10
Les libéralités, ressources de la
générosité publique
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Les organismes faisant appel
la gØnØrositØ publique se signalent
principalement par les opØrations de collecte de dons qu ils organisent.
Cependant les libØralitØs, dont les legs constituent la part principale,
reprØsentent pour eux une ressource importante : elles se sont ainsi
ØlevØes en 2002
300 millions d euros, soit 30 % de leurs ressources
issues de la gØnØrositØ publique, pour les 62 organismes faisant appel
la gØnØrositØ publique qui ont transmis
la prØfecture de leur siLge un
compte d emploi des ressources.
Les legs peuvent dans certains cas atteindre des montants
substantiels. Ainsi, la vente aux enchLres en 1987
GenLve des bijoux de
la Duchesse de Windsor a reprØsentØ pour l Institut Pasteur une recette
de 44 millions d euros. En 2001, la vente d une collection de tableaux
modernes au profit de l UNICEF lui a procurØ plus de 60 millions
d euros.
Les libØralitØs vont surtout aux organismes disposant d une grande
notoriØtØ : dix d entre eux ont bØnØficiØ, au cours de la pØriode 1998-
2002, de plus de dix millions d euros de libØralitØs en moyenne chaque
annØe, et ont encaissØ ensemble plus de 77 % des montants recensØs.
Cette situation peut crØer, pour certains organismes, une situation de
risque, dans la mesure oø ces ressources sont par nature imprØvisibles et
irrØguliLres.
partir de la seconde moitiØ du XIX
Lme
siLcle, le rØgime des
libØralitØs per ues par les personnes morales a ØtØ construit autour du
principe de l autorisation administrative prØalable, dans le souci
d assurer un Øquilibre entre les droits des organismes bØnØficiaires et
l intØrOEt des familles, « qui finiraient par se trouver ruinØes si le vain
dØsir de faire parler de soi et de perpØtuer son nom en l attachant
des
fondations charitables, religieuses ou autres ne trouvait un contrepoids
dans l intervention de la puissance publique
101
». Il se traduit
101
) ThØodore Tissier (citØ par le RØpertoire BØquet).
372
C
OUR DES COMPTES
aujourd hui, compte tenu du nombre et de la complexitØ des dossiers, par
un processus lent et chaotique qui n appara t plus adaptØ.
Les organismes, pour leur part, se rØforment progressivement,
parfois
la suite de critiques formulØes par la Cour, pour gØrer ces
ressources dans des conditions satisfaisantes. Des progrLs peuvent OEtre
encore accomplis en ce qui concerne notamment la sØcuritØ des
procØdures.
La loi du 7 août 1991 a confiØ
la Cour la mission de vØrifier les
comptes d emploi des ressources collectØes dans le cadre de campagnes
nationales par des organismes faisant appel
la gØnØrositØ publique.
Depuis la parution des textes d application, la Cour a fait rØguliLrement
usage de cette nouvelle compØtence : onze rapports relatifs
ce type
d organismes ont ØtØ publiØs
102
et trois ont ØtØ annexØs
deux rapports
publics particuliers
103
.
Il est apparu, au fil des contr les organiques
104
, que le rØgime
juridique des libØralitØs et la fa on dont les organismes les gØraient
soulevaient des questions qui justifiaient une analyse transversale.
Aussi la Cour a-t-elle menØ fin 2003 et dØbut 2004 une enquOEte sur
ce thLme, complØtant les constatations des rapports dØj
publiØs par une
analyse des 62 comptes d emploi disponibles dans les prØfectures et par
une enquOEte auprLs de six organismes
105
ayant collectØ ensemble pour
les cinq annØes contr lØes (1998-2002) prLs de 60 % du montant recensØ
des libØralitØs re ues par les 62 organismes prØcitØs.
102
) Association pour la recherche sur le cancer, Association fran aise contre les
myopathies (1996 et 2004), MØdecins sans frontiLres, Ligue nationale contre le
cancer, fonds Sidaction, MØdecins du monde, Fondation de France, SociØtØ
protectrice des animaux, Restaurants du c ur, ComitØ fran ais pour l UNICEF.
103
) « L effort de solidaritØ nationale
l Øgard des anciens combattants » ( uvre
nationale du Bleuet de France et Souvenir Fran ais - 2000) et « la vie avec un
handicap » (ComitØ Perce-Neige - 2003)
104
) La Cour a procØdØ en outre
une analyse des dØclarations prØalables aux
campagnes d appel
la gØnØrositØ publique (rapport public 1998) et des comptes
d emploi (rapport public 2002).
105
) Les Orphelins apprentis d Auteuil, l Institut Pasteur, les Petits frLres des
pauvres, l Association pour la recherche sur le cancer (ARC), la SociØtØ protectrice
des animaux et la Fondation de France.
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
373
I
–
Le régime juridique des libéralités
Vieux de plus d un siLcle, le rØgime juridique des libØralitØs n est
plus adaptØ.
A
–
Le régime de l’autorisation préalable applicable
jusqu’en 2002
La loi fran aise autorise les fondations et associations reconnues
d utilitØ publique ainsi que les associations ayant pour objet exclusif
l assistance, la bienfaisance et la recherche scientifique et mØdicale
106
recevoir des libØralitØs - legs ou donations. PrLs de 2000 organismes
seraient
ce titre en situation de recevoir des libØralitØs en exonØration de
droits de succession et de mutation en application de l article 795 du code
gØnØral des imp ts (voir encadrØ)
Le rØgime applicable depuis 1901 est celui de l autorisation
administrative prØalable
l acceptation d une libØralitØ.
Le rØgime fiscal des libØralitØs au profit d organismes faisant appel
la gØnØrositØ publique
Article 795 du code gØnØral des imp ts :
« Sont exonØrØs des droits de mutation
titre gratuit :
1
2
Les dons et legs consentis aux Øtablissements
d utilitØ
publique , dont les ressources sont exclusivement affectØes
des
uvres
scientifiques, culturelles ou artistiques
caractLre dØsintØressØ
3
4
Les dons et legs faits
.
toutes sociØtØs reconnues d utilitØ
publique dont les ressources sont affectØes
des
uvres d assistance ,
la dØfense de l environnement naturel ou
la protection des animaux.
Il est statuØ sur le caractLre de bienfaisance de la disposition par
le dØcret rendu en conseil d Etat ou l arrOEtØ prØfectoral qui en autorise
l acceptation »
106
) Peuvent Øgalement bØnØficier de libØralitØs des organismes ne relevant pas de la
compØtence de la Cour : les unions d associations familiales agrØØes, les associations
cultuelles et congrØgations reconnues par dØcret.
374
C
OUR DES COMPTES
L acceptation d un legs par un organisme est un processus long et
fortement encadrØ qui suppose l intervention d un notaire et de plusieurs
autoritØs administratives. Il comportait jusqu en 2002 une recherche
obligatoire des hØritiers.
1
–
Le rôle des notaires
Ce sont les notaires, le plus souvent dØpositaires des testaments,
qui doivent avertir les organismes bØnØficiaires. Ils doivent Øgalement
informer le prØfet du lieu du dØcLs, afin que ce dernier puisse procØder
la recherche des hØritiers. Le notaire est ensuite chargØ d Øtablir un Øtat de
l actif et du passif de la succession, indispensable pour que l organisme
puisse accepter ou rejeter celle-ci.
Ces obligations se traduisent par des dØlais souvent
longs : pour
les six organismes contr lØs, le dØlai moyen, au cours des cinq annØes
examinØes, entre le dØcLs et l information de l organisme a ØtØ compris
entre un et sept mois, et entre six et dix mois pour la production de l Øtat
de l actif et du passif. Ces deux dØlais se cumulant, le dØlai moyen est
supØrieur
un an.
Les dØlais sont parfois beaucoup plus longs, sans que le retard
puisse s expliquer par la complexitØ du dossier. La Cour a ainsi relevØ un
legs pour lequel le dØlai a atteint huit ans. L inaction de certains notaires
oblige les organismes
effectuer de nombreuses relances et mOEme
dØposer des plaintes devant la chambre dØpartementale des notaires.
2
–
La recherche des héritiers
Le dØcret du 1
er
fØvrier 1896 a instaurØ un droit d opposition pour
les hØritiers du sang, jusqu au sixiLme degrØ successible. En vertu d une
construction jurisprudentielle du Conseil d
tat, l opposition ne peut
toutefois OEtre fondØe que sur la situation de prØcaritØ Øconomique des
hØritiers ; elle se distingue des actions judiciaires en contestation de
testament.
Jusqu en 2002, l exercice du droit d opposition devait OEtre prØcØdØ
d une interpellation des hØritiers. Le prØfet du lieu du dØcLs, dLs qu il
Øtait saisi par le notaire, devait demander au maire du lieu d ouverture de
la succession de lui transmettre une liste des hØritiers connus afin de les
inviter
produire, le cas ØchØant, leurs moyens d opposition.
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
375
ThØoriquement, la procØdure d interpellation Øtait close si aucun
hØritier ne s Øtait manifestØ dans le dØlai d un mois suivant l affichage en
mairie. Cependant, certaines prØfectures et surtout certains notaires
considØraient qu il fallait procØder
des recherches complØmentaires,
parfois avec le concours de cabinets de gØnØalogistes. La Cour a relevØ un
cas pour lequel la recherche lancØe par le notaire a durØ dix ans et rØvØlØ
quatorze hØritiers de nationalitØ italienne, dont aucun au demeurant ne
souhaita faire opposition.
D une
maniLre
plus
gØnØrale,
la
trLs
lourde
procØdure
d interpellation imposØe par les textes contrastait avec le faible nombre
d oppositions auxquelles elle donnait lieu (2
4 % des legs).
3
–
La délivrance de l’autorisation administrative
L autorisation est dØlivrØe par la prØfecture du lieu oø l organisme
a son siLge, s il n y a pas d opposition, et par dØcret en Conseil d
tat en
cas d opposition.
Cette t che se trouve largement concentrØe sur la
prØfecture de
Paris oø la plus grande partie des Øtablissements reconnus d utilitØ
publique ont leur siLge. En revanche, 85 % des libØralitØs sont consenties
par des personnes domiciliØes en province. C est donc
de nombreuses
prØfectures qu il appartient de constituer le dossier. Ne traitant que peu de
cas (un ou deux par an en moyenne), elles sont peu au fait des procØdures.
Il en rØsulte des retards, aggravØs
certaines pØriodes par le fait que les
bureaux concernØs sont Øgalement en charge des opØrations Ølectorales.
La prØfecture de Paris dispose en revanche d un bureau spØcialisØ,
le bureau des groupements associatifs, qui doit traiter prLs de 3000
demandes d autorisation par an. Ses moyens en personnel et en outils
informatiques n Øtant pas
la hauteur du nombre de dØcisions
prendre,
son intervention revOEt souvent un caractLre formel, ce qui ne suffit pas
assurer un traitement rapide des dossiers. Au 31 dØcembre 2003, le stock
de dossiers en attente reprØsentait une annØe complLte de travail.
En moyenne, pour les six organismes que la Cour a examinØs et
dont
cinq
dØpendent
de
la
prØfecture
de
Paris,
l autorisation
administrative intervient un an et demi
deux ans aprLs le dØcLs pour les
legs
supØrieurs
150 000
.
L enquOEte a fait de plus appara tre que l administration, une fois
pris l arrOEtØ d autorisation, ne contr le pas le respect des conditions qu il
pose en ce qui concerne les charges et
les conditions de cession des biens
(dØlais et prix).
376
C
OUR DES COMPTES
B
–
Les réformes apportées en 2002 n’ont pas permis
de rendre plus efficace le dispositif
1
–
Le décret du 2 avril 2002
la suite de rØflexions conduites
l initiative du Conseil d
tat et
des organismes reprØsentant les associations, une simplification du
dispositif a ØtØ opØrØe par un dØcret du 2 avril 2002.
Ce dØcret a supprimØ l obligation d interpeller les hØritiers, qui
conservent cependant le droit de manifester leur opposition pendant un
dØlai de six mois.
Il prØvoit par ailleurs que, six mois aprLs la rØception du dossier
par la prØfecture du lieu du siLge de l organisme bØnØficiaire du legs,
l autorisation est rØputØe accordØe tacitement.
Cette
disposition
a
introduit
une
difficultØ
nouvelle :
les
prØfectures, en particulier celle de Paris, considLrent en effet que le point
de dØpart du dØlai est le dØp t d un dossier complet, et exigent en
consØquence que leurs services soient en possession non seulement des
ØlØments fournis par l organisme bØnØficiaire, mais Øgalement du dossier
Øtabli par la prØfecture du lieu d ouverture de la succession.
Dans ces conditions, les prØfectures hØsitent
dØlivrer des
certificats d autorisation tacite. De nombreux notaires ne se satisfont pas
non plus de ce document. En dØfinitive, la rØforme, qui se proposait
d allØger les procØdures, tend
les rendre plus incertaines.
2
–
Le régime des assurances-vie
Le contenu des libØralitØs Øvolue parallLlement
la composition du
patrimoine des Fran ais. Au cours de la pØriode examinØe, les contrats
d assurance-vie ont reprØsentØ de l ordre de 10 % des libØralitØs
encaissØes.
Le traitement juridique et l apprØhension de ces produits soulLvent
des difficultØs.
La question s est posØe de savoir si les produits d assurance-vie
doivent OEtre soumis
l autorisation administrative. Dans un avis du
26 janvier 1999, le Conseil d
tat a estimØ que le bØnØfice d une
assurance-vie est subordonnØ, comme l acceptation de tous les legs et
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
377
donations,
une autorisation prØfectorale. Les prØfectures, aprLs des
pratiques diverses, se sont alignØes sur cette position.
Une partie des organismes bØnØficiaires considLrent, en revanche,
que l article L. 132-12 du code des assurances les dispense de solliciter
une autorisation administrative lorsqu ils sont bØnØficiaires d une
assurance-vie sans OEtre lØgataire, ou lorsqu ils sont lØgataires mais
nommØment dØsignØs, et qu il leur permet de ce fait de demander la
dØlivrance du produit aux Øtablissements dØbiteurs, qui effectuent alors le
versement sans autorisation administrative, donc dans des conditions
irrØguliLres aux yeux du Conseil d
tat.
Une deuxiLme difficultØ rØside dans le fait que les compagnies
gestionnaires n ont l obligation de rØvØler ni l existence de ces contrats ni
l identitØ des bØnØficiaires. Il peut en rØsulter une perte de recette pour les
organismes, impossible
Øvaluer avec prØcision.
Saisie par la Cour, la Commission de contr le des assurances, des
mutuelles et des institutions de prØvoyance considLre que la non-
communication
un tiers intØressØ
l exØcution du contrat n est justifiØe
que lorsque le souscripteur a requis la confidentialitØ. Elle estime que,
post mortem
, l identitØ des bØnØficiaires devrait OEtre communiquØe aux
tiers ayant un intØrOEt lØgitime. Une disposition pourrait Øgalement OEtre
prise pour fixer dans quel dØlai, aprLs sa connaissance du dØcLs,
l assureur doit prØvenir ou entreprendre de prØvenir les bØnØficiaires dont
l identitØ ou l adresse lui sont raisonnablement connues, ainsi que le
notaire chargØ de la succession.
Une derniLre difficultØ provient du retard avec lequel les
compagnies d assurance dØlivrent les capitaux correspondant au contrat
d assurance-vie. Ici encore, une disposition pourrait OEtre prise pour fixer
un dØlai maximum au rLglement du capital,
l instar de ce qui existe pour
le remboursement de la prime
107
, des intØrOEts de retard Øtant versØs en cas
de versement tardif.
107
) Article L. 133-5-1 du code des assurances.
378
C
OUR DES COMPTES
II
–
La gestion des libéralités par les organismes
bénéficiaires
l occasion de ses prØcØdents contr les organiques comme de la
prØsente enquOEte horizontale, la Cour a constatØ que les organismes ont
mis en place, pour gØrer les libØralitØs, des instruments satisfaisants dans
l ensemble. Des lacunes subsistent nØanmoins dans ce dispositif.
A
–
La gestion administrative et comptable
1 - L’application
de la réglementation comptable
Un rLglement du 16 fØvrier 1999
108
dØfinit les rLgles comptables
applicables aux libØralitØs
chaque stade de la procØdure et met en place,
avec la crØation d une rubrique « fonds dØdiØs », les instruments du suivi
des sommes affectØes.
En ce qui concerne plus particuliLrement les organismes faisant
appel
la gØnØrositØ publique, l arrOEtØ du 30 juillet 1993 avait dØj
prØcisØ que devaient figurer obligatoirement au compte d emploi les
« legs et autres libØralitØs ».
Ces dispositions ne sont que partiellement appliquØes par les
organismes. S agissant de la prØsentation du compte d emploi, la Cour a
constatØ que certains n isolent pas les libØralitØs au sein de leurs
ressources, que la plupart ne distinguent pas les donations des legs, et
qu il n est en gØnØral pas prØcisØ si les assurances-vie sont comptabilisØes
parmi les libØralitØs ou parmi les dons.
Par ailleurs, tous les organismes ne se sont pas encore mis en
conformitØ avec les dispositions du nouveau plan comptable, pourtant
obligatoires, sans que leur spØcificitØ semble justifier de dØrogations.
Les carences constatØes rendent difficiles la lecture et la
comparaison entre comptes : elles nuisent
l information du public et ne
permettent pas une vision claire de la nature des libØralitØs ni un chiffrage
prØcis de leur montant.
108
) Le rLglement n
99-01 du 16 fØvrier 1999 du comitØ de la rØglementation
comptable, homologuØ par arrOEtØ ministØriel du 8 avril 1999, adaptant le plan
comptable gØnØral aux associations et fondations, est entrØ en vigueur le 1er janvier
2000.
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
379
1
–
Le suivi administratif et financier
Les organismes ont mis en place des services spØcialisØs lØgers. Un
souci de professionnalisation croissant se traduit par le recrutement
d agents disposant de compØtences spØcifiques (droit notarial, gestion
immobiliLre). La plupart des organismes s assurent le concours d avocats
ou de notaires-conseils. Dans ce dernier cas, les conventions d honoraires
ne sont pas toujours pØriodiquement revues et adaptØes
la charge rØelle
de travail.
La Cour a notØ la mise en place progressive de guides de
procØdures dans ce domaine, dont la gØnØralisation devrait rendre plus sûr
le traitement des dossiers. Il est en particulier indispensable que les r les
respectifs des services administratifs et des organes dØlibØrants soient
clairement prØcisØs, et que ces derniers, aprLs la dØcision initiale
d acceptation, conservent et exercent une responsabilitØ dans le contr le
des procØdures.
Les dØficiences les plus caractØrisØes concernent les systLmes
informatiques. Alors que le nombre et la complexitØ des dossiers ainsi
que leur traitement, qui dure parfois plusieurs annØes, donnent
l outil
informatique un r le central pour une gestion efficace, les organismes ne
disposent pas tous de logiciels suffisamment performants : ceux-ci ne
permettent souvent ni une gestion prØvisionnelle des encaissements ni la
production d Øtats de suivi utilisables ; ils n assurent pas non plus une
articulation fiable avec la comptabilitØ.
B
–
La réalisation des biens
Les biens doivent OEtre rØalisØs dans les conditions les plus
favorables et l utilisation des fonds doit respecter les dispositions
statutaires des organismes.
1
–
Les biens immobiliers
Ces biens reprØsentent de 20 %
30 % du montant des libØralitØs.
Ils doivent OEtre vendus aux enchLres ou
un prix au moins Øgal au
montant de l estimation des Domaines, dans un dØlai fixØ par l arrOEtØ
d autorisation, trois ans le plus souvent.
Les
organismes
contr lØs
par
la
Cour
ne
tiennent
pas
systØmatiquement d Øtats rØcapitulatifs des cessions. Il est donc difficile
d apprØcier les conditions de leur dØroulement (dØlais, prix). Dans
380
C
OUR DES COMPTES
l Øchantillon, les plus-values constatØes par rapport
l avis des Domaines
vont de + 17,8 %
+ 151 % pour les cessions rØalisØes en 2002. En cas
de difficultØs rencontrØes dans la vente, ce qui peut OEtre le cas pour
certains types de biens (rØsidences pour personnes
gØes, logements en
multipropriØtØ), l organisme peut demander aux Domaines une nouvelle
Øvaluation qui tienne compte des Øvolutions du marchØ.
Le dØlai fixØ pour la vente par l arrOEtØ prØfectoral ne fait l objet
d aucun suivi de la part de l autoritØ administrative.
2
–
Les portefeuilles de valeurs mobilières
La gestion des portefeuilles mobiliers, qui reprØsentent en
moyenne de 60 %
70 % du montant des libØralitØs, ne prØserve pas
toujours suffisamment le patrimoine re u. L obligation de vendre
interprØtØe strictement peut conduire des organismes
enregistrer des
moins-values qui, dans le contexte boursier dØfavorable des annØes
rØcentes, ont atteint 25
30 % du capital lØguØ. Ces accidents ont conduit
un organisme
confier
un intermØdiaire financier un mandat de gestion
l autorisant
diffØrer les cessions de titres en pareil cas.
3
–
Les objets mobiliers
Les organismes, mOEme les plus diligents, tardent
dresser les
inventaires des objets mobiliers : ces dØlais, qui sont le plus souvent de
l ordre de quatre
six mois, mais qui peuvent atteindre douze
quatorze
mois, sont
l origine de disparitions.
Les modalitØs de cession sont variables selon les organismes :
magasins spØcialisØs, brocantes, braderies, ventes aux enchLres publiques
pour les objets de valeur. Les frais de stockage et de transport des biens
constituent une charge souvent assez lourde et difficilement apprØciable
en l absence de comptabilitØ analytique. D une maniLre gØnØrale, la
gestion des biens mobiliers ne rØpond pas toujours
des procØdures
suffisamment strictes : la tenue des inventaires se fait souvent
manuellement et les modalitØs d enregistrement des recettes, en cas de
vente directe au public, sont rarement dØfinies.
4
–
L’utilisation des fonds par les organismes
Les associations doivent, sauf exception, utiliser les fonds re us
pour financer des dØpenses conformes
leur objet social, qui n est pas de
constituer des rØserves.
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
381
En revanche, les fondations sont autorisØes
se constituer des
patrimoines de rapport en vue d assurer la pØrennitØ de leurs actions. Ces
dispositions sont interprØtØes de maniLre diverse par les trois fondations
ayant fait l objet de l Øtude : deux d entre elles mettent en rØserve une
partie de leurs ressources, tandis que la troisiLme les affecte
systØmatiquement
ses dØpenses de l annØe. La Cour a appelØ l attention
de cette fondation sur la nØcessitØ de se conformer sur ce point
son
statut, en mettant en rØserve une partie du produit des legs. La fondation a
pris acte de cette observation pour l avenir.
C
–
Le respect de l’affectation des legs et les relations
avec les donateurs et testateurs
1
–
Le respect des affectations et des charges et conditions
Un certain nombre de dispositions testamentaires sont assorties de
clauses d affectation ou de charges. En vertu de la jurisprudence
administrative, un organisme ne peut accepter une libØralitØ si ces
conditions sont trop contraignantes ou si elles ne sont pas conformes
son objet. Ces charges et obligations sont en gØnØral reprises dans la
dØcision d autorisation. L enquOEte a montrØ que les affectations et
charges sont, sauf exception, respectØes, mOEme si l on constate parfois un
certain retard dans la mise en
uvre de la volontØ du testateur. Un
systLme informatique appropriØ et l exploitation des dispositions
comptables relatives aux « fonds dØdiØs » permettraient un meilleur suivi
des affectations.
2
–
Les relations avec les testateurs
La recherche des legs se fait notamment par l envoi d informations
aux donateurs et par des contacts auprLs des notaires. Les services des
legs sont amenØs aussi
recevoir les testateurs potentiels, parfois
plusieurs reprises. Dans ce domaine, l enquOEte a mis en Øvidence la
nØcessitØ absolue qu il y a, pour les organismes,
Ødicter des rLgles de
dØontologie sur les relations entre leur personnel spØcialisØ et les
testateurs potentiels ; un important organisme accompagnant des
personnes
gØes a mOEme jugØ nØcessaire de s interdire de bØnØficier de
legs Ømanant des personnes qu il a assistØes dans le cadre de ses activitØs.
382
C
OUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
__________
Les produits des libØralitØs constituent pour les organismes
vocation caritative un flux important de recettes dont les coûts
spØcifiques de collecte et de gestion sont modØrØs. Si le nombre des legs
autorisØs a baissØ au cours de la pØriode ØtudiØe (de 15,5 %), les
montants encaissØs ont augmentØ (de 29 %).
La pØrennisation, voire le dØveloppement de ce type de ressources,
nØcessite que le
donateur ou le
testateur potentiel ait l assurance que sa
volontØ sera rapidement et sûrement exØcutØe. Pour parvenir
cet
objectif, il est indispensable que le cadre administratif soit rØnovØ et que
la gestion des organismes soit plus sûre et plus transparente.
En dØpit d initiatives rØcentes, le rØgime juridique des libØralitØs
demeure trop lourd tout en comportant d importantes imprØcisions. Le
ministLre de l intØrieur a engagØ une rØforme en profondeur qui
consisterait
remplacer le rØgime d autorisation prØalable par un
rØgime
de
dØclaration
assorti
d un
pouvoir
d opposition
de
l administration. Cette mesure devrait permettre de simplifier le
dØroulement de la procØdure. Elle ne se con oit que dans la mesure oø
seront dØgagØs les moyens de vØritables contr les a posteriori,
indispensables pour que soient assurØes les garanties dont le lØgislateur
a voulu assortir le rØgime des libØralitØs.
L adoption
de
dispositions
lØgislatives
ou
rØglementaires
spØcifiques aux contrats d assurance vie de nature
garantir le
versement effectif des capitaux concernØs aux organismes bØnØficiaires
dans des dØlais brefs, appara t d autant plus nØcessaire que ce type
d Øpargne reprØsente une part croissante du patrimoine des fran ais.
Les organismes sont aussi appelØs
amØliorer les moyens mis en
uvre pour la gestion des libØralitØs. Un respect plus strict des
dispositions comptables en vigueur permettrait une apprØciation plus
exacte de la composition et du montant des libØralitØs. La mise au point
d outils
informatiques
spØcifiques
et
performants
amØliorerait
sensiblement la qualitØ de la gestion des legs et faciliterait les contr les.
La Cour incite
cet Øgard les organismes
grouper leurs efforts, des
dØmarches dispersØes pouvant se rØvØler plus coûteuses et moins
adØquates. Enfin, des rLgles dØontologiques devraient OEtre dØfinies et
affichØes par les organismes dans leurs relations avec les testateurs
potentiels.
Ce n est qu
ce prix que les libØralitØs pourront se dØvelopper et
prendre dans le financement des actions caritatives et d intØrOEt gØnØral la
place qui est la leur dans certains pays Øtrangers, notamment de culture
anglo-saxonne.
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
383
R PONSE DU MINISTRE DE L’ CONOMIE, DES FINANCES
ET DE L’INDUSTRIE
Dans son insertion, la Cour des comptes soulLve trois types de
difficultØs relatives
l assurance vie au regard du rØgime juridique des
libØralitØs au profit des associations. Ces observations appellent de la part
du ministLre de l’Øconomie, des finances et de l’industrie, les remarques
suivantes :
1 – La qualification des contrats d’assurance vie au regard des
libéralités
La Cour des comptes observe que les contrats d assurance vie
reprØsentent environ 10 % des libØralitØs encaissØes et se demande si le
bØnØfice d une assurance vie est subordonnØ, comme l acceptation des dons
et legs,
une autorisation prØfectorale. Un avis du Conseil d Etat du
26 janvier 1999 rØpond par l affirmative alors qu une partie des organismes
bØnØficiaires considLre qu ils sont dispensØs de solliciter une telle
autorisation, en application de l article L.132-12 du code des assurances.
La qualification de libØralitØ d un contrat d assurance vie n est pas
acquise :
- La qualification de donation pourrait se heurter au fait que, dans un
contrat d assurance vie, on ne peut dire que le souscripteur se dØpouille
actuellement et irrØvocablement de la chose donnØe
109
, du fait de l existence
de la facultØ de rachat prØvue par l article L.132-23 du code des assurances
ou du fait que de nombreux contrats prØvoient le versement du capital au
souscripteur lui-mOEme, lorsque celui-ci est en vie au terme du contrat.
- La qualification de legs se heurte au fait que le capital ou la rente
versØe ne font pas partie de la succession de l assurØ (article L.132-12 du
code des assurances).
En cas de donation dØguisØe, les juges sont
mOEme de requalifier le
contrat d assurance vie. En particulier, en cas de fraude aux droits des
hØritiers, par le versement de primes manifestement exagØrØes, l article
L .132-13 du c.ass. prØvoit des dispositions protectrices de la famille
110
.
Pour clarifier la situation des organismes bénéficiaires de contrats
d’assurance vie, il pourrait être envisagé qu’une disposition spéciale, en
dehors de toute qualification, règle la question de savoir si l’acceptation
doit être soumise à autorisation préfectorale.
109
) Cour de cassation
Chambre mixte 23 novembre 2004.
384
C
OUR DES COMPTES
2 – Le silence gardé par l’assureur sur l’existence du contrat et
l’identité du bénéficiaire
La Cour des comptes observe que les organismes bØnØficiaires de
contrats d assurance vie peuvent en perdre le bØnØfice du fait que les
assureurs n ont l obligation de rØvØler ni l existence de ces contrats, ni
l identitØ des bØnØficiaires
111
. Elle Øvoque dans son rapport la possibilitØ
d une disposition qui pourrait OEtre prise pour fixer dans quel dØlai, aprLs sa
connaissance du dØcLs, l assureur pourrait entreprendre de prØvenir le
bØnØficiaire ainsi que le notaire chargØ de la succession.
Pendant la durØe de vie du contrat d assurance vie, la rØvØlation par
l assureur de l identitØ du bØnØficiaire peut OEtre constitutive d une faute
civile
112
. En effet, en application de l article L.132-9 c.ass., le souscripteur
du contrat pourrait OEtre privØ de l exercice de son droit au rachat par
l acceptation du bØnØficiaire dØsignØ par le contrat. Au dØcLs de l assurØ, il
importe en revanche que le bØnØficiaire ait connaissance du contrat et que
les hØritiers ainsi que le notaire chargØ de la succession puissent disposer
des informations suffisantes sur le contrat pour faire jouer, le cas ØchØant, le
rapport
succession ou la rØduction pour atteinte
la rØserve des hØritiers
prØvus par l article L.132-13 du c.ass., en cas de primes manifestement
exagØrØes.
Il existe dØj
des procØdures permettant d atteindre ce rØsultat :
- L article L.132-8 du c.ass. prØvoit que la dØsignation du bØnØficiaire
peut intervenir par voie testamentaire.
- Il existe dØj
un fichier national des bØnØficiaires, fonctionnant sur
une base privØe. Ce fichier peut OEtre utilisØ par les souscripteurs qui le
souhaitent.
- Un accord intervenu en 2002 entre les notaires et les assureurs doit
permettre une meilleure information du notaire chargØ de la succession.
110
) Articles L.132-13 et L.132-16 du code des assurances relatifs au rapport
succession,
la rØduction pour atteinte de la rØserve hØrØditaire et
la rØcompense
la communautØ en cas de primes manifestement exagØrØes.
111
) SollicitØe par la Cour des comptes, la CCAMIP a rØpondu que la non
communication
un tiers intØressØ
l exØcution du contrat n est justifiØ que lorsque
le souscripteur a requis la confidentialitØ. Elle estime que, post mortem, l identitØ des
bØnØficiaires devrait OEtre communiquØe aux tiers ayant un intØrOEt lØgitime.
112
) Dans un arrOEt du 28 septembre 1999, la Chambre criminelle de la Cour de
cassation a exclu que la rØvØlation par l assureur de la dØsignation du bØnØficiaire
soit constitutive d une infraction pØnale en application de l article 226-13 du code
pØnal, mais admis qu elle pouvait OEtre constitutive d une faute civile.
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
385
- Enfin, une rØponse ministØrielle du 23 novembre 1981 prØvoit que
l hØritier devrait pouvoir obtenir communication du contrat d assurance vie
souscrit par son auteur lorsque celui-ci n a pas demandØ que le contrat reste
secret
l Øgard de ses hØritiers. L intØressØ pourrait obtenir le nom et
l adresse du bØnØficiaire, au besoin par la voie judiciaire si ces indications
s avØraient indispensables pour faire jouer la rØduction prØvue par l article
L.132-13.
La prescription prØvue par l article L.114-1 du c.ass. en matiLre
d assurance vie est de 10 ans lorsque le bØnØficiaire est une personne
distincte du souscripteur. Ce dØlai doit permettre aux bØnØficiaires de
pouvoir exercer leurs droits, mOEme s ils dØcouvrent tardivement l existence
du contrat.
3 – Le retard dans la délivrance des capitaux en exécution du
contrat d’assurance vie
La Cour des comptes souligne que les compagnies d assurance
dØlivrent avec retard les capitaux correspondant aux contrats d assurance
vie et suggLre qu une disposition soit prise pour fixer un dØlai maximum au
rLglement du capital,
l instar de ce qui existe pour le remboursement de la
prime, les intØrOEts de retard Øtant versØs en cas de versement tardif.
En effet, l’article L.132-5-1 du code des assurances dispose que le
souscripteur d’un contrat d’assurance vie exer ant son droit
renonciation
doit se voir restituer l’intØgralitØ des sommes versØes dans un dØlai maximal
de trente jours
compter de la rØception de la lettre recommandØe, l’article
L.132-21 que l’entreprise d’assurance ou de capitalisation doit,
la demande
du contractant, verser
celui-ci la valeur de rachat du contrat dans un dØlai
qui ne peut excØder deux mois. Au-del
de ce dØlai, les sommes non
restituØes produisent de plein droit intØrOEt au taux lØgal majorØ de moitiØ
durant deux mois puis,
l’expiration de ce dØlai de deux mois, au double du
taux lØgal.
Une telle disposition n existe pas en cas de retard dans le versement
du capital. Toutefois, mOEme en l absence de disposition spØciale, le
bØnØficiaire du contrat peut faire application de l article 1153 du code civil
disposant que les dommages et intØrOEts moratoires sont dus
compter du
jour de la sommation de payer "ou d’un autre acte Øquivalent telle une lettre
missive s’il en ressort une interpellation suffisante" dLs lors que l assureur a
ØtØ mis en possession des diffØrentes piLces justificatives prØvues par le
contrat.
386
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DE L INT RIEUR, DE LA S CURIT
INT RIEURE ET DES LIBERT S LOCALES
Les observations formulØes dans ce rapport ne soulLvent pas
d objections majeures de ma part.
Elles constituent au contraire une argumentation solide
l appui des
mesures envisagØes par le gouvernement dans le cadre de l article 10 de la
loi du 9 dØcembre 2004 de simplification du droit.
Cependant, deux points me paraissent devoir OEtre prØcisØs.
Tout d abord,
propos du contr le, par l’administration, de
l’exØcution des charges et des conditions de cession des biens (dØlais et prix)
postØrieurement
l autorisation, j observe que les Øtablissements aliØnant
les biens au-del
du dØlai de trois ans fixØ par cette autorisation saisissent la
prØfecture dLs lors qu’ils ont un acquØreur pour avoir l’autorisation de
vendre.
La prØfecture saisit alors les services fiscaux pour savoir si le prix
proposØ peut OEtre retenu. Si celui-ci est trop bas, la prØfecture Øcrit
l’Øtablissement pour que celui-ci demande
l’acquØreur de parfaire son prix.
L effet incitatif de la saisine de la prØfecture est donc certain et devrait OEtre
maintenu par le projet de rØforme.
Par ailleurs, les difficultØs relatives aux contrats d assurance-vie
viennent de l article L. 132-12 du code des assurances : celui-ci ne dØfinit
pas ce qu est une libØralitØ et ne dispense pas les assurances-vie d une
autorisation administrative. En effet, son but est de favoriser les contrats
d assurance-vie en les excluant de la succession et des rLgles du rapport et
de la rØduction issues du droit successoral.
Ce texte ne fait que tirer les consØquences du mØcanisme de la
stipulation pour autrui (art. 1121 code civil), dont l assurance-vie est le
modLle type; l acceptation par le tiers-bØnØficiaire (organisme) est, en effet,
considØrØe acquise dLs la souscription du contrat,
donc du vivant du
souscripteur. C est la raison pour laquelle le Conseil d Etat n y a pas vu un
legs mais une donation. En effet, le fait pour un droit ou pour un bien de ne
pas Øchoir dans la succession ne signifie pas nØcessairement qu il ne s agit
pas d une libØralitØ.
En outre, la Cour de cassation a, dans un arrOEt trLs remarquØ,
considØrablement rØduit le champ de l article L. 132-12 en le dØclarant
inapplicable
tous les contrats d assurance-vie qui sont des contrats de
capitalisation (arrOEt Leroux).
LES LIBERALITES
,
RESSOURCES DE LA GENEROSITE PUBLIQUE
387
La seule dØfinition de la libØralitØ rØside donc toujours dans l absence
d une contrepartie et dans l intention libØrale. L administration peut, par
consØquent, qualifier l opØration de donation en l absence de toute
contrepartie dans les rapports entre le souscripteur et le tiers- bØnØficiaire,
ce qu admettent d ailleurs certains grands organismes privØs d assurance
(UNOFI par exemple) qui refusent de dØlivrer
l association bØnØficiaire le
montant du capital en l absence d autorisation.
Les difficultØs observØes par votre haute juridiction devraient OEtre
rØsolues par le projet de suppression de l autorisation administrative
d acceptation des donations et legs prØvue par le gouvernement en
application de la loi du 9 dØcembre 2004. Ce projet prØvoit, d’une part,
que
la suppression de l’autorisation est assortie d un dispositif de dØclaration
avec possibilitØ d opposition reconnue au prØfet du lieu du siLge social de
l Øtablissement gratifiØ et, d’autre part, l Ølaboration, par les organismes
bØnØficiaires, d une « dØontologie » telle qu elle est recommandØe dans votre
rapport.