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La fiabilité des comptes des collectivités
territoriales
_____________________
PRESENTATION
_____________________
La fiabilitØ des comptes est une condition de la qualitØ de
l information financiLre
laquelle le plus large public est lØgitimement
attentif. Cette Øvidence a ØtØ mise en
uvre de longue date pour les
entreprises et le sera bient t en ce qui concerne l Etat. Elle ne l a ØtØ
qu imparfaitement pour les collectivitØs territoriales
.
Certes, les instructions comptables applicables aux collectivitØs
territoriales et aux Øtablissements publics locaux ont ØtØ, pour la plupart,
modernisØes antØrieurement
la rØforme de la comptabilitØ de l Etat et
n’intLgrent donc pas les Øvolutions normatives les plus rØcentes. Mais du
fait de cette antØrioritØ, et aussi en raison des particularitØs du cadre
financier local, la ligne suivie pour adapter les comptabilitØs locales aux
rLgles applicables aux entreprises diffLre assez fondamentalement de
l orientation retenue par la loi organique pour la comptabilitØ de l Etat.
Dans le secteur local, en effet, la plupart des opØrations destinØes
traduire l application des principes comptables gØnØraux sont intØgrØes
dans la comptabilitØ budgØtaire,
la diffØrence de l Etat pour lequel la
loi organique prØvoit de distinguer une comptabilitØ des recettes et
dØpenses
budgØtaires
(enregistrement
des
encaissements
et
des
dØcaissements) et une comptabilitØ gØnØrale (enregistrement des droits et
obligations).
CombinØ
un principe d Øquilibre budgØtaire strict, sans
Øquivalent pour le budget de l Etat, ce choix emporte une sØrie de
consØquences, dont certaines limitations
la transposition des principes
comptables. A cet Øgard, la distinction opØrØe par le dØcret du
29 dØcembre 1962 entre les plans de comptes conformes au plan
comptable gØnØral (services industriels et commerciaux, OPHLM) et ceux
inspirØs de ce mOEme plan comptable et y dØrogeant donc en partie
(collectivitØs territoriales notamment) conserve une actualitØ.
Paradoxalement, le r le confØrØ par les textes aux comptables
publics locaux n a pas ØvoluØ comme aurait pu le nØcessiter le
renforcement des normes applicables dans le secteur local. En
particulier, les opØrations, notamment de fin d exercice, qui distinguent
la comptabilitØ gØnØrale d une simple comptabilitØ de caisse, ne sont pas
494
C
OUR DES COMPTES
susceptibles en gØnØral d engager leur responsabilitØ, conformØment
une jurisprudence rØcente en la matiLre. Ces opØrations prØsentent
dLs
lors des risques particuliers d insincØritØ, encore accrus par les enjeux
budgØtaires qui y sont attachØs.
Les chambres rØgionales des comptes ont entrepris de renforcer
leurs contr les de la fiabilitØ des informations financiLres produites,
l appui de leurs apprØciations sur la situation financiLre des collectivitØs
et des organismes dont elles examinent la gestion. La synthLse suivante
tire les premiers enseignements de ces travaux pour les collectivitØs
territoriales et les Øtablissements publics locaux de coopØration.
Tirant les consØquences du principe de sØparation des ordonnateurs
et des comptables, les Øtats financiers des collectivitØs territoriales et des
Øtablissements publics locaux de coopØration prØsentent la particularitØ
d OEtre dØdoublØs. La production par l ordonnateur d un compte
administratif et la tenue en parallLle par le comptable d un compte de
gestion en partie double recouvrent la distinction entre les opØrations
budgØtaires de fonctionnement et d investissement et les comptes
extrabudgØtaires de crØances et de dettes
court terme et de trØsorerie.
Cette dichotomie ne contribue pas
la lisibilitØ des Øtats financiers.
Toutefois les risques de discordance sont faibles. En effet, les opØrations
budgØtaires Øtant enregistrØes, dans les deux cas, au stade de la prise en
charge par le comptable des mandats de dØpenses et des titres de recettes
Ømis par l ordonnateur, ces deux documents doivent co ncider pour les
rubriques qui leur sont communes. Aussi sera-t-il fait mention
indiffØremment des comptes, dans ce qui suit, pour dØsigner l ensemble
de ces Øtats, sauf prØcision nØcessaire.
I
–
L’image de la situation des collectivités rendue
par leurs comptes
MOEme si la loi ne l indique pas expressØment pour les
comptabilitØs du secteur local, la rØfØrence au plan comptable gØnØral
voudrait que ces derniLres donnent une image fidLle de la situation
financiLre et du patrimoine. De ce point de vue, les contr les des
chambres rØgionales des comptes montrent que l application des
principes comptables reste souvent partielle, entra nant un certain nombre
de biais significatifs dans la prØsentation des rØsultats. Ils soulignent
Øgalement que l ambition d amØliorer la connaissance du patrimoine, au
c ur de la rØforme de la comptabilitØ communale, est loin d avoir abouti.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
495
Ces conclusions s appuient sur un Øchantillon de prLs d une
centaine de collectivitØs territoriales, dont une soixantaine de communes,
et
d Øtablissements
publics
locaux
de
coopØration
caractLre
administratif ou industriel et commercial. La comptabilitØ communale et
celle des services industriels et commerciaux, rØnovØes, pour la plus
rØcente, depuis 1997, offrent,
cet Øgard, un recul que ne permettent pas
la nouvelle comptabilitØ des dØpartements, mise en application en 2004,
et celle des rØgions, en cours de refonte.
A
–
Les facteurs de surévaluation des résultats
Non soumis
l imp t, les rØsultats des collectivitØs sont affectØs
intØgralement,
la cl ture de l exercice,
la couverture du besoin de
financement des investissements ou repris en report
nouveau en section
de fonctionnement. Dans le budget, la part du rØsultat affectØe ou reportØe
constitue un moyen d Øquilibre.
La surØvaluation du rØsultat tient
la possibilitØ pour l ordonnateur
de diffØrer l enregistrement des charges et des produits par le truchement
des Ømissions de titres et de mandats. Elle peut aussi rØsulter d un biais
dans les Øcritures de transfert entre le fonctionnement et l investissement
en vue de favoriser le financement d opØrations par l emprunt plut t que
par des ressources propres.
1
–
La constatation des pertes est retardée ou incomplète
Toute diminution d actif sans contrepartie constitue une charge.
Les crØances qui ne peuvent pas OEtre recouvrØes font l objet, en
consØquence,
d une
procØdure
d admission
en
non
valeur
qui
s accompagne, dans la comptabilitØ des collectivitØs, de la constatation
d une charge
un compte de perte sur crØances irrØcouvrables. A dØfaut,
le rØsultat se trouve surØvaluØ et le bilan faussØ par le maintien
l actif de
crØances irrØcupØrables. Le retard dans la constatation des pertes qui en
rØsultent est un thLme rØcurrent lors des bilans financiers rØalisØs aprLs le
renouvellement des exØcutifs locaux.
Sauf exception, les communes ne constituent pas de provisions
pour dØprØciation de leurs crØances, de telles dotations ne revOEtant pas de
caractLre obligatoire. Or, si la trLs grande majoritØ de leurs recettes,
correspondant au produit de la fiscalitØ et des dotations, n est pas soumise
alØa, il n en va pas de mOEme de la fraction minoritaire de leurs produits
issue des redevances pour service rendu et des taxes diverses, mises en
recouvrement sous leur seule responsabilitØ. DLs lors, il n est pas rare que
496
C
OUR DES COMPTES
des crØances anciennes de cette nature s accumulent
leur bilan, pour des
montants pouvant atteindre, dans certains cas, le tiers des titres Ømis
annuellement sur les comptes concernØs.
Responsables du recouvrement des recettes, les comptables publics
n exercent qu un contr le limitØ de la justification des titres qu ils
prennent en charge. De ce fait, des difficultØs de recouvrement peuvent
surgir lorsque la validitØ de certains titres donne lieu
contestation,
situation qui appara t assez frØquente pour les participations en matiLre
d urbanisme ou les droits d occupation de la voirie.
Les exØcutifs des collectivitØs peuvent OEtre d autant plus enclins
se dØsintØresser des problLmes de recouvrement que l acquittement des
crØances n’a d’incidence que sur la trØsorerie et ne procure aucune recette
budgØtaire nouvelle.
L accumulation
de
restes
recouvrer
de
produits
de
fonctionnement n est cependant pas l apanage des collectivitØs et des
Øtablissements publics locaux de coopØration, les situations les plus
graves se rencontrant plut t dans les Øtablissements publics spØcialisØs
relevant notamment du secteur hospitalier.
Ce qui caractØrise mieux les
collectivitØs, en revanche, est la dØtention de crØances
caractLre
financier correspondant, en particulier,
des prOEts ou avances
des
sociØtØs d Øconomie mixte locales qui les exposent
des risques parfois
ØlevØs. Or, il est assez frØquent que de telles crØances soient maintenues
durablement
leur
bilan,
alors
mOEme
qu’elles
sont
devenues
manifestement irrØcupØrables.
Ainsi, sur la vingtaine de communes de plus de trente mille
habitants entrant dans la composition de l Øchantillon, deux conservaient
leur bilan des crØances sur des sociØtØs d Øconomie mixtes locales de
respectivement 7 M
et 1,5 M , alors mOEme que ces sociØtØs avaient ØtØ
mises en liquidation depuis plusieurs annØes. Une autre commune de prLs
de 20 000 habitants dØtenait une crØance de 6 M
consØcutive
la mise
en jeu d une garantie d emprunt, partiellement contrebalancØe toutefois
par la constitution d une provision. Dans les trois cas, le caractLre
irrØcouvrable de ces crØances Øtait avØrØ, mais les collectivitØs avaient
omis de constater la charge correspondant
la perte exceptionnelle qui en
dØcoulait.
2
–
Les reports de charges demeurent fréquents
En de multiples occasions par le passØ, les chambres rØgionales des
comptes ont soulignØ les dØrives constituØes par les retards dans la
comptabilisation des factures, rendus possibles par le fait que les charges
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
497
ne sont enregistrØes qu au moment du mandatement. La gØnØralisation de
l application du principe du rattachement des charges
l exercice qu elles
concernent Øcarte dØsormais la possibilitØ d une telle dissimulation en
imposant que toutes les charges correspondant
un service fait soient
comptabilisØes au plus tard en fin d exercice. A cette fin, un mandat
rØcapitulatif
est
Ømis
sur
chacun
des
comptes
concernØs
pour
comptabiliser les charges qui devraient OEtre rattachØes
l exercice et ne
l ont pas ØtØ. En matiLre de fournitures et de prestations de service, ce
mandat recense les biens livrØs et les prestations effectuØes qui n ont pas
ØtØ encore, en principe, facturØs. Lorsque la facture est parvenue, la
charge est supposØe, en effet, avoir ØtØ mandatØe au plus tard pendant la
durØe de la journØe complØmentaire. Par dØrogation, les communes de
moins de 3500 habitants sont dispensØes d appliquer cette procØdure de
rattachement.
Ce principe, dont la bonne application dØpend au premier chef des
ordonnateurs, n est encore que trLs inØgalement mis en
uvre. De fait,
dans un tiers des collectivitØs et organismes composant l Øchantillon, et
alors qu elles n ont pas ØtØ systØmatiques, les vØrifications ont fait
ressortir des anomalies.
Contrairement
toute vraisemblance, des communes moyennes ou
des Øtablissements publics de coopØration
fiscalitØ propre n enregistrent
aucune charge
rattacher. Lorsque des rattachements sont opØrØs, les
mandats Ømis sont assez souvent dØpourvus des Øtats justificatifs dØtaillØs
que le comptable serait en droit d exiger. Des investigations plus
approfondies sur l exhaustivitØ de la comptabilisation des charges font
ressortir que de nombreuses charges facturØes ne sont pas comptabilisØes
dans l exercice.
Ainsi perdurent des pratiques destinØes
masquer des situations
financiLres dØgradØes. Une commune de prLs de 30 000 habitants,
contr lØe
la demande de l autoritØ prØfectorale, totalisait,
fin 2002,
3 M
d arriØrØs de charges non comptabilisØes, soit deux mois de
dØpenses annuelles de fonctionnement.
Dans la mOEme rØgion, pour
300 000
de charges rattachØes sur les comptes « achats et autres charges
externes »
fin 2000, une commune de plus de 50 000 habitants
prØsentant une capacitØ d autofinancement nØgative, avait rØglØ sur les
seuls trois premiers mois de l exercice suivant environ 2,5 M
de factures
correspondant
des achats effectuØs au cours de l exercice prØcØdent.
Dans cette collectivitØ, les dØlais de rLglement des fournisseurs
enfreignaient trLs largement les exigences lØgales, prLs de la moitiØ des
mandats y Øtant Ømis plus de quarante cinq jours aprLs la rØception des
factures.
498
C
OUR DES COMPTES
Mais cette application partielle du principe de rattachement des
charges se rencontre aussi, quoiqu
un degrØ moindre, dans des
collectivitØs en bonne santØ financiLre, tØmoignant d’une insuffisante
assimilation de la rLgle. Ainsi un contr le effectuØ
partir de donnØes
extraites du systLme d information comptable d une commune de prLs de
cent mille habitants a permis d Øtablir que les charges rattachØes
fin
2000 y Øtaient sous-ØvaluØes de prLs de 40 %.
Contrairement
l interprØtation prØvalant pour les entreprises, le
rattachement des charges rØpØtitives ou des consommations de fluide au
prorata de la pØriode est assez souvent nØgligØ.
Faute Øgalement de normes gØnØrales en matiLre de charges de
transfert, comparables
celles ØlaborØes pour la comptabilitØ de l Etat,
les dØpenses de transfert entre collectivitØs et Øtablissements publics
locaux de coopØration restent souvent comptabilisØes
la date de leur
rLglement, mOEme lorsque celui-ci est effectuØ au cours d un exercice
postØrieur
celui de la naissance de l obligation correspondante.
3
–
Les possibilités d’étalement de charges sont utilisées
abusivement
Les frais supportØs lors de l acquisition des immobilisations ou les
indemnitØs liØes aux renØgociations d emprunt peuvent OEtre transfØrØs
un compte de bilan. Il en va de mOEme, en application du plan comptable
gØnØral de 1999, pour les charges
caractLre gØnØral engagØes en vue
d amØliorer les rØsultats futurs. L inscription d un produit de montant
Øquivalent a pour effet de neutraliser l impact de la charge sur le rØsultat,
l amortissement de cette derniLre sur plusieurs exercices permettant son
Øtalement.
Dans le cas particulier de la comptabilitØ communale, cette
possibilitØ
est
Øtendue
aux
subventions
d Øquipement
versØes,
comptabilisØes en section de fonctionnement, qui peuvent OEtre transfØrØes
en section d investissement sur dØcision de l assemblØe dØlibØrante et
amorties sur une durØe maximale de cinq ans.
Dans
les
comptabilitØs
du
secteur
local,
les
Øcritures
correspondantes revOEtent un caractLre budgØtaire. L usage de cette
facultØ, lorsqu elle existe, prØsente un double intØrOEt : le produit contribue
alimenter les ressources propres et la charge transfØrØe peut OEtre
financØe par emprunt.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
499
Des collectivitØs et des Øtablissements publics locaux de
coopØration font un usage abusif de cette disposition en n amortissant pas
des charges antØrieurement transfØrØes ou en Øtalant des charges qui
n auraient pas lieu de l OEtre.
Le plus souvent liØ
des ØvLnements de caractLre exceptionnel, ce
dernier comportement est le corollaire d une absence d anticipation des
risques. C est ainsi que des communes qui n avaient pas constituØ de
provisions ont pu OEtre conduites
Øtaler les pertes rØsultant de dØcisions
d admission en non-valeur tardives ou encore
transformer une crØance
irrØcupØrable sur une sociØtØ d Øconomie mixte en une participation puis
Øtaler cette derniLre sur cinq ans en l assimilant abusivement
une
subvention d Øquipement. Dans d autres cas impliquant Øgalement des
syndicats intercommunaux, ce sont des dettes tardivement reconnues ou
nØes de participations dans des organismes tiers qui ont pu donner lieu
des Øtalements irrØguliers alors qu il aurait convenu de constater une
charge dØfinitive ou une provision. L obtention de dØlais de rLglement de
ces dettes, non critiquable en elle-mOEme, constitue,
cet Øgard, une
source de confusion, certains organismes se croyant autorisØs
tort
rØpartir la charge correspondante.
Le constat plus gØnØral d un faible recours au mØcanisme des
provisions est
mettre en relation avec les spØcificitØs en la matiLre de
l instruction
comptable
M 14
applicable
aux
communes
et
aux
Øtablissements publics locaux de coopØration
caractLre administratif.
Celle-ci distingue, en effet, trois catØgories de provisions rØglementØes :
pour diffØrØ de remboursement de dette, pour garantie d emprunt et pour
litige et contentieux, qui sont aussi les seules
revOEtir le caractLre de
dØpenses obligatoires en application des dispositions du code gØnØral des
collectivitØs
territoriales
(art. R. 2321-2).
Les
provisions
pour
dØprØciation des immobilisations et les provisions pour risques et charges
sont, dLs lors, gØnØralement considØrØes comme facultatives, bien qu il
puisse OEtre Øgalement soutenu qu en application du principe comptable de
prudence de telles provisions sont
constituer dLs lors qu un risque avØrØ
le justifie. Cette distinction est donc source d ambigu tØ. Dans les faits,
les communes et les organismes soumis
l instruction M 14 privilØgient
massivement la premiLre interprØtation en s en tenant, pour des raisons
budgØtaires,
la constitution des provisions rØglementØes.
Leur comportement diffLre,
cet Øgard, de celui
des organismes
du secteur local soumis sans restriction aux principes du plan comptable
gØnØral, lesquels font beaucoup plus largement appel au mØcanisme des
provisions.
500
C
OUR DES COMPTES
4
–
Des produits de cession d’actif restent indûment affectés à la
couverture de dépenses de fonctionnement
Dans la comptabilitØ communale, par dØrogation aux principes du
plan comptable gØnØral qui font de la plus ou moins-value de cession une
composante du rØsultat, la diffØrence entre le prix de cession d une
immobilisation et sa valeur comptable doit OEtre transfØrØe
la section
d investissement avant la cl ture de l exercice. De la sorte, les produits de
cession ne peuvent pas servir
financer des dØpenses de fonctionnement,
mais
viennent
abonder
les
ressources
propres
de
la
section
d investissement.
Les comptes concernØs donnent lieu
de frØquentes erreurs ayant
pour effet, la plupart du temps, de majorer le rØsultat.
Dans prLs d une commune sur six entrant dans la composition de
l Øchantillon, des anomalies ont ØtØ constatØes. A l occasion de cessions
titre gratuit qui s analysent comme des subventions en nature, il est
parfois procØdØ
un transfert intØgral de cette charge en section
d investissement alors que celle-ci pourrait, au mieux, faire l objet d un
Øtalement. Dans les cas les plus frØquents, lorsque les comptes concernØs
sont utilisØs
bon escient pour des cessions
titre onØreux, les Øcritures
constatant la sortie d actif et le transfert de la plus ou moins- value
peuvent OEtre enregistrØes avec un dØcalage d un exercice ou OEtre
purement et simplement omises, le produit de cession abondant, alors, le
rØsultat de fonctionnement. Dans une commune de 30 000 habitants, une
erreur de cette nature s Øtant rØpØtØe
plusieurs reprises, les autorisations
de dØpenses de la section de fonctionnement ont ØtØ augmentØes d autant,
alors mOEme que la cession d actif prØvue n a pu se concrØtiser.
Au-del
de leur incidence sur le rØsultat, ces erreurs dØnotent
souvent des insuffisances dans la tenue des comptes d actif, soit que la
sortie d immobilisations ne soit pas constatØe comme elle le devrait, soit
qu elle ne puisse l OEtre en raison d omissions antØrieures faisant que les
biens cØdØs ne figurent pas au bilan.
B
–
Une connaissance insuffisante du patrimoine
La valorisation du patrimoine ne constitue pas, au mOEme degrØ que
pour les entreprises, un ØlØment central de l apprØciation de la situation
financiLre des collectivitØs et de leurs groupements. Sauf pour certains
services industriels et commerciaux, des analyses en termes de rentabilitØ
des capitaux ou de rendement des actifs ne sont gØnØralement pas
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
501
adaptØes. D autre part, les possibilitØs d aliØnation du patrimoine sont
limitØes par les rLgles de la domanialitØ publique, protectrices de l intØrOEt
gØnØral. La gestion patrimoniale y revOEt nØanmoins une particuliLre
importance si l on considLre, notamment, que les administrations locales
rØalisent dØsormais prLs des trois quarts des investissements publics
civils.
La prØoccupation de suivi patrimonial a toujours ØtØ prØsente.
Mais, ainsi que la Cour des comptes et les chambres rØgionales ont pu le
relever de longue date, la connaissance par les collectivitØs de la
composition de leur patrimoine est restØe trLs souvent lacunaire. L une
des ambitions de la rØforme par Øtapes des comptabilitØs du secteur local
a ØtØ d amØliorer cette connaissance patrimoniale
travers la mise en
place de procØdures d inventaire fiables et l introduction progressive d un
amortissement des immobilisations.
L exemple des comptes communaux rØcemment contr lØs par les
chambres rØgionales des comptes ont montrØ, sans qu il soit encore
possible d en analyser pleinement les causes et les implications, qu
l Øvidence cet objectif est loin d avoir ØtØ atteint. Des confusions
nombreuses peuvent en rØsulter, illustrØes notamment par un traitement
dØfectueux des opØrations pour compte de tiers, ayant parfois une
incidence notable sur la situation financiLre des collectivitØs ou
organismes concernØs.
1
–
Les objectifs de la comptabilité patrimoniale ne sont pas
atteints
La fiabilisation de la comptabilitØ patrimoniale constituait l une
des ambitions fortes de la rØforme de la comptabilitØ communale
intervenue en 1997, concrØtisØe notamment par l Ølaboration de modalitØs
prØcises de recensement des immobilisations. Celles-ci ont fait l’objet de
diverses circulaires, dont celles des 31 dØcembre 1996 et 7 novembre
1997 de la direction gØnØrale de la comptabilitØ publique et de la
direction gØnØrale des collectivitØs locales.
Le passage
la nouvelle comptabilitØ devait OEtre l occasion pour
les ordonnateurs locaux de procØder
un inventaire complet de leurs
immobilisations ou
une rØvision de l inventaire existant en liaison avec
les comptables publics. Cet effort de recensement initial devait surtout
concerner les immeubles, des dispositions simplifiØes Øtant prØvues pour
les biens meubles. Le principe de valorisation retenu, excluant toute
rØØvaluation du bilan, reposait sur une reconstitution du coût historique.
Cette option impliquait, en particulier, de rØunir les donnØes comptables
relatives aux travaux rØalisØs sur les immobilisations
postØrieurement
502
C
OUR DES COMPTES
leur acquisition. AprLs rØalisation de cet inventaire, il revenait aux
comptables publics d ajuster si nØcessaire les donnØes des comptes de
bilan. Une procØdure plus systØmatique d Øchanges d informations devait
garantir par la suite une concordance entre l inventaire physique
jour de
la collectivitØ et l Øtat de l actif produit
l appui du compte de gestion.
Devant les difficultØs rencontrØes par de nombreuses collectivitØs,
des dØlais supplØmentaires ont ØtØ octroyØs pour l achLvement de ces
travaux de recensement par plusieurs circulaires successives. La derniLre,
en date du 22 dØcembre 1999, imposait de procØder, si tel n avait pas ØtØ
dØj
le cas,
un premier ajustement
la cl ture de cet exercice
partir
des informations disponibles, les comptables devant impØrativement
produire un Øtat de l actif
l appui de leur compte de gestion 1999. A de
notables exceptions prLs, cette ØchØance n a pas ØtØ tenue.
Les observations faites par les chambres rØgionales des comptes
font en effet ressortir que, dans de trLs nombreux cas, les comptables
publics ne sont toujours pas en mesure de justifier les soldes des comptes
d immobilisations par la production d un Øtat de l actif, sinon sous une
forme sommaire. L explication la plus souvent invoquØe fait rØfØrence
aux carences des ordonnateurs qui ne fourniraient pas les informations
nØcessaires
cette fin. De fait, le suivi des immobilisations au niveau de
dØtail requis peut OEtre impossible
mettre en
uvre, en particulier lorsque
les ordonnateurs n attribuent pas de numØro d inventaire permettant
d individualiser les immobilisations et de suivre les ØvLnements qui leur
sont liØs. Toutefois, les comptables communaux eux-mOEmes Øtaient
censØs contribuer activement aux travaux prØalables de recensement en
mettant
la disposition des ordonnateurs les informations issues des
fichiers d immobilisations qu ils tiennent et qu il s agissait de valider ou
de rectifier.
Dans les faits, les ordonnateurs semblent avoir accordØ la prioritØ
la mise en place d un suivi des biens meubles acquis depuis le 1
er
janvier
1996, afin de respecter leurs nouvelles obligations en matiLre
d amortissement essentiellement circonscrites
ces biens renouvelables
ainsi qu aux biens immeubles productifs de revenus acquis depuis cette
mOEme date. Par la suite, certains d entre eux se sont bornØs
mettre
jour
ces informations partielles sans jamais mener
bien les travaux de
recensement qui leur incombaient.
Un tel comportement a pu OEtre favorisØ par les faibles exigences
requises en matiLre d informations
fournir dans les documents annexØs
au budget primitif et au compte administratif.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
503
En effet, en ce qui concerne l Øtat des immobilisations annexØ au
budget
primitif,
les
seules
mentions
formellement
exigØes
par
l instruction M 14 sont celles relatives aux biens amortissables. Certaines
communes font une interprØtation plus large des informations
fournir en
se fondant sur les dispositions du code gØnØral des collectivitØs
territoriales (art. R. 2321-1) qui mentionnent la production d un Øtat des
biens meubles et immeubles. Mais d autres ne fournissent aucune
indication sur leur patrimoine foncier et sur leurs biens immobiliers non
amortissables. Parfois mOEme, aucun bien immobilier n est rØpertoriØ, ce
qui laisse supposer que la commune ne dØtient aucun bien amortissable de
cette nature, sans qu il soit possible de s en assurer.
Des indications relatives aux Øvolutions du patrimoine immobilier
figurent, certes, sur l Øtat des biens entrØs ou sortis de l actif au cours de
l exercice que les communes sont tenues de produire
l appui du compte
administratif. Mais ce document censØ retracer l intØgralitØ des flux
d immobilisations, y compris ceux correspondants aux travaux en cours,
est souvent incomplet. Outre les cessions d immobilisations dans
lesquelles se rØpercutent les erreurs mentionnØes plus haut, il se borne
frØquemment
recenser, au titre des entrØes, les acquisitions de biens
immobiliers stricto sensu,
l exclusion des travaux rØalisØs, en se fondant
sur l instruction M 14 qui offrirait,
cet Øgard, une certaine latitude
d interprØtation. Cette pratique rend alØatoire tout rapprochement avec les
donnØes du compte de gestion.
L une des difficultØs, propre au secteur public,
laquelle se sont
heurtØs les travaux de recensement du patrimoine foncier et immobilier,
tient
la variØtØ des rØgimes auxquels ces biens peuvent OEtre soumis.
Dans la comptabilitØ des communes et des Øtablissements publics locaux
caractLre administratif, en particulier, les actifs recensent l ensemble
des biens dont ces entitØs sont propriØtaires, y compris ceux sur lesquels
elles n exercent pas un contr le direct. Les immobilisations affectØes
d autres organismes ou concØdØes sont imputØes
des comptes
particuliers. RØciproquement, les immobilisations dont les communes
sont affectataires doivent OEtre enregistrØes et suivies sur d autres comptes.
La complexitØ de certaines situations, proportionnelle
la taille
des collectivitØs concernØes, a pu faire reculer les plus importantes
d entre elles devant les efforts de clarification nØcessaires. L un des
inconvØnients de cette situation qui ressort de recoupements opØrØs
l occasion de contr les de sociØtØs mixtes locales, est que certains biens
ne figurent ni dans le bilan de la collectivitØ
laquelle ils appartiennent ni
dans celui de la sociØtØ affectataire ou dØlØgataire.
Quelques communes moyennes ou grandes, dont une de 150 000
habitants figurant dans l Øchantillon examinØ par les chambres rØgionales
504
C
OUR DES COMPTES
des comptes, ont nØanmoins rØussi
surmonter ces obstacles et
mettre
en place une procØdure d inventaire fiable et pØrenne. L investissement
de dØpart a souvent ØtØ important et ØtalØ sur plusieurs annØes. Ces
exemples montrent que la connaissance du patrimoine peut OEtre
grandement amØliorØe, mOEme si des zones d ombre peuvent encore
subsister. En revanche, ils montrent aussi qu alors mOEme qu un inventaire
fiable a ØtØ Øtabli par l ordonnateur, le comptable peut avoir lui-mOEme
contribuØ au retard constatØ en ne procØdant pas aux ajustements qui lui
incombent dans sa comptabilitØ.
En dØfinitive, le partenariat entre les ordonnateurs et les
comptables sur lequel tablait la rØforme de la comptabilitØ communale
n a pas rØpondu
ce jour, dans nombre de collectivitØs dont certaines trLs
importantes,
l ambition d amØliorer la vision patrimoniale. Le
renforcement des normes comptables, notamment au plan international,
ne peut que rendre plus pressante l urgence pour ces collectivitØs
de se
doter des moyens de mettre leurs comptes en conformitØ avec les
standards existants.
2
–
La comptabilisation des opérations effectuées pour le compte
de tiers est souvent défaillante
Les opØrations pour le compte de tiers - travaux effectuØs d office
et opØrations sous mandat - doivent OEtre suivies dans des comptes de tiers
budgØtaires et leur financement doit OEtre identifiØ, de fa on
garantir
l Øquilibre de ces opØrations au moment de leur cl ture lorsque les biens
sont remis au tiers pour le compte duquel ils ont ØtØ rØalisØs. Ces
opØrations sont conduites le plus souvent par des syndicats agissant pour
le compte de collectivitØs, mais peuvent l OEtre Øgalement par des
communes.
Les insuffisances et les approximations du suivi patrimonial font
que cette distinction entre les opØrations pour le compte de tiers et celles
effectuØes en propre est souvent mal traduite, entra nant des situations
prØjudiciables aux diffØrentes parties prenantes.
Des opØrations achevØes peuvent subsister durablement dans le
patrimoine
de
l organisme
mandataire
sans
que
les
comptes
correspondants aient ØtØ clos et les travaux intØgrØs dans l actif du
mandant, les efforts de rØgularisation pouvant, de surcro t, se heurter au
fait que l origine de certains montants
ne peut plus OEtre identifiØe. Dans
le cas extrOEme d un syndicat ayant vocation
rØaliser des travaux pour le
compte de ses adhØrents, le montant des programmes de travaux non
identifiØs
la cl ture de l exercice 2000 s Ølevait
24,7 M
sur un
montant total d opØrations rØalisØes sous mandat de 29 M .
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
505
Le financement de ces opØrations n est pas davantage assurØ
correctement, lorsque les emprunts contractØs par le mandataire ne
donnent pas lieu, comme il conviendrait,
l enregistrement de crØances
de montant Øquivalent
l encontre du mandant ni aux appels de
remboursements subsØquents. Il en rØsulte que les soldes des comptes
retra ant ces opØrations peuvent OEtre lourdement dØficitaires au prØjudice
du mandataire, ce qui constitue une autre source de difficultØs lorsqu il
doit OEtre envisagØ de les cl turer. Les consØquences de telles erreurs
peuvent OEtre illustrØes par la situation d un syndicat
la carte dont les
opØrations pour compte de tiers accusaient, en 2002, un dØficit supØrieur
au total des produits annuels de son budget principal et reprØsentait plus
du double de son rØsultat dØficitaire de cl ture.
Dans le cas particulier de ces opØrations, les libertØs et les retards
pris dans l application de rLgles qui sont aussi de bonne gestion rendent
les situations difficiles
dØnouer et plus coûteuses.
II
–
Des spécificités comptables et budgétaires
propres au secteur local
Le cadre financier dans lequel Øvoluent les collectivitØs et les
Øtablissements publics locaux n est pas dØpourvu de solides garanties. Ils
sont soumis, notamment,
des rLgles budgØtaires rigoureuses dont il
convient de tenir compte lorsqu on rapproche leurs obligations en matiLre
comptable du droit commun applicable aux entreprises. Mais cette
contrainte a son revers et peut parfois hypothØquer l objectif de
transparence des comptes au stade de l exØcution du budget
.
Par ailleurs, la bonne mise en
uvre d une comptabilitØ gØnØrale
dØpassant les mouvements de caisse repose, pour une large part, sur la
fiabilitØ des procØdures internes aux collectivitØs en amont de
l Øtablissement des Øtats financiers. La primautØ accordØe par les
ordonnateurs
la procØdure budgØtaire et la limitation de la responsabilitØ
du comptable public font que ces procØdures n offrent pas toutes les
garanties requises
.
Sur chacun de ces aspects, les retards pris dans la mise en
uvre de
la rØforme de la comptabilitØ communale et les biais constatØs dans son
application
appellent
des
amØliorations.
Celles-ci
devraient
plus
largement s accompagner d une clarification et d une harmonisation des
rLgles
applicables
aux
diffØrentes
catØgories
de
collectivitØs
et
d Øtablissements
publics
du
secteur
local,
dont
les
spØcificitØs
n apparaissent pas toujours justifiØes.
506
C
OUR DES COMPTES
A
–
Des enjeux budgétaires prioritaires
La gestion financiLre des collectivitØs et des Øtablissements publics
locaux s inscrit dans un cadre budgØtaire caractØrisØ par l application
d un principe d Øquilibre strict qui contribue pour beaucoup
la ma trise
de la dette des administrations publiques locales. En vertu de cette rLgle,
les emprunts ne peuvent pas financer des dØpenses de fonctionnement ni
servir au remboursement de la dette antØrieure et doivent uniquement OEtre
utilisØs au financement de nouveaux investissements.
D une origine bien antØrieure aux rØformes comptables rØcentes,
ce principe d Øquilibre s est trouvØ, dans l ensemble, renforcØ par le
choix d inscrire la transposition des principes comptables gØnØraux dans
ce cadre prØexistant. Toutes les opØrations significatives du point de vue
de l apprØciation de la situation financiLre revOEtent, en effet, un caractLre
budgØtaire et doivent OEtre ØquilibrØes, en dØpenses, par des recettes
due
concurrence.
Nombre de distorsions constatØes par les chambres rØgionales des
comptes dans l application des rLgles comptables rØsultent de tentatives
pour contourner cette contrainte. Elles font aussi ressortir le caractLre
encore perfectible du cadre budgØtaire et comptable dans lequel s inscrit
l action des collectivitØs.
La combinaison des deux catØgories de normes, l une budgØtaire,
l autre comptable, suppose de concilier au mieux leurs finalitØs
respectives.
Si l’obligation d’amortir les immobilisations Øtait intØgralement
appliquØe,
les
collectivitØs
seraient
contraintes
de
dØgager
un
autofinancement
due concurrence. Leur possibilitØ de contracter des
emprunts, dØj
plafonnØe par les rLgles budgØtaires, serait limitØe d’autant
au prix d un alourdissement de la fiscalitØ de certaines d entre elles. La
solution de compromis, retenue par la rØforme de la comptabilitØ
communale, a consistØ
circonscrire le pØrimLtre des amortissements des
immobilisations aux biens renouvelables.
Le raisonnement suivi pour les sorties d actif a ØtØ diffØrent de
celui tenu pour leur dØprØciation. Ces sorties, correspondant
un
amoindrissement du patrimoine, doivent Øgalement donner lieu
l enregistrement d une charge. L obligation budgØtaire d Øquilibrer celle-
ci par un produit Øquivalent pourrait alors conduire
imposer une
reconstitution du patrimoine dont l automaticitØ peut OEtre discutable.
Divers procØdØs ont ØtØ introduits dans la comptabilitØ communale pour
neutraliser cet effet. Ainsi les moins- values de cessions effectuØes
titre
onØreux, les cessions
titre gratuit lorsqu elles sont assimilables
des
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
507
apports ou encore les pertes sur titres de participation sont neutralisØes
par des prØlLvements sur les comptes de capitaux.
Mais ces mØcanismes
ne concernent pas les autres catØgories d immobilisations financiLres,
notamment les prOEts. Leur transformation en subvention permet, le cas
ØchØant, de les solder s ils s avLrent irrØcupØrables. Elle peut toutefois
avoir un coût budgØtaire trLs ØlevØ. Les frØquentes difficultØs rencontrØes
par les collectivitØs pour apurer les prOEts accordØs
des sociØtØs
d Øconomie mixte inciteraient
prØciser davantage quelles doivent OEtre
les sanctions budgØtaires des pertes financiLres consØcutives
des dØficits
d opØrations confiØes
ces sociØtØs, ou
l insolvabilitØ de ces derniLres.
Les questions posØes par la conciliation entre les principes
budgØtaires et les rLgles comptables apparaissent les moins bien rØsolues
en matiLre de provisions. IndØpendamment des provisions rØglementØes
obligatoires, il est, en particulier, des cas dans lesquels l anticipation de
risques financiers probables imposerait la constitution d une provision,
dont la reprise, au moment de la concrØtisation du risque, permettrait de
couvrir la charge correspondante. Pour les communes cependant, l usage
de cette facultØ peut OEtre source de difficultØs budgØtaires
retardement.
En effet, la reprise de provision venant en dØduction des ressources
propres, ces derniLres peuvent ne pas suffire
couvrir le remboursement
en capital des emprunts, de sorte que l Øquilibre du budget est susceptible
de se trouver compromis au moment du dØnouement de cette opØration.
Les modalitØs de calcul des ressources propres seraient sans doute
amØnager pour Øliminer cet inconvØnient.
La mise en
uvre du principe de comptabilisation en droits
constatØs soulLve des difficultØs d une autre nature. En thØorie, les
engagements de dØpenses devant rester dans la limite des crØdits ouverts,
rien ne s oppose
ce que l intØgralitØ des dØpenses engagØes ayant donnØ
lieu
un service fait puissent OEtre rattachØes
l exercice qu elles
concernent. En pratique cependant, il est assez frØquent que les charges
ne puissent OEtre entiLrement rattachØes faute de crØdits disponibles. La
contrainte budgØtaire va alors
l encontre de la prØsentation de comptes
retra ant entiLrement la situation financiLre des organismes en cause.
La solution la plus immØdiate consisterait
ce qu une dØcision
budgØtaire modificative soit prise en vue de rØtablir des crØdits suffisants.
Cependant, le caractLre tardif de la pØriode oø sont enregistrØes les
opØrations de fin d exercice peut constituer un obstacle
la mobilisation
des moyens d Øquilibre nØcessaires. Pour permettre la prØsentation de
comptes sincLres, il conviendrait, dLs lors, qu une telle dØlibØration
d ouverture de crØdits soit prise, au besoin, en dØsØquilibre. En permettant
de dØgager des rØsultats corrects, elle aurait l avantage Øgalement d Øviter
508
C
OUR DES COMPTES
de fausser les encha nements budgØtaires par l affectation et la reprise de
rØsultats erronØs.
En l Øtat actuel, la comptabilisation tronquØe de certaines
opØrations ne permet pas aux Øtats financiers de remplir pleinement leur
r le d alerte en cas de difficultØs. Certes, le contr le des actes budgØtaires
par les prØfets et les chambres rØgionales des comptes permet de dØtecter
et de corriger certaines insincØritØs manifestes. Mais les situations les plus
dØsØquilibrØes restent souvent masquØes pendant plusieurs exercices et ne
sont rØvØlØes que tardivement lorsque la constatation de la rØalitØ du
dØficit devient inØluctable.
Les encha nements d insincØritØs budgØtaires et comptables
peuvent OEtre d une particuliLre gravitØ dans le cas de structures
imbriquØes, ainsi que le montrent les exemples d un syndicat de
traitement des dØchets et d un syndicat adhØrent de collecte des ordures
mØnagLres qui ont accumulØ pendant plusieurs annØes des factures
impayØes vis- -vis de leurs prestataires respectifs, reprØsentant jusqu
une annØe de dØpenses de fonctionnement pour le premier et prLs d une
annØe et demi pour le second si l on tient compte des retards de rLglement
de ses contributions au prØcØdent. La dØgradation parallLle de la situation
de ces deux syndicats a pu se poursuivre pendant plus de deux ans sans
OEtre dØtectØe par les autoritØs en charge du contr le budgØtaire ni signalØe
par les comptables de ces syndicats en dØpit de l importance des reports
de charges dont ils pouvaient avoir connaissance. L impØrieuse nØcessitØ
de rØgulariser la situation ainsi crØØe vis- -vis de leurs prestataires a
finalement conduit ces organismes
prØvoir l inscription de ces arriØrØs
leurs budgets en 2002. Le quasi doublement de la taxe d enlLvement des
ordures mØnagLres acquittØe par les usagers du second syndicat a
permis
de garantir pour l avenir le rLglement des prestataires. Mais la question de
l apurement des dØficits hØritØs des annØes antØrieures est restØe
peu
prLs entiLre
ce jour.
Le rLglement des impayØs a donnØ lieu, dans l un
et l autre syndicats,
des refinancements bancaires qui n effacent pas
toutefois la rØalitØ des dØficits, lesquels ne seront totalement rØsorbØs
qu aprLs remboursement de ces concours.
Quoique moins alarmante, la situation d un syndicat
vocation
multiple apporte une autre illustration de cette prØØminence de la
prØsentation budgØtaire sur la rØalitØ financiLre. Une insuffisance
chronique de trØsorerie, due notamment
des retards dans l Ømission de
titres
l encontre de communes dØbitrices, a ØtØ la cause de trLs
importants retards dans le mandatement des dØpenses. L obligation
d amortir toutes les immobilisations rØalisØes en vue d activitØs
caractLre industriel et commercial n Øtait plus respectØe, les dotations aux
amortissements des budgets annexes d eau et d assainissement Øtant
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
509
ajustØes aux crØdits disponibles. Pour le mOEme motif, aucune provision
n avait ØtØ constituØe malgrØ un contentieux en indemnisation d un
prØcØdent dØlØgataire. Bien que l autoritØ prØfectorale ait alertØ sur cette
situation prØoccupante dLs 2001, ces problLmes n Øtaient pas entiLrement
rØsolus en 2004, cet exemple tØmoignant, comme les prØcØdents, de la
difficultØ
corriger de telles insuffisances une fois que celles-ci ont ØtØ
diagnostiquØes.
Une dØconnexion, comme le prØvoit pour l Etat la loi organique
sur les lois de finances, entre un budget suivi en caisse et une
comptabilitØ gØnØrale patrimoniale en droits constatØs serait de nature
Øliminer les interfØrences entre l un et l autre et
favoriser, de ce fait, une
plus grande transparence. Mais elle altØrerait profondØment la portØe du
principe d Øquilibre propre au secteur local qui a toujours intØgrØ le
principe des droits constatØs et elle affaiblirait celle des opØrations
caractLre patrimonial qui n auraient plus d incidence financiLre directe.
DLs lors, s il peut OEtre nØcessaire d adapter les rLgles comptables
pour tenir compte de leurs consØquences budgØtaires, ces amØnagements
doivent
rØpondre
une
logique
financiLre
interdisant
les
accommodements au cas par cas. Hors des dØrogations admises, les
inscriptions budgØtaires
nØcessaires
la passation de toutes les Øcritures
comptables devraient OEtre impØrativement prises, mOEme si
elles doivent
conduire
constater un dØsØquilibre.
En l Øtat actuel des textes, une telle dØcision modificative en
dØsØquilibre impliquerait une saisine de la chambre rØgionale des
comptes. Son objet Øtant de rØtablir l exactitude du compte administratif,
il pourrait OEtre Øgalement envisagØ qu
l instar des modalitØs prØvues en
cas de dØficit de ce compte par l article L. 1612-9 du code gØnØral des
collectivitØs territoriales, le rØsultat soit reportØ, en pareil cas, au budget
primitif de l exercice suivant.
B
–
Des procédures internes peu encadrées
La prØsentation d Øtats financiers rØguliers et sincLres nØcessite
une fiabilisation de la cha ne d enregistrement des opØrations qui ne peut
OEtre assurØe par les seuls contr les opØrØs en aval par le comptable public.
Ce dernier est tributaire de l Ømission par l ordonnateur des mandats de
dØpense et des titres de recette. MOEme lorsque les dØpenses ou recettes
sont dØcaissØes ou encaissØes avant Ømission des mandats et des titres, il
reste
rØgulariser ces opØrations en les enregistrant sur des comptes
budgØtaires, ce qui n est pas toujours effectuØ. Les contr les du
comptable sont circonscrits et ne lui donnent la possibilitØ de rejeter des
510
C
OUR DES COMPTES
mandats que dans les cas oø ceux-ci seraient susceptibles de se traduire
par des paiements irrØguliers. Mais sa responsabilitØ ne peut pas OEtre mise
en jeu
raison d erreurs dans la comptabilisation des opØrations de fin
d exercice.
Ainsi, la bonne application de rLgles comptables essentielle
une
correcte apprØciation de la situation financiLre et patrimoniale repose en
grande partie sur les ordonnateurs et sur la qualitØ des dispositifs de
contr le interne mis en place sous leur responsabilitØ.
Si les ordonnateurs n ont pas formellement la facultØ,
la
diffØrence des comptables, de formuler des rØserves sur la gestion de
leurs
prØdØcesseurs,
celles-ci
ne
s en
manifestent
pas
moins
explicitement,
l occasion de demandes de vØrification externe, ou
implicitement, notamment lorsqu il s agit d apurer les pertes hØritØes des
gestions antØrieures. Ainsi, des comptables dont la gestion peut OEtre
Øgalement en cause, rencontrent parfois des difficultØs pour faire aboutir
auprLs des ordonnateurs des demandes d admission en non-valeur de
crØances anciennes, comme d ailleurs la constatation d annulations de
titres qui appara traient justifiØes.
Les dØpenses sont soumises de la part des comptables publics
un
certain nombre de contr les qui ne se distinguent pas, dans leur finalitØ,
de ceux que requiert l’Øtablissement d’une comptabilitØ fiable dans tout
organisme, quelle que soit sa forme juridique. Les comptables doivent
notamment s assurer de l exactitude de la liquidation et de la justification
des opØrations. Mais l exhaustivitØ de l enregistrement de ces derniLres
dØpend des ordonnateurs. Or, les procØdures internes des collectivitØs
n offrent gØnØralement pas toutes les garanties
cet Øgard.
Les ordonnateurs sont seuls chargØs de la tenue de la comptabilitØ
des engagements qui est au point de dØpart de la procØdure
d enregistrement des opØrations. Mais celle-ci est peu formalisØe. Elle
n est pas toujours tenue et lorsqu elle existe, elle ne respecte pas,
dans
les communes, les recommandations de l instruction comptable M 14.
Dans les collectivitØs examinØes, en particulier, la constatation du service
fait n Øtait jamais effectuØe
la date de livraison des fournitures ou de
rØalisation des prestations, comme elle l aurait dû. Or, la constatation du
service fait constitue le fait gØnØrateur de l enregistrement des charges et
de leur rattachement
l exercice qu elles concernent.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
511
Le dØcret du 2 avril 2003 relatif
l Øtablissement des piLces
justificatives a supprimØ l obligation pour les ordonnateurs de viser les
factures ou mØmoires pour certifier le service fait. Les mesures de
simplification administrative ne doivent pas aller
l encontre d un suivi
prØcis du service fait, Øtape fondamentale pour s assurer de la rØalitØ et de
la conformitØ des prestations.
Les factures parvenues, dont la date de rØception constitue le point
de dØpart du dØlai global de paiement fixØ
quarante cinq jours par le
dØcret du 21 fØvrier 2002, ne sont pas toujours enregistrØes
leur arrivØe
comme elles le devraient. Elles sont parfois retenues aprLs centralisation
par les services financiers de collectivitØs sans OEtre mandatØes ni par
consØquent comptabilisØes dans l exercice qu elles concernent. La
rØgulation des mandatements en fonction de la trØsorerie disponible peut
ainsi porter atteinte
la finalitØ du rattachement des charges en fin
d exercice qui est de garantir que toutes les dettes subsistant envers les
fournisseurs sont effectivement retracØes au bilan.
Les comptables publics qui ont nØcessairement connaissance avec
retard de ces dØrives pourraient se voir reconna tre un r le d alerte afin
d amener les collectivitØs
renforcer, si nØcessaire, leurs procØdures, de
fa on que celles-ci garantissent
tout le moins que les charges ayant fait
l objet
d une
facturation
sont
intØgralement
comptabilisØes
dans
l exercice auxquels elles se rattachent.
La mise en place et la tenue d un inventaire des immobilisations
rØpondant
la finalitØ patrimoniale de la comptabilitØ relLvent Øgalement,
au premier chef, des ordonnateurs. Les difficultØs de mise en pratique des
circulaires ayant accompagnØ l entrØe en vigueur de l instruction
comptable M 14 peuvent tenir notamment, sur un plan strictement
matØriel,
la relative complexitØ d une informatisation complLte de ces
procØdures. La recherche d un systLme totalement intØgrØ est susceptible
de soulever des problLmes de compatibilitØ entre les applicatifs utilisØs
pour suivre les diffØrents types de biens. Les logiciels disponibles sur le
marchØ peuvent se rØvØler, en outre, partiellement inadaptØs
certaines
des spØcificitØs de la comptabilitØ publique.
Ainsi dans l une des collectivitØs examinØes, le logiciel implantØ
pour faciliter la tenue de l inventaire ne prØvoyait pas d autres modalitØs
de sortie des immobilisations que les cessions. Il faisait application pour
le calcul des amortissements de la rLgle du prorata temporis en vigueur
dans le plan comptable gØnØral, mais non dans la comptabilitØ
communale. Dans une autre collectivitØ, il Øtait attribuØ par le logiciel
autant de numØros d inventaire que de mandats, ce qui ne pouvait
permettre d individualiser correctement les immobilisations et de suivre
les ØvLnements s y rapportant.
512
C
OUR DES COMPTES
Les opØrations d inventaire n apparaissent pas devoir OEtre
conditionnØes cependant par leur centralisation dans un systLme unique et
la coexistence de plusieurs systLmes d informations dØdiØs
des
catØgories d immobilisations diffØrentes, telles que les vØhicules ou les
immeubles, ne devrait pas constituer un obstacle
la mise en place au
besoin progressive d un suivi adaptØ des immobilisations. Les circulaires
prØcitØes font d ailleurs preuve de souplesse
cet Øgard, en n imposant
pas de normalisation pour l attribution des numØros d inventaire, de fa on
permettre aux collectivitØs de reprendre les systLmes de numØrotation
automatisØs ou manuels dØj
Øtablis.
Dans une matiLre aussi couramment pratiquØe dans les entreprises,
les problLmes techniques ne sauraient OEtre insurmontables. L une des
interrogations que font ressortir les investigations des chambres
rØgionales
des
comptes
est
cependant
celle
du
coût
d un
tel
investissement et des opØrations pØriodiques qui s ensuivent au regard du
retour que les collectivitØs peuvent en attendre pour leur gestion. Cette
prØoccupation ne peut
pas justifier que des collectivitØs s abstiennent de
mettre en
uvre les moyens nØcessaires
une amØlioration de la
connaissance et du suivi comptable de leur patrimoine. Mais elle invite
ce qu une plus large place soit faite aux enjeux du dØveloppement de
systLmes d information en ce domaine, notamment en termes de
conservation, d entretien ou de renouvellement du patrimoine, auxquels
les seules prescriptions de la comptabilitØ communale, empreintes de
nombreuses concessions en matiLre d Øvaluation ou de constatation de la
dØprØciation des actifs, ne permettent pas pleinement de rØpondre.
Enfin, des insuffisances qui peuvent avoir ponctuellement des
consØquences nØfastes pour le dØnouement des opØrations apparaissent
dans l organisation des systLmes de traitement comptables, lesquels ne
permettent pas toujours de reconstituer l historique des opØrations.
La comptabilitØ de l ordonnateur et celle du comptable public
peuvent OEtre simultanØment dØfaillantes sur ce point. Outre les opØrations
pour compte de tiers dØj
citØes, les observations fournissent ainsi des
exemples de charges transfØrØes et non amorties dont l origine ne peut
OEtre identifiØe, de provisions maintenues au bilan dont le fait gØnØrateur a
ØtØ perdu, de rattachements de charges pour des montants globaux
impossibles
justifier dans le dØtail.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
513
C
–
Des spécificités comptables, selon les organismes,
insuffisamment explicites
Les comptabilitØs des diffØrentes catØgories de collectivitØs et
d Øtablissements publics locaux se rØfLrent toutes au plan comptable
gØnØral, mais prØsentent chacune des particularitØs. Celles-ci peuvent OEtre
justifiØes, comme en matiLre d amortissements ou de provisions, par la
nature industrielle et commerciale ou administrative de ces organismes.
D autres peuvent l OEtre par les spØcificitØs des interventions publiques,
telles celles concernant les subventions d Øquipement, ou peuvent tenir
la nØcessitØ d adapter les nomenclatures aux compØtences spØcialisØes
des Øtablissements publics. Mais le fondement de certaines adaptations
apportØes au traitement comptable des opØrations selon les instructions
applicables aux diffØrentes catØgories de collectivitØs et d Øtablissements
publics locaux est parfois moins Øvident.
Ces dØrogations peuvent consister
Øcarter ou, au contraire,
privilØgier certaines options du plan comptable en en Ølargissant le
contenu.
Ainsi, le plan comptable a prØvu la possibilitØ d utiliser un compte
de «
charges sur exercices antØrieurs
» notamment pour corriger les
erreurs consØcutives
des omissions d enregistrement de charges au
cours des exercices prØcØdents. Ce compte n est pas ouvert dans la
comptabilitØ communale, ce qui ne permet pas d isoler d Øventuels
reports de charges.
De mOEme, un compte est rØservØ dans le plan comptable
l enregistrement des «
crØances douteuses ou litigieuses
». Celui-ci n est
pas ouvert, sinon de fa on marginale, dans la comptabilitØ communale oø
ces crØances ne sont pas distinguØes jusqu
prØsent des autres restes
recouvrer.
Les particularitØs peuvent Øgalement rØsider dans des mØcanismes
graduØs de neutralisation de l incidence budgØtaire des opØrations.
Ainsi, si les plus values de cessions d immobilisations sont
gØnØralement affectØes, selon des modalitØs diverses, au financement des
investissements, les moins- values font l objet d une neutralisation plus
ou moins complLte selon les catØgories d organismes. Elles subsistent au
compte de rØsultat dans la comptabilitØ des services
caractLre industriel
et commercial et doivent donc OEtre couvertes par des recettes rØelles de
fonctionnement. Elles peuvent OEtre neutralisØes dans la limite des plus-
values antØrieurement comptabilisØes dans la comptabilitØ des organismes
de logements sociaux et sont, dans tous les cas, intØgralement transfØrØes
514
C
OUR DES COMPTES
en section d investissement dans les comptabilitØs des communes et des
dØpartements.
Les subventions d Øquipement font l objet de traitements plus ou
moins spØcifiques autorisant leur Øtalement sur des durØes variØes.
ComptabilisØes en charges dans la comptabilitØ communale, ces
subventions peuvent faire l objet d un Øtalement au maximum sur cinq
ans. Maintenues en investissement dans la nouvelle comptabilitØ
dØpartementale, elles doivent Øgalement donner lieu
la constatation
d une charge sous la forme d un amortissement. Toutefois, la durØe de cet
amortissement, limitØe
cinq ans dans le cas de bØnØficiaires privØs, peut
OEtre portØe
quinze ans lorsque ces subventions sont attribuØes
des
bØnØficiaires publics, ce qui est trLs gØnØralement le cas.
La nouvelle comptabilitØ dØpartementale, entrØe en application en
2004, comporte d autres caractØristiques notables lorsqu on la rapproche
de celle des communes.
La solution apportØe
l impact budgØtaire des amortissements y
est sensiblement diffØrente. A la distinction entre amortissements
obligatoires et facultatifs en usage dans les communes, fait place une
obligation d amortir toutes les immobilisations
l exception de la voirie
dans la comptabilitØ des dØpartements, celle-ci Øtant assortie toutefois
d un dispositif permettant de neutraliser en tout ou partie la charge
rØsultant de cet amortissement pour les b timents publics. Ce dispositif
qui n impose pas de contrainte supplØmentaire par rapport
celui retenu
pour les communes appara t, en revanche, plus incitatif. En effet, lorsque
les dØpartements pourront se dispenser de faire appel
ce mØcanisme de
neutralisation,
leur comptabilitØ se rapprochera des principes prØvalant
dans le secteur industriel et commercial en matiLre d amortissement des
immobilisations.
Le rØgime des provisions, dans la comptabilitØ des dØpartements
ne fait pas non plus de distinction entre provisions obligatoires et
facultatives. Mais si les dotations aux provisions et reprises sur provisions
conservent un caractLre budgØtaire en section de fonctionnement, leur
contrepartie en investissement devient extra- budgØtaire et ne constitue
plus, comme pour les communes, des recettes ou des dØpenses
intervenant dans l Øquilibre de la section d investissement. Ainsi ces
opØrations devraient ne plus intervenir dans le calcul des ressources
propres nØcessaires
la couverture de la charge de la dette, ce qui
Øliminera l inconvØnient mentionnØ plus haut de la dØduction des reprises
sur provisions qui subsiste pour les communes.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
515
Cette comparaison n est pas exhaustive. Il va de soi que de
nombreuses particularitØs peuvent OEtre justifiØes par les spØcificitØs des
activitØs de certaines catØgories d organismes. D autres diffØrences
notables peuvent OEtre relevØes, par ailleurs, dans les modalitØs
d affectation du rØsultat.
Cette hØtØrogØnØitØ des modalitØs de comptabilisation des
opØrations, notamment de fin d exercice, est sans doute en partie
inØvitable du fait de l Øchelonnement de la parution des instructions
comptables. Mais elle peut OEtre source de confusion et conduire
ce que
certaines dØrogations permises dans un cas, mais exclues dans un autre,
soient abusivement sollicitØes. Pour des catØgories de collectivitØs ou
d organismes proches, il serait, d autre part, souhaitable que les solutions
les meilleures soient substituØes aux formules qui avaient pu OEtre
expØrimentØes auparavant.
Dans tous les cas, une explicitation de ces diffØrences para t devoir
OEtre
recommandØe
afin
d Øliminer
les
complexitØs
inutiles
et
d harmoniser, autant que possible, les solutions apportØes
la
comptabilisation d opØrations appelant un traitement similaire.
La rØnovation rØcente du plan comptable gØnØral entreprise sous
l Øgide du Conseil national de la comptabilitØ devrait OEtre une incitation
supplØmentaire
une telle mise
jour des normes comptables applicables
au secteur public local.
516
C
OUR DES COMPTES
______________________
CONCLUSION
______________________
A la faveur d une sØrie de rØformes, les comptabilitØs du secteur
local se sont attachØes
intØgrer, plus complLtement que par le passØ, les
principes du plan comptable gØnØral. Ces Øvolutions se sont faites dans le
respect
de
la
rLgle
de
l Øquilibre
budgØtaire
qui
caractØrise
principalement la gestion des finances locales. Cependant l’amØlioration
de la transparence n a pas ØtØ
la hauteur des attentes et la situation
financiLre de nombre de collectivitØs ou d Øtablissements publics locaux
continue de ne pas OEtre reflØtØe de maniLre fiable dans leurs comptes.
Les premiers rØsultats d investigations coordonnØes engagØes, en
2003, par les chambres rØgionales des comptes font ressortir la nØcessitØ
de clarifier l articulation entre les principes budgØtaires et les rLgles
comptables afin d Øliminer les biais qui affectent encore trop souvent la
comptabilitØ gØnØrale des collectivitØs et la prØsentation de leur situation
financiLre et patrimoniale. Cette clarification devrait dØboucher sur une
harmonisation des instructions comptables. Les contr les montrent
Øgalement que les procØdures internes d Øtablissement des Øtats
financiers doivent OEtre renforcØes sur quelques aspects cruciaux pour
garantir, notamment, un enregistrement exhaustif des opØrations.
Sans prØjudice des Øvolutions que pourrait conna tre le rØgime de
responsabilitØ des comptables publics locaux, il serait souhaitable,
cet
Øgard, que le r le de ces derniers soit rØØvaluØ, dans la ligne des
missions nouvelles imparties par la loi organique sur les lois de finances
aux comptables de l Etat, en matiLre de sincØritØ des enregistrements
comptables et de respect des procØdures. En application de cette loi, le
programme des juridictions financiLres identifie, dØsormais, une action
ayant pour objet le « contr le externe et indØpendant des comptes et des
systLmes d information comptable ». La mise en
uvre par les chambres
rØgionales des comptes d un contr le Øtendu de la fiabilitØ des
informations financiLres participe de cette orientation.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
517
R PONSE DU MINISTRE DE L
CONOMIE, DES FINANCES ET DE
L INDUSTRIE
Un constat et une poursuite d’objectifs partagés par la Direction
générale de la comptabilité publique
Dans son constat, la Cour met en avant un certain nombre de
dysfonctionnements budgØtaires et comptables, plus particuliLrement en
matiLre
de
fiabilitØ
des
rØsultats,
de
description
patrimoniale
et
d hØtØrogØnØitØ de traitement pour certaines opØrations selon le type de
nomenclature employØe.
La direction gØnØrale de la comptabilitØ publique (DGCP) partage
l analyse de la Cour et souhaite dØvelopper ses actions en vue d amØliorer la
qualitØ des comptes locaux.
Outre celles pouvant OEtre menØes envers son propre rØseau, certaines
passent par une collaboration renforcØe avec d autres administrations,
principalement la direction gØnØrale des collectivitØs locales, et Øgalement
avec les collectivitØs locales elles-mOEmes, en associant leurs reprØsentants
aux rØflexions menØes lors de la conception des normes et en recherchant
avec les collectivitØs les voies d amØlioration de leur mise en
uvre.
Ces actions qui sont pour certaines engagØes, pour d autres en voie
de l OEtre, trouvent leur place dans une dØmarche volontariste de recherche
d une meilleure qualitØ des comptes locaux menØe au sein des services de la
DGCP, qui passe par le renforcement du partenariat avec l ensemble des
acteurs et qui s appuie sur la rØnovation de l application informatique des
services du TrØsor dØdiØe
la gestion du secteur public local.
Des actions déjà engagées avec les partenaires, dans le cadre d’une
démarche de la DGCP vers une meilleure qualité comptable, aidées par le
déploiement d’un nouvel outil informatique
I - Des actions sont en cours, marquØes par le renforcement du partenariat
avec les collectivitØs, et aidØes par la mise en place d un outil informatique.
1) Les réflexions d’un
groupe de travail sur la simplification de
l’instruction M14, apportent déjà des solutions
AprLs une phase de stabilitØ souhaitØe par les Ølus locaux
la suite de
la gØnØralisation en 1997 de la comptabilitØ communale M14, ceux-ci se sont
dØclarØs prOEts
tirer les enseignements de cette rØforme pour y apporter un
certain nombre de simplifications et de correctifs tout en gardant la
cohØrence d ensemble.
En effet, il appara t que certaines rLgles mises en place lors de cette
rØforme n ont pas atteint les objectifs de transparence et de clartØ recherchØs
pour les comptes locaux.
518
C
OUR DES COMPTES
Un groupe de travail a ØtØ constituØ au sein du ComitØ des finances
locales, son objectif Øtant de renforcer l efficacitØ de la M14, de rendre, pour
les Ølus et citoyens, les documents budgØtaires plus lisibles et de garantir une
cohØrence d ensemble entre les diffØrentes nomenclatures du secteur public
local.
Ce groupe auquel la DGCP a activement participØ avec la direction
gØnØrale des collectivitØs locales, s est rØuni de dØcembre 2003
octobre
2004, 4 sous-groupes ayant eu
travailler sur des thLmes spØcifiques.
Il a pris en compte les travaux menØs depuis 1997
l occasion
d autres rØformes comptables et budgØtaires, telles celles des dØpartements
et des rØgions.
Les propositions du groupe de travail rejoignent les constats de la
Cour et y apportent le plus souvent une rØponse pratique.
Elles concernent, d une part, la simplification de la prØsentation du
document budgØtaire. Celle-ci passe par la standardisation des maquettes
quelle que soit la taille des communes, l introduction d une prØsentation
synthØtique en facilitant la lecture et la rØduction du nombre d annexes ou
leur simplification.
D autre part, elles apportent des rØponses aux principaux problLmes
rencontrØs
jusqu alors
concernant
les
aspects
patrimoniaux
liØs
l imbrication des dimensions budgØtaires comptables et patrimoniales des
opØrations.
Elles concernent en particulier :
- la dØbudgØtisation de certaines opØrations d ordre :
Aujourd hui, certaines opØrations d ordre prØsentent un caractLre
budgØtaire.
C est le cas notamment des opØrations affØrentes aux affectations, aux
mises
disposition ou en concession et aux apports. Lors de la conception de
la rØforme communale, ce choix visait
enrichir l information de
l assemblØe dØlibØrante sur ce type d opØration en les intØgrant au budget.
A l usage, des inconvØnients sont apparus qui expliquent la difficultØ
des collectivitØs
les mettre en
uvre : complexitØ technique des opØrations,
obligation de disposer des crØdits suffisants pour les exØcuter, effets nØgatifs
sur la lisibilitØ des autres opØrations prØsentØes dans le document budgØtaire
(notamment les flux rØels, enjeux majeurs pour les Ølus) compte-tenu des
mouvements erratiques des prØvisions.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
519
A l avenir, ces opØrations importantes au regard du bilan mais sans
effet sur les rØsultats budgØtaires, ne feront plus l objet de prØvision et
d exØcution budgØtaires et seront constatØes par le seul comptable, tout en
Øtant retracØes pour information dans une annexe spØcifique au compte
administratif.
La simplification vise tant les opØrations d affectation, de mise
disposition ou en concession et d apports que celles affØrentes au retour des
immobilisations concernØes.
Cet axe de simplification emporte, outre un allØgement de la
prØsentation des crØdits au budget, le fait que ces opØrations qui pouvaient
conna tre un dØnouement incertain, du fait de l obligation de disposer de
crØdits suffisants, pourront dØsormais OEtre finalisØes par le seul comptable,
sous rØserve qu il dispose des informations nØcessaires.
- la semi-dØbudgØtisation des intØrOEts courus non Øchus (ICNE) :
Actuellement, le rattachement des charges financiLres (ICNE) donne
lieu
des opØrations entiLrement budgØtisØes qui conduisent, contrairement
au rattachement des autres charges,
inscrire le compte de contrepartie en
section d investissement.
Ainsi, si le rattachement influe, et c est sa finalitØ mOEme, sur le
rØsultat de la section de fonctionnement, il a Øgalement pour les ICNE des
effets sur le rØsultat budgØtaire de la section d investissement ce qui, d une
part est difficilement justifiable et d autre part, influe anormalement sur
l apprØciation du besoin de financement de cette section et donc sur
l affectation du rØsultat de fonctionnement.
A l avenir, l opØration de rattachement des ICNE sera semi-
budgØtaire,
l instar des autres rattachements, le compte de contrepartie
Øtant mouvementØ par le seul comptable.
Par ailleurs, afin de parfaire la simplification du dispositif, la
contrepassation intervenant lors de l exercice suivant sera constatØe non par
l Ømission d un titre comme actuellement, mais par celle d un mandat
d annulation comme pour toutes les autres charges rattachØes.
Enfin, le compte de charges financiLres sera subdivisØ pour distinguer
les opØrations affØrentes au rattachement (rattachement lors de l exercice et
contrepassation lors de l exercice suivant) de celles concernant les
remboursements effectifs aux prOEteurs.
Ces mesures de simplification devraient OEtre de nature
amØliorer la
lisibilitØ de ces opØrations, jugØes souvent complexes par les collectivitØs.
520
C
OUR DES COMPTES
- la crØation de chapitres globalisØs dØdiØs aux opØrations d ordre
(pour celles maintenues budgØtairement) :
Ces derniers apporteront, outre une meilleure lecture des flux rØels
dØsormais mieux mis en valeur, une fongibilitØ des crØdits d ordre devant
permettre l
encore de dØnouer des opØrations de fin d exercice qui
pouvaient ne pas l OEtre, faute de crØdits spØcifiques suffisants ouverts au
budget.
- la simplification des opØrations de cession :
Actuellement ces opØrations sont dØcrites selon une procØdure
destinØe
trouver un compromis entre une traduction budgØtaire des rLgles
du plan comptable gØnØral (constatation en section de fonctionnement) et une
volontØ lØgislative de rØserver le produit de la cession
la section
d investissement.
Cela entra ne une multiplication des Øcritures budgØtaires, d oø une
complexitØ
lire le budget puis
l exØcuter, compte-tenu d une Øventuelle
indisponibilitØ de crØdits budgØtaires d ordre pour les exØcuter. En effet, si le
budget n ouvre pas les crØdits spØcifiques aux diffØrents comptes concernØs,
les mandats et les titres correspondants ne peuvent OEtre comptabilisØs.
Ainsi, il peut OEtre constatØ que nombre de ces opØrations sont
imparfaitement constatØes ou ne le sont pas du tout du fait de leur complexitØ
et de l insuffisance de crØdits en fin d exercice, alors qu il s agit
essentiellement de crØdits d ordre (hormis le produit de cession, seul flux
rØel), de surcro t sans effet sur l Øquilibre de la section de fonctionnement.
Le groupe de travail a donc rØflØchi
leur simplification, trois
constantes devant cependant OEtre respectØes : le prix de cession doit OEtre in
fine une recette budgØtaire d investissement, les principes comptables
imposØs par le plan comptable gØnØral doivent OEtre prØservØs, les rØsultats
du compte administratif et du compte de gestion doivent OEtre identiques.
La solution retenue consiste
simplifier l Øtape de la prØvision des
opØrations au budget tout en maintenant leur complLte exØcution au compte
administratif.
Ainsi, au stade prØvisionnel, elle permet d inscrire le produit de
cession
un poste budgØtaire (sans exØcution) de la section d investissement,
puis d exØcuter le flux rØel au compte de cession utilisØe actuellement
(compte 775) et les opØrations d ordre subsØquentes sans autres prØvisions
prØalables au budget.
Elle repose sur une innovation importante,
savoir l existence de
crØdits automatiquement disponibles, liØes
l Ømission du titre de recette
l encontre de l acquØreur
l occasion de la cession.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
521
Cette procØdure facilitØe d ouverture de crØdits, cantonnØe aux
opØrations de cession, lLve les obstacles mis en avant par les acteurs locaux
et devra ainsi permettre qu elles soient dØsormais retranscrites intØgralement
dans les comptes de l exercice concernØ par la cession.
Elle va ainsi amØliorer la vision patrimoniale de la collectivitØ tant
chez l ordonnateur (inventaire) que chez le comptable (Øtat de l actif).
Par ailleurs, ce dispositif rØpond aux prØoccupations de la Cour, la
finalisation des opØrations (dans le mOEme exercice) constituant un gage de la
rØservation du produit de la cession
la section d investissement du budget.
- le provisionnement :
Le dispositif existant pour les communes allie des provisions
rØglementØes (
caractLre obligatoire) et des provisions de droit commun
(qui, comme le relLve le rapport de la Cour, ne prØsentent pas ce caractLre
obligatoire).
A l observation, on remarque qu il peut conduire une collectivitØ
constituer une provision sans qu elle connaisse de risque rØel ou
ne pas
provisionner alors qu elle en conna t un.
Pour y remØdier, le groupe de travail a retenu la solution de
suppression des provisions rØglementØes, remplacØes par un provisionnement
de droit commun.
De plus, compte-tenu de la prise en compte dØsormais de l existence
d un risque rØel pour la collectivitØ, le provisionnement s imposera
toutes
les communes, quelle que soit leur taille.
Cette simplification des rLgles, axØe sur la personnalisation de la
provision par rapport
un risque rØel de la collectivitØ, sera accompagnØe
par une facultØ destinØe
en faciliter la mise en
uvre.
En effet, compte-tenu de la dimension budgØtaire de la dotation
la
provision, la commune pourra, d une part, opter pour une budgØtisation ou
non de la recette de contrepartie et, d autre part, constituer cette provision
dans le temps, la rLgle Øtant que la provision aura du OEtre totalement
constituØe pour l exercice prØcØdent celui pour lequel un risque a ØtØ
identifiØ.
Ces deux mesures devraient OEtre de nature
assurer l efficience du
nouveau systLme de provisionnement dans les comptes communaux, au
travers de sa personnalisation et de sa souplesse de mise en
uvre.
- le traitement des subventions d Øquipement versØes :
Dans le prolongement des dispositifs retenus pour les dØpartements et
les rØgions, il a ØtØ retenu, conformØment aux travaux menØs avec le Conseil
national de la ComptabilitØ, de classer ces opØrations en immobilisations
incorporelles.
522
C
OUR DES COMPTES
En consØquence, les subventions d Øquipement versØes seront
dØsormais directement imputØes en section d investissement du budget, ce qui
sera plus clair en termes de lecture et de financement.
De surcro t, dans ce mOEme souci d harmonisation et de simplification,
a ØtØ retenue la banalisation des subventions d Øquipement
des
bØnØficiaires publics, par la suppression de la notion de fonds de concours ;
de ce fait la durØe maximale de leur amortissement est portØe
15 ans.
L ensemble de ces mesures devrait permettre d apporter des rØponses
aux souhaits de la Cour dans ce domaine, en permettant une description et
un suivi facilitØ des subventions d Øquipement versØes.
Pour conclure sur les amØliorations prØconisØes par le groupe de
travail, il doit OEtre notØ que dans un souci d harmonisation, les dispositifs
innovants imaginØs
l occasion des travaux du groupe M14, non encore
introduits dans les comptabilitØs dØpartementales et rØgionales (notamment
la dØbudgØtisation des opØrations d ordre et la simplification des opØrations
relatives aux cessions) compte-tenu des calendriers des travaux, le seront
dans les mises
jours
venir des instructions correspondantes.
2) L’enrichissement de la qualité des comptes passe par le
développement du partenariat ordonnateur-comptable
La DGCP dØveloppe depuis 2003 une politique de partenariat adaptØ
et personnalisØ avec les grandes collectivitØs en veillant particuliLrement
cibler les actions favorisant une meilleure qualitØ comptable dans le contexte
propre
chaque collectivitØ.
Le renforcement des synergies entre les services gestionnaires et
comptables est basØ sur deux idØes :
-
Moderniser les supports d Øchanges informatiques afin d optimiser les
potentialitØs d HELIOS et assurer, en temps rØel, un accLs direct et
rØciproque aux informations financiLres utiles dØtenues par les deux
services.
-
Partager une mOEme culture financiLre et comptable en formant
conjointement leurs collaborateurs aux Øvolutions rØglementaires et
techniques de la sphLre comptable et financiLre.
Le renforcement de la qualitØ comptable passe par des actions
prØcises notamment :
-
Fiabiliser la tenue de l actif, du passif et des comptes de tiers dans le
cadre des grands principes comptables des instructions budgØtaires et
comptables.
-
Ma triser les opØrations spØcifiques des instructions budgØtaires
et
comptables pour rØpondre aux exigences de sincØritØ et d image fidLle
des comptes.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
523
Ces actions, ciblØes sur les plus grandes collectivitØs, qui connaissent
les opØrations les plus complexes et les patrimoines les plus importants et les
plus diversifiØs, sont les vecteurs de leur sensibilisation
aux enjeux de
qualitØ comptable.
3) Les enrichissements liés au déploiement de l’outil informatique
HELIOS
Un nouvel outil informatique de tenue des comptes du secteur public
local, baptisØ HØlios, sera dØployØ dans les postes comptables du TrØsor
partir de 2005.
Il prØsente en particulier l avantage d OEtre polyvalent et prendra en
compte l ensemble des instructions budgØtaires et comptables du secteur
public local.
Il permettra notamment, par une meilleure gestion des flux de donnØes
caractLre patrimonial (Øtat de l actif), d assurer leur adØquation avec la
comptabilitØ gØnØrale.
Cette amØlioration est toutefois subordonnØe
la transmission des
ØlØments pertinents par l ordonnateur.
En la matiLre, la mise en place dans un avenir proche d un nouveau
protocole d Øchanges, le Protocole d Echanges Standard (PES), devrait
permettre, d une part, d obtenir une amØlioration de la qualitØ de
l information patrimoniale (enrichissement des donnØes ØchangØes par la
collectivitØ et le comptable) et, d autre part, de favoriser les Øchanges en la
matiLre par l esprit de partenariat entourant sa mise en place.
II - La DGCP mLne une rØflexion globale sur l amØlioration de la qualitØ
comptable
Plusieurs vecteurs d action sont d ores et dØj
opØrationnels (ou le
seront prochainement) pour amØliorer la qualitØ des comptes des
collectivitØs locales
1) Une ambition collective gérée en mode projet
Consciente des difficultØs et des sources de progrLs, la DGCP
souhaite mener une rØflexion en interne et la diffuser aux autres acteurs.
Un plan d action structurØ sera mis en place
partir de 2005.
En effet, les ambitions et objectifs d un dispositif d amØlioration de la
qualitØ des comptes du secteur public local nØcessitent une action sur la
durØe, et seront dØfinis et mis en
uvre sous l impulsion d un chef de projet.
L objectif sera de progresser dans le respect des principes comptables
de rØgularitØ, de fiabilitØ, d exhaustivitØ, de sincØritØ, en sorte que les
comptes locaux donnent une image plus fidLle de l action initiØe par chaque
collectivitØ, de sa situation, de ses marges de man uvre.
524
C
OUR DES COMPTES
Ce projet passera par une phase initiale de rØflexion, d Øcoute et de
partenariat avant de dØboucher sur un programme d actions puis de
rØalisations concrLtes, d abord expØrimentales, qui demanderont une
mobilisation forte de l ensemble du rØseau du TrØsor public.
L
encore, la dimension partenariale avec l ordonnateur sera un
ØlØment dØterminant tant, lors de la conduite du projet, que lors de la mise en
uvre des actions retenues.
2) L’introduction du contrôle contemporain et son influence sur le
visa sur les chiffres du compte de gestion
La mise en place de l applicatif HØlios va permettre de rØnover le visa
sur chiffres des comptes locaux par les comptables supØrieurs.
Ainsi, certains contr les vont dispara tre dLs lors que le comptable
n aura plus la possibilitØ de rectifier certaines donnØes. A titre d exemple, le
comptable ne pourra plus modifier les balances d entrØe suite
leur reprise
automatique par l application.
D autres vont OEtre automatisØs et une liste des anomalies pourra OEtre
visualisØe directement et en cours d exercice par les services des recettes des
finances et trØsoriers-payeurs-gØnØraux.
Ainsi, la mise en place d un contr le contemporain des comptes va
permettre aux comptables supØrieurs d intervenir rapidement auprLs des
comptables et des ordonnateurs afin de faire rectifier des opØrations
erronØes ou d intØgrer celles qui, bien qu obligatoires, n ont pas ØtØ
constatØes.
Les contr les du visa sur chiffres seront alors limitØs aux Øcritures de
fin d annØe.
3) Les apports de l’application Hélios
Outre les effets sur les Øchanges patrimoniaux avec les services
ordonnateurs, ØvoquØs prØcØdemment, l application HØlios constituera un
outil important pour le rØseau en termes de fiabilisation de la tenue des
comptes locaux.
L application
a
ØtØ
con ue
pour
rØduire
les
risques
de
comptabilisation erronØe.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
525
Elle s appuie sur trois vecteurs :
-
un
moteur
comptable
qui
permet
la
gØnØration
d Øcritures
automatiques comptables
partir de schØmas prØØtablis pour la
plupart des opØrations ;
-
des contr les automatiques de cohØrence, notamment sur le sens des
soldes, les concordances de certains comptes ainsi que sur l absence
de
comptabilisation
de
certaines
opØrations
(exemple
des
amortissements non comptabilisØs) en cours d annØe,
tout moment
ou en fin d exercice avant le visa sur chiffre du compte de gestion ;
-
des contr les intellectuels facilitØs
partir de consultations,
d Øditions et de requOEtes ponctuelles qui permettent de vØrifier
certaines opØrations de maniLre ciblØes, notamment les Øcritures
manuelles.
Par ailleurs, le principe d auxiliarisation retenu dans HØlios gØnLre
un service concomitant de la comptabilitØ gØnØrale et de la comptabilitØ
auxiliaire qui permet d avoir une vision dØtaillØe de la situation des tiers, des
immobilisations,
et une conformitØ immØdiate, notamment entre les Øtats
de l actif et du passif et la comptabilitØ gØnØrale sans ressaisie.
En outre, une cartographie des risques inhØrents au secteur public
local ainsi que des mesures de contr le interne associØes ont ØtØ Øtablies
dans HØlios. Un module de contr le ponctuel, dont un certain nombre
concerne la qualitØ comptable, de la compØtence directe du comptable, est
automatisØ. Il s agit par exemple de l Øquilibre des opØrations d ordre ou du
dØlai d apurement des comptes d imputation provisoire.
Enfin des indicateurs de qualitØs comptable sont dØveloppØs dans les
tableaux de bord du comptable, du trØsorier payeur gØnØral et de la direction
gØnØrale.
4) Le rattachement des charges et la proposition de la Cour
Un point particulier du rapport de la Cour constate que l une des
causes d insincØritØ du rØsultat de la section de fonctionnement tient
l insuffisance voire
l absence de rattachement des charges
l exercice,
notamment lorsque ce fait s explique par l indisponibilitØ des crØdits
budgØtaires.
La DGCP partage la prØoccupation de la Cour en matiLre de
rattachement des charges et des produits
l exercice, en particulier dans
l hypothLse ØvoquØe, pour laquelle le montant total des engagements rØels de
dØpenses s avLre supØrieur aux crØdits inscrits au budget.
En ce cas, non seulement le rØsultat est insincLre du fait de la non
intØgration des charges dans le rØsultat annuel, mais il est alors patent que
l ordonnateur est allØ au-del
de l autorisation de l organe dØlibØrant.
526
C
OUR DES COMPTES
Une proposition de solution pratique est mise en avant dans le
rapport, consistant
permettre la prise d une dØlibØration en fin d exercice
pour ouvrir les crØdits nØcessaires au rattachement des charges en cause.
Cette solution prØsente l avantage, d une part, de permettre d intØgrer
les dØpenses en cause dans le rØsultat et, d autre part, de responsabiliser la
collectivitØ
qui,
tout
en
constatant
le
dØpassement
d engagement,
s engagerait
en assurer le financement lors de l exercice suivant.
Cette proposition fera l objet d un complØment d expertise en liaison
avec la Direction gØnØrale des collectivitØs locales et les reprØsentants des
collectivitØs, afin de s assurer des conditions opØrationnelles de mise en
uvre en veillant
ce que cette procØdure nouvelle ne soit pas de nature
remettre en cause la portØe de l autorisation originelle donnØe par
l assemblØe lors du vote du budget.
Conclusion
La DGCP s est engagØe dans une dØmarche de renforcement de la
qualitØ comptable dans le secteur public local.
Cette action repose en premier lieu sur une Øvolution des instructions
visant
mieux corrØler les approches comptables et budgØtaires.
La nouvelle application informatique de gestion du secteur public
local HØlios permettra Øgalement de mieux sØcuriser les processus et les
contr les.
S appuyant sur ces nouveaux outils, un projet dØdiØ sera mis en place
dLs 2005
la DGCP afin que les comptables et les ordonnateurs, qui comme
le rappelle la Cour partagent la fonction comptable, puissent s inscrire dans
une dØmarche
moyen terme d amØlioration de la qualitØ des comptes
locaux.
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
527
R PONSE DU MINISTRE DE L INT RIEUR, DE LA S CURIT
INT RIEURE ET DES LIBERT S LOCALES
Le constat dressØ par la Cour et les propositions qu elle formule pour
amØliorer la fiabilitØ des comptes appellent de ma part les observations
suivantes.
1 - Le constat dressé par la Cour des comptes
La Cour met en exergue dans son projet de rapport des difficultØs
relatives, d une part,
la rØglementation applicable en matiLre budgØtaire et
comptable et, d autre part,
la pratique des ordonnateurs et des comptables.
Ces difficultØs concernent plus particuliLrement le manque de fiabilitØ des
rØsultats des collectivitØs et de la description de leur patrimoine ainsi que
l absence d homogØnØitØ des rLgles applicables d un niveau de collectivitØ
l autre.
Le ministLre de l intØrieur, de la sØcuritØ intØrieure et des libertØs
locales (MISILL) partage dans l ensemble le constat formulØ par la Cour.
Le manque d homogØnØitØ des rLgles applicables au secteur public
local constitue incontestablement une source de confusion et d incertitude
prØjudiciables
la fiabilitØ des comptes. Il convient de souligner que cette
complexitØ est due notamment
la mØthodologie choisie dLs 1994, pour des
motifs d ordre pratique, d adapter le cadre budgØtaire et comptable de
l ensemble des niveaux de collectivitØs de fa on non simultanØe. Certaines
innovations ou spØcificitØs ont ainsi pu OEtre apportØes pour les dØpartements
en 2004 ou pour les rØgions pour la mise en
uvre de l instruction M71 en
2005, qui ne bØnØficient pas aux communes et
leurs Øtablissements.
Les rLgles en matiLre de provisions, d amortissements, de recours
la
pluriannualitØ, d imputation comptable des subventions d Øquipement sont
ainsi diffØrentes quand on passe des communes aux dØpartements et aux
rØgions
Une homogØnØisation complLte des rLgles budgØtaires et comptables
applicables au secteur public local reste toutefois une idØe peu envisageable
compte tenu des diffØrences de « maturitØ » de gestion entre une petite
commune et une rØgion, conduisant
des demandes trLs spØcifiques, voire
contradictoires de la part des diffØrents niveaux de collectivitØs.
528
C
OUR DES COMPTES
Le MISILL partage Øgalement la prØoccupation de la Cour quant
la
complexitØ induite par les consØquences de l intØgration dans la comptabilitØ
budgØtaire de la plupart des opØrations
caractLre patrimonial et de celles
traduisant l application des principes comptables gØnØraux comme le
rattachement des charges et des produits
l exercice. Ce choix a pour effet
pervers de rendre plus complexe le travail de l ordonnateur (Ømission de
titres et de mandats) et de retarder la reddition de ses comptes, compte tenu
notamment de la passation de nombreuses opØrations en fin d exercice.
Enfin, on ne peut que constater dans certains cas le manque
d appropriation par les Ølus et leurs Øquipes des rLgles de base applicables
l exØcution budgØtaire, qui constitue sans doute le point central des
insuffisances constatØes par la Cour (erreurs dans les Øcritures de cession,
dans le rattachement des charges, absence de procØdures internes
d organisation ). En effet, si le corpus des rLgles budgØtaires et comptables
applicables au secteur public local peut OEtre amØliorØ, il constitue toutefois
un cadre pertinent permettant normalement d Øviter les principaux risques
financiers. Les faiblesses concernent ainsi plus l application concrLte de ces
rLgles par les acteurs locaux et son contr le par les services de l Etat que
des lacunes importantes de la rØglementation.
Sur ces deux aspects, le MISILL, en concertation avec le ministLre des
finances, a en tout Øtat de cause engagØ des actions, au-del
de celles dØj
menØes, qui permettent de rØpondre aux prØoccupations de la Cour.
2 - Le MISILL a engagé, au sein d’un groupe de travail, une
simplification et une adaptation du cadre budgétaire et comptable des
communes.
Un groupe de travail a ØtØ constituØ au sein du ComitØ des finances
locales, lors de sa sØance du 27 mars 2003, associant des Ølus du comitØ, les
principales associations d Ølus et les administrations concernØes (DGCL et
DGCP).
Ce groupe a engagØ une rØflexion sur l adaptation des procØdures
budgØtaires et comptables applicables aux communes, dans le sens d une
plus
grande
homogØnØitØ
avec
les
autres
niveaux
de
collectivitØs
territoriales, et d une simplification des documents budgØtaires.
Les mesures proposØes dans le cadre de ce groupe apportent pour
partie des rØponses aux problLmes soulevØs par la Cour en matiLre
d hØtØrogØnØitØ des rLgles applicables au secteur public local (a) et de
complexitØ des opØrations dues
l intØgration dans la comptabilitØ
budgØtaire de la plupart des opØrations
caractLre patrimonial (b).
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
529
a) Sur le premier point, deux mesures importantes sont envisagØes :
-
le rapprochement de la procØdure de provisionnement
applicable aux
communes avec celle rØgissant les dØpartements et les rØgions
(suppression des provisions rØglementØes et « mise en rØserve » de la
provision). Les provisions pour l ensemble des risques et charges et
pour
dØprØciation
d ØlØments
d actifs
deviendront
obligatoires
lorsqu un risque sera constatØ. Cette proposition rØpond directement
au constat partagØ par le MISILL et la Cour concernant les difficultØs
du dispositif actuel qui n incite pas les communes
anticiper les
risques en amont et les conduit
pratiquer de maniLre abusive
l Øtalement des charges en aval. Cette rØforme permettra par ailleurs,
conformØment au souhait de la Cour, d exclure dans le calcul de
l Øquilibre rØel la reprise des provisions en section de fonctionnement
qui venait diminuer les ressources propres prises en compte ;
-
l homogØnØisation
du
traitement
budgØtaire
et
comptable
des
subventions d Øquipement
au sein du secteur public local. Dans le
prolongement des dispositifs retenus pour les dØpartements et les
rØgions, il est en effet envisagØ, conformØment aux travaux menØs avec
le Conseil national de la ComptabilitØ, de classer ces opØrations en
immobilisations incorporelles. De surcro t, dans ce mOEme souci
d harmonisation et de simplification, a ØtØ retenue la suppression de la
notion de fonds de concours afin d assurer un traitement juridique et
budgØtaire identique pour toutes les subventions d Øquipement versØes
(notamment sur le plan du rythme de leur « amortissement »).
Concernant les autres questions soulevØes par la Cour, certaines
n ont pas fait l objet de propositions dans le cadre du groupe de travail.
Ainsi, s agissant du champ de l amortissement, le groupe a ØvoquØ le
sujet mais n a pas retenu l idØe d aligner le rØgime des amortissements
applicable aux communes sur celui des dØpartements et des rØgions, bien que
la diffØrence de champ des biens amortis soit une source de complexitØ. Cette
proposition prØsentait en effet des inconvØnients importants, au premier rang
desquels une complexification importante des opØrations, notamment pour
les plus petites collectivitØs.
Le groupe n a en revanche pas ØvoquØ les difficultØs liØes au
rattachement des charges
dues
l absence de disponibilitØ des crØdits en fin
d exercice. Cette difficultØ conduit la Cour
prØsenter une proposition
consistant
permettre l adoption d une dØlibØration de fin d exercice, au
besoin en dØsØquilibre, pour ouvrir les crØdits nØcessaires au rattachement
des charges.
Il convient de souligner sur ce point que la Cour dØcrit en fait le cas
oø l ordonnateur se serait placØ en situation d illØgalitØ en engageant des
dØpenses en dØpassement du montant des crØdits ouverts au budget.
530
C
OUR DES COMPTES
Comme la Cour le souligne, les engagements devant rester en thØorie
infØrieurs au montant des crØdits ouverts au budget, le rattachement des
charges ne devrait pas OEtre empOEchØ par l absence de disponibilitØ des
crØdits en dØpenses comme en recettes.
MOEme si la proposition de la Cour peut OEtre intØressante dans son
esprit pour corriger certaines erreurs ponctuelles, celle-ci peut OEtre
interprØtØe comme autorisant indirectement le dØpassement des autorisations
budgØtaires de l assemblØe dØlibØrante. A ce titre, la proposition devra OEtre
approfondie afin d Øviter qu elle ne favorise un rel chement de la discipline
budgØtaire.
b) Sur le second point, le groupe a souhaitØ que les documents
budgØtaires soient simplifiØs afin de mieux distinguer les opØrations ayant un
impact budgØtaire rØel des autres opØrations et de simplifier les procØdures.
Pour ce faire, plusieurs propositions ont ØtØ formulØes :
-
la dØbudgØtisation de certaines opØrations d ordre
. Le groupe a
formulØ des propositions consistant
« dØbudgØtiser » les opØrations
d ordre patrimoniales (opØrations d affectation, de mise
disposition
ou en concession et d apports) qui ne feront plus l objet de prØvision et
d exØcution budgØtaires et seront constatØes par le seul comptable. Les
opØrations d ordre restant budgØtaires seront par ailleurs regroupØes
dans des chapitres globalisØs dØdiØs, permettant, outre une meilleure
lecture des flux rØels dØsormais mieux mis en valeur, une fongibilitØ
des crØdits d ordre devant permettre de dØnouer des opØrations de fin
d exercice qui pouvaient ne pas l OEtre, faute de crØdits spØcifiques
suffisants ouverts au budget.
-
la simplification des opØrations de cession
. Actuellement, ces
opØrations sont dØcrites selon une procØdure destinØe
trouver un
compromis entre une traduction budgØtaire des rLgles du plan
comptable gØnØral (constatation en section de fonctionnement) et une
volontØ
de
rØserver
le
produit
de
la
cession
la
section
d investissement. Cela entra ne une multiplication des Øcritures
budgØtaires, d oø une complexitØ pour exØcuter le budget, compte tenu
d une Øventuelle indisponibilitØ de crØdits budgØtaires d ordre.
La solution retenue par le groupe de travail consisterait
simplifier
l Øtape de la prØvision des opØrations au budget tout en maintenant leur
complLte exØcution au compte administratif. Ainsi, au stade prØvisionnel, le
produit de cession serait inscrit
un poste budgØtaire (sans exØcution) de la
section d investissement, puis l exØcution de la cession se traduirait par un
flux rØel au compte de cession utilisØ actuellement (compte 775), les
opØrations d ordre subsØquentes Øtant exØcutØes automatiquement sans
autres prØvisions prØalables au budget. La proposition repose donc sur une
innovation importante,
savoir l existence de crØdits automatiquement
disponibles, liØe
l Ømission du titre de recette
l encontre de l acquØreur
LA FIABILITE DES COMPTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
531
l occasion de la cession. Cette procØdure facilitØe d ouverture de crØdits,
cantonnØe aux opØrations de cession, lLve les obstacles mis en avant par les
acteurs locaux et devrait ainsi permettre qu elles soient dØsormais
retranscrites intØgralement dans les comptes de l exercice concernØ par la
cession.
Ce dispositif rØpond pleinement aux prØoccupations de la Cour, la
rØservation du produit de la cession
la section d investissement du budget
paraissant de ce fait mieux assurØe.
3 - Le MISILL a entrepris, avec la participation du MINEFI,
d’améliorer l’efficacité du contrôle budgétaire dans le but de mieux faire
appliquer les règles permettant la sincérité des comptes.
L exercice efficace du contr le budgØtaire constitue une condition
importante du respect des rLgles de gestion saine par les collectivitØs
territoriales et de la sincØritØ de leurs rØsultats que la Cour souhaite
renforcer.
Conscient des difficultØs
assurer ce contr le de maniLre fiable et
rapide,
le
MISILL
a
souhaitØ
mettre
en
uvre
une
dØmarche
d expØrimentation d un partenariat entre les prØfectures et les services
dØconcentrØs du TrØsor pour l exercice du contr le budgØtaire des actes des
collectivitØs territoriales. Une convention, signØe par les deux parties le 14
septembre dernier, organise le cadre de ce partenariat.
Ce partenariat s inscrit rØsolument dans le cadre de la recherche
d une meilleure organisation de l Etat sur le territoire afin de mieux
rØpondre aux exigences du contr le des actes budgØtaires des collectivitØs,
conformØment aux conclusions du rapport de la mission interministØrielle sur
le contr le de lØgalitØ de juillet 2003. Il est par ailleurs la poursuite des
actions de coopØration dØj
engagØes entre la DGCP et la DGCL,
notamment en matiLre de recensement des collectivitØs territoriales en
difficultØ financiLre (rØseau d alerte).
La coopØration entre les prØfectures et les services dØconcentrØs du
TrØsor prendra deux formes :
a) La mise en place d un module de contr le budgØtaire intØgrØ
l application de tenue des comptabilitØs locales HØlios dØveloppØe par la
DGCP
L informatique est un outil qui offre de rØelles perspectives pour la
bonne organisation du contr le budgØtaire. En effet, les contr les relatifs
notamment au respect de l Øquilibre rØel repose sur la vØrification
«mathØmatique » de l existence de certains comptes qui peut OEtre
automatisØe.
532
C
OUR DES COMPTES
Aujourd hui, ces contr les restent souvent manuels et nØcessitent donc
des efforts importants de la part des prØfectures. Ces contr les demandent
beaucoup de temps alors mOEme qu ils constituent la base de l analyse de la
situation financiLre des collectivitØs et de son approfondissement. C est
pourquoi l une des pistes importantes de l amØlioration de l exercice du
contr le budgØtaire rØside dans le dØveloppement d un outil performant de
contr le budgØtaire automatisØ.
Le MISILL a ainsi souhaitØ s associer au dØveloppement du logiciel
HØlios dØveloppØ par la DGCP. Le logiciel HØlios est une nouvelle
application informatique d Øchanges informatisØs de donnØes entre les
ordonnateurs locaux et les comptables publics pour permettre l exØcution des
budgets locaux. L avantage considØrable de cet outil est qu il se prØsente
sous la forme de listes de comptes numØrisØs auxquels correspondent les
crØdits votØs par la collectivitØ. Il se prOEte ainsi facilement
des contr les
automatisØs qui sont utiles pour l exercice du contr le budgØtaire.
L objectif de cette association est de mettre
la disposition des
prØfectures un outil de dØtection des anomalies les plus flagrantes et qui
puisse traiter en masse l ensemble des budgets. Ce traitement devrait
permettre aux prØfectures d exercer le contr le de fa on plus rapide, plus
professionnelle et de dØgager du temps pour approfondir le contr le des
collectivitØs les plus fragiles sur le plan budgØtaire.
b) La participation des trØsoriers-payeurs gØnØraux
l exercice de
contr les approfondis relatifs notamment
la sincØritØ des prØvisions
budgØtaires.
En complØment du contr le de masse exercØ par HØlios, le partenariat
entre les prØfectures et les services du trØsor public pourra OEtre approfondi
sur des dossiers prØcis afin de mettre en commun des compØtences
budgØtaires et comptables nØcessaires
l instruction du dossier.
***
Ces axes de proposition constituent le complØment des actions qui
sont dØj
menØes par le MISILL et les prØfectures en matiLre de conseils aux
collectivitØs locales et de formation des agents chargØs du contr le
budgØtaire afin d atteindre une meilleure sØcuritØ juridique des actes
budgØtaires.
Les propositions de modification de la rØglementation devraient,
aprLs validation par le comitØ des finances locales, OEtre mises en
uvre pour
une application effective au 1er janvier 2006. Concernant le partenariat avec
les services du trØsor public, une Øvaluation de l expØrimentation sera
rØalisØe au cours de l annØe 2005 pour envisager une Øventuelle
gØnØralisation du dispositif.