2
Les opérations immobilières du
ministère des affaires étrangères
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Dans une observation au rapport public de 1994
26
, la Cour avait
appelØ avec insistance l attention du ministLre des affaires ØtrangLres sur
l inadaptation de ses procØdures aux finalitØs de la politique immobiliLre
en France et
l Øtranger. De profondes modifications avaient alors ØtØ
apportØes aux structures administratives qui paraissaient devoir
rØpondre
l attente souhaitØe d un plus grand respect des normes
juridiques applicables, d une meilleure Øvaluation des opØrations
conduire et d une utilisation plus rationnelle des deniers de l Etat.
Les investigations rØcentes de la Cour ont portØ sur plusieurs
opØrations immobiliLres dont la diversitØ permet, sur une pØriode d une
dizaine d annØes, de tirer des enseignements dont elle a toutes les raisons
de
penser
qu ils
sont
gØnØralisables,
tant
la
convergence
des
manquements aux rLgles qui doivent prØsider
une politique immobiliLre
est avØrØe. Ont ainsi ØtØ examinØes,
l aide de plusieurs exemples, les
modalitØs de conduite des opØrations au sein du ministLre des affaires
ØtrangLres, et, de maniLre dØtaillØe, la construction des nouvelles
ambassades de France
Berlin et
Singapour, celle du lycØe fran ais
Victor Hugo
Francfort (Allemagne) et celle du centre culturel fran ais
SØoul, ainsi qu
Paris, les opØrations de rØnovation de l h tel du
Ministre (Quai d Orsay) et de l immeuble de la rue La PØrouse.
Au cours de ses contr les, la Cour a mis en Øvidence les graves
dØfaillances dans l exercice de la fonction de ma tre d ouvrage, la
succession incohØrente de programmes constamment revus, modifiØs,
voire abandonnØs, et enfin l importance des consØquences qui en
rØsultent pour les finances publiques.
26
) Structures administratives et gestion des crØdits du ministLre des affaires
ØtrangLres, page 13
66
C
OUR DES COMPTES
I
–
Les déficiences du maître d’ouvrage
Le ministLre des affaires ØtrangLres ne dispose ni des structures, ni
des outils de gestion lui permettant de ma triser l ensemble complexe des
opØrations qu il met en oeuvre en vue de l entretien de l important
patrimoine immobilier dont il est affectataire, pas plus qu il n est en
mesure de rØaliser dans de bonnes conditions les constructions nouvelles
qu imposent les finalitØs de la politique ØtrangLre de la France.
A
–
La multiplicité des intervenants
MalgrØ des rØformes successives, faisant notamment suite aux
interventions de la Cour, une vØritable coordination interne au ministLre
et entre les administrations intervenant
l Øtranger n a toujours pas ØtØ
mise en place, privant ainsi l administration de la possibilitØ d Øvaluer
l effort qu elle fournit en vue d adapter aux besoins son patrimoine
immobilier.
1
–
L’absence de coordination administrative et financière au
sein du ministère
Les opØrations immobiliLres gØrØes par le ministLre des affaires
ØtrangLres en tant que ma tre d ouvrage concernent les constructions et
les rØnovations des ambassades, des consulats, des Øtablissements et
services culturels ou d enseignement
l Øtranger, dont le financement est
assurØ par des crØdits d investissement figurant
son budget pour un
montant d environ 60 M
d autorisations de programme inscrit dans les
lois de finances initiales de chacune des annØes 2000
2003. Les travaux
d ameublement, de dØcoration, d entretien courant ou d amØlioration des
dispositifs de sØcuritØ des diffØrents immeubles sont financØs par les
crØdits de fonctionnement du ministLre. Au niveau central, le service de
l Øquipement est chargØ de la mise en
uvre des projets immobiliers de
rØhabilitation et de construction dont le principe a ØtØ arrOEtØ par un comitØ
de politique immobiliLre crØØ en 1978, prØsidØ par le ministre et composØ
des plus hauts responsables du ministLre. Ce service comprend, outre une
sous-direction des affaires immobiliLres, une mission du patrimoine et
diffØrentes divisions fonctionnelles rattachØes au chef de service, ainsi
que, implantØes dans diverses ambassades, dix-huit antennes rØgionales
dont les compØtences gØographiques couvrent plusieurs pays limitrophes.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
67
Au sein de ce service, la gestion et le suivi des opØrations du
ministLre sont ØclatØs entre des intervenants multiples. La sous-direction
des affaires immobiliLres est compØtente pour la gestion des crØdits
d investissement ;
elle
est
elle-mOEme
divisØe
en
cinq
sections
gØographiques qui se voient dØlØguer les diffØrentes opØrations. La
gestion des crØdits de fonctionnement est, en ce qui la concerne, confiØe
la division administrative et de communication qui dØpend directement du
chef du service de l Øquipement. Ainsi, pour chaque projet immobilier
mis en
uvre, ce sont deux unitØs diffØrentes qui assurent la gestion des
opØrations, de sorte qu aucune autoritØ n est investie de la fonction de
coordination administrative et financiLre.
L organisation de la sous-direction des affaires immobiliLres en
cinq sections
compØtence gØographique ne contribue pas
Øviter ce
cloisonnement dans la mesure oø les travaux effectuØs dans des pays
pourtant voisins dØpendent de sections diffØrentes, ce qui peut conduire
l adoption
d options
techniques
diffØrentes
pour
des
opØrations
semblables menØes dans des pays proches. La spØcialisation des sections
par nature de b timent
construire ou
rØhabiliter (rØsidences,
chancelleries, consulats, lycØes, centres culturels ) pourrait permettre
une rØpartition plus cohØrente des diffØrentes opØrations et mieux
rØpondre
la nØcessitØ de disposer de personnels formØs aux diffØrents
types de projets envisagØs.
2
–
L’insuffisance de la coordination interministérielle
Certes, une commission interministØrielle, instituØe par un dØcret
de 1964, est chargØe d Ømettre un avis sur les opØrations immobiliLres de
l Etat
l Øtranger. Elle devrait OEtre le premier instrument dont dispose
l Etat pour avoir une vision d ensemble. Mais le code des domaines
limite sa compØtence aux acquisitions, Øchanges et prises
bail
d immeubles par l Etat fran ais,
leurs affectations ainsi qu
leurs
aliØnations. Cette commission est ainsi privØe de tout moyen de conna tre
des opØrations immobiliLres de construction ou de rØnovation et lui
interdit de jouer un r le central en matiLre de politique immobiliLre de
l Etat
l Øtranger.
Plus gØnØralement, les opØrations immobiliLres du ministLre des
affaires ØtrangLres ne s intLgrent pas dans une vision d ensemble de
l Øvolution de la carte diplomatique et consulaire. Elles ne font
rØfØrence
aucun schØma interministØriel d organisation des diverses
reprØsentations de la France
l Øtranger. Or faute de coordination
interministØrielle adØquate, il ne peut y avoir de rationalisation
systØmatique des implantations immobiliLres des services de l Etat
68
C
OUR DES COMPTES
l Øtranger. En consØquence, il n est guLre possible de conduire dans des
conditions satisfaisantes le processus nØcessaire de regroupement de
l ensemble des services administratifs fran ais sous l autoritØ unique du
chef de mission diplomatique dans le pays auprLs duquel il est accrØditØ.
B
–
L’absence des outils nécessaires à la préparation
des décisions
Deux
lacunes
principales
affectent
la
connaissance
que
l administration centrale peut avoir du patrimoine de l Etat
l Øtranger.
La premiLre concerne la consistance mOEme de ce patrimoine. Le
tableau gØnØral des propriØtØs de l Etat (TGPE) devrait permettre de
disposer au moins d un recensement de l ensemble du parc immobilier
occupØ par l Etat
l Øtranger. Or environ 5 % du parc occupØ par des
administrations autres que celle des affaires ØtrangLres n y est pas
rØpertoriØe. De surcro t, les fiches du TGPE, remplies
partir des
informations donnØes par les postes
l Øtranger, font appara tre une
connaissance trLs imparfaite du patrimoine. C est le cas, par exemple,
dans deux pays oø les propriØtØs de l Etat sont nombreuses, les Etats-Unis
et le SØnØgal. La Cour y a relevØ une identification incomplLte ou erronØe
des immeubles, des informations juridiques et fonciLres incertaines sur
l origine des droits de propriØtØ et l absence de description dØtaillØe des
immeubles et des modalitØs de rØpartition des locaux.
En outre, dans de nombreux postes, les valeurs locatives n ont pas
fait l objet d une revalorisation rØcente, ce qui est contraire aux
dispositions des dØcrets du 28 mars 1967 et du 23 mars 1993, ainsi
qu aux recommandations de l administration centrale du ministLre des
affaires ØtrangLres.
La seconde lacune provient de l absence de tout inventaire portant
sur les diffØrents ØlØments du patrimoine et leur Øtat d entretien (toitures,
murs, sanitaires, etc.), mOEme pour les immeubles parisiens, rendant
impossible l Øtablissement d un diagnostic fiable de l Øtat des b timents,
ce qui interdit de dØterminer des prioritØs dans la programmation des
rØnovations immobiliLres
entreprendre.
De plus, les procØdures d archivage des opØrations conduites ou
achevØes sont notoirement insuffisantes. Qu il s agisse de rØhabilitations
ou de constructions, la conservation des dossiers n est pas assurØe
systØmatiquement et les plans des divers Øquipements rØalisØs ne sont pas
centralisØs. Le service de l Øquipement ne dispose pas d un relevØ
chronologique de toutes les opØrations rØalisØes au cours de la pØriode sur
laquelle a portØ l enquOEte de la Cour. Les piLces essentielles relatives
la
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
69
prØparation des programmes et aux marchØs de ma trise d
uvre sont le
plus gØnØralement conservØes, selon les cas et sans rLgle prØØtablie, par
les postes ou par les antennes rØgionales du service de l Øquipement.
Le grand dØsordre que la Cour a constatØ dans l apprØhension que
le ministLre a de son patrimoine a pour consØquence que des normes,
mOEme ØlØmentaires, n ont jamais ØtØ ØlaborØes, permettant de fixer des
programmes-type de rØsidence, de chancellerie, de consulat ou de lycØe :
il n existe, par exemple, aucune Øvaluation des ratios de superficie, qu il
s agisse de la construction ou de l amØnagement des rØsidences ou des
bureaux des agents. Les mØthodes de prØparation et de suivi des projets
ne sont pas formalisØes par un cahier des charges fournissant des donnØes
utiles aux diffØrents niveaux de dØcision. Les spØcificitØs propres
chaque situation et
chaque pays ne sauraient justifier des disparitØs sans
fondement. La Cour regrette l absence de mØthodologie commune aux
diffØrentes sections du service de l Øquipement, tant en ce qui concerne la
dØfinition des besoins que la prØparation des marchØs et le suivi des
opØrations.
C
–
Des décisions insuffisamment fondées
A l occasion des contr les qu elle a effectuØs, la Cour a constatØ
que, dans tous les cas, les Øtudes initiales menØes par l administration
centrale sont notoirement insuffisantes, ce qui conduit
opØrer des choix
contestables qu il n est pas Øtonnant de voir trop souvent remis en cause.
Bien que l administration centrale se soit fixØ
elle-mOEme des
rLgles
prØvoyant
notamment
que
les
rØsidences,
chancelleries
diplomatiques et Øtablissements gØrØs par l Agence de l enseignement
fran ais
l Øtranger seraient installØs dans des immeubles construits par
l Etat, alors que les autres services seraient implantØs dans des b timents
louØs, les dØcisions d acquØrir ou de louer un b timent sont prises sans
OEtre suffisamment ØtayØes et sans respecter cette rLgle.
Par ailleurs, lorsque la dØcision de construire est prise, le service
de l Øquipement s abstient de donner les
recommandations essentielles,
nØcessaires au bon exercice de leur mission, aux cabinets de
programmation sous-traitants chargØs de prØparer les cahiers des charges
qui serviront de rØfØrence lors des concours d architecte. Les directives
relatives
la ma trise des coûts de construction, de fonctionnement et de
maintenance sont en particulier trLs imprØcises. Les programmistes, quant
eux, s appuient peu sur les postes pour que leur soient indiquØes les
contraintes locales dont ils devront tenir compte dans l exercice de leur
mission. Il en rØsulte souvent des programmes complexes et coûteux dans
lesquels les besoins fondamentaux de l administration n apparaissent pas
de maniLre Øvidente.
70
C
OUR DES COMPTES
Ainsi, pour le projet de construction d un nouveau campus
diplomatique
PØkin, le programme Øtabli par le bureau d Øtudes appelØ
servir de support
la sØlection du ma tre d
uvre est particuliLrement
gØnØreux. Il comprend en particulier une chancellerie prØvue pour
accueillir 250 agents contre 170 actuellement, la construction en sous-sol
d un auditorium de 400 m² ainsi qu une vaste rØsidence d une superficie
de 1840 m² utiles, sans que ces choix soient ØtayØs par des justifications
Øvidentes. Le service de l Øquipement a en outre dØcidØ, en fØvrier 2003,
que le calendrier de construction des diffØrents ØlØments composant le
campus sera arrOEtØ sur la base du projet de l architecte retenu, alors qu il
eût
ØtØ
prØfØrable
que
l administration
dØfinisse
elle-mOEme
le
dØroulement des phases du projet en fonction de ses prioritØs et de ses
disponibilitØs financiLres.
Plus gØnØralement, des dØcisions stratØgiques sont prises sans que
soient rØellement envisagØes des hypothLses alternatives, ce qui conduit
ultØrieurement
des remises en cause ou
l adoption de solutions
coûteuses et peu viables. Trois opØrations peuvent, par leur dØroulement,
illustrer cette constatation.
A Pretoria, un projet de reconstruction de la chancellerie a ØtØ
dØcidØ dLs 1995 sans que d autres hypothLses aient ØtØ examinØes. AprLs
rØØvaluation
la hausse du coût de l objectif final (le montant
prØvisionnel passant de 2,74 M
3,81 M ), le jury a procØdØ au choix de
l architecte le 20 dØcembre 1999 et le marchØ de ma trise d
uvre a ØtØ
signØ en avril 2001. Mais en 2002, l ambassadeur nouvellement nommØ a
contestØ les avant-projets sommaire et dØtaillØ ØlaborØs par l architecte,
projets qui portaient
5,8 M
le coût total de l opØration, au motif
qu aucune solution n avait ØtØ prØvue pour le relogement des agents de la
chancellerie pendant la durØe des travaux. L ambassadeur a alors
recherchØ une solution transitoire
la location de bureaux dans un
immeuble voisin
et fait procØder immØdiatement
une Øtude comparØe
en termes de coûts et d avantages de la construction envisagØe (y compris
la location provisoire de ces bureaux) et de l achat dØfinitif de ces mOEmes
bureaux. Il proposa
l administration centrale de renoncer
la
construction programmØe et d acheter le plateau de bureaux pour un
montant de 2 M , solution qui fut finalement acceptØe par le ministLre en
fØvrier 2003. Le coût final de cette acquisition et des amØnagements liØs
s est ainsi ØlevØ
3,4 M , dont il faut dØduire les 0,2 M
correspondant
la vente des locaux anciens libØrØs. Mais les Øtudes menØes dans la
perspective de la construction d une nouvelle ambassade ont coûtØ
0,93 M
auxquels il convient d ajouter les frais de missions et
l indemnitØ versØe au ma tre d
uvre. Il appara t ainsi clairement qu une
Øtude
Øconomique
prØalable
comparant
les
diverses
solutions
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
71
envisageables aurait sans doute permis de gagner du temps tout en
diminuant les coûts.
A SØoul, oø par ailleurs les nombreuses opØrations immobiliLres
rØalisØes entre 1998 et 2002 pour des montants ØlevØs (10,7 M
au total)
n ont fait l objet d aucune programmation d ensemble, c est,
l inverse,
une solution plus coûteuse que celle initialement arrOEtØe qui a ØtØ
finalement retenue. Il a ØtØ dØcidØ en 1998 d acquØrir des logements pour
le personnel de l ambassade et des locaux pour le centre culturel et de
coopØration dans un immeuble se trouvant
l extØrieur du campus
diplomatique, au lieu d envisager un rØamØnagement du terrain
appartenant
la France. Une mission du service de l Øquipement avait
pourtant considØrØ que la solution de construction sur le campus Øtait la
« solution la plus raisonnable ». La Cour estime que le ministLre aurait pu
Øconomiser entre 3,7 M
et 4,5 M
si cette derniLre option avait ØtØ
finalement retenue, ce qui aurait reprØsentØ une Øconomie de 30 %
40 %
de la dØpense totale constatØe.
A Francfort, le choix d un site trLs ØloignØ du centre de la ville
pour la construction du lycØe fran ais Victor Hugo a ØtØ justifiØ par la
cession
titre gratuit du terrain par la ville de Francfort. Sur la base du
prix au m² indiquØ dans le contrat de bail, la valeur marchande du terrain
concØdØ n excLde pas 0,61 M . Certes, une Øconomie a ØtØ ainsi rØalisØe,
mais elle reste infØrieure
3 % du coût de construction de l Øtablissement
et a eu pour effet de priver celui-ci d un ØlØment particuliLrement attractif
pour les familles, alors qu il est en concurrence avec la section fran aise
de l Ecole europØenne, implantØe au c ur de l agglomØration et desservie
par les transports en commun.
D
–
L’exemple de la rénovation de l’hôtel du Ministre
1
–
L’absence de véritable étude préalable au lancement des
travaux
DØcidØe
la fin de 1998, et justifiØe par la rØelle vØtustØ des
installations, l opØration de rØnovation de l h tel du Ministre devait OEtre
l origine circonscrite
des travaux d ØlectricitØ. Il s agissait d une
opØration dØlicate en raison des multiples contraintes
respecter en
matiLre de dØlais et de fonctionnement du cabinet. Le ministre devait en
effet pouvoir OEtre prØsent en permanence dans le b timent et disposer de
son bureau dLs le dØbut de la prØsidence fran aise de l Union europØenne,
au second semestre 2000.
72
C
OUR DES COMPTES
En dØpit de ces contraintes et de la difficultØ prØvisible de
l opØration, aucune analyse sØrieuse et approfondie n a ØtØ menØe pour
s assurer des conditions de dØroulement des projets envisagØs, ni pour
Øvaluer avec prØcision leur coût. La seule Øtude de rØfØrence datait de
1993, et elle estimait la remise aux normes
0,73 M
HT. MalgrØ son
caractLre limitØ et ancien, elle a servi de base pour Øvaluer le projet de
rØnovation au dØpart de l opØration. Une simple mise
jour a ØtØ
effectuØe en novembre 1997, sans aucun complØment d Øtudes sur place,
et a estimØ le coût total
0,85 M
HT. Mais dØbut 1999, lorsque le
marchØ a ØtØ signØ, l estimation globale des travaux a ØtØ rØØvaluØe
1,96 M
HT, incluant la climatisation partielle des salons du rez-de-
chaussØe et les travaux de menuiserie qui en rØsulteraient.
DLs sa dØsignation comme ma tre d uvre, le cabinet d architectes
retenu avait remis en cause le montant de cette enveloppe prØvisionnelle,
rØclamant son ajustement par une lettre adressØe le 24 fØvrier 1999, soit le
lendemain de la dØcision d attribution du marchØ et plus de deux mois
avant sa signature. L avant-projet sommaire remis par le ma tre d
uvre a
effectivement estimØ le surcoût des travaux par rapport
l estimation
initiale
plus de 86 %. Un cabinet d expertise devait ultØrieurement
confirmer l Øvaluation de ce surcoût.
Son importance tØmoigne de maniLre particuliLrement flagrante de
l insuffisance des Øtudes prØalables, Øgalement relevØe par la commission
spØcialisØe des marchØs saisie du projet d avenant n 1 au marchØ de
ma trise d
uvre, qui soulignait que le ma tre d ouvrage n avait pas pris
en compte les sujØtions propres
la rØalisation des travaux dans un
immeuble soumis
des contraintes de disponibilitØ fortes et, de surcro t,
faisant l objet d un classement comme monument historique. Sur ce
dernier point, il est
noter, d ailleurs, que l architecte en chef des
monuments historiques compØtent n a ØtØ informØ que fortuitement de
l existence des travaux en cours, qu il n a jamais ØtØ saisi d un
quelconque projet et qu il n a pas ØtØ mis en mesure d Øvaluer la
compatibilitØ de ces travaux avec les obligations dØcoulant du classement.
Les mOEmes imprØcisions se sont renouvelØes au fur et
mesure du
dØroulement de l opØration. Des exigences nouvelles sont apparues
concernant les travaux
mener, sans qu
aucun moment une Øvaluation
de leur consistance et de leur coût n ait ØtØ rØalisØe.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
73
2
–
Une programmation insuffisante
Le calendrier de dØroulement des opØrations a ØtØ constamment
remaniØ. Initialement, la durØe du chantier avait ØtØ ØvaluØe
12 mois, les
travaux devant dØmarrer en dØcembre 1999. Cette date a ØtØ avancØe
septembre 1999 avec un dØlai d exØcution ramenØ
9 mois dans l appel
d offres des marchØs de travaux, publiØ en avril 1999, sans qu il soit pour
autant envisagØ de rØduire le volume des prestations demandØes.
L incohØrence ainsi constatØe a ØtØ aggravØe lorsqu il a ØtØ dØcidØ
d abandonner la procØdure sur appel d offres restreint, de la dØclarer
infructueuse et de passer
une procØdure nØgociØe pour conclure les
marchØs de travaux. Deux phases ont ØtØ alors distinguØes, la seconde
Øtant conditionnelle. Ces ajustements, qui tØmoignent d un dØfaut de
programmation tout au long de l opØration, rØsultent de retards successifs
dans les dØcisions prises sur la nature et le champ des travaux et dans
l engagement des procØdures.
Le dØfaut de programmation s est Øgalement traduit par une
extension du chantier provenant surtout d une modification de la
consistance des travaux
rØaliser. Au fur et
mesure, des amØliorations
importantes ont ØtØ apportØes aux salons de rØception et au cadre de
travail des membres du cabinet du ministre, alors qu elles n Øtaient pas
prØvues au projet initial qui ne concernait que la remise en Øtat des
installations Ølectriques. Cet accroissement
a profondØment modifiØ la
nature du chantier.
3
–
Une confusion dans la prise de décision
La Cour relLve le trLs prØjudiciable Øclatement des responsabilitØs
dans la conduite du projet, un trop grand nombre de personnes Øtant
intervenues dans le dØroulement des travaux. Ce constat vaut tant pour le
ma tre d ouvrage que pour le ma tre d uvre ou les entreprises. Pour le
ma tre d ouvrage, sur le plan juridique, la personne responsable des
marchØs (PRM) Øtait le chef du service de l Øquipement qui avait donnØ
dØlØgation
son adjoint. Mais la Cour a constatØ que sont intervenues de
maniLre constante bien d autres personnes, notamment membres du
cabinet ou agents de l administration centrale, dans des conditions qui ont
compliquØ singuliLrement la conduite et le suivi des travaux.
Le ma tre d
uvre a ainsi relevØ le nombre trLs important de
participants aux rØunions de chantier, puisque ses comptes-rendus
devaient OEtre diffusØs
plus de 50 personnes dont 20 reprØsentants du
seul ministLre des affaires ØtrangLres. Alors que les t ches liØes
74
C
OUR DES COMPTES
l exercice de la ma trise d ouvrage auraient dû OEtre assurØes par un acteur
bien identifiØ, elles ont ØtØ scindØes entre plusieurs intervenants, ce qui a
contribuØ
une dilution des responsabilitØs. D ailleurs, la complexitØ Øtait
devenue telle que le ministLre s est trouvØ contraint de doubler le volume
de la mission d ordonnancement, pilotage et coordination du chantier qui
avait ØtØ confiØe
une sociØtØ de conseil.
La multiplication des intervenants a ØtØ d autant plus prØjudiciable
qu un processus de dØcision trLs informel a ØtØ, de fait, mis en place. Les
rØunions de chantier permettaient certes de soulever les problLmes
techniques pour dØcider des solutions
y apporter. Mais elles
conduisaient Øgalement
envisager les diverses amØliorations qui se sont
traduites par des extensions, qu il s agisse des travaux en sous-sols, de la
sonorisation ou encore de la rØfection des grands vestibules. Rapidement,
une Øtape supplØmentaire s est imposØe afin d assurer le suivi et la
validation des dØcisions prises au fur et
mesure du dØroulement du
chantier lors de rØunions prØsidØes par le chef de cabinet du ministre
OrganisØes aprLs les rØunions de chantiers, en prØsence du chef du service
de l Øquipement et de son adjoint, elles permettaient notamment d arbitrer
entre les demandes complØmentaires des utilisateurs. Mais elles sont
demeurØes un cadre informel de dØcision et aucun compte-rendu n en a
ØtØ dressØ.
Ce
mode
de
fonctionnement
a
favorisØ
la
dilution
des
responsabilitØs dans le processus de dØcision, le r le de la personne
responsable du marchØ en titre ne s imposant finalement qu
l Øtape
souvent indispensable de la rØgularisation.
II
–
Les remises en cause des programmations
A
–
Une programmation d’ensemble irréaliste
1
–
De nombreuses opérations programmées, puis suspendues ou
abandonnées
Au cours de ces cinq derniLres annØes, plus du tiers des opØrations
programmØes et considØrØes comme prioritaires ont ØtØ abandonnØes ou
suspendues. Cette situation n a cessØ de s aggraver durant la pØriode
considØrØe. Ainsi, par exemple, selon le bilan d exØcution pour l annØe
2002 Øtabli par le comitØ de politique immobiliLre du ministLre, sur les
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
75
sept projets qui Øtaient en phase finale d Øtude, six ont ØtØ suspendus en
raison des dØpassements de coût constatØs sur des opØrations engagØes
antØrieurement, des rØpercussions budgØtaires liØes aux nouveaux
impØratifs de sØcuritØ des postes, et des contraintes budgØtaires
conjoncturelles apparues en cours d annØe 2003.
Or ce mOEme comitØ, au cours de la mOEme rØunion, a arrOEtØ pour
2003 une liste de 35 opØrations prioritaires, dont une partie correspond
des constructions ou rØamØnagements nouveaux, dont le coût prØvisionnel
s ØlLve
117 M . En particulier, le nombre de projets de construction
d Øtablissements scolaires
l Øtranger a trLs fortement augmentØ.
Au rythme actuel des dotations et des consommations de crØdits, il
faudrait plus de 10 ans pour rØaliser les opØrations en cours d Øtude ayant
fait l objet d une approbation. De mOEme, le manque de rigueur de cette
programmation conduit
engager trLs au-del
des disponibilitØs
financiLres des Øtudes et des projets concernant les opØrations de mise en
sØcuritØ ou de regroupement des implantations. La programmation 2003,
compte tenu du nombre des projets dØj
engagØs, pouvait donc OEtre
considØrØe, au moment mOEme oø elle Øtait arrOEtØe, comme irrØaliste,
tout le moins en termes financiers.
Cet irrØalisme contraint le ministLre
rØviser de maniLre
systØmatique les choix et les prioritØs qui ont ØtØ annoncØs dans un
premier temps. Ainsi, trois des projets les plus remarquables et les plus
coûteux de la programmation pour 2003
les ambassades de PØkin et de
Tokyo et le centre des archives diplomatiques de La Courneuve -
apparaissaient, dLs le dØbut de l annØe, comme non financØs, faute de
dotations budgØtaires permettant de faire face
un coût total ØvaluØ
164 M .
2
–
Une gestion peu rigoureuse des crédits disponibles
Les modalitØs de gestion des crØdits disponibles pour les
opØrations immobiliLres aggravent l irrØalisme de la programmation et
l impossibilitØ pour le ministLre d atteindre les objectifs qu il s est fixØs.
Les crØdits destinØs aux opØrations immobiliLres et effectivement
disponibles
aprLs
rØgulations,
reports
et
transferts
ont
baissØ
rØguliLrement entre 1998 et 2002, tant en autorisations de programme
(AP) qu en crØdits de paiement (CP). Les AP disponibles sont en effet
passØes de 175 M
102 M , et les CP de 130 M
111 M .
76
C
OUR DES COMPTES
Cette baisse aurait dû conduire le service
mettre en
uvre une
gestion rigoureuse de ses crØdits. Or, la Cour a observØ que les
pourcentages de crØdits affectØs ou engagØs chaque annØe sur le chapitre
57-10 Øtaient particuliLrement faibles en dØpit de l importance des
besoins. Ils varient, selon les annØes, de 61 %
86 % pour les AP et de
46 %
73 % pour les CP. Cette situation est, certes, la consØquence des
contraintes budgØtaires ou des dØlais particuliLrement longs de rØalisation
de certaines opØrations
l Øtranger (dØlai pour l obtention des permis de
construire, retards dans la sØlection des entreprises), mais aussi du suivi
insuffisant de l aspect financier des opØrations par les gestionnaires, et
des changements de programmes qui rendent impossibles toutes
prØvisions budgØtaires sØrieuses.
B
–
Des projets fréquemment modifiés en cours
d’opération
Les montants des marchØs de ma trise d
uvre sont souvent
redØfinis aprLs la dØsignation de l architecte dans des conditions qui
mettent en cause la sincØritØ des modalitØs de choix entre candidats.
L une des caractØristiques majeures des procØdures mises en
uvre
consiste, en effet, tout d abord dans une sous-estimation quasiment
systØmatique du coût des opØrations retenues, suivie, lorsque le ma tre
d
uvre a ØtØ choisi, de la nØcessitØ d augmenter substantiellement les
coûts, de sorte que les conditions de mise en concurrence des diffØrents
cabinets d architecte ont dans la plupart des cas ØtØ faussØes.
A Singapour, par exemple, le service de l Øquipement n a pas
contestØ l estimation avancØe par l architecte au cours de la phase initiale
d examen des offres. Mais, par la suite, la dØrive constatØe par rapport au
marchØ de ma trise d
uvre a ØtØ de prLs de 90 %. Le service de
l Øquipement du ministLre, dont la fonction consiste
assurer la ma trise
d ouvrage de constructions
l Øtranger, aurait dû OEtre capable de repØrer
de telles pratiques et d Øcarter les concurrents prØsentant des estimations
l Øvidence minorØes.
Les mOEmes observations peuvent OEtre faites pour
la construction
de l ambassade de France
Berlin. (cf. infra).
De surcro t, des procØdures irrØguliLres ont ØtØ mises en
uvre,
puisque des travaux supplØmentaires ont ØtØ effectuØs sans mOEme recourir
des avenants de rØgularisation. Pour toutes les opØrations que la Cour a
contr lØes, la consistance et le montant des marchØs de travaux n ont
jamais ØtØ conformes
la rØalitØ de leur exØcution.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
77
C
–
L’exemple de la rénovation de l’immeuble de la
rue La Pérouse à Paris
La rØnovation de l immeuble de la rue La PØrouse
Paris,
opØration mal programmØe, a ØtØ marquØe par de multiples redØfinitions.
1
–
Une défaillance dans l’identification initiale des besoins
La rØnovation de l immeuble du 21-23, rue La PØrouse, ancien
h tel occupØ depuis 1945 par des services du ministLre des affaires
ØtrangLres, a longtemps ØtØ diffØrØe en raison tant de la gOEne qu elle
n aurait pas manquØ d occasionner pour le fonctionnement des services
que de l incertitude qui existait au dØbut des annØes 1990 sur le devenir
du site, en raison du projet de construction d un centre de confØrences
internationales quai Branly. Puis, cette rØnovation est apparue d autant
plus nØcessaire et urgente que la vØtustØ du b timent entra nait des
difficultØs accrues de fonctionnement et que des interventions des
services vØtØrinaires et de la prØfecture de police avaient mis en cause les
conditions d hygiLne de prØparation des repas dans le restaurant
administratif implantØ au sous-sol. L opØration Øtait d autant plus dØlicate
qu elle devait se rØaliser alors que le site continuait de fonctionner et qu il
n avait jamais fait l objet d une mise aux normes. NØanmoins, loin
d anticiper cette difficultØ, le ministLre n a procØdØ que de maniLre trLs
limitØe
l identification des besoins et
l analyse des contraintes.
Avant la signature du marchØ de ma trise d
uvre, il a ØtØ procØdØ
divers diagnostics. Mais ces Øtudes sont restØes ponctuelles et
disparates, et n ont pas permis d avoir une vue d ensemble prØcise de
l Øtat du b timent. Si le ministLre a confiØ
un cabinet d experts une
mission d assistance
ma trise d ouvrage, il a limitØ cette prestation
l examen des Øtudes techniques existantes et des documents remis par le
service de l Øquipement, sans qu aucun sondage ni Øtude complØmentaire
ne soient commandØs. Il en est rØsultØ une connaissance insuffisante des
contraintes qu imposait l Øtat des lieux, et celle-ci s est traduite par
l accumulation de dØcouvertes f cheuses au fur et
mesure du
dØroulement des travaux (identification d un deuxiLme niveau de
plancher, et d ouvrages non connus dans les cuvettes d ascenseurs,
dØcouvertes de zones amiantØes ).
Le ministLre des affaires ØtrangLres n en a pas moins continuØ de
conduire ce projet dont il n avait dØfini ni le contenu, ni les modalitØs.
AprLs avoir rØdigØ l avant-projet sommaire, le ma tre d
uvre choisi a
effectuØ
la demande du ministLre une estimation de chacun des
78
C
OUR DES COMPTES
problLmes techniques et a soulignØ la nØcessitØ de procØder
des Øtudes
complØmentaires pour un montant d honoraires d environ 30 000
. Le
ministLre s y est refusØ, alors qu elles auraient permis une Øvaluation
exacte des coûts qu entra naient les demandes nouvelles de travaux
imposØs par le service en cours d exØcution. Faute d avoir recouru
une
procØdure simple et irrØfutable, il en est rØsultØ des dØpenses
supplØmentaires considØrables et inØluctables, supØrieures
3M .
Ce choix a eu des consØquences directes sur le contenu du marchØ
de travaux. Ainsi, la commission spØcialisØe des marchØs a-t-elle pu
relever que « le projet de marchØ est peu clair sur la contenance, la
dØcomposition et la description des prestations ». Ces incertitudes ont ØtØ
aggravØes en cours de chantier par la formulation de demandes
additionnelles dont la prØcision n Øtait pas suffisante, l entreprise de
travaux Øtant de ce fait contrainte de formuler des rØserves. A l origine
comme au fur et
mesure du dØroulement des travaux, ces imprØcisions
se sont rØvØlØes d autant plus regrettables qu elles concernaient des
prestations dont le montant global Øtait particuliLrement ØlevØ.
2
–
Une redéfinition complète du projet en cours d’opération
Comme pour la rØnovation de l h tel du Ministre, le calendrier a
dû OEtre constamment rØajustØ. Selon l avis d appel
candidatures du
marchØ de ma trise d
uvre, les travaux devaient dØbuter au dernier
trimestre 1997 pour s achever 36 mois plus tard. Mais ce calendrier n a
pu OEtre tenu du fait notamment du lancement tardif des Øtudes nØcessaires
la rØdaction de l avant-projet sommaire. Celui-ci prØvoyait une
rØduction
22 mois de la durØe du chantier toujours con u comme un
tout.
Cette prØvision optimiste a ØtØ remise en cause dLs l avant-projet
dØtaillØ qui a introduit la notion de modules successifs ØchelonnØs sur une
pØriode globale de 27 mois. Le premier module regroupait la rØnovation
de la cuisine, du restaurant et des ascenseurs, ainsi qu une partie des
installations Ølectriques ; le deuxiLme la rØfection de la toiture et des
terrasses, des installations de chauffage et de certains couloirs ; le
troisiLme le reste des installations Ølectriques et la rØfection des bureaux
et des couloirs. Compte tenu du report de la date de dØmarrage des
travaux et du butoir constituØ l
aussi par la prØsidence fran aise de
l Union europØenne, il a alors ØtØ demandØ aux entreprises de travailler
de nuit pour limiter la gOEne occasionnØe par les travaux.
Les travaux se sont dØroulØs sur plus de 41 mois, le projet
d avenant au marchØ de travaux augmentant de 14 mois les prØvisions
initiales, soit de plus de 50 %, alors mOEme que l opØration de rØnovation
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
79
n a pas ØtØ menØe
son terme. Cette dØrive reflLte en partie les difficultØs
techniques imprØvues, mais Øgalement la modification sensible du
contenu de l opØration au cours de son dØroulement. Tout au long du
projet, la gestion du calendrier a ØtØ chaotique, le service de l Øquipement
s effor ant de s adapter aux circonstances sans faire preuve de la moindre
capacitØ d anticipation. De nombreuses prestations nouvelles ont ØtØ
introduites tout au long du chantier, en particulier pour la rØfection des
locaux du centre de confØrences internationales et du sous-sol (cafØtØria
et restaurant).
Par la suite, confrontØ
la dØrive du chantier qu il avait lancØ, le
ministLre semble avoir ajustØ en permanence ses demandes sans qu un
accord prØalable n ait ØtØ trouvØ sur leur impact technique, financier et en
termes de dØlais avec l entreprise chargØe de les rØaliser. FormalisØ dans
des ordres de service et un avenant, un tel accord aurait permis
chaque
partenaire de faire entendre son point de vue et de savoir exactement
quoi s en tenir sur l Øvolution de ce qui devait OEtre rØalisØ. Mais une telle
mise au point n a pas ØtØ effectuØe, sans doute parce que les
prØoccupations de rapiditØ d exØcution ont ØtØ jugØes prioritaires.
Un autre facteur est venu compliquer la coordination entre les
diffØrents acteurs : l administration a tardØ
prendre certaines dØcisions
et
les annoncer
ses contractants. En juillet 1999, alors que l avant-
projet sommaire avait dØj
ØtØ remis, la distinction entre trois modules de
travaux a ØtØ confirmØe. Mais ce n est qu en novembre 2000, alors que le
chantier Øtait en cours depuis plus d un an et qu il devait s achever
10 mois plus tard que le service de l Øquipement a informØ le ma tre
d
uvre de la rØorientation qu il souhaitait donner
l opØration
(achLvement du module 1, rØalisation partielle des modules 2 et 3). En
juillet 2001, celui-ci attendait toujours que soit prise la dØcision sur
l avenir du projet alors mOEme que le chantier s Øtait progressivement
arrOEtØ depuis plusieurs mois.
En pratique, toute l organisation du chantier a ØtØ profondØment
modifiØe. A l origine, il devait prendre la forme d une opØration
tiroirs :
l existence de certaines zones inoccupØes au sein du b timent devait
permettre le dØmØnagement provisoire des services au rythme des besoins
du chantier et de la rØfection des bureaux. Mais les conditions de mise en
uvre de la fusion entre le ministLre des affaires ØtrangLres et celui de la
coopØration ont contrariØ cette hypothLse. La nouvelle implantation des
services des deux ministLres alors dØcidØe et rendue effective
l ØtØ 1999
n a tenu aucun compte des nØcessitØs de la rØnovation de l immeuble de
la rue La PØrouse, dans lequel il a ØtØ dØcidØ d occuper tous les bureaux
alors disponibles, interdisant ainsi le dØroulement d une opØration
tiroirs. Pour autant, alors mOEme que ce changement bouleversait les
80
C
OUR DES COMPTES
conditions de dØroulement de son projet, le ministLre n a pas renoncØ
le
mettre en
uvre et a notifiØ le marchØ de travaux en novembre 1999 sans
tenir compte de la situation nouvellement crØØe.
Pour y faire face, et alors que le ma tre d
uvre avait attirØ son
attention sur les risques existant en la matiLre, le service de l Øquipement
a prØfØrØ s engager dans une voie innovante, en contradiction avec les
dispositions du code des marchØs publics. Plut t que d identifier des
modules, sans avoir prØcisØ leur contenu et leur articulation, il aurait ØtØ
prØfØrable
de
recourir
une
formule
juridique
prØvue
par
la
rØglementation,
savoir
l identification
d une
tranche
ferme
(correspondant au module 1) et de deux tranches conditionnelles
(modules 2 et 3). Cette solution aurait permis
l Etat d Øviter le paiement
de lourdes indemnitØs fondØes sur la perte du chiffre d affaires des
entreprises, consØquence de la non-rØalisation des modules 2 et 3. A tout
le moins, elle aurait inscrit le paiement de ces indemnitØs dans un cadre
contractuel permettant de limiter tout arbitraire ou imprØcision dans la
dØtermination de leur montant. Elle aurait donc grandement facilitØ le
dØnouement des contentieux auxquels le ministLre s est trouvØ par la suite
confrontØ.
3
–
Le financement des re-programmations
ConformØment aux estimations initiales (enveloppe financiLre de
13,80 M
de travaux pour un chantier global qui devait s Øchelonner sur
36 mois), un ensemble d autorisations de programme a ØtØ mis en place
de mars 1997
octobre 1999
hauteur de 16,7 M . Or ces AP, qui
auraient dû permettre de couvrir tout le chantier, ont ØtØ trLs largement
consommØes dans le cadre des seuls travaux du module 1 et de quelques
fractions des modules 2 et 3.
En effet, le total dØpensØ au titre de l opØration la PØrouse atteint
d ores et dØj
prLs de 11 M . A ce total dØj
payØ devront s ajouter les
sommes
verser au ma tre d
uvre et
l entreprise de travaux en
rØmunØration des prestations effectivement rØalisØes au-del
du marchØ,
lorsque les transactions et les contentieux auront abouti, et qui pourraient
s Ølever
environ 2 M
pour les seules entreprises de travaux.
Selon le service de l Øquipement, seuls 3 % du volume des travaux
envisagØs pour les modules 2 et 3 ont ØtØ finalement rØalisØs. L Øcart
entre le taux de rØalisation et le taux de consommation des AP montre que
pour conduire son projet, le ministLre des affaires ØtrangLres a gagØ la
rØalisation des travaux du module 1 par la suppression des prestations
considØrØes comme moins prioritaires des modules 2 et 3. C est d ailleurs
tout l objet des ordres de service successifs dØlivrØs par l administration
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
81
et prescrivant ou retranchant des travaux supplØmentaires, leur Øquilibre
global devant permettre de se limiter aux autorisations de crØdits
effectivement ouvertes. Il s agit l
d une solution temporaire puisque les
travaux annulØs devront OEtre repris, en particulier tous ceux qui ont ØtØ
interrompus en cours de rØalisation ou qui n ont jamais ØtØ entrepris
(rØfection des bureaux).
Au surplus, l annonce, au printemps 2004, par le ministre des
affaires ØtrangLres, de la mise
l Øtude de la construction d un nouveau
ministLre regroupant l ensemble des services actuellement installØs dans
plus de 10 sites diffØrents, fait craindre que les travaux entrepris dans
l immeuble de la rue La PØrouse, abandonnØs alors qu ils sont inachevØs,
auront ØtØ conduits en pure perte.
III
–
L’ampleur des dérives financières
A
–
Des processus décisionnels inflationnistes
1
–
De fréquentes régularisations
La procØdure suivie dans le cadre de l exØcution des opØrations
immobiliLres fait appara tre, de maniLre presque constante, qu
l occasion des rØunions de chantier interviennent des modifications dans
le contenu et sur le rythme des travaux venant alourdir les coûts. Ces
dØcisions sont souvent officialisØes dans des ordres de service. Outre que
ces derniers ne prØcLdent pas toujours l exØcution des travaux, ils ne
donnent pas systØmatiquement lieu
des avenants aux marchØs en bonne
et due forme, ou, lorsque ceux-ci sont prØparØs, ils ne sont pas soumis aux
procØdures de signature requises. Ce mode d action traduit l absence, trop
frØquente, d anticipation dans la mise en
uvre des prestations, et conduit
le service de l Øquipement
nØgliger le cadre rØglementaire qui pourtant
s impose
lui.
Ce processus dØcisionnel est doublement critiquable. D une part, il
est Øminemment inflationniste, puisque des personnes non habilitØes
juridiquement sont en mesure de demander et d obtenir, au cours des
rØunions de chantier, la rØalisation de nouveaux travaux correspondant
ce qu elles estiment correspondre
leurs besoins. D autre part, il
multiplie les procØdures irrØguliLres, puisqu il est fondØ sur des accords
verbaux contrairement aux rLgles applicables
la commande publique et
82
C
OUR DES COMPTES
se traduit par l obligation de recourir dans la plupart des cas
des
marchØs de rØgularisation Øgalement en violation de ces mOEmes rLgles.
Ces constatations trouvent une illustration dans le dØroulement de
l opØration de rØnovation de la rue La PØrouse, puisque par del
un
montant total de travaux supplØmentaires autorisØs de fa on rØguliLre de
1,06 M
HT, ont ØtØ validØs par ordre de service des devis atteignant
0,8 M , auxquels il faut ajouter, dans le cadre d une procØdure non
valide, des devis totalisant 0,2 M . C est donc une masse correspondant
au cinquiLme des travaux supplØmentaires qui a fait l objet de procØdures
irrØguliLres. Encore faudrait-il ajouter, pour OEtre complet, certains travaux
supplØmentaires effectuØs directement par l entreprise de travaux, sans
ordre de service.
Les mOEmes critiques peuvent OEtre formulØes s agissant de la
rØnovation de l h tel du Ministre. Alors que le chantier s Øtait achevØ
l ØtØ 2000 pour la tranche ferme, les avenants de rØgularisation ont ØtØ
prØparØs en novembre 2000 pour les marchØs de travaux et en dØcembre
2000 pour le marchØ de ma trise d
uvre.
L ensemble des travaux sur
marchØs s est donc effectuØ dans un cadre irrØgulier. De surcro t,
l analyse des devis produits
l appui des ordres de service met en
Øvidence des incohØrences injustifiables en ce qui concerne les dates
retenues (ordres de services antidatØs, devis qui sont en rØalitØ des
factures).
2
–
Le recours excessif aux marchés à bons de commande
Alors que les marchØs
bons de commande passØs par le ministLre
des affaires ØtrangLres ont pour objet de rØpondre
des besoins
strictement dØlimitØs et dØfinis (entretien courant des immeubles), le
service de l Øquipement y fait un recours quasi-systØmatique dans des
travaux de rØnovation et d investissement auxquels ils ne sont pas
destinØs. Depuis 1997, 12 marchØs
bons de commande ont ØtØ ainsi
conclus par le service de l Øquipement afin d assurer l entretien des
immeubles parisiens ; conformØment
la rØglementation alors en vigueur,
ils ne prØvoyaient pas de montant maximum. Ainsi, le ministLre s est-il
dØgagØ de toute contrainte en matiLre de montant des marchØs de travaux,
dans des conditions de rØgularitØ ambiguº, car, si les marchØs ont ØtØ
conclus licitement, ils n auraient pas dû OEtre appliquØs
ce type
d opØrations. Tandis que chacun de ces marchØs
bons de commande
contient en annexe un rapport de prØsentation qui annonce un montant
prØvisionnel de dØpenses annuelles, le service de l Øquipement les a
utilisØs pour procØder
la rØnovation d immeubles, en dØpassant trLs
largement le montant des dØpenses prØvisionnelles estimØes.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
83
S agissant de l opØration de rØnovation de l h tel du Ministre, le
lot correspondant aux travaux de peinture n a pas ØtØ totalement exØcutØ.
Pour faire face aux besoins liØs
l extension du chantier, le service de
l Øquipement a prØfØrØ recourir principalement aux marchØs
bons de
commande pourtant prØvus pour l entretien courant du ministLre. Au
total, ces prestations additionnelles de peinture ont atteint une somme de
135 000
. Ainsi au cours de l annØe 2000, les travaux
l h tel du
Ministre ont entra nØ une croissance trLs forte (+ 70 %) de l utilisation
des marchØs
bons de commande.
Par ailleurs, la Cour a examinØ les conditions de l installation
Paris de la maison des Fran ais de l Øtranger et du centre d information
du volontariat international. Elle a observØ que le marchØ de ma trise
d
uvre avait ØtØ signØ deux mois aprLs le dØbut des travaux et qu il
prØvoyait que ceux-ci seraient attribuØs par lots sØparØs, sans prØciser
comment serait assurØe leur coordination. En rØalitØ,
la date de la
notification du marchØ (juin 2000), la plupart des commandes avaient
dØj
ØtØ adressØes par le service de l Øquipement
diverses entreprises
titulaires de marchØs
bons de commande. Le ma tre d ouvrage a en
rØalitØ assurØ lui-mOEme la conduite des travaux, de sorte que l on peut
dans ces conditions s interroger sur le r le du ma tre d
uvre dans cette
opØration. Le contr leur financier a finalement refusØ de viser la plupart
des dØpenses engagØes
cette fin, de sorte que les entreprises n ont pas
ØtØ payØes et ont engagØ des procØdures contentieuses
l encontre de
l Etat. Cette opØration est un cas manifeste d accumulation d irrØgularitØs
successives, alors que du fait de ses caractØristiques elle ne devait
rencontrer aucune difficultØ administrative ou technique particuliLre.
3
–
La multiplication des retards
En raison d incessantes modifications apportØes
la consistance
des travaux commandØs, des retards, souvent importants, ont ØtØ
frØquemment relevØs dans les opØrations contr lØes par la Cour.
Ainsi,
Francfort, alors que la dØcision du Premier ministre de
construire un lycØe fran ais a ØtØ prise le 3 août 1993, ce n est qu
la
rentrØe d octobre 2000 que le lycØe a ouvert ses portes. Quant au
dØcompte gØnØral et dØfinitif du marchØ de ma trise d
uvre, il n Øtait
toujours pas Øtabli au dØbut de l annØe 2004. Ce retard contribue
expliquer le coût particuliLrement ØlevØ de l opØration, la dØpense
d investissement par ØlLve atteignant 24 500
alors que, devant le comitØ
de politique immobiliLre du 18 dØcembre 2002, un coût moyen de
15 000
par ØlLve Øtait avancØ pour la construction des lycØes fran ais
l Øtranger.
84
C
OUR DES COMPTES
A Singapour, les retards entra nØs notamment par les difficultØs
apparues entre les diffØrents services destinØs
occuper les nouveaux
locaux ont reprØsentØ un surcoût qu il est possible d Øvaluer en fonction
du retard qui sera consacrØ, sur la base d une dØpense supplØmentaire
estimØe par l ambassadeur
38 112
par mois,
une somme allant de
466 000
pour 12 mois
622 000
pour 16 mois de retard.
4
–
Des litiges nombreux et coûteux
Une telle situation est Øvidemment propice
la naissance de
multiples contentieux. Ainsi,
Berlin, ce ne sont pas moins de 136 ordres
de service qui ont ØtØ signØs par l antenne du service de l Øquipement,
dont 13 seulement ont fait l objet d un accord Øcrit sans rØserve de la part
de l entreprise chargØe des travaux. En outre, lors de la rØception des
travaux, de trLs nombreuses rØserves ont ØtØ Ømises sur les conditions de
leur exØcution, mais aucun avenant permettant la levØe de ces rØserves
n a ØtØ signØ. C est donc bien la fa on dont les dØcisions ont ØtØ arrOEtØes
qui a contribuØ
nouer des contentieux. L entreprise a ainsi dØposØ
plusieurs rØclamations pendant la rØalisation mOEme des travaux,
auxquelles la ma trise d ouvrage, en liaison avec la ma trise d
uvre, a
refusØ de donner une suite favorable. Le dØcompte gØnØral du marchØ
notifiØ le 9 dØcembre 2002
l entreprise de travaux a fait Øtat d un
montant du marchØ de 34 M
HT. Ce dØcompte a ØtØ aussit t contestØ par
le consortium titulaire du marchØ de travaux, qui a fourni une synthLse
chiffrØe du rLglement global souhaitØ par lui, laquelle s ØlLve
prLs de
50 M , soit une rØclamation de prLs de 16 M . Ce consortium a ainsi saisi
le 21 mai 2003 le comitØ consultatif national des rLglements amiables. Sa
rØclamation fait l objet d un examen aussi bien devant ledit comitØ que
devant le tribunal administratif de Paris.
Pour l opØration de rØnovation de la rue La PØrouse, le climat
relationnel dans lequel s est dØroulØ le chantier appelle Øgalement la
critique. Les courriers ØchangØs par les diffØrents acteurs (ma tre
d ouvrage, ma tre d
uvre, entreprise de travaux et sous-traitants) en
tØmoignent,
tous les niveaux. La Cour a notamment constatØ que les
travaux sur le chantier avaient ØtØ complLtement arrOEtØs pendant plusieurs
mois, les ouvrages entrepris Øtant laissØs
l abandon. La dØcision
unilatØrale d arrOEter les travaux, prise par le ma tre d ouvrage, a ØtØ portØe
dans un premier temps verbalement
la connaissance des entreprises, qui
avaient abandonnØ le chantier, bien avant de leur OEtre notifiØe, les ma tres
d
uvre et d ouvrage ayant mis de longs mois avant de reconna tre
l impossibilitØ de rØaliser la rØnovation de l immeuble selon le dØcoupage
en divers modules initialement prØvu.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
85
5
–
Une expertise insuffisante en matière fiscale
Les questions fiscales sont rarement prises en compte dans
l Ølaboration des montages initiaux, ce qui entra ne souvent un
renchØrissement
a posteriori
des opØrations. A SØoul, par exemple, la
demande par la municipalitØ de SØoul de 138 591
de taxes sur
l acquisition du terrain de l Øcole n a pas ØtØ prise en compte initialement,
ce qui a rendu nØcessaire un montage juridique plus complexe que prØvu
pour l opØration d acquisition.
S agissant plus particuliLrement de la TVA, le service de
l Øquipement nØglige souvent de l intØgrer dans ses Øvaluations initiales
en raison de l incertitude qui caractØrise selon lui le rØgime de taxation
sur la construction des b timents diplomatiques. Ainsi,
Berlin, un
deuxiLme avenant au marchØ de ma trise d
uvre a dû prendre en compte
le montant de la TVA
l ensemble du marchØ. Selon le ministLre, les
prestataires allemands et fran ais devaient facturer la TVA,
charge pour
les services fiscaux fran ais de la transfØrer en Allemagne et pour
l ambassade de demander sa restitution
l administration allemande.
Or cette restitution n a pas eu lieu. La Cour souhaite qu
l avenir la
rØdaction des contrats soit prØcisØe sur ce point. Ce type d oubli, qui
revient
une sous-estimation initiale du coût des opØrations, advient
mOEme quand il ne s agit pas de b timents diplomatiques seuls soumis
des rLgles spØcifiques pouvant permettre la dØduction de la TVA. Pour la
construction du lycØe fran ais de Francfort, la non-application de la
rØglementation au stade de la nØgociation du marchØ de ma trise d
uvre
a contribuØ
la progression, par la suite, de 25 % de son montant.
B
–
Des dépassements de coût substantiels
Les
dØpassements
de
coût
pour
les
grandes
opØrations
immobiliLres sont ØvaluØs par le contr leur financier
20 % en moyenne
mais il n est pas rare d observer des dØpassements encore plus
importants. Ces dØrives de coûts s expliquent, comme il a ØtØ soulignØ,
par la mauvaise programmation initiale (et notamment la sous-estimation
initiale des coûts) et par les modifications de programmes nombreuses, en
particulier les adaptations demandØes par le ministLre, les ma tres
d
uvre ou les ambassadeurs en cours de chantier.
Les opØrations de Singapour prØsentent un cas particuliLrement
critiquable de dØpassement des coûts. Tandis que l objectif avait ØtØ fixØ
en 1993
4,3 M , le coût a finalement ØtØ de 9,3 M
(soit un surcoût de
117 %). Pour l h tel du Ministre, alors que l estimation globale des
travaux rØØvaluØe en 1999 pour tenir compte des opØrations de
86
C
OUR DES COMPTES
climatisation n atteignait que 2,36 M , le coût final a approchØ 8 M , soit
un surcoût de 5,7 M
(241 % de l enveloppe initiale).
Afin de rØgulariser ces dØpassements, des avenants nombreux ont
ØtØ ØlaborØs, qui modifient sensiblement les conditions du marchØ
d origine et peuvent constituer une remise en cause de la concurrence
initiale. En 2002, le ministLre a ainsi conclu 49 avenants aux marchØs de
travaux, dont 45 ont augmentØ les coûts, ce qui confirme le caractLre
chaotique de la programmation.
Pour l opØration de rØnovation de l h tel du Ministre, aucun des
avenants conclus pour le marchØ de ma trise d
uvre ou pour le marchØ
de travaux ne s inscrit dans le cadre fixØ par le code des marchØs publics
alors en vigueur. C est notamment pour cette raison
que le contr leur
financier a rejetØ les avenants n
2 des marchØs de travaux et de ma trise
d
uvre. Tous lots et marchØs confondus, c est une hausse de 39,6 % qui
a ØtØ enregistrØe par ces avenants. Cette hausse est encore plus manifeste
si l on s en tient
la tranche ferme, seule
avoir ØtØ rØalisØe, dont
l accroissement a atteint 50,4 %. C est le marchØ de ma trise d
uvre qui
a connu la progression la plus forte puisque son montant a plus que
doublØ (+ 101,9 %).
L irrØgularitØ de ces pratiques est d autant plus regrettable que les
travaux supplØmentaires n Øtaient pas indispensables
l exØcution de
ceux prØvus dans le marchØ d origine : les prestations additionnelles
(crØation d un escalier, rØamØnagement de la cuisine, des bureaux, des
vestibules) Øtaient trLs ØloignØes d une simple rØfection Ølectrique. Elle
est aggravØe par le caractLre rØpØtitif de ces pratiques.
C
–
L’exemple de la nouvelle implantation
diplomatique de la France à Berlin
Cette opØration, mal programmØe, a abouti
une importante dØrive
financiLre.
1
–
L’insuffisante anticipation des besoins et la déficience de la
programmation
C est en 1990, au lendemain de la rØunification allemande que la
France s est vu restituer le terrain qu elle dØtenait sur la Pariser Platz de
Berlin et a dØcidØ d y reconstruire son ambassade afin d y regrouper tous
les services fran ais. La rØunion du comitØ interministØriel des moyens de
l Etat
l Øtranger tenue le 27 octobre 1994 a avalisØ cette dØcision qui a
ØtØ consacrØe par une note du Premier ministre en date du 28 novembre
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
87
1994. Le regroupement des services de la France sur la Pariser Platz
devait s accompagner de l acquisition d une parcelle contiguº, donnant
sur la Wilhelmstrasse et ØchangØe avec l Allemagne contre une autre
parcelle appartenant
la France et sur laquelle une partie des services du
Bundestag devait s installer. Il s agissait Øgalement de mettre en vente les
biens immobiliers que la France possØdait
Bonn et Berlin et qui Øtaient
dØsormais devenus inutilisØs, afin de contribuer au financement de la
nouvelle ambassade.
L importance des modifications apportØes au programme initial de
l opØration de Berlin suggLre que ce programme a ØtØ soit mal Øtabli, soit
mal suivi dans la conduite des opØrations. Ainsi, par exemple, la
rØsidence de l ambassadeur dont la superficie programmØe Øtait de
1 421 m² a une superficie rØalisØe de 2 047 m² ; en revanche, la surface
des bureaux rØservØs au ministLre des affaires ØtrangLres est en rØduction
notable de 200 m² entre le programme et la rØalisation. L Ødifice qui
devait
l origine abriter une antenne culturelle a ØtØ amputØ de 475 m² de
superficie. Ce projet a dû en dØfinitive OEtre ØcartØ par le ministLre pour
des raisons liØes
la sØcuritØ et au manque de place. L Ødifice
correspondant, situØ dans la cour des statues de l ambassade, a ainsi
changØ trois fois de destination (espace de lecture, puis salle de
documentation, enfin lieu destinØ
l accueil du consulat et salle des
mariages).
2
–
L’insuffisante anticipation des conditions de la vente du
patrimoine de la France en Allemagne
La nØcessaire rationalisation de la consistance du patrimoine de la
France en Allemagne, et l aliØnation des immeubles devenus inutiles et
l entretien coûteux (ancienne chancellerie
Bonn, Ch teau d Ernich), se
sont faites selon des procØdures lentes et complexes qui ont fait intervenir
l ambassade, le bureau des affaires fonciLres et domaniales du ministLre,
la commission interministØrielle sur les opØrations immobiliLres de l Etat
l Øtranger et le ministLre de l Øconomie, des finances et de l industrie.
Il en est rØsultØ que l administration fran aise n a ØtØ prOEte
entreprendre la vente que trLs tardivement, bien aprLs l effondrement du
marchØ immobilier
Bonn, alors mOEme qu il Øtait de longue date prØvu
que le produit de la cession de ces immeubles devait couvrir le coût de
construction de la nouvelle ambassade de Berlin. Ce regrettable manque
d anticipation a pour consØquence que le ministLre des affaires ØtrangLres
a dû renoncer
la vente de ses biens sur les bords du Rhin, et que les frais
d entretien du ch teau d Ernich, dØsormais inoccupØ, s ØlLvent
46 000
par an.
88
C
OUR DES COMPTES
3
–
Les coûteux aménagements intérieurs
De multiples exemples, relevØs lors des contr les sur place de la
Cour, font appara tre que des ØlØments de mobilier particuliLrement
onØreux se sont rØvØlØs soit inutilisables, soit inadaptØs aux besoins, et
apportent la preuve de l incapacitØ du ministLre des affaires ØtrangLres
faire les bons choix en la matiLre.
Ainsi, des canapØs
deux et trois places (entre 5291 et 6168
piLce), Øtaient dotØs d accoudoirs en vieil or ou argent saillants et
tranchants, en sorte qu ils
n ont pas ØtØ installØs dans les salons, pas plus
que deux canapØs blancs (7 358
piLce). L ambassadeur a par ailleurs
refusØ le 16 septembre 2003 un avenant de 14 189
TTC qui visait
une
modification des housses de canapØs afin d amØliorer leur confort,
comme le proposait le ma tre d
uvre. Quant aux fauteuils destinØs aux
salons, l avenant au marchØ, pour un montant de 1 500
par meuble,
signØ le 16 dØcembre 2002 a ØtØ justifiØ par la nØcessitØ d assurer leur
bonne stabilitØ et leur confort. De mOEme, 10 poufs
767
piLce,
9 fauteuils «
accoudoirs asymØtriques » (entre 3 068 et 3 896
piLce),
une table dØmontable de la salle
manger (prLs de 29 000
) sont
l heure actuelle inutilisØs ; 66 chaises, des consoles en noyer destinØes
notamment
la salle
manger sont en rØalitØ utilisØes pour les salles de
rØunion ; 4 tables en merisier fabriquØes pour les salles de rØunion (entre
9 319 et 13 995
piLce) prØsentent des dØfauts sØrieux.
Une grande partie du mobilier inutilisØ est actuellement entreposØe
dans les parties communes, dans les rØserves et au sous-sol de
l ambassade, faute d en avoir trouvØ l usage ou de pouvoir les affecter
dans des piLces autres que celles auxquelles ils Øtaient initialement
destinØs.
4
–
Un coût total en réévaluation constante
En 1997, une premiLre estimation du coût total de l opØration
faisait Øtat d un montant de 43,9 M . Par la suite, dLs la remise de son
avant-projet sommaire l architecte retenu a rØØvaluØ, en avril 1998, le
coût estimØ des seuls travaux
41,5 M , dont le montant initialement
retenu s Ølevait
30,3 M
(soit une augmentation de 39 %). Le coût total
de l opØration alors envisagØ par l architecte s Ølevait ainsi
68,3 M , en
dØpassement de 25 M
par rapport
la premiLre estimation.
Dans une note datØe du 29 octobre 1998, le service de
l Øquipement indique que « de l aveu mOEme de l architecte, cette dØrive
s explique, notamment, pour ce qui est des postes de fa ades de second
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
89
uvre, par l imprØcision des premiLres Øtudes combinØes avec un souci
de sa part de ne pas afficher au dØpart un coût trop ØlevØ qui aurait risquØ
de remettre en cause sa participation
la phase initiale du concours ».
Un accord a finalement pu intervenir entre le ma tre d ouvrage et
l architecte en dØcembre 1998 pour un coût thØorique global de prLs de
60 M
dont 35 M
pour les travaux de construction. Mais cet accord
para t avoir une nouvelle fois mal estimØ le coût de l opØration, comme
l indiquent deux notes de l inspection gØnØrale des finances d avril et
d août 1999 adressØes au ministre des affaires ØtrangLres. Les auteurs de
ces notes demandaient notamment au ministre si l administration Øtait
disposØe
faire jouer la clause du contrat permettant d imposer au ma tre
d
uvre de revoir son projet.
De fait, si le montant des autorisations de programme engagØes et
visØes par le contr leur financier au 1
er
septembre 2003 Øtait de 59,5 M ,
le montant de la rØclamation dØposØe par les entreprises de travaux est de
15,9 M
et le ma tre d
uvre a dØposØ une demande de rØmunØration
complØmentaire de 0,7 M . en fonction du rØsultat du contentieux en
cours, le coût global et final de l opØration devrait se situer entre 70 M
et
86,5 M , soit une dØrive financiLre reprØsentant entre 59 % et 97 % de
l estimation initiale.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
__________
Les nombreux dysfonctionnements constatØs trouvent leur origine
principale dans la dilution des responsabilitØs entre les diffØrents acteurs
des opØrations contr lØes,
tous les niveaux de la hiØrarchie. La Cour a
considØrØ que la publication de l ensemble de ses constatations inciterait
le ministLre des affaires ØtrangLres
mettre en
uvre un vØritable plan
de professionnalisation de la fonction immobiliLre, visant
crØer un p le
de compØtence indispensable pour l exercice d une fonction essentielle.
A cet effet, la Cour formule trois suggestions principales.
En premier lieu, l Etat doit renforcer les instruments qui lui
permettront d avoir une vision d ensemble de sa politique en la matiLre et
d OEtre en mesure d effectuer une programmation rØaliste. Il lui faut en
particulier Ølaborer des normes et s attacher
les respecter. Il est
Øgalement indispensable, afin de prendre en compte les aspects
interministØriels des implantations
l Øtranger, que le tableau gØnØral
des propriØtØs de l Etat
l Øtranger soit systØmatiquement renseignØ de
maniLre plus prØcise et actualisØe et contienne les informations relatives
l Øtat des diffØrents ØlØments de ce patrimoine. Enfin, la commission
interministØrielle des opØrations immobiliLres de l Etat
l Øtranger
devrait pouvoir OEtre compØtente pour les opØrations de construction et de
90
C
OUR DES COMPTES
rØnovation. Les organes de dØcision du ministLre, et notamment le comitØ
de la politique immobiliLre, se verraient ainsi doter d ØlØments de
diagnostic intØgrant la dimension interministØrielle au moment de
l adoption des dØcisions stratØgiques de construire, d acquØrir, de
rØnover ou de louer.
En deuxiLme lieu, il convient que pour chaque projet, une phase
d Øtude sØrieuse et complLte prØcLde et prØpare la prise de dØcision. En
particulier, toutes possibilitØs doivent OEtre systØmatiquement envisagØes
et systØmatiquement ØvaluØes afin que les dØcisions qui seront prises
(lancement ou non de l opØration, comparaison des diffØrents sites
possibles, location ou acquisition, construction, etc.) correspondent le
mieux possible
des besoins exactement apprØhendØs. Une telle attitude
permettrait notamment, sinon de supprimer, au moins de diminuer les
annulations tardives d opØrations dØcidØes ou le maintien d opØrations
coûteuses pour les finances publiques et dont le bØnØfice retirØ n a pas
ØtØ correctement pris en compte.
Enfin, il n est pas douteux qu une meilleure connaissance des
rLgles de gestion doit OEtre exigØe des diffØrents responsables chargØs de
mettre en
uvre les dØcisions prises en matiLre de politique immobiliLre,
qu il s agisse de la gestion unique des crØdits, de l archivage des dossiers
opØrationnels, de la professionnalisation des services de ma trise
d ouvrage,de
la dØfinition de normes, de mØthodologies, de programmes-
type, du suivi des activitØs de programmation, de l amØlioration des
Øtudes de coûts prØvisionnels.
Mais les contr les auxquels la Cour a procØdØ montrent que de
telles rØformes de structure, de mØthodes et de compØtences ne suffisent
pas ; en effet, celles rØalisØes en 1994, malgrØ l espoir qu elles pouvaient
susciter, n ont eu que trLs peu d effets faute d une suffisante volontØ de
leur donner portØe et consistance. Aussi, par del
les rØformes
institutionnelles et quel que soit le mode opØratoire choisi, le ministLre
des affaires ØtrangLres devra porter une attention soutenue et durable
l exercice de la fonction de ma tre d ouvrage, notamment
un moment
oø il doit faire face aux dØfis de la rationalisation de ses implantations
l Øtranger et du regroupement envisagØ de ses sites parisiens.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
91
REPONSE DU MINISTRE DE L ECONOMIE, DES FINANCES ET DE
L INDUSTRIE
Cette insertion, dont le ministLre de l Øconomie, des finances et de
l industrie partage l essentiel de son contenu, appelle de sa part les
observations ou prØcisions
suivantes :
Chapitre I B – L’absence d’outils nécessaires à la préparation des
décisions :
La Cour a relevØ le manque de connaissance par l administration
centrale du ministLre des affaires ØtrangLres de la consistance de son
patrimoine, l identification incomplLte ou erronØe de ses immeubles ainsi que
l absence d informations sur leur entretien.
Il convient de rappeler que le ministLre des affaires ØtrangLres a
accLs depuis mai 2003 au serveur du tableau gØnØral des propriØtØs de l Etat
(STGPE). Il a rØalisØ en 2004 une expØrimentation de valorisation de son
patrimoine
l Øtranger, en relation avec les postes diplomatiques dans six
Etats (Etats-Unis, BrØsil, Maroc, SØnØgal, Portugal, Japon) et en partenariat
avec la direction gØnØrale des imp ts.
Sous rØserve du bilan de cet exercice, la gØnØralisation des actions de
fiabilisation et de valorisation des biens du ministLre des affaires ØtrangLres
sera lancØe dØbut 2005.
Chapitre II A1 -
Une programmation irréaliste :
La Cour relLve qu au cours des cinq derniLres annØes, plus du tiers
des opØrations programmØes considØrØes comme prioritaires par le ministLre
des affaires ØtrangLres ont ØtØ abandonnØes ou suspendues. Trois projets
parmi les plus importants de la programmation 2003 ont ainsi ØtØ
abandonnØs : l ambassade de PØkin, l ambassade de Tokyo et le centre des
archives diplomatiques de La Courneuve.
Cette absence de programmation rØaliste a ØtØ soulignØe
plusieurs
reprises par la direction du budget lors des nØgociations budgØtaires. A ce
titre, elle a demandØ au ministLre de prioriser ces opØrations. Il convient de
rappeler que, s agissant de la construction de l ambassade de PØkin, les
Øtudes ont ØtØ rØalisØes au cours de l annØe 2004 (0,47 M ) et que, par
dØcision du Premier ministre, 31,5 M d autorisations de programme ont ØtØ
rØservØes en mars 2004 pour permettre la rØalisation de cette opØration.
S agissant de l ambassade de Tokyo, le projet comporte un montage
complexe qui nØcessite des tractations trLs dØlicates ne permettant pas
d envisager une rØalisation proche des travaux.
92
C
OUR DES COMPTES
S agissant enfin du centre des archives de La Courneuve, les ØlØments
fournis par le ministLre des affaires ØtrangLres lors des nØgociations
budgØtaires du PLF 2005 n ont pas permis de dØterminer prØcisØment les
ØchØances des travaux
venir.
Chapitre II A2 - Une gestion peu rigoureuse des crédits disponibles :
Le caractLre peu rigoureux de cette gestion est liØ
une absence de
suivi qui conduit
une sous consommation des autorisations de programmes
(variant de 39 %
14 %) et des crØdits de paiement (variant de 54 %
27 %). Toutefois, en 2004, la gestion de ces crØdits a ØvoluØ favorablement
puisque la consommation des AP s est ØlevØe
82 % en moyenne tandis que
celle des CP a augmentØ de 19% et a ØtØ portØe ainsi
96 %.
Chapitre III B - Des dépassements de coûts substantiels liés à des processus
peu organisés et peu anticipés :
La Cour relLve des dØpassements de coûts substantiels, de l ordre de
20 % en moyenne. Cette absence de rigueur conduit
des litiges nombreux et
coûteux. Ce constat, qui a ØtØ relevØ
plusieurs reprises par le contr leur
financier, est partagØ par la direction du budget.
DLs 2006, la mise en
uvre de la LOLF devrait conduire le ministLre
des affaires ØtrangLres
mettre en
uvre une programmation plus prØcise de
ces opØrations et
acquØrir une connaissance plus approfondie des coûts
locaux afin de limiter ce type de dØrives.
Chapitre III C2 – Une insuffisante anticipation des conditions de la vente
du patrimoine de la France en Allemagne :
La Cour observe la lenteur et la complexitØ des procØdures de
cessions et ajoute que ce manque d anticipation « a pour consØquence que le
ministLre des affaires ØtrangLres a dû renoncer
la vente de ces biens ».
L aliØnation des immeubles situØs
l Øtranger est rØalisØe, sous
rØserve de quelques adaptations spØcifiques liØes
leur localisation, selon
les mOEmes modalitØs que celles applicables aux immeubles domaniaux situØs
sur le territoire fran ais.
La seule formalitØ supplØmentaire consiste en l intervention de la
commission interministØrielle visØe
l article D36 du code des domaines de
l Etat. Cette commission, prØsidØe par un conseiller ma tre
la Cour des
comptes et qui comprend quatre reprØsentants du ministLre des affaires
ØtrangLres et quatre reprØsentants du ministLre de l Øconomie, des finances
et de l industrie, doit en effet OEtre obligatoirement consultØe prØalablement
tout projet d aliØnation d immeuble situØ
l Øtranger. NØanmoins,
l intervention de cet organisme, eu Øgard
la frØquence de ses rØunions, ne
para t pas de nature
allonger de maniLre significative le traitement des
dossiers de l espLce.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
93
En ce qui concerne la vente du patrimoine immobilier de la France en
Allemagne, le ministLre des affaires ØtrangLres a saisi la commission le
13 juillet 1999, trLs peu de temps, donc, avant le dØmØnagement effectif de
ses services qui devait intervenir au plus tard
l automne de la mOEme annØe.
Or, la dØcision de transfØrer
Berlin les services diplomatiques
fran ais avait ØtØ prise depuis plusieurs annØes. On ne peut donc que
regretter, dans ces conditions, que la procØdure de vente n ait ØtØ initiØe
qu en 1999,
un moment oø le marchØ immobilier de la rØgion de Bonn se
trouvait dØj
fortement affectØ par le dØpart
Berlin d un grand nombre
d institutions, ce qui rendait plus dØlicate la rØalisation des ventes.
Par ailleurs, s agissant de l ancienne rØsidence de l ambassadeur de
France en Allemagne (le ch teau d Enrich, vaste propriØtØ situØe au sud de
Bonn), l avis de la commission interministØrielle du 13 juillet 1999, favorable
sa mise en vente, n a ØtØ suivi d effet que tardivement. L ambassadeur,
exer ant en application des dispositions du dØcret n 79-433 du 1er juin 1979
les attributions domaniales confiØes en mØtropole aux prØfets et aux
directeurs des services fiscaux, devait prendre les mesures nØcessaires
l organisation de la vente selon la procØdure qui avait ØtØ arrOEtØe (appel
d offres avec publicitØ et mise en concurrence). Cette procØdure n a ØtØ mise
en place qu au cours du second semestre 2000 et l appel d offre a ØtØ dØclarØ
infructueux le 30 janvier 2001, la seule offre dØposØe ayant ØtØ considØrØe
comme insuffisante.
L Øchec de l appel d offre n a pas pour autant mis fin
la procØdure
de vente qui devait OEtre poursuivie dans le cadre d une cession amiable, le
ministLre des affaires ØtrangLres s Øtant engagØ
confier un mandat
une
ou plusieurs agences immobiliLres pour prospecter largement dans la
perspective d une vente de grØ
grØ.
A ce jour, les dØmarches Øventuellement entreprises pour parvenir
la vente de la propriØtØ n ont fait l objet d aucune communication
la
commission interministØrielle.
Enfin, la suggestion consistant
prØvoir, dans le tableau gØnØral des
propriØtØs de l Etat (TGPE), des informations sur l Øtat d entretien du parc,
suggestion qui avait Øgalement ØtØ formulØe par la Cour dans son rapport de
2003 sur les missions domaniales de la direction gØnØrale des imp ts ne
para t pas adaptØe : le TGPE est un outil d inventaire et d identification des
immeubles qui ne saurait se substituer aux outils de gestion immobiliLre que
doivent nØcessairement utiliser les administrations affectataires.
94
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES
TRANG¨RES
Le ministLre des affaires ØtrangLres a la charge d un patrimoine
immobilier situØ
l Øtranger, de plus de 2 millions de m², caractØrisØ par
une extrOEme dispersion gØographique,
laquelle s ajoute sa trLs grande
hØtØrogØnØitØ,
puisqu il
regroupe
des
b timents
administratifs,
des
Øtablissements scolaires et culturels, mais aussi des logements, des campus
rØsidentiels, des monuments historiques et mOEme quelques Ødifices religieux.
Sa fonction de ma tre d ouvrage est ainsi appelØe
se dØvelopper et
se
rØnover en permanence.
Un premier axe de rØforme s articule tout d abord au niveau
interministØriel. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en
introduisant une comptabilitØ gØnØrale, offre ainsi
l administration
l opportunitØ de conna tre la valeur de son patrimoine immobilier (entendu
comme l ensemble des biens contr lØs), donnØe que le tableau gØnØral des
propriØtØs de l
tat n intLgre pas actuellement . D autre part, l amØlioration
de la gestion du patrimoine
immobilier de l
Ė
tat a ØtØ relancØe par le
Gouvernement avec la crØation de la mission interministØrielle pour la
valorisation du patrimoine immobilier de l
tat (MIVPIE) et les enquOEtes
menØes par des parlementaires (notamment les rapporteurs du budget du
ministLre des affaires ØtrangLres
la commission des finances de
l AssemblØe Nationale).
Au del
de ce premier axe, le MinistLre a Øgalement initiØ en interne
un effort de modernisation de sa politique immobiliLre : accØlØration par
exemple des cessions dans un contexte de rationalisation de nos
implantations
l Øtranger et de reconfiguration du rØseau diplomatique. Les
recettes annuelles des
cessions sont passØes de 2 M
en 1999
plus de
12 M
en 2004, et une centaine de millions d euros de ventes sont
programmØs dans les annØes
venir. Le renforcement de la sØcuritØ et de la
fonctionnalitØ des b timents, le regroupement des services
l Øtranger y
compris ceux des autres administrations, mais aussi des services parisiens
(projet de site unique) sont Øgalement concernØs.
Les observations de la Cour et les remarques suivantes montrent que
ce mouvement de modernisation et de rationalisation, s il n est pas encore
achevØ et nØcessite des efforts constants, a dØj
permis des progrLs
significatifs.
٭٭٭
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
95
1) Les efforts de modernisation de la politique immobilière du
ministère des affaires étrangères le conduisent tout d’abord à
relativiser
certaines des observations de la Cour.
1.1. La
multiplicité des intervenants
, dØnoncØe par la Cour, est
consubstantielle
une organisation administrative sØparØe entre la France et
l Øtranger. L Ambassadeur Øtant le responsable du domaine de l
Ė
tat dans le
pays de sa rØsidence, il est parfaitement fondØ
intervenir dans la marche
des dossiers.
La coordination interministØrielle, que la Cour estime
juste
titre insuffisante, ne dØpend pas par ailleurs uniquement des efforts de la
commission interministØrielle des opØrations immobiliLres de l
tat
l Øtranger (CIM) mais des administrations implantØes
l Øtranger elles-
mOEmes.
L intØgration des opØrations immobiliLres du MAE dans une vision
d ensemble de l Øvolution de la carte diplomatique, consulaire et culturelle
dØpend pour sa part des arbitrages rendus sur l Øvolution du rØseau de l
tat
l Øtranger. Au del
du nombre d implantations diplomatiques, ce ministLre
doit Øgalement faire preuve de rØactivitØ dans des contextes parfois
mouvants. Suite aux ØvLnements du 11 septembre 2001, un trLs gros effort a
du OEtre consenti en matiLre de sØcuritØ, y compris dans des pays par
dØfinition sans risque particulier. Ainsi dans le cas relevØ par la Cour de la
nouvelle ambassade
Berlin, la nØcessitØ d abandonner le concept de rue
intØrieure ouverte au public a conduit
remettre en cause, en cha ne, toute
une partie de la programmation.
Si la permanence de nos implantations dans de nombreux pays ne fait
guLre de doute, il y a par contre moins de certitudes quant au contenu des
fonctions diplomatiques et consulaires dans l avenir. Les projets devront
sans doute devenir plus flexibles et adaptables. Ces interrogations pLsent
Øgalement sur le dØbat entre location, achat et construction. Enfin, l avenir
de la construction europØenne entre Øgalement en ligne de compte, et ce
MinistLre Øtudie plusieurs projets immobiliers conjoints avec l Allemagne.
La vision d ensemble souhaitØe par la Cour est donc plus complexe
Øtablir qu il peut appara tre au premier abord, et les diffØrents paramLtres
doivent OEtre attentivement ØtudiØs. Ainsi la remarque de la Cour sur les
logements de SØoul ne tient pas compte du fait que ceux construits en ville
conservent une valeur vØnale sur le marchØ immobilier local, ce qui n aurait
pas ØtØ le cas s ils avaient ØtØ inclus dans le campus diplomatique.
1.2. Les critiques de la Cour sur la
remise en cause des
programmations
sous-estiment pour leur part l influence de la conjoncture
budgØtaire. Alors qu un portefeuille d Øtudes ne peut qu Øvoluer lentement
au rythme de rØalisation des contrats, la rØduction rapide des crØdits de
paiements effectivement disponibles survenue entre 2000 et 2003 (- 23 % en
LFI, - 48 % pour les ressources totales) a pu certes donner l impression d un
96
C
OUR DES COMPTES
pilotage hØsitant. Pour autant, l abandon de projets
mOEme prioritaires
ne
relLve pas nØcessairement du fait du ma tre d ouvrage
La valorisation du patrimoine entreprise dans le cadre de la LOLF
permettra sans doute d Øtablir l Øcart existant entre le capital immobilisØ et
les crØdits d entretien qui lui sont consacrØs. L irrØalisme dØnoncØ par la
Cour pourra ainsi OEtre mieux situØ.
Il convient enfin de noter que la remise en cause des programmations
peut Øgalement dØcouler des conclusions des Øtudes rØalisØes, dont la Cour
estime au demeurant qu elles ne sont pas assez nombreuses. Tel est le cas de
Pretoria oø les interventions concomitantes de l Ambassadeur et de la CIM
ont en effet conduit
une remise en cause de l opØration initiale dans un sens
favorable aux finances publiques.
1.3. Concernant les
dérives financières
, une meilleure apprØhension
des coûts locaux par ce ministLre permettra effectivement de pallier
l insuffisante connaissance de ceux-ci par les ma tres d
uvre fran ais. A ce
sujet, il convient de souligner qu un
recours
plus frØquent
la ma trise
d
uvre locale, qui permettrait de diminuer les coûts, priverait l architecture
nationale de l opportunitØ d exporter son savoir-faire
l Øtranger.
Investi
de
fonctions
Øminemment
rØgaliennes
(construction
d ambassades, d instituts culturels ), ce ministLre doit en effet savoir
arbitrer, sans doute en dØveloppant un systLme de normes plus abouti, entre
ce qui nØcessite une ma trise d
uvre fran aise de prestige et ce qui appelle
des ma trises d
uvre locales a priori mieux
mOEme de ma triser les coûts
locaux. Enfin, ce ministLre note que l actuelle structuration de la
sous
direction des affaires immobiliLres en sections gØographiques para t
plus pertinente qu une structuration par type de projet pour parfaire sa
connaissance des coûts globaux et des contextes locaux.
1.4. L exemple de la
rénovation de l’immeuble de la rue La Pérouse
fait l objet de plusieurs critiques, dont certaines sont effectivement fondØes.
Tel est notamment le cas de l introduction dans le marchØ de la notion de
« module », qui a ØtØ la source des contentieux constatØs. L insuffisance du
diagnostic dØtaillØ de l immeuble est Øgalement relevØe
juste titre par
la
Cour.
Ce ministLre souhaiterait nØanmoins rappeler les contraintes trLs
lourdes qui ont pesØ sur cette opØration, notamment la fusion simultanØe du
MinistLre des affaires ØtrangLres avec le SecrØtariat d
tat
la coopØration
qui a interfØrØ sur l utilisation des lieux et la nØcessitØ de mener les travaux
en site occupØ. In fine seuls certains lots (centre de confØrence et
restauration administrative) ont ØtØ rØalisØs, le ministLre renon ant au reste
de l opØration.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
97
Ce ministLre ne peut par contre s accorder avec la Cour, lorsqu elle
estime que « l annonce [ ] de la mise
l Øtude de la construction d un
nouveau ministLre regroupant l ensemble des services actuellement installØs
dans plus de 10 sites diffØrents fait craindre que les travaux entrepris dans
l immeuble de la rue La PØrouse, abandonnØs alors qu ils sont inachevØs,
auront ØtØ conduits en pure perte ». En effet, le dØpart des agents de
l immeuble de la rue La PØrouse vers le site unique ne pourrait intervenir,
selon les meilleures hypothLses, qu entre 2008 et 2010, ce qui constituera
une durØe normale d amortissement des travaux, par ailleurs nØcessaires au
maintien de la valeur du b timent. Il convient Øgalement de rappeler que le
restaurant administratif, qui sert 100.000 repas par an, avait ØtØ dØnoncØ par
les services vØtØrinaires comme ne respectant plus les normes d hygiLne et de
sØcuritØ.
A l opposØ de l observation de la Cour, on peut donc noter que la
limitation des travaux de rØhabilitation de l immeuble
la rØfection des
rØseaux et
la mise aux normes de sØcuritØ para t une issue raisonnable
dans la perspective d un dØpart du ministLre vers un site unique d ici cinq ou
six ans.
1.5. La
rénovation de l’hôtel du Ministre
prØsentait Øgalement,
comme le rappelle briLvement la Cour, des contraintes extrOEmement lourdes.
Travailler dans un site occupØ aussi sensible, sous la pression de l urgence, a
Øvidemment ØtØ difficile mais n a pourtant pas altØrØ la qualitØ des travaux
effectuØs.
La Cour fait remarquer « l absence de vØritable Øtude prØalable au
lancement des travaux ». Il convient nØanmoins de rappeler que ce ministLre
disposait d une Øtude de diagnostic et que les dØlais trLs serrØs fixØs dLs le
dØbut (les travaux devaient OEtre achevØs pour la prØsidence fran aise de
l Union europØenne) rendaient difficile la rØalisation d un diagnostic
d ensemble du b timent et de ses besoins, ce qui fut Øvidemment regrettable,
mais
relLve
davantage
des
contraintes
de
l urgence
que
d une
mØconnaissance des bonnes pratiques par ce ministLre.
Le code des marchØs publics ne simplifie pas il est vrai la t che d un
ma tre d ouvrage liØ par un calendrier particuliLrement serrØ. PrivilØgiant la
mise en concurrence formelle, il mØconna t trLs largement le prix du temps et
obLre toute la rØactivitØ inhØrente
ce type de projet. Ce ministLre ne rØcuse
pas les critiques faites par la Cour concernant les modifications du
programme ou l usage de marchØs
bons de commande mais note que
l Øvolution des pratiques et de la rØglementation vont dans le sens de
procØdures plus souples (partenariats public / privØ, double bail ) qui
permettront de travailler dans un cadre moins contraignant que celui
qu impose le code des marchØs publics.
98
C
OUR DES COMPTES
Enfin, les critiques relatives
une certaine confusion dans la prise de
dØcision sous-estiment le r le du service de l Øquipement, qui a prØsidØ
l ensemble des rØunions de chantiers, sans certes pour autant avoir pu faire
abstraction des demandes des autoritØs dont il relLve.
1.6. L exemple de la
construction de la nouvelle implantation
diplomatique à Berlin
donne lieu Øgalement
un certain nombre de critiques
de la part de la Cour.
Parmi les facteurs qui ont conduit
la rØvision de la programmation
initiale il a dØj
ØtØ fait Øtat des contraintes de sØcuritØ suite aux attentats du
11 septembre 2001, qui ont amenØ
renoncer aux implantations culturelles
ouvertes au public prØvues sur le site.
La chute du marchØ immobilier
Bonn Øtait inscrite dans le transfert
de la capitale
Berlin et il para t
aventurØ d Øcrire que,
pour anticiper
cette chute, la vente de nos biens
Bonn aurait pu prØcØder le transfert de
nos services
Berlin. La procØdure « lente et complexe » que stigmatise la
Cour est au demeurant la mOEme que celle qu elle souhaite Øtendre en
Ølargissant le r le de la CIM. En tout Øtat de cause la rØalisation sans
bradage de ces biens para t dØsormais en bonne voie.
Les critiques relatives aux amØnagements intØrieurs soulLvent une
nouvelle fois la question du recours
des crØateurs contemporains, aux coûts
sans commune mesure avec ceux du mobilier de sØries industrielles, dans des
opØrations considØrØes comme prestigieuses. Il a par ailleurs ØtØ remØdiØ
aux malfa ons relevØes par la Cour.
Les observations de la Cour, dØcrivant une non prise en compte de la
TVA dans les Øvaluations initiales de coût et la conclusion d un deuxiLme
avenant au marchØ de ma trise d
uvre prenant en compte le montant de la
TVA applicable
l ensemble du marchØ, mØconnaissent en fait une rØalitØ
plus complexe et qui tØmoigne d un souhait de pragmatisme. Il convient en
effet de dissocier les marchØs de prestations intellectuelles de ceux de
travaux.
Concernant le marchØ de ma trise d
uvre, le marchØ prØvoyait un
rLglement des prestations hors taxes. Il prØvoyait nØanmoins une demande
d exonØration officielle auprLs du gouvernement allemand spØcifiquement
liØe
cette opØration. S il s avØrait que tout ou partie des prestations du
ma tre d
uvre devaient OEtre assujetties, le ma tre d ouvrage s engageait
verser au titulaire les montants correspondants. Ce sont les dispositions
juridiques communautaires (sixiLme directive dont l article 15.10 prØvoit que
les prestations rendues au profit d une reprØsentation diplomatique d un
tat
membre sur le territoire d un autre peuvent OEtre exonØrØes de la TVA locale,
selon les modalitØs fixØes par l
tat membre d accueil) qui avaient confortØ
ce MinistLre dans son intention d engager le marchØ initial hors taxes.
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
99
Les nØgociations avec le Finanzamt allemand ont ØtØ longues et n ont
finalement pu aboutir du fait des particularitØs fiscales allemandes liØes
la
redistribution du produit de la TVA au niveau de l
tat fØdØral et du Land de
Berlin. ExonØrer a priori l opØration privait le Land et la commune de la
part leur revenant, d autant plus que le remboursement de la TVA pour les
ambassades est
la charge de l
tat fØdØral.
Il a donc ØtØ convenu que l Etat fran ais paierait la TVA sur la
totalitØ du marchØ de ma trise d
uvre et des marchØs de travaux
suivre et
la rØcupØrerait a posteriori. Cette disposition a ØtØ intØgrØe au marchØ de
ma trise d
uvre par l avenant n
2.
Compte tenu des difficultØs d immatriculation des membres fran ais
du groupement auprLs des services fiscaux allemands (devant permettre la
rØcupØration de la TVA), le ma tre d ouvrage a rØglØ hors taxes les situations
de ma trise d
uvre sauf pour les sous-traitants allemands. En 2004, devant
ces difficultØs, une dØrogation a ØtØ demandØe et accordØe par les autoritØs
allemandes, prØvoyant le versement de la TVA pour les rLglements des sous-
traitants allemands et le rLglement hors taxes pour les membres fran ais du
groupement. Cette disposition a ØtØ formalisØe par l avenant n
5 du marchØ.
Pour les sous-traitants allemands, la rØcupØration de la TVA intervient a
posteriori au profit du ma tre d ouvrage.
Enfin, les marchØs de travaux conclus avec des entreprises
allemandes ont ØtØ rØglØs toutes taxes comprises, la rØcupØration de la TVA
intervenant aprLs chaque rLglement au profit du ma tre d ouvrage. In fine la
restitution des montants de TVA sur l ensemble des travaux est un droit qui
n est aucunement contestØ par nos partenaires.
De ce fait les apprØhensions de la Cour sur la dØrive financiLre de
l opØration par rapport
un coût initial de 60 M
convenu avec le ma tre
d
uvre ne sont pas fondØes, le contentieux avec le consortium titulaire du
marchØ de travaux
contentieux qui en lui-mOEme n a rien d exceptionnel
dans une opØration de cette ampleur
Øtant en voie de rLglement.
2) Le ministère est toutefois conscient de la justesse des
recommandations de la Cour et va rechercher, dans le cadre de sa
modernisation, à remédier aux faiblesses relevées.
2.1.
Concernant
tout d abord
l
organisation
de
la
fonction
immobilière
, ce ministLre reconna t que la situation actuelle, qui attribue les
responsabilitØs de construction et de gros entretien des immeubles au service
de l Øquipement, et la fonction domaniale (locations, cessions, acquisitions)
et l entretien courant
la direction des affaires budgØtaires et financiLres,
n appara t plus optimale dans le nouveau contexte budgØtaire. En effet, la
logique de cette rØpartition des compØtences, fondØe notamment sur la
sØparation entre les titres III (moyens des services, dont locations) et V
(investissements,
dont
constructions
ou
achats)
selon
l ordonnance
organique du 2 janvier 1959, ne se justifiera plus du fait de la fongibilitØ
100
C
OUR DES COMPTES
apportØe dans le cadre de chaque programme par la loi organique du
1
er
août 2001.
L intØgration au bilan du ministLre de ses actifs immobiliers conduit
Øgalement
vouloir
mieux
relier
gestion
domaniale
et
politique
d investissements. Aussi la fonction domaniale sera-t-elle transfØrØe dLs
2005 de la DAF au service de l Øquipement de maniLre
mieux resserrer le
processus d analyse de la dØcision.
De la mOEme maniLre, ce ministLre partage l opinion de la Cour
concernant
l Ølargissement
des
compØtences
de
la
commission
interministØrielle des opØrations immobiliLres de l
tat
l Øtranger (CIM)
aux constructions et rØnovations. Il va Øtudier la possibilitØ d une
modification des articles D36 et D37 du code du domaine de l Etat de
maniLre
confØrer
la CIM, selon des seuils
dØfinir, un avis obligatoire
sur les opØrations de construction et de rØnovation. Une extension de son
pouvoir de proposition pourrait Øgalement OEtre envisagØe.
2.2. Une meilleure
coordination des différents ministères
intervenant
l Øtranger demeure un objectif permanent de ce ministLre, dans
l immobilier comme dans d autres domaines. Telle est au demeurant la
fonction premiLre de la CIM.
Suite aux propositions du rapporteur du budget du MinistLre des
affaires ØtrangLres pour la commission des finances de l AssemblØe
nationale pour le projet de loi de finances 2005, le ministLre a ainsi demandØ
l Inspection gØnØrale des finances d Øtudier, dans le cadre d une mission
d assistance, l opportunitØ de crØer une agence immobiliLre chargØe des
immeubles de l
tat
l Øtranger.
2.3. La Cour relLve Øgalement l
insuffisance des outils de
préparation des décisions
. Ce ministLre, conscient de cette lacune, fait
actuellement d importants efforts en ce domaine.
Ainsi, la prØparation du budget pour 2005 a ØtØ l occasion de dØfinir
le pØrimLtre correspondant aux besoins financiers incompressibles pour
entretenir le patrimoine du ministLre. Dans ce cadre, le service de
l Øquipement travaille, en liaison avec la direction des affaires budgØtaires et
financiLres,
la constitution d instruments d Øvaluation prØcis, via une
actualisation du tableau gØnØral des propriØtØs de l
tat, en y faisant figurer
l ensemble des opØrations d investissements rØalisØes depuis dix ans. La
connaissance du patrimoine en a dØj ØtØ substantiellement amØliorØe.
Les travaux de valorisation du patrimoine immobilier, dans le cadre
de la constitution du bilan d ouverture demandØ par la LOLF, permettent
Øgalement d enrichir le TGPE, dont il est vrai qu il ne fait appara tre
aujourd hui qu un Øtat sommaire du patrimoine. Ce travail de longue haleine
(expØrimentation sur 6 pays en 2004, gØnØralisation en 2005) permettra une
amØlioration considØrable du tableau gØnØral (valorisation, Øtat d entretien).
LES OPERATIONS IMMOBILIERES DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
101
Enfin, un travail sur les normes des b timents est en cours, et a
permis de ramener les programmes prØsentØs par les postes
des standards
prØ-identifiØs. En revanche, l idØe proposØe par la Cour « d ambassades
types », afin de dØrouler les opØrations sur un mOEme schØma, appara t, pour
ce ministLre, mØconna tre l hØtØrogØnØitØ des processus de construction
travers le monde. Gr ce aux fruits attendus de cette politique, les dØcisions
immobiliLres pourront s appuyer sur des connaissances davantage prØcises
et chiffrØes et les arbitrages entre construction, acquisition ou location
seront
facilitØs.
2.4. ParallLlement, ce ministLre a entamØ une double rØflexion sur les
programmes immobiliers et sur les
coûts des opérations
.
La Cour relLve que le ministLre ne dØfinit pas ses opØrations avec une
rigueur suffisante. Afin d Øviter les dØrives, un guide d Øvaluation est en
cours de rØdaction,
l aune duquel chaque opØration sera abordØe.
L Ølaboration de chaque opØration nouvelle en rØfØrence
des ØlØments-
types (effectifs, fonctions de l ambassade), permettra une rationalisation des
programmes.
Le service de l Øquipement cherche par ailleurs
collecter des
informations en matiLre de coûts de construction
l Øtranger, en lien avec de
grands investisseurs fran ais au plan international. Ces progrLs permettront
d Øviter une sous-estimation du coût des opØrations, et, ainsi, certaines
remises en cause de la programmation.
2.5. Les
remises en cause de la programmation
(abandon de projets),
dont on a vu qu elles ne sont pas nØcessairement le fait de ce ministLre,
nØcessitent de dØgager le « socle budgØtaire »
nØcessaire pour les projets
incontournables (par exemple le projet de site unique pour l administration
parisienne), dans un contexte de pØnurie de moyens.
Afin de dØgager des crØdits, ce ministLre s est engagØ dans une
politique Ønergique de cessions. Le patrimoine dont il est affectataire
comprend de nombreux b timents dont l adaptation aux normes modernes de
construction, de fonctionnement et de sØcuritØ suppose des amØnagements de
plus en plus coûteux. Chaque fois que la valeur de vente de tels b timents
permet d envisager des opØrations de construction dans de bonnes
conditions, les chefs de poste sont incitØs
Øtudier l opportunitØ de cessions.
Cette politique commence
porter ses fruits, et permettra d ici quelques
annØes de disposer d un parc immobilier rationalisØ, moins vaste, moins
coûteux
entretenir et plus fonctionnel. Cette politique ne peut cependant se
dØvelopper qu
la condition que les recettes tirØes des ventes donnent lieu
l ouverture des crØdits d investissement correspondants au budget du
ministLre.
102
C
OUR DES COMPTES
2.6. Enfin, concernant les
dérives financières
, la Cour observe que
certaines insuffisances dans les processus dØcisionnels ont pu aboutir
des
demandes de travaux supplØmentaires. Cet Øtat de fait a ØtØ clairement
identifiØ par ce ministLre dont les efforts de rationalisation et de mØthodes
mis en
uvre en ce moment ont pour objectif d OEtre
la fois efficace et plus
rigoureux.
٭٭٭
En conclusion, il appara t que la professionnalisation de la fonction
immobiliLre du ministLre des affaires ØtrangLres, que la Cour appelle de ses
v ux et pour laquelle elle formule des suggestions pertinentes, constitue un
objectif partagØ et en cohØrence avec la dynamisation de la politique
immobiliLre de l
tat voulue tant par le Gouvernement que par le Parlement.
Le recours
des procØdures plus souples que la rØglementation
administrative traditionnelle dans la relation entre les ministLres et les
professionnels privØs de l immobilier confirme
la fois ce besoin de
professionnalisation
du
ministLre
et
le
renforcement
de
l instance
interministØrielle de supervision et de contr le que constitue la CIM.
Le projet de regroupement de l administration parisienne dans un site
unique devra tirer les le ons des insuffisances qui ont pu OEtre notØes dans
certains projets passØs. Pour ce faire le ministLre estime qu une assistance
spØcifique
la ma trise d ouvrage sera sans doute nØcessaire pour rØaliser
cette opØration dans les meilleures conditions.