8
L’évolution du groupe France
Télévisions
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Il y a sept ans, dans son rapport public 1998, la Cour avait
analysØ la gestion de France TØlØvisions et relevØ des pratiques
financiLres et comptables critiquables, des coûts d exploitation mal
ma trisØs et des opØrations d investissement lourdes menØes sans
rØflexion prØalable suffisante (comme la construction d un siLge commun
ou la participation au bouquet numØrique de programme TPS). Elle avait
Øgalement conclu que la prØsidence commune,
l Øpoque, ne donnait pas
France TØlØvisions une structure adaptØe pour mener
bien la
stratØgie du groupe.
Depuis cette date, l intervention de la loi du 1er août 2000 a
marquØ une inflexion politique majeure, en Ørigeant France TØlØvisions
en sociØtØ holding capable de jouer un r le central dans le pilotage des
cha nes publiques de tØlØvision.
Quatre ans aprLs la promulgation de la loi, la Cour s est efforcØe
d apprØcier les conditions dans lesquelles la holding France TØlevisions
avait exercØ son r le de pilotage et orientØ la stratØgie du groupe.
Le contr le menØ sur cette entreprise nouvellement crØØe et ses
principales filiales (France 2, France 3, France 5, France TØlØvisions
PublicitØ, France TØlØvisions Distribution, cha nes thØmatiques )
conduit au constat d une nette amØlioration de la gestion que traduisent
les comptes positifs du groupe de 1999
2003.
En revanche, France TØlØvisions souffre de la difficultØ de l Etat
fixer une perspective de financement compatible avec les exigences de
son dØveloppement, ce qui a conduit le groupe,
trois reprises, dans un
passØ rØcent,
changer de cap stratØgique.
290
C
OUR DES COMPTES
I
–
Un groupe en profonde transformation
La loi du 1
er
août 2000 a fixØ en son article 44 un cadre gØnØral
la
holding dØnommØe France TØlØvisions en la chargeant des missions
suivantes : «
dØfinir les orientations stratØgiques, coordonner et
promouvoir les politiques de programmes et l’offre de services, conduire
les actions de dØveloppement en veillant
intØgrer les nouvelles
techniques de diffusion et de production et gØrer les affaires communes
des sociØtØ »
.
En tant que holding, France TØlØvisions contr le un groupe
composØ des sociØtØs nationales de programmes et de leurs filiales, avec
pour mission d en assurer le pilotage stratØgique ainsi que d en superviser
la gestion.
Outre les deux diffuseurs historiques issus de l Øclatement de
l ORTF, Antenne 2 devenue France 2 et FR3 devenue France 3, le groupe
comprend Øgalement l ex-CinquiLme, devenue France 5, et s est vu
adjoindre rØcemment RFO.
Par ailleurs, le groupe comporte un certain nombre de filiales,
dØtenues soit directement (France TØlØvisions PublicitØ, Espace 3, France
TØlØvisions Distribution ) soit indirectement
travers les participations
des diffuseurs (France 2 cinØma, France 3 cinØma, MultimØdia Film
Productions,
SCI
France
TØlØvisions ).
France
TØlØvisions
est
Øgalement actionnaire principal dans d autres cha nes publiques, en
particulier celles dØdiØes
l action audiovisuelle extØrieure (CFI, TV5).
Au total, le groupe est composØ d une sociØtØ mLre et de 37 sociØtØs
consolidØes soit en intØgration globale (29), soit par mise en
Øquivalence (8).
Au terme du contr le, il appara t
la Cour que France TØlØvisions
dispose dØsormais de la structure de tOEte qui lui manquait, mOEme si la
profonde transformation rØalisØe exige encore d OEtre parachevØe.
A
–
Une structure de tête
La mise en place de la holding a permis d effectuer une remise en
ordre financiLre et comptable, d engager un changement de logique
Øconomique dØsormais orientØe sur la performance et de donner un dØbut
d unitØ et de cohØrence
un ensemble trLs composite.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
291
1
–
Une remise en ordre financière et comptable
SociØtØ crØØe en 2000, France TØlØvisions n a produit ses premiers
comptes sociaux qu
partir de 2001
89
. Le fonctionnement initial de la
sociØtØ a nØcessitØ une phase de montØe en puissance au cours de laquelle
certaines charges essentielles, comme la rØmunØration des salariØs, ont ØtØ
supportØes par les sociØtØs de programme (France 2 et France 3
essentiellement) en contrepartie d un reversement allouØ par la holding
ses filiales.
Depuis que la holding est en ordre de marche, l information
financiLre issue du groupe France TØlØvisions est plus frØquente et plus
fiable que celle que produisaient auparavant les diffØrentes sociØtØs
nationales de programme. Des tableaux de bord trimestriels et
semestriels et un budget, Øtablis au niveau du groupe, sont rØalisØs. Les
comptes consolidØs sont publiØs deux mois et demi aprLs la cl ture.
Des efforts restent
effectuer pour amØliorer la qualitØ des
comptes. Mais la mise en place d un systLme d information de gestion
commun appelØ Ariane devrait permettre l adoption d un plan comptable
unique et de rØfØrentiels de gestion communs pour l ensemble des
composants du groupe. De la mOEme maniLre, les dirigeants du groupe ont
parfaitement conscience que France TØlØvisions doit se mettre en
situation d adopter rapidement des normes comptables internationales.
Depuis le 1er juillet 2001, la holding assure la gestion centralisØe
de la trØsorerie des sociØtØs du groupe. Elle gLre Øgalement et assure la
couverture de l ensemble des risques financiers : risques de taux d intØrOEt,
risque de change, risques de contrepartie et de liquiditØ.
Enfin, France TØlØvisions dispose dØsormais d un outil de
surveillance active qui a permis des actions de remise en ordre. Deux
exemples, relevØs lors du contr le de deux filiales, en montrent la
nØcessitØ.
Le premier a concernØ la filiale de distribution France TØlØvisions
Distribution (FTD) et portØ sur l acquisition en juillet 2000 des droits du
film
Windtalkers
. Alors que le montant des droits reprØsentait deux fois
les capitaux propres de l entreprise et plus de 20 % de son chiffre
d affaires, la dØcision de les acheter a ØtØ prise sans que la maison mLre
en soit informØe
temps, pas plus d ailleurs que le conseil
89
) L annØe 2001 reprØsente le premier exercice opØrationnel pour France TØlØvisions
SA, la sociØtØ n Øtant dotØe de la personnalitØ juridique que depuis le 6 septembre
2000, date de son immatriculation au Registre du Commerce et des SociØtØs.
292
C
OUR DES COMPTES
d administration. Sortant en salle aprLs les attentats du 11 septembre
2001, le film s est avØrØ un Øchec commercial, ce qui a conduit
une
perte finale estimØe
2,5 M . DLs lors, une fois la perte comptabilisØe,
FTD se retrouvait lourdement endettØe et sans fonds propres. L action de
la holding a permis de gØrer les consØquences financiLres d une prise de
risque d autant plus discutable que le c ur de mØtier de FTD n est pas
l achat de droits mais la commercialisation de produits audiovisuels.
France TØlØvisions a dØcidØ de convertir en capital
hauteur de 50 % le
prOEt qui avait ØtØ contractØ sous forme d obligations convertibles et a
placØ sa filiale sous contrainte de rØsultat pour qu elle atteigne les
objectifs d activitØ et de rentabilitØ qui conditionnaient cette conversion.
A la fin de l annØe 2005, FTD aura remboursØ environ les deux tiers du
prOEt bancaire sans que la maison mLre ait ØtØ appelØe en garantie.
Le second exemple touche la filiale France 5 et la Banque de
programmes et de services (BPS) crØØe en 1996. Son principe Øtait de
proposer aux Øtablissements scolaires et de formation d accØder, sur la
base de « vidØo
la demande »,
un nombre considØrable de
programmes en contrepartie d un abonnement et d un paiement
chaque
utilisation. La complexitØ du dispositif technique retenu, notamment les
Øquipements nØcessaires aux abonnØs, la taille du public visØ, l ampleur
des problLmes juridiques soulevØs par un mode radicalement nouveau de
transmission des contenus ont placØ l ex-CinquiLme dans une situation
trLs dØlicate. Au cours du second semestre 1999, la dØcision a alors ØtØ
prise de confier la gestion de la BPS
des prestataires privØs extØrieurs.
Mais cette opØration a ØtØ menØe dans des conditions qui ont conduit
une
impasse.
Ayant
assumer
une
situation
pour
le
moins
malencontreuse, au moment oø il prenait le contr le de la cha ne France
5, le groupe France TØlØvisions,a dØcidØ, aprLs expertise, de dØnoncer les
engagements
pris
antØrieurement
et
de
dØdommager
les
repreneurs. L infrastructure de la BPS a ØtØ alors reprise et son assise
commerciale totalement repensØe. Un nouveau produit de « webtv
Øducative », tirant parti de l essor de l Internet, a ØtØ proposØ. Ce site,
ouvert en 2003, destinØ aux publics scolaires, permet de rØcupØrer ainsi
partiellement l importante mise de fonds - 16,8 M
- qui avait ØtØ
consentie initialement. Ces redressements confirment qu une particuliLre
vigilance s impose
l avenir dans le contr le des engagements pris au
sein du groupe pour Øviter la rØpØtition de choix risquØs.
2
–
Un changement de logique économique
La loi de sØcuritØ financiLre du 1er août 2003 fait obligation au
prØsident du conseil d administration d une entreprise de produire un
rapport sur les procØdures de contr le interne. Cette disposition a accru la
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
293
prioritØ donnØe par la holding France TØlØvisions
ce volet de la gestion
du groupe. Une direction de l audit interne a ØtØ crØØe et un comitØ
d audit, Ømanant directement du conseil d administration, a ØtØ instituØ.
Des procØdures Øcrites ont renforcØ la sØcuritØ des engagements et
remØdient aux critiques sØvLres auparavant formulØes par la Cour.
Plus fondamentalement, la mise en place de la holding, avec des
procØdures strictes de « reporting », a permis de sortir de la logique
budgØtaire et administrative traditionnelle qui met l accent exclusivement
sur la dØpense et se prØoccupe peu d objectifs et de rØsultats. Une
inversion des procØdures d Ølaboration du budget a ØtØ organisØe, avec
l obligation pour les gestionnaires des cha nes et des programmes de
rendre compte de leurs rØsultats et de participer
la mise en
uvre de
programmes d Øconomies dont la rØalisation effective est contr lØe par un
cabinet d audit extØrieur. Si le changement engagØ reste encore
consolider, le contr le effectuØ par la Cour, notamment
France 2, a
permis d en mesurer les premiers effets positifs. DLs lors, le maintien
d une mission de contr le Øconomique et financier, crØØe dans un tout
autre contexte et con ue dans une philosophie de contr le trLs diffØrente,
n a plus beaucoup de raisons d OEtre.
Les rØsultats de ce changement de culture sur les comptes doivent
Øgalement OEtre soulignØs. Depuis sa crØation, le groupe a toujours connu
un rØsultat bØnØficiaire et accru la capacitØ d autofinancement engendrØe
par son activitØ.
Principaux résultats du groupe France Télévisions
Millions d euros
2001
2002
2003
progression
RØsultat d exploitation
21,3
35,1
40,3
89 %
RØsultat financier
-10,5
-16,6
-10,9
n.s
RØsultat courant
10,8
18,5
29,4
37%
RØsultat exceptionnel
4,5
36,4
-5,7
n.s
RØsultat net (part du groupe)
36,1
53,2
14,2
-61 %
Capacité d’autofinancement
74,1
106
117
+
58 %
Source : Comptes consolidØs du groupe
Il convient d observer que, depuis la crØation de la holding, les
ressources publiques du groupe progressent plus lentement que le chiffre
d affaires global.
294
C
OUR DES COMPTES
Crédits publics (redevance et dotations budgétaires) et chiffre d’affaires
de France Télévisions
Millions d euros
2001
2002
2003
Progression
Par an
CrØdits publics
1432
1470
1508
5,31 %
2,62 %
Ressources publicitaires
625
677
710
13,60 %
6,58 %
Chiffre d affaires
2180
2282
2381
9,22 %
4,51 %
CrØdits publics/chiffre
d affaires
66 %
64 %
63 %
Source : Comptes consolidØs du groupe
La loi du 1
er
août 2000 a introduit deux rLgles nouvelles quant au
mode de financement de la tØlØvision publique, l une abaissant d un tiers
la durØe horaire maximale des Øcrans publicitaires des cha nes France 2 et
France 3, l autre prØvoyant la compensation intØgrale des exonØrations de
redevance audiovisuelle pour motifs sociaux.
Si l application de ces dispositions a sensiblement modifiØ en 2001
la rØpartition entre recettes publicitaires, redevance et crØdits budgØtaires,
l amØlioration des rØsultats du groupe observØe depuis lors a pour origine
principale la progression des recettes issues de la publicitØ et l effort de
ma trise des dØpenses entrepris notamment
travers le plan
Synergia
. Ce
plan, lancØ en avril 2002, a fixØ des objectifs en terme d organisation, de
procØdures et de rØsultats pour obtenir les synergies attendues. Un p le
immobilier unique ainsi qu un service de coordination des achats ont ØtØ
crØØs.
Le plan Synergia fait l objet d un audit annuel rØalisØ par un
cabinet indØpendant, choisi en accord avec l Etat. Les rapports Øtablis
permettent de constater qu
la fin 2003 plus de 50 M
d Øconomies ont
ØtØ rØalisØes, montant supØrieur
l objectif fixØ par le conseil
d administration (37,7 M ). Cet effort doit OEtre poursuivi.
3
–
Un effort de cohérence
Pour assurer le pilotage du groupe, la holding a Øgalement mis en
place une direction collØgiale
laquelle participent les directeurs
gØnØraux des cha nes, qui fixe les objectifs de programmes en commun et
veille
renforcer la complØmentaritØ entre les cha nes
.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
295
L unitØ du groupe devrait OEtre renforcØe par l adoption prochaine
d un systLme intØgrØ de gestion. Cet outil permettra aux cha nes du
groupe d utiliser des mØthodes similaires dans les trois domaines que sont
la comptabilitØ gØnØrale, la comptabilitØ analytique et les achats et devrait
amØliorer la rapiditØ et la fiabilitØ de l information de gestion. On peut en
attendre aussi un meilleur contr le des engagements et une politique des
achats communs plus efficace.
Enfin, le groupe s est employØ
dØvelopper une vision commune
des relations avec les tØlØspectateurs et les associations. Un baromLtre a
ØtØ ØlaborØ, reposant sur un ensemble de 10 000 tØlØspectateurs qui seront
sollicitØs par Øchantillons de 1500, ce qui permettra de disposer d une
apprØciation qualitative, cha ne par cha ne et programme par programme.
De mOEme, le groupe a retenu de nouveaux indicateurs : l
indice
d affinitØ
, qui permet d observer par tranches d
ge le public qui regarde
les programmes des cha nes, et
l audience cumulØe
, qui mesure le nombre
de tØlØspectateurs ayant sur une pØriode de temps donnØe regardØ un
programme proposØ par l une des cha nes du groupe France TØlØvisions
(France 2, France 3, France 5,
). La recherche de l audience cumulØe
conduit
ne pas s intØresser exclusivement
la part d audience (le
pourcentage de tØlØspectateurs regardant le programme relativement
l ensemble des tØlØspectateurs regardant la tØlØvision,
un moment
donnØ) qui est l indicateur privilØgiØ pour la
commercialisation d Øcrans
publicitaires, mais
observer sur l ensemble de la journØe ou de la
semaine des programmes qui peuvent intØresser des catØgories diverses
de tØlØspectateurs. Une telle approche, diffØrente de celle d une cha ne
commerciale, est essentielle pour une tØlØvision financØe sur fonds
publics qui doit viser une grande diversitØ de publics.
B
–
Une évolution à parachever
Ces premiers rØsultats encourageants ne rØpondent encore que
partiellement aux exigences d un groupe confrontØ
une sØvLre
concurrence. Dans trois domaines au moins, l effort engagØ doit OEtre
poursuivi. Le groupe France TØlØvisions devrait OEtre pleinement
responsable de la gestion de toutes les filiales qu il contr le. Il doit se
fixer des objectifs ambitieux pour engager une rØduction des charges de
personnel et plus encore de leur progression. Enfin, sans remettre en
cause le choix d une organisation qui responsabilise les dirigeants des
principales cha nes et filiales, le pouvoir d arbitrage et de coordination de
la holding doit OEtre renforcØ.
296
C
OUR DES COMPTES
L absence de contr le de la holding sur certaines de ses
composantes (TV5 - CFI - ARTE).
France TØlØvisions dispose de participations dans plusieurs filiales
sans pouvoir,
aucun moment, intervenir dans leur gestion. Il s agit,
d une part, de Canal France International (CFI), contr lØe
75 %, et de la
cha ne francophone TV5, et d autre part de la cha ne culturelle ARTE
90
,
dont le fonctionnement repose sur des rLgles dØfinies par des conventions
internationales. Dans tous les cas, la dØsignation des responsables et
l Øvaluation de leur action Øchappent largement aux dirigeants du groupe.
Cette situation n est pas nouvelle. En 2000, la Cour avait dØj
appelØ de ses v ux dans son rapport public
un engagement plus fort de
France TØlØvisions dans l action audiovisuelle extØrieure. Elle rØitLre
aujourd hui cette recommandation. La professionnalisation croissante du
secteur audiovisuel - liØe aux exigences d un marchØ mondial sur lequel
travaillent des groupes internationaux publics (BBC) ou privØs (CNN)
puissants - rend nØcessaire que la stratØgie, l organisation et l action
audiovisuelles extØrieures soient placØes sous la responsabilitØ de
dirigeants disposant d une stabilitØ dans leurs fonctions et soumis
une
exigence de rØsultat.
Bien entendu, il appartient aux autoritØs politiques et notamment
au ministLre des affaires ØtrangLres de fixer des objectifs de prØsence et
d action extØrieures et de s assurer de la bonne allocation des moyens
budgØtaires consentis. Mais, une fois ce cadre politique fixØ, les
responsables des outils de diffusion extØrieure devraient OEtre contr lØs par
leur actionnaire principal, qui devrait Øgalement OEtre associØ
leur
dØsignation. Sans mØconna tre les prØcautions
prendre pour assurer la
compatibilitØ d une telle exigence avec les engagements internationaux
auxquels la France a souscrit, la Cour croit nØcessaire qu une clarification
intervienne sans tarder.
En effet, la situation actuelle fait peser sur le groupe France
TØlØvisions une responsabilitØ que celui-ci n a pas les moyens d assumer
et dont il subirait les consØquences en cas de mauvais rØsultats de l une
ou l autre de ces filiales. DLs lors que, par une dØcision rØcente, l Etat a
inscrit France TØlØvisions dans le pØrimLtre des entreprises relevant de
l Agence des participations de l Etat, il est lØgitime qu il fixe
la holding
des objectifs pour l ensemble du groupe et que la direction gØnØrale de
France TØlØvisions ait les moyens opØrationnels de les mettre en
uvre
90
) Canal France International (CFI) est contr lØ
75 % par France TØlØvisions
depuis le 1
er
juillet 2003 (25 % pour Arte) ; France TØlØvisions est majoritaire dans la
capital de la cha ne francophone TV5 (51,5 %) depuis juillet 2004 (contre 47,4 %
avant cette date). Le groupe dØtient 45 % du capital d ARTE France.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
297
dans le respect des lignes Øditoriales propres
chacune de ces cha nes.
Or, dans le montage actuel France TØlØvisions n est en mesure de veiller
ni
une complØmentaritØ judicieuse des activitØs, ni
la mutualisation
des moyens et
la rØalisation d Øvidentes synergies, ni
la sØcuritØ des
flux financiers.
Toutes les administrations de tutelle du groupe France TØlØvisions
ont exprimØ une critique convergente sur une situation qui contrevient
aux principes de bonne gouvernance. A dØfaut d y remØdier, il serait plus
cohØrent que ces participations soient sorties du groupe.
1
–
La nécessité de mettre en place une gestion des ressources
humaines adaptée aux enjeux d’aujourd’hui
Respectant l esprit comme la lettre de la loi du 1er août 2000, le
groupe France TØlØvisions a fait le choix de laisser une grande autonomie
de gestion, en particulier en matiLre de personnel, aux responsables des
cha nes de diffusion comme
ceux des filiales. Cette situation explique
que jusqu
ce jour la structure de tOEte ait fait preuve de prudence dans
ses interventions en matiLre de ressources humaines et que la mobilitØ au
sein du groupe soit restØe particuliLrement faible.
En rØponse aux critiques de la Cour, le groupe a rØpondu que la
modestie de l action dans ce domaine s expliquait par la jeunesse du
dispositif, par l attachement des salariØs des cha nes
leur entreprise
d origine, par la difficultØ qu il y a
assurer l effectivitØ de la prioritØ aux
collaborateurs permanents sur des postes « vacants » mais tenus par des
agents
contrats
durØe dØterminØe, enfin et surtout par les diffØrences
de conventions collectives et des avantages qui y sont associØs entre les
diffØrentes entreprises du groupe.
Ces explications ne sauraient justifier l inaction. En premier lieu,
le groupe et ses filiales doivent se doter rapidement des outils permettant
une gestion prØvisionnelle de l emploi et des compØtences,
l organisation
d une mobilitØ effective en leur sein, ainsi qu un suivi rigoureux des
effectifs et de la politique salariale. Si des efforts ont ØtØ engagØs en ce
sens, beaucoup reste encore
faire.
En second lieu, la ma trise des dØpenses de personnel constitue un
enjeu majeur compte tenu du poids qu elles reprØsentent dans l ensemble
des charges des sociØtØs, mais surtout de leur progression (5,12 % en
moyenne par an jusqu en 2002) supØrieure
celle des autres charges
comme
celle des ressources. C est particuliLrement vrai
France 3 oø
les charges de personnel pLsent lourdement sur les charges d exploitation
et ont connu une Øvolution incompatible avec la progression des
298
C
OUR DES COMPTES
ressources. Cette Øvolution contraste avec la situation de France 5 oø les
charges de personnel ont eu tendance
se stabiliser depuis 2001, la
direction mettant par ailleurs en
uvre une dØmarche de gestion
prØvisionnelle des emplois et des compØtences (GPEC) qui a permis
d engager une politique active de mobilitØ et de redØploiement des postes.
Enfin, le groupe doit, dans le cadre de la nØgociation sociale,
trouver la souplesse de gestion et la capacitØ d adaptation qui lui font
aujourd hui dØfaut. En effet, la conjonction des automatismes salariaux et
des mØcanismes paritaires laisse la portion congrue aux mØthodes
modernes de gestion des ressources humaines (entretien annuel, bilans de
compØtence, dØtermination d objectifs individualisØs ). Les directions
des entreprises ne voient pas d intØrOEt
mettre en
uvre ce type d outils
(dLs lors que les dØcisions individuelles relLvent de logiques qui en sont
ØloignØes), tandis que les organisations syndicales estiment que les
automatismes sont nØcessaires puisque les moyens objectifs de justifier
les dØcisions individuelles (que pourraient apporter ces outils) n existent
pas. Enfin, les autoritØs de tutelle en prennent acte pour maintenir un
contr le Øtroit de l Øvolution de la rØmunØration moyenne des personnels
en place (RMPP), dØfinie par le ministre chargØ du budget sur proposition
de la commission interministØrielle de coordination des salaires (CICS).
Face
une concurrence qui dispose de moyens importants pour attirer les
talents formØs dans les tØlØvisions publiques, France TØlØvisions n est pas
armØ pour retenir ces mOEmes talents ou les faire revenir. Le cadre
conventionnel actuel constitue un sØrieux frein pour la prise en compte
des changements technologiques et des nouveaux mØtiers.
2
–
Le développement de la fonction d’arbitrage
La holding joue un r le prØØminent dans la gestion et la stratØgie
des diffuseurs dont elle possLde la totalitØ du capital. AprLs le vote du
Parlement sur le montant de la redevance allouØ au groupe, elle dispose
de la clef de rØpartition de la ressource publique et le prØsident du groupe
est force de proposition dans la dØsignation des directeurs gØnØraux.
Mais le lØgislateur a souhaitØ que les cha nes de diffusion soient
des cha nes de plein exercice, offrant une gamme complLte de
programmes.
C est
pourquoi
elles
sont
dotØes
de
conseils
d administrations autonomes, placØs certes sous prØsidence commune,
mais disposant de prØrogatives propres en matiLre de dØtermination de
leur ligne Øditoriale.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
299
La loi du 1
er
août 2000 dispose,
l article 43-11 - repris par les
prØambules des cahiers des missions et des charges des trois cha nes - que
les sociØtØs nationales de programmes «
offrent au public, pris dans
toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se
caractØrisent
par
leur
diversitØ
et
leur
pluralisme
».
Plus
particuliLrement, l article 44-I de la mOEme loi, repris Øgalement dans le
cahier des missions et des charges de chaque cha ne, prØcise :
- France 2 a pour mission de «
proposer une programmation
gØnØraliste, de rØfØrence et diversifiØe
l intention du public le plus
large
»,
- France 3 a pour mission de «
concevoir et programmer des
Ømissions de tØlØvision
caractLre national, rØgional et local ( ) Cette
sociØtØ propose une programmation gØnØraliste et diversifiØe
».
- France 5 a pour mission «
de concevoir et de programmer des
Ømissions de tØlØvision
caractLre Øducatif et favorisant l accLs au
savoir,
la connaissance de la formation et de l emploi. Cette
programmation doit contribuer
l Øducation
l image et aux mØdias
».
Le lØgislateur n a donc pas prØvu une segmentation de l offre par
type de public en spØcialisant telle ou telle cha ne, mais plut t une
harmonisation et une coordination des genres de programmes, Øtant
entendu que chacune des cha nes doit viser la plus grande diversitØ des
publics. Ce choix diffLre sensiblement du modLle britannique de la BBC
dans lequel les cha nes dØveloppent des identitØs commerciales propres,
sous l Øgide d une structure centrale qui a autoritØ pour fixer les
diffØrentes
lignes
Øditoriales
des
antennes
et
en
assurer
la
complØmentaritØ. Le prØsident de France TØlØvisions a fait part de sa
volontØ de respecter l esprit de la loi, en soulignant que l autonomie des
cha nes en matiLre de programmes n Øtait pas seulement un choix de
mode de gestion, mais aussi le reflet de la diversitØ de leurs mØtiers.
Il estime OEtre parvenu
rØaliser un Øquilibre entre l exigence de
complØmentaritØ et le souci d autonomie Øditoriale des cha nes. Mais il
reconna t aussi que le prix de cette autonomie est le risque de
recouvrements qu il souhaite se garder la possibilitØ de redresser par des
arbitrages appropriØs. Une direction de l harmonisation des programmes a
ØtØ ainsi mise en place et des opØrations communes ont ØtØ dØcidØes pour
de grands ØvØnements comme les cØrØmonies de l anniversaire du
dØbarquement du 6 juin 1944. Toutefois, la Cour insiste pour que la
holding dispose de procØdures de contr le, d alerte, de correction et de
sanction nØcessaires. La complØmentaritØ entre les cha nes, qui vise
toucher une grande diversitØ de publics, exige en effet une gamme large
de programmes dont le coût est nØcessairement ØlevØ. Il serait donc
300
C
OUR DES COMPTES
prØjudiciable que ce coût structurel soit inutilement alourdi par des
redondances qui seraient la consØquence d une incapacitØ ou d un refus
d arbitrer de la part de la direction du groupe. En effet, l Øvolution du
coût des grilles est la clef principale de l avenir de la tØlØvision publique.
II
–
L’horizon de la télévision publique
Outre la crØation d une holding de tOEte, la loi du 1
er
août 2000 a
prØvu un autre instrument essentiel de pilotage de la tØlØvision publique,
le contrat d objectifs et de moyens (COM). Ce document, dØfini par
l article 53 de la loi, doit permettre au groupe France TØlØvisions de
disposer
la fois d une ligne stratØgique approuvØe par l Etat et des
moyens de financement nØcessaires pour la mettre en
uvre. La crØation
de cet instrument s imposait d autant plus que France TØlØvisions avait
fait dans un passØ rØcent l expØrience difficile d avoir
dØfinir une
stratØgie sans OEtre assurØ de pouvoir toujours disposer le moment venu
des ressources indispensables. La signature du premier contrat d objectifs
pour la pØriode 2001-2005 constitue donc une avancØe. Mais il se trouve
que peu aprLs sa signature l axe majeur de ce contrat
le dØploiement
d une offre publique sur le rØseau numØrique terrestre
a ØtØ remis en
cause. Si des discussions se sont alors engagØes avec l Etat pour la
signature d un avenant, elles n ont pas
ce jour abouti et le groupe se
trouve
de facto
dØpourvu de tout horizon pluriannuel de ses moyens.
Cette situation traduit les hØsitations de l Etat
arrOEter une stratØgie
conciliable avec le niveau de ressources qu il est possible d affecter
la
tØlØvision publique.
A
–
Le choix d’une stratégie
Depuis au moins une dØcennie, France TØlØvisions est placØe dans
un contexte concurrentiel difficile et soumise, comme ses concurrents,
de vØritables rØvolutions technologiques. Du fait d un contexte budgØtaire
tendu et des consØquences des alternances politiques, France TØlØvisions
a dû s adapter
des changements d orientation frØquents. AprLs avoir
misØ sur le satellite le groupe a fini par se dØgager du bouquet numØrique
dans lequel il avait pris une participation. Puis, et alors que la mise en
uvre de la tØlØvision numØrique terrestre (TNT) devait constituer un
objectif majeur, il a du revoir significativement
la baisse ses ambitions
et en dØcaler la rØalisation. Depuis deux ans il tente de b tir une stratØgie
composite qui souffre de ne pas OEtre aujourd hui
fixØe dans un document
contractuel.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
301
1
–
1995-2000 : priorité au bouquet satellitaire
Au milieu des annØes 1990, l objectif de France TØlØvisions a ØtØ
de proposer une offre tØlØvisuelle de complØment dans le cadre de la
participation
un bouquet numØrique diffusØ par satellite. Faute d avoir
pu convaincre Canal + qui s Øtait lancØ dans la diffusion d un bouquet
satellitaire (Canal Satellite) de s engager dans un partenariat, France
TØlØvisions, alors simple prØsidence commune des cha nes publiques,
s est lancØ dans un projet associant TF1 et M6. Il s agissait d Øditer
plusieurs cha nes thØmatiques (Histoire, Mezzo, RØgions et Festival) et de
les proposer au sein du bouquet TPS auquel participaient les deux
diffuseurs privØs. Mais l insuffisance des moyens du groupe public l a
conduit
se tourner vers France TØlØcom qui souhaitait se diversifier
dans l audiovisuel et c est en dØfinitive ce dernier qui a pris la principale
participation publique dans TPS.
Canal Satellite et TPS ont alors engagØ une guerre des tarifs qui a
conduit les diffuseurs
rØduire au maximum la rØmunØration versØe aux
Øditeurs. Les cha nes thØmatiques du groupe sont devenues fortement
dØficitaires. Plus grave pour France TØlØvisions, sa position d actionnaire
minoritaire au sein de TPS, comme les dispositions du pacte
d actionnaires, ne lui a pas permis de dØfendre les intØrOEts des cha nes
thØmatiques qu elle Øditait. La position de ces cha nes sur les canaux du
satellite et le niveau des rØmunØrations consenties s en sont trouvØs
affectØs. Le prØsident de France TØlØvisions a donc choisi en 2000 de tirer
les consØquences d une situation oø il Øtait en position de faiblesse en
dØcidant de vendre la participation du groupe,
des conditions d ailleurs
financiLrement favorables.
Ce premier axe stratØgique a donc ØtØ abandonnØ et la politique des
cha nes thØmatiques revue
la baisse. France TØlØvisions a mis un terme
l exploitation de RØgions, ne prØside plus aux destinØes de Mezzo
91
et
s est retirØe de la cha ne Histoire (vendue
TF1). Elle a pris des
participations dans planLte Thalassa et Ma planLte (
hauteur de 30 %)
mais en limitant les participations
des apports en nature. Reste le cas
particulier de la cha ne Festival qui a vocation
une diffusion gratuite sur
la tØlØvision numØrique terrestre.
91
) Dont la majoritØ, aprLs fusion avec la cha ne Muzik, appartient depuis 2001 au
groupe LagardLre. L achat en 2004 des parts de Wanadoo dans Mezzo par France
TØlØvisions porte sa participation de 20 %
40 %.
302
C
OUR DES COMPTES
Au total, la politique menØe par le groupe public en matiLre de
bouquet satellitaire a trLs largement avortØ. France TØlØvisions est sans
doute entrØ trop tard sur un marchØ devenu hautement concurrentiel et
sans moyens suffisants pour y jouer un r le dØterminant.
Mais son retrait n est pas sans consØquences. Certes les cha nes
dites « de complØment », par rapport aux grandes cha nes hertziennes,
restent marginales dans l audience globale nationale (un tiers des foyers
ont accLs
une offre de complØment). Mais leur part d audience tend
progresser avec rØgularitØ et la multiplication des modalitØs techniques de
diffusion (notamment avec l apparition d offres commerciales utilisant
les c bles tØlØphoniques gr ce
la technologie ADSL
92
) devrait accentuer
ce mouvement. Il ne faut donc pas exclure une diminution tendancielle de
l audience des principales cha nes hertziennes (dites
premium
) que les
diffuseurs privØs pourront compenser par leurs cha nes thØmatiques, ce
que la tØlØvision publique ne pourra plus faire.
Si une plus value substantielle de 30 M
a ØtØ rØalisØe
la faveur
de la vente des parts dans TPS, ce rØsultat ne doit donc pas masquer les
consØquences stratØgiques et commerciales du choix opØrØ par la
tØlØvision publique. Le dØclassement de France 5 et d Euronews sur le
bouquet satellitaire, sans que France TØlØvisions en soit informØ
prØalablement, l illustre de maniLre Øvidente.
2
–
La télévision numérique terrestre (TNT)
Plus des deux tiers des foyers fran ais re oivent aujourd hui la
tØlØvision gr ce
la diffusion hertzienne
analogique
. Mais les Øvolutions
techniques conduisent
un transfert progressif vers des modalitØs
numØriques
de rØception dØj
existantes (comme le c ble, le satellite ou
l ADSL) ou
venir comme la numØrisation de la diffusion hertzienne
terrestre. En effet, selon le rapport
La tØlØvision numØrique terrestre
,
Øtabli par M. Michel Boyon
la demande du Premier Ministre, en
octobre 2002, «
l obsolescence de l analogique rend sa disparition
inØvitable
». C est pourquoi la loi du 1
er
août 2000 a dØcidØ de lancer la
tØlØvision numØrique de terre (TNT)
93
.
92
) L ADSL (
asymetric digital subscriber line
) est un dispositif installØ dans les
centraux tØlØphoniques et chez les abonnØs, permettant d accro tre le dØbit transmis
par les lignes tØlØphoniques.
93
)
L avantage technique de la TNT est de permettre de diffuser sur une mOEme
frØquence hertzienne six programmes distincts regroupØs au sein d un multiplex.
Sachant qu il existe aujourd hui six frØquences disponibles, c est donc en principe 36
cha nes qui pourront OEtre diffusØes par ce moyen.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
303
Le contrat d objectifs et de moyens signØ en 2001 a dØcidØ de faire
de la TNT l axe essentiel de dØveloppement du groupe France
TØlØvisions, en prØcisant que le numØrique terrestre devait permettre
«
d engager un vØritable redØploiement de sa stratØgie de dØveloppement
et de renforcer la cohØsion entre ses filiales en proposant une offre de
programmes encore plus complLte
».
Le dØploiement d une offre publique sur le rØseau numØrique
terrestre prØvoyait alors la crØation d une cha ne d information en
continu, de huit cha nes rØgionales et d une cha ne de dØcouverte
culturelle destinØe aux 25-40 ans. La TNT devait Øgalement OEtre mise
profit pour la diffusion 24 heures sur 24 de la CinquiLme (devenue France
5). La rØalisation de ce projet exigeant un investissement de 255,5 M
durant la pØriode 2001-2005, le plan de financement prØcisait que l Etat
apporterait une dotation en capital de 152,5 M , le solde Øtant financØ par
la politique d Øconomie et de synergies de France TØlØvisions.
Eléments clefs du plan de financement de France Télévisions inscrits
au COM (2001-2005)
Millions d euros
Ressources
Emplois
CapacitØ d autofinancement
498,5
Investissements, dont :
591,3
Endettement
8,0
Cha nes premium
259,6
Dotation en capital
152,5
NumØrique de terre
255,5
Diversification
76,2
Evolution du BFR
49,5
Renforcement de la situation de
trØsorerie
18,2
Total
659
659
Source : COM de France TØlØvisions, objectifs 6.1 et 6.2
Le dØploiement d une offre publique Ølargie sur le rØseau
numØrique terrestre (qui reposait sur l hypothLse d un dØmarrage de la
TNT
la fin de l annØe 2002) a ØtØ remis en cause en 2002 par la
dØcision gouvernementale de reporter de prLs de trois ans son dØmarrage.
DLs lors, le contrat d objectifs et de moyens de France TØlØvisions
s est trouvØ
de facto
suspendu et les nØgociations pour la rØdaction d un
avenant se sont engagØes. Comme l a indiquØ dans sa rØponse Øcrite
la
Cour le directeur du dØveloppement des mØdias, «
le contrat actuel
venant
ØchØance en dØcembre 2005, peu aprLs la fin du mandat du
prØsident directeur gØnØral de France TØlØvisions, prØvue au mois d août
de la mOEme annØe, la rØvision du contrat en cours
[avant cette date]
pourrait appara tre de peu de portØe pratique
».
304
C
OUR DES COMPTES
France TØlØvisions se trouve donc depuis deux ans sans cadre
stratØgique formellement dØfini de concert avec l Etat et cette situation
risque de se prolonger jusqu
la fin 2005. S il n est pas anormal pour un
groupe public de s adapter
de nouvelles orientations politiques, la Cour
estime cependant regrettable que la logique contractuelle voulue par le
lØgislateur se trouve ainsi remise en cause.
3
–
La situation actuelle et ses conséquences.
Le groupe France TØlØvisions se trouve aujourd hui dans
l obligation de composer une stratØgie dont les diffØrents volets rØsultent
de dØcisions gouvernementales successives, en l absence de tout cadre
politique ou financier permettant de s assurer que les consØquences de
tous ordres, et en premier lieu financiLres, aient ØtØ en commun
apprØciØes.
En premier lieu, la rØduction du format de la TNT a des
consØquences sur l offre publique de programmes. Au lieu de huit cha nes
initialement prØvues, qui constituaient une force de frappe visant les
rØgions et de nouveaux publics, France TØlØvisions verra son offre rØduite
la cha ne thØmatique Festival et au passage
24 heures de la diffusion
de France 5 et d ARTE. Ce choix, dictØ par des considØrations
financiLres, n est pas sans consØquences sur le groupe qui devra tenir
compte de l existence dans les rØgions d une nouvelle concurrence venant
des cha nes privØes. France 3 sera donc tenue, pour conserver son
audience de proximitØ, de rØgionaliser son offre et de l adapter
la
nouvelle donne concurrentielle, ce qui exigera un effort de diversification
de ses programmes. De mOEme, la prØsence de la cha ne parlementaire sur
le numØrique terrestre obligera France TØlØvisions
tenir compte pour la
confection de ses programmes de l existence d une offre plus complLte de
dØbats et d information de nature politique et institutionnelle.
Si, comme l assure le prØsident de France TØlØvisions, la TNT
« reste une chance pour la tØlØvision publique », encore convient-il
d apprØcier le coût que reprØsentera pour le groupe le financement de
l investissement technique et des programmes qu elle imposera. Le
contrat d objectifs et de moyens initial avait reconnu la nØcessitØ d un
dØficit d exploitation de deux ans et prØvu une Øvolution de la redevance
pour le compenser. MOEme rØduite dans son format, la question du
financement de la TNT demeure.
En second lieu, le groupe doit intØgrer dans sa stratØgie et sa
gestion financiLre les effets des dØcisions arrOEtØes au cours de ses
discussions avec l Etat : accroissement des programmes culturels en
dØbut de soirØe, efforts pour faciliter l accLs des sourds et malentendants
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
305
aux programmes de la tØlØvision publique, rØgionalisation accrue des
programmes de France 3. Toutes ces dØcisions exigent des adaptations de
programmes qui ont un coût. De mOEme, les responsables de France
TØlØvisions n ont pas encore ØvaluØ de maniLre prØcise les consØquences
de l intØgration de RFO, dØcidØe rØcemment. Or, la situation financiLre
difficile de cette entreprise comme ses particularitØs sociales laissent
penser que le coût de cette intØgration sera ØlevØ.
En troisiLme lieu, et alors que la situation de l audiovisuel
extØrieur exigerait des mesures importante d Øconomies, de simplification
et de rØorganisation que le groupe n a pas la facultØ de mettre en
uvre,
France TØlØvisions a ØtØ invitØ
b tir, en principe pour le dØbut 2005, une
cha ne d information internationale en continu (CII) dans le cadre d une
paritØ avec le groupe TF1, sans qu
ce jour la question du financement
soit rØglØe.
En dØfinitive, en moins de dix ans, la tØlØvision publique aura
modifiØ
trois reprises ses orientations stratØgiques. Ces changements,
s expliquent trLs largement par le contexte budgØtaire que doit affronter
l Etat. Mais, sur un marchØ oø l offre de programmes diversifiØs est
devenue un ØlØment clØ, cette situation constitue un handicap pour la
tØlØvision publique.
C est dire que la question du financement demeure plus que jamais
cruciale pour un groupe qui trouve dans la coexistence de plusieurs
cha nes de diffusion - France 2, France 3, France 5, ARTE, RFO -
les
fondements de son identitØ de service public.
B
–
La question cruciale du financement
La question du financement
venir du groupe France TØlØvisions
est posØe par le constat fait par la Cour d un
effet de ciseaux
entre la
progression prØvisible des ressources et celle de ses principales
charges (dØpenses de personnel et coût des programmes) telles qu elles
peuvent OEtre anticipØes
partir de l Øvolution constatØe au cours des
derniLres annØes et que retracent les tableaux ci-dessous :
306
C
OUR DES COMPTES
Progression tendancielle des charges de personnel des principales
chaînes publiques
Millions d euros
Charges de personnel 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
progression
par an
France 3
269
274
292
306
340
365
378
40,65 %
5,85 %
France 2
127
125
138
142
152
153
156
22,83 %
3,49 %
Total
396
399
430
448
492
518
534
34,93 %
5,12 %
Source : Bilans sociaux
des entreprises.
Progression tendancielle du coût des programmes achetés des
principales chaînes publiques
Millions d euros
Progr.achetØs
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Progression
par an
France 3
175
180
204
203
216
237
216
22,96 %
3,50 %
France 2
209
224
228
245
253
255
279
33,49 %
4,93 %
Total
384
404
432
448
469
492
495
28,69 %
4,29 %
Source : Comptes sociaux des entreprises
Ainsi, la progression des charges annuelles des cha nes, si l on
tient compte des dØpenses de programme et de personnel, se situe en
moyenne entre 4 et 5 % par an.
Cette progression est
rapprocher de celle observØe pour les
ressources et qui peut OEtre estimØe en moyenne
3,2 % par an, une fois
opØrØs les retraitements nØcessaires pour tenir compte, d une part, des
compensations liØes aux exonØrations de redevances accordØes par l Etat
d autre part, de la modification des rLgles en matiLre de publicitØ (France
TØlØvisions ayant vu la durØe de diffusion des Øcrans rØduite de douze
dix puis
huit minutes par jour).
L Øvolution tendancielle entre les charges et les recettes fait donc
appara tre
un Øcart de l ordre de un point
un point et demi
.
Sans doute cet effet de ciseaux a-t-il ØtØ masquØ dans la pØriode la
plus rØcente par une croissance annuelle plus forte de la ressource
publicitaire liØe au dynamisme des rØgies publicitaires du groupe qui ont
su jouer de maniLre innovante sur la raretØ de l offre. La contribution de
la publicitØ au chiffre d affaires du groupe a donc permis
France
TØlØvisions non seulement de financer la progression de ses charges, mais
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
307
aussi de maintenir des comptes bØnØficiaires. Mais cet Øquilibre est
fragile car le marchØ de la publicitØ est volatil et soumis
de nombreuses
inconnues : la conjoncture Øconomique, l audience des cha nes et
l Øvolution de l offre d Øcrans publicitaires permis par les cha nes dites de
complØment, ... Par ailleurs, rien ne garantit que les rØgies publicitaires du
groupe seront en mesure de conserver les positions acquises.
Cette mise en perspective des charges (dont la progression subit
une trLs forte inertie) et des recettes (dont la progression au mOEme niveau
n est pas assurØe) fait ainsi appara tre un risque de financement sØrieux
que les dirigeants de France TØlØvisions comme ses diffØrentes tutelles
ont reconnu.
Ce phØnomLne est inquiØtant
plusieurs titres. Si des gisements
d Øconomie existent au-del
de celles rØalisØes dans le cadre du plan
Synergia, les charges les plus lourdes, les dØpenses de personnel et celles
liØes au coût de la grille sont, elles, plus difficiles
rØduire.
C est ce constat qui avait conduit l Etat
prØvoir dans le contrat
d objectifs et de moyens une croissance de 3,2 %
3,7 % de la ressource
publique, en tablant sur une stabilisation de la part d audience de la
tØlØvision publique.
Dans leur rØponse aux observations de la Cour, les dirigeants de
l entreprise ont confirmØ que «
compte tenu des programmes d Øconomies
et de synergies mis en
uvre ..une croissance de la redevance en tout
Øtat de cause supØrieure
3 % paraissait nØcessaire pour financer le
dØveloppement
venir de la tØlØvision publique
».
Ce jugement repose sur une analyse de la position concurrentielle
de France TØlØvisions et des obligations que lui confLrent ses missions de
service public. Sur le marchØ, l acteur dominant dispose de moyens
financiers qui lui permettent d investir fortement dans des programmes
capables d attirer de larges publics populaires et, par l
mOEme, les
annonceurs publicitaires. Pour sa part, France TØlØvisions ne peut
qu opter pour une offre de programmes diversifiØs, nØcessairement
coûteuse, reflet de la complØmentaritØ recherchØe et assumØe de ses
diffØrentes cha nes. Dans ces conditions le coût de la grille des cha nes
Øvolue selon une tendance qui ne peut OEtre trLs infØrieure
celle de ses
concurrents privØs. Si un dØcalage est possible, il ne saurait OEtre, de l avis
des dirigeants de France TØlØvisions, supØrieur
un point. Il faut en effet
avoir
l esprit que le groupe public ne peut contrairement
ses
concurrents renoncer
des programmes onØreux, comme la couverture
des jeux olympiques ou celle des campagnes Ølectorales, qui sont au c ur
de ses missions de service public.
308
C
OUR DES COMPTES
DLs lors, si l offre de programmes devait OEtre revue
la baisse
pour des raisons financiLres, ce qui constitue le propre d une tØlØvision
publique
toucher par la diversitØ de ses programmes les publics les plus
larges
risquerait d OEtre mis en cause. Selon le jugement du prØsident de
France TØlØvisions, «
le danger de toutes les tØlØvisions publiques, c est,
faute de ressources, de se trouver concentrØes sur des populations de
tØlØspectateurs typØs
».
C est d ailleurs pour cette raison que le groupe public,
la
diffØrence des tØlØvisions privØes mais comme son homologue publique
britannique de la BBC, privilØgie une mesure de l audience prenant en
compte l exigence de la diversitØ des publics. Mais pour OEtre plus
conforme aux objectifs d une tØlØvision publique, l audience cumulØe
n est pas l indicateur que privilØgient les annonceurs. L ØlØment clef de
dØtermination de la valeur des Øcrans publicitaires demeure la part
d audience et France TØlØvisions ne peut s en abstraire sans risque pour
son Øquilibre financier.
DLs lors, si l Etat veut placer la tØlØvision publique en situation de
financer les ambitions qui lui sont assignØes pour le contenu de ses
programmes, il ne dispose que de deux variables d ajustement :
l assouplissement de l encadrement actuel de la diffusion d Øcrans
publicitaires ou l accroissement du taux de la redevance. De l avis de la
direction du dØveloppement des mØdias, la premiLre solution remettrait en
cause un Øquilibre politique difficilement trouvØ avec la presse Øcrite et le
secteur privØ et comporterait en outre le risque d inciter
une course
l audience qui compromettrait les lignes Øditoriales.
Quant
la redevance, les administrations de tutelle n ont pas ØtØ en
mesure d Øvaluer l effet que la modification des modalitØs de
recouvrement par adossement
la taxe d habitation pourrait avoir sur son
rendement. Tout laisse penser cependant que l amØlioration attendue de la
collecte sera loin d OEtre
la hauteur des besoins de financement qui ont
ØtØ ØvoquØs. Si cette hypothLse devait OEtre confirmØe, l Etat et France
TØlØvisions se trouveraient placØs devant le choix difficile d avoir
accepter et justifier une augmentation du taux de la redevance ou,
dØfaut, de revoir le pØrimLtre de la tØlØvision publique, celle-ci n Øtant
plus en mesure de couvrir la diversitØ des programmes de ses cha nes.
En tout Øtat de cause, la stratØgie de France TØlØvisions ne peut pas
OEtre fixØe sans qu il soit tenu compte des perspectives d Øvolution de ses
ressources qui lui sont en grade partie imposØes de l extØrieur.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
309
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS____________
En
conclusion,
la
Cour
croit
devoir
formuler
trois
recommandations pour l avenir de la tØlØvision publique.
En premier lieu, l Etat devrait tirer toutes les consØquences de la
profonde transformation du groupe et revoir en profondeur son dispositif
tutØlaire.
Si
chacun
s accorde
reconna tre
que
le
conseil
d administration est devenu un lieu utile de dØlibØration et de
surveillance, il y a lieu d aller plus loin dans la transformation des modes
d exercice de la tutelle. DLs lors que l entreprise est sous le contr le de
l Agence des participations de l Etat et que son conseil s est dotØ d un
comitØ d audit actif, le maintien d une mission de contr le Øconomique et
financier mØrite d OEtre discutØ. DLs lors Øgalement qu une large
autonomie de gestion est reconnue
ses dirigeants, le dispositif
d encadrement
salarial
par
la
commission
interministØrielle
de
coordination des salaires (CICS) para t profondØment inadaptØ.
En second lieu, l ampleur des changements technologiques en
cours, la vigueur de la concurrence sur le marchØ et la prØsence d un
acteur dominant et puissant placent la tØlØvision publique, ses dirigeants
et ses personnels dans une situation exigeante. Le maintien d une offre
tØlØvisuelle diversifiØe et d une audience cumulØe qui en confirme le bien-
fondØ trace un chemin Øtroit, demandant
la fois un effort
nØcessairement coûteux pour conserver savoir-faire, talents et capacitØs
crØatrices, mais aussi une ma trise plus grande des coûts, surtout
salariaux, dont la croissance est incompatible avec l Øvolution des
ressources.
Enfin, si la crØation
d une structure de tOEte constitue un progrLs,
elle ne saurait occulter la difficile question du financement de
l entreprise. Les hØsitations et changements stratØgiques de ces derniLres
annØes reflLtent d abord la situation des finances publiques et la
difficultØ de l Etat actionnaire
arbitrer entre les options possibles. Le
pire des choix serait sans doute de persØvØrer dans cette voie. Il
appartient aux autoritØs politiques d apprØcier sans trop attendre si un
effort supplØmentaire doit OEtre demandØ aux tØlØspectateurs par le biais
de la redevance ou si la rigueur des temps impose, faute de pouvoir
financer la diversitØ des cha nes qui composent la tØlØvision publique,
d en revoir le pØrimLtre ou d en rØduire les ambitions en matiLre de
qualitØ et de diversitØ des programmes.
310
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DE L
CONOMIE, DES FINANCES ET DE
L INDUSTRIE
Le MINEFI partage dans les grandes lignes l apprØciation positive
portØe par la Cour sur l amØlioration de la gouvernance, de la gestion et des
rØsultats financiers du groupe France TØlØvisions depuis la crØation de la
holding en septembre 2000. L entreprise a accompli
cet Øgard des progrLs
indØniables : rØduction de la dette et redressement de la structure financiLre
du groupe, mobilisation de synergies significatives entre les diffØrentes
cha nes du groupe, amØlioration de la gouvernance d entreprise.
Je souhaite toutefois porter
la connaissance de la Cour quelques
observations sur quatre thLmes abordØs dans ce rapport public.
I - Financement du groupe France Télévisions
La Cour s interroge sur le financement de France TØlØvisions, en
s inquiØtant d un possible Øcart entre la progression future de ses ressources
et celles de ses principales charges (dØpenses de personnel et coût des
programmes). Dans ce contexte, elle considLre qu il existe un risque sØrieux
pour le financement du groupe, et propose diffØrents types de solutions :
augmentation de la ressource publique, assouplissement de la rØglementation
sur la diffusion d Øcrans publicitaires, ou rØduction du pØrimLtre de la
tØlØvision
publique.
Les
analyses
sur
lesquelles
reposent
ces
recommandations appellent tout d abord deux remarques de fond.
Il convient en premier lieu de noter que l accroissement prØvu des
charges de personnel du groupe France TØlØvisions est en large partie
imputable
la hausse des effectifs de France 3 envisagØe dans le cadre du
Plan Horizon 2008. De janvier 2003
septembre 2004, l effectif permanent
de l ensemble du groupe s est accru de 263 emplois, dont 241 pour France 3
et cette tendance devrait se poursuivre. Cette orientation stratØgique
importante, prise par France TØlØvisions pour l avenir, et la pertinence de ce
choix, fondØ notamment sur l hypothLse d un dØveloppement du paysage
tØlØvisuel local sur le modLle radiophonique, auraient pu utilement faire
l objet d une analyse approfondie dans le rapport de la Cour.
La seconde observation concerne le cadre gØnØral d analyse retenu
par la Cour. La Cour n envisage en effet comme source de revenus pour la
tØlØvision publique, outre la redevance, que les seules recettes de ventes
d espaces publicitaires. Or, la structure des revenus des groupes privØs, mais
aussi de la BBC qui publie par exemple une douzaine de magazines, montre
que les droits dØrivØs, l Ødition, la tØlØphonie, etc , constituent des relais de
croissance importants, dØpassant dans certains cas (M6 notamment) le
niveau des rentrØes publicitaires. MOEme si les objectifs de la tØlØvision
publique ne lui permettent pas d envisager une Øvolution aussi radicale, il me
semble souhaitable d initier une rØflexion approfondie sur la diversification
L
EVOLUTION DU GROUPE
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RANCE
T
ELEVISIONS
311
des revenus commerciaux de la tØlØvision publique ; des rØflexions sont
cet
Øgard dØj
en cours au sein du groupe France TØlØvisions, notamment dans
le cadre des travaux sur les nouveaux formats et supports de diffusion.
Concernant les voies de rØsorption de l Øcart entre les recettes et les
charges de la tØlØvision publique, l option d une privatisation partielle,
ØvoquØe par la Cour, n est pas envisagØe aujourd hui. L ØventualitØ d un
assouplissement des rLgles sur la diffusion d Øcrans publicitaires me semble
en revanche une voie digne d OEtre explorØe. Une telle Øvolution devrait
nØanmoins faire l objet d une rØflexion approfondie et d une large
concertation, car elle pourrait OEtre de nature
affecter nØgativement
l acceptabilitØ sociale du financement de l audiovisuel public par la
redevance.
Quant
l augmentation des ressources publiques, le Gouvernement a
engagØ une importante rØforme de la redevance audiovisuelle, consistant en
un adossement de sa collecte sur celle de la taxe d habitation. Cette mesure
devrait
la fois permettre d amØliorer le taux de recouvrement de la
redevance, et de rØduire la fraude, en contraignant l ensemble des assujettis
une dØclaration sur l honneur. Je souhaite par ailleurs prØciser que,
contrairement aux affirmations portØes par la Cour (p. 20 « les
administrations de tutelle n ont pas ØtØ en mesure d Øvaluer l effet que la
modification des modalitØs de recouvrement par adossement
la taxe
d habitation pourrait avoir sur son rendement »), le Gouvernement a
communiquØ au Parlement l ensemble des donnØes prØvisionnelles relatives
aux effets de cette rØforme. Ainsi,
titre d exemple, l adossement de la
collecte de la redevance sur celle de la taxe d habitation devrait permettre
une amØlioration du taux de recouvrement de l annØe qui passerait ainsi de
82,5 %
92,5 %. Par ailleurs, la rØforme devrait Øgalement permettre, via la
baisse du taux de fraude, de dØgager dLs 2005 prLs de 28M
de recettes
supplØmentaires.
II - Stratégies du groupe France Télévisions
A - Stratégie de diffusion
La Cour affirme que « du fait d un contexte budgØtaire tendu et des
consØquences des alternances politiques, France TØlØvisions a dû s adapter
des
changements
d orientations
frØquents
( )
et
a
dû
revoir
significativement
la baisse ses ambitions et en dØcaler la rØalisation ». Ces
affirmations me semblent devoir OEtre nuancØes. Les changements de stratØgie
ØvoquØs ne sont pas le fait d un contexte budgØtaire tendu, ni mOEme celui
d alternances politiques, mais ont ØtØ d abord justifiØs par les mutations
profondes du secteur. L enjeu pour France TØlØvisions est de s adapter
cet
environnement concurrentiel, qui suppose donc une capacitØ permanente
d adaptation stratØgique.
312
C
OUR DES COMPTES
1) Satellite
La Cour indique que le PrØsident de France TØlØvisions a choisi en
2000 de tirer les consØquences de sa situation dØfavorable d actionnaire
minoritaire au sein de TPS en dØcidant de vendre la participation du groupe.
Cette rØorientation majeure de France TØlØvisions semble moins le
rØsultat d une contrainte Øconomique que d un choix stratØgique, d oø ont
ensuite dØcoulØ les difficultØs des cha nes thØmatiques du groupe public,
allant parfois jusqu
leur cession ou disparition. A la guerre tarifaire dØj
engagØe entre Canal Satellite et TPS, ØvoquØe
juste titre par la Cour, s est
alors ajoutØe, en 2002, une autre cause majeure d Ørosion des rØmunØrations
versØes aux cha nes. Le dØsengagement de France TØlØvisions a en effet
accØlØrØ le processus de rØduction des rØmunØrations satellitaires et a affectØ
trLs sØvLrement les cha nes thØmatiques publiques, conduites
mener avec
TPS des nØgociations de plus en plus dØlicates. Toutes ont ainsi dû abaisser
leurs budgets de programmes, mOEmes celles qui avaient dØj
atteint
l Øquilibre financier, comme Festival, dLs l exercice 2000 ou Histoire en
2001, les contraignant
renouer avec des rØsultats dØficitaires dLs 2002-
2003.
La Cour considLre nØanmoins que la politique menØe par le groupe
public en matiLre de bouquet satellitaire a ØchouØ (page 13). Le « dØfaut de
vigilance » manifestØ par France TØlØvisions
l Øgard de certaines de ses
filiales avait dØj
ØtØ signalØ par la Cour, notamment dans ses investigations
sur la sociØtØ Mezzo.
2) Télévision numérique terrestre (TNT)
La Cour rappelle que « le dØploiement d une offre publique sur le
rØseau numØrique terrestre prØvoyait » initialement « la crØation d une
cha ne d information en continu, de huit cha nes rØgionales et d une cha ne
de dØcouverte culturelle destinØe aux 25-40 ans », alors que l offre du
groupe sera dorØnavant rØduite «
la cha ne thØmatique Festival et au
passage
24 heures de France 5 et d Arte » (cette derniLre n Øtant pas
contr lØe par France TØlØvisions).
La Cour ajoute que ce choix a ØtØ « dictØ par des considØrations
financiLres », suggØrant que l intØrOEt collectif en matiLre tØlØvisuelle doit
OEtre prioritairement mis en
uvre par des entreprises publiques. Or, le choix
des pouvoirs publics n a pas ØtØ seulement le fruit de considØrations
budgØtaires, mais a ØmanØ Øgalement du souci d Ølargir l offre de tØlØvision
gratuite en suscitant l Ømergence de nouveaux entrants, en rØpondant ainsi
au double objectif d amØliorer les possibilitØs de choix des tØlØspectateurs, et
le jeu d une concurrence qui n est pas forcØment antinomique de la crØation.
L
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ELEVISIONS
313
ConsidØrant
la fois la politique de diffusion satellitaire et le
numØrique
hertzien,
il
est
donc
inexact
de
parler
d
« instabilitØ
stratØgique » : France TØlØvisions n a connu qu un seul changement
important de stratØgie, consistant
abandonner progressivement la diffusion
satellitaire. Pour la TNT, les changements ØvoquØs par la Cour ont surtout
consistØ
amØliorer la place donnØe
de nouveaux opØrateurs.
Par ailleurs, aprLs avoir constatØ cette rØduction des ambitions
initiales de France TØlØvisions, la Cour considLre que « la question du
financement de la TNT demeure ». Le supplØment important de ressources
publiques affectØes (une dotation supplØmentaire de prLs de 30 m
est prØvue
pour 2005), les performances commerciales de la RØgie publicitaire et une
bonne utilisation des images produites ou achetØes par le groupe devraient
lui permettre
court terme de financer ces nouveaux dØveloppements. Il
convient par ailleurs de noter que la substitution envisageable
terme de la
diffusion numØrique terrestre
la diffusion analogique reprØsentera pour
France TØlØvisions une Øconomie annuelle trLs significative.
B -
Contrat d’objectifs et de moyens
La Cour dØplore que le Contrat d Objectifs et de Moyens soit devenu
caduc peu aprLs sa signature, du fait de la rØvision en baisse du pØrimLtre de
l offre publique sur la TNT et regrette que « le groupe se trouve de facto
dØpourvu de tout horizon pluriannuel de ses moyens ». Les nØgociations
engagØes en vue de la conclusion d un avenant n ont effectivement pas pu
aboutir en raison de l Øcart trop important entre les demandes exprimØes par
France TØlØvisions et l Øvolution envisageable
moyen terme de la ressource
publique disponible. L absence de conclusion d un avenant au COM ne
s explique donc pas simplement par « des hØsitations de l Etat
arrOEter une
stratØgie conciliable avec le niveau des ressources qu il est possible
d affecter
la tØlØvision publique », mais surtout par la difficultØ
articuler
un scØnario d offre publique sur la TNT compatible avec une perspective
rØaliste de progression du taux de la redevance. Par ailleurs, le financement
prØvu initialement dans le COM s inscrivait Øgalement dans la perspective
d un dØveloppement rapide de la TNT, qui a ØtØ entre-temps diffØrØ. De ce
fait, il semble logique, compte tenu du dØcalage de ce projet, que les
dotations prØvues
cet effet n aient pas ØtØ attribuØes.
C - Stratégie éditoriale
Le dØveloppement consacrØ
la programmation des diffØrentes
cha nes et aux risques de redondance correspond
une interrogation
lØgitime, partagØe par le MinistLre de l Economie, des Finances et de
l Industrie. La solution de ces difficultØs ne peut toutefois pas seulement
rØsider dans une plus grande centralisation, mais dans des adaptations
Øventuelles des cahiers des charges des cha nes du groupe, s accompagnant
d une meilleure Øvaluation de leur impact Øconomique.
314
C
OUR DES COMPTES
D - Intégration de RFO
L intØgration de RFO au sein du groupe France TØlØvisions a ØtØ
dØcidØe par le Parlement, dans le cadre de la loi relative aux
communications
Ølectroniques
et
aux
services
de
communication
audiovisuelle, adoptØe le 9 juillet 2004.
La situation financiLre de RFO est de toute Øvidence restØe fortement
dØgradØe au cours des derniLres annØes, comme l ont tour
tour dØplorØ, les
rapports des corps d inspection et de contr le qui ont successivement analysØ
les carences de gestion de l entreprise (Inspection GØnØrale des Finances,
Inspection GØnØrale des Affaires Culturelles, Cour des Comptes).
Suite aux recommandations alors formulØes et aux instructions fermes
transmises en juillet 2002 par les trois ministres de tutelle de l entreprise
(Outre-Mer, Culture et Communication, Economie, Finances et Industrie),
RFO s est enfin engagØe dans un processus d assainissement financier
progressif, dont les premiers dividendes sont dØsormais perceptibles.
Il appartiendra
l Øquipe de direction de la cha ne rØcemment
nommØe par France TØlØvisions, de parachever ces efforts de redressement
en optimisant la gestion de la nouvelle filiale. RFO a ØtØ en outre
recapitalisØe par l Etat
hauteur de 10 M
prØalablement
son adossement
au groupe France TØlØvisions, afin de ramener
l Øquilibre sa situation
nette. L opØration a pris la forme d une fusion-absorption de RFO par
France TØlØvisions, prenant effet au 1
er
juillet 2004.
L intØgration de RFO au sein de France TØlØvisions devrait permettre
une amØlioration de la gestion de cette sociØtØ et le dØveloppement de
synergies avec les autres cha nes du groupe : amØlioration du contr le de
gestion des stations rØgionales de RFO, optimisation de la gestion des
ressources humaines, rØforme du dispositif de collecte publicitaire Outre-
Mer. Ces efforts devraient permettre de rØduire le coût pour France
TØlØvisions de l intØgration de RFO.
III - Gouvernance d’entreprise
A - Participations
Dans le cadre d un dØveloppement sur les moyens d amØliorer la
performance du groupe, la Cour suggLre de renforcer les pouvoirs de
contr le de France TØlØvisions sur la gestion des sociØtØs dans lesquelles elle
dØtient une participation significative. Sur la pØriode couverte par les
investigations de la Cour, aucune des sociØtØs mentionnØes, Canal France
International (dØtenue
75 % depuis juillet 2003), TV5 (dØtenue
51 %
depuis juillet 2004) et ARTE France (dØtenue
45 %), n Øtait toutefois
contr lØe majoritairement par France TØlØvisions.
L
EVOLUTION DU GROUPE
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ELEVISIONS
315
Je partage nØanmoins les observations de la Cour sur le caractLre
anormal de la situation actuelle, dans laquelle France TØlØvisions n est
effectivement pas en mesure de jouer activement son r le d actionnaire. Une
rØflexion me semble donc devoir OEtre engagØe sur les moyens de faire Øvoluer
cette situation, en prenant toutefois en considØration les spØcificitØs des
sociØtØs concernØes.
En ce qui concerne les sociØtØs de l audiovisuel extØrieur (CFI et
TV5), les missions particuliLres qui leur sont confiØes justifient en effet les
particularitØs de leur mode de gouvernance. Comme le souligne le ministLre
des affaires ØtrangLres dans sa rØponse
la Cour, CFI constitue un outil au
service de l action extØrieure de la France, et doit pouvoir continuer
remplir efficacement ces missions.
En ce qui concerne ARTE France, mOEme si France TØlØvisions
dispose d un siLge au conseil de surveillance de cette sociØtØ, ainsi que de la
vice-prØsidence de l AssemblØe GØnØrale d Arte GIE
Strasbourg, la
spØcificitØ de cette cha ne
vocation europØenne, instituØe en application du
traitØ franco-allemand du 2 octobre 1990 et conformØment au contrat conclu
le 30 avril 1991, ne permet pas d apprØhender la relation entre France
TØlØvisions et sa filiale de maniLre classique, basØe sur une approche
strictement managØriale de cette participation.
B - Cadrage salarial
La Cour relLve que « les autoritØs de tutelle [maintiennent] un
contr le Øtroit de l Øvolution de la rØmunØration moyenne des personnels en
place » par l intermØdiaire d un cadrage salarial et milite en faveur d une
plus grande responsabilisation du groupe France TØlØvisions sur ces
questions.
Concernant l Øvolution du processus de cadrage salarial, une
notification plus prØcoce du cadrage salarial me semble
la fois lØgitime et
souhaitable ; une Øvolution en ce sens a ØtØ mise en
uvre dLs l automne
2004 pour les sociØtØs de l audiovisuel.
Comme l a dØmontrØ rØcemment le rapport de M. Patrice Martin-
Lalande, DØputØ, sur les conventions collectives des personnels de
l audiovisuel, la gestion des salariØs placØs sous le rØgime de la convention
collective des entreprises publiques de l’audiovisuel « s’Øloigne trLs
sensiblement de celle qui pourrait OEtre attendue d’une entreprise et
s’apparente beaucoup plus
celle d’une administration ». Dans un tel
contexte, il serait peu conforme
l’intØrOEt gØnØral que l Etat renonce
exercer une rØgulation sur l Øvolution des charges de personnel dans un
secteur trLs largement financØ par des fonds publics.
316
C
OUR DES COMPTES
C - Contrôle d’Etat
La Cour affirme que le « maintien d une mission de contr le
Øconomique et financier ( ) n a plus beaucoup de raison d OEtre », du fait de
changement de logique Øconomique du groupe France TØlØvisions.
Je ne partage pas l avis de la Cour sur ce point et regrette qu elle
n ait pas,
cet Øgard, interrogØ les directions et services de l Etat concernØs.
Comme le sait la Cour, un projet de dØcret rØformant les modalitØs
d exercice du contr le Øconomique et financier de l Etat est en cours de
signature : il prØvoit la possibilitØ d une sortie de certaines entreprises du
champ de ce contr le lorsqu elles rØpondent
un certain nombre de critLres,
parmi lesquels la situation Øconomique et financiLre de l entreprise, la
qualitØ de sa gouvernance et l efficacitØ de son contr le interne.
Par ailleurs, la situation spØcifique de France TØlØvisions me semble
toujours justifier le maintien d un contr le externe : l entreprise reste
financØe
70 % sur fonds publics, et son conseil d administration reste
composØ selon des rLgles spØcifiques, dØrogatoires au droit commun des
sociØtØs. La prØsence d un contr leur d Etat, exer ant son contr le au sein
mOEme de la sociØtØ, constitue pour l Etat, actionnaire et financeur de la
tØlØvision publique, la garantie d une information rØguliLre et indØpendante
sur les diffØrents aspects de la vie de l entreprise, essentielle pour le travail
des diffØrentes administrations de tutelle.
Il convient par ailleurs de souligner que la rØforme en cours du
contr le d Etat a pour objet d orienter davantage ses missions sur l analyse
des risques et l Øvaluation des performances des entreprises, plut t que sur le
contr le de la rØgularitØ des actes. Cette modernisation des modalitØs
d exercice du contr le d Etat vient ainsi appuyer, en complØment, les efforts
de l entreprise pour renforcer ses procØdures et ses instances de contr le et
d audit interne (conseil d administration, comitØ d audit et direction de
l audit interne).
IV - Gestion de la holding publique
A - Gestion globale
La Cour prØsente un tableau retra ant les rØsultats du groupe France
TØlØvisions de 2001
2003, et faisant appara tre une progression
substantielle du rØsultat d exploitation (+ 89 %) et courant (+ 37 %). Elle
indique que cette bonne performance n est pas liØe
l accroissement des
ressources publiques (+5,31 %) mais
la progression des recettes
commerciales et
la ma trise des dØpenses (50 M
d Øconomies en 2003).
Sans remettre en cause cette apprØciation positive, il convient de la nuancer :
d une part, le basculement majeur opØrØ par la loi du 1
er
août 2000 a rØduit
la durØe des espaces publicitaires sur les antennes de France 2, France 3 et
France 5, et a ØtØ accompagnØ d une hausse significative des crØdits d Etat.
Ainsi, la ressource publique a progressØ de 41 % depuis 1999. D autre part,
L
EVOLUTION DU GROUPE
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317
la loi de 2000 pourrait Øgalement avoir crØØ un effet de raretØ des espaces
publicitaires du groupe que la rØgie a bien su exploiter et qui a contribuØ
ses bonnes performances commerciales.
B - Gestion financière
La Cour souligne,
juste titre, le changement de logique Øconomique
au sein de la holding France TØlØvisions (mise en
uvre d un programme
d Øconomies
travers le plan Synergia lancØ en avril 2002, contr lØ par un
auditeur extØrieur
la demande du MinistLre), et la mise en place de
procØdures de contr le et d audit interne : crØation d une direction de l audit
interne et d un comitØ d audit, instauration de procØdures de reporting et
d objectifs de rØsultat au sein du groupe. Toutefois, il convient de rappeler
que ces Øvolutions, qui ont ØtØ impulsØes par l Etat actionnaire, ont ØtØ
antØrieures
la loi de sØcuritØ financiLre du 1
er
août 2003 : le comitØ d audit
a ØtØ crØØ en 2001 et la direction de l audit interne dØbut 2003.
C - Gestion des ressources humaines
Concluant des analyses sur la gestion des ressources humaines, qui
correspondent
un diagnostic largement partagØ, la Cour affirme
qu alourdie par des charges de personnel grevØes d automatisme divers,
« France TØlØvisions n est pas armØe pour retenir les talents » qu elle a
formØs ou pour les faire revenir. Or, comme le montrent des exemples
rØcents, des allers et retours frØquents entre le public et le privØ caractØrisent
aujourd hui les carriLres des professionnels de l audiovisuel et ce dans tous
les mØtiers de l information, de l animation, de la production ou de la
gestion.
Cependant, comme le souligne la Cour, il serait souhaitable que la
holding, renforce son r le d impulsion et de coordination en matiLre de
politique sociale, notamment en ce qui concerne l encadrement supØrieur des
sociØtØs du groupe.
318
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA
COMMUNICATION
Le ministLre de la culture et de la communication prend acte avec
satisfaction de l apprØciation globalement positive portØe par la Cour sur la
profonde transformation du groupe France TØlØvisions et partage cette
apprØciation. Cependant, son analyse de l Øvolution du groupe diverge
profondØment de celle conduite par la Cour sur trois questions.
Alors que la Cour porte au crØdit du holding les amØliorations
constatØes et Ønonce comme premiLre recommandation que l Etat revoie « en
profondeur son dispositif tutØlaire », le ministLre de la culture et de la
communication tient
rappeler que la mise en place et la transformation du
groupe France TØlØvisions rØsultent de la volontØ de l Etat et considLre que
la modernisation des instruments de la tutelle, sans doute nØcessaire,
constitue un enjeu mineur pour l avenir de la tØlØvision publique (I).
S agissant des « changements d orientations frØquents » de la stratØgie du
groupe que dØnonce la Cour, le ministLre de la culture et de la
communication considLre que sur le c ur de sa mission de service public la
stratØgie du groupe se caractØrise par la continuitØ et que la politique de
diversification a su s adapter aux modifications de l environnement du
groupe (II). Enfin, sur la question du financement, la Cour considLre pour le
passØ que « l amØlioration des rØsultats de France TØlØvisions ne vient pas
de l accroissement des ressources publiques » et anticipe « un effet de
ciseaux entre la progression prØvisible des ressources et des charges » de la
tØlØvision publique crØant un « risque de financement sØrieux pour l avenir ».
Le ministLre de la culture et de la communication estime, au contraire, que
l Etat a assurØ une Øvolution des ressources publiques adaptØe au
dØveloppement de France TØlØvisions et que rien ne prouve qu il ne
continuera pas
le faire (III).
I. – La mise en place et la transformation du groupe France
Télévisions résultent de la volonté de l’Etat.
Le ministLre de la culture et de la communication prend note de
l apprØciation positive que la Cour des comptes porte sur le r le du holding :
de ce fait, le groupe « France TØlØvisions dispose dØsormais de la structure
de tOEte qui lui manquait mOEme si la profonde transformation rØalisØe mØrite
encore d OEtre parachevØe ».
Comme l observe la Cour, cette Øvolution a ØtØ initiØe par la loi du 1
er
août 2000. La mise en
uvre de cette mOEme loi par les administrations
compØtentes, ainsi que les dØcisions prises par l Etat depuis lors, ont
Øgalement encadrØ la remise en ordre financiLre, le changement de logique
Øconomique et l effort de cohØrence dans la gestion de France TØlØvisions.
L
EVOLUTION DU GROUPE
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T
ELEVISIONS
319
1 - La rationalisation des structures de France Télévisions et de
l’audiovisuel public, poursuivie depuis la création du groupe, résulte
essentiellement de décisions de l’Etat.
a) L affirmation du r le du holding
:
La loi du 1
er
août 2000 a profondØment modifiØ les structures de la
tØlØvision publique non seulement en dotant celle-ci d une « structure de
tOEte » comme l observe la Cour (article 44 de la loi du 30 septembre 1986
modifiØe), mais Øgalement en organisant son Øvolution vers une logique de
responsabilisation d entreprise lui permettant de mieux ma triser son
dØveloppement
moyen terme : l allongement
cinq ans du mandat du
PrØsident de France TØlØvisions (article 47-1) et la dØfinition du r le du
holding dans la dØtermination des orientations stratØgiques de chaque cha ne
dans le cadre de contrats d objectifs et de moyens (COM) conclu entre l Etat
et le groupe France TØlØvisions (article 53), sont
cet Øgard des mesures
essentielles.
C est donc la loi du 1
er
août 2000 et sa mise en
uvre immØdiate par
les ministLres de tutelle, notamment au travers de la nØgociation du contrat
d objectifs et de moyens du groupe pour la pØriode 2001-2005, qui ont
encadrØ ce que la Cour appelle « l effort de cohØrence » du groupe. Au-del
de l encadrement de sa gestion (cf. I-2 ci-dessous), bon nombre des
Øvolutions dont se fØlicite,
juste titre, la Cour, rØsultent des discussions
entre l Etat et l entreprise : il en est ainsi de la politique d harmonisation,
par exemple en matiLre de programmes pour la jeunesse (objectif 1.7 du
COM), ainsi que de la politique de relations avec le tØlØspectateur
laquelle
est consacrØe la deuxiLme partie du COM
94
(qui traite de l ensemble des
dispositifs relevØs par la Cour : objectif d audience cumulØe, baromLtre
qualitatif, indice d affinitØ ).
b) La rationalisation de l audiovisuel public
:
AprLs que la loi du 1
er
août 2000 a organisØ l intØgration de France 5
au
groupe
France
TØlØvisions,
le
Gouvernement
a
poursuivi
la
rationalisation de la tØlØvision publique. En effet, la loi du 9 juillet 2004
relative aux communications Ølectroniques et aux services de communication
audiovisuelle a rØalisØ l intØgration de RØseau France Outre-mer (RFO) au
groupe France TØlØvisions. Comme en 2000, cette modification des
structures a ØtØ prØcØdØe et accompagnØe d un effort financier de l Etat pour
assurer l assainissement de la situation financiLre des entreprises avant leur
intØgration
France TØlØvisions.
94
)
IntitulØe « Mission II : placer le tØlØspectateur au centre du dispositif ØlaborØ
pour honorer les engagements de service public ».
320
C
OUR DES COMPTES
S agissant de RFO, alors que cette sociØtØ Øtait structurellement
dØficitaire (
hauteur de 6 M
en 1999 et 2000), sa situation a ØtØ
progressivement redressØe pour atteindre l Øquilibre en 2003 (bØnØfice de
0,2 M ) au moment de la dØcision de son intØgration
France TØlØvisions.
De surcro t, son bilan a ØtØ assaini, l Etat ayant procØdØ
une dotation en
capital de 10 M
en juillet 2004, avant d en transfØrer la propriØtØ au
holding. Dans ces conditions, il est surprenant que la Cour considLre le
« coût de l intØgration ØlevØ » (p. 16). Au-del
de la difficultØ, mais qui n est
pas nouvelle pour le groupe, de gØrer une sociØtØ dont les structures sont trLs
dØcentralisØes, il demeure que la situation de RFO a ØtØ assainie.
De
mOEme,
les
structures
de
l audiovisuel
extØrieur
ont
ØtØ
rationalisØes dans le respect des spØcificitØs des missions des organismes qui
le composent, que la Cour ne manque pas de rappeler. L intØgration au
groupe France TØlØvisions de Canal France International (CFI) n est
effective que depuis juillet 2003 (date
laquelle France TØlØvisions a acquis
75 % du capital de cette sociØtØ). S il est exact qu un Øquilibre doit OEtre
trouvØ, comme l indique la Cour, entre le contr le exercØ par France
TØlØvisions et les prØrogatives de l Etat s agissant d une activitØ rØgalienne
totalement financØe par le ministLre des Affaires ØtrangLres, il est excessif
d affirmer que France TØlØvisions ne peut «
aucun moment intervenir dans
[la] gestion de CFI ».
Au cours de l annØe 2004, France TØlØvisions a au contraire ØtØ
pleinement
impliquØe
tant
dans
les
organes
sociaux
(le
conseil
d administration et le comitØ d audit qui en Ømane et qui est prØsidØ par le
directeur gØnØral adjoint de France TØlØvisions) que dans le fonctionnement
de CFI. Au 1
er
janvier 2005, trois salariØs de la direction des relations
internationales de France TØlØvisions auront rejoint CFI ;
cette date, le
directeur gØnØral et le directeur gØnØral adjoint seront tous deux issus de
France TØlØvisions.
S agissant de TV5, sans revenir sur les contraintes qu imposent les
relations avec les partenaires francophones de la cha ne, il convient de
rappeler que France TØlØvisions ne possLde la majoritØ (51,5 %) du
capital
95
de TV5 Monde que depuis juillet 2004.
Enfin, en ce qui concerne ARTE France, outre le fait que France
TØlØvisions n est pas majoritaire dans son capital (45 %), la dØcision prise
en 2000, aprLs concertation avec le partenaire allemand, de ne pas l intØgrer
au groupe n est pas remise en cause
ce jour.
95
) En consØquence de l intØgration de RFO
France TØlØvisions.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
321
2 - L’amélioration de la gestion et de la gouvernance du groupe a
été encadrée et accompagnée par les ministères de tutelle.
a) Sur l amØlioration de la gestion
:
Il para t incomplet d imputer uniquement
« la mise en place du
holding »,
« la
sortie
de
la
logique
budgØtaire
et
administrative
traditionnelle » ou « la mise en
uvre de plan d Øconomies dont la
rØalisation effective est contr lØe par un cabinet d audit extØrieur ». En effet,
l ensemble des dispositifs dont la Cour salue la mise en place a fait l objet de
longues nØgociations avec les ministLres de tutelle lors de la prØparation du
COM.
C est en particulier le cas pour ce qui concerne les Øconomies et
synergies : le COM prØvoit ainsi les objectifs d Øconomie (indicateur 6.4.1)
que le plan Synergia n a fait que dØcliner, aprLs avoir ØtØ prØsentØ et
approuvØ par l Etat (notamment au sein du conseil d administration). De
mOEme, l audit annuel de l exØcution du contrat (et du plan d Øconomies qu il
comporte) que la Cour cite en exemple de bonne gestion est prØvu par
l article 4 du COM, qui a fait l objet d une attention particuliLre de la part
des administrations de tutelle.
b) Sur la gouvernance de l entreprise
:
Le ministLre de la culture et de la communication prend note du fait
que la Cour relLve avec satisfaction le r le que joue le conseil
d administration de France TØlØvisions, ainsi que le comitØ d audit qui en
Ømane. Le r le du conseil d administration a en effet ØtØ organisØ par le
lØgislateur qui, avant la loi de sØcuritØ financiLre du 1
er
août 2003 que
mentionne la Cour, a surtout dotØ l organe social de France TØlØvisions de
larges pouvoirs pour assurer la cohØrence du groupe. En particulier, outre le
fait que son prØsident assure Øgalement la prØsidence des conseils
d administration des sociØtØs nationales de programmes, il assure la
rØpartition entre les cha nes des dotations publiques octroyØes par l Etat.
Le renforcement du r le des conseils d administration constitue l une
des Øvolutions en cours dans l exercice par l Etat de son r le d actionnaire
d entreprises publiques. S il appartient au ministLre de l Øconomie et des
finances de rappeler ces Øvolutions, il convient de prØciser qu elles sont
mises en
uvre au-del
de France TØlØvisions. En effet, s il est incontestable
que ce groupe, dotØ de moyens importants, a jouØ un r le d avant-garde au
sein de l audiovisuel public, l Etat souhaite que Radio France, par exemple,
emprunte la mOEme direction (mise en place d une comptabilitØ d entreprise et
de compte-rendus de gestion mensuels, crØation d un comitØ d audit ).
322
C
OUR DES COMPTES
En consØquence, il est surprenant que la principale conclusion tirØe
par la Cour d Øvolutions positives du r le de l Etat dans la gouvernance soit
la remise en cause des instruments de pilotage de l Etat. S il est exact que
certains de ces instruments mØritent d OEtre amØliorØs ou revus, cette analyse,
que les ministLres de tutelle ont engagØe, ne peut OEtre sØparØe de la rØflexion
plus gØnØrale sur l Øvolution de la tutelle exercØe sur l ensemble des
entreprises publiques. De surcro t, s agissant des organismes du service
public de l audiovisuel, certaines spØcificitØs ne peuvent OEtre ignorØes,
comme :
-
le fait que les ministLres de tutelle sont privØs des compØtences que le
lØgislateur a dØvolues au Conseil supØrieur de l audiovisuel (CSA),
seul compØtent pour la nomination des prØsidents de France
TØlØvisions et Radio France ;
-
l appartenance de France TØlØvisions
un secteur public de
l audiovisuel dont les salariØs, ou
tout le moins leurs reprØsentants,
veillent
prØserver l unitØ (qui demeure incarnØe pour partie par des
conventions collectives communes) ; ce seul point justifie la prudence
que la Cour a pu observer quant
la remise en cause des instruments
de contr le de l Øvolution des salaires dont les effets pourraient
s avØrer alØatoires au moment oø les journalistes de Radio France
continuent
revendiquer la rØsorption des disparitØs salariales avec
leurs collLgues de France TØlØvisions.
c) Sur la gestion des ressources humaines
:
L Øvolution des charges de personnel ainsi que la mise en place d une
politique salariale et de gestion des ressources humaines modernes,
retiennent l attention de la Cour. Le ministLre de la culture et de la
communication partage cette prØoccupation, en particulier s agissant du
dØveloppement de la mobilitØ au sein du groupe et de la responsabilisation
des dirigeants en matiLre de politique salariale en fonction de la situation
financiLre de chaque entreprise et de l Øvolution de son activitØ.
Pour autant, certaines apprØciations de la Cour pourraient OEtre
nuancØes. D une part, s il convient de saluer les efforts de France 5 pour
mettre en place une gestion prØvisionnelle des effectifs, les expØriences de
cette sociØtØ de 215 salariØs, dont la production des programmes est
entiLrement externalisØe, ne sont pas un modLle parfaitement reproductible
pour France 3 qui, avec plus de 4 500 salariØs, assure elle-mOEme la
production d une part essentielle de ses programmes.
D autre part, la Cour impute, pour partie, aux mØcanismes de
contr le de l Etat sur les salaires la responsabilitØ du fait que « France
TØlØvisions n est pas armØe pour retenir [les] talents ( ) face
une
concurrence qui dispose de moyens importants pour attirer [ces] talents
formØs dans les tØlØvisions publiques ». Or, il convient de souligner que les
talents exposØs
l antenne sont le plus souvent des prestataires des sociØtØs
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
323
nationales de programmes dont les revenus dØpendent de la nØgociation de
contrats commerciaux. En revanche, le contr le exercØ sur la rØmunØration
des personnels en place concerne, outre les journalistes, les cadres
administratifs, dont les dirigeants du groupe considLrent effectivement que
certains, en particulier les jeunes cadres, sont insuffisamment rØmunØrØs.
Bien que ce dØbat mØrite d OEtre posØ, il doit prendre en compte, comme
l observe la Cour, les contraintes pesant sur la masse salariale d un groupe
financØ
65 % par la ressource publique.
Au final, le ministLre de la culture et de la communication prend note
avec satisfaction que la Cour considLre que la mise en place du groupe
France TØlØvisions a ØtØ effectuØe avec succLs, mOEme si cette Øvolution doit
OEtre parachevØe. L audiovisuel public s est, en effet, engagØ dans la voie
tracØe par la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances qui
conduit le secteur public
passer d une logique de moyens
une logique
d objectifs, de rØsultat et de compte-rendu. Cette Øvolution a pu OEtre engagØe
par la rØforme de l audiovisuel public, et notamment de la tØlØvision
publique, effectuØe en 2000.
L ensemble de ces ØlØments mØritait d OEtre rappelØs compte tenu de
l apprØciation portØe par la Cour sur le r le de l Etat sur la pØriode
observØe, notamment en ce qui concerne la dØfinition de la stratØgie du
groupe de tØlØvision publique
II. – Si la politique de diversification a été sensiblement modifiée, la
stratégie du groupe sur le coeur de sa mission de service public se
caractérise au contraire par la continuité
Sur cette pØriode, il est inexact de qualifier les orientations
stratØgiques de France TØlØvisions d « instables » et les choix de l Etat
d « hØsitants ».
Il convient notamment de rappeler que, dans un contexte que la Cour
analyse,
juste titre, comme une confrontation «
de vØritables rØvolutions
technologiques », le fait de revoir, lors de l apparition de nouveaux supports
de diffusion numØrique (c ble, satellite, TNT, ADSL ), l engagement du
groupe France TØlØvisions sur chacun de ces supports est une nØcessitØ
stratØgique. A cet Øgard, sans mOEme rappeler les spØcificitØs du service
public de l audiovisuel, la comparaison que la Cour Øtablit entre les
stratØgies de France TØlØvisions et des groupes audiovisuels privØs, qui
bØnØficieraient d une plus grande continuitØ, mØriterait d OEtre nuancØe.
324
C
OUR DES COMPTES
1 - La continuité de la priorité donnée à l’offre de programmes
gratuite
a) Le maintien des axes stratØgiques essentiels
:
Sur la pØriode considØrØe par la Cour, le c ur de la stratØgie de
France TØlØvisions est restØ centrØ sur deux prioritØs : l enrichissement de
l offre de programmes de service public des cha nes hertziennes et la
meilleure complØmentaritØ entre les diffØrentes cha nes du groupe.
Le renforcement de l identitØ de service public de l offre de
programmes des cha nes hertziennes constitue la premiLre mission assignØe
au groupe dans le cadre du COM (« assurer la diversitØ et la spØcificitØ des
programmes de France TØlØvisions »). Cet axe stratØgique n a pas ØtØ remis
en question, mais a au contraire ØtØ rØaffirmØ fortement,
partir de 2002. La
diffusion de programmes culturels en premiLre partie de soirØe et le
dØveloppement de l accessibilitØ des programmes au public sourd et
malentendant sont ainsi des dØclinaisons nouvelles de cet objectif essentiel
constamment affirmØ.
De mOEme, le dØveloppement d offres de programmes complØmentaires
entre les diffØrentes antennes est une prioritØ depuis la crØation du groupe.
Ainsi, l article 1 du COM stipule que « le groupe France TØlØvisions a ØtØ
crØØ pour renforcer les complØmentaritØs entre les cha nes publiques,
conforter la politique d harmonisation des programmes, coordonner les
moyens et dØployer l offre de cha nes publiques sur de nouveaux supports.
( ) Le groupe devra assurer la cohØrence entre ses diffØrentes offres et
renforcer leur identification autour du label France TØlØvisions ».
En outre, les objectifs de gestion fixØs au groupe n ont pas variØ sur la
pØriode considØrØe par la Cour : la stratØgie du groupe en ce domaine reste
de mettre en place une gestion performante afin de dØgager des moyens pour
le renforcement des programmes (mission VI du COM).
b) Les adaptations nØcessaires de la stratØgie du groupe France
TØlØvisions sur les supports gratuits
:
Il est exact que l Etat a choisi en 2002 de recentrer la stratØgie et les
moyens de France TØlØvisions sur les antennes existantes du groupe, alors
que le COM prØvoyait le dØveloppement d une offre de programmes sur la
tØlØvision numØrique de terre (TNT). Ce choix a ØtØ appelØ par le dØcalage,
pour des raisons techniques, du calendrier de dØmarrage de la TNT, dont il
ne pouvait pas ne pas OEtre tenu compte dans la stratØgie des cha nes
publiques. Ce recentrage Øtait en pleine cohØrence avec la prioritØ donnØe au
renforcement de l offre de programmes gratuite.
D autre part, certains dØveloppements initialement envisagØs sur le
support numØrique hertzien ont en effet ØtØ abandonnØs (crØation d une
cha ne d information continue et des tØlØvisions numØriques rØgionales) : ce
choix s explique certes par les contraintes qui encadrent le financement par
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
325
l imp t du secteur public de l audiovisuel, et dont il faut relever qu elles sont
sensiblement infØrieures
celles qui pLsent de maniLre gØnØrale sur les
dØpenses publiques, mais aussi par l apprØciation dØfavorable portØe sur ces
projets et sur leur articulation avec l offre de service public existante,
la
suite notamment des conclusions de la mission confiØe par le Premier
ministre
M. Michel Boyon.
Il appara t au demeurant paradoxal de reprocher tout
la fois
l
tat de ne pas financer suffisamment France TØlØvisions et d avoir
demandØ l abandon de projets de dØveloppements particuliLrement coûteux
et
l intØrOEt discutable.
Au total, il n est pas exact de dire que les orientations fixØes par l Etat
ont ØtØ instables : les adaptations nØcessaires auxquelles il a ØtØ procØdØ
s inscrivent au contraire dans le cadre d une grande continuitØ stratØgique.
c) Sur la formalisation des adaptations
:
Il n est pas exact de dire que « France TØlØvisions se trouve depuis
deux ans sans cadre stratØgique formellement dØfini de concert avec l Etat ».
Au cours des discussions qui se sont tenues entre le groupe France
TØlØvisions et les administrations de tutelle, de nouvelles orientations ont au
contraire ØtØ dØfinies : elles sont fondØes sur le renforcement de l identitØ des
cha nes existantes par l amØlioration de leur offre de programmes,
notamment de culture et de connaissance, le renforcement de leur
accessibilitØ au public sourd et malentendant, et le dØveloppement de la part
des programmes rØgionaux sur France 3.
Si ces orientations n ont pas ØtØ formalisØes dans un avenant au
COM, pour les raisons que la Cour rappelle, le groupe France TØlØvisions
n a pour autant pas ØtØ laissØ sans indication explicite : la lettre du ministre
de la culture et de la communication au prØsident de France TØlØvisions en
date du 18 novembre 2004 fixe en effet clairement les objectifs du groupe
France TØlØvisions, en reprenant les orientations dØgagØes lors des
discussions avec le groupe. En outre, la perspective de la nØgociation d un
COM dLs 2005 permettra de prØciser le cadre stratØgique du dØveloppement
de France TØlØvisions sur la pØriode 2006-2010.
2 - La rationalisation de l’activité de diversification
a) La rØallocation des moyens consacrØs
la diversification vers les
dØveloppements de l offre gratuite
:
ConfrontØe
l Ømergence des bouquets de cha nes numØriques
diffusØs par satellite au milieu des annØes 1990, la tØlØvision publique a dû
s adapter
une concurrence nouvelle. MOEme s il s agissait d un marchØ de
tØlØvision payante, il Øtait important que France TØlØvisions s engage dans
une politique de diversification dans le but d assurer la prØsence d une offre
publique sur un vecteur dynamique de la diffusion de la tØlØvision.
326
C
OUR DES COMPTES
A partir de 2000, France TØlØvisions a procØdØ
un redØploiement de
ses activitØs dans la perspective du lancement de la TNT. Il est apparu
cohØrent de faire de cette derniLre un vecteur privilØgiØ de diffusion de la
tØlØvision publique : en effet, la diffusion en TNT, dont l offre de cha nes
gratuites doit OEtre accessible au plus grand nombre, correspond pleinement
la vocation du service public de la tØlØvision. Certes, la tØlØvision publique se
doit d OEtre prØsente sur l ensemble des supports, comme le prØvoit la loi
96
, et
peut donc mener une politique de diversification dans des activitØs
commerciales. Mais sa prioritØ doit demeurer l exercice des missions de
service public. C est dans ce contexte que s explique le choix d encadrer et
de rationaliser l activitØ de diversification du groupe France TØlØvisions.
Intervenant au moment de la nØgociation du COM de France
TØlØvisions, ce redØploiement de l engagement dans l activitØ commerciale
que constituait la prise de participation dans le bouquet TPS, vers la
prØparation de la diffusion de programmes sur la TNT a donc ØtØ
prØcisØment encadrØ par le COM. En particulier, la plus-value rØalisØe sur
la cession de la participation dans TPS avait vocation
OEtre rØinvestie dans
le dØveloppement de France TØlØvisions sur la TNT et Øventuellement sur
d autres supports.
Cette orientation n a pas ØtØ modifiØe par le dØcalage du calendrier
de dØmarrage de la tØlØvision numØrique de terre, qui n a pas remis en cause
les orientations donnØes aux cha nes hertziennes, ni l intØrOEt d un
engagement fort du groupe public sur ce mode de diffusion.
b) La rationalisation du portefeuille de cha nes thØmatiques de
France TØlØvisions, et non son « abandon »
:
Il n y a pas d
« abandon » de la politique de dØveloppement de
cha nes thØmatiques, mais une rationalisation. Le COM a, en effet, dØterminØ
les conditions dans lesquelles France TØlØvisions peut investir dans des
cha nes thØmatiques payantes qui « ne relLvent pas des missions de service
public stricto sensu », mais qui doivent OEtre « compatibles avec l identitØ du
service public telle qu elle rØsulte de l ensemble de ses missions »
97
:
conserver une position minoritaire ; valoriser les stocks de programmes et le
savoir-faire du groupe public plut t que procØder
des apports financiers ;
gØrer les cha nes thØmatiques en synergie.
Par consØquent, France TØlØvisions possLde des participations dans
des thØmatiques pleinement compatibles avec l’identitØ du service public
comme la culture et la connaissance (Mezzo, Ma PlanLte), la dØcouverte
(PlanLte Thalassa) ou l information (Euronews), et qui apportent une
contribution qualitative
l offre de programmes dans le paysage audiovisuel
96
) Article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986 relative
la libertØ de communication
modifiØe par la loi du 9 juillet 2004.
97
) Objectif 4.1 du contrat d’objectifs et de moyens de France TØlØvisions.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
327
fran ais dit « de complØment ». La plupart de ces cha nes valorisent en outre
les actifs de France TØlØvisions, notamment de ses stocks de programmes
permettant ainsi au groupe public d obtenir des participations minoritaires
mais significatives sans avoir
procØder
des apports financiers (comme
cela a ØtØ le cas pour PlanLte Thalassa et Ma PlanLte dont France
TØlØvisions dØtient 33 % du capital).
Au total, France TØlØvisions bØnØficie dØsormais,
travers ses
cha nes historiques et les thØmatiques dont elle est actionnaire, d une
prØsence qui n est pas nØgligeable dans l offre des bouquets numØriques.
III. – L’Etat a assuré une évolution des ressources publiques
adaptée au développement de France Télévisions
1 - Dès la création du groupe, l’Etat a largement contribué au
rétablissement de sa situation financière.
Il est inexact de dire que « [l ]amØlioration des rØsultats de France
TØlØvisions ne vient pas de l accroissement des ressources publiques dont la
progression est restØe infØrieure
celle du chiffre d affaires ».
En effet, il est nØcessaire de prendre en compte l effort budgØtaire
consenti par l Etat
partir de 2000 pour dØterminer la part de l Øvolution
des ressources publiques dans l amØlioration des rØsultats du groupe France
TØlØvisions. Sur cette pØriode (1999-2003), les ressources du groupe France
TØlØvisions ont ØvoluØ de la fa on suivante :
M
1999
2000
%
2001
%
2002
%
2003
%
Progression
sur la
pØriode
Ressources
publiques
1066
1259,8
18,2 %
1432
13,7 %
1470
2,7 %
1508
2,6 %
41,4 %
Ressources
commerciales
733
704,8
-3,8%
625
-11 %
677
8,3 %
710
4,9 %
-3,1 %
Chiffres d’affaires
1972
2102,3
6,6%
2180
3,7 %
2282
4,7 %
2381
4,3 %
20,7 %
Part des ress. publ.
54 %
60 %
66 %
64 %
63 %
La progression des ressources publiques est donc sensiblement
supØrieure, sur la pØriode considØrØe,
celle du chiffre d affaires global.
L Etat a en rØalitØ assurØ une situation financiLre saine au groupe
lors de sa constitution en 2000, et l augmentation des ressources publiques a
ensuite largement contribuØ
son Øquilibre d exploitation.
328
C
OUR DES COMPTES
En particulier, l Etat a consenti un effort budgØtaire consØquent afin
de compenser la rØduction de la publicitØ sur les Øcrans de France 2 et
France 3, prØvue par la loi du 1er août 2000. L article 53-V de la loi du 30
septembre 1986 qui prØvoit la compensation intØgrale des exonØrations de
redevance par le budget de l
tat au bØnØfice du secteur audiovisuel public,
a en effet permis d accro tre de maniLre substantielle le financement du
service public de l audiovisuel par le budget de l
tat. Les Øtudes engagØes
par les ministLres de tutelle montrent que les ressources publiques ainsi
dØgagØes ont permis de compenser intØgralement la perte engendrØe par la
rØduction de la publicitØ.
Cet effort budgØtaire a ØtØ complØtØ par une demande forte des
administrations de tutelle d efforts significatifs pour amØliorer la gestion du
groupe, efforts que le COM a permis d encadrer, de dØtailler et de suivre en
exØcution (v. supra).
Depuis, le report du lancement de la TNT et la reconfiguration de
l offre publique de cha nes ont certes entra nØ une adaptation du financement
public. Toutefois, le « redoutable handicap » qui serait constituØ, pour le
groupe France TØlØvisions, par les « incertitudes financiLres » de l Etat (p.
17), doit OEtre nuancØ. La prØvision pluriannuelle d Øvolution de la ressource
publique Øtant dØclinØe annuellement par le vote de la loi de finances, il est
certes possible, en fonction du contexte de l exercice et du report Øventuel de
certains projets, que la ressource publique ne progresse pas selon le rythme
initialement envisagØ. Cette situation n est sans doute pas totalement
satisfaisante, mais l incertitude sur l Øvolution annuelle de la ressource des
sociØtØs du service public de l audiovisuel n excLde pas nØcessairement celle
qui pLse sur les opØrateurs privØs s agissant de leurs recettes publicitaires.
2 - L « effet de ciseau » pointØ par la Cour doit OEtre nuancØ.
L « effet de ciseau » mis en exergue par la Cour (p. 17
20) entre
l Øvolution des charges et l Øvolution des ressources du groupe France
TØlØvisions doit OEtre relativisØ.
En premier lieu, s agissant de l Øvolution des charges, il convient de
relever que l argument de la concurrence du secteur privØ ne vaut
pleinement que pour France 2 et que les coûts de grille de cette derniLre et
de son principal concurrent ne peuvent OEtre strictement comparØs, compte
tenu de la spØcificitØ des missions du service public. Pour autant, le
dynamisme particulier des charges du secteur audiovisuel est rØel. Du reste,
c est la raison pour laquelle l Etat a souhaitØ rØnover le recouvrement de la
redevance audiovisuelle et pØrenniser cet imp t spØcifique : cette rØforme
atteste de la volontØ de l Etat de tenir compte de cette Øvolution plus forte
que celles des charges gØnØrales du budget de l Etat.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
329
En second lieu, s agissant de l Øvolution des ressources, il appara t
que les moyens qui ont ØtØ allouØs
France TØlØvisions sur la pØriode
considØrØe ont ØtØ adaptØs aux besoins du groupe : ils ont en effet permis
d assainir la situation financiLre du groupe et de renforcer la grille de
programmes, succLs dont tØmoigne le maintien de la part d audience du
groupe.
Pour 2005, les moyens dØgagØs dans la loi de finances, auxquels
s ajoutera une dotation spØcifique pour le dØmarrage de la tØlØvision
numØrique de terre de 20 M
(pour l ensemble de l audiovisuel public),
devront permettre
France TØlØvisions de faire face
l Øvolution de ses
charges.
Pour autant, dans l avenir, et comme le note la Cour, les perspectives
d Øvolution des charges comparØes au dynamisme spontanØ des ressources
cadre juridique constant conduiront nØcessairement l Etat
un choix,
notamment sur l Øvolution du taux de la redevance. Ce choix ne peut OEtre
assimilØ
une impasse : il s agit au contraire d une situation d arbitrage
classique, dØj
rencontrØe et rØsolue dans les annØes rØcentes. Ainsi, en
2000, le choix d augmenter le financement budgØtaire a ØtØ retenu, en 2002
c est celui d augmenter le taux de la redevance qui a ØtØ fait.
La question du financement du secteur audiovisuel public dans les
prochaines annØes ne constitue donc pas une situation particuliLre. Pour
rØsoudre cette difficultØ, les variables ØvoquØes par la Cour dans sa
conclusion devront alors OEtre rediscutØes.
٭٭٭
La profonde restructuration du groupe voulue et mise en
uvre par
l
tat Øtait une nØcessitØ, qui a montrØ sa pertinence. Elle doit encore OEtre
consolidØe. Dans ce cadre, on peut donc s interroger sur l opportunitØ de
moderniser certains outils de gestion publique applicables
tout le secteur
public et non spØcifiques au groupe France TØlØvisions, mais il s agit l
d enjeux relativement secondaires.
Le dØfi que doit dØsormais relever France TØlØvisions est de maintenir
une offre de qualitØ affirmant la spØcificitØ du service public de l audiovisuel,
et lØgitimant, pour les contribuables, le principe d un financement public.
Cette exigence doit OEtre conciliØe avec celle d une audience large, dans un
nouvel univers numØrique fortement concurrentiel, notamment sur les publics
jeunes. Le lancement d une nouvelle cha ne, construite
partir de la cha ne
Festival, la diffusion 24 heures sur 24 de France 5, et le renforcement de
l offre de service public de France 2 et France 3, constituent autant de
rØponses, que la nØgociation prochaine du deuxiLme COM devra prØciser.
C est dans ce cadre que seront dØfinies les conditions de financement du
groupe France TØlØvisions, afin de mettre en cohØrence le montant des
ressources publiques devant lui OEtre affectØes et les axes prioritaires de son
dØveloppement, conformØment
la loi.
330
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES ETRANG¨RES
L insertion au rapport public annuel 2004 sur « L Øvolution du
groupe France tØlØvisions » appelle de la part du ministLre des affaires
ØtrangLres les observations suivantes.
I - La Cour n’a pas pris en compte les améliorations intervenues
●
La Cour rØitLre sa recommandation d’un engagement plus fort de
France TØlØvisions (FTV) dans l’action audiovisuelle extØrieure et ne semble
pas considØrer les changements intervenus depuis 2000.
Elle ne prend ainsi pas en compte le rapprochement entre les
opØrateurs de l’audiovisuel extØrieur et les cha nes publiques, rØalisØ
conformØment au souhait de la Cour et aux engagements pris par le
Gouvernement. Le tableau dØcrit par la Cour est donc en dØcalage avec la
rØalitØ observable
l’automne 2004.
Depuis plusieurs annØes en effet, le ministLre des affaires ØtrangLres
n’a cessØ d’encourager l’insertion de TV5 et de Canal France international
(CFI) au sein du service public national. Au plan du capital, les cha nes du
groupe FTV sont aujourd’hui actionnaires
hauteur de 51,5 % de TV5 et,
depuis juillet 2003, FTV et ARTE sont devenues actionnaires de CFI
hauteur, respectivement, de 75 % et de 25 %.
●
La Cour note en outre que FTV n’est «
aucun moment en mesure
d’intervenir dans la gestion » de CFI et de TV5, ni « de veiller
une
complØmentaritØ judicieuse des activitØs et
la mutualisation des moyens »
au sein du groupe.
Le groupe public est pourtant trLs loin d’OEtre dØpourvu de moyens de
contr le pour assumer sa responsabilitØ d’actionnaire :
-
FTV est reprØsentØe aux conseils d’administration de TV5 et de CFI
par, respectivement, 4 administrateurs sur 9 et 3 administrateurs
sur 8 ;
-
un comitØ d’audit a ØtØ crØØ
CFI
l’initiative et sous la prØsidence
du directeur gØnØral adjoint de FTV ;
-
chaque conseil d’administration de TV5 MONDE et de CFI est
prØcØdØ d’une rØunion prØparatoire associant les tutelles (ministLre
des affaires ØtrangLres et ministLre de la culture et de la
communication), le contr le d’Etat et les cha nes publiques
actionnaires ;
-
au plan du management, le directeur gØnØral et le futur directeur
gØnØral adjoint de CFI ont ØtØ proposØs par FTV et en sont issus ;
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
331
-
les procØdures de reporting de gestion du groupe FTV sont
appliquØes
CFI depuis dØbut 2004.
Enfin,
plusieurs
exemples
rØcents
montrent,
qu’en
termes
opØrationnels, les synergies au sein du groupe ont pleinement jouØ. C est le
cas notamment avec le regroupement au sein de CFI de toutes les activitØs de
coopØration internationale du groupe (opØration accompagnØe de transferts
de personnels), ou de l utilisation par TV5 de la rØgie publicitaire du groupe.
●
La Cour souligne par ailleurs le risque financier que feraient peser
sur le groupe d Øventuels mauvais rØsultats des deux filiales CFI et TV5.
Or,
la diffØrence des autres filiales du groupe essentiellement
soumises aux alØas du marchØ, TV5 et CFI disposent de recettes garanties
puisque constituØes
hauteur de 90
98 % de subventions d
tat votØes par
le Parlement. En cas de dØficit liØ
un dØrapage des dØpenses, le ministLre
des affaires ØtrangLres s est en outre engagØ par convention auprLs des
actionnaires de CFI
en assumer les consØquences. S agissant de TV5, il
reviendrait en pareil cas aux gouvernements bailleurs de fonds, et non aux
actionnaires, de combler le dØficit. Cette situation ne s est par ailleurs
jamais prØsentØe en 20 ans.
●
Enfin, la Cour recommande que « la stratØgie, l’organisation et
l’action audiovisuelles extØrieures soient placØes sous la responsabilitØ de
dirigeants disposant d’une stabilitØ dans leur fonction et soumis
une
exigence de rØsultat ».
Cette recommandation semble implicitement sous-entendre que TV5 et
CFI seraient victimes d’une rotation trop rapide de leurs responsables et que
ceux-ci ne seraient soumis
aucune exigence de la part de leurs mandants.
Ce n’est pas le cas.
En effet, l’hypothLse d’une extension de 3
5 ans du mandat du
prØsident de TV5 et de CFI est
actuellement
l’Øtude, en liaison avec les
partenaires de TV5. Cette disposition permettrait d’accro tre la stabilitØ des
dirigeants et alignerait TV5 et CFI sur le rØgime en vigueur dans
l’audiovisuel public fran ais.
Par ailleurs, le rØsultat de ces entreprises est Øtroitement surveillØ.
Dans le cas de CFI, les autoritØs de tutelle et les administrateurs des
deux sociØtØs exercent un contr le sur les activitØs et les comptes en siØgeant
aux conseils d administrations, auxquels assiste Øgalement un contr leur
d’Etat. De mOEme, si l’ tat n’est pas formellement reprØsentØ au conseil
d’administration de TV5 (les administrateurs sont les cha nes actionnaires),
des rØunions de prØ-conseil sont systØmatiquement organisØes pour les
tutelles. Ce dispositif est renforcØ par des rØunions rØguliLres au niveau des
gouvernements partenaires de TV5. Elles sont notamment l’occasion de
dresser un bilan des activitØs de la cha ne au regard des grandes orientations
de son dØveloppement.
332
C
OUR DES COMPTES
Le ministLre des affaires ØtrangLres dØfinit en outre, dans le dØtail, les
missions et activitØs de ces sociØtØs dans le cadre de conventions de
subvention annuelles, dont les termes sont susceptibles d’OEtre modifiØs au
regard des rØsultats obtenus.
Enfin, des outils de pilotage de TV5 et CFI existent ou sont en cours
d’Ølaboration. Dans le cas de TV5, un contrat de gestion signØ par les
ministres responsables de la cha ne et les deux opØrateurs (TV5 monde et
TV5 Canada) fournit des indicateurs d’activitØ annuels. Dans le cas de CFI,
un plan d’action stratØgique adoptØ par son conseil d’administration dØfinit
clairement les missions et objectifs de la sociØtØ. Un contrat d’objectifs et de
moyens est Øgalement en cours d’Ølaboration en liaison avec les actionnaires
et les tutelles.
II - La Cour ne souligne pas suffisamment les spécificités de TV5 et
de CFI
●
La Cour regrette l’absence de contr le de FTV sur certaines, dont
TV5 et CFI, des 37 sociØtØs dans lesquelles le groupe dØtient une
participation directe ou indirecte.
Ce faisant, la Cour ne prend pas suffisamment en compte les
spØcificitØs politiques, diplomatiques et techniques des deux opØrateurs. TV5
et CFI ne peuvent en effet OEtre assimilØes
la rØgie ou aux filiales de
production et de distribution du groupe public, dont les activitØs sont
uniquement liØes
celles des cha nes nationales.
II. 1 Des spécificités politiques
A l origine construction politique multilatØrale fort ØloignØ des
rØalitØs
professionnelles
d’une
cha ne
de
tØlØvision,
TV5
s’est
progressivement rapprochØe du mode de fonctionnement d’une tØlØvision
moderne. Elle est devenu une sociØtØ anonyme, a contractualisØ ses relations
avec ses cha nes actionnaires, allØgØ ses organes et ses procØdures
multilatØrales de contr le et dissociØ clairement leur r le de celui du conseil
d’administration.
Pour autant, TV5 ne pourra jamais OEtre assimilØe
une simple cha ne
thØmatique du groupe FTV.
Elle rØsulte de la volontØ politique commune des
diffØrents gouvernements francophones qui la financent et doit donc, en
prioritØ, leur rendre des comptes. Il n’est dLs lors pas anormal que les
ministres ou leurs reprØsentants approuvent les budgets et contr lent
l exØcution budgØtaire d’une cha ne qu’ils financent
plus de 90 %.
ParallLlement, l’adossement capitalistique de TV5 aux cha nes
publiques, au premier rang desquelles celles du groupe FTV, garantit leur
soutien
la cha ne qui propose aux tØlØspectateurs du monde entier les
meilleurs programmes francophones. Il est donc Øgalement logique que les
budgets de TV5 soient approuvØs et contr lØs en conseil d’administration par
les cha nes actionnaires.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
333
Cette dichotomie est inhØrente
TV5. Elle s est par ailleurs fortement
allØgØe depuis l’accord issu de la confØrence ministØrielle de Vevey en 2001
et ne semble pas avoir posØ de difficultØs majeures jusqu’ici.
Dans le cas de CFI, opØrateur exclusivement fran ais, d’autres
contraintes diplomatiques sont
prendre en compte. Aujourd’hui recentrØ
sur une mission de coopØration au sens large, CFI est en effet un outil au
service de l’action extØrieure de la France. Il est amenØ
nØgocier et signer
des accords avec des interlocuteurs tels que les directeurs gØnØraux de
tØlØvisions publiques ou leurs ministres de tutelles, en gØnØral sous l’Øgide
des postes diplomatiques. Il serait donc peu opportun que le choix des
dirigeants ou les dØcisions stratØgiques de CFI ne rØsultent que de la
recherche de synergies au sein du groupe FTV.
II.2
Des spécificités techniques et professionnelles
La Cour ne semble par ailleurs pas prendre en compte l’Øvolution des
missions de CFI depuis deux ans. Elle utilise ainsi les termes « cha ne » et
« ligne Øditoriale » indiffØremment pour les deux opØrateurs. Il est pourtant
rappeler que la cha ne CFI-TV a dØfinitivement cessØ ses Ømissions fin 2003.
Son activitØ d’opØrateur de bouquet satellitaire est menØe par sa filiale
PORTINVEST
la demande des pouvoirs publics et en vue de rØpondre
la
pØnØtration
des
opØrateurs
anglo-saxons
en
Afrique
francophone
subsaharienne. Elle a ØtØ cØdØe
une filiale du groupe CANAL+
l’ØtØ
2003.
DLs lors, CFI n’exerce plus aucune activitØ assimilable
celle d’un
diffuseur.
Plus
proche
des
agences
de
coopØration,
sans
activitØ
commerciale, la structure de CFI est trLs spØcifique et son mØtier s’oriente de
plus en plus vers la gestion de projets et la ma trise d’ uvre.
Par ailleurs, du point de vue du ministLre des affaires ØtrangLres, TV5
doit rechercher des synergies et des partenariats avec les cha nes de France
TØlØvisions (France 2, France 3, France 5 et RØseau France Outremer). A
cet Øgard, il n’est pas certain que la concentration des participations de
France 2 et France 3
travers la holding FTV ait constituØ un progrLs : la
question devra OEtre posØe avant que la mOEme opØration soit rØalisØe pour le
RØseau France Outremer.
III – Le ministère des affaires étrangères est néanmoins en accord
avec les recommandations de la Cour sur la nécessité de poursuivre le
renforcement des liens entre FTV et ses filiales.
Le processus d’adossement des opØrateurs audiovisuels extØrieurs
l’audiovisuel national, fortement recommandØ par de prØcØdents rapports de
la Cour, devrait OEtre encore renforcØ pour donner sa pleine mesure.
334
C
OUR DES COMPTES
Toute vellØitØ de FTV pour mettre en place une stratØgie
internationale sera cependant difficile, voire impossible, tant que le groupe
n’aura pas de mission clairement identifiØe
l’international. Or, en l’Øtat du
contrat d’objectifs et de moyens qu’elle a signØ avec l’ tat, FTV se voit mOEme
interdire de dØvelopper une activitØ internationale qui ne serait pas rentable
lorsque, en rØalitØ, aucune ne l’est.
Dans cet esprit, il serait donc nØcessaire que le Gouvernement dØcide
au prØalable de modifier les missions qu’il confie au principal groupe de
tØlØvision publique. Le ministLre des affaires ØtrangLres serait dans cette
hypothLse associØ
la stratØgie gØnØrale du groupe,
travers une
reprØsentation aux conseils d’administration de FTV et de ses principales
filiales.
A dØfaut, la nØgociation de conventions tripartites entre FTV, l
tat et
chacun des opØrateurs serait une formule adØquate.
R PONSE DU PR SIDENT DIRECTEUR G N RAL
DE FRANCE T L VISIONS
Le groupe France TØlØvisions a ØtØ crØØ par loi du 1
er
août 2000. Au
moment de sa crØation, il Øtait constituØ de deux cha nes principales, France
2 et France 3, rØunies par une prØsidence commune, et qui reprØsentaient un
chiffre d affaires cumulØ de 1,8 milliards d euros.
Depuis lors, le pØrimLtre du groupe a ØtØ continûment Ølargi, avec
l intØgration de France 5 en 2000, de Canal France International en 2003,
de RØseau France Outremer en 2004. Le lancement de Festival sur la
tØlØvision numØrique terrestre au printemps 2005 fera de celle-ci la
quatriLme cha ne « premium » du groupe public, dØsormais constituØ d une
quarantaine de sociØtØs.
Le chiffre d affaires consolidØ de France TØlØvisions devrait atteindre
l annØe prochaine environ 2,7 milliards d euros, soit +55 % par rapport
1999. Le groupe a donc changØ significativement de dimension durant la
pØriode passØe en revue par la Cour. Il est devenu l un des principaux
groupes fran ais du secteur de la communication, d une taille comparable
celle du groupe TF1 (2,8 milliards d euros de chiffre d affaires consolidØ) ou
de Canal+ (1,5 milliards d euros de chiffre d affaires pour la cha ne
fran aise).
En mOEme temps que son pØrimLtre s accroissait, le groupe devait se
doter de l ensemble des moyens de pilotage et de gestion nØcessaires
la
conduite d un ensemble de cette taille, qu il s agisse de la dØtermination des
orientations stratØgiques, de la recherche d une cohØrence des lignes
Øditoriales, de la gestion financiLre elle-mOEme, ou du dØveloppement des
synergies.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
335
La construction de cet ensemble s est effectuØe avec un souci de
concilier cohØrence du pilotage au niveau du groupe et autonomie de gestion
des filiales. Un Øquilibre pragmatique a ØtØ recherchØ, secteur par secteur,
entre les fonctions centrales et les responsabilitØs dØcentralisØes. Une
« charte d organisation » du groupe, prØcisant les responsabilitØs de la
sociØtØ holding et celles des filiales, a ØtØ ØlaborØe
l automne 2000 et a ØtØ
prØsentØe, dans un souci de transparence,
la fois aux instances
reprØsentatives du personnel et aux diffØrents conseils d administration du
groupe.
La Cour a soulignØ dans son rapport les ØlØments principaux de cette
« profonde transformation », avec la mise en place d une structure de tOEte
ayant permis d effectuer une remise en ordre financiLre et comptable, de
changer de logique Øconomique et de donner au groupe une cohØrence
d ensemble. La juridiction relLve aussi « la nette amØlioration de la gestion,
que traduisent les comptes positifs du groupe de 1999
2003 », jugement
dont France TØlØvisions prend naturellement acte avec satisfaction.
Une remise en ordre financière et comptable
La haute juridiction souligne les efforts effectuØs en matiLre
d information financiLre et de transparence comptable et estime que France
TØlØvisions doit se mettre en situation d adopter rapidement les normes
comptables internationales.
Le groupe partage cette opinion est estime en effet que l adoption, par
les sociØtØs cotØes, des normes internationales conduira France TØlØvisions
en faire de mOEme, dans un souci de comparabilitØ des comptes et de mesure
de la performance. La migration vers le nouveau rØfØrentiel comptable
international, en cours de prØparation, constitue un projet de grande
ampleur, soutenu par une forte mobilisation des responsables financiers du
groupe.
France TØlØvisions a engagØ les Øtudes prØalables
cette Øvolution, et
a fait en sorte que les choix fonctionnels effectuØs
l occasion du projet
A
RIANE
de systLme intØgrØ d information de gestion soit compatibles avec
une Øvolution future vers les normes comptables internationales. La date de
migration dØfinitive pourra OEtre envisagØe lorsque le projet
A
RIANE
aura
abouti et que le nouvel outil comptable et budgØtaire sera complLtement
dØployØ au sein du groupe (dØbut 2006).
La mise en place de cet outil va parachever le travail de
modernisation des outils de gestion entrepris lors de la constitution du
groupe. Il va notamment permettre
France TØlØvisions de disposer d un
instrument
moderne
de
gestion
Ølectronique
de
ses
achats
(« e-
procurement »), entiLrement intØgrØ avec la cha ne comptable et financiLre.
A
RIANE
constitue aussi une Øtape importante dans l harmonisation des
mØthodes et des rLgles de gestion internes au groupe.
336
C
OUR DES COMPTES
Un changement de logique économique
Comme le souligne la Cour, le groupe France TØlØvisions a mis en
place, au-del
de la clarification comptable, diffØrents instruments ou
institutions permettant d accro tre le degrØ de contr le interne et la sØcuritØ
de ses opØrations : comitØ d audit du conseil d administration, direction de
l audit interne, contr le de gestion central, procØdures Øcrites, reporting
financier rØgulier et complet. Le groupe a Øgalement engagØ une dØmarche
volontariste de mise en
uvre de la loi de sØcuritØ financiLre (LSF),
notamment dans ses dispositions relatives au contr le interne.
Chaque annØe, la direction de l audit du groupe Øtablit une
cartographie des risques, et adapte, sous le contr le du comitØ d audit du
conseil d administration, son programme de travail. Il s agit avant tout de
disposer des ØlØments de prØvention et de ma trise des principaux risques de
l entreprise. Le comitØ d audit a dans ses attributions de s assurer que les
mesures correctrices Øventuelles sont bien prises par l entreprisse lorsque la
nØcessitØ en a ØtØ Øtablie.
S appuyant sur ces Øvolutions, le groupe France TØlØvisions a fait
conna tre aux pouvoirs publics diffØrentes propositions de modernisation des
relations entre l entreprise et l Etat. Celles-ci s inscrivent dans la
prolongation des initiatives dØj
prises. Ainsi, la crØation d un comitØ des
rØmunØrations et de la politique salariale au sein du conseil d administration
permettrait-elle de faire Øvoluer, fût-ce
titre expØrimental, le dispositif de
contr le salarial de la tutelle (cadrage salarial a priori, contr le de la CICS,
visa a priori du contr le d Etat), dØconnectØ de la rØalitØ Øconomique et
sociale quotidienne de l entreprise.
France TØlØvisions souhaite pouvoir mettre en place une politique
salariale fondØe sur une logique dynamique d Øvolution des rØmunØrations,
en fonction des capacitØs de l entreprise et des gains de productivitØ.
Le projet Synergia illustre la volontØ du groupe de conforter ses
objectifs de programme en redØployant les ressources gØnØrØes en interne
par une amØlioration de la gestion. De ce point de vue, les efforts rØalisØs
dans le domaine des achats, rappelØs par la Cour, mØritent d OEtre soulignØs.
Une structure de coordination des achats de fonctionnement (deux personnes
trLs spØcialisØes) a ØtØ mise en place dØbut 2003 et a entrepris une politique
ambitieuse de rØnovation et de professionnalisation de l ensemble de la
politique d achats du groupe, avec d importants rØsultats concrets.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
337
L’absence de contrôle de la holding sur certaines de ses composantes
Comme le note avec raison la Cour, la particularitØ du systLme public
de l audiovisuel fait que certaines filiales de France TØlØvisions ou des
entreprises dans lesquelles elle dØtient une part importante du capital
Øchappent, de fait, au contr le de la holding (Arte, TV5, CFI).
Il est symptomatique de constater qu en matiLre d audiovisuel
extØrieur, France TØlØvisions est dØsormais l actionnaire majoritaire de TV5
(51,5 % du capital) et de CFI (75 % du capital), sans que le groupe bØnØficie
des effets habituellement attachØs
une telle position, comme l approbation
de la stratØgie ou le contr le effectif de la gestion. Le financement de ces
organismes ne passant pas par l intermØdiaire de France TØlØvisions, ceux-ci
dØfinissent leur stratØgie en liaison directe avec leurs tutelles respectives,
tandis que le nombre d administrateurs dØvolu
France TØlØvisions ne
correspond pas
sa part de capital.
Cette situation n est pas satisfaisante, mOEme s il est bien entendu
lØgitime que la stratØgie globale soit arrOEtØe par l Etat, aprLs concertation
avec les actionnaires. Pour autant, si la dØfinition de la stratØgie et des
objectifs gØnØraux relLve in fine des pouvoirs publics, leur mise en
uvre
opØrationnelle pourrait OEtre dØlØguØe au groupe public de tØlØvision, comme
c est le cas dans la plupart des pays europØens. Cette dØlØgation serait
assortie d objectifs stricts, mesurables objectivement, et assortis de sanctions
positives ou nØgatives.
Le groupe ne verrait donc que des avantages
une clarification des
r les respectifs de l Etat et de la holding quant
ces participations.
La nécessité de mettre en place une gestion des ressources humaines
adaptée aux enjeux d’aujourd’hui
France TØlØvisions partage le souci de la Cour quant
la mise en
place d outils permettant une gestion prØvisionnelle de l emploi et des
compØtences et l organisation d une mobilitØ effective. Cela constituera un
objectif important de l annØe 2005 en matiLre d Øvolution des systLmes
d information. De mOEme qu en matiLre financiLre (projet A
RIANE
), cela passe
par une harmonisation des processus et des mØthodes de gestion et la
migration vers un systLme d information de ressources humaines commun.
S agissant de la ma trise des effectifs et des charges de personnel,
France TØlØvisions estime en revanche que les efforts effectuØs au cours des
derniLres annØes portent leurs fruits. Le tableau de bord social mensuel mis
en place au niveau du groupe permet d effectuer un suivi prØcis de ces
indicateurs et de prendre, en cas de besoin, les mesures correctrices qui
s imposent. Le rØsultat d exploitation de France 3 a au contraire ØtØ positif
depuis 3 ans (+5,1 M
en 2002, +5 M
en 2003, +3 M
prØvus en 2004) et
la cha ne a mis en place des outils de pilotage opØrationnel et financier
permettant de mieux suivre sa gestion.
338
C
OUR DES COMPTES
Le développement de la fonction d’arbitrage
La Cour note trLs justement la mise en place d une direction de
l harmonisation des programmes au sein de la direction de la stratØgie des
programmes chargØe de veiller
l harmonisation de l offre du groupe. Il est
en effet exact que le lØgislateur n a pas voulu segmenter l offre des cha nes
publiques en spØcialisant telle ou telle cha ne. La holding en a tirØ les
consØquences en laissant
chaque cha ne une large autonomie de
programmation tout en fixant le cadre d une offre cohØrente.
Ce cadre repose sur des principes :
!
dØfinir
priori des rLgles de programmation prØcise afin d Øviter par
exemple une
concurrence frontale du type film contre film ou fiction
contre fiction) ;
!
rØflØchir au sein de chaque genre
la complØmentaritØ des offres des
cha nes (diffØrenciation des publics jeunesse visØs par chaque cha ne,
fictions ou documentaires de format et de nature diffØrents) ;
!
contr ler avant le dØp t des grilles hebdomadaires que ces rLgles et
principes soient effectivement respectØs.
L arrivØe de la TNT avec la diffusion de France 5 24H/24 et la mise
en place de la nouvelle cha ne Festival rendront encore plus nØcessaire ce
travail d harmonisation a priori : le groupe en est parfaitement conscient.
La direction de la stratØgie des programmes a par ailleurs les
missions suivantes :
!
dØfinir les opØrations d antennes communes aux diffØrentes cha nes
dans le domaine culturel et ØvLnementiel (exemple cØlØbration de
l anniversaire du dØbarquement alliØ en juin 2004, ou de la libØration
des camps de concentration en janvier 2005) ;
!
assurer les relations avec les producteurs dans les diffØrents
domaines de la crØation cinØmatographique ou audiovisuelle ;
!
suivre la mise en
uvre des engagements de programmes du groupe
inscrits dans son contrat d objectifs et de moyens ;
!
rØaliser les Øtudes d antenne ou d autre nature afin d Øclairer les
dØcisions Øditoriales du groupe.
L’horizon de la télévision publique
La Cour a raison de souligner les Øvolutions ou variations de
stratØgie du groupe public. Toutefois, depuis 5 ans, l objectif gØnØral de
France TØlØvisions est restØ le mOEme : utiliser le dØveloppement des supports
numØriques, quels qu ils soient (TNT, ADSL ) pour mieux
rØaliser les
missions de service public qui lui sont imparties, tout en valorisant les points
forts de ses programmes : l information, les programmes rØgionaux, la
fiction, les documentaires, les programmes jeunesse et le sport.
L
EVOLUTION DU GROUPE
F
RANCE
T
ELEVISIONS
339
Il est donc tout
fait excessif de parler, comme la Cour le fait,
« d instabilitØ stratØgique ». Comme toute entreprise, le groupe France
TØlØvisions a ØtØ amenØ
adapter sa stratØgie
l Øvolution de son
environnement concurrentiel, et aux orientations nouvelles souhaitØes par
son actionnaire et dØfinies au cours du 2
nd
semestre 2002.
La possibilitØ, gr ce
la TNT, d augmenter le nombre de cha nes
proposØes aux Fran ais nous est apparue comme l opportunitØ de
dØvelopper de nouvelles cha nes s appuyant sur ces genres de programmes.
Ce que nous n avions pu rØaliser les annØes prØcØdentes sur le c ble
et le satellite qui appartiennent
des groupes puissants, qui ont eux-mOEmes
leur propre stratØgie de dØveloppement. L avLnement de la TNT nous permet
de retrouver la ma trise de la diffusion, donc le lien direct avec le
tØlØspectateur, sans passer par l intermØdiaire d un opØrateur commercial.
A ce propos, il convient de souligner que, pour la direction actuelle du
groupe, la vente des parts de France TØlØvisions dans TPS ne correspond pas
seulement
une opØration financiLre, mais a en elle-mOEme une signification
stratØgique : par sa mission de service public, le groupe public se doit d OEtre
prØsent sur l ensemble des plateformes de distribution. C est d ailleurs ce
principe de neutralitØ qui a justifiØ la mise en place par le lØgislateur, en
2004, d une obligation pour tous les opØrateurs de distribuer l ensemble des
cha nes publiques. Enfin, on aurait pu s interroger, au vu de la
rØglementation europØenne, sur l utilisation indirecte de la redevance pour
financer chaque annØe le dØveloppement d une plateforme de distribution
commerciale.
C est avec le mOEme souci de neutralitØ vis- -vis des opØrateurs et des
technologies que France TØlØvisions conduit la distribution de ses
programmes sur tous les supports : le satellite, le c ble et, depuis peu, sur les
rØseaux haut dØbit (ADSL) et la tØlØphonie mobile.
S agissant de la tØlØvision numØrique de terre, le groupe ne reviendra
pas ici sur la description faite par la Cour des Øvolutions de la politique de
l Etat actionnaire : il tient
souligner que son engagement en faveur de la
TNT a toujours ØtØ un engagement rØsolu, mais qui ne peut se dØployer que
dans le cadre qui lui est fixØ par l Etat. Les dØcisions rØcentes qui viennent
d OEtre prises
par le gouvernement lui permettront de prØsenter, dLs mars
prochain, 4 cha nes (France 2, France 3, France 5 24 heures sur 24 et
Festival). Cet Ølargissement, correspondant
un canal et demi, va lui
permettre de tenter de poursuivre le succLs reconnu de France 5 dans la
soirØe dans le respect de sa ligne Øditoriale (dØcryptage, pØdagogie) et de
proposer
un public d adultes jeunes (25
49 ans) une cha ne nouvelle,
complØmentaire, essentiellement basØe sur le spectacle (films et spectacles
vivants) et l actualitØ artistique.
340
C
OUR DES COMPTES
ParallLlement, afin d exploiter au mieux le potentiel des rØdactions de
France 2 et France 3, les sujets d actualitØ rØalisØs quotidiennement et la
dizaine de correspondants installØs
travers le monde, nous avons proposØ
en partenariat avec d autres opØrateurs audiovisuels un projet de cha ne
d information internationale rØpondant
la demande du gouvernement. Ce
projet devrait commencer
OEtre mis en
uvre en 2005.
Au final et globalement, ces projets de dØveloppement permettront de
conforter la position du groupe et de rØaliser des synergies importantes en
son sein.
Il a Øgalement soulignØ auprLs de l Etat actionnaire, tout en
s engageant sur les efforts de gestion que la Cour a soulignØ, les implications
financiLres d un tel dØploiement, ainsi que le coût (105 millions d euros par
an
terme) des mesures dØcidØes par le lØgislateur,
juste raison, pour les
sourds et malentendants, des programmes culturels (captations notamment
souhaitØes par le MinistLre de la Culture, plus gØnØralement l inflation des
droits dans un univers concurrentiel.
٭٭٭
La tØlØvision publique, par les choix qu elle opLre et les programmes
qu elle prØsente
tous les Fran ais (et non
un public spØcifique qui serait
celui visØ par les annonceurs publicitaires) est plus que jamais nØcessaire
dans un paysage audiovisuel fragmentØ. Le soutien qu elle apporte
la
crØation sous toutes ses formes (fiction, documentaires, animation, cinØma)
constitue un ØlØment essentiel et tangible de la diversitØ culturelle.
La diversitØ de ses antennes est une des conditions essentielles de la
variØtØ et de la qualitØ de son offre. Le groupe, fort des efforts d amØlioration
de la gestion que la Cour a bien voulu reconna tre, demande que les moyens
nØcessaires lui soient donnØs pour cela. France TØlØvisions se reconna t dans
l approche de la juridiction sur la « question cruciale du financement ».
Alors que la rØforme du recouvrement de la redevance se met en place, il
para t nØcessaire de donner
cette ressource un dynamisme suffisant, de
nature
assurer le financement des objectifs fixØs au groupe public.
Enfin, France TØlØvisions ne peut que s associer au v u Ømis par la
Cour de voir l Etat procØder
une refonte en profondeur de son dispositif
tutØlaire. L entreprise publique se tient naturellement
la disposition des
autoritØs publiques pour envisager avec elles les Øvolutions rendues
possibles par la transformation du groupe qui a ØtØ relevØe par la Cour, et
appelØes de leurs v ux par les diffØrents rapports sur l Etat actionnaire et la
gestion des entreprises publiques (rapport Douste-Blazy, rapport Barbier de
la Serre).