockage public et
les restitutions aux exportations ont encore représenté respectivement 763
et 2 404 M€ au cours des exercices contrôlés par la Cour, c’est-à-dire de
1996 à 2001, avec, il est vrai, des variations tenant à l’évolution du prix
sur le marché mondial.
L’appel à ces mécanismes est rendu nécessaire par les variations de
la production nationale de céréales, qui, après une légère contraction liée
à l’impact de l’obligation de gel, a retrouvé dès 1995 le niveau de 1992.
Les récoltes des campagnes 1998 à 2000 ont d’ailleurs été considérées
comme des records. Ce résultat est lié pour l’essentiel à une poursuite de
la croissance des rendements : de 1990 à 1999, le rendement moyen d’un
hectare de blé est passé de 61 à 73 quintaux au niveau national.
B
–
Les montants et la répartition des aides directes
Le montant des aides directes versées en France est passé de
4,9 Md€ en 1995 à 5,2 Md€ en 2001. Selon les chiffres publiés par la
Commission européenne dans sa communication au Conseil et au
Parlement européen du 17 juillet 2002, relative à la révision à mi-
parcours de la PAC, les aides directes aux superficies consacrées en
France aux céréales, aux oléagineux, aux protéagineux et aux surfaces
gelées correspondantes se sont élevées à 36 % du total des dépenses
agricoles communautaires en 2000, ce qui fait de la France le premier
bénéficiaire.
S’agissant d’aides versées en fonction de la superficie des
exploitations, il est logique de constater une concentration marquée sur
les exploitations les plus vastes. Ainsi, en 2001, les 1,6 % plus grandes
exploitations, toutes supérieures à 200 hectares, ont touché près de
562 M€, cependant que les
plus petites exploitations, chacune de 10 à 20
hectares représentant 19,3 % du total n’ont touché que 361 M€.
Le montant des aides versées aux superficies cultivées en céréales
est passé de 3,6 Md€ en 1995 à 4,2 Md€ en 2001, pour des superficies
respectives de 9,317 millions d’hectares et 10,077 millions d’hectares,
alors que le nombre de producteurs aidés est passé dans le même temps
de 415 018 à 361 784. L’aide moyenne par hectare a augmenté de 386 € à
416 € tandis que l’aide moyenne par bénéficiaire est passée de 8 848 à
12 023 €.
L’évolution des surfaces cultivées en oléagineux et protéagineux
apparaît quant à elle fortement dépendante de la variation des taux d’aide
appliqués à ces productions.
Ces surfaces « primées » font l’objet au niveau national d’un
double plafonnement complexe.
En effet, les superficies éligibles aux aides directes ont été
plafonnées en 1992 dans chaque Etat membre sur la base de références
historiques, correspondant au nombre moyen d’hectares consacrés aux
grandes cultures en 1989, 1990 et 1991. Les terres consacrées au 31
décembre 1991 au pâturage et aux cultures permanentes, à la forêt et aux
usages non agricoles sont très explicitement exclues du bénéfice de ces
aides. Une « enveloppe budgétaire » a été attribuée à chaque Etat
membre, sous la forme d’un plafonds d’hectares éligibles chaque année :
cette enveloppe est répartie en plusieurs « bases », qui correspond à
chaque mode de culture, en sec ou en irrigué, deux bases ayant été par
ailleurs individualisées pour la culture du maïs.
Lorsque le total national des superficies faisant l’objet d’une
demande d’aide dépasse, par base, le nombre d’hectares éligibles
attribués à la France, un coefficient d’abattement est appliqué à
l’ensemble des superficies relevant des bases considérées
9
.
Le montant des aides aux surfaces accordées chaque année à un
producteur est établi en appliquant un taux monétaire à sa production
théorique (exprimée en tonnes), cette production étant elle-même calculée
sur la base des surfaces déclarées et de rendements de référence fixés au
niveau départemental. Depuis la campagne 2002/2003, le taux est le
même pour toutes les cultures à raison de 63 € par tonne, sauf pour les
protéagineux qui bénéficient toujours d’un taux plus élevé à 72,5 €.
Pour les oléagineux, ce même système est appliqué depuis la
campagne 2000/2001. Auparavant, le montant de l’aide était lié à la
superficie cultivée, et non à la production « théorique » correspondante.
9
Cette situation s’explique par le fait que, lors de la détermination des superficies
éligibles, toutes les superficies arables au 31 décembre 1991 ont été prises en compte,
y compris celles qui étaient cultivées avec des plantes qui n’étaient pas éligibles aux
ACS, par exemple celles cultivées en pommes de terre. Si la même année, de
nombreux producteurs sèment, par exemple, du blé sur des terres jusque là cultivées
en pomme de terre, les superficies pour lesquelles des demandes d’aides recevables
sont déposées vont augmenter par
rapport à ce qu’elles étaient au départ.
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491
491
C’est à ce stade que prend place le second système de
plafonnement. Lorsque le volume national pour lequel des demandes
d’aides ont été introduites, exprimé en tonnes de céréales, est supérieur à
celui obtenu en multipliant le total des superficies de référence par le
rendement moyen historique (6,02 tonnes par hectare), un nouveau
coefficient d’abattement
10
est appliqué aux paiements compensatoires à
verser pour l’année suivante.
En
outre,
chaque
producteur
qui
réclame
des
paiements
compensatoires se voit contraint de geler une superficie proportionnelle à
la superficie emblavée. Le taux de gel initialement fixé à 15 % a en fait
varié de 5 % (1997 et 1998) à 12% (1999).
C
–
Des conditions de versement contestables
1
–
L’inclusion de terres inéligibles
Certaines superficies qui ne sont pas réglementairement éligibles
aux aides directes ont été admises à en bénéficier par une lettre
interministérielle du 11 décembre 1995 dont les dispositions ont été
reconduites jusqu’à 1999.
La réglementation communautaire pose comme principe général
que seules les surfaces arables cultivées avant le 31 décembre 1991 sont
éligibles. Ce principe ne connaît qu’une exception pour les vignobles
ayant donné lieu à un arrachage avant le 31 décembre 1991. Or, la lettre
interministérielle précitée a étendu cette dérogation à des vignobles sur
lesquelles cet arrachage avait été effectué postérieurement, en 1992 ou
1993, ainsi qu’à des vergers et des prairies reconvertis.
Le risque financier encouru pour ces irrégularités peut être estimé à
plus de 42 M€ pour les seules superficies résultant de l’arrachage de
vignes et de vergers, l’évaluation du risque lié au retournement des
prairies n’ayant pas pu être évalué faute d’éléments. Le risque financier
s’accroît avec le temps, puisque des aides sont versées chaque année au
titre de superficies qui n’ont jamais été légalement éligibles.
De la même façon, des lettres interministérielles ont permis de
déroger aux règles relatives aux rendements de référence
11
.
10
Ce coefficient est appelé coefficient stabilisateur de rendement.
11
Ces règles sont posées par les règlements n° 1752/92 et n° 2715/94.
2
–
Le paiement des aides en un seul jour
Alors que les règles communautaires laissent deux mois aux
organismes payeurs pour verser les ACS, des lettres interministérielles
ont demandé aux responsables de l’ONIC-ONIOL de procéder à ce
versement en une seule semaine, dès l’ouverture de l’exercice financier
communautaire. La Cour a constaté que, de fait, ce paiement était
effectué en un seul jour, ce qui représente 600 000 à 800 000 opérations
bancaires simultanées.
Les conditions dans lesquelles il a été recouru à une banque du
secteur privé pour effectuer ces versements sont critiquables.
Celle-ci a été retenue plusieurs années de suite aux seuls motifs
qu’environ 90 % des bénéficiaires des aides détenaient un compte
bancaire dans son réseau, et qu’elle avait déjà effectué le versement des
aides directes en 1993 dans de bonnes conditions. Ce n’est que depuis
l’exercice 2000 qu’une procédure formalisée de sélection est appliquée,
mais dans des conditions telles qu’elles procurent un avantage indéniable
à la banque retenue en 1993 sans mise en concurrence.
De surcroît, les modalités de rémunération de la banque sont
irrégulières. Sa rémunération, qui procède du placement, par la banque,
des fonds mis à disposition par le Trésor deux ou trois jours avant la date
du paiement
12
, n’apparaît pas dans les comptes de l’office. Suite à
l’intervention de la Cour, il a été mis fin à cette forme de rémunération.
Enfin, l’exécution des conventions annuelles qui servent de base à
l’évaluation de cette rémunération n’a pas été suivie avec rigueur par les
dirigeants de l’ONIC-ONIOL. En effet, ceux-ci ont accepté pour solde
des conventions 1994 à 1999 le règlement
13
par la banque de 37 170 €,
alors que l’application des clauses conventionnelles aurait dû conduire
cette dernière à reverser près de 0,19 M€,
selon les estimations de la
Cour. Une partie de ce solde a d’ailleurs été dépensée par l’ONIC en
dehors des règles de la dépense et de la comptabilité publiques : des frais
d’impression et de reprographie engagés par l’ONIC ont été en réalité pris
en charge par la banque et défalqués du solde reversé à l’ONIC.
12
Ces fonds, avancés par le Trésor public à l’ONIC, représentent selon les années 2 à
4 milliards d’euros.
13
Ce reversement correspond à la différence entre la rémunération prévue par les
conventions et le montant des produits financiers effectivement retirés par la banque
au vu des conditions de marché.
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______________________
CONCLUSION
______________________
La réforme de l’organisation commune du marché des céréales en
1992 n’a pas conduit à remettre en cause le statut et les caractéristiques
de l’ONIC. Pourtant, l’institution d’aides directes massives versées aux
producteurs
de
cultures
arables
a
sensiblement
modifié
les
responsabilités de l’établissement, qui relèvent de moins en moins d’une
logique
interprofessionnelle,
et
de
plus
en
plus
de
fonctions
administratives classiques.
l’ONIC-ONIOL devrait être doté de nouveaux statuts, l’Etat
retrouvant la place qui lui revient dans la distribution des aides à
l’agriculture par une nouvelle définition des rôles respectifs de ses
différents services (directions départementales de l’agriculture et
direction générale des douanes) et du nouvel établissement public.
Le rôle du comptable public devrait être redéfini avec précision,
de façon à faire bénéficier le paiement des aides directes des garanties
que l’on est en droit d’attendre des procédures de la dépense publique.
De ce point de vue, le règlement en un seul jour de 600 000 à 800 000
mandats pose un problème qui n’est pas résolu. Ce mode de paiement
interdit, dans les faits, le contrôle préalable de l’agent comptable. Si ce
contrôle est maintenu, le paiement des aides directes devrait être soit
étalé dans le temps soit déconcentré sur un plus grand nombre d’agents
payeurs. Une autre solution consisterait à supprimer le contrôle
préalable, ce qui ne serait pas sans conséquence sur le rôle du comptable
public.
Enfin, la disparité des aides payées, qui peuvent varier de quelques
euros à plusieurs centaines de milliers d’euros, invite à s’interroger sur
l’opportunité de régler des aides dont l’intérêt économique est faible
comme sur l’opportunité de mettre en oeuvre l’écrêtement prévu par les
règlements européens.
Le montant élevé des sommes maniées par l’ONIC-ONIOL, qui se
sont considérablement accrues depuis dix ans, rend indispensable qu’il
soit mis fin aux irrégularités comptables et aux approximations juridiques
qui caractérisent, dans son champ de compétence, la gestion des aides
nationales et communautaires.
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES
ET DE L’INDUSTRIE
ET DU MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET ET À LA RÉFORME
BUDGÉTAIRE
I - Les particularités de l’Onic–Oniol
A - Des compétences multiples
La pluralité des compétences techniques et d’intervention des deux
établissements ne constitue pas en elle même un facteur défavorable. Les
deux établissements constituent le premier pôle d’organismes payeurs des
aides communautaires de l’Union européenne et forment un ensemble
cohérent qui peut être amené à évoluer conformément au principe du droit
public français de mutabilité des services publics.
B - Des responsabilités diffuses
1/ La Cour s’interroge sur la dispersion des responsabilités qu’elle
diagnostique comme provenant de la juxtaposition des missions assurées, de
l’intégration
fonctionnelle
des
services
des
deux
établissements
juridiquement distincts dotés du même directeur général et du même
organigramme et de l’absence de représentation de l’Etat dans l’organe
délibérant, le conseil central de l’Onic, alors même que l’office assure des
missions de service public administratif.
Il convient de préciser que l’Onic assure des missions dont la nature
est analogue à celles assurées par les autres offices, exceptée toutefois celle,
quasi-bancaire, de garantie des effets des collecteurs de céréales. Le
particularisme de la composition de l’organe délibérant de l’Onic, le conseil
central, n’entrave pas le bon fonctionnement de l’office. En effet, le conseil
central dispose des mêmes compétences que les conseils de direction des
autres offices agricoles. L’Etat est représenté de manière minoritaire dans
cet organe délibérant comme dans ceux des autres offices. La différence tient
à ce qu’au conseil central de l’Onic, les représentants de l’Etat ont une voix
consultative et non délibérative (article R.*621-41du code rural).
Compte tenu de la portée des votes du conseil central (article R.*621-
51 du code rural), de la possibilité de délégation du pouvoir d’approbation
des ministres chargés de l’agriculture et du budget respectivement au
commissaire du gouvernement et au contrôleur d’Etat (article R.*621-47 du
code rural) et de la procédure d’affectation de crédits (R.*621-28 du code
rural), l’Etat dispose de moyens de contrôle effectifs du pilotage de l’office. Il
en va de même pour l’Oniol.
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A la suite du rapport d’audit des inspections générales des finances et
de l’agriculture de juin 2003 sur le fonctionnement des offices agricoles, une
réflexion est en cours sur l’évolution des offices d’intervention et de la
réorganisation nécessaire des organismes payeurs des aides communautaires
français.
Dans ce contexte, une évolution de la qualification législative des
missions de service public de l’Onic-Oniol et de la structure de leurs organes
délibérants
devra
être
envisagée
en
parallèle
à
la
réflexion
des
professionnels sur l’évolution de l’organisation des filières.
Une tendance se fait déjà jour avec la reconnaissance de la qualité
d’organisation professionnelle conférée à Inter céréales. Elle permettra aux
professionnels de la filière céréalière française de disposer d’une cotisation
volontaire obligatoire pour financer une politique professionnelle autonome
et défendre des intérêts collectifs privés distincts, mais non nécessairement
contradictoires, de l’intérêt général.
2/ Il est apparu à la Cour des comptes, notamment à l’occasion de
l’examen détaillé de la gestion des aides compensatoires aux surfaces (ACS),
que l’articulation des tâches entre les services déconcentrés de l’Etat et les
deux offices est insuffisamment formalisée, ce qui aurait pour conséquence
d’amoindrir l’accomplissement de ses fonctions par l’ordonnateur.
Il convient d’observer tout d’abord que les deux offices et notamment
l’Onic ont su améliorer de manière continue leurs méthodes de contrôle de
terrain ainsi que leur efficience ; ainsi les services régionaux de l’Onic
réalisent maintenant plus de contrôles des ACS en régie directe que par
l’intermédiaire des directions départementales de l’Agriculture et de la forêt
(DDAF) dont le champs territorial de compétence s’avère un obstacle au bon
accomplissement des contrôles.
Dès lors que l’Onic continue à avoir recours aux services
déconcentrés de l’Etat pour accomplir une partie de ses missions, il sera
veillé à ce qu’il soit conclu rapidement une convention entre l’office et le
ministère chargé de l’agriculture prévoyant précisément les rôles respectifs
entre l’Onic et les DDAF.
Une piste de réforme pertinente serait de prévoir, en liaison avec la
réforme des offices, le regroupement à un échelon territorial à déterminer,
des actuelles délégations régionales des offices agricoles et des services
économiques des DDAF. Ces nouvelles délégations communes à l’ensemble
des offices, instruiraient les dossiers et diligenteraient les contrôles
nécessaires sous l’autorité, selon les directives, et pour le compte des offices
compétents.
La Cour regrette aussi l’absence de délégation en bonne et due forme
par l’Onic aux services déconcentrés de la direction générale des douanes
(DGDDI) pour la mise en oeuvre des procédures de contrôle en matière
céréalière.
L’intervention des services de la DGDDI a plusieurs fondements.
L’action des services de la DDGDI pour les contrôles physiques des
produits de la politique agricole commune (PAC) déclarés à l’exportation est
prévue par la réglementation européenne qui mentionne explicitement les
autorités douanières comme organe responsable de l’exécution de ces
contrôles (règlement n° 386/90 du 12 février 1990 et règlement n° 2090/2002
du 26 novembre 2002).
Pour la gestion de l’organisation commune du marché des céréales et
des mécanismes des échanges en matière de politique agricole commune, la
réglementation communautaire désigne simplement les autorités nationales
comme responsables du contrôle de l’exécution correcte des règlements.
C’est la raison pour laquelle un arbitrage interministériel en 1993 a
réparti les tâches en matière d’aides agricoles entre l’Onic et les services de
la DGDDI. Ces derniers mettent en oeuvre à cette fin les compétences
prévues notamment à l’article 65-A de la section 4 Contrôles de certaines
opérations effectuées dans le cadre de la Communauté européenne
du
chapitre IV du titre II du code des douanes.
Un protocole d’accord avec l’Onic-Oniol, renouvelé en 2002, prévoit
les modalités de coopération entre l’Onic et les services de la DGDDI
(répartition des compétences, échange d’information notamment). A
l’occasion de la prochaine modification du protocole, il sera tenu le plus
grand compte des observations de la Cour.
3/ la Cour indique que le règlement en un seul jour de 600 000 à
800 000 mandats interdit dans les faits le contrôle préalable de l’agent
comptable.
Par courrier du 25 juillet 2003, en réponse à l’observation de la Cour
relative à l’absence de directive ministérielle précise quant à l’analyse de
risques dans le cadre du contrôle sélectif, il a été répondu à la Cour que le
dispositif de contrôle sélectif prévu par la réglementation européenne était
initialement complété par des lettres interministérielles annuelles décrivant
d’une part les modalités de liquidation et de mise en paiement des aides et
autorisant, d’autre part, le comptable public à n’effectuer ses contrôles que
sur un échantillon, représentant 5 % au moins des dossiers à l’Onic et à
l’Oniol, eu égard au nombre de transactions concentrées sur un laps de
temps très court.
Désormais, le décret du 8 avril 2002 et l’arrêté du 31 juillet 2002 les
autorisent à procéder à des contrôles hiérarchisés, avant et après paiement,
et décrivent précisément les critères de sélection des dossiers après avoir
effectué une analyse de risque.
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Le compte-rendu du dispositif pour le premier exercice d’application
transmis par l’agent comptable le 11 juin 2003 ne fait pas apparaître de
dysfonctionnement majeur ni d’anomalie de nature à remettre en cause la
sélectivité des contrôles.
4/ Par lettre des 28 juin 1994 (Onic) et 18 janvier 1999 (Oniol), la
direction générale de la comptabilité publique (DGCP) a autorisé les offices,
après consultation de la direction du Trésor, à déroger à l’obligation de
dépôts de fonds au Trésor (article 212 du décret n°62-1587 du 29 septembre
1962 modifié), en ouvrant un compte bancaire à la Caisse régionale du
Crédit agricole d’Ile-de-France (Crca).
Que la prestation bancaire soit assurée par la Crca ou par le réseau
du Trésor public ne remet pas en cause le rôle de l’agent comptable, celui-ci
demeurant le seul habilité à manier les fonds et mouvementer les comptes de
disponibilités. Les règlements des dépenses sont bien effectués par les agents
comptables des offices.
En réponse aux observations de la Cour, l’Onic et l’Oniol ont pris
l’attache du Trésor public pour étudier les conditions dans lesquelles ce
dernier serait en mesure d’assurer la prestation réalisée par la Crca. Ces
informations ont été portées à la connaissance de la Cour par lettre du
25 juillet 2003.
II - La gestion des aides
A - La non-conformité au cadre national jusqu’en 2001
Depuis l’entrée en vigueur de dispositions du décret n°2002-487 du
8 avril 2002 codifiée au code rural aux articles R.*621-24 à R.*621-37, les
deux établissements comme les autres offices agricoles comptabilisent
l’ensemble de leurs opérations en droits constatés conformément aux règles
de la comptabilité publique et seront à même cette année de produire un
bilan et un compte financier agrégé pour rendre compte de leur situation
financière d’ensemble.
B - L’interprétation de la réglementation communautaire
Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage les
remarques de la Cour des comptes sur l’interprétation de la réglementation
communautaire notamment des articles 24 et 49-9 du règlement n°800/99 et
de l’article 29 du règlement n°2220/85.
Le directeur général de l’office sera encouragé à mettre effectivement
en oeuvre le seuil d’écrêtement des versements de restitutions prévu à
l’article 49-9 à compter de l’année 2004 ainsi qu’à revoir la manière
d’appliquer l’article 24 précité.
C - La régularité des opérations nationales
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie rappelle sa
position de principe de respect systématique des procédures communautaires
en matière d’aides d’Etat.
En effet, le non-respect de ces règles emporte un risque important tant
pour les finances publiques de l’Etat (condamnation pour manquement) que
pour les bénéficiaires d’aides illégales (obligation de remboursement des
aides indûment versées).
Par ailleurs, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie
s’attache à ce que le recours aux lettres interministérielles (LIM) se fasse
dans le respect de la jurisprudence du Conseil d’Etat en matière de directive
(CE, section, 29 juin 1973 société Géa, Rec.453) et conformément aux
dispositions de l’article R.*621-27-III du code rural.
Les LIM sont des instructions ministérielles qui, dans le cadre de la
politique définie par le gouvernement, indiquent en tant que de besoin aux
offices nationaux d’intervention l’objectif à poursuivre, un plafond de
dépenses et des critères à utiliser pour la mise en oeuvre des mesures
concernées.
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie s’attache à ce
que l’intervention des LIM ne se substitue pas à la mise en oeuvre de
procédures existantes. Il s’attache également à ce qu’elles soient mises en
oeuvre par l’office dans le respect des règles en vigueur au nombre desquelles
le droit des aides publiques.
Ainsi, les évolutions des dotations ou les redéploiements de crédits au
sein
des
lignes
budgétaires
des
interventions
économiques
sont
successivement décidées et inscrites expressément à l’état prévisionnel des
recettes et des dépenses (EPRD) par décision modificative (DM) en tant que
de besoin.
Enfin, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie
considère que la gestion efficiente et juridiquement sûre des aides nationales
ne pourra être acquise que lorsqu’entrera en vigueur un régime général des
aides des offices agricoles sous forme d’un décret en Conseil d’Etat
prévoyant a minima que :
- les formes des aides financières sont déterminées de manière
limitative en avances, garanties et subventions ;
- l’énoncé exhaustif des catégories d’aides sectorielles possibles dans
le domaine agricole, agro-alimentaire et de la pêche se déduit des
dispositions
communautaires
générales
(règlements,
lignes
directrices) opposables en la matière ;
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- les aides nationales sont définies par des arrêtés qui en indiquent les
caractéristiques (objectifs, indicateurs, période de validité, montants
de crédits, bénéficiaires, conditions et modalités d’octroi et de
contrôle, dépenses éligibles, taux et montants d’aide) ;
- les aides attribuées le sont pour une durée déterminée (par exemple
3 ans) avec déclinaison d’enveloppes pluriannuelles et annuelles.
Ces aides font l’objet d’une évaluation à partir des objectifs
prédéterminés et au moyen d’indicateurs définis dans l’arrêté
l’instituant conformément à la LOLF du 1
er
août 2001 ;
- les aides font l’objet de la signature systématique d’une convention
d’aide entre le bénéficiaire et l’office prévoyant les contreparties de
l’aide accordée et les procédures précises de contrôle du respect des
conditions et objectifs de l’aide ;
- les arrêtés définissent les conditions d’attribution des aides et des
conditions que le bénéficiaire doit respecter ;
- la décision accordant l’aide est créatrice de droit seulement si le
bénéficiaire réunit les conditions d’attribution au moment de la
prise de décision ;
- l’autorité administrative est tenue de mettre fin à la procédure
d’attribution si elle constate qu’au moment de la liquidation l’une
des conditions présentes au moment de la décision vient à manquer ;
- en cas de non-respect par le destinataire de l’aide des obligations
sur lesquelles il s’est engagé, l’office en exige le remboursement
après que l’entreprise agricole aura été mise en mesure de présenter
sa défense ;
- les aides existantes doivent être prévues sous forme d’arrêtés dans
les six mois de la publication du décret pour perdurer.
Le décret devra prévoir en outre des dispositions relatives à la
prévention des conflits d’intérêts.
D - La « garantie d’aval » aux organismes stockeurs
La Cour rappelle que la réserve d’aval affichée par l’établissement de
76 M€ provient d’excédents budgétaires accumulés des années 1989 à 1994
au titre des opérations de stockage public. La Cour estime qu’il serait plus
légitime que la réserve d’aval procède d’une facturation minimale de la
garantie d’aval ce que du reste prévoit l’article 25 du décret du 30 septembre
1953 (devenu l’article R.*621-93 du code rural) dans la limite de deux pour
mille de la valeur des effets avalisés.
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie partage le
point de vue de la Cour.
III - Les aides directes aux exploitants
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie partage les
constats de la Cour et ne peut que réitérer les observations formulées au
point II-C.
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’AGRICULTURE, DE L’ALIMENTATION,
DE LA PÊCHE ET DES AFFAIRES RURALES
Sur certains points faisant l’objet d’observations ou de critiques de la
Cour des comptes, je souhaite apporter les précisions suivantes :
L’organisation des offices
Le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des
affaires rurales a transmis en octobre 2003 aux assemblées parlementaires
un "Rapport sur le fonctionnement des offices agricoles ». Des consultations
devraient être engagées au premier semestre 2004 avec l’ensemble des
parties prenantes concernées, sur les suites qu’il convient d’y donner.
Les observations de la Cour relatives à l’organisation et au
fonctionnement de l’ONIC seront parmi les éléments qui feront l’objet d’un
examen dans le cadre général de la réflexion en cours sur le devenir des
offices agricoles.
En outre, la réforme de la politique agricole commune engagée par le
compromis de Luxembourg du 26 juin 2003 introduit des modifications
importantes des régimes d'aides directes. Il est probable qu’elles conduiront
à une évolution des dispositifs de gestion des aides.
L’ouverture du conseil central de l’ONIC au pluralisme syndical
La mise en oeuvre du pluralisme syndical à l'ONIC nécessitait la
modification des articles R. 621-40 et R. 621-42 du code rural. Il y a été
procédé par le décret en Conseil d’Etat n° 2003-1175 du 8 décembre 2003
relatif notamment à l’Office national interprofessionnel des céréales et
portant modification des articles R. 621-40, R. 621-42, R. 661-20 et
R. 661-22 du code rural. Cette modification permettra à l’ensemble des
organisations syndicales d’exploitants agricoles habilitées, conformément à
l'arrêté ministériel du 24 octobre 2001 fixant la liste des organisations
syndicales à vocation générale d'exploitants agricoles habilitées à siéger au
sein des commissions, comités ou organismes à caractère national
mentionnés au I de l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999
d'orientation agricole, de siéger au conseil central de l’ONIC.
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La gestion déléguée des aides
L'ONIC et l'ONIOL sont les établissements agréés en tant
qu'organismes payeurs pour les aides communautaires directes dans le
secteur des grandes cultures. Le dispositif actuellement en place fait
intervenir les directions départementales de l'agriculture et de la forêt
(DDAF).
Services déconcentrés de l'État, les DDAF constituent le point de
contact avec les agriculteurs. Elles assurent l’instruction administrative des
demandes
d’aide,
la
coordination
des
contrôles,
l’information
des
agriculteurs et le traitement des recours. L’ONIC et l’ONIOL procèdent à la
liquidation et au paiement des aides ainsi qu’aux contrôles sur place.
Ce système a été mis en place en application du règlement (CE)
n° 1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995 qui définit les procédures
d'apurement des comptes du FEOGA section "garantie", notamment de son
annexe qui donne les orientations pour les critères d'agrément d'un
organisme payeur et les conditions de la délégation des fonctions
d'ordonnancement et/ou de service technique.
Si les corps de contrôle du FEOGA et de la Cour des comptes
européenne ont, par le passé, exprimé des réserves sur le dispositif français
de répartition des responsabilités entre les services centraux et déconcentrés
de l'État et les organismes payeurs, la conclusion provisoire de la mission
d'audit de la Commission du 13 au 17 octobre dernier venue examiner
certains aspects d'agrément, en particulier la délégation de fonctions, est que
le point à améliorer reste celui de la formalisation des pratiques existantes.
Les autorités françaises ont indiqué que les conventions de délégation
entre les organismes payeurs et le ministère seraient finalisées très
rapidement. Les services centraux du ministère ont entamé les travaux afin
d'aboutir à une convention type. L'objectif est que ces documents soient
opérationnels pour la campagne 2004.
La garantie d'aval aux organismes stockeurs
Le mécanisme de l'aval consiste en la garantie de l'office national
interprofessionnel des céréales (ONIC) sur les effets de commerce créés par
les organismes collecteurs de céréales en contrepartie des céréales qu'ils
détiennent. Ces effets sont escomptés auprès de l'établissement de crédit en
vue d'assurer le paiement comptant des céréales livrées par les agriculteurs.
Ce système constitue effectivement la contrepartie des obligations qui sont
imposées aux organismes stockeurs de se porter acquéreurs de toutes les
céréales qui leur sont offertes et d'en payer le prix intégral à la livraison.
Cette
notion
induit
une
forte
contrainte
de
liquidités
pour
l'établissement qui avait affiché, jusqu'en 2002, une réserve dite d'aval dotée
de
76 M€.
Le
prélèvement
exceptionnel
opéré
sur
le
budget
de
l'Etablissement au profit du BAPSA en loi de finances rectificative pour 2003
rend nécessaire de la remplacer par un système alternatif d'efficacité
équivalente.
La Cour préconise que la réserve destinée à prévenir le risque de
défaillance d'un collecteur procède d'une facturation minimale de la garantie
d'aval.
Cette solution n'apparaît pas souhaitable dans un contexte de baisse
continue du revenu des céréaliculteurs au cours de la dernière décennie.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’OFFICE NATIONAL
INTERPROFESSIONNEL DES CÉRÉALES (ONIC)
ET DE L’OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES
OLÉAGINEUX PROTÉAGINEUX ET CULTURES TEXTILES (ONIOL)
Concernant « Des responsabilités diffuses »
Le fait que les fonds destinés au paiement des aides ne soient pas
déposés sur un compte au Trésor Public mais sur un compte en banque, avec
l’autorisation du ministère des finances, comme le permet l’article 212 du
décret du 29 décembre 1962, demeure sans incidence sur les compétences de
l’agent comptable qui effectue seul les opérations aboutissant au règlement
de ces aides : prise en compte des oppositions et cessions de créances,
contrôle des dossiers et de la liquidation, confection des bandes de paiement,
transfert des fonds à la banque.
Concernant « Des conditions de versement contestables »
« Le paiement des aides en un seul jour »
La différence entre le chiffre de 37 170 € accepté par l’ONIC-ONIOL
et l’estimation de près de 190 000 € de la Cour semble résider
essentiellement dans la valorisation de la différence entre le nombre de
virements prévus dans la convention 1999 (période du 01/07/1999 au
30/06/2000) et le nombre de virements exécutés au 31/12/1999.
Il
convient
de
souligner,
qu’en
l’absence
de
dispositions
contractuelles, le calcul effectué pour déterminer la somme à verser par le
Crédit agricole n’a signifié aucunement que l’ONIC-ONIOL acceptait ce
chiffre pour solde définitif des conventions 1994 à 1999. Le bilan définitif de
cette dernière convention a été tiré, comme le prévoyaient les clauses de la
convention, au 30/06/2000 en tenant compte de tous les éléments et
L’O
NIC ET L
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NIOL
503
503
notamment de la valorisation de la différence entre le nombre de virements
prévus et le nombre de virements réellement exécutés.
Concernant la conclusion du rapport de la Cour
!
Le nombre d’anomalies détectées par l’agent comptable lors des
contrôles effectués sur les dossiers de paiement des aides directes, et qui ont
eu une réelle incidence financière, est très faible (3 pour mille au maximum
des dossiers examinés). La procédure retenue actuellement, qui consiste en
ce que le comptable public effectue un contrôle par sondage de ces dossiers,
est donc de nature à concilier le mode de paiement de ces aides avec les
nécessités du contrôle de la dépense publique.
!
L’ONIC/ONIOL examinera avec ses autorités de tutelle les
modalités de mise en oeuvre d’un seuil de liquidation et de non mise en
recouvrement, en conformité avec la réglementation communautaire en la
matière.
!
Dans les réponses qu’il a apportées à la Cour, l’ONIC/ONIOL a
démontré sa compétence et sa capacité à gérer des procédures complexes
dans
un
environnement
où
s’entremêlent
les
réglementations
communautaires
et nationales.
Sur le plan comptable, l’établissement a corrigé dès qu’il a eu
connaissance des constatations faites, les pratiques non conformes que la
Cour a relevées.