2
Le contrôle de la recherche d’emploi
_____________________
PRÉSENTATION
_____________________
Le
régime
d’indemnisation
du
chômage
est
l’une
des
manifestations majeures de la solidarité nationale. Il joue un rôle
essentiel dans la protection des travailleurs privés d’emploi et mobilise
des moyens financiers très importants.
Les demandeurs d’emploi ont droit, sous certaines conditions, à un
revenu de remplacement, versé par l’assurance-chômage ou par l’Etat
(allocations de solidarité). Le contrôle des conditions à satisfaire est la
contrepartie nécessaire des bénéfices accordés. Il est assuré aujourd’hui
par l’ANPE, les ASSEDIC et les services de l’Etat, dans des conditions
complexes définies par le code du travail.
La question est fréquemment posée de son effectivité, question
d’autant plus sensible lorsque le chômage s’aggrave et avec lui les
besoins des chômeurs comme les charges de la collectivité. Elle s’est en
outre trouvée renforcée par la nouvelle convention, signée entre les
partenaires sociaux début 2001 et entrée en vigueur le 1
er
juillet, puisque
celle-ci institue le plan de retour à l’emploi (PARE), avec un dispositif
nouveau de soutien et d’accompagnement individualisé des chômeurs
pour le retour à l’emploi.
La Cour a donc voulu examiner l’activité des services de contrôle
de recherche d’emploi, placés dans les directions départementales du
travail, de l’emploi et de la formation professionnelle. Ces services sont
en effet informés des contrôles effectués par les autres institutions du
service public de l’emploi et sont seuls habilités à prononcer des
sanctions à l’égard des demandeurs d’emploi indemnisés. L’enquête de la
Cour a porté essentiellement sur les années 1999 à 2001, au moment de
la discussion et de la mise en place de la nouvelle convention. Elle a
particulièrement examiné un échantillon jugé significatif de 31 services
départementaux, dont plusieurs ont fait l’objet d’un contrôle sur place.
36
C
OUR DES COMPTES
Selon l’article L. 351-1 du code du travail les travailleurs
involontairement privés d’emploi, aptes au travail et recherchant un
emploi ont droit à un revenu de remplacement, versé par l’assurance
chômage ou par le régime de solidarité. La condition de recherche
d’emploi est déclarée satisfaite lorsque les intéressés sont inscrits comme
demandeurs d’emploi et accomplissent des actes positifs de recherche
d’emploi (article L. 351-16).
Le contrôle de cette condition appartient aux services de l’Etat, en
l’occurrence les services du contrôle de la recherche d’emploi (SCRE)
qui font partie des directions départementales du travail, de l’emploi et de
la formation professionnelle (DDTEFP). Il peut en résulter l’exclusion
temporaire ou définitive du bénéfice du revenu de remplacement. Par
ailleurs, les services de l’Agence nationale pour l’emploi et ceux de
l’assurance chômage exercent également des responsabilités dans le
contrôle des demandeurs d’emploi indemnisés : les premiers peuvent les
radier de la liste des demandeurs d’emploi et les seconds peuvent
suspendre le versement des prestations
9
. Ces décisions sont transmises
aux services de l’Etat, qui peuvent en aggraver les effets par des
sanctions, de la même manière que pour les dossiers qu’ils peuvent
contrôler directement
par autosaisine.
Face à cette architecture du système de contrôle, le rôle des
services du contrôle de recherche d’emploi est essentiel, à la fois pour
coordonner les acteurs du service public de l’emploi et pour opérer ses
propres contrôles.
9
) Le pouvoir de suspension par l’assurance chômage a été remis en cause par un
jugement du tribunal de grande instance de Paris du 2 juillet 2002, qui l’a estimé
illégal. Qualifiant la suspension de sanction et non de simple mesure de gestion, le
tribunal a jugé que seul le représentant de l’Etat est à même de la prononcer. L’arrêté
du 5 février 2003 a confirmé néanmoins que la suspension est une mesure
conservatoire et provisoire
n’ayant pas le caractère de sanction
L
E CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D
’
EMPLOI
37
I
–
Des moyens insuffisants
A
–
La gestion des personnels
1
–
Le volume des effectifs des services de contrôle de la
recherche d’emploi (SCRE) est inférieur aux normes fixées
Selon la circulaire du 19 février 1991 du ministre de l’emploi et de
la solidarité, un contrôleur du travail à temps plein doit correspondre à
10 000 demandeurs d’emploi indemnisés. Les statistiques produites par le
ministère font apparaître un taux variant de 1999 à 2002, entre 0,7 et
0,8 poste pour 10 000 demandeurs (161,7 agents en 1999, 158,4 en 2000,
155,8 en 2001, et 158 en 2002).
De plus, l’indicateur retenu par la délégation générale à l’emploi et
à la formation professionnelle (DGEFP) est le nombre théorique de
contrôleurs affectés aux services et non l’effectif réel des agents. Or selon
l’enquête menée par la Cour les effectifs réels sont inférieurs de 18 % aux
effectifs théoriques pour les 31 DDTEFP contrôlées. On peut donc
considérer que le taux cité plus haut de 0,7 à 0,8 est largement surestimé.
De surcroît, le nombre d’agents par SCRE, fonction de la taille du
département et du nombre de demandeurs d’emploi, est parfois inopérant.
Parmi les DDTEFP de l’échantillon, 20 % disposent d’un effectif
théorique inférieur à un agent à temps complet (Cantal, Haute-Loire,
Ariège, Gers, Tarn et Tarn-et-Garonne), ce qui ne permet pas un
fonctionnement satisfaisant des SCRE. Enfin, un cinquième des agents de
contrôle dans les DDTEFP interrogées, sont de catégorie C, alors que la
fonction devrait être exercée par des agents de catégorie B.
2
–
Les formations dispensées ont été tardives et sont encore
incomplètes
C’est seulement en 2002 que l’administration centrale a mis en
place un dispositif de formation destiné aux agents des trois services ou
organismes contrôlant la recherche d’emploi (DDTEFP, ANPE et
ASSEDIC), comme le prévoit la nouvelle convention d’assurance
chômage. Cette initiative n’a concerné toutefois que les cadres. Un
programme de formation spécifique des agents du SCRE n’a été élaboré
qu’en début 2003 ; de plus, compte tenu des contraintes budgétaires,
seules deux régions (Auvergne et Limousin) ont inscrit ce module de
38
C
OUR DES COMPTES
formation dans leur programme en 2003. Ce programme ne sera
finalement proposé au plan national qu’en 2004 par l’Institut national du
travail.
B
–
Les moyens informatiques et les procédures de
travail
L’applicatif à la disposition des agents des SCRE (LICRE) est
ancien, il a été développé par l’assurance chômage en 1986 à la demande
de l’Etat qui en assure le financement. Il ne permet pas de gérer les
activités propres des SCRE. Il n’est en mesure ni de sélectionner les
publics à convoquer ni de planifier des convocations, ni de piloter
l’activité du service.
Ainsi l’outil informatique des SCRE n’est pas en adéquation avec
les moyens importants développés par les deux autres acteurs, l’ANPE et
l’UNEDIC. Le ministère a engagé des études pour améliorer son
fonctionnement.
Malgré l’effort accompli par l’administration centrale qui a élaboré
à l’intention des services de contrôle un guide récemment actualisé, les
autres outils mis à disposition des agents de contrôle restent insuffisants.
La Cour a constaté d’ailleurs la grande hétérogénéité des pratiques des
différents contrôleurs, le défaut d’information des responsables des SCRE
sur les techniques d’entretien utilisées
10
, ainsi que l’absence de
formalisation, à l’issue de l’entretien, des démarches à entreprendre pour
le demandeur d’emploi.
En outre, si, en moyenne les DDTEFP disposent de 7,9 points
d’accueil des demandeurs d’emploi
11
, la dispersion des situations locales
est grande : les écarts entre les 31 DDTEFP de l’échantillon contrôlé vont
d’un seul point d’accueil à 18 (Essonne).
10
) Les responsables des SCRE n’assistent pas aux entretiens effectués par leurs
agents et ne disposent pas de comptes rendus des entretiens.
11
) Tous points d’accueil confondus, y compris les sièges des DDTEFP.
L
E CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D
’
EMPLOI
39
C
–
La coopération entre l’Etat, l’ANPE et les
ASSEDIC
1
–
Cette coopération a tardé à se mettre en place
L’article L. 351-26 du code du travail, qui reprend l’article 80 de la
loi n° 93- 1313 du 20 décembre 1993 prévoit la signature de conventions
au niveau départemental entre les DDTEFP, l’ANPE et les ASSEDIC.
Au 31 août 1999, seules 34 conventions tripartites départementales
avaient été signées pour l’année en cours. Ce n’est que fin 2001 que les
services de l’Etat et les institutions de l’assurance chômage ont relancé le
processus de conventionnement dans le cadre de la mise en oeuvre du
PARE-PAP ; 63 conventions ont pu être signées au titre de l’année 2003.
2
–
Le contenu des conventions est de surcroît perfectible
Les nouvelles conventions permettent d’établir un diagnostic du
marché local de l’emploi afin de mieux définir les publics à contrôler,
notamment par secteur d’activité et métiers dits « en tension », pour
lesquels il existe à la fois des demandes d’emploi et des offres d’emploi
non satisfaites.
Toutefois, les engagements réciproques de chaque partenaire ne
sont pas suffisamment définis et toutes les conséquences de la mise en
oeuvre du PARE n’ont pas été tirées : par exemple la fonction de
présélection que les services de l’ANPE et ceux des ASSEDIC doivent
désormais exercer devrait contribuer au contrôle des SCRE, selon des
modalités qui restent à définir.
II
–
Une activité limitée
A
–
Les différents modes de saisine
1
–
La prédominance de l’autosaisine des DDTEFP
Selon les instructions de l’administration centrale, environ un tiers
des dossiers à contrôler devrait être sélectionné à l’initiative de la
40
C
OUR DES COMPTES
DDTEFP. Les deux autres tiers seraient consacrés au traitement des
décisions de l’ANPE et des signalements de l’ASSEDIC.
En fait, les autosaisines correspondaient en 1999 à presque la
moitié de l’ensemble des contrôles, avant de chuter à 29 % en 2000 puis
de remonter à 58 % pour l’année 2001 et représenter l’essentiel des
contrôles en 2002. Du fait de la lenteur de la mise en oeuvre du PARE, les
contrôles résultant des signalements des ASSEDIC ont été inférieurs en
2001 de 41 % à ceux de 1999 et de 47 % à ceux de 2000. Les contrôles
provenant de décisions de l’ANPE sont restés stables.
Nombre et origine des déclenchements des contrôles en moyenne
mensuelle
1999
2000
2001
2002
Nombre de
déclenchements
de contrôle
15 382
100%
14 597
100 %
13 204
100 %
11 166
100%
DDTEFP
7 455
48 %
5 314
37 %
7 719
58 %
9 171
82 %
ANPE
2 853
19 %
3 558
24 %
2 507
19 %
1 162
10%
ASSEDIC
5 074
33 %
5 725
39
%
2 978
23 %
833
7 %
Source DGEFP
La prédominance de l’autosaisine des DDTEFP n’a donc pas un
caractère seulement conjoncturel. Avant 2001 déjà, les proportions
prévues par la DGEFP n’étaient pas respectées. En fait, l’activité de
contrôle de certaines DDTEFP repose pour l’essentiel sur leur propre
autosaisine et cela depuis de nombreuses années.
On observe par ailleurs de très fortes variations suivant les régions
et à l’intérieur d’une même région, entre les DDTEFP. Les directions
régionales (DRTEFP) n’ont pas exercé, au cours de la période, leur
fonction d’harmonisation des pratiques au sein de leur région et ont laissé
les DDTEFP organiser leur saisine en fonction de l’existence ou
l’absence de pratiques locales de coopération entre DDTEFP, ANPE et
ASSEDIC.
2
–
Un très faible pourcentage de contrôle faisant suite à des
radiations prononcées par l’ANPE
Le nombre de radiations a augmenté de 35,6 % sur la période
contrôlée : en 2001, 282 538 radiations ont été prononcées et 384 949 en
2002. Ceci est dû à la fois à la procédure mise en place en cas d’absence à
L
E CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D
’
EMPLOI
41
convocation, développée par l’ANPE en 2001
12
, et à la multiplication des
entretiens obligatoires dans le cadre du suivi du PARE, ce qui explique la
prédominance de l’absence à convocation parmi les causes de radiation :
87 % en 1999, 91 % en 2001. Les autres motifs : manque de recherche,
refus d’emploi ou de formation et fausse déclaration ne représentent que
des pourcentages minimes des radiations.
Les directions départementales peuvent déclencher un contrôle
pour chaque décision de radiation transmise par l’ANPE, sans qu’il y ait
nécessité de convoquer systématiquement les intéressés. En fait, elles
n’examinent qu’une faible proportion des radiations transmises : en 1999
comme en 2000, 16,4 % seulement de radiations ont déclenché un
contrôle, et 10,64 % en 2001. Les radiations prononcées par l’ANPE
n’entraînent donc pas, de fait, d’instruction complémentaire.
En l’état actuel du système informatique, il n’est pas possible de
repérer parmi les radiations prononcées pour non réponse à convocation,
qui sont les plus nombreuses, les multirécidivistes passibles d’une
sanction plus sévère. On ne connaît pas non plus l’exploitation que font
les DDTEFP des radiations prononcées pour refus d’emploi et de
formation ou pour absence de recherche active d’emploi.
L’automatisation des radiations par l’ANPE pour non-réponse à
convocation a conduit à l’accroissement des radiations mais parallèlement
a doublé le nombre des recours préalables que doit examiner une
commission de recours gérée à la DDTEFP, ce qui engorge un peu plus
les SCRE. Au demeurant, les procédures de transmission systématique
des radiations et de consultation de la commission pourraient être
réexaminées, pour ne faire porter le contrôle des SCRE que sur que les
décisions de radiations répondant à certains critères.
3
–
Les contrôles déclenchés à la suite des signalements des
ASSEDIC
Les DDTEFP doivent déclencher un contrôle pour tous les
signalements en provenance des ASSEDIC.
Pour le premier semestre 2002, le nombre de déclenchements de
contrôles à la suite de signalements des ASSEDIC reste faible : 7 % de
l’ensemble. En revanche, pour le deuxième semestre 2002, le nombre de
12
) En cas de non réponse à une convocation, l’envoi d’un avertissement est
automatique. Le demandeur d’emploi dispose de 15 jours pour exposer ce qui a
motivé son absence et se voit fixer un nouveau rendez-vous si les motifs sont jugés
valables.
42
C
OUR DES COMPTES
signalements ASSEDIC progresse fortement du fait de la livraison des
développements informatiques et de la fixation par l’UNEDIC d’objectifs
de convocations à un entretien physique à réaliser par chaque ASSEDIC.
Le nombre de convocations à réaliser par les ASSEDIC a été fixé à
53 989 pour cette période, le nombre d’entretiens réalisés a été de 39 073.
Le nombre de saisines ASSEDIC a donc été multiplié par plus de
six au deuxième semestre 2002 par rapport au premier semestre Cette
forte augmentation entraîne la multiplication des saisines des DDTEFP
mais rend difficile le respect par les SCRE du délai de traitement des
signalements ASSEDIC qui est
de 60 jours : seul un tiers des dossiers
transmis fin octobre avait été traité fin décembre. La mise en place d’un
indicateur spécifique de suivi de ce délai, pourtant expressément prévue
dans la nouvelle convention d’assurance chômage n'a été effectué par la
DGEFP qu’en mai 2003.
B
–
La faiblesse de l’activité toutes formes de saisines
confondues
1
–
Les convocations
La norme fixée par le ministère est de 100 convocations envoyées
pour 10 000 demandeurs d’emploi indemnisés. En 2002, 133 856
convocations ont été envoyées soit 51 en moyenne mensuelle pour 10 000
demandeurs d’emploi indemnisés. D’une manière générale, le nombre de
convocations adressées dépend de la capacité de travail du service plus
que de la situation du chômage. Ainsi, le nombre de convocations
envoyées a diminué de 15 % entre 1999 et 2001, alors que le nombre de
demandeurs d’emploi indemnisés n’a diminué que de 10,25 %.
2
–
Les entretiens réalisés
Le nombre d’entretiens réalisés baisse sur la période contrôlée de
1999 à 2001 de 17,8 %, soit plus fortement que le nombre de demandeurs
d’emploi indemnisés. Si le nombre d’entretiens réalisés est rapporté au
nombre de chômeurs indemnisés, il apparaît qu’en 1999 et en 2000,
1 chômeur sur 17 a fait l’objet d’un entretien effectué par les SCRE,
contre 1 sur 18,5 en 2001.
Par rapport à l’objectif fixé par le ministère de 100 entretiens par
contrôleur et par mois, le nombre d’entretiens réalisés n’atteint sur la
période contrôlée qu’à peine la moitié de cette norme ; il est de plus en
L
E CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D
’
EMPLOI
43
diminution : 66 entretiens par contrôleur en moyenne mensuelle en 1999,
49 en 2000, 45 en 2001 et 35 en 2002.
Cette baisse ne s’explique qu’en partie par celle du nombre
théorique de contrôleurs : 161,7 contrôleurs en 1999, 155,8 en 2001, mais
ce nombre n’a diminué que de 3,6 % alors que celui des entretiens a
régressé de 15 %.
L’examen des résultats de 2001, selon les régions confirme que
l’effectif de contrôleurs ne constitue pas le seul facteur explicatif de la
dégradation de la situation. Si l’on excepte la Corse et la région Poitou-
Charentes qui sont pourvues du nombre de contrôleurs requis et qui
réalisent
l’objectif
fixé,
les
quatre
autres
régions
(Bourgogne,
Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Midi-Pyrénées) qui disposent
également d’un nombre de contrôleurs par 10 000 demandeurs d’emploi
indemnisés
supérieur ou égal à 1 ne réalisent pas l’objectif fixé en
matière de nombre d’entretiens et dans certains cas, ont
des résultats très
médiocres. Ainsi, la région Midi-Pyrénées n’obtient que des résultats très
faibles alors que le
ratio est de 1,1, conforme aux exigences nationales.
Les résultats sont évidemment meilleurs si le nombre d’entretiens
par agent est calculé en tenant compte des effectifs réels. Toutefois,
même sur cette base, la norme de 100 entretiens par agent et par mois
n’est jamais atteinte.
On rappellera à cet égard que, globalement, les ASSEDIC, pour
leur part, ont intensifié le rythme des entretiens en effectuant, en 2002, au
total 39 804 entretiens physiques (ces entretiens ont essentiellement
eu
lieu au second semestre), alors que les services de l’Etat n’en ont effectué
que 7 718 sur l’année.
44
C
OUR DES COMPTES
III
–
Un effet inégal des contrôles
A
–
Un grand nombre de signalements ne débouche
sur aucune sanction
Décisions prises par les SCRE en moyenne mensuelle
1999
2000
2001
2002
Décisions
12 469
100 %
11 217
100 %
10 217
100 %
9 085
100 %
Dont exclusions
2 046
16 %
2 030
17 %
1 705
15 %
1 380
15 %
Dont
avertissements
1 231
10 %
1 011
10 %
1 011
11 %
917
10 %
Pas de sanction
9 193
74 %
7 501
73 %
751
74
%
6 788
75 %
Source :
DGEFP
Le nombre de décisions a baissé, passant d’un total annuel de
146 630 en 1999 à 109 026 en 2002. Cette baisse peut être explicable en
partie par la faiblesse des moyens des SCRE et par la chute des saisines
ASSEDIC en 2001.
Le taux de décisions ne faisant pas l’objet de sanction est stable sur
la période contrôlée : trois décisions des SCRE sur quatre ne sont
assorties d’aucune sanction.
Le taux d’avertissement
13
sur la période contrôlée est également
stable et se situe à 10 %. Toutefois, il conviendrait pour mesurer
l’efficacité de l’avertissement de suivre aussi le taux d’exclusion
temporaire ou définitive à la suite d’un avertissement. Pour l’heure, cette
analyse n’est pas possible : l’organisation de l’activité des SCRE ne
permettant pas d’en suivre les étapes et de s’assurer qu’elle passe, par
tamis successifs, d’une mission de conseil et redynamisation au cours des
premiers entretiens à une activité de répression graduée qui devrait
concerner prioritairement les récidivistes.
Le « taux de sévérité » est égal au nombre d’exclusions par origine
de déclenchement divisé par le nombre de signalements de même origine.
13
) L’avertissement n’est pas prévu par le code du travail, mais il est utilisé par la
plupart des DDTEFP.
L
E CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D
’
EMPLOI
45
Taux d’exclusion du bénéfice du revenu de remplacement des
demandeurs d’emploi indemnisés
1999
2000
2001
2002
Nombre de demandeurs d’emploi
indemnisés
2 182 092
2 031 241
1958 325
2 186 035
Nombre d’exclusions
2 046
2 030
1 705
1 380
Taux de sanction prononcée
0,09 %
0,09 %
0,08 %
0,06 %
Source : Cour des Comptes à partir des données DGEFP
La DGEFP a choisi de suivre trois «taux de sévérité » : un taux
global, tous déclenchements de contrôles confondus, un taux se
rapportant aux déclenchements de contrôles DDTEFP et ANPE, un taux
concernant les signalements ASSEDIC. Pour 2001, le « taux de sévérité »
général était de 12 %, le taux DDTEFP- ANPE de 11 % et le taux de
ASSEDIC de 18 %.
Si un « taux de sévérité » faible est en partie explicable pour les
exclusions faisant suite à des signalements des DDTEFP (cf. ci-dessus), il
est en revanche paradoxal que le taux sur déclenchement ASSEDIC, donc
sur des dossiers déjà instruits, soit si faible. En effet, l’abandon de la
procédure du contrôle à 122 jours
14
et la sophistication de la technique
des entretiens conduits désormais par les ASSEDIC devraient entraîner
un relèvement du taux sur ce type de déclenchement. Ce n’est qu’en 2002
que le « taux de sévérité » des décisions prises par les DDTEFP suite à
saisine ASSEDIC est passé à 30,8 %, le tiers concernant des exclusions
définitives.
Dans ce domaine également, les différences sont importantes entre
les régions. Pour le dernier semestre 2001, les valeurs minimale et
maximale pour le « taux de sévérité » général était de 4 % (Haute-
Normandie) et 43 % (Midi-Pyrénées), soit un rapport de 1 à 10.
14
) Avant le 1
er
janvier 2001, les ASSEDIC procédaient à un contrôle de leurs
allocataires, 122 jours après la notification de leur inscription comme demandeurs
d’emploi. Ce mode de contrôle, automatique mais resté largement formel, a été
abandonné dans le cadre de la nouvelle convention chômage au profit d’un contrôle
plus ciblé en fonction des catégories de demandeurs d’emploi.
46
C
OUR DES COMPTES
B
–
Un contrôle plus lourd pour les allocataires du
régime de solidarité
Pour la période contrôlée, compte tenu du très fort taux
d’autosaisine des DDTEFP, les allocataires du régime de solidarité ont été
plus souvent contrôlés que les allocataires de l’assurance chômage. Cette
tendance est particulièrement forte pour 2001, et elle s’est poursuivie en
2002. Les bénéficiaires du régime de solidarité, public jugé a priori plus
vulnérable et plus éloigné de l’emploi, ont été 8,2 fois plus contrôlés
(148 décisions pour 10 000 demandeurs d’emploi) que les allocataires de
l’assurance chômage (18 décisions pour 10 000 demandeurs d’emploi) en
2001 et 7,8 fois plus contrôlés en 2002. Ces résultats sont paradoxaux au
regard des ambitions contenues dans le PARE, qui sont de mieux suivre
et mieux contrôler la recherche active d’emploi par les bénéficiaires de
l’assurance chômage.
_________________________________
CONCLUSION
____________________________________
Le contrôle de la Cour a montré que les services en charge de ce
contrôle n’étaient pas dotés de moyens suffisants. Si l’assurance chômage
et les services de l’Agence nationale pour l’emploi ont bénéficié de
moyens importants pour mettre en oeuvre le PARE,
l’Etat, quant à lui, n’a
pas renforcé ses services de contrôle alors même que le contrôle de la
recherche d’emploi revêtait dans ce cadre un intérêt renouvelé.
L’insuffisance des moyens humains conjuguée à l’obsolescence de l’outil
informatique, qui sert de support à cette activité, expliquent en grande
partie la faiblesse de l’activité de contrôle de ces services. Une
coordination plus active entre les différents acteurs impliqués dans le
processus de contrôle : Etat, ANPE, Assurance, chômage est en tout état
de cause indispensable. Or ce n’est que depuis 2002 que, par la mise en
place de conventions tripartites que cette coopération s’est intensifiée ; il
reste cependant à améliorer les modalités de collaboration des trois
acteurs.
Quant aux résultats, les suites des contrôles réalisés font
apparaître un très faible taux de sanction pour les dossiers traités. Le fait
que seuls 1 380 demandeurs d’emploi sur près de 2 200 000, aient fait
l’objet d’une sanction en 2002 pourrait apparaître rassurant quant au
respect de leurs obligations par les demandeurs d’emploi bénéficiaires
d’un revenu de remplacement. Dans l’état actuel des conditions des
contrôles telles qu’elles sont résumées ci-dessus, il est impossible
L
E CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D
’
EMPLOI
47
d’apprécier la pertinence et la signification du très faible nombre de
décisions de suppression des allocations par les services de l’Etat.
Cette défaillance des contrôles est préoccupante. Elle ne saurait
rester en l’état. L’enquête de la Cour a montré que si l’on veut améliorer
l’efficacité et la qualité du contrôle, en la ciblant davantage sur les
fraudeurs et les multirécidivistes, deux voies sont envisageables : soit
l’Etat intensifie son contrôle, institue une échelle de sanctions plus
graduée que celle qui existe et accroît la coopération avec l’ANPE et
l’assurance chômage, soit il partage ce pouvoir avec les opérateurs de
terrain, et en particulier avec l’assurance chômage qui pourrait alors
disposer d’un pouvoir de sanction. Les partenaires sociaux de l’UNEDIC
qui gèrent l’assurance chômage ont fait valoir cette position lors des
premières discussions relatives à la dernière convention, instituant le
PARE. Certains pays membres de l’Union européenne ont déjà confié aux
organismes gestionnaires de l’assurance chômage des pouvoirs de
sanction. Une telle répartition des tâches aurait l’avantage de rendre le
dispositif de sanction plus lisible vis-à-vis des demandeurs d’emploi.
Quelle que soit l’hypothèse retenue, il importe que l’état actuel du
dispositif, tel que l’a constaté la Cour, soit profondément modifié.
48
C
OUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES
ET DE L’INDUSTRIE
Les constats formulés par la Cour des comptes sur le contrôle de la
recherche d’emploi sont largement partagés par le ministère de l’économie,
des finances et de l’industrie. L’éclatement de la responsabilité du contrôle
entre trois acteurs institutionnels, la complexité des procédures, un pilotage
longtemps limité de l’activité des services du contrôle de la recherche
d’emploi (SCRE) sont probablement à l’origine des difficultés manifestes du
contrôle de la recherche d’emploi qu’atteste le faible nombre de sanctions
prises par les services compétents. En outre, la question des moyens alloués
aux services en charge de cette mission paraît témoigner avant tout de
l’absence de priorité qui jusqu’à présent a été attachée à cette mission. Cette
défaillance globale des contrôles pourrait appeler une rénovation en
profondeur du dispositif.
Bilan du contrôle de la recherche d’emploi
Bien que le code du travail prévoie un ensemble de dispositions
précises sur les obligations des demandeurs d’emploi en contrepartie des
revenus de remplacement qu’ils reçoivent (indemnisation ou allocations de
solidarité) et sur les modalités selon lesquelles s’exerce le contrôle du
respect de ces obligations, leur application reste insuffisante et inégale.
Comme le souligne la Cour des comptes, cette inefficacité s’explique
en partie par l’architecture institutionnelle du contrôle de la recherche
d’emploi, caractérisée par un éclatement de la responsabilité entre trois
acteurs distincts : les services de contrôles de la recherche d’emploi (SCRE)
placés auprès des DDTEFP, les Assédic et l’ANPE. Cette organisation
suppose pour être efficace une forte coordination des acteurs qui a tardé à se
mettre en place.
Par ailleurs, la Cour note à juste titre que toutes les conséquences
n’ont pas été tirées sur le contrôle de la recherche d’emploi des changements
majeurs introduits par la dernière convention d’assurance chômage en
matière d’accompagnement et de suivi des demandeurs d’emploi. La mise en
oeuvre du plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) et du programme d’action
personnalisé pour un nouveau départ (PAP/ND) aurait dû déboucher, dans
une logique de « droits et obligations », sur le renforcement des contrôles des
demandeurs d’emploi et probablement sur une réorganisation de l’ensemble
du système de contrôle.
La mise en place d’un suivi individualisé des demandeurs d’emploi ne
s’est cependant pas traduite, jusqu’à présent, par un plus grand nombre de
contrôle des demandeurs d’emploi. En revanche, l’augmentation importante
du nombre d’entretiens auxquels sont convoqués les demandeurs d’emploi, à
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l’ANPE, dans le cadre de l’élaboration, du suivi et de l’actualisation des
PAP, se traduit mécaniquement par celle des radiations prononcées par
l’ANPE pour non présentation à un entretien, qui constitue de très loin le
principal motif de suspension des droits des demandeurs d’emploi.
Dès lors, une évolution en profondeur du dispositif de contrôle de la
recherche d’emploi apparaît nécessaire.
Les voies d’amélioration du contrôle de la recherche d’emploi
Comme le suggère la Cour des comptes, deux grandes voies
d’amélioration du dispositif de contrôle de la recherche d’emploi sont
envisageables.
L’amélioration du dispositif existant sans remise en cause profonde de la
répartition des pouvoirs et des compétences entre les acteurs
Dans le dispositif actuel, les services du travail (DDTEFP) détiennent
le monopole du pouvoir d’exclusion du demandeur d’emploi de son droit au
revenu de remplacement. L’ANPE et les Assédic se voient uniquement
reconnaître la possibilité de suspendre le versement des allocations de
chômage.
La première voie d’amélioration du dispositif de contrôle de la
recherche d’emploi pourrait consister, sans remettre en cause le monopole
de l’Etat en matière d’exclusion, à améliorer la coopération des trois acteurs
intervenant dans le contrôle de la recherche d’emploi et à apporter quelques
aménagements au code du travail de manière à introduire une plus grande
progressivité dans l’échelle des sanctions. Il pourrait être envisagé :
- d’une part, une définition plus précise de la notion d’emploi
« compatible » au sens de l’article R. 351-28 et ne pouvant être
refusé sans motif légitime, à l’exemple des mesures mises en oeuvre
dans plusieurs pays européens (Allemagne, Grande-Bretagne,
Espagne) dans le cadre de réformes des services de l’emploi.
- d’autre part, un aménagement de l’échelle des sanctions prononcées
en cas de refus injustifié d’un emploi ou d’une formation ou
d’absence d’actes positifs de recherche d’emploi : le dispositif
actuel ne prévoit que l’avertissement ou l’exclusion temporaire ou
définitive des droits et pourrait être complété par des possibilités de
diminution progressive des allocations.
La systématisation des contrôles à certaines échéances précises
pourrait également être étudiée.
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OUR DES COMPTES
Une modification de l’architecture institutionnelle du contrôle de la
recherche d’emploi
La solution alternative consisterait à revoir en profondeur la
répartition des compétences entre les trois acteurs intervenant dans le
contrôle de la recherche d’emploi en renforçant le rôle des institutions qui
sont au contact direct du demandeur d’emploi et qui assure le suivi de ses
démarches ou des actions qui lui sont prescrites dans le cadre du programme
PAP/ND.
Ces deux grandes hypothèses devront être étudiées à la lumière des
conclusions du rapport demandé par le ministre des affaires sociales, du
travail et de la solidarité à M. Marimbert, qui a été chargé de formuler des
propositions destinées à favoriser le rapprochement des différents acteurs de
la politique de l’emploi, et notamment une meilleure coordination entre
l’ANPE et l’Unédic.
RÉPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES, DU TRAVAIL
ET DE LA SOLIDARITÉ
I - Les actions entreprises pour améliorer le contrôle de la recherche
d’emploi
L’examen de la période 1999-2001 amène la Cour à porter une
appréciation globale négative sur le fonctionnement du dispositif de contrôle
de la recherche d’emploi.
Toutefois, la Cour a relevé à maintes reprises les efforts engagés à
l’initiative de l’administration centrale, notamment depuis 2002, dans le
prolongement de la convention d’assurance chômage du 1er janvier 2001 et
de la convention Etat-ANPE-Unédic du 13 juin 2001 relative à la mise en
oeuvre du plan d’aide au retour à l’emploi. Dans ce nouveau contexte,
caractérisé par la mise en place du plan d’aide au retour à l’emploi (PARE),
qui impliquait que le projet d’action personnalisé (PAP) soit l’objet d’un
suivi permettant d’apprécier le respect des engagements pris par les
demandeurs d’emploi indemnisés, la coordination des services chargés du
contrôle de la recherche prenait une importance nouvelle.
Les efforts entrepris par l’Etat et les progrès réalisés dont la Cour fait
état illustrent cette évolution positive, certes tardive mais désormais
réellement engagée, du contrôle de la recherche d’emploi, face à des enjeux
récemment renouvelés.
Les travaux en cours pour instaurer un système d’information
performant, les actions de formation de l’encadrement et des contrôleurs du
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travail ainsi que le développement d’un partenariat entre la DDTEFP,
l’ANPE et l’Assédic illustrent les efforts entrepris, dans un contexte
budgétaire difficile qui conditionne le délai de réalisation de ces actions.
Les systèmes d’information
L’administration centrale, consciente du caractère limité et totalement
insuffisant de l’application informatique LICRE utilisée par les services de
contrôle de la recherche d’emploi (SCRE), travaille à l’amélioration de cet
outil.
Ainsi, la convention qui précise ces échanges d’informations est-elle
actuellement en cours de renégociation. La nouvelle convention sera conclue
entre l’Etat, l’ANPE et l’Unédic. Elle permettra de clarifier les obligations
respectives des trois institutions, sécurisera les échanges d’informations
entre le ministère et l’ANPE et améliorera l’efficacité de l’application
utilisée par les DDTEFP.
Par ailleurs, le ministère a lancé des travaux d’études en vue de créer
un outil complémentaire permettant de couvrir les fonctions qui ne sont
actuellement pas assurées par LICRE (traitant des auto-saisines, gestion des
convocations, suivi des décisions). La maquette préfigurant ce nouvel outil a
été réalisée en septembre 2003. Sous réserve des disponibilités budgétaires,
un prototype sera élaboré en collaboration avec l’Unédic au cours du 1
er
semestre 2004 et une première version pourra être testée par les services
déconcentrés à la fin de l’année 2004.
La formation des services de contrôle
Des modules de formation ont été élaborés au début de l’année 2003,
afin de compléter l’offre de formation qui avait été proposée à l’automne
2002 aux agents d’encadrement. Ils portent sur quatre thèmes : le
positionnement
du
SCRE ;
la
décision
administrative ;
le
système
d’informations ; l’entretien de contrôle de la recherche d’emploi. Ils
concouront notamment à rapprocher les pratiques des services des différents
départements.
Ce dernier module a pour objectif de pallier une carence, justement
relevée par la Cour : il permettra de mieux former les contrôleurs aux
techniques d’entretien. Une amélioration du contrôle dans ses aspects
qualificatif et quantitatif devrait résulter de ce module.
Pour 2004, la DGEFP a demandé à l’INTEFP d’inscrire ces modules
dans le cadre du plan national de formation, afin d’offrir la possibilité de les
suivre à un grand nombre d’agents des services du contrôle.
Enfin, dans l’attente de ces formations, la DGEFP a réuni le 24 juin
2003 l’ensemble des responsables des SCRE pour les informer des évolutions
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OUR DES COMPTES
récentes concernant les règles juridiques et les systèmes d’informations.
Cette réunion a permis de faire le point avec eux sur la coopération avec
l’ANPE et les Assédic.
La coopération entre l’Etat, l’ANPE et les Assédic
La Cour reconnaît la nette amélioration dans l’élaboration et la
conclusion des conventions tripartites départementales tout en soulignant les
insuffisances sur la mise en oeuvre du PARE.
Toutefois, il convient de relever que le passage de 34 conventions au
31 août 1999 à 63 conventions signées au titre de l’année 2003 atteste d’une
tendance encourageante pour la mise en oeuvre d’un véritable partenariat
entre DDTEFP, ANPE et Assedic.
Le délai de traitement par les DDTEFP des dossiers transmis par les
Assédic
La Cour souligne le non-respect par les DDTEFP du délai de
traitement de 60 jours prévu, pour les signalements Assédic, par la
convention Etat-Unédic-ANPE du 13 juin 2001.
Pour la période juin-août 2003, l’indicateur spécifique mis en place
par la DGEFP montre au contraire que 80 % des dossiers transmis par les
Assédic aux DDTEFP ont été traités dans le cadre de ce délai de 60 jours.
Par ailleurs, l’objectif de respect de ce délai figurait dans la directive
nationale d’orientation du ministère des affaires sociales pour 2003 adressée
aux services déconcentrés en janvier 2003.
II - La question de la répartition des compétences de contrôle
Les faiblesses du contrôle ne sont pas le seul fait de l’Etat, et résultent
essentiellement d’un défaut de coordination entre les différents acteurs
concernés.
La carence des SCRE s’agissant du contrôle des bénéficiaires de
l’ARE, point important souligné par la Cour, n’est pas l’expression d’un
choix délibéré en faveur du contrôle des seules allocations financées par
l’Etat, mais résulte des dysfonctionnements persistants dans la mise en oeuvre
du suivi du PAP par les Assedic.
En effet, dans de nombreux départements, et contrairement à ce que
prévoit la convention conclue le 13 juin 2001 entre l’Etat, l’Unedic et
l’ANPE (article 11), les dossiers adressés par les Assedic au DDTEFP ne
comptent que peu d’indications des éléments de droit ou de fait qui ont
conduit l’Assedic à transmettre le dossier du demandeur d’emploi. Cette
situation ne favorise pas un traitement rapide par la DDTEFP des dossiers
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transmis par l’Assedic et explique la prédominance de l’auto-saisine par la
DDTEFP. Cette observation peut également expliquer que le taux de sévérité
ne soit pas significativement différent selon l’origine de la saisine.
En outre, le nombre de signalements réalisés par l’Assedic auprès des
DDTEFP reste limité plus de deux ans après la mise en oeuvre du PARE
(entre 900 et 1 450 par mois sur l’ensemble du territoire).
III - Les améliorations envisagées
La Cour souligne la nécessité d’une évolution profonde du dispositif
de contrôle de la recherche d’emploi. Le ministère des affaires sociales
partage cette analyse et engagera prochainement cette réflexion, en lien avec
les partenaires sociaux, dans le cadre plus global de l’évolution du marché
du travail et notamment des relations entre les principaux opérateurs
intervenant sur ce marché.
Au-delà de la question qu’évoque la Cour du transfert de la
compétence détenue aujourd’hui par l’Etat, cette réflexion devra porter en
priorité sur les moyens juridiques confiés aux services de contrôle et le
renforcement des modalités de coopération entre l’Etat, le régime
d’assurance chômage et l’ANPE. Cette réflexion s’appuiera sur les
conclusions de la mission confiée à M. Marimbert sur le rapprochement
entre l’ANPE, l’Unedic et les collectivités locales.
L’efficacité et la qualité du dispositif de contrôle impliquent avant tout
que les services compétents disposent d’instruments juridiques plus précis.
La Cour a souligné le caractère insuffisamment gradué de l’échelle de
sanctions actuellement utilisée, qui privilégie la privation définitive des
droits à des sanctions plus systématiques mais de courte durée. En raison du
large pouvoir d’appréciation dévolu aux services de contrôle, les sanctions
sont également appliquées de façon différente suivant les départements. Cette
situation explique en grande partie la faiblesse du taux de sévérité et les
disparités locales. De nombreux Etats de l’Union européenne (en particulier
l’Espagne et l’Allemagne) ont en revanche développé une gamme de
sanctions plus large, qui garantit le respect du principe de proportionnalité
entre la sanction et les faits.
Une réflexion doit être ainsi menée de façon à assurer un traitement
équitable des allocataires sanctionnés.
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OUR DES COMPTES
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’UNEDIC
L’Unédic partage l’approche de la Cour sur la question du contrôle
de la recherche de l’emploi. En effet, le versement d’indemnités sous les
conditions prévues par les textes ainsi que le suivi individualisé des
demandeurs d’emploi, récemment encore rappelé comme un objectif par les
partenaires sociaux, ont pour corollaire l’exigence minimale de la recherche
de l’emploi.
L’Unédic souligne également que, sans être une variable de gestion,
les suites données au contrôle de la recherche d’emploi constituent un des
éléments de l’équilibre financier du régime d’indemnisation.
Ceci implique une coopération efficace des organismes habilités à
traiter cette question et une rigueur dans la réponse apportée par les
DDTEFP (directions départementales du travail, de l’emploi et de la
formation Professionnelle), seules habilitées à sanctionner.
L’Unédic pour ce qui la concerne, partage les analyses de la Cour
sous les précisions suivantes mais ne peut se prononcer sur les constats et
appréciations relatifs à d’autres organismes.
La mise en place de la coopération entre l’Etat, l’Agence nationale
pour l’emploi (ANPE) et les Assédic
La Cour relève qu’au 31 août 1999, seules 34 conventions tripartites
départementales étaient signées et 63 à fin 2002 ; les autres conventions
étaient en cours d’élaboration dans le cadre de séminaires inter-
institutionnels organisés fin 2002 avec les représentants locaux des trois
organismes concernés et consacrés au thème examiné par la Cour.
Ces séminaires avaient en effet pour objectifs, au-delà des aspects de
création et partage d’une culture commune, de renforcer la coordination au
plan local en ce domaine et de définir la stratégie locale du contrôle de la
recherche d’emploi pour 2003 et les années à venir.
L’intégration des conséquences de l’évolution de la réglementation de
l’assurance-chômage décidée fin 2002 par les partenaires sociaux et portant
en particulier sur le suivi du PARE (projet d’aide au retour à l’emploi) et du
PAP (programme d’action personnalisée) ainsi que la recherche de l’emploi
a eu pour conséquence de différer la signature des conventions tripartites
locales ; il a fallu, préalablement, mettre en accord les conventions
nationales.
A la fin du premier semestre 2003, tous les départements étaient
couverts par une convention.
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La baisse des signalements des Assédic
Elle résulte de plusieurs facteurs :
!
Pour l’année 2001, elle est due en grande partie aux délais
constatés dans l’agrément de la nouvelle convention instituant le PARE et le
PAP et dans la conclusion des conventions tripartites nationales et locales
dont il vient d’être fait état.
De plus, la mise en oeuvre de toutes ces décisions nécessitant de
nouveaux modes d’actions ou de nouveaux moyens (en particulier des
programmes informatiques) n’a pu intervenir qu’au début de 2002, ce qui
explique les chiffres constatés par la Cour pour cette année.
Cependant, toutes les actions concernant le PARE ont eu pour
conséquence de créer un nouveau contexte dans lequel s’inscrivent les
relations DDTEFP/ANPE/Assédic. C’est l’une des raisons qui expliquent
l’augmentation constatée par la Cour des saisines de la DDTEFP par les
Assédic (multiplication par 6 entre le 1
er
et 2
ème
semestre 2002, avec pour
conséquence l’allongement des délais de décisions des SCRE).
!
Outre les explications figurant ci-dessus, le volume des signalements
des Assédic aux DDTEFP
dépend également des suites que ces dernières
leur donnent.
La Cour relève que les signalements ne donnant pas lieu à sanction
représentent 75 % de la totalité. L’Unédic tient à souligner, avec la Cour,
que "le taux de sévérité" réelle doit être d’un niveau plus significatif.
L’évolution observée concernant les décisions des DDTEFP, suite à saisine
des Assédic, doit permettre de consolider leurs pratiques sous la réserve du
développement des moyens des SCRE, en particulier informatiques.
Des constats de l’assurance-chômage, il résulte que les sanctions
décidées par les DDTEFP concernent, dans leur très grande majorité, des
dossiers de fraudes ou de cumul des allocations avec un travail non déclaré.
Si l’on se réfère aux éléments en notre possession, les sanctions ne
sont dûes qu’en faible partie aux signalements des Assédic dans le cadre du
suivi du PARE-PAP en 2002. Seules 4,5 % des saisines de la DDTEFP pour
absence à une deuxième convocation ou doutes sur la recherche d’un emploi
après entretien par les Assédic, sur le deuxième semestre 2002, ont pour
conséquence une radiation définitive ou une suspension provisoire des
prestations.
S’il est normal que dans le cadre de fonctions décentralisées les
chiffres puissent être différents, l’Unédic ne peut que s’étonner de
l’importance anormale des écarts locaux constatés par la Cour en matière de
"taux de sévérité des décisions prises par les DDTEFP suite à saisines des
Assédic". Pour viser à une plus grande égalité de traitement des demandeurs
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OUR DES COMPTES
d’emploi, il serait nécessaire d’analyser ces écarts et leurs causes, en vue de
procéder à une harmonisation. L’Unédic y prêtera volontiers sa contribution.
Les entretiens physiques
La Cour constate la différence, en 2002, entre l’objectif de 53 989
convocations à réaliser par les Assédic et le nombre d’entretiens réalisés
(39 073). Elle résulte de l’absentéisme aux convocations ; ce dernier est le
plus souvent justifié par une cessation d’inscription comme demandeur
d’emploi, ce qui démontre que l’objectif de la reprise d’un emploi à été
atteint.
Afin d’éviter toute erreur d’appréciation, l’objectif fixé aux Assédic
pour 2003 a été redéfini puisque la statistique prend maintenant en compte
les "entretiens effectivement réalisés".
"
En conclusion, la mise en oeuvre du PARE a amené des changements
très importants dans les relations entre les trois partenaires du secteur de
l’emploi (Unédic, ANPE, DDTEFP), ce qui a eu des conséquences
notamment sur le contrôle de la recherche de l’emploi. L’Unédic souhaite
mettre en oeuvre avec ses deux partenaires un système juste et efficace ; dans
cette optique, une harmonisation tant sur les objectifs que les procédures ou
les moyens reste à réaliser.
Cette voie est pour l’Unédic corollaire de l’harmonisation mise en
oeuvre, par les Assédic, dans le domaine des aides financières du PARE et le
suivi des demandeurs d’emploi.