1
Bilan de la « refondation indemnitaire »
dans la fonction publique civile de l’Etat
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Depuis plusieurs annØes, la Cour a conduit un cycle de contr les
sur le thLme de la fonction publique et de l Etat-employeur, dont les
conclusions ont ØtØ rassemblØes dans deux rapports publics particuliers,
en dØcembre 1999 et avril 2001, puis dans le rapport public annuel de
2002.
Au nombre des thLmes d investigation, figuraient les rØgimes
indemnitaires des agents dont les caractØristiques Øtaient alors d OEtre
souvent irrØguliers au plan juridique, peu transparents, d’une excessive
complexitØ et de ne prendre suffisamment en compte ni les fonctions
exercØes ni la maniLre de servir.
Les travaux menØs par la Juridiction ont permis d apporter de la
transparence sur les rØgimes existants et ont contribuØ
un mouvement
d ensemble de rØgularisation juridique des primes et indemnitØs.
En effet, avant mOEme la publication en 1999 du premier rapport
public particulier, et alors que les observations provisoires de la Cour
avaient
ØtØ
communiquØes
au
Gouvernement,
une
circulaire
interministØrielle du 1
er
octobre 1999 rappelait aux
diffØrents ministLres
que les indemnitØs devaient OEtre prØvues par une loi ou un dØcret et
publiØes au Journal officiel. Tous les ministLres se sont alors engagØs
dans une entreprise de « refondation »
des rØgimes indemnitaires avec
pour objectif initial la publication pour la fin de l annØe 2001 de
l ensemble des textes indemnitaires : cette orientation a ØtØ confirmØe par
le comitØ interministØriel de la rØforme de l Etat (CIRE) du 15 novembre
2001, qui a cependant repoussØ
la fin du 1
er
semestre 2002 l ØchØance
de publication des textes. Mais le comitØ a tenu
souligner, rejoignant
ainsi les souhaits de la Cour, que si « la publication des textes
indemnitaires amØliore la transparence du systLme de rØmunØration des
personnels de l Etat, elle doit toutefois
OEtre complØtØe
par un effort de
simplification et par la recherche d une plus grande cohØrence et d une
plus grande ØquitØ, dans un souci d efficacitØ de la gestion publique, et
notamment pour favoriser la mobilitØ des agents publics ».
10
C
OUR DES COMPTES
AprLs deux bilans d Øtape
1
des suites donnØes par diverses
administrations
ses interventions publiques,
la Cour a considØrØ que le
moment Øtait venu de dresser, au terme de cinq annØes, un bilan plus
large de la «
refondation » indemnitaire tant au niveau interministØriel
que pour les ministLres ou parties de ministLres dont les systLmes
indemnitaires
avaient ØtØ examinØs dans ses communications publiques.
Ses investigations ont portØ sur les rØgimes mis en place au plan
interministØriel sous l’Øgide de
la direction gØnØrale de l administration
et de la fonction publique (DGAFP) et sur les administrations suivantes :
Øconomie et finances (administration centrale, directions
rØseau et
INSEE), intØrieur (police nationale), justice (administration centrale,
services judiciaires et administration pØnitentiaire), Øquipement (services
communs) et affaires sociales et emploi.
L’objectif poursuivi Øtait double. Il s agissait
d abord d Øtablir un
Øtat actualisØ de la rØgularisation
juridique des primes et indemnitØs aux
fins de dØterminer si, deux annØes aprLs l expiration du dØlai prescrit par
le CIRE, celle-ci est effectivement achevØe. Il s’agissait ensuite, sur un
plan plus qualitatif, de savoir si, au-del
de la seule rØgularisation
juridique, une refonte de la substance mOEme des systLmes indemnitaires
avait ØtØ engagØe afin de parvenir
"un systLme plus simple, transparent,
assurant un traitement plus homogLne entre agents exer ant des fonctions
analogues et donc favorisant la mobilitØ intra et interministØrielle,
modulØ en fonction de critLres objectifs et mis au service des prioritØs
imposØes par la modernisation de l’Etat"
2
. Cette exigence de bonne
gestion rejoint
l’objectif de performance de l’action publique exprimØ par
la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1
er
août 2001.
Seront successivement examinØes la rØgularisation juridique des
primes et indemnitØs et les irrØgularitØs et imperfections qui demeurent,
puis
l Øtat de la refonte des rØgimes indemnitaires et de la prise en
compte, en leur sein,
des fonctions et de la maniLre de servir des agents.
1
) Dans le rapport public particulier d avril 2001 (p.
9
18) et le rapport public
annuel de 2002 (pages 65
79). Ces insertions portaient aussi sur la sincØritØ
budgØtaire des rØmunØrations.
2
)
Rapport public 2002 (page 78).
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
11
I
–
La régularisation juridique des primes et
indemnités
Les diffØrents contr les de la Cour avaient mis en Øvidence de
multiples irrØgularitØs en matiLre indemnitaire : primes sans texte,
dØpassement des montants autorisØs par des lettres du ministLre du budget
ou encore absence de publication des textes. Cinq ans aprLs sa premiLre
intervention
publique,
le
nombre
des
rØgularisations,
souvent
accompagnØes d’augmentations des dotations budgØtaires, s avLre trLs
substantiel. Cependant, persistent des irrØgularitØs ou des imperfections
qui concernent souvent les situations qui Øtaient les plus dØlicates.
A
–
L’état des régularisations
1
–
Aperçu général
Le bilan quantitatif global de la rØgularisation des primes et
indemnitØs dans la fonction publique de l Etat, pilotØe par la DGAFP
pour le compte du ministLre chargØ de la fonction publique, est d une
ampleur incontestable : au 26 juillet 2004, ce ne sont pas moins de
216 textes, dont 65 dØcrets et 151 arrOEtØs d application, qui ont ØtØ
publiØs.
i
D une part, cette entreprise visant
donner une base rØguliLre
aux paiements, a conduit en 2002
3
une importante rØforme des primes
caractLre interministØriel indemnisant les travaux supplØmentaires des
corps administratifs et assimilØs. Concernant
plusieurs dizaines de
milliers d agents, tant en administration centrale que dans les services
dØconcentrØs et dans les Øtablissements publics
caractLre administratif,
quatre dØcrets du 14 janvier 2002 et 70 arrOEtØs d application ont permis
de rØgulariser la plupart des majorations de primes, sauf en catØgorie A de
l administration centrale
4
, et aussi de mettre fin
la forfaitisation des
indemnitØs horaires pour travaux supplØmentaires. SimultanØment, un
nouveau dispositif de rØmunØration des heures supplØmentaires rØelles,
toujours dØnommØes indemnitØs horaires pour travaux supplØmentaires
(IHTS), mais dont l accomplissement doit dØsormais OEtre contr lØ, a ØtØ
instituØ par le dØcret n
2002-60 du 14 janvier 2002.
3
) Ce point a dØj
ØtØ abordØ dans l insertion au rapport public annuel de 2002,
page 72.
12
C
OUR DES COMPTES
Des textes indemnitaires
caractLre transversal ont aussi ØtØ
publiØs pour les conducteurs automobiles et chefs de garage (dØcret
n
2002-1247 du 4 octobre 2002) ainsi que pour les assistants de service
social (dØcret n
2002-1105 du 30 août 2002).
i
D autre part, la rØgularisation des primes et indemnitØs propres
chaque ministLre a impliquØ la publication d environ 60 dØcrets et
80 arrOEtØs.
Parmi les ministLres qui ne font pas l objet de dØveloppements
particuliers dans la suite du prØsent chapitre, on peut relever l institution
de primes rØguliLres rempla ant de simples lettres du ministLre du budget,
par exemple, en faveur du secrØtaire gØnØral et du conseiller diplomatique
du gouvernement du ministLre des affaires ØtrangLres (dØcret n
2002-469
du 5 avril 2000), au bØnØfice des membres de l inspection gØnØrale des
affaires culturelles (dØcret n
2004-39 du 7 janvier 2004), des inspecteurs
gØnØraux de l Øducation nationale et de l administration de l Øducation
nationale (dØcret n
2003-227 du 13 mars 2003) et des inspecteurs
gØnØraux de la jeunesse et des sports (dØcret n
2004-170 du 18 fØvrier
2004).
De mOEme, pour les ingØnieurs de l armement du ministLre de la
dØfense, le dØcret n
2000-1292 du 26 dØcembre 2000 et ses arrOEtØs
d application ont remplacØ des textes non publiØs
tandis que pour les
membres de certains corps du ministLre chargØ de l agriculture, le dØcret
n
2000-239 du 13 mars 2000 a instaurØ une prime spØciale rempla ant
les ex-rØmunØrations d ingØnierie publique budgØtisØes en 2000.
2
–
Analyse dans les ministères et administrations examinés
Au ministLre chargØ de l Øconomie et des finances
, la Cour avait
constatØ dans ses rapports antØrieurs l extraordinaire complexitØ des
primes,
les
multiples
irrØgularitØs,
le
poids
dØterminant
des
particularismes de chaque direction ainsi que le manque de transparence,
tant au sein du ministLre que vis- -vis de l extØrieur.
La remise en ordre juridique des primes et indemnitØs a ØtØ rØalisØe
gr ce
la publication au Journal officiel du 4 mai 2002 de deux dØcrets et
treize arrOEtØs indemnitaires prenant effet au 1
er
janvier 2003. A l « Øtage
interministØriel » commun
l ensemble des administrations
5
, s est ajoutØ
4
) Voir infra, I B.
5
) DØcrets du 14 janvier 2002 sur les indemnitØs forfaitaires pour travaux
supplØmentaires (IFTS), l indemnitØ d administration et de technicitØ (IAT) et les
indemnitØs horaires pour travaux supplØmentaires (IHTS).
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
13
un « Øtage ministØriel » composØ
de la prime de rendement prØvue par le
dØcret n
45-1753 du 6 août 1945, dØsormais versØe en respectant le
plafond de 18 % du traitement le plus ØlevØ du grade ou de l emploi, de
l allocation complØmentaire de fonction (ACF), instituØe par le dØcret
n
2002-710 du 2 mai 2002, et de l indemnitØ diffØrentielle, mise en place
par le dØcret n
2002-711 du 2 mai 2002, dispositif de nature transitoire
destinØ
garantir que la rØforme ne se traduise par aucune perte en termes
de rØmunØration brute annuelle globale.
L ACF est la prime qui a permis la rØgularisation juridique du
systLme indemnitaire. Elle est diffØrenciØe, d une part, selon les
catØgories ou les niveaux des agents et, d autre part, selon les fonctions
exercØes, classØes au regard de quatre critLres (responsabilitØ, expertise,
sujØtion, contr le). Cette double diffØrenciation se traduit par un barLme
de « taux de rØfØrence annuels » exprimØs en points. La maniLre de servir
de l agent et les caractØristiques de la fonction exercØe sont, selon le
dØcret, prises en compte via un « coefficient multiplicateur d ajustement »
compris entre 0 et 3, appliquØ au taux de rØfØrence annuel.
Le produit du taux de rØfØrence par la valeur annuelle du point
dØtermine le montant de l ACF versØe.
Des arrOEtØs d application ont dØclinØ la mise en
uvre de l ACF
selon des modalitØs propres
chaque rØseau ou ensemble de services,
voire service ou corps : de plus, ces arrOEtØs sont eux-mOEmes accompagnØs
de « barLmes de gestion » propres
chaque entitØ.
Au ministLre chargØ de l intØrieur
, la Juridiction avait relevØ, dans
le rapport public particulier de dØcembre 1999, la pratique consistant,
jusqu en 1996,
accorder des avantages sans base juridique suffisante ou
ne pas publier au Journal officiel les textes instituant ou modifiant les
indemnitØs des corps actifs de la police nationale. DiffØrents textes
demeuraient ainsi irrØguliers.
Depuis lors, les textes nouveaux relatifs au rØgime indemnitaire
des agents gØrØs par la direction gØnØrale de la police nationale (DGPN)
font l objet d une publication rØguliLre. Quant aux dispositions
antØrieures, elles ont fait l objet d une abrogation ou d une publication,
parfois sous la forme d un dØcret « recrØant » le rØgime.
Parmi les principales indemnitØs concernØes entre 1999 et 2003, on
peut relever, la prime « OPJ
16 » instituØe au profit des agents du corps
de ma trise et d application par un dØcret n
99-708 du 3 août 1999, la
prime de fidØlisation instaurØe au profit de l ensemble des corps de
personnels actifs par un dØcret n
99-1055 du 15 dØcembre 1999,
l indemnitØ pour services supplØmentaires, instituØe au profit des officiers
du corps de commandement et d encadrement et des agents de ma trise et
14
C
OUR DES COMPTES
d application par un dØcret n
2000-194 du 3 mars 2000, l indemnitØ
compensatoire pour sujØtions spØcifiques servie aux personnels des
SGAP
6
de Paris et Versailles, instaurØe au bØnØfice des agents du corps
de ma trise et d application par un dØcret n
2001-721 du 31 juillet 2001
ou encore la modification des taux de l indemnitØ pour sujØtions spØciales
de police (ISSP) par un dØcret n 2003-291 du 25 mars 2003.
Ce mouvement a ØtØ concomitant d une trLs vive progression des
dØpenses indemnitaires de
la
police nationale qui ont crû de 41,5 % entre
1999 (832 M ) et 2003 (1 177 M ), aprLs une hausse de 25 % entre 1994
et 1998. Intervenue
effectifs globalement constants, cette Øvolution
traduit une amØlioration significative du rØgime servi
chaque agent de
sorte qu entre 1999 et 2003, le taux des primes par rapport aux
rØmunØrations principales est passØ de 31,9 %
42 %. Cette Øvolution
s explique, entre autres facteurs, par le fait que la rØgularisation juridique
des primes et indemnitØs s’est accompagnØe d’une amØlioration de
situations prØexistantes, qu il s agisse, par exemple, de la majoration du
taux de l ISSP, de la crØation en 2003 d une allocation de ma trise se
substituant
diffØrents dispositifs ou de l indemnitØ compensatoire pour
sujØtions spØcifiques en Ile-de-France qui a remplacØ trois indemnitØs
antØrieures.
Au ministLre chargØ de la justice
, la Cour avait constatØ dans le
rapport public particulier de dØcembre 1999, pour l administration
centrale, que comme dans d autres administrations, le versement des
indemnitØs pour travaux supplØmentaires Øtait forfaitisØ et la prime de
rendement Øtait servie sur la base de lettres du ministLre du budget
autorisant le dØpassement des taux plafonds rØglementaires.
La
refondation
indemnitaire
a
reposØ
sur
les
dØcrets
interministØriels du 14 janvier 2002 et leurs arrOEtØs d application, tandis
que les dØpenses indemnitaires de l administration centrale connaissaient
une croissance soutenue, de 33 % entre 1999 et 2003 pour une
augmentation des effectifs de 14,6 %.
Pour les services judiciaires, avaient ØtØ notamment critiquØes les
distorsions entre les taux servis et les taux plafonds de la prime de
fonction des magistrats judiciaires.
La refondation de cette prime, qui reprØsentait 93 % des
indemnitØs des magistrats judiciaires en 2003, a ØtØ rØalisØe par plusieurs
dØcrets du 7 janvier 2002. Les arrOEtØs d application ont prØcisØ les taux
par fonction, fixØs jusqu alors irrØguliLrement par une simple circulaire
de fØvrier 1996.
6
) SecrØtariat gØnØral pour l administration de la police nationale.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
15
Enfin, dans le cas de l administration pØnitentiaire, la Cour avait
relevØ l absence de publication des textes concernant les
primes les plus
importantes, comme la prime pour sujØtions spØciales, l indemnitØ de
responsabilitØ en dØtention et l indemnitØ pour charges pØnitentiaires et la
crØation de certaines primes, comme la prime pour astreinte de nuit, par
voie de simple circulaire.
Depuis 1999, une base juridique adØquate
a ØtØ donnØe aux primes
et indemnitØs : ainsi, la prime de sujØtions spØciales (PSS), principale
prime des personnels de l administration pØnitentiaire puisqu elle en
reprØsente la moitiØ, a ØtØ rØgularisØe de maniLre extrOEmement laborieuse
compter d un premier dØcret n
99-902 du 25 octobre 1999, ce texte
puis d autres ayant ØtØ annulØs
la suite de recours devant le Conseil
d Etat,
en raison de l existence de critLres gØographiques inappropriØs de
modulation, avant que le ministLre parvienne finalement
dØterminer un
systLme plus adaptØ. Les autres primes, comme l indemnitØ de
responsabilitØ (dØcret n
99-903 du 25 octobre 1999 et ses arrOEtØs
d application, puis dØcret n
2003-1102 du 19 novembre 2003) ou
l indemnitØ pour charges pØnitentiaires (dØcret n
99-900 du 25 octobre
1999 et ses arrOEtØs d application, puis dØcret n
2001-1005 du
2 novembre 2001) ont aussi ØtØ rØgularisØes. De surcro t, il peut OEtre
relevØ qu en contrepartie de l abandon d une prime de sujØtions
particuliLres, mise en place en 1998, le bØnØfice de la PSS a ØtØ Øtendu
aux personnels administratifs et de service des services dØconcentrØs de
l administration pØnitentiaire par la loi de finances pour 2002.
Cette rØgularisation juridique s est accompagnØe d une trLs forte
augmentation
des
dØpenses
indemnitaires
de
l administration
pØnitentiaire. Ces derniLres ont crû de plus de 50 % entre 1999
(125,7 M ) et 2003 (203 M ) alors que les effectifs ne progressaient que
de 5,6 % et les dØpenses de rØmunØrations principales de 11,7 %, de sorte
que le rapport des dØpenses indemnitaires aux dØpenses de rØmunØrations
principales est passØe de 25,6 %
33,4 %.
Au ministLre chargØ de l Øquipement
, aprLs avoir examinØ les
« rØmunØrations accessoires » des corps techniques dans le rapport public
particulier de dØcembre 1999, la Cour avait
dØnoncØ, dans le rapport
public particulier d avril 2001, de nombreuses irrØgularitØs consistant
notamment en des majorations irrØguliLres des indemnitØs servies aux
agents
de tous niveaux sur la base de lettres du ministLre du budget. Elle
avait aussi critiquØ le systLme indemnitaire des personnels d exploitation.
Le bilan de la rØgularisation des primes et indemnitØs s avLre
aujourd hui substantiel.
16
C
OUR DES COMPTES
Ainsi, le dØcret n
2000-136 du 18 fØvrier 2000 a constituØ une
premiLre Øtape significative par la substitution d une prime budgØtaire
aux anciennes « rØmunØrations accessoires » servies aux corps techniques
de l Øquipement.
Puis, la rØforme interministØrielle des primes pour travaux
supplØmentaires intervenue en 2002 a permis de rØgulariser les
majorations irrØguliLres des primes des corps administratifs et assimilØs
du ministLre, sauf en catØgorie A de l administration centrale, et aussi de
mettre fin
la forfaitisation des indemnitØs horaires
7
. Elle a donc conduit
la refondation juridique de la quasi-totalitØ des rØgimes indemnitaires
des corps concernØs.
Pour les personnels d exploitation, une refonte d ensemble du
rØgime indemnitaire s est traduite par la suppression des indemnitØs
« pour service fait » pour travaux dangereux, insalubres, incommodes et
salissants et des primes de technicitØ d une gestion lourde et incommode
et leur remplacement par des primes forfaitaires : la prime technique de
l entretien, des travaux et de l exploitation (PTETE), crØØe par le dØcret
n
2002-534 du 16 avril 2002 pour compenser forfaitairement certaines
sujØtions liØes au mØtier (pØnibilitØ, caractLre dangereux, insalubre ou
salissant des travaux, technicitØ des missions), ainsi que l indemnitØ de
sujØtions horaires (ISH), crØØe par le dØcret n
2002-532 du mOEme jour,
destinØe
indemniser de fa on forfaitaire les contraintes rØsultant d une
organisation du temps de travail en cycle atypique. Ces dispositions
s appliquent aussi aux ouvriers des parcs et ateliers de l Øquipement pour
l ISH tandis que l Øquivalent de la PTETE
est la prime de mØtier
instituØe par le dØcret n
2002-533 du 16 avril 2002.
Ont aussi ØtØ rØgularisØes
8
les primes des inspecteurs gØnØraux du
ministLre par dØcret n
2002-1313 du 24 octobre 2002 portant attribution
d une prime d activitØ et les primes des chefs de services dØconcentrØs
issus de corps administratifs et assimilØs par dØcret n
2003-1011 du
22 octobre 2003 relatif aux primes de service et de rendement allouØes
aux fonctionnaires occupant certains emplois du ministLre. Les
interventions juridictionnelles de la Cour qui avaient engagØ la
responsabilitØ de certains comptables pour avoir versØ les indemnitØs
antØrieures, irrØguliLres au plan juridique, ne sont vraisemblablement pas
7
) MOEme s ils ne constituent pas les effectifs les plus nombreux des administrations de
la police nationale et de la justice, il faut rappeler que ces Øvolutions ont aussi
concernØ
les personnels administratifs qui y exercent.
8
) On
peut aussi relever la rØgularisation du rØgime indemnitaire de l inspecteur
gØnØral du travail et des transports par un dØcret n
2003-792 du 22 août 2003 portant
attribution d une indemnitØ de fonction.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
17
sans rapport avec cette refonte, fort tardive dans le cas des chefs de
services dØconcentrØs.
Cette refonte a ØtØ concomitante d une progression des crØdits
indemnitaires de 8,3 % entre 2001 (327,21 M ) et 2003 (354,4 M ).
Au ministLre chargØ des affaires sociales et de l emploi
, la
rØgularisation des primes et indemnitØs a aussi ØtØ accompagnØe d une
revalorisation des dotations depuis quelques annØes : celle-ci a atteint
25 % entre 2000 (72,8 M ) et 2003 (91,2 M ) dans le secteur santØ-
solidaritØ et 39 % dans le secteur travail (respectivement 42,37 M
et
59,02 M ).
!
Au total, le bilan de la rØgularisation des primes et indemnitØs dans
la fonction publique civile de l Etat est substantiel, cinq ans aprLs la
premiLre intervention publique de la Cour : dØsormais, les rØmunØrations
annexes des agents de la fonction publique de l Etat ont, dans la plupart
des cas, des bases juridiques rØguliLres. Cette rØgularisation juridique a
toutefois ØtØ frØquemment accompagnØe d’augmentations consØquentes
des dØpenses indemnitaires.
B
–
Les irrégularités persistantes
1
–
Les problèmes pendants au niveau interministériel
Au moment du contr le, les irrØgularitØs qui demeuraient
concernaient essentiellement
9
les complØments indemnitaires versØs
certains fonctionnaires d administration centrale, en particulier les
directeurs, les emplois de direction et les administrateurs civils, depuis le
dØbut des annØes 1970 sur le fondement de simples dØcisions
ministØrielles ou de lettres de la direction du budget. DØnoncØs par la
Cour depuis cinq ans, ces versements, intervenant en sus des plafonds
rØglementaires des IFTS et de la prime de rendement, n avaient toujours
pas ØtØ rØgularisØs.
9
)
D autres rØgimes indemnitaires de nature interministØrielle justifieraient
une refonte d ensemble : il en va ainsi de la prime informatique instaurØe en
1971 dont les conditions d octroi ont vieilli, des primes d enseignement et de
jury dont les critLres sont anciens, si bien que les pratiques tendent
s’Øcarter
frØquemment de la norme. La Cour a constatØ qu en dØpit de la volontØ
manifestØe par la DGAFP, la refonte de ces primes n’a pas encore abouti.
18
C
OUR DES COMPTES
En effet, en dØpit de la refonte des IFTS, les ministLres n ont pas
fondØ juridiquement le solde des versements,
l exception des ministLres
chargØs des finances, via l ACF prØsentØ prØcØdemment, et de
l agriculture, gr ce
une indemnitØ complØmentaire de fonctions prØvue
par le dØcret n
2002-1090 du 7 août 2002.
Le dØcret n
2004-1082 du 13 octobre 2004, relatif
l indemnitØ
de fonctions et de rØsultats en faveur de certains personnels des
administrations centrales, a enfin donnØ une premiLre base rØglementaire
ces complØments.
Ce texte a cependant prØvu une mise en
uvre rØtroactive, donc
irrØguliLre, du nouveau dispositif.
Des arrOEtØs d application interministØriels, sans lesquels les
versements effectuØs demeurent privØs de base juridique rØguliLre,
doivent fixer les catØgories d agents, les nombres annuels de points et la
valeur du point, pour chaque ministLre. Ils ont commencØ
OEtre publiØs
en novembre. Dans l attente de la sortie des textes d application, le
rØgime indemnitaire des personnels d administration centrale continue
reposer sur des lettres du ministre chargØ du budget de l automne 2003,
autorisant le dØplafonnement des primes d administration centrale
10
.
L entreprise de rØgularisation permettant de mettre fin
une
situation qui voyait une part significative des indemnitØs servies aux
cadres supØrieurs des administrations centrales dØpourvue de base lØgale
aura donc durØ cinq ans.
En outre, compte tenu du dØcalage dans le temps et des diffØrences
de logique inspirant les textes de 2002 relatifs au ministLre chargØ de
l Øconomie et des finances et au ministLre chargØ de l’agriculture et ceux
qui viennent d intervenir, on ne peut que regretter le manque
d’homogØnØitØ et de cohØrence interministØrielle alors mOEme que sont
concernØs des agents appartenant
des corps ayant une vocation
interministØrielle et que l’exercice de "refondation indemnitaire" avait
prØcisØment pour objectif de faciliter la mobilitØ entre administrations.
10
) Ainsi, lors de ses contr les menØs en 2004, la Cour a pu relever la persistance de
dØplafonnements pour presque tous les grades de la catØgorie A d administration
centrale des ministLres, les transgressions autorisØes Øtant d une ampleur qui peut
varier selon les situations des corps et des grades : par exemple, de 11,1 %
30,3 %
selon les grades ou emplois au ministLre chargØ de l Øquipement, de 5,7 %
38,8 %
selon les grades ou emplois au ministLre chargØ de la justice.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
19
2
–
Les anomalies persistant dans les ministères et
administrations examinés
Les contr les menØs par la Cour lui ont permis de dØceler des
irrØgularitØs et imperfections qui demandent
OEtre corrigØes pour que la
rØgularisation juridique des primes et indemnitØs soit achevØe.
Au ministLre chargØ de l Øconomie et des finances
, l anomalie la
plus grave
11
rØside dans le maintien des surindiciations accordØes aux
comptables qui, de plus, influe sur le niveau des indemnitØs qui leur sont
servies. Cette pratique critiquable consiste
asseoir la retraite d un agent
sur un traitement indiciaire supØrieur
l indice correspondant
l emploi
effectivement tenu par celui-ci, l agent cotisant sur la base de cet
« indice-pension ». Elle concerne 769 emplois de la direction gØnØrale
des imp ts (receveurs divisionnaires et certains receveurs principaux), de
la direction gØnØrale de la comptabilitØ publique (trØsoriers-payeurs
gØnØraux, certains receveurs des finances et trØsoriers principaux) et de la
direction gØnØrale des douanes et droits indirects (receveurs rØgionaux ou
principaux).
Cette pratique, qui reposait jusqu en 2000 sur l article L. 62 du
code des pensions
12
, n a plus aucun fondement juridique depuis la
rebudgØtisation opØrØe. Elle a, cependant, ØtØ maintenue en vigueur par
dØcision ministØrielle du 31 dØcembre 2002 « jusqu
la publication des
textes portant rØamØnagements statutaires et indiciaires prØvus », laquelle
n est pas intervenue
ce jour.
Ce dispositif se traduit par une charge additionnelle significative
pour l Etat au titre des pensions servies. De plus, en contrepartie du fait
que leur cotisation de retraite est assise sur un traitement principal plus
important que celui qu ils per oivent, les comptables surindiciØs
bØnØficient de compensations indemnitaires puisqu il leur est allouØ une
11
) Cf notamment le rapport public annuel de 2002, pages 75 et 76 et le rapport public
particulier sur les pensions des fonctionnaires civils de l Etat d avril 2003, pages 147
et 148.
12
) L’article 62 limite cette possibilitØ dØrogatoire aux seuls agents rØtribuØs en
totalitØ ou partie par des "remises, produits divers ou salaires variables" ce qui n’est
plus le cas pour les agents occupant des fonctions comptables du fait de la
rØintØgration au sein du budget de l’Etat de toutes les formes de rØmunØration per ues.
20
C
OUR DES COMPTES
ACF plus ØlevØe qu
leurs collLgues ne bØnØficiant pas de la
surindiciation
13
.
Au final, la totalitØ de l’avantage rØsultant pour les intØressØs du
service d’une pension calculØe sur un indice supØrieur est donc supportØe
par le budget de l’Etat.
Divers projets, d un coût ØlevØ, comportant des rØØchelonnements
indiciaires, des bonifications indiciaires et l’attribution de points de
nouvelle bonification indiciaire (NBI) ont ØtØ envisagØs par le ministLre
chargØ de l Øconomie et des finances.
En pratique, ils reviennent, pour maintenir l’avantage dØrogatoire
actuel dont bØnØficient les intØressØs en matiLre de pension,
ajouter
celui-ci des amØliorations significatives en termes de rØmunØration
d’activitØ et donc
alourdir encore les charges pesant sur le budget de
l’Etat.
Au regard du niveau particuliLrement ØlevØ atteint par les
indemnitØs re ues par les intØressØs (voir ci-aprLs), la Cour considLre que
toute solution alourdissant les charges pesant sur les finances publiques et
amØliorant encore la situation relative des catØgories d’agents concernØs
est
proscrire.
Autre dispositif irrØgulier car mis en place par une simple dØcision
ministØrielle du 21 avril 1995, "l allocation de maintien de la
rØmunØration" est une indemnitØ diffØrentielle allouØe
des agents
nommØs dans de nouvelles fonctions lorsque cette nomination aurait pour
effet d engendrer une diminution de leur rØmunØration. Suite aux
observations de la Cour, le dispositif a fait l’objet d’inflexions
significatives
compter de janvier 2003 : le champ des bØnØficiaires de
cette allocation a ØtØ restreint et elle revOEt dØsormais systØmatiquement un
caractLre dØgressif. La Cour considLre que la remise en ordre doit OEtre
parachevØe, ce qui impose qu’un texte rØglementaire soit publiØ, texte
dont le champ d’application devrait OEtre interministØriel, compte tenu de
situations irrØguliLres du mOEme type relevØes dans d’autres ministLres
14
.
13
) Apparaissant explicitement dans le barLme de gestion de la DGI, cette
compensation est aussi pratiquØe
la DGCP et
la DGDDI. Pourtant, le fondement
rØglementaire d une telle attribution ne semble pas assurØ : il n en est fait aucune
mention dans les arrOEtØs d application de l ACF et l on voit mal auquel des critLres
d attribution de la prime ce versement se rattache.
14
) A l occasion de son enquOEte, la Cour a ainsi relevØ que le ministLre de la Justice
continuait
verser
ses directeurs d administration centrale, pendant deux mois aprLs
leur dØpart, les primes liØes
l exercice de leurs fonctions.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
21
Au ministLre chargØ de l intØrieur
, la quasi-totalitØ des textes
instituant des primes ou fixant leur taux ont un caractLre rØtroactif. Cette
irrØgularitØ, dØj
relevØe par la Cour dans son rapport public particulier de
dØcembre 1999, porte sur des pØriodes d anticipation parfois Øtendues
(plus de huit mois concernant la prime pour fonctions particuliLres, prLs
de douze mois pour l indemnitØ de fidØlisation, trente mois pour le taux
de l ISSP).
Certes, les responsabilitØs en la matiLre apparaissent partagØes, au-
del
de la direction de l administration de la police nationale (DAPN),
entre les diffØrents services impliquØs dans le circuit de signature de ces
textes. En revanche, les modalitØs de la nØgociation sociale avec les corps
de la police nationale, qui retiennent une date d effet co ncidant avec la
date de signature des accords ou antØrieure
celle-ci, conduisent par
construction
la publication d un texte irrØgulier.
Au
ministLre
chargØ
de
la
justice
,
plusieurs
irrØgularitØs
demeurent, en matiLre indemnitaire. Il en est ainsi de l indemnitØ pour
frais de reprØsentation des magistrats qui repose sur un dØcret non publiØ
du 26 janvier 1970, dont l arrOEtØ d application est, quant
lui, publiØ.
Une indemnitØ de risques et de sujØtions spØciales, instituØe par le
dØcret n
71-318 du 26 juillet 1971 au profit des personnels des services
extØrieurs de l administration pØnitentiaire, Øtendue par le dØcret
n 73-681 du 13 juillet 1973 aux assistants de service social, a ØtØ
accordØe aux conseillers techniques de service social qui n y sont pas
Øligibles, mOEme si l arrOEtØ d application
fixant le taux de l indemnitØ les
mentionne. Suite au contr le de la Cour, le ministLre de la justice a saisi
la DGAFP d un projet de dØcret de rØgularisation.
S agissant des heures supplØmentaires, nombreuses, effectuØes par
les personnels de surveillance de l administration pØnitentiaire, une
certaine remise en ordre a eu lieu dans le cadre d une circulaire qui a
prØvu de ne payer les heures supplØmentaire des agents que s il n y a pas
d "heures perdues" dans leur service et de ne plus prendre en compte les
congØs maladie dans le calcul des heures supplØmentaires. Mais il n y a
pas eu mise en place d une organisation annualisØe du temps de travail
dans le cadre de l amØnagement et de la rØduction du temps de travail
(ARTT) et le systLme, qui consiste
gØrer les temps de travail dans la
limite de deux mois, persiste, en dØpit des critiques formulØes par la Cour
en 1999
15
: la Juridiction demande que ce systLme, qui gØnLre de fa on
quasi-automatique des" heures perdues" et des heures supplØmentaires et
peut conduire
payer sur une pØriode de calcul des heures
15
) Ce systLme, dit
de « la boule
deux mois », a ØtØ dØcrit dans le rapport public
particulier de la Cour : « La fonction publique de l Etat » - dØcembre 1999, page 234.
22
C
OUR DES COMPTES
supplØmentaires
des agents alors qu ils n auraient pas effectuØ la totalitØ
de leur service sur la pØriode prØcØdente, soit supprimØ sans dØlai afin que
l Etat employeur cesse d OEtre lØsØ.
Au ministLre chargØ de l Øquipement
, aprLs le trLs rØcent dØcret du
21 octobre 2004 concernant les emplois fonctionnels de l inspection du
travail des transports, il subsiste quelques rØgimes indemnitaires en cours
de rØgularisation comme celui des agents
statut spØcifique des centres
d Øtudes techniques de l Øquipement (CETE) et celui des personnels
navigant qui n Øtaient pas embarquØs ou chargØs de surveillance des
affaires maritimes : ces projets doivent maintenant OEtre menØs
terme.
Demeurent Øgalement irrØguliLres les indemnitØs servies aux
contr leurs des transports terrestres pour les opØrations de contr le de
nuit qui ne respectent pas les taux prØvus par les dØcrets relatifs
l indemnitØ pour travail normal de nuit (dØcret n
67-442 du 2 juin 1967)
et pour travail intensif de nuit (dØcret n
95-452 du 25 avril 1995) ainsi
que les complØments indemnitaires versØs par le ministLre chargØ de
l Øquipement aux agents de catØgorie A mis
disposition auprLs de la
dØlØgation interministØrielle
la ville (DIV) par lui-mOEme ou par d autres
ministLres, qui reposent sur une lettre du ministLre du budget du
17 fØvrier 1994 et dont
le versement a ØtØ suspendu pour les agents
relevant de certains ministLres.
Mais ce sont les primes versØes par les gestionnaires de port aux
officiers de port (OP) et officiers de port adjoints (OPA), qui exercent les
pouvoirs de police portuaire dans les ports maritimes relevant de l Etat
(ports autonomes et ports d intØrOEt national) ainsi que dans certains ports
de commerce dØcentralisØs (OPA uniquement) pour le compte de la
collectivitØ locale compØtente, qui posent
le problLme le plus grave.
Ces primes sont prØvues par le dØcret n
72-798 du 25 août 1972
qui dispose que « les chambres de commerce maritimes et les ports
autonomes sont autorisØs
verser directement aux OP/OPA une
allocation spØciale non soumise
retenue pour pension, dont le montant
et les modalitØs sont fixØes par
arrOEtØ interministØriel ».
L arrOEtØ d application est datØ du 9 novembre 1972. Les montants
qu il a prØvus n ont jamais fait l objet d une actualisation
et sont
aujourd’hui largement dØpassØs.
Ce rØgime indemnitaire, complexe et opaque, est donc appliquØ
aujourd’hui dans des conditions manifestement irrØguliLres.
Le
principe
mOEme
d un
versement
extra-budgØtaire
direct
d indemnitØs par des tiers, certes publics,
des fonctionnaires de l Etat ne
saurait OEtre admis. Quelles que soient ses origines historiques, la situation
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
23
relevØe s’agissant des OP/OPA non dØtachØs
16
,
est contraire au principe
d universalitØ budgØtaire, porte atteinte
la sincØritØ des documents
budgØtaires soumis au Parlement pour le secteur « Mer » et mØconna t
l exigence de transparence des rØgimes indemnitaires.
Aussi,
convient-il
que,
pour
parachever
l entreprise
de
rØintØgration dans le budget de l Etat de la totalitØ des rØmunØrations des
agents publics engagØe
depuis 1997, il soit mis fin dans des dØlais
rapides
une situation anormale et anachronique.
17
Au ministLre chargØ des affaires sociales et de l emploi
, la Cour a
relevØ l existence d une douzaine de situations individuelles fixØes par
des lettres du ministLre du budget en dehors de tout cadre rØglementaire
pour des agents exer ant dans des structures interministØrielles ou en
raison de l historique de carriLre des agents concernØs.
!
Au regard de la situation relevØe
la fin des annØes
quatre
vingt
dix, il ne fait guLre de doute que des progrLs notables ont ØtØ
rØalisØs afin d’asseoir les dispositifs indemnitaires sur des bases juridiques
rØguliLres. Pour autant, l’objectif qui avait ØtØ fixØ de rØgulariser pour la
mi-2002 l’ensemble du systLme n a pas ØtØ atteint. A l automne 2004,
parmi les irrØgularitØs qui subsistaient, certes peu nombreuses, les plus
importantes qui concernent une fraction de l’encadrement supØrieur des
services de l’Etat (cadres des administrations centrales, comptables
supØrieurs) Øtaient encore en cours de rLglement.
II
–
La refonte des régimes indemnitaires
Le mouvement gØnØral de rØgularisation juridique, qui s’est
frØquemment accompagnØ de moyens budgØtaires nouveaux, devait OEtre
mis
profit pour poser les principes d’un systLme indemnitaire plus
simple, transparent, n entravant pas la mobilitØ entre administrations et
services, cohØrent avec les prioritØs fonctionnelles actuelles des
administrations et comportant un degrØ raisonnable de modulation
16
) Pour les OPA dØtachØs dans les ports autonomes, une refonte du dispositif qui y
est mis en oeuvre
devrait OEtre recherchØe avec les Øtablissements publics.
17
) La remise en ordre implique que les montants correspondant
la rØmunØration des
activitØs des OP/OPA soient per us par le ministLre sous forme de redevances pour
services rendus et qu’un rØgime indemnitaire transparent soit mis en place dont les
montants seraient proportionnØs
l’importance des t ches des agents et strictement
respectØs en gestion.
24
C
OUR DES COMPTES
individuelle ou collective en fonction de la maniLre de servir. Telles
Øtaient tout
la fois la recommandation de la Cour et la volontØ exprimØe
par le gouvernement notamment
l’occasion des rØunions du ComitØ
interministØriel pour la rØforme de l’Etat. S’il ne pouvait OEtre envisagØ de
rupture brutale au niveau des situations individuelles, du moins des
rØorientations claires devaient,
cette occasion, OEtre arrOEtØes pour OEtre
mises en
uvre ensuite de fa on progressive.
Au regard de cette ambition, et mOEme si quelques inflexions et
progrLs peuvent OEtre relevØs, le bilan qui peut OEtre dressØ se rØvLle
dØcevant, l occasion offerte n ayant manifestement pas ØtØ saisie.
L’Øconomie gØnØrale des nouveaux dispositifs reproduit trop souvent celle
des anciens ; les conditions de mise en oeuvre et le suivi d’ensemble des
rØgimes indemnitaires n’ont que peu ØvoluØ; les politiques de modulation
visant
tenir compte de la maniLre de servir ont encore un champ
d’application et une intensitØ relativement restreints cependant que les
modalitØs nouvelles de "rØmunØration de la performance" n’ont pas
encore ØtØ mises en
uvre.
A
–
L’économie générale des nouveaux dispositifs
Au plan interministØriel
, la rØforme des indemnitØs pour travaux
supplØmentaires n a pas conduit
une Øvolution structurelle des rØgimes
indemnitaires : en rØalitØ, le nouveau
systLme des IFTS a consistØ
entØriner en droit les pratiques prØexistantes,
savoir l existence de
majorations des primes, consenties par des lettres du ministLre du budget,
et se traduisant par un rapport pouvant aller de 1
7 entre la prime
rØglementaire de base et la rØalitØ en gestion
18
. L instauration de maxima,
d une amplitude importante, devait du moins permettre que les plafonds
rØglementaires des IFTS et de l IAT ne soient pas transgressØs et aussi
crØer des marges nouvelles de modulation individuelle
la hausse.
S agissant des nouvelles IHTS, le rØgime est similaire
celui qui
le prØcØdait : nØanmoins, le principe de la subordination du versement de
ces indemnitØs
la mise en
uvre par l employeur de moyens de contr le
automatisØ, sauf cas particuliers, constitue un indØniable progrLs.
Au ministLre chargØ de l Øconomie et des finances
, le nouveau
dispositif indemnitaire, entrØ en vigueur le 1
er
janvier 2003, est le fruit
d une rØgularisation juridique et non d une refondation en substance. La
situation indemnitaire prØexistante n a pas ØtØ bouleversØe et il a
18
) Tel fut par exemple le cas des personnels administratifs supØrieurs des services
dØconcentrØs (PASSD) de l Øquipement jusqu en 1998.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
25
simplement ØtØ substituØ
une multitude de primes qui Øtaient loin
d’avoir toutes une base juridique solide, un « Øtage ministØriel » constituØ
de la prime de rendement, de l indemnitØ diffØrentielle et, clØ du rØgime
rØgularisØ, de l ACF prØsentØe prØcØdemment.
Or, les caractØristiques de cette derniLre limitent fortement le
progrLs en termes de lisibilitØ qu aurait pu reprØsenter la rØgularisation
juridique des primes et indemnitØs du ministLre. En premier lieu, ses
critLres d octroi (responsabilitØ, expertise, sujØtion ou contr le) peuvent
se cumuler pour un mOEme agent sans limitation prØcise. En second lieu, le
coefficient multiplicateur instituØ par le dØcret ne poursuit pas
principalement, dans la pratique, l objectif ØnoncØ,
savoir tenir compte
des caractØristiques des fonctions et de la maniLre de servir des agents
mais a en rØalitØ pour effet de confØrer
l administration gestionnaire une
considØrable latitude pour construire des barLmes de gestion
sa
convenance, en raison des niveaux extrOEmement ØlevØs des plafonds
rØglementaires autorisØs par les arrOEtØs.
Enfin, ces barLmes, dans lesquels
rØside en fait l essentiel du dispositif, ne sont ni publiØs ni connus des
autres directions.
De surcro t, le cadre rØglementaire nouveau Øpouse lui mOEme la
diversitØ des composantes du ministLre : on peut en particulier relever que
la valeur du point d ACF change selon les arrOEtØs sans qu il y soit apportØ
la moindre justification. Aussi, les barLmes de gestion sont-ils
extrOEmement diffØrents les uns des autres dans leur contenu et dans leur
structure : cela va de quelques dizaines de pages
la DGCP
plusieurs
centaines pour l administration centrale ou la DGDDI ; alors
que certains
barLmes font prØvaloir une logique fonctionnelle tel celui de la DGI,
d autres ne traduisent que la reconduction de l existant comme celui de la
DGDDI, ce qui dØmontre qu aucune vision ministØrielle d ensemble n a
prØsidØ
leur Ølaboration.
Quelques exemples de l hØtØrogØnØitØ du systLme peuvent OEtre
donnØs.
A l administration centrale, l architecture mise en place par les
arrOEtØs d application est complexe ; les diffØrents arrOEtØs ne retiennent ni
les mOEmes critLres ni la mOEme valeur du point d ACF ; certains d entre
eux ne respectent pas la logique fonctionnelle car ils font varier
l indemnitØ seulement en fonction du grade ; la structure des barLmes de
gestion est complexe et ne correspond pas
la logique fonctionnelle de
l ACF ; des primes spØcifiques ou, en vertu d annexes au barLme, des
abondements, peuvent OEtre allouØs.
26
C
OUR DES COMPTES
A la DGI, l arrOEtØ d application s efforce de respecter une logique
fonctionnelle mais le barLme de gestion laisse une grande marge de
man uvre aux gestionnaires.
A la DGCP, l arrOEtØ d application fait prØvaloir une logique
fonctionnelle tandis que le barLme de gestion, plus concis que les autres,
ne prØcise pas les rLgles de cumul de critLres et, gr ce au jeu du
coefficient multiplicateur, laisse aussi une grande marge de man uvre
aux gestionnaires.
A la DGDDI, si l arrOEtØ d application retrace bien la logique
fonctionnelle de l ACF, tout en mentionnant de fa on lisible les strates
hiØrarchiques ou statutaires, le barLme met en place un systLme complexe
qui distingue deux Øtages et s Øcarte sensiblement du cadre fixØ dans
l arrOEtØ, laissant toute libertØ aux services gestionnaires ; de plus, des
« majorations » d ACF, annexes au barLme, permettent de couvrir tout le
champ du rØgime indemnitaire prØexistant, y compris les primes les plus
spØcifiques et dØsuLtes (prime de carØnage dont le montant dØpend de la
taille du navire, indemnitØ de garde des chapiteaux d’alambic dont le
montant est fixØ par un barLme annuel par chapiteau).
Au total, la reconstruction du systLme indemnitaire n a pas encore
ØtØ rØellement engagØe en dØpit de quelques progrLs, par exemple
la
DGCP.
19
Le systLme n a progressØ ni du point de vue de la transparence
ni au plan fonctionnel. Il continue en particulier
se caractØriser par une
survalorisation des fonctions comptables
20
.
19
) La rØgularisation s’est accompagnØe au ministLre chargØ de l Øconomie et des
finances (c’est le seul cas recensØ) de l’instauration par dØcret n
2002-711 du 2 mai
2002 d’une indemnitØ diffØrentielle garantissant
chaque agent que le nouveau
systLme ne se traduirait par aucune perte de rØmunØration. Le nombre des
bØnØficiaires de cette indemnitØ permet d’apprØhender l’ampleur des modifications
provoquØes par les nouveaux textes. A cet Øgard, seule la DGCP fait appara tre des
chiffres significatifs: 5 600 bØnØficiaires en 2002 (pour un montant moyen de
1 818
) et encore 5 018 bØnØficiaires en 2003 pour un montant moyen de 1 574
).
20
) A titre d’illustration, les barLmes de gestion de l’annØe 2003 applicables
l’allocation complØmentaire de fonctions Øtaient les suivants:
-TrØsorerie gØnØrale de 1
Lre
catØgorie: 149 591
/an modulables
l’intØrieur
d’une fourchette de + ou -10 % ;
- Recette divisionnaire des Imp ts du 1
er
groupe (DGI): 82 628
/an ;
- Recette rØgionale des Douanes (la mieux dotØe): 128 605
/an.
Il convient de noter que ces montants d allocation complØmentaire de fonctions
s’ajoutent au traitement indiciaire principal et aux deux premiers Øtage indemnitaires
(qui Øquivalent
un peu plus de 25% du traitement indiciaire).
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
27
La Cour a bien relevØ que l’objectif prioritaire visØ par le ministLre
chargØ de l Øconomie et des finances en 2002 Øtait de consolider
juridiquement les rØgimes existants. Mais cet objectif premier s’inscrivait
dans une perspective de rationalisation et d’harmonisation et donc d’une
refonte de la substance mOEme des rØgimes indemnitaires qui n’a
pratiquement pas encore ØtØ mise en
uvre. Cette refonte ne saurait
maintenant OEtre diffØrØe sous peine de s’installer durablement dans le
systLme actuel qui, pour l’essentiel, se limite
la rØgularisation juridique
de l’existant et en reproduit les dØfauts.
Au ministLre chargØ
de l intØrieur
, pour les personnels gØrØs par la
DGPN, la pØriode rØcente a ØtØ marquØe par une simplification du
dispositif applicable aux officiers et aux personnels administratifs. En
revanche, la situation des agents du corps de ma trise et d application
demeure caractØrisØe par la grande complexitØ du rØgime, qui s explique
pour partie par la variØtØ des missions et des conditions de travail, mais
aussi par la crØation incessante de nouveaux avantages qui viennent
parfois compenser des sujØtions identiques.
Tel est, par exemple, le cas des indemnitØs destinØes
prendre en
compte la localisation des emplois, de fa on
faciliter l affectation en
secteur difficile. Les agents relevant des SGAP de Paris et de Versailles
bØnØficient ainsi, avec des pØrimLtres variables, des primes suivantes qui
sont parfois compatibles et donc redondantes, parfois exclusives l une de
l autre : indemnitØ de fidØlisation, indemnitØ compensatoire pour
sujØtions spØcifiques, indemnitØ pour exercice sur poste difficile,
indemnitØ pour sujØtions exceptionnelles. Au surplus, l attribution de
certaines indemnitØs, dont l indemnitØ compensatoire pour sujØtions
spØcifiques, aux agents des corps actifs affectØs dans les services centraux
tend
transformer cette prime en indemnitØ pour vie chLre, avec le coût
budgØtaire et le risque de dilution qui s attache
une telle extension.
Ce dispositif coûteux et complexe n a pas atteint ses objectifs de
stabilisation des effectifs en rØgion parisienne, comme le montre la trLs
forte rotation des personnels de cette zone. Les consØquences de cette
situation ont ØtØ tirØes par la DAPN qui a introduit, dans le cadre du
protocole du 17 juin 2004 sur la rØforme des corps et carriLres, une
obligation statutaire de durØe plus longue de sØjour dans le premier poste.
Au ministLre chargØ de la justice
, l effort significatif de
rØgularisation des rØgimes indemnitaires ne s est pas accompagnØ d une
vØritable refonte, les textes pris et surtout leur application ayant le plus
souvent conduit
maintenir les avantages acquis par chaque catØgorie
28
C
OUR DES COMPTES
d agents. La seule Øvolution notable a consistØ en l instauration de la
« prime modulable » des magistrats
21
.
A l administration pØnitentiaire, par exemple, la situation n a guLre
ØvoluØ en termes de cohØrence du dispositif : ainsi, en 2003, un peu plus
d une trentaine de primes pouvaient OEtre versØes mais six indemnitØs
reprØsentaient plus de 95 % de la dØpense totale en mØtropole, dont 55 %
pour la seule prime de sujØtion spØciale et 20 % pour l indemnitØ horaire.
Aux ministLres chargØs de l Øquipement et des affaires sociales et
de l emploi
, la situation ne peut OEtre comparØe
celle des prØcØdents
ministLres puisque, pour l essentiel, les agents sont rØgis par des
dispositifs de nature interministØrielle. Une exception notable est
constituØe, au ministLre chargØ de l Øquipement, par l indemnitØ
spØcifique de service (ISS) des corps techniques qui est un systLme
combinant les grades, l affectation gØographique et la modulation
individuelle : ce rØgime, d une conception intØressante, pose cependant
un problLme de cohØrence avec les primes des corps administratifs de
l Øquipement dans la mesure oø son niveau entra ne des distorsions de
rØmunØration entre filiLres technique et administrative.
B
–
Les systèmes de gestion des primes
Les systLmes de gestion des primes et indemnitØs demeurent
dØfaillants ou expØrimentaux.
Au ministLre chargØ
de l Øconomie et des finances
, si la direction
du personnel, de la modernisation et de l administration (DPMA) a jouØ
un r le important lors de la mise en place du nouveau dispositif, elle
n assure pratiquement aucun suivi. Certes, la DPMA procLde
l examen
des textes indemnitaires avant dØcision, de mOEme que les arrOEtØs et
barLmes transitent par elle avant d OEtre validØs par le secrØtaire gØnØral du
ministLre, ce qui traduit un progrLs par rapport
la situation antØrieure
dans laquelle elle ne disposait mOEme pas de l information sur les rØgimes
indemnitaires des diffØrentes composantes du ministLre. En revanche, elle
ne
dispose
d aucun
ØlØment
de
suivi
statistique
des
dØpenses
indemnitaires ni d’un systLme d’information qui permettrait de vØrifier
que les primes servies sont conformes au
cadre rØglementaire et au
barLme de gestion et d’apprØcier les conditions dans lesquelles les marges
de man uvre offertes par ces barLmes sont effectivement utilisØes,
chaque gestionnaire Øtant laissØ libre de gØrer comme il l entend.
21
) Voir infra, C 1.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
29
Compte tenu du manque de transparence du nouveau systLme
indemnitaire et du niveau ØlevØ des plafonds autorisØs, la Cour
ne peut
que souligner l absolue nØcessitØ d organiser un dispositif de suivi fiable
et une remontØe centrale d informations qui puissent OEtre analysØes. Dans
la logique de la LOLF et au regard de l exigence de transparence des
rØmunØrations des fonctionnaires, il serait, de surcro t, souhaitable que
ces donnØes fussent
rØguliLrement
rendues publiques par le ministLre
chargØ de l Øconomie et des finances mais aussi par les autres
dØpartements ministØriels, par exemple dans le cadre des "rapports
annuels de performance"
22
.
Au ministLre chargØ de l intØrieur
, pour les personnels gØrØs par la
DGPN, la Cour a observØ la persistance d un certain nombre de
dØfaillances en matiLre de contr le interne. Si la direction de
l administration de la police nationale suit l exØcution du budget, elle
n assure pas une coordination suivie de la politique de rØmunØration des
SGAP. Elle n a pas davantage veillØ
un renforcement des vØrifications
sur un certain nombre de points relevØs lors du contr le prØcØdent, tels le
contr le et la justification du caractLre « intensif » du travail de nuit, les
conditions de versement de l indemnitØ reprØsentative de l activitØ de
dØminage ou encore la forfaitisation des indemnitØs versØes aux mØdecins
vacataires. MalgrØ des progrLs rØcents, l outil informatique ne permet pas
de prØvenir les nombreuses irrØgularitØs subsistantes. On peut relever
qu en dØpit de la vigilance du contr le financier, le nombre des
suspensions de paiement par le comptable demeure ØlevØ : plus de 500
suspensions ont ØtØ dØcidØes par la payeuse gØnØrale du trØsor pour le
seul premier semestre 2004.
Le respect en gestion des taux moyens de prime n appara t pas non
plus certain tandis que
des exemples de cumul de primes incompatibles
entre elles ou encore la perception de primes indues ont ØtØ dØcelØs par la
Cour lors de son contr le.
Au ministLre chargØ de la justice
, la gestion des primes n a guLre
ØvoluØ dans un sens plus dynamique.
Ainsi,
l administration
centrale,
pour
les
personnels
administratifs, l IAT n est gØrØe que comme un mØcanisme de
consolidation des anciennes indemnitØs forfaitisØes et le systLme
automatisØ de contr le des nouvelles indemnitØs horaires n a pas ØtØ mis
en place. A l administration pØnitentiaire, en dØpit du nombre et du coût
de ces derniLres qui justifierait une grande rigueur, il n est pas Øtabli de
22
) Prolongeant les informations communiquØes dans le rapport annuel pour 1999, le
rapport d activitØ joint
ce rapportcontient des ØlØments chiffrØs concernant les
primes des magistrats des juridictions financiLres.
30
C
OUR DES COMPTES
« pointage » des heures supplØmentaires des personnels de surveillance,
l exception de ceux en poste fixe, l organisation des services Øtant jugØe
suffisante par la direction de l administration pØnitentiaire pour contr ler
leur activitØ.
En revanche,
au ministLre chargØ de l Øquipement
, une Øvolution
de la mØthode de programmation et de suivi des crØdits indemnitaires a
ØtØ rØalisØe en 2004. Ainsi, une circulaire du 10 mai 2004 a mis en place
une programmation commune du rØgime indemnitaire. Elle avait ØtØ
prØcØdØe d une expØrimentation portant en 2003 sur les personnels
techniques, d entretien et d exploitation.
La programmation et le suivi des crØdits indemnitaires sont
dØsormais homogØnØisØs, qu il s agisse du processus de dØtermination
des enveloppes indemnitaires pour les services, du rythme de dØlØgation
des crØdits, du rappel des rLgles de mise en
uvre des primes, du compte-
rendu d exØcution.
Des ØlØments de bilan, communiquØs sur l expØrimentation menØe
en 2003, montrent que cette dØmarche a permis aux services de mieux
assurer la programmation
de leurs dØpenses et de rapprocher les
montants du budget prØvisionnel et les primes de ces corps.
Une expØrimentation d harmonisation des primes au niveau
rØgional a aussi ØtØ lancØe. Trois directions rØgionales de l Øquipement
(Poitou-Charentes, Haute-Normandie et Rh ne-Alpes) conduisent une
expØrimentation relative
la gestion indemnitaire, notamment pour
l harmonisation des indemnitØs forfaitaires et la rØpartition des dotations
indemnitaires du chapitre 31-94
entre les diffØrents services. Cette
expØrimentation d une "gestion indemnitaire rØgionale" confLre des
pouvoirs substantiels aux directeurs rØgionaux qui prØsident une
commission d harmonisation des primes :
cet effet, ils rØunissent tous
les chefs de service de la rØgion afin de procØder
la relecture collective
des coefficients individuels pour les agents de catØgorie A, s assurent du
respect des rLgles prØvues par les circulaires indemnitaires concernant les
agents de catØgorie B et C ainsi que pour les agents contractuels et
remØdient aux Øventuelles discordances constatØes dans les pratiques des
services, dØbattent de la rØpartition en cours et des amØliorations
apporter au dispositif.
En administration centrale, il existe dØsormais
un « comitØ inter-
directions de coordination des primes en administration centrale » qui
rØunit les directeurs ou chefs de service d administration centrale sous la
prØsidence du directeur du personnel et des services : mis en place en
2002, il
procLde
la relecture collective des attributions individuelles
proposØes par les directions pour les attachØs principaux, dØbat du bilan
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
31
de la rØpartition au cours de l exercice prØcØdent et Øvoque les
amØliorations
apporter au dispositif.
C
–
Les politiques de modulation
1
–
La modulation des primes dans les ministères
La modulation constitue un des ØlØments traditionnels de la gestion
indemnitaire puisque la prise en compte de la maniLre de servir est
invoquØe dans nombre de textes indemnitaires, et ce, depuis l entre deux
guerres
23
.
Cependant, la Cour, prolongeant en cela les travaux rØcents du
ComitØ d’enquOEte sur le coût et le rendement des services publics
24
n a
pu que constater qu elle n Øtait nullement gØnØralisØe dans les
administrations contr lØes.
Au ministLre chargØ de l Øconomie et des finances
, la modulation
des primes en fonction du mØrite n est mise en
uvre que de fa on trLs
partielle. Le pØrimLtre de la modulation est hØtØrogLne d une direction
l autre, son support exclusif Øtant cependant dans tous les cas l ACF,
puisque la pratique au ministLre est de servir l IFTS et la prime de
rendement au maximum : ainsi, on peut poser comme rLgle gØnØrale
qu un fonctionnaire du ministLre, qu il s agisse de l administration
centrale
ou
des
services
dØconcentrØs,
dispose
d une
« base
indemnitaire »
reprØsentant plus du quart de son traitement brut annuel,
avant ACF.
ConcrLtement, la modulation ne concerne que 4 % de l effectif
total du ministLre et se limite
une partie des personnels de catØgorie A,
le pourcentage d agents concernØs variant selon les directions : ainsi, il
est de 22,5 % en administration centrale, les emplois de direction en Øtant
exclus, mais est marginal
la DGI (2,5 % des effectifs) et
la DGCP
(1,1 % des effectifs). Pour les seuls agents de catØgorie A, moins de 20 %
des cadres des directions ont une rØmunØration partiellement modulØe : si
86,5 % des agents sont concernØs
l INSEE, 70 % en administration
centrale et 32,3%
la DGDDI, ce n’est le cas que de 6,4 %
la DGCP et
23
) Ainsi, la prime de rendement d administration centrale fut instituØe dLs 1926
avant d OEtre consolidØe en 1945. Le dØcret du 6 août 1945 prØcise que les primes de
rendement sont "essentiellement variables et personnelles" et qu’elles doivent OEtre
attribuØes "compte tenu de la valeur et de l’action de chacun des agents appelØs
en
bØnØficier".
24
) Rapport d’avril 2004 sur la gestion des rØgimes indemnitaires et la modulation des
primes.
32
C
OUR DES COMPTES
de moins de 10 %
la DGI. Cette diversitØ dØmontre qu il n existe
aucune politique ministØrielle quant
la dØfinition du champ de la
modulation des primes, mOEme limitØ
la catØgorie A, et que les grandes
directions
rØseau (DGI et DGCP) se caractØrisent par une application de
la modulation trLs rØduite. Quant aux catØgories B et C,
la suite des
conflits sociaux de 1989-1990, il a ØtØ dØcidØ de ne plus moduler leurs
indemnitØs.
Le ministLre entend, en revanche, sur la base d’une circulaire du
21 janvier 2004, mettre en place un nouveau dispositif d’ "Øvaluation-
notation" visant
traduire, dans la rapiditØ de l’avancement, la qualitØ des
services rendus par chaque agent. Ce dispositif repose sur l’apprØciation
annuelle de l’activitØ de chaque agent rØalisØe
l’occasion d’un entretien
individuel contradictoire d’Øvaluation avec son supØrieur
partir de
critLres prØcis. De cette apprØciation dØcoulera le rythme d’avancement
travers l’attribution ou non de "rØduction d’anciennetØ" permettant
d’accØder plus rapidement
l’Øchelon supØrieur. Aucun jugement ne peut
encore OEtre portØ sur les conditions de mise en oeuvre et l’impact effectif
de cette "Øvaluation-notation" rØnovØe qui commencera
OEtre mise en
uvre en 2005. Il convient toutefois de souligner que cet outil de
modulation qui, dans son principe, est inhØrent
une fonction publique de
carriLre et fait partie depuis 1945 du statut gØnØral suppose, pour OEtre
utilisØ efficacement, que soit effectivement proscrite, en pratique, toute
gestion mØcanique, c’est
dire par rotation des attributions de rØduction
d’anciennetØ.
En outre, s’il confLre bien un bØnØfice financier substantiel
son
titulaire cet avantage est permanent et dØfinitivement acquis alors que la
modulation indemnitaire est, elle, par nature rØversible. Enfin, une
utilisation massive de cet outil aux fins de diffØrenciation entre agents
risque d’aboutir
terme
la nØcessitØ de plans massifs de requalification
catØgorielle. C’est dire que, sans aucunement en nØgliger l’intØrOEt, il ne
saurait tenir lieu,
lui seul, de politique de modulation et OEtre exclusif de
l’utilisation simultanØ d’autres instruments. Il est pour le moins paradoxal
de constater qu’alors que la vocation mOEme d’un systLme indemnitaire est
de pouvoir introduire de la souplesse et de la variabilitØ, le ministLre qui
dispose du niveau moyen d’indemnitØs le plus ØlevØ fait un usage plus que
parcimonieux de la modulation.
Au ministLre chargØ de l intØrieur
,
pour les personnels relevant de
la DGPN, le rØgime indemnitaire, quoique formellement propice
la
modulation, n a jusqu
aujourd hui donnØ lieu qu
une trLs faible
diffØrenciation des rØmunØrations. Pour l essentiel, la diffØrenciation des
primes tend
devenir gØographique : ces avantages, qui visent
stabiliser
les effectifs dans les zones oø l exercice des fonctions prØsente des
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
33
difficultØs, - et dont la relative inefficacitØ a ØtØ soulignØe prØcØdemment
- revOEtent un caractLre totalement forfaitaire et ne varient pas en fonction
de la qualitØ du travail de l agent.
Cependant, il aurait pu OEtre espØrØ que la forte augmentation des
rØmunØrations accessoires dans les annØes rØcentes ait pour contrepartie
une modulation des primes en fonction de la maniLre de servir des agents.
Dans sa rØponse au rapport public particulier de dØcembre 1999, le
ministre de l intØrieur s Øtait d ailleurs engagØ
ce que l amØlioration du
rØgime indemnitaire des agents du corps de conception et de direction
fasse l objet d une modulation liØe au mØrite.
De fait, cette volontØ s est traduite dans la plupart des textes pris
au cours de la pØriode rØcente, qui font une place au « mØrite » par
rØfØrence
la « maniLre de servir ».
Mais les donnØes recueillies au cours du contr le de la Cour
tendent
dØmontrer, malgrØ leur caractLre partiel
25
, que les avantages
effectivement servis revOEtent en rØalitØ un caractLre largement forfaitaire.
Il en est ainsi tout d abord de l allocation de service, pour laquelle
les statistiques transmises
la Cour, qui portent sur un Øchantillon rØduit
mais significatif, indiquent que la modulation nØgative, avec un taux
infØrieur
90 %, porte sur des cas exceptionnels (trois dans les services
centraux sur 413 agents, un
OrlØans-Tours sur 223 agents), tandis que la
modulation positive au-del
de 105 % n est pratiquØe que dans les
services centraux (6 % des bØnØficiaires) et
Dijon (1,4 %).
Il en va de mOEme pour la prime de commandement, pour laquelle
la modulation est peu encouragØe par l administration centrale, puisque la
circulaire du 12 mars 1998 prise pour l application du dØcret du 27 fØvrier
1998 prØsente une modulation
la baisse de plus de 10 % comme une
mesure
rØserver
des situations « tout
fait exceptionnelles » et
entourer de garanties quasi-disciplinaires.
Il convient aussi de relever que les deux plus importantes primes
des corps actifs, l ISSP et l allocation de ma trise, revOEtent un caractLre
totalement forfaitaire.
Pour les personnels administratifs, la part variable dans le rØgime
indemnitaire reprØsente, si l on se rØfLre aux taux moyens en vigueur au
1
er
janvier 2004, au maximum 17 % pour les secrØtaires administratifs de
classe exceptionnelle et tombe jusqu
11,7 % pour les attachØs.
25
) La DAPN n effectue pas de suivi gØnØral de la question et n a pu, de ce fait, que
fournir
la Cour des donnØes trLs partielles sur les pratiques des SGAP.
34
C
OUR DES COMPTES
Enfin l indemnitØ de fonction des personnels scientifiques semble
peu modulØe au vu des donnØes trLs fragmentaires qui ont ØtØ produites
la juridiction : seul le SGAP de Lyon procLderait
une diffØrenciation
des versements, dans seulement 3,33 % des cas, les modulations
nØgatives de plus de 5 % concernant moins de 1 % de cette population.
Au ministLre chargØ de la justice
, la pratique de la modulation est
fort hØtØrogLne.
A l administration centrale, elle porte sur l IFTS et la prime de
rendement, dont une part est modulØe, sauf pour les directeurs et emplois
de direction dont l ensemble des primes ne fait l objet d aucune
modulation. Mais l absence de circulaire exposant les modalitØs de la
modulation et la rØfØrence
des notes de service dØpassØes de 1999
reflLtent l usure d un systLme devenu inintelligible, peu motivant, dans
lequel les modulations obtenues sont considØrØes comme acquises et qui
doit, de toute maniLre, OEtre rØformØ avec la mise en place du « troisiLme
Øtage indemnitaire ».
Dans les services judiciaires, alors que les primes des magistrats
n Øtaient pas modulØes, a ØtØ annoncØe, en 2003, la crØation d une prime
modulable attribuØe en fonction de la contribution du magistrat au bon
fonctionnement de son service d affectation. Toutefois, dans une
premiLre Øtape, une revalorisation de quatre points de la prime de
fonction a ØtØ effectuØe en octobre 2003 sans modulation, au motif d un
dØlai insuffisant de prØparation des critLres d attribution et des modalitØs
pratiques d application, puis pØrennisØe
compter du 1
er
janvier 2004
dans le cadre de trois dØcrets du 26 dØcembre 2003 qui ont dØterminØ les
taux applicables et posØ le principe de la fixation des indemnitØs par les
chefs de juridictions.
La loi de finances pour 2004 a prØvu une nouvelle revalorisation
de quatre points de cette prime au 1
er
octobre 2004, dont il est cette fois-ci
prØvu par circulaire qu elle soit modulØe
partir de cette date. Le taux
moyen de la prime atteint dØsormais 8 % du traitement indiciaire et son
taux maximum 15 % (respectivement 13 % et 20 % pour la Cour de
cassation).
S agissant des primes des fonctionnaires des services judiciaires,
l indemnitØ forfaitaire de fonction des greffiers en chef et greffiers
comme l indemnitØ spØciale des agents de catØgorie C
ne donnent lieu
aucune modulation au mØrite, alors mOEme que les textes rØglementaires
en ouvrent la possibilitØ.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
35
A l administration pØnitentiaire, alors que la part des dØpenses
indemnitaires est passØe de 25,6 %
33,4 % des dØpenses de
rØmunØrations principales entre 1999 et 2003, la modulation demeure
marginale.
Pourtant des tentatives de gestion active des primes ont pu OEtre
esquissØes : ainsi, depuis le 1
er
janvier 2001, l indemnitØ pour charges
pØnitentiaires peut OEtre modulØe en fonction de la maniLre de servir de
l agent sans pouvoir excØder un montant annuel, cette modulation ayant
ØtØ la contrepartie de la revalorisation de l indemnitØ. L indemnitØ
comprend donc deux taux annuels, le taux de base et le taux majorØ
rØservØ
certains agents, pouvant OEtre partiellement modulØ : mais, en
rØalitØ, les critLres d attribution de la part modulable n ont pas ØtØ
prØcisØment dØfinis et elle est rØpartie
raison du mOEme montant pour
chaque agent bØnØficiant du taux majorØ, population qui reprØsente 90 %
des agents percevant l indemnitØ.
Certes, on peut relever l existence d une prime modulØe,
savoir
l indemnitØ de responsabilitØ en dØtention, mais elle ne concerne que les
emplois de direction des services dØconcentrØs, les directeurs et leurs
adjoints, les chefs de service d insertion et de probation et elle n est
basØe, pour l instant, sur aucune Øvaluation individualisØe mais
uniquement sur les effectifs encadrØs et les fonctions exercØes.
Au ministLre chargØ de l Øquipement
, la modulation n existait
rØellement dans le passØ que pour quelques corps de catØgorie A
d administration centrale et pour les corps techniques dont le niveau de
dotations indemnitaires le permettait. Hormis ces cas, les contr les menØs
par la Cour en 1998-1999 n avaient pas conduit
dØceler de modulation
pour les autres corps.
Ce sont bien, d une part, les nouvelles marges indemnitaires
offertes par les textes interministØriels de 2002, d autre part, les
revalorisations des dotations budgØtaires pour les indemnitØs par les lois
de finances successives, qui ont permis de dØvelopper la modulation, dans
la mesure oø aucun agent n y perdait.
En effet, en 2004, la politique de modulation est engagØe au
ministLre chargØ de l Øquipement.
En administration centrale, les primes sont modulØes, par corps et
grade. En 2003, les dotations indemnitaires des titulaires d emplois de
direction d administration centrale Øtaient modulØes de + ou
10 %
autour du taux moyen affØrent
l emploi, sauf les primes des directeurs
qui n Øtaient pas modulØes : pour les titulaires d emplois de direction
(sous-directeurs et chefs de service), il est prØvu une Øtape 2004
+ ou
15 % puis le passage
+ ou
20 %.
36
C
OUR DES COMPTES
Il est vrai que l augmentation significative des dotations pour tous
les grades et emplois a permis de dØvelopper la politique de modulation :
par exemple, pour les chefs de service, la dotation 2004 est supØrieure de
4,39 %
celle de 2003. En catØgorie B et C, les dotations budgØtaires
croissent de 9,3 % pour les secrØtaires administratifs de classe
exceptionnelle et de 12,1 % pour les adjoints administratifs.
Les primes des corps administratifs des services dØconcentrØs, dont
les niveaux sont moins ØlevØs en valeur absolue, sont modulØes en 2004
de la maniLre suivante : +/- 5 % de la dotation globale de gestion pour les
agents et adjoints administratifs, +/- 10 % pour les secrØtaires
administratifs, +/- 20 % pour les personnels administratifs supØrieurs des
services dØconcentrØs et les chargØs d Øtudes documentaires. La
modulation est Øtendue ou en voie d extension aux corps du permis de
conduire et des transports terrestres. Il est envisagØ qu elle le soit aux
assistantes sociales, infirmiLres et chargØs d Øtudes documentaires.
Le dØveloppement de la modulation pour les corps administratifs
des services dØconcentrØs a aussi ØtØ rendu possible par l augmentation
des dotations.
L Ølargissement de la modulation s est aussi accompagnØ d une
Øvolution des procØdures de fixation des dotations individuelles : afin de
tenter d Øviter le risque d alignement des primes de
tous les agents sur la
dotation budgØtaire globale, les anciennes « commissions paritaires »
associant les reprØsentants du personnel
la fixation des coefficients
individuels ont ØtØ supprimØes au profit de nouvelles commissions mises
en place pour Øvoquer les conditions gØnØrales de la rØpartition. La
circulaire de gestion indemnitaire du 26 mai 2003 indique que « cette
procØdure respecte mieux ainsi, sans les confondre, les r les respectifs de
l administration et des reprØsentants du personnel ».
Les primes des corps techniques sont aussi modulØes, avec une
fourchette de modulation croissante selon le niveau du corps et donc de
ses responsabilitØs.
PrØvu par le dØcret n
2003-799 du 25 août 2003, ce dispositif est
prØcisØ par une circulaire du 11 juillet 2003 relative
l ISS. Celle-ci
prØcise qu
« il revient aux chefs de service ou aux directeurs d utiliser la
modulation du coefficient individuel, de telle sorte que la valeur du
coefficient individuel attribuØ
chaque agent reflLte sa maniLre de servir
mesurØe notamment par son efficacitØ dans l atteinte des rØsultats par
rapport aux objectifs fixØs et par le niveau de ses responsabilitØs comparØ
ceux des agents de son grade ».
Un tableau fixe le coefficient de modulation individuelle selon les
grades : il est, par exemple de 90 %
110 % pour un dessinateur, de
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
37
73,5 %
122,5 % pour un ingØnieur divisionnaire des TPE, de 100 %
160 % pour un ingØnieur des ponts et chaussØes nommØ ou chargØ des
fonctions de directeur ou de chef de service d administration centrale.
La circulaire prØvoit aussi que si les reprØsentants du personnel
doivent OEtre informØs de la politique menØe, les rØunions avec eux n ont
pas vocation
aborder les coefficients de modulation individuelle des
agents.
En revanche, les primes des corps maritimes Øchappent, elles,
toute modulation.
Des ØlØments de rØsultats sur la modulation effectivement
pratiquØe ont ØtØ communiquØs par le ministLre chargØ de l Øquipement.
Ils concernent, d une part, les personnels administratifs affectØs en
administration centrale, d autre part, l ISS des corps techniques : en
revanche, concernant les personnels administratifs affectØs en services
dØconcentrØs, le ministLre n a pas ØtØ en mesure de communiquer des
donnØes.
Pour les personnels administratifs d administration centrale, on
constate que les « modulØs
la baisse » sont peu nombreux, la rØpartition
des agents s opØrant de fa on majoritaire entre ceux qui sont dotØs au
taux moyen et ceux qui sont dotØs au-dessus de celui-ci. Cette modulation
qui concerne aussi les corps de catØgorie B et C demeure donc
perfectible. Pour des corps techniques, la modulation de l ISS est
pratiquØe avec mesure.
La modulation est donc pratiquØe au ministLre chargØ de
l Øquipement, mais encore de maniLre inØgale et avec retenue.
Au ministLre chargØ des affaires sociales et de l emploi
,
l exception des emplois de direction qui per oivent des primes forfaitaires
en fonction de l emploi occupØ, le principe mis en place en 1999 est celui
de la modulation.
Dans le secteur de l administration du travail, les attributions
individuelles sont dØterminØes en fonction de la maniLre de servir
l intØrieur d une fourchette recommandØe comportant un minimum de
80 % des taux moyens annuels de rØfØrence et un maximum de 120 %.
Une circulaire de 2002 a prØvu que ces bornes doivent s appliquer
80 %
des effectifs et que les attributions individuelles peuvent donc se situer en
dehors de ces bornes pour 20 % des effectifs. La variation
la baisse du
montant indemnitaire d un agent ne peut se faire que par palier de 5 %
par an et
l issue d un entretien entre l agent et le chef de service puis de
la notification Øcrite du motif de la minoration.
38
C
OUR DES COMPTES
Un dispositif de concertation et de transparence a ØtØ mis en place
travers les comitØs techniques paritaires pour l examen des rLgles
rØgissant les modalitØs de gestion des rØmunØrations accessoires et du
bilan de la mise en application du dispositif qui n est disponible que pour
l administration centrale.
Il ressort de l analyse du bilan rØalisØ pour 2002, portant sur les
939 agents de l administration centrale, que 21,2 % des agents se situaient
entre 95 et 105 % du taux moyen de rØfØrence. Si la borne infØrieure de
80 % Øtait relativement respectØe dans la mesure oø de l ordre de 6 % des
agents figuraient sous ce plancher (essentiellement des agents de
catØgorie B et C), plus de 12 % des agents se situaient au-dessus du
plafond de 120 % (attachØs et agents contractuels pour une bonne part).
La modulation s avØrait donc effective entre un plancher et un plafond.
Concernant les services dØconcentrØs, le systLme de « parts fixes »
et de « parts variables » en vigueur avant 1999, qui a ØtØ maintenu, ne
permet qu une modulation limitØe.
Une enquOEte conduite par le ministLre pour la catØgorie C a
toutefois montrØ que l encadrement procLde
une modulation relative
dans la mesure oø, en 2002, 60 % des agents se situaient au taux moyen,
13 % en dessous et 27 % au-dessus. Entre un agent « mal » primØ et un
agent trLs bien primØ, l Øcart pouvait reprØsenter entre un demi-mois et
un mois de salaire. La pratique de la modulation a pu OEtre dØveloppØe
dans la pØriode rØcente car le ministLre a obtenu un rattrapage important
de son enveloppe de crØdits indemnitaires : le montant moyen des primes
des agents de catØgorie C des services dØconcentrØs a augmentØ de plus
de 50 % depuis 1999.
Dans le secteur de la santØ et de la solidaritØ, le dispositif de
modulation mis en place en 1999, et appliquØ initialement aux seuls corps
administratifs, a ØtØ Øtendu aux personnels mØdicaux en 2001, aux corps
de la filiLre santØ-environnement (ingØnieurs du gØnie sanitaire,
techniciens et agents sanitaires) en 2002, puis aux corps des services
sociaux en 2003.
La fixation annuelle des attributions individuelles est dØterminØe
l intØrieur d une fourchette recommandØe comportant un minimum de
80 % des taux moyens annuels de rØfØrence et un maximum de 120 %.
Au-del
de ces ØlØments qui constituent la dotation de base, des ØlØments
de majoration de dotation interviennent pour certains services ou
fonctions ou en raison des affectations gØographiques.
En administration centrale, la modulation est effectivement
pratiquØe. Les agents dotØs
plus de 120 % ne sont pas rares
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
39
contrairement
ceux
moins de 80 %. La concentration autour du taux
moyen est plus forte dans les services dØconcentrØs.
Au total, pour le ministLre chargØ des affaires sociales et de
l emploi, en 1999, le dispositif mis en
uvre reposait sur des principes
tendant
calculer les indemnitØs en fonction de la maniLre de servir.
Toutefois, des ØlØments spØcifiques sont assez vite apparus pour apporter
un peu de souplesse gr ce
la prise en compte de la nature des postes
(encadrement, responsabilitØ) ou celle de la mobilitØ vers des rØgions
moins attractives. Cependant, l un des objectifs de la rØforme
indemnitaire qui visait
rapprocher les rØgimes en vigueur dans les deux
secteurs du ministLre, sur la base d une circulaire commune et d un
rapprochement des taux moyens de rØfØrence, n a pas ØtØ pleinement
atteint.
Effective en administration centrale entre un plancher et un
plafond, la modulation des primes peine
s imposer dans les services
dØconcentrØs.
2
–
Les projets de « rémunération à la performance »
Le gouvernement s’est efforcØ depuis deux ans de dØvelopper, dans
le cadre d’une gestion des ressources humaines rØnovØe et plus
dynamique, divers projets visant
mieux rØmunØrer la performance. Trois
d’entre eux mØritent d’OEtre signalØs.
i
Ainsi qu il a ØtØ indiquØ auparavant, le « troisiLme Øtage
indemnitaire » d administration centrale, destinØ
rØgulariser les
dØplafonnements de la prime de rendement, devrait, au travers de
l’ « indemnitØ de fonctions et de rØsultats » (IFR), permettre une plus
grande modulation de la rØmunØration, tenant compte des fonctions (en
termes de responsabilitØs, d expertise et de sujØtion) et de la maniLre de
servir de l agent (apprØciØe au terme d une Øvaluation).
La Cour souligne toute l importance qui s attache
ce que, par-
del
les principes affichØs dans les textes, les possibilitØs nouvelles
offertes par le dispositif soient mises au service d une politique rØsolue de
modulation assise sur des bases rigoureuses et ne servent pas dans les
faits
octroyer des mesures catØgorielles. A cet Øgard, un suivi attentif,
rØgulier et organisØ de fa on interministØrielle sous l Øgide de la DGAFP
est indispensable pour Øviter toute dØrive et veiller, dans la durØe,
la
rØalisation des objectifs visØs.
40
C
OUR DES COMPTES
La Cour relLve Øgalement, qu en dØpit du fait que le ministLre
chargØ de l Øconomie et des finances a dØcidØ qu
compter de 2004 un
systLme de modulation indemnitaire (dans la limite de 10 % de la seule
allocation complØmentaire de fonction) serait appliquØ aux directeurs et
agents de direction, la coexistence de deux dispositifs indemnitaires
distincts de « troisiLme Øtage », l un propre
ce ministLre, l autre
vocation interministØrielle, pose un Øvident problLme de cohØrence.
i
L expØrimentation conduite pour moduler les primes de certains
directeurs d administration centrale s inscrit dans le cadre de la mise en
uvre d une
communication du ministre de la fonction publique en
Conseil des ministres du 22 octobre 2003 indiquant que « le principe de
rØmunØration au mØrite supposant transparence des rØmunØrations, clartØ
des objectifs et capacitØ
Øvaluer et reconna tre les rØsultats obtenus, a
ØtØ adoptØ pour les emplois
la dØcision du gouvernement et que ce
dispositif doit OEtre Øtendu, dans un second temps,
l ensemble des hauts
fonctionnaires puis poursuivi par la mise en
uvre d une dØmarche plus
globale pour les autres personnels de l administration de l Etat ».
ConcrLtement, une partie de la rØmunØration des directeurs
d administration centrale peut dØsormais OEtre modulØe, dans la limite de
20 % de leur rØmunØration globale de base, en fonction de leur capacitØ
atteindre les objectifs assignØs
leur action et au vu des rØsultats obtenus.
L expØrimentation concerne les ministLres chargØs, de l Øconomie
et des finances, de l Øquipement, de l agriculture, de l intØrieur ainsi que
la
DGAFP en 2004 et doit OEtre gØnØralisØe en 2005
l ensemble des
ministLres.
i
Un dØcret du 21 juillet 2004 a instituØ, au bØnØfice des agents
de la Police nationale, une prime de rØsultat exceptionnelle et prØvu trois
modalitØs d attribution de la prime (collective, individuelle, participation
un ØvØnement exceptionnel) faisant l objet d enveloppes sØparØes. S il
est ambitieux en termes de dØmarche, ce texte ne s appuie que sur des
moyens financiers limitØs, la dotation pour l annØe 2004 Øtant de 5 M
,
soit 0,4 % du rØgime indemnitaire de la Police nationale. Comme aucune
rLgle n est fixØe quant au nombre effectif des attributaires, l effet incitatif
de la mesure dØpend entiLrement de la capacitØ des directions centrales et
de la prØfecture de police de Paris
en limiter la distribution
un nombre
rØduit de bØnØficiaires. MOEme si le ministLre de l intØrieur entend, dans
les annØes
venir, accro tre la dotation budgØtaire correspondante, une
telle progression ne suffira pas
permettre d asseoir une part significative
de la rØmunØration sur la performance des agents ou des services. Cette
part ne pourra augmenter,
masse budgØtaire constante, que par
redØploiement d une partie des anciennes indemnitØs, fort peu modulØes,
au profit de la nouvelle prime pour rØsultats exceptionnels sans quoi
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
41
celle-ci ne constituerait qu un Øtage indemnitaire supplØmentaire se
surajoutant
un systLme dØj
complexe.
!
Ainsi, le bilan de la modulation dans les ministLres est mØdiocre :
faible, voire inexistante, dans les ministLres les mieux dotØs en
indemnitØs comme celui de l Øconomie et des finances et celui de
l intØrieur, pratiquØe de maniLre plus significative dans des ministLres
comme l Øquipement, le travail ou la santØ, elle ne concerne pas jusqu
prØsent les directeurs, voire les titulaires d emplois de direction.
Les projets de rØmunØration
la performance mentionnØs, pour
lesquels aucune apprØciation ne peut OEtre formulØe vu le calendrier de
leur mise en place, devraient corriger partiellement ces lacunes.
Cependant, les marges de souplesse qu ils sont susceptibles d offrir
exigent que la transparence soit assurØe et qu
cette fin soient dØfinis des
critLres objectifs de modulation au plan interministØriel et des outils de
compte-rendu, de mesure et d analyse
a posteriori
communs, permettant
ainsi de vØrifier que le systLme ne dØrive pas vers la forfaitisation. Il
importe que les dispositifs nouveaux contribuent
transformer de
l intØrieur le dispositif indemnitaire prØexistant et ne se rØsument
pas
l adjonction d un nouvel « Øtage »
un systLme pour le reste inchangØ.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
__________
Les investigations menØes par la Cour
confirment que si la
rØgularisation juridique des primes et indemnitØs est bien engagØe, le
mouvement n est pour autant pas totalement achevØ cinq annØes aprLs
qu il a dØbutØ. Des irrØgularitØs persistent, peu nombreuses mais
concernant pour les plus importantes d entre elles une fraction de
l encadrement supØrieur de l Etat. Il est impØratif
d y remØdier sans
dØlai.
Le mouvement gØnØral de rØgularisation juridique, qui s est le plus
souvent accompagnØ de moyens budgØtaires nouveaux, devait OEtre mis
profit pour construire un systLme indemnitaire plus simple, transparent,
correspondant aux prioritØs fonctionnelles de l administration et faisant
l objet de modulations. Telles Øtaient la recommandation de la Cour et la
volontØ exprimØe par le gouvernement.
42
C
OUR DES COMPTES
Force est toutefois de constater
cet Øgard qu en dØpit de
quelques inflexions positives relevØes et tout en prenant en compte la
durØe -nØcessaire des transitions en ce domaine, le bilan
qui peut OEtre
dressØ est dØcevant, l occasion offerte n ayant pas ØtØ saisie.
En effet,
l Øconomie gØnØrale des nouveaux dispositifs reproduit trop souvent celle
des anciens ; les conditions de mise en
uvre et le suivi d ensemble n ont
que peu progressØ ; les politiques de modulation restent restreintes tant
dans leur champ d application que dans leur intensitØ. Aussi y aurait-il
un risque grave
ce que, une fois la remise en ordre juridique achevØe,
les administrations s installent durablement dans les dispositifs actuels et
s abstiennent d en poursuivre la rØforme autrement que par l adjonction
de modalitØs spØcifiques nouvelles de « rØmunØration
la performance ».
Loin d OEtre secondaire, la question des rØgimes indemnitaires est
en effet au c ur de l effort de modernisation de la gestion publique. De
leurs caractØristiques dØpendent pour une large part la mobilitØ entre
services et administrations, la mobilisation des ressources disponibles sur
les prioritØs fonctionnelles de l heure et l incitation
l amØlioration de la
performance collective et individuelle des agents.
La Cour estime donc indispensable que, sur la base d orientations
gouvernementales fermes, la rØforme des rØgimes indemnitaires soit
rØellement engagØe afin de parvenir
une gestion
la fois plus
harmonieuse et plus dynamique des ressources humaines dans la
fonction publique de l Etat.
Elle recommande
cet effet que pLse sur chaque ministLre une
obligation de transparence afin qu il soit rendu compte chaque annØe
prØcisØment des conditions de mise en
uvre en leur sein des dispositifs
indemnitaires ainsi que des progrLs rØalisØs dans l application des
orientations interministØrielles ØnoncØes.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
43
R PONSE DU MINISTRE DE L’ CONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE
AprLs plusieurs sØries de contr les sur le thLme de la fonction
publique, la Cour a souhaitØ dresser un bilan approfondi de la « refondation
indemnitaire » initiØe en 1999.
L insertion au rapport public annuel appelle les observations
suivantes de la part du ministLre de l’Øconomie, des finances et de l’industrie.
I
AU PLAN INTERMINISTERIEL
1. La rØgularisation juridique des primes et indemnitØs est quasiment
achevØe
Comme le souligne l insertion, le bilan de la rØgularisation des
primes et indemnitØs dans la fonction publique civile de l
tat est substantiel,
cinq ans aprLs la premiLre intervention de la Cour. DØsormais, les
rØmunØrations annexes des agents ont, dans la plupart des cas, des bases
juridiques rØguliLres.
A cet Øgard, le bilan quantitatif Øtabli par la Cour, qui fait appara tre
que plus de 60 dØcrets et 150 arrOEtØs d application ont ØtØ pris aux plans
interministØriel et ministØriel pour mener
bien la rØgularisation des
rØgimes indemnitaires est tout
fait significatif.
La
Cour
note
que
cette
rØgularisation
a
frØquemment
ØtØ
accompagnØe d augmentations consØquentes des dØpenses indemnitaires.
Ce phØnomLne semble inØvitable, car la transparence sur les
rØmunØrations annexes facilite la comparaison entre ministLres ou services
et alimente donc les revendications salariales.
Par ailleurs, la progression des dØpenses indemnitaires qui est relevØe
au ministLre de l IntØrieur et au ministLre de la Justice est davantage liØe
aux
importants
moyens
dØgagØs
par
les
lois
d orientation
et
de
programmation,
la fois en termes d effectifs et de mesures catØgorielles,
qui ont ØtØ prises dans ces domaines qu au seul effet des rØgularisations.
Au plan interministØriel, la Cour relLve que la principale irrØgularitØ
qui demeure concerne les complØments indemnitaires versØs
certains
fonctionnaires des administrations centrales, en particulier aux titulaires
d emplois de direction.
Elle note la publication du dØcret n
2004-1082 du 13 octobre 2004
relatif
l indemnitØ de fonctions et de rØsultats (IFR) mais regrette que les
arrOEtØs d application n aient pas ØtØ encore publiØs au 15 octobre 2004. Elle
dØplore enfin le manque d homogØnØitØ entre les textes publiØs en 2002 et le
dispositif de 2004.
44
C
OUR DES COMPTES
L IFR va en effet permettre d achever la rØgularisation des rØgimes
indemnitaires en administration centrale. Cette indemnitØ s inspire trLs
directement de l allocation complØmentaire de fonctions (ACF), instituØe au
ministLre chargØ de l Øconomie et des finances.
Le Gouvernement a cependant souhaitØ que ce dispositif soit simplifiØ
et qu il permette la mise en
uvre progressive d une rØmunØration fondØe
sur les rØsultats obtenus par les agents.
Ces adaptations ont permis d instaurer un outil indemnitaire Øvolutif
(cf. infra) qui tient compte de nouvelles orientations en matiLre de gestion
des ressources humaines et va donc au-del
de la simple logique de
rØgularisation qui sous-tendait les textes de 2002.
Les arrOEtØs d application relatifs
l IFR pour ce qui concerne les
ministLres chargØs de la justice, de l Øquipement, de l emploi et de la santØ,
de la culture, de l Øducation et de la jeunesse et des sports ont ØtØ publiØs au
Journal officiel du 25 novembre 2004, les arrOEtØs relatifs aux autres
ministLres devant OEtre publiØs dans les semaines
venir. Par ailleurs, l IFR a
vocation
s appliquer au ministLre chargØ de l agriculture en 2005 ; elle se
substituera donc au dispositif instaurØ en 2002.
S agissant
des
anomalies
persistant
dans
les
administrations
examinØes par la Cour, les rØponses formulØes par le ministLre chargØ de la
fonction publique et les ministLres concernØs n appellent pas d observation
particuliLre.
2. La refonte des dispositifs indemnitaires va OEtre amplifiØe
Au plan interministØriel, un travail technique est envisagØ en 2005 par
les ministLres chargØs de la fonction publique et du budget, avec les
ministLres, afin de dØterminer les conditions permettant d intØgrer
progressivement les deux premiers niveaux indemnitaires (indemnitØs
forfaitaires pour travaux supplØmentaires et prime de rendement) dans le
troisiLme niveau nouvellement crØØ par l IFR.
L IFR deviendrait donc,
terme, un niveau unique pour les cadres en
fonctions dans les administrations centrales. Une simplification des
dispositifs qui s appliquent aux personnels n entrant pas dans le champ de
l IFR sera parallLlement ØtudiØe.
Cette simplification de l architecture et de la gestion pratique des
attributions indemnitaires, qui pourra gØnØrer quelques Øconomies de
fonctionnement, ira Øgalement dans le sens d une plus grande transparence
et d une meilleure lisibilitØ des primes dans la fonction publique.
L extension de cette importante refonte indemnitaire aux cadres des
services dØconcentrØs devra ensuite OEtre expertisØe.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
45
De fa on plus gØnØrale, s agissant des projets de rØmunØration
permettant de mieux prendre en compte la performance individuelle ou
collective, la direction du Budget considLre, comme la Cour, que les marges
de souplesse nouvelles doivent OEtre accompagnØes par la dØfinition de
critLres objectifs de modulation, d outils de compte-rendu, de mesure et
d analyse, permettant d Øviter que le systLme ne dØrive vers la forfaitisation.
Par ailleurs, ainsi que le suggLre la Cour, deux autres chantiers de
rØforme d indemnitØs
caractLre interministØriel vont OEtre ouverts : celui des
indemnitØs d enseignement et de jury (dØcret n
56-585 du 12 juin 1956) et
celui de la prime associØe aux fonctions informatiques (dØcret n
71-343 du
29 avril 1971).
Ces textes ont en effet vieilli et les conditions d octroi ne sont plus
adaptØes au contexte professionnel actuel. La refonte de ces dispositifs doit
donc OEtre engagØe.
AprLs le travail intense de rØgularisation qui a ØtØ engagØ depuis
2002, ces nouveaux projets de rØforme devraient contribuer
mieux articuler
les outils indemnitaires
la gestion des ressources humaines et
responsabiliser encore davantage les gestionnaires et les agents.
Ii
en ce qui concerne le minefi En tant que gestionnaire
A de nombreuses reprises, la Cour et le Parlement ont sØvLrement
critiquØ le dispositif indemnitaire du ministLre de l’Øconomie, des finances et
de l’industrie (MINEFI), lui reprochant son opacitØ et ses irrØgularitØs. Le
travail menØ par les services du MINEFI donne dØsormais
ce dispositif
transparence et rØgularitØ.
Tout en qualifiant l entreprise de rØgularisation juridique de
substantielle, le rapport de la Cour souligne la permanence d une anomalie,
au MINEFI, relative
la surindiciation dont bØnØficient des comptables
supØrieurs de la DGCP, de la DGI et de la Douane.
Le MINEFI, aprLs s OEtre concentrØ sur la rØgularisation des
dispositifs indemnitaires (mai 2002), s est attachØ dans un deuxiLme temps
Ølaborer de nouvelles dispositions rØglementaires permettant d assurer aux
titulaires des postes comptables les plus importants, sous des formes
nouvelles, le strict maintien du traitement dont ils disposaient en application
de l article 62 du code des pensions. En effet, la rØintØgration des ressources
extra-budgØtaires, rØsultant notamment de l abandon par la DGCP de
l activitØ d Øpargne, ne permettait plus de s appuyer sur cet article du code
des pensions qui fondait le rØgime des surindiciations.
46
C
OUR DES COMPTES
Le MINEFI a saisi le ministLre chargØ de la fonction publique en
janvier 2003 de propositions qui, combinant la crØation de nouveaux grades
fonctionnels au sein des statuts et une bonification indiciaire, permettaient de
reconna tre de maniLre Øquivalente les responsabilitØs particuliLres de ces
cadres exer ant des fonctions comptables. Au terme d Øchanges avec la
Fonction
Publique,
la
rØgularisation
devrait
pouvoir
trouver
dans
l Ølaboration de statuts d emplois comptables, en cours de finalisation dans
les services du MINEFI, une rØponse pour les comptables autres que les
TPG.
Il est encore prØcisØ que, quel que soit le dispositif mis en oeuvre, la
rØgularisation n’aura pour effet que de consolider l’existant en matiLre de
pension, les rØmunØrations globales d’activitØ des comptables actuellement
surindiciØs ne seront pas amØliorØes. Autrement dit, l’augmentation des
traitements indiciaires s’accompagnera d’une rØvision
la baisse symØtrique
des rØgimes indemnitaires.
Cette rØgularisation ne doit pas avoir pour effet d amØliorer la
situation globale des intØressØs, mais elle ne doit pas non plus les pØnaliser.
Comme le MINEFI l a toujours indiquØ depuis 2003, l adoption de
nouveaux textes fondateurs dans le domaine indemnitaire s est inscrite dans
une optique de rØgularisation juridique et non de refondation,
l exception
notable de la DGCP.
L allocation complØmentaire de fonction (ACF) prØserve toutefois
pleinement l Øvolution des pratiques de gestion. Cette Øvolution se reflLte
dans la mise en
uvre,
compter de 2004, pour les emplois de direction
d administration centrale et de n 1 des services dØconcentrØs, d une
modulation indemnitaire (ACF) tenant compte de la rØalisation d objectifs
fixØs par lettres de mission.
Le MINEFI applique de maniLre volontariste le nouveau dispositif de
notation-Øvaluation, qui permet dans la durØe une forte diffØrenciation
la
fois indiciaire et indemnitaire.
Ces orientations tØmoignent d une inflexion des pratiques de gestion
visant
mieux reconna tre, individuellement ou collectivement, la maniLre de
servir.
Il est enfin prØcisØ que l IFTS permet
chaque attributaire de
percevoir sur l annØe 8,33 % de son traitement indiciaire brut soit
l Øquivalent d un 13Lme mois. Les montants ainsi versØs sont nettement
infØrieurs aux plafonds permis par la rØglementation (dØcrets n 2002-62 et
63 du 14 janvier 2002 et arrOEtØs d application de la mOEme date).
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
47
R PONSE DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA
R FORME DE L ETAT
Vous trouverez ci-jointes les observations que je crois devoir formuler
sur les diffØrentes parties que contient cette insertion. Je tiens toutefois
vous
communiquer
prØalablement
mes
observations
gØnØrales
sur
l important travail rØalisØ par la Cour.
Les diffØrents contr les de la Cour ont mis en Øvidence depuis cinq
ans de multiples irrØgularitØs en matiLre indemnitaire, qui sont aujourd hui
largement rØgularisØes. Ce mouvement gØnØral devait OEtre mis
profit pour
procØder
une refonte globale des rØgimes indemnitaires. A cet Øgard, vous
estimez que le bilan se rØvLle dØcevant. Vous ajoutez nØanmoins que les
projets de rØmunØration
la performance devraient corriger partiellement
ces lacunes
La question indemnitaire est, comme vous le soulignez, au c ur de
l effort de modernisation de la gestion publique. C est la raison pour laquelle
j entends promouvoir au sein du Gouvernement un important travail de
rØflexion et de concertation sur ces sujets afin de parvenir, dans le cadre de
la mise en
uvre de la loi organique sur les lois de finances,
la gestion
harmonieuse et dynamique des ressources humaines de la fonction publique
de l Etat que vous Øvoquez.
***
Sur la partie de l’insertion relative à la régularisation juridique des
primes et indemnités
:
I - L insertion souligne,
juste titre, le mouvement de rØgularisation
d une « ampleur incontestable » pilotØ par le ministLre de la fonction
publique entre 1999 et 2004 et le fait que la plupart des rØmunØrations
annexes des agents de l Etat ont dØsormais des bases juridiques rØguliLres.
Le ministLre de la fonction publique et de la rØforme de l Etat
reconna t que ces Øvolutions se sont accompagnØes d une augmentation
consØquente des dØpenses indemnitaires et que quelques irrØgularitØs
persistent.
II - Il souhaite en outre rappeler les rØformes en cours au niveau
interministØriel.
a) Il s agit tout d abord de la crØation d une base rØglementaire pour
l ensemble des complØments indemnitaires versØs
des fonctionnaires
d administration centrale, directeurs, emplois de direction, administrateurs
civils, attachØs, par le dØcret du 13 octobre 2004 relatif
l indemnitØ de
fonctions et de rØsultats.
48
C
OUR DES COMPTES
Les arrOEtØs d application de ce dØcret sont dØsormais parus. Les
indemnitØs servies aux cadres des administrations centrales de l Etat
disposent ainsi aujourd hui d une base juridique.
Ces arrOEtØs dØfinissent, de maniLre identique dans tous les ministLres,
les catØgories d agents concernØes : directeurs, cadres de direction (chef de
service, directeur adjoint, sous-directeur, directeur de projet), cadres
supØrieurs (administrateur civil, attachØ principal), cadres experts (attachØ
principal, attachØ). Ils fixent des barLmes largement cohØrents d un ministLre
l autre, et une valeur du point unique de vingt euros.
La rØtroactivitØ de ces textes a permis d Øviter de prolonger d un an
la pratique des lettres du budget que dØnonce le projet d insertion.
b) La Cour Øvoque par ailleurs la nØcessitØ de refondre le rØgime de
la prime informatique, instaurØe en 1971 et dont les conditions d octroi ont
vieilli, de mOEme que les primes d enseignement et de jury.
Le ministLre de la fonction publique entend ouvrir en 2005 le chantier
de la rØforme de ces deux rØgimes indemnitaires.
III - L insertion aborde ensuite les irrØgularitØs persistant au niveau
ministØriel.
Sur ces points, le ministLre de la fonction publique observe, comme le
projet d insertion le reconna t, que des progrLs notables ont ØtØ accomplis
depuis cinq ans en matiLre de rØgularisation juridique. Les irrØgularitØs
persistantes sont aujourd hui peu nombreuses.
La plus importante concernait les cadres des administrations
centrales : avec la publication des textes crØant l indemnitØ de fonctions et de
rØsultats, elle a dØsormais disparu.
Les autres appellent en revanche des corrections sans dØlai
auxquelles le ministLre de la fonction publique s emploie activement.
S agissant plus particuliLrement de la surindiciation accordØe aux
comptables, les Øchanges entre le ministLre de la fonction publique et celui
de l Øconomie et des finances ne sont
ce stade pas achevØs.
Sur la partie de l’insertion relative à la refonte des régimes
indemnitaires :
I - L insertion regrette que le mouvement de rØgularisation juridique,
dØsormais en grande partie achevØ, se soit accompagnØ frØquemment de
moyens budgØtaires nouveaux sans contrepartie en termes de modernisation.
Cet objectif a pourtant ØtØ exprimØ par le Gouvernement et prØcisØ
plusieurs reprises : il s agissait d introduire plus de simplicitØ, de
transparence facilitant la mobilitØ, de cohØrence avec les prioritØs
fonctionnelles des services, ainsi qu une rØelle modulation individuelle ou
collective.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
49
La Cour relLve quelques inflexions et progrLs, telles que les modalitØs
nouvelles de « rØmunØration
la performance », mais le bilan lui para t
globalement dØcevant.
Au niveau interministØriel tout d abord, le contr le automatisØ des
heures de travail pour le versement des nouvelles indemnitØs horaires pour
travaux supplØmentaires a constituØ un indØniable progrLs, et le nouveau
systLme des indemnitØs forfaitaires pour travaux supplØmentaires et de
l indemnitØ d administration et de technicitØ, en instaurant des maxima
importants, ont permis que les plafonds rØglementaires ne soient plus
transgressØs et que des marges nouvelles de modulation individuelle soient
crØØes.
Par ailleurs, la rØnovation de la gestion des ressources humaines
dØveloppØe depuis deux ans est signalØe par la Cour comme une
amØlioration importante. Le texte crØant l indemnitØ de fonctions et de
rØsultats en administration centrale, en premier lieu, instaure le principe
d une modulation plus grande de la rØmunØration en tenant compte des
responsabilitØs, de l expertise, des sujØtions et de la maniLre de servir
apprØciØe au moyen d une Øvaluation des agents. Le ministLre de la fonction
publique entend se donner les moyens de mettre en
uvre l observation de la
Cour, qui estime indispensable qu un suivi rØgulier de la mise en
uvre de ce
dispositif nouveau soit menØ par la DGAFP, afin de veiller
la rØalisation
effective de ces objectifs.
Dans ce cadre rØnovØ, la Cour Øvoque l expØrimentation de
rØmunØration au mØrite de certains directeurs d administration centrale
comme un progrLs vers une meilleure rØmunØration de la performance.
L Øvaluation de cette expØrimentation sera effectuØe avant l ØtØ 2005, en vue
de sa gØnØralisation Øventuelle
l ensemble des emplois de directeurs
l ØtØ
2006.
Les autres dispositifs indemnitaires comportant un objectif de
rØmunØration de la performance, tel celui de la prime de rØsultat
exceptionnelle de la police nationale, paraissent encore d une ampleur trLs
limitØe et prØsentent le risque d une complexification supplØmentaire des
rØgimes indemnitaires ministØriels.
Le
ministLre
de
la
fonction
publique
partage
l objectif
de
modernisation de la gestion des ressources humaines. La mise en
uvre de la
loi organique sur les lois de finances, en particulier, devrait permettre de
diffuser et de renforcer les moyens d Øvaluation de la performance
individuelle et collective. L outil indemnitaire constitue
cet Øgard un
instrument privilØgiØ de pilotage de la masse salariale,
condition d en
renforcer encore la simplicitØ et la lisibilitØ. A cette fin, le principe retenu
depuis plusieurs annØes par le ministLre de la fonction publique est de
chercher
rØpondre aux besoins indemnitaires nouveaux exprimØs par les
50
C
OUR DES COMPTES
ministLres
l aide des dispositifs existants,
l exclusion de toute crØation de
prime ad hoc. Ceux-ci peuvent OEtre adaptØs ou restructurØs
cette occasion.
II - Au-del
du constat de l existant, le ministLre de la fonction
publique souhaite poursuivre un travail de modernisation dans les directions
suivantes.
a) La crØation de l IFR en administration centrale va conduire
reporter vers ce « troisiLme Øtage » l essentiel de la modulation indemnitaire
des personnels concernØs. DLs lors, la distinction entre les trois Øtages ne
semble plus justifiØe : une fusion de l IFTS, de la prime de rendement et de
l IFR doit OEtre envisagØe.
b) La rØalisation de l IFR en administration centrale conduit
Øgalement
s interroger sur la nØcessitØ d un dispositif comparable dans les
services dØconcentrØs, pour les mOEmes catØgories de personnels. Il convient
dans cet objectif d Øtudier les pratiques existantes, afin de dØterminer si une
paritØ avec l administration centrale est envisageable. Un mØcanisme de
reconnaissance de la performance collective pourrait
cette occasion OEtre
introduit dans ces services.
c) Par ailleurs, les remboursements de frais de dØplacements sur une
base forfaitaire sont parvenus
un stade de complexitØ qui pLse lourdement
sur leur coût de gestion. De plus, les textes qui les rØgissent paraissent
largement dØpassØs. Un passage aux frais rØels doit aujourd hui OEtre
envisagØ.
d) Enfin, l inadØquation des zones d attribution de l indemnitØ de
rØsidence avec l objectif originel de ce dispositif de compensation de la
chertØ du marchØ immobilier est un problLme dØsormais reconnu. Son
Øvolution suppose nØanmoins une expertise approfondie Øtant donnØe
l importance des sommes en jeu et du nombre des bØnØficiaires.
III - Au niveau ministØriel, par ailleurs, le ministLre de la fonction
publique regrette, comme la Cour, que les rØgularisations juridiques ne se
soient pas traduites par une refondation plus substantielle des rØgimes
indemnitaires.
En ce qui concerne le ministLre de l Øconomie et des finances, on peut
regretter que la crØation de l ACF ne se soit pas traduite par une
amØlioration de la lisibilitØ du rØgime indemnitaire de ce ministLre mOEme s il
est vrai qu il a menØ une entreprise de rØgularisation juridique plus que de
refondation.
Pour ce qui concerne le ministLre de l intØrieur, le ministLre de la
fonction publique rejoint la Cour lorsqu elle signale la crØation incessante
de nouveaux avantages en faveur des agents du corps de ma trise et
d application gØrØs par la DGPN, qui viennent parfois compenser des
sujØtions identiques et ajoutent
la grande complexitØ de leur rØgime
indemnitaire.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
51
Au ministLre de la justice, l absence de cohØrence est rØvØlØe par le
maintien de la trentaine de primes existant
l administration pØnitentiaire,
alors que six d entre elles reprØsentent 95 % de la dØpense totale en
mØtropole.
L absence de suivi ministØriel de la gestion des primes prØoccupe le
ministLre de la fonction publique. Cette absence ne permet pas de vØrifier
que les primes servies sont conformes au cadre rØglementaire nouveau et
d apprØcier que les marges de man uvre qu offre ce cadre sont effectivement
utilisØes. Ce manque de transparence lui para t incompatible avec la logique
de la LOLF.
Enfin, en matiLre de modulation des primes, c est
l initiative du
ministLre de la fonction publique que le ComitØ d enquOEte sur le coût et le
rendement des services publics a mis en Øvidence la pratique trLs partielle du
recours aux attributions diffØrenciØes.
Au ministLre de l Øconomie et des finances, la modulation ne concerne
que 4 % de l effectif total du ministLre et se limite
une partie des
fonctionnaires de catØgorie A, trLs variable selon les directions.
Au ministLre de l intØrieur, en dØpit de la rØfØrence au « mØrite », les
avantages effectivement servis par la DGPN revOEtent un caractLre largement
forfaitaire.
Au ministLre de la justice, en administration centrale, les primes des
directeurs et des personnels de direction ne font l objet d aucune modulation.
En revanche, la modulation des primes des magistrats judiciaires est entrØe
en vigueur au 1
er
octobre dernier.
Au ministLre de l Øquipement, la modulation a ØtØ dØveloppØe gr ce
aux revalorisations des dotations budgØtaires qui ont permis d Øviter
qu aucun agent n y perde. De la mOEme maniLre, la modulation a pu se
dØvelopper dans la pØriode rØcente au ministLre des affaires sociales car ce
ministLre a obtenu un rattrapage important de son enveloppe de crØdits
indemnitaires. Cette modulation peine toutefois
s imposer dans les services
dØconcentrØs.
Le ministLre de la fonction publique constate que les exemples citØs
montrent qu il est encore difficile de moduler sans augmenter les crØdits. De
plus, la pratique de la modulation est un ØlØment d une modernisation
globale de la gestion des ressources humaines. Elle ne peut OEtre mise en
uvre que de maniLre cohØrente avec les autres ØlØments de cette
modernisation. Ainsi par exemple, la modulation indemnitaire n est pas le
seul instrument de reconnaissance de la qualitØ des services rendus par
chaque agent : l accØlØration des avancements d Øchelon peut Øgalement OEtre
utilisØe. L insertion mentionne l utilisation de cet outil au ministLre de
l Øconomie et des finances.
52
C
OUR DES COMPTES
La conduite de la rØforme des structures des rØmunØrations doit
intØgrer ces liens de cohØrence et de complØmentaritØ, dans le sens d un
renforcement de la logique fonctionnelle de la dynamique des primes. La
crØation de l IFR crØe
cet Øgard un espace de modulation nouveau et
important, combinant un critLre fonctionnel et un critLre de performance
individuelle.
Il serait souhaitable, dans ces conditions, que la Cour Ølargisse son
champ d investigation
l ensemble des instruments de gestion des
rØmunØrations, afin d Øvaluer l incidence de leur usage combinØ.
De son c tØ, le ministLre de la fonction publique entend poursuivre la
politique indemnitaire interministØrielle qu il a initiØe et qui a abouti
la
crØation de l indemnitØ d administration et de technicitØ (IAT) et de
l indemnitØ de fonctions et de rØsultats (IFR). La reconnaissance effective
des contraintes fonctionnelles des postes occupØs et celle de la performance
qu elle soit collective ou individuelle
sont les deux axes de cette politique,
qui doit aboutir
une nouvelle architecture des rØmunØrations, plus lisible et
comprØhensible des personnels.
R PONSE DU MINISTRE DE L INT RIEUR, DE LA S CURIT
INT RIEURE ET DES LIBERT S LOCALES
La Cour relLve la trLs forte progression des dØpenses indemnitaires
dans la police nationale. Il convient tout d abord de prØciser que les effectifs
durant cette pØriode ont progressØ. Ainsi, entre 1999 et 2003 les effectifs des
corps actifs de la police nationale ont augmentØ : plus de 5 000 emplois dans
le corps de ma trise et d application ont pu OEtre crØØs (3.500 emplois nets et
1.500 emplois par redØploiement).
Par ailleurs, l essentiel de l augmentation des dØpenses indemnitaires
est liØ
une situation conjoncturelle nØe de l application du protocole
d accord du 29 novembre 2001. A ce titre, il a ØtØ prØvu le doublement de
l allocation de ma trise servie aux gardiens de la paix et l augmentation de
deux points d ISSP pour l ensemble des personnels actifs de la police
nationale soit un coût total de 157,07 M .
La Cour met en avant la rØtroactivitØ des textes instituant les primes.
Cette situation ne peut OEtre contestØe ; elle fait suite au protocole d accord
signØ avec les partenaires sociaux le 29 novembre 2001. Il convient de
prØciser que les crØdits nØcessaires
la mise en
uvre de ces textes avec
effet rØtroactif ont fait l objet de provisions de crØdits inscrites en loi de
finances.
La Cour note que certaines indemnitØs prennent en compte des
sujØtions parfois identiques.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
53
Il convient de prØciser que l indemnitØ compensatoire pour sujØtions
spØcifiques et ses Øquivalents pour le corps des officiers, (indemnitØ pour
sujØtions exceptionnelles et indemnitØ pour exercice sur poste difficile) sont
des primes identiques servies
des catØgories de personnels diffØrentes.
Elles sont versØes dLs que l agent est en secteur difficile et visent
compenser la chertØ de vie, notamment en Ile de France. La prime de
fidØlisation est complØmentaire du dispositif et a pour but de maintenir dans
ces secteurs difficiles les fonctionnaires expØrimentØs. Elle ne peut OEtre
versØe qu aprLs trois ou cinq ans de services effectuØs dans le secteur
concernØ.
La Cour met en avant le dØficit de contr le effectuØ par les SGAP et la
DAPN. Il convient de prØciser que les textes prØvoient explicitement les cas
de versement ou d exclusion des primes. Le dispositif rØglementaire fait
l objet d une circulaire d application que les gestionnaires et les comptables
publics ne peuvent mØconna tre. Par ailleurs le contr le du service fait est
rØalisØ par les directions opØrationnelles qui Øtablissent les propositions
d attribution.
MalgrØ ces remarques, la DAPN est consciente des progrLs
accomplir en la matiLre. Cette situation est en partie due
l application
DIALOGUE dont les dØveloppements se sont dans un premier temps
concentrØs sur la mise en paiement effective des indemnitØs. Un effort sera
fait sur les Øvolutions fonctionnelles des logiciels intØgrant la dimension de
contr le.
La Cour des comptes fait Øtat de l’insuffisante
modulation des primes
dans la police nationale, tout en constatant que cette modulation n’est
nullement gØnØralisØe dans les autres administrations centrales.
Les possibilitØs de modulation existent dans les textes rØglementaires
et la prise en compte de la difficultØ de certains emplois va au-del
de
l attribution d une NBI. Ainsi, les emplois de commandant chef d unitØ
organique ou de service font l objet d une majoration d indemnitØ (voir
arrOEtØ du 27 mai 2004).
Par ailleurs, le ministLre de l intØrieur, de la sØcuritØ intØrieure et des
libertØs locales a fait preuve d’innovation en la matiLre puisqu’il a ØtØ un des
premiers ministLres
mettre en place avec succLs dans la police nationale
une prime de rØsultats exceptionnels.
54
C
OUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DES SOLIDARIT S, DE LA SANT
ET DE LA
FAMILLE
Le bilan Øtabli par la Cour des comptes concernant l administration
sanitaire et sociale n appelle pas d observation. Ainsi que la Haute
juridiction le relLve :
- la rØgularitØ juridique des primes et indemnitØs est acquise et vient d OEtre
complØtØe par la publication au Journal officiel des arrOEtØs du
26 novembre 2004 fixant les montants de rØfØrence de l indemnitØ de
fonction et de rØsultat (IFR) et les montants de rØfØrence de l indemnitØ
d administration et de technicitØ (IAT)
- l ensemble des rØgimes indemnitaires des corps d administration centrale
et des services dØconcentrØs est modulØ de 80
120 % autour d un taux de
rØfØrence,
l exception des emplois fonctionnels ; cette modulation devant
OEtre effective en 2005 avec la mise en place des IFR.
R PONSE DU GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
L insertion au rapport annuel 2004 de la Cour des Comptes sur le
« bilan de la
refondation indemnitaire
dans la fonction publique de l Etat »
appelle de ma part les observations suivantes :
I – La régulation juridique des primes et indemnités
Les Services judiciaires
La Cour relLve une irrØgularitØ relative
l indemnitØ pour frais de
reprØsentation des magistrats qui repose sur un dØcret non publiØ du
26 janvier 1970 et dont l arrOEtØ d application est, quant
lui, publiØ.
L indemnitØ devrait reposer dØsormais sur le dØcret n 2001-1045 du
6 novembre
2001
relatif
l indemnitØ
forfaitaire
pour
frais
de
reprØsentation.
En application de ce texte, un arrOEtØ fixant le taux de l indemnitØ
forfaitaire pour frais de reprØsentation allouØe au premier prØsident de la
Cour de cassation et au procureur gØnØral prLs ladite Cour a ØtØ ØlaborØ par
la direction des services judiciaires et se trouve actuellement soumis
la
signature du ministre de la fonction publique et de la rØforme de l Etat et du
secrØtaire d Etat au budget et
la rØforme budgØtaire. Sa publication devrait
donc intervenir prochainement.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
55
S agissant de l indemnitØ forfaitaire pour frais de reprØsentation
allouØe
certains magistrats de l ordre judiciaire,
l inspecteur gØnØral,
l inspecteur gØnØral adjoint des services judiciaires, au directeur de l Ecole
nationale de la magistrature et au directeur de l Ecole nationale des greffes,
actuellement servie sur le fondement de l arrOEtØ du 15 juillet 1992 pris en
application du dØcret du 26 janvier 1970 prØcitØ, elle fait l objet de
rØflexions au sein de la direction des services judiciaires. Celles-ci portent
notamment sur la rØfØrence au nombre de chambres dans le classement des
tribunaux de grande instance. En effet, cette rØfØrence ne para t plus
pertinente dans la mesure oø elle n est plus reprise dans le dØcret de
localisation des emplois de magistrats. Se pose, dLs lors, la question de la
substitution d une norme de rØfØrence plus actuelle telle que le classement
indiciaire des prØsidents et procureurs de la RØpublique qui prØsenterait
cependant l inconvØnient d induire un surcoût dont le financement n est en
l Øtat pas assurØ en loi de finances. De plus, la liste des tribunaux dont les
chefs Øtaient classØs hors hiØrarchie en 1992 (8) a ØtØ notablement
augmentØe depuis lors (48).
L administration pØnitentiaire
La Cour des comptes relLve que, le systLme dit de la « boule
deux
mois » n a pas ØtØ remis en cause au profit d une organisation annualisØe du
temps de travail dans le cadre de la mise en
uvre de l amØnagement et de la
rØduction du temps de travail ; et d autre part que le pointage des heures
supplØmentaires des personnels de surveillance n est pas satisfaisant.
Concernant le systLme de la « boule
deux mois », il s agit d un
systLme ancien dont la remise en cause brutale engendrerait une dØgradation
du climat social. NØanmoins, la direction de l administration pØnitentiaire a
engagØ les travaux nØcessaires pour le faire Øvoluer.
Dans le cadre des actions menØes par le bureau de l organisation des
services un certain nombre d Øtablissements (environ 16 %) ont adoptØ une
organisation du service qui induit un systLme d annualisation des heures.
D autres Øtablissements ont adoptØ un cycle de service supØrieur
13
semaines, qui permet un lissage des heures. Enfin, il doit OEtre notØ que tous
les Øtablissements, lorsqu ils communiquent aux agents la prØvision du
service pour l annØe
venir, Ølaborent celle-ci sans faire appara tre
d heures supplØmentaires ou d heures perdues. A l occasion de la mise en
uvre de ce prØvisionnel, ces heures n appara tront que si le taux
d absentØisme augmente et nØcessite des rappels pour le fonctionnement du
service.
56
C
OUR DES COMPTES
Au sujet des heures supplØmentaires, une dØmarche active de ma trise
de celles-ci a ØtØ engagØe. Leur montant rØgresse d annØe en annØe. Alors
qu il Øtait estimØ
45 millions d euros
l occasion de la mise en
uvre de
l ARTT, il s est ØlevØ
29,2 millions en 2003 et devrait atteindre 27 millions
en 2004. Les heures supplØmentaires sont ma trisØes sur l ensemble des
rØgions pØnitentiaires,
l exception de celle de Paris. Cette derniLre
situation rØsulte d une conjonction de facteurs : congØs bonifiØs des agents
originaires d Outre Mer, absentØisme, primo affectation d agents ayant des
reliquats de congØs annuels, dØtachements syndicaux.
L administration centrale
La Cour rappelle que les complØments indemnitaires versØs
certains
fonctionnaires d administration centrale, en particulier les directeurs, les
emplois de direction et les administrateurs civils, qui interviennent en sus des
plafonds rØglementaires des IFTS (indemnitØ forfaitaire pour travaux
supplØmentaires) et de la prime de rendement, n ont pas ØtØ rØgularisØs.
En effet, suite
la rØforme mise en place par les dØcrets
interministØriels du 14 janvier 2002, ont ØtØ engagØs, sur le plan
interministØriel, des travaux visant
donner un fondement juridique aux
versements indemnitaires effectuØs en sus des plafonds rØglementaires ; ces
travaux n ont abouti qu en octobre et novembre 2004.
Ainsi, le dØcret interministØriel n
2004-1082 du 13 octobre 2004,
relatif
l indemnitØ de fonctions et de rØsultats en faveur de certains
personnels des administrations centrales a donnØ une premiLre base
rØglementaire
ces complØments.
Cette base juridique a ØtØ complØtØe avec la parution de l arrOEtØ du
10 novembre 2004 qui a, d une part, fixØ les catØgories d agents concernØes
et d autre part dØfini le dispositif d allocation des montants indemnitaires.
II – la refonte des régimes indemnitaires
La Cour souligne que l effort significatif de rØgularisation des
rØgimes indemnitaires ne s est pas accompagnØ d une vØritable refonte des
rØgimes.
A – La régularisation de la rémunération des heures supplémentaires
Administration centrale
La Cour observe que, pour les personnels administratifs, d une part,
l indemnitØ d administration et de technicitØ (IAT) est gØrØe comme un
mØcanisme de consolidation des anciennes heures supplØmentaires, et
d autre part, le systLme automatisØ de contr le des nouvelles indemnitØs
horaires n a pas ØtØ mis en place.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
57
En ce qui concerne l IAT, il convient de noter que le systLme
d allocation des indemnitØs est, depuis 1990, modulØ,
l administration
centrale du ministLre de la justice. Cette modulation s exprime, en ce qui
concerne les agents allocataires de l IFTS, sur la prime de rendement et,
pour les agents qui ne percevaient, jusqu
maintenant, que la prime de
rendement (agents de catØgorie C et B jusqu
l indice 380) sur une partie de
cette derniLre.
Pour ce qui est de la mise en place du systLme automatisØ de contr le
des nouvelles indemnitØs horaires, il convient de noter que la rØmunØration
d heures supplØmentaires demeure une exception
l administration centrale
du ministLre de la justice et que le principe de la rØcupØration des temps de
travail effectuØs au-del
de l horaire demeure.
Ainsi, ce dispositif n est quasiment utilisØ que pour les secrØtariats du
cabinet du ministre (environ 30 agents). Or, le systLme de fonctionnement
des secrØtariats, dans ce cadre, repose sur des horaires dØcalØs (brigades)
qui impliquent, sauf
avoir recours
des effectifs supplØmentaires pour des
horaires situØs aux horaires extrOEmes de la journØe de travail, un
dØpassement limitØ mais rØgulier de l horaire de travail.
Ces dØpassements, dans cette organisation, faisant partie de l horaire
« normal » de travail, il n a pas ØtØ jugØ nØcessaire de soumettre leur
contr le
un systLme automatisØ.
B – La modulation des primes
L administration pØnitentiaire
La Cour des comptes relLve que concernant l indemnitØ de
responsabilitØ, celle-ci « n’est basØe, pour l’instant, sur aucune Øvaluation
individualisØe mais uniquement sur les effectifs encadrØs et les fonctions
exercØes".
Dans le cadre de la mise en oeuvre des stratØgies ministØrielles de
rØforme dØcidØes par le Premier ministre le 25 juin 2003, notamment afin de
moderniser la gestion des cadres, la direction de l’administration
pØnitentiaire propose de mettre en place, au 1er janvier 2005, pour
l’ensemble des cadres pØnitentiaires, un systLme permettant de mieux
rØcompenser leurs efforts, de simplifier et d’amØliorer le cadre de leur
gestion et de mieux mobiliser leur Ønergie et leurs compØtences.
C’est ainsi qu’un projet de dØcret rØformant l’attribution de
l’indemnitØ de responsabilitØ pour les directeurs rØgionaux, les directeurs
fonctionnels, les directeurs des services pØnitentiaires, les directeurs des
services pØnitentiaires d’insertion et de probation et les chefs de service
pØnitentiaire exer ant les fonctions de chef d’Øtablissement ou d’adjoint au
chef d’Øtablissement et un projet d’arrOEtØ fixant le montant annuel de
l’indemnitØ de responsabilitØ allouØe
ces personnels est actuellement
soumis au contreseing des ministres concernØs.
58
C
OUR DES COMPTES
Le projet de rØforme repose sur l’institution de taux moyens d’objectif
(TMO) fixØs selon chacun des corps et grades concernØs de maniLre
individualiser leur Øvaluation. La variation autour du TMO sera liØe, pour
chaque agent,
la maniLre de servir observØe par les chefs de service,
permettant de valoriser la rØalisation des objectifs fixØs et la conduite des
projets dans le cadre d’une gestion des ressources humaines modernisØe :
capacitØ
encadrer, animer et motiver une Øquipe, conduite de projet,
rØalisation des objectifs fixØs.
Administration centrale
La Cour constate que les indemnitØs des directeurs et personnels de
direction ne font l objet d aucune modulation. En effet, il n Øtait pas prØvu,
dans le systLme actuel de rØpartition des indemnitØs
l administration
centrale du ministLre de la justice, de systLme rØel de modulation entendu au
sens oø cette derniLre aurait pu OEtre allouØe au regard du mØrite des
intØressØs. La seule « modulation » rØelle, qui se manifeste
ce jour, et qui
est exprimØe au travers de la NBI encadrement supØrieur, demeure, par
essence mOEme, fonctionnelle. La mise en place de la prime au mØrite croisØe
avec le dispositif mis en place avec l indemnitØ de fonctions et de rØsultats
doit rapidement venir Øtendre la modulation indemnitaire aux personnels de
direction.
Avec la mise en place de l IAT pour les agents allocataires, il a ØtØ
dØcidØ de continuer
n exprimer la modulation que sur la prime de
rendement. La modulation, par dØfinition mOEme, est une fluctuation exprimØe
sur un ensemble. Le systLme pourrait effectivement prØvoir que chacune des
indemnitØs allouØes soit, respectivement, modulØe. Le rØsultat ne serait pas
diffØrent. En effet, ce qui importe est que l ensemble des sommes allouØes
fasse l objet d une modulation. Il revient au mOEme d effectuer une faible
modulation sur chacune des indemnitØs ou une modulation plus importante
sur l une seulement d entre elles. DLs lors, en choisissant, pour une raison
pratique Øvidente de simplification, de ne faire porter la modulation que sur
l une des indemnitØs allouØes, la prime de rendement, l administration
centrale du ministLre de la justice module bien effectivement les primes
qu elle rØpartit.
Hors les personnels de direction, il convient de noter, ainsi que cela
est exprimØ
propos de l IAT, que l administration centrale du ministLre de
la justice dispose, depuis 1990, d un systLme de modulation des primes qui
s exprime au travers d un dispositif prØcisØment dØfini, et qui croise
la fois
la prise en compte du niveau des responsabilitØs et du niveau de technicitØ
des fonctions occupØes avec la maniLre de servir de l agent. Ce systLme
affecte l ensemble indemnitaire allouØ aux agents.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
59
Le systLme actuellement utilisØ n est pas trLs ØloignØ de celui qui est
mis en place par le dØcret du 13 octobre 2004, relatif
l indemnitØ de
fonctions et de rØsultats en faveur de certains personnels des administrations
centrales.
Toutefois, il est vrai qu avec le temps, l utilisation qui en est faite ne
rØpond pas toujours
cent pour cent
la mission qui lui Øtait rØservØe
l origine. Mais cet Øtat de fait est davantage liØ
l utilisation qui en est faite
par les chefs de service qu
la structure mOEme du dispositif. En effet, cette
modulation est exprimØe au travers d une enveloppe allouØe
cet effet aux
directeurs et chefs de service, qui en fixent eux mOEmes les modalitØs de
rØpartition.
Par ailleurs, la Cour dØplore l absence de circulaire exposant les
modalitØs de la modulation, absence qui pourrait expliquer le manque
d efficacitØ du dispositif. La mise en place du dispositif a ØtØ rØalisØe aprLs
une concertation avec les organisations professionnelles et a donnØ lieu
une note-circulaire discutØe prØcisØment avec les gestionnaires de l ensemble
des services de l administration centrale.
Chaque annØe, depuis lors, la rØpartition des moyens supplØmentaires
obtenus en loi de finances donne lieu
une concertation d une part avec les
organisations syndicales et d autre part avec les gestionnaires des directions
et services de l administration centrale. Les rØsultats de cette concertation
donnent lieu
une note-circulaire d application diffusØe aux gestionnaires.
DLs lors que le mØcanisme de rØpartition est modifiØ, il donne lieu
une
information auprLs de l ensemble des agents.
La mise en place de l indemnitØ de fonctions et de rØsultats, pour les
catØgories autres que « B » et « C », en proposant une autre maniLre de
valoriser le travail et les responsabilitØs assurØs par les agents, va permettre
de dØbattre
nouveau du r le et des modalitØs de la rØpartition des
indemnitØs
l administration centrale qui sera sans aucun doute bØnØfique
au fonctionnement des services. Il n en reste pas moins vrai que l efficacitØ
du nouveau systLme, comme celle du systLme de modulation jusqu
maintenant utilisØ, dØpendra essentiellement des modalitØs de mise en
uvre
qu en dØcideront ses gestionnaires.
60
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DE L
QUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DE
L AM NAGEMENT DU TERRITOIRE, DU TOURISME ET DE LA MER
J ai pris connaissance avec un grand intØrOEt des observations de la
Cour des comptes concernant le ministLre de l Øquipement, des transports, de
l amØnagement du territoire, du tourisme et de la mer inscrites dans
l insertion au rapport public annuel 2004 sur le « bilan de la refondation
indemnitaire dans la fonction publique civile de l Etat ».
Les constatations de la Cour des comptes appellent de ma part les
remarques ci-aprLs.
Sur le régime indemnitaire des officiers de port et
des officiers de port adjoints
La Haute juridiction observe que le rØgime indemnitaire des officiers
de port (OP) et officiers de port adjoints (OPA) est complexe, opaque et reste
appliquØ dans des conditions manifestement irrØguliLres. La Cour demande
que soit mis fin
cette situation anormale. Par ailleurs, elle constate que les
primes des corps maritimes Øchappent
toute modulation.
A la faveur de la mise en
uvre des dispositions prØvues par la loi
n 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertØs et responsabilitØs locales,
notamment en matiLre de dØcentralisation des ports non autonomes relevant
de l Etat, la dØfinition d un nouveau rØgime indemnitaire en faveur des
officiers de port et des officiers de port adjoints s impose.
Ce dispositif serait appelØ
remplacer
la fois, le rØgime
indemnitaire des primes de service et de sujØtions fixØ par le dØcret n
75-
564 du 26 juin 1973 qui est supportØ par l Etat et le rØgime de l allocation
spØciale fixØ par le dØcret n
72-708 du 25 août 1972, supportØ par les
chambres de commerce et d industrie ou par les concessionnaires des ports.
Ce nouveau dispositif est en cours d Ølaboration. Il est envisagØ de
l articuler autour d une grille indemnitaire rØsultant de la combinaison entre
la nature des fonctions exercØes et les grades et emplois attachØs aux
officiers. Les ØlØments financiers ainsi dØterminØs rØsultent de l observation
et de la constatation de la situation actuelle dans chaque port.
Concernant la modulation, il peut OEtre notØ que les corps des
personnels civils des affaires maritimes bØnØficient en moyenne d un niveau
de rØmunØration indemnitaire trLs infØrieur
celui de leurs homologues du
ministLre de l Øquipement. Pour cette raison, le principe de la modulation
des primes n a pas encore ØtØ appliquØ.
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
61
Toutefois, il sera introduit dans le cadre de la mise en oeuvre du plan
de revalorisation des rØgimes indemnitaires des contr leurs des affaires
maritimes et des syndics des gens de mer programmØ sur la pØriode 2005-
2007.
Sur les régimes indemnitaires en cours de régularisation
La Cour des comptes note qu il subsiste quelques rØgimes
indemnitaires en cours de rØgularisation comme celui des emplois
fonctionnels de l inspection du travail des transports ou celui des agents
statut spØcifique des centres d Øtudes techniques de l Øquipement (CETE).
Elle souhaite que ces projets aboutissent. Par ailleurs, elle observe que
persistent des indemnitØs irrØguliLres comme notamment les complØments
indemnitaires versØs par le ministLre aux agents de catØgorie A mis
disposition auprLs de la dØlØgation interministØrielle
la ville (DIV).
Le rØgime indemnitaire des emplois fonctionnels de l inspection du
travail des transports a ØtØ rØgularisØ par le dØcret n
2004-1154 du
21 octobre 2004 et l arrOEtØ du 21 octobre 2004 parus au journal officiel du
30 octobre 2004 (ci-joints).
La rØgularisation de la rØmunØration des agents contractuels
statut
spØcifique des centres d Øtudes techniques de l Øquipement (PSS CETE) a fait
l objet de plusieurs courriers (17 juillet 2002 et 13 novembre 2003)
la
direction du budget et
la direction gØnØrale de l administration et de la
fonction publique. Par lettre du 10 mai 2004, la direction du budget a donnØ
un avis favorable aux projets d arrOEtØs qui lui Øtaient soumis, afin d Øtablir
une base rØglementaire aux salaires et aux heures supplØmentaires des PSS
CETE. Toutefois, la direction gØnØrale de l administration et de la fonction
publique considLre qu il n est pas possible de rØgulariser par arrOEtØs les
salaires des agents contractuels. Elle estime en effet que cette rØgularisation
ne peut intervenir que dans le cadre contractuel (lettre du 29 juin 2004).
Dans la mesure oø l indemnisation des heures supplØmentaires et du travail
supplØmentaire est liØe au mode de calcul de la rØmunØration principale, le
processus de rØgularisation des rØmunØrations accessoires des PSS CETE est
donc actuellement bloquØ. Le ministLre de l Øquipement va reprendre
l attache de la direction gØnØrale de l administration et de la fonction
publique pour tenter de trouver une solution susceptible de recueillir
l agrØment de cette direction.
Concernant les agents de catØgorie A mis
disposition auprLs de la
dØlØgation interministØrielle
la ville (DIV), le ministLre a proposØ une
rØgularisation de leur rØgime indemnitaire par courrier du 9 juillet 2003
adressØ
la Direction du budget et
la Direction gØnØrale de
l administration et de la fonction publique. Ce projet n a pas re u de rØponse
ce jour.
62
C
OUR DES COMPTES
Sur la politique de modulation des primes
La Haute juridiction souligne l importance de l effort entrepris par le
ministLre de l Øquipement pour mettre en
uvre une politique indemnitaire
de modulation plus marquØe depuis 2002 et cohØrente entre l administration
centrale et les services dØconcentrØs. La Cour s interroge cependant sur les
rØsultats de la modulation effectivement pratiquØe.
En premier lieu, il convient de noter que l objectif poursuivi n est pas
uniquement comptable (avoir autant de « modulØs
la baisse » que de
« modulØs
la hausse »). La politique de modulation mise en
uvre par le
ministLre de l Øquipement est bien l expression d une volontØ visant
la fois
valoriser la performance et la compØtence des agents mais Øgalement le
r le des cadres en matiLre de management et de responsabilitØ dans la
fixation des coefficients de modulation des primes de leurs collaborateurs.
Concernant les services dØconcentrØs, le principe de gestion en
vigueur confie aux chefs de services dØconcentrØs le soin de mettre en
uvre,
leur niveau, les directives de modulation indemnitaire qui leur sont
adressØes. Il n a pas ØtØ prØvu jusqu
prØsent de compte rendu systØmatique
de la modulation indemnitaire pratiquØe par les services hormis pour les
personnels administratifs supØrieurs des services dØconcentrØs, dont
l harmonisation des primes est faite sous l Øgide du directeur rØgional de
l Øquipement.
Il est possible sur ce point d avoir une vision globale. Ainsi, il
appara t qu en 2004 pour les attachØs des services dØconcentrØs la
rØpartition des indemnitØs Øtait la suivante :
IndemnitØs infØrieures
la
dotation moyenne
IndemnitØs Øgales
la
dotation moyenne
IndemnitØs supØrieures
la
dotation moyenne
33 %
30 %
37 %
De mOEme, l harmonisation de la prime d activitØ des agents de
catØgorie A de l inspection du travail des transports permet de mesurer la
dispersion des coefficients de modulation en 2004 :
IndemnitØs infØrieures
la dotation moyenne
IndemnitØs Øgales
la
dotation moyenne
IndemnitØs
supØrieures
la
dotation moyenne
36 %
25 %
39 %
BILAN DE LA
«
REFONDATION INDEMNITAIRE
»
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE CIVILE DE L
ETAT
63
L introduction en 2004 de rLgles de modulation unifiØes sur la prime
de rendement des architectes et urbanistes de l Etat (AUE) permet Øgalement
de faire un premier bilan :
Grades
IndemnitØs
infØrieures
la
dotation moyenne
IndemnitØs Øgales
la dotation
moyenne
IndemnitØs
supØrieures
la
dotation moyenne
Architecte et
urbaniste de l Etat
en chef
31,66 %
18,34 %
50,00 %
Architecte et
urbaniste de l Etat
70,27 % (1)
13,51 %
16,22 %
(1) rØsultat tenant
la fusion des deux premiers grades en 2004 et
la faible
anciennetØ d agents rØcemment recrutØs ;
Enfin, pour les personnels administratifs d administration centrale, la
Cour estime que la modulation mise en uvre conduit
rØpartir les primes
au taux moyen et lØgLrement au-dessus mais que les « modulØs
la baisse »
sont peu nombreux.
Les rØsultats de la modulation effectivement pratiquØe en 2004
permettent de mesurer prØcisØment la dispersion des coefficients appliquØs
ces personnels :
Corps et grades
IndemnitØs
infØrieures
la
dotation moyenne
IndemnitØs Øgales
la dotation
moyenne
IndemnitØs
supØrieures
la
dotation moyenne
Administrateurs civils hors
classe
33,33 %
10,53 %
56,14 %
Administrateurs civils
43,90 %
17,08 %
39,02 %
AttachØs d administration
centrale
46,89 %
14,89 %
38,22 %
SecrØtaires administratifs
d administration centrale
51,06 %
13,20 %
35,74 %
Adjoints
administratifs
d administration centrale
53,31 %
15,18 %
31,51 %
La modulation des primes est donc une rØalitØ pour les personnels
administratifs d administration centrale du ministLre. Cette modulation, mise
en
uvre systØmatiquement depuis trois ans, est dØsormais intØgrØe dans les
pratiques de gestion des directions d administration centrale et par les
agents eux-mOEmes dans leurs perspectives de dØroulement de carriLre.
64
C
OUR DES COMPTES
Elle constitue en outre un sujet d Øchange privilØgiØ avec les
organisations syndicales. Dans un souci de transparence, dans le cadre des
comitØs techniques paritaires spØciaux (CTPS), sont prØsentØs les bilans
annuels des primes des corps techniques et administratifs. Les montants
mini/moyen/ maxi attribuØs aux agents sont indiquØs, accompagnØs souvent
d un histogramme de distribution par dØcile des coefficients.
Par ailleurs, le bilan social du ministLre Øtabli par la direction du
personnel, des services et de la modernisation et qui fait l objet d une
prØsentation annuelle lors d un comitØ technique paritaire ministØriel
(CTPM), rØcapitule les donnØes chiffrØes permettant d apprØcier la situation
du ministLre dans le domaine social. Il intLgre les donnØes quantitatives sur
les rØmunØrations principales et accessoires sur plusieurs annØes, ce qui
permet des analyses comparatives pluriannuelles. Vous voudrez bien trouver
ci-joint, pour information, le bilan social 2003.
La Cour des comptes constate -et je m en rØjouis- que la
rØgularisation juridique des primes et indemnitØs est bien engagØe dans mon
dØpartement ministØriel mais que le mouvement n est pas pour autant
totalement achevØ.
Convaincu de la nØcessitØ de mener cette rØforme
son terme, je
m attacherai
ce que les derniLres Øtapes soient franchies dans les meilleurs
dØlais.