La comptabilité patrimoniale des
collectivités territoriales :
l'exemple de la ville de Paris
_____________________
PRESENTATION
____________________
La connaissance par les collectivités publiques - Etat et
collectivités territoriales - de la composition et de la valeur de leur
patrimoine est très souvent restée lacunaire. La Cour des comptes l'a
relevé dans son rapport public de 2001 à propos du patrimoine affecté au
ministère de la culture ou dans son rapport public de 2004 à propos de la
fiabilité des comptes des collectivités territoriales. L'un des objectifs de la
réforme par étapes des comptabilités du secteur local est d'améliorer
cette connaissance patrimoniale. Cet objectif repose, en particulier, sur
une meilleure connaissance par ces personnes publiques de la
composition de leur actif immobilisé, du point de vue tant physique
(recensement) que comptable, au moyen de la détermination de la valeur
nette comptable de chacun des éléments composant le patrimoine
immobilisé.
L'amélioration de la comptabilité patrimoniale n'est pas une
simple réforme technique. Il en est attendu de meilleurs instruments de
gestion, qu'il s'agisse de donner tout leur sens aux règles de la
domanialité publique ou de mieux gérer le patrimoine, public ou privé.
Déterminer les redevances dues par des délégataires de service public
auxquels sont affectées des immobilisations ou fixer des loyers du
patrimoine privé d'une collectivité suppose une information fiable.
Un inventaire exact des biens des collectivités territoriales est la
base indispensable sur laquelle s’opère l’amortissement. Posée dans la
loi, l’obligation de comptabiliser des charges de renouvellement est
fortement tempérée pour les communes, puisqu’elle ne s’applique qu’aux
biens meubles, aux immeubles productifs de revenus et à certaines
immobilisations incorporelles (instruction M14 applicable depuis le
1
er
janvier 1997) . Elle est plus large en ce qui concerne les départements
(instruction M52 dont l'application a été généralisée en 2004). La prise
en compte plus rigoureuse des cessions d’immobilisations ou la
possibilité de provisions pour dépréciation impose également aux
collectivités territoriales de rechercher une meilleure connaissance de
leur actif immobilisé.
716
COUR DES COMPTES
La chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a procédé à un
examen de la comptabilité patrimoniale de la ville de Paris pour les
exercices 1996 à 2002. Les constatations faites à cette occasion illustrent
les observations présentées dans le rapport public annuel 2004,
appliquées ici à une très grande collectivité locale.
I
-
Les spécificités du suivi comptable du
patrimoine parisien
La comptabilité patrimoniale de la ville de Paris est caractérisée,
comme
le
patrimoine
qu'elle
doit
décrire,
par
une
importance
exceptionnelle en même temps que par une situation d'une complexité
certaine.
A - Un patrimoine représentant un enjeu exceptionnel
Selon une étude publiée par la ville de Paris en 1996, le patrimoine
comprenait notamment : 10 millions de m2 de trottoirs, 1 700 km de
voies publiques et privées, 125 km de voies d’eau, 10 450 immeubles,
75 000 logements, auxquels s’ajoutent 63 300 logements gérés par
l’OPAC de la ville de Paris et les sociétés d’économie mixte municipales,
3 600 boutiques, 14 200 locaux d’activités, une centaine d’églises, 397
parcs et jardins publics, 2 199 hectares d'espaces verts ouverts au public,
309 écoles maternelles, 330 écoles élémentaires, 108 collèges, 64
bibliothèques
et
médiathèques,
7
millions
de
documents,
17
conservatoires, 15 musées municipaux, y compris les oeuvres d’art
propriétés de la ville, 37 stades, 33 piscines, 125 gymnases, 209 salles de
sport, 142 courts de tennis
....
Certaines situations sont originales, et non dépourvues d'incidences
financières : ainsi, la Sorbonne est la propriété de la ville de Paris et non
de l'Etat alors qu'elle abrite des établissements d'enseignement supérieur.
L'importance du patrimoine de la ville de Paris s'accompagne
parfois, dans un même ensemble immobilier, d'une situation juridique
d'autant plus difficile à clarifier qu'elle plonge ses racines dans l'histoire.
A titre d’exemple, la clarification complète de la
situation patrimoniale
de la Cité internationale universitaire de Paris
247
implique un accord entre
la ville de Paris et l’Etat sur la situation de parcelles en cours d’échange
depuis plusieurs décennies.
247) Cf. première partie du présent rapport.
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
717
Le patrimoine immobilier privé productif de revenus a fait l’objet
de travaux depuis les observations tant de la Cour (rapport public de
1976) que de la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France. En
particulier, un conseil du patrimoine constitué d’experts indépendants a
été créé en 1996 auprès du maire de Paris à la suite d’observations de la
chambre régionale des comptes, afin d’évaluer les biens immobiliers
appartenant au domaine privé et de préconiser les modalités de gestion les
plus pertinentes (cession, remise en gestion à des bailleurs sociaux,
gestion directe par la ville pour les immeubles ayant vocation à accueillir
des organismes dont l’activité mérite un soutien par cette dernière ou
susceptibles d’héberger des services publics). Si les décisions prises sur la
base des travaux de ce conseil ont abouti fin 2002 à la diminution
d’environ un cinquième du domaine privé, la comptabilisation du
patrimoine immobilier privé demeure incomplète.
A la clôture de l’exercice 2001, la valeur nette de l’actif
immobilisé de la ville de Paris s’établissait à 14,1 milliards d’euros. Les
neuf dixièmes des immobilisations étaient corporelles. Au sein des
immobilisations corporelles, les constructions représentaient plus des
quatre dixièmes du total.
B -
Une organisation budgétaire et comptable complexe
La loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région
parisienne explique une partie des difficultés de la ville de Paris à
connaître précisément son patrimoine. Les immeubles faisant partie du
domaine public ou privé des anciens départements de la Seine et de la
Seine-et-Oise, leurs meubles ainsi que les droits et obligations se
rattachant à ces immeubles ou à ces meubles devaient être transférés, de
plein droit, aux nouvelles collectivités sur le territoire desquelles ils sont
situés. Deux décrets du 22 décembre 1967 ont encadré les transferts
patrimoniaux. Or à ce jour, la ville de Paris ignore largement le bilan de
ces transferts et la teneur des écritures comptables qui en ont découlé.
Cette situation est en grande partie à l’origine des difficultés de la ville
à tenir une comptabilité de son patrimoine.
Ces difficultés sont aggravées par le fait que la ville de Paris est à
la fois une commune et un département, qui sont deux personnes morales
séparées disposant chacune d’un compte distinct. Le compte de la
commune comprend de surcroît un compte propre à la préfecture de
police, retraçant des opérations de fonctionnement et d’investissement,
auquel contribuent la ville de Paris et l'Etat
248
ainsi que, notamment pour
248) Cf. première partie du présent rapport.
718
COUR DES COMPTES
le fonctionnement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, les
départements et communes des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis
et du Val-de-Marne. Le budget spécial de la préfecture de police présente
la particularité d’avoir pour ordonnateur un fonctionnaire de l'Etat, le
préfet de police, en charge de l’essentiel des attributions de police
municipale (circulation, tranquillité et salubrité publiques) qui, par
dérogation à la règle générale, ne sont pas assurées par le maire de Paris.
Enfin, la place et le rôle des conseils et maires d’arrondissement
sont une autre spécificité du fonctionnement institutionnel de la ville de
Paris, singulièrement depuis que le nombre des équipements de proximité
gérés par les maires d’arrondissement a fortement augmenté, à la suite de
la publication de la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité.
En termes d’actifs immobilisés, la commune et le département
représentent la part prépondérante d’un ensemble plus vaste regroupant
d’autres entités parisiennes : la préfecture de police déjà mentionnée
(budget spécial) et les budgets annexes communaux. Les immobilisations
de la commune représentent plus de 84% des immobilisations ainsi
consolidées. L’actif immobilisé des autres entités n’est toutefois pas
négligeable et sa part relative tend à croître sur la période récente.
II
-
Une connaissance lacunaire du patrimoine
Les réformes comptables doivent être pour les ordonnateurs locaux
l'occasion de procéder à un inventaire complet de leurs immobilisations
ou de réviser l'inventaire existant et ce, en liaison avec le comptable
public. Dans le cas de la ville de Paris, l'échange d'informations doit se
faire entre les services du maire et la recette générale des finances. A
l'effort de recensement s'ajoute une valorisation des immobilisations qui
repose sur une reconstitution du coût historique, ce qui implique de réunir
les
données
comptables
relatives
aux
travaux
réalisés
sur
les
immobilisations postérieurement à leur acquisition. L’inventaire et la
valorisation doivent conduire le comptable à ajuster les données des
comptes de bilan.
A - L’absence d’état de l’actif
Comme toute comptabilité, la comptabilité communale doit donner
une image fidèle de la composition et de l’évolution du patrimoine de la
ville. C’est dans ce but que l’instruction M14 a prévu tous les deux ans
(soit pour les exercices budgétaires pairs), la production d’un état de
l’actif par les trésoriers des communes. Pour les exercices impairs,
l’instruction ordonne la production d’un état partiel, retraçant les flux
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
719
d’immobilisations de l’exercice. Ces états ont pour objet de justifier
précisément les soldes figurant au bilan et retraçant la valeur comptable
de l’actif communal. Ils sont un complément indispensable du compte
présenté au conseil municipal, sans lequel il ne peut être attesté de
l’image fidèle du patrimoine décrit dans ce compte.
Les états de l’actif font défaut à la ville de Paris.
Par ailleurs, en application des dispositions prévues par le code
général des collectivités territoriales, un état des biens meubles et
immeubles doit être annexé par l’ordonnateur aux documents budgétaires
et au compte administratif. Il doit indiquer, pour les biens amortis, ainsi
que pour les biens acquis, cédés, affectés, mis à disposition, réformés ou
détruits, la durée d'amortissement, le coût historique, la valeur nette
comptable, les amortissements antérieurs et l'amortissement de l'exercice.
L’état produit à l’appui du compte administratif du maire de Paris devrait
correspondre aux données figurant dans le compte de gestion du
comptable.
Les états produits par la ville de Paris ne permettent pas un
rapprochement avec le bilan figurant au compte de gestion.
Pour les immeubles acquis depuis plus de 30 ans (soit 1972 pour
l’état des immobilisations 2002), réputés amortis, aucune référence n’est
faite à la valeur d’acquisition alors que l’état des immobilisations annexé
aux documents budgétaires doit indiquer, pour les biens amortis, le coût
historique.
Un état des immobilisations devrait être également dressé pour
chaque budget annexe. L’état des immobilisations du budget annexe des
transports
automobiles
municipaux
est
intégré
à
l’état
des
immobilisations de la ville alors que cette liste devrait appuyer le compte
administratif de ce budget annexe. Il existe de surcroît un état des
matériels roulants séparé pour la direction de la propreté et de
l’environnement. Ce morcellement des données complique la lecture des
états des immobilisations.
Les états des biens acquis, cédés, détruits ou réformés, tenus par
l’ordonnateur, qui ne sont d'ailleurs pas visés par le comptable, ne
mentionnent pas les biens détruits ou réformés. Ils ne portent que sur une
petite partie du patrimoine (les opérations foncières).
L’état des cessions et acquisitions foncières de l’exercice, annexé
au compte administratif, dont les montants ne correspondent pas aux
variations des postes au bilan, ne permet pas sur la période contrôlée de
justifier les entrées et sorties du patrimoine foncier tant de la commune
que du département de Paris.
720
COUR DES COMPTES
Enfin, aucun rapprochement des données patrimoniales de
l’ordonnateur et du comptable n’est manifestement opéré à l’arrêté des
comptes du fait des faiblesses des documents dressés par l’ordonnateur.
B -
Un patrimoine incomplètement retracé au bilan
L’examen du bilan communal montre
que la réalité du patrimoine
de la ville de Paris et de son affectation n’est pas toujours retranscrite
dans les comptes.
L’instruction M14 prévoit la comptabilisation séparée par la
personne publique propriétaire des biens affectés, concédés, affermés ou
mis à disposition d’autres personnes morales ou d’un budget annexe de la
collectivité.
A la lecture du bilan communal arrêté à la clôture de l’exercice
2002, il apparaît, contre toute évidence, que seraient inexistants les
patrimoines affectés :
−
au
syndicat
interdépartemental
pour
l’assainissement
de
l’agglomération parisienne et au syndicat intercommunal de
traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne ;
−
au centre communal d’action sociale de la ville de Paris ;
−
aux caisses des écoles des vingt arrondissements.
S’agissant des immobilisations qui, en application d’environ 200
contrats de délégation de service public, sont mises en concession ou en
affermage, il est très douteux que leur valeur comptable ne s’élève depuis
1997 qu’à 2 901,73 euros.
La
mauvaise
comptabilisation
du
patrimoine
constitué
d’immobilisations aussi importantes et aussi diverses que la tour Eiffel ou
des milliers de logements gérés par des sociétés d'économie mixte pour le
compte de la ville doit être corrigée ; elle pourrait l’être progressivement
à l’occasion du renouvellement des conventions de gestion actuellement
en cours.
Certaines approximations ont été relevées dans la comptabilisation
des biens affectés ou mis à disposition de services faisant l’objet d’un
budget annexe, tels que l’assainissement et l’alimentation en eau potable
ou encore le fossoyage.
Bien que le service public de l’assainissement à Paris
soit confié
au syndicat interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération
parisienne déjà mentionné, la ville
conserve
une compétence pour la
collecte initiale des eaux usées et pluviales. Afin de retracer les
opérations financières relatives à cette mission, un compte annexe de
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
721
l’assainissement a été ouvert dans la comptabilité parisienne en 1991. A
la création de ce compte, les mouvements d’ordre permettant d’affecter le
patrimoine relevant du budget annexe de l’assainissement n’ont pas été
effectués au budget général. Ainsi, la balance d’entrée en 1991 a été
dressée au vu d’un tableau d’amortissement reconstitué à cette date et non
à partir de données strictement comptables. De plus, la valeur
patrimoniale de 434 M€ était une valeur d’achat extracomptable et non le
coût comptable historique.
En 1987, la ville de Paris a confié à une société d’économie mixte
créée à cette fin (la SAGEP) la mission de produire et transporter l’eau
potable et non potable à Paris. A cette occasion, l’ancien budget annexe
de l’eau a été supprimé. A la suite de cette réforme, la ville de Paris n’a
plus disposé d’un suivi précis des immobilisations utilisées par les
délégataires de la distribution et de la production de l’eau. Lors de la
création en 2004 du nouveau budget annexe de l’eau, la ville de Paris a
confié à un prestataire extérieur une étude relative à la reconstitution et à
la valorisation de ce patrimoine. La valeur nette comptable au
31 décembre 2003 a ainsi été évaluée au total à 24,35 M€ (124 M€ en
valeur brute). Cette valeur nette comptable a été transférée du budget
général vers le budget annexe de l’eau pour transcrire la reprise de la
gestion du patrimoine par le budget annexe en 2004.
Les 24,35 M€ inscrits à la balance d’entrée en 2004 du nouveau
budget annexe de l’eau sont à comparer à la valeur nette des actifs
immobilisés qui figurait au bilan de sortie de l’ancien budget annexe de
l’eau en 1988, soit 234 M€. L’écart serait encore plus important si l’on
faisait référence à la valeur du patrimoine de la SAGEP estimée en 2001
par l’inspection générale de la ville à 3 milliards d'euros.
Cet exemple illustre la perte de connaissance du patrimoine affecté
aux budgets annexes ou concédé à des tiers qui devrait en principe être
toujours inscrit au bilan communal.
Ainsi, le niveau d'approximation dans la comptabilité patrimoniale
de la ville de Paris était tel que la sincérité de ses bilans annuels s'en est
trouvée affectée.
Une autre conséquence des déficiences dans la tenue des états des
immobilisations par l’ordonnateur est qu'il est impossible de déterminer
avec précision les montants annuels d’amortissement dont l’inscription au
budget est obligatoire.
722
COUR DES COMPTES
III
-
Des outils de recensement du patrimoine
à améliorer
A - Le recensement physique du patrimoine
Etablir l'inventaire d'un patrimoine nécessite de confronter l’image
qu’en donne la comptabilité avec sa réalité physique, ce qui est l’objet
même de l’état des immobilisations.
A la ville de Paris, chaque direction dispose d’une connaissance
partielle du patrimoine en fonction de ses missions propres et de ses
objectifs de gestion. L’organisation même de la collectivité ne prévoit pas
la centralisation des informations élémentaires sur le patrimoine immobilier
sous forme d’inventaire couvrant l’ensemble du patrimoine. La démarche
d’informatisation retenue dès l’origine maintient le cloisonnement de
l’information et ne prend pas en compte les préoccupations comptables. En
raison de leur dispersion, le rapprochement des données sur le patrimoine
n’est pas possible.
Le perfectionnement de certains outils informatiques adaptés aux
missions principales des différentes directions contraste avec la faiblesse,
voire l’inexistence des outils répondant à la logique d’inventaire et de
gestion du patrimoine. Par exemple, le service des plans de la voirie
(direction de la voirie et des déplacements) dispose des données numérisées
de l'ensemble des plans de surfaces (jusqu'au 1/200e), avec l'implantation
des mobiliers urbains ou des plantations. Cet outil performant ne permet
aucun lien direct avec le système d’information comptable de la direction
des finances. Il n’est pas utilisé non plus pour identifier chaque parcelle et
chaque immeuble appartenant à la ville alors qu’il est capable d’indiquer
avec précision l’emplacement d’un kiosque à journaux.
Par référence aux obligations de l’instruction M14 en matière
d’inventaire, il n’existe aucun suivi du patrimoine mobilier et celui du
patrimoine immobilier s’avère très insuffisant.
Dans ces conditions, la fiabilité de l’état des immobilisations dressé
par la direction des finances ne peut qu’être mise en doute. L'état des
immobilisations est simplement constitué en tentant de consolider les
données disponibles dans les différentes directions de la ville mais sans
véritable travail de recensement des propriétés de la ville et sans moyen
particulier affecté à cette tâche nouvelle depuis 1998. L’inventaire devrait
normalement être l’instrument principal du contrôle interne visant à vérifier
l’exactitude et la réalité des enregistrements comptables. En son absence, la
simple énumération des biens déclarés par les directions supprime toute
possibilité d’ajustement entre la réalité physique et la synthèse comptable.
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
723
Les immeubles sources de revenus doivent, lorsque leur ancienneté
est inférieure à trente ans, donner lieu à des amortissements. La même
obligation s’applique aux travaux importants effectués dans ces
bâtiments. La direction du logement et de l’habitat n’est pas en mesure de
justifier le nombre précis des immeubles concernés. Dans ces conditions,
on peut se demander comment la direction des finances disposerait
d’éléments plus précis lui permettant de liquider exactement les dotations
annuelles aux amortissements, immeuble par immeuble.
Par ailleurs, un audit externe commandé par la ville a démontré en
2001 le manque de fiabilité des différents fichiers informatiques. Une
centaine de propriétés situées essentiellement en banlieue, correspondant
notamment au patrimoine affecté à la préfecture de police, sont omises.
En outre, selon cet audit, seules figurent à l’état des immobilisations du
département les propriétés entrées dans son patrimoine après 1971
.
A la suite d’un voeu adopté par le conseil de Paris en mars 2003,
un état
des lieux partiel du patrimoine privé de la ville a été établi en
2004. La réforme du système d’information, indispensable pour établir un
état des lieux complet, a été plusieurs fois suspendue et n’a pas encore
abouti.
B - L’absence de numéro d’inventaire
Suivre les immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de
leur identification et au comptable, chargé de leur enregistrement et de
leur suivi à l’actif du bilan. L’état des immobilisations est de la
compétence exclusive de l’ordonnateur et l’état de l’actif, de celle du
comptable. Ces deux états doivent en toute logique coïncider, ce qui exige
un système cohérent d’échanges d’informations entre les services de
l’ordonnateur et ceux du comptable, aboutissant à un ajustement régulier
des deux documents.
A la ville de Paris, l’échec patent de ces échanges d’informations
tient à l’absence d’attribution fiable de numéro d’inventaire par les
services municipaux lors d'une acquisition, ce qui constitue un handicap à
chaque mouvement patrimonial affectant l’immobilisation en cause, y
compris la constatation des amortissements ou, le cas échéant, le
provisionnement de sa dépréciation. Cette obligation d’attribuer un
numéro d’inventaire, qui résulte de la réglementation mais est aussi une
précaution indispensable pour éviter les disparitions, n’est prise en
compte que depuis peu et partiellement dans les applications comptables
de la ville.
724
COUR DES COMPTES
Dans le cas des immobilisations acquises antérieurement à 1997,
l'attribution de numéros d'inventaire apparaît encore plus problématique
en l’absence de centralisation des données patrimoniales, actuellement
dispersées dans les applications informatiques de chaque direction de la
ville de Paris.
Exprimées en termes plus généraux, les critiques relatives aux
numéros d'inventaire révèlent l'absence d'une procédure régulière et
normalisée d’échange d’informations patrimoniales entre les directions
gestionnaires et la direction des finances de la ville de Paris. Cette lacune
est sérieuse.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les constats faits à l’occasion du contrôle par la chambre
régionale des comptes d’Ile-de-France de la comptabilité patrimoniale de
la ville de Paris tiennent très largement à la complexité et à l’ampleur de
la tâche des services parisiens. Ceux-ci ne parviennent pas à remédier à
des insuffisances constatées de longue date et d’ailleurs déjà signalées
par la Cour dans son rapport public pour 1976, concernant le domaine
privé de la ville. Ces insuffisances peuvent avoir des incidences graves
sur la gestion du patrimoine sous ses divers aspects : affectation à des
délégations
de
service
public,
entretien
et
renouvellement
des
immobilisations, cessions et acquisitions d'éléments de ce patrimoine.
En dépit des mesures qui ont été prises à la suite notamment des
observations de la Cour, la ville de Paris ne s’est pas dotée de moyens
suffisants, notamment informatiques, pour rattraper son retard dans ce
domaine. A l’image de beaucoup de collectivités territoriales, elle est très
loin d'avoir fiabilisé sa comptabilité patrimoniale, ce qui constituait l’une
des ambitions fortes de la réforme de la comptabilité communale
intervenue en 1997 et qui est un objectif de la réforme de la comptabilité
départementale. Cette dernière impose même des obligations plus
étendues en matière d’amortissement.
Il est
nécessaire que la ville réforme son organisation interne afin
de décloisonner les responsabilités en ce domaine. L’amélioration de la
gestion comptable du patrimoine supposerait en effet que cette question
soit traitée par un service ayant une responsabilité claire, mise au service
d’objectifs à atteindre dans un calendrier précisément défini.
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
725
RÉPONSE DU MAIRE DE PARIS
Préambule
La Ville souhaite en premier lieu rappeler que les observations
publiées dans le rapport annuel de la Cour des comptes s’appuient sur les
travaux menés par la chambre régionale des comptes d’Ile de France, en
2003-2004, et portant sur « la gestion patrimoniale et la gestion de l’actif
immobilisé de la Ville de Paris- Exercices 1996-2002 ». La Ville regrette que
cette précision sur la période contrôlée (1996-2002) n’ait pas été mentionnée
dans le titre de l’insertion publiée dans le présent rapport.
Ainsi qu’il sera exposé, il convient en effet de souligner que l’essentiel
des lacunes pointées par la Cour témoigne du peu d’importance accordée à
la connaissance et à la gestion du patrimoine parisien par les précédentes
municipalités.
Face à cette situation, la Ville a entamé depuis une démarche active
d’optimisation de sa gestion patrimoniale qui, compte tenu de l’ampleur des
manques observés, fait l’objet d’un processus par étapes. Sans être achevée,
cette démarche a d’ores et déjà permis d’améliorer considérablement la
connaissance et la gestion du patrimoine de la Ville.
I. La Ville entend souligner l’importance d’une connaissance rigoureuse
du patrimoine parisien
.
1. Le suivi du patrimoine parisien : un impératif longtemps écarté des
priorités municipales
Ainsi que le souligne la Cour des comptes, les difficultés rencontrées
par la Ville pour assurer le suivi de son patrimoine n’est en rien le fruit
d’une évolution récente : dès 1976, la Cour signalait dans son rapport public
des insuffisances dans le suivi du patrimoine privé.
De même, la Ville rejoint la Cour pour regretter que la réforme
comptable de 1997 n’ait pas été saisie par les autorités municipales pour
mettre à niveau le suivi patrimonial de ses immeubles et biens mobiliers, tant
au niveau comptable qu’au niveau de l’inventaire.
Cette insuffisante prise en considération de l’importance d’une exacte
connaissance de son patrimoine par la ville de Paris a été précisément
analysée, à la demande de l’actuelle municipalité, dans l’audit Général
Budgétaire et Financier de la Ville de Paris remis le 19 novembre 2001
(Audit Andersen – SCET) qui pointait : « La collectivité ne s'est pas donné
les moyens d'un suivi global de ce patrimoine, et par conséquent d'une
optimisation de sa gestion ».
726
COUR DES COMPTES
2. Longtemps non prioritaire, la connaissance du patrimoine parisien est
pourtant un enjeu majeur
.
L’exacte connaissance du patrimoine est pour la Ville un enjeu
majeur :
- Sur le plan de la politique municipale
: le recensement exhaustif du
patrimoine immobilier de la Ville, qu’il soit partie intégrante du domaine
privé ou public, est nécessaire pour une juste appréciation des possibilités
d’affectation de ce patrimoine aux priorités municipales : politique du
logement, besoins des services municipaux, mais aussi politiques de
déplacements (patrimoine viaire) et environnementales (patrimoine foncier
non bâti). De même, le recensement précis du patrimoine meuble et
incorporel doit permettre d’ajuster au mieux les besoins requis par les
politiques municipales en regard du patrimoine existant et de son degré
d’amortissement.
- Sur le plan patrimonial :
la valorisation des immobilisations de la Ville est
la condition pour mener une politique active de gestion du patrimoine. Il
s’agit d’assurer un inventaire
exhaustif et une valorisation fine du
patrimoine de la Ville afin de programmer son entretien et renouvellement
dans des conditions optimales. Ces inventaires et valorisations sont aussi les
conditions d’une politique de cession des actifs non nécessaire au service
public parisien à un prix préservant l’intérêt financier de la Ville.
3. La connaissance du patrimoine parisien : un chantier engagé dans un
cadre complexe.
Si le suivi du patrimoine et son exacte valorisation ne semblent pas
avoir été une priorité de la Ville sur la période observée (1996-2002), il
convient cependant de souligner que, quel que soit le niveau de priorité
accordé, la situation particulière de la Ville requiert, en tout état de cause,
l’inscription de cette mission dans un processus qui ne peut être mené que
sur la durée.
La Cour des comptes souligne ainsi à juste titre la complexité d’un
patrimoine devant être retracé au niveau du département de Paris, de la
Ville, de ses budgets annexes, mais aussi, de la Préfecture de Police. Sur ce
dernier poste, la Ville partage avec la Cour des comptes le souhait de
procéder à une clarification des relations patrimoniales avec la Préfecture
de Police. Toutefois, cette expertise ne saurait être engagée qu’en étroite
collaboration avec les services concernés de l’État.
Il en est de même pour les transferts patrimoniaux issus de la loi de
1964 ayant porté réorganisation de la Région Parisienne. La participation
active de l’Etat et des collectivités issues de l’ancien département de la Seine
est un pré requis pour que puisse être menée une transcription comptable des
transferts opérés.
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
727
Ceci étant, l’ampleur et la complexité du patrimoine parisien ne
sauraient justifier l’inaction. Bien au contraire, la Ville entend exposer les
voies et moyens qu’elle a mis en oeuvre depuis 2001 pour assurer la gestion
de son patrimoine.
II. La gestion du patrimoine Parisien : une priorité pour la Ville.
L’audit SCET - Andersen commandé par la Ville en 2001 précisait
ainsi le peu de visibilité de la Ville sur son patrimoine : « Comme dans les
autres domaines audités, il a été constaté une insuffisance et un
cloisonnement des systèmes d'informations sur le patrimoine. Cette gestion
partagée et cloisonnée va jusqu'à une certaine appropriation du patrimoine
par les directions et les organismes périphériques. Le patrimoine confié à ces
organismes ne fait pas l'objet de suivis et de contrôles suffisants et échappe
dans une certaine mesure à une gestion globale par la collectivité » .
Face à cette situation, la municipalité a dû prioriser ses chantiers :
1 Inventaire et valorisation exhaustive du patrimoine immobilier ; 2 Gestion
active de ce patrimoine ; 3 Lancement du chantier « Gestion du patrimoine »
élargissant la gestion active du patrimoine aux biens meubles et incorporels
et à sa parfaite transcription comptable.
1. Inventaire et valorisation exhaustive du patrimoine immobilier ;
En matière de gestion patrimoniale, la première priorité était de
s’assurer que la Ville dispose d’un inventaire exhaustif et valorisé de son
patrimoine immobilier. Il apparaît clairement que la Ville n’est pas restée
inactive sur ce point : ainsi, contrairement à l’affirmation de la Cour, le
recensement exhaustif du patrimoine productif de revenus est bel et bien
assuré par la direction du Logement et de l’Habitat (DLH) via le système
informatique TROPIC de cette direction. Ce système tient à jour en
permanence l'état d'un patrimoine en évolution permanente. La DLH est en
effet chargée de gérer le domaine intercalaire : immeubles acquis
anciennement dont la conservation n'est plus justifiée, ainsi que les
immeubles acquis par la Ville dans l'attente de l'engagement du projet
d'équipement qui a justifié l'acquisition, ou les immeubles destinés à être
transférés à des bailleurs sociaux. L'évolution de la situation de ces biens est
également retracée par cet inventaire : occupation par des services
municipaux, location à des tiers, libération de toute occupation, démolitions,
redécoupage des parcelles ou mise en copropriété.
De même, le recensement exhaustif des autres éléments du patrimoine
immobilier est assuré notamment par la direction de l’Urbanisme (DU), pour
ce qui est des immeubles, et par la direction de la Voirie et des Déplacements
(DVD) pour le patrimoine viaire, sans qu’il soit besoin de développer plus
avant, la Cour ne mettant pas en cause cette exhaustivité.
728
COUR DES COMPTES
La Cour regrette dans la même partie de son rapport public, que les
différentes applications informatiques chargées du suivi du patrimoine de
chaque direction ne soient pas interconnectées et soient d’une précision très
variable. La Ville partage l’observation de la Cour. Cette remarque est en
effet au coeur du projet « Gestion du patrimoine » présenté infra.
La Ville souhaite cependant atténuer la critique de la Cour lorsqu’elle
laisse entendre que la Ville n’utilise pas, dès aujourd’hui, les outils dont elle
dispose de manière optimale. Ainsi en est-il en ce qui concerne l’application
informatique des plans de voirie qui, pour la Cour «
n’est pas utilisée pour
identifier chaque parcelle et chaque immeuble du patrimoine mobilier alors
qu’il est capable d’indiquer avec précision l’emplacement d’un kiosque à
journaux ». La Ville revendique cette situation. Il ne paraît en effet
absolument pas pertinent d’user des outils informatiques pour des usages
pour lesquels ils n’ont pas été conçus : les informations nécessaires au
recensement informatique des immeubles municipaux ne recoupent en effet
que très partiellement les informations requises pour le suivi du patrimoine
viaire. En revanche, le service topographique de la direction de l'Urbanisme
et le service des plans de la direction de la Voirie et des Déplacements ont
bien établi depuis longtemps les liaisons informatiques nécessaires pour
échanger leurs fichiers et leurs informations concernant notamment la
délimitation respective du domaine public et de l'ensemble des parcelles
parisiennes.
Une fois assuré d’un recensement exhaustif de son patrimoine, la
seconde étape était d’en assurer une gestion active répondant aux intérêts
des parisiens et parisiennes.
2. La gestion active du patrimoine immobilier
La mise en place d’une gestion active du patrimoine immobilier de la
collectivité parisienne au mieux des intérêts des parisiens et parisiennes peut
être illustrée par trois points :
- La gestion du domaine privé : extension du champ de compétence du
Conseil du patrimoine
.
Le Conseil du patrimoine privé créé le 29 février 1996 est constitué
d'experts immobiliers et de juristes et a pour mission d’assister la ville dans
la gestion de ce patrimoine, en proposant, notamment, en fonction de leurs
caractéristiques, le transfert des logements du domaine à des bailleurs
sociaux ou leur vente. Ce conseil a aussi pour mission la vérification
complète des origines de propriété des biens du domaine privé.
Cependant, cette activité avait alors été limitée à seulement 10 % du
patrimoine privé. Ce n’est que dans sa version renouvelée à la fin 2001, que
le Conseil du patrimoine a vu son champ de compétence élargi à l’ensemble
des questions immobilières, autres que celles relatives
au domaine affecté à
des missions de service public.
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
729
Tout en élargissant le champ de compétence du Conseil du
patrimoine, la Ville a aussi renforcé sa gestion du patrimoine.
- La Commission du compte foncier : transparence et efficacité des
arbitrages en matière de patrimoine immobilier
.
La Ville a mis en place en 2003 la Commission du Compte Foncier
présidée par l’adjoint en charge des finances et composée des adjoints en
charge du logement, de l’urbanisme et des relations avec les collectivités
territoriales d’Ile de France. Cette commission statue sur l’utilisation, la
conservation ou la cession des éléments du patrimoine
immobilier de la
Ville. En cas de cession, la valeur vénale et, le cas échéant, le rendement
actuel ou potentiel des biens concernés sont examinés.
S’agissant plus spécifiquement du domaine privé, il fait désormais
l'objet d'une analyse systématique afin de déterminer pour chaque immeuble
l'usage le plus conforme à l'intérêt collectif. Ce choix est effectué par la
collectivité parisienne après consultation de son Conseil du patrimoine.
Les décisions prises définissent de façon pérenne un nouvel usage
conforme à l'intérêt collectif, qu'il s'agisse de la conservation en pleine
propriété dans le patrimoine de la Ville dans le cas des équipements publics
et des locaux abritant des services municipaux, de l'affectation au logement
social dans le cadre d'une vente à un organisme bailleur ou d'un bail
emphytéotique, ou de la cession à un acquéreur privé lorsqu’une autre
solution a été écartée.
- La gestion du patrimoine immobilier : une réorganisation en 2004 sous
l’égide du Secrétaire Général
.
Par note de service du 22 avril 2004, la Ville a redéfini sous l’égide
du
Secrétaire Général, les attributions des directions intervenant en matière
d'immobilier et a mis en place une nouvelle procédure visant à mieux suivre
l'affectation des immeubles nouvellement acquis et à rationaliser l'utilisation
du patrimoine existant.
Schématiquement, la direction de l'Urbanisme est responsable de la
mission de prospection foncière et immobilière et des entrées et sorties du
patrimoine. Elle propose dans ce cadre de procéder à l'affectation des
immeubles et locaux, en liaison avec la direction des Moyens Généraux
(DMG) et la DLH. La DMG est par suite chargée de l’optimisation des
implantations administratives. La direction du Logement et de l’Habitat
assure pour sa part le suivi et la gestion du domaine intercalaire.
Enfin il a été créé à la direction des Finances, une sous direction des
Partenariats Publics Privés chargée d’optimiser et suivre ces partenariats.
Dans ce cadre, une de ses missions essentielles est de s’assurer que les
éléments du patrimoine municipal délégués ou concédés à des organismes
extérieurs à la ville soient exactement recensés et valorisés.
730
COUR DES COMPTES
S’étant assuré d’un recensement exhaustif de son patrimoine
immobilier et de sa gestion au mieux des intérêts parisiens, la municipalité
peut désormais se mobiliser sur l’optimisation de sa gestion patrimoniale
dans l’ensemble de ses aspects y compris comptables : c’est le chantier «
Gestion du patrimoine ».
3. Le chantier « Gestion du patrimoine » : l’optimisation de la gestion
patrimoniale de la Ville, de sa
gestion active à sa transcription comptable
.
L’optimisation de la gestion patrimoniale de la Ville requiert tout à la
fois d’englober l’ensemble des immobilisations possédées par la collectivité
parisiennes (biens meubles, biens immeubles, et biens incorporels), d’en
connaître l’exacte valorisation et affectation et d’en assurer une parfaite
transcription dans sa comptabilité.
3.1. La comptabilisation des immobilisations
Sur ce point, la Ville souhaite en préalable préciser certaines
affirmations de la Cour. Ainsi en est-il de la critique afférente au
"morcellement de l'état des immobilisations".
La Cour des comptes regrette l’existence d’un état des matériels
roulants séparé pour la direction de la Propreté et de l’Environnement
(DPE) en regard de l’état des immobilisations du budget annexe des
Transport Automobiles Municipaux (TAM).
Cette remarque, avérée au regard de la période examinée (1996-
2002), doit être nuancée. En effet, la Ville de Paris a procédé fin 2005 à la
réaffectation de 400 véhicules de la DPE au profit des TAM. A la suite de ce
transfert, la DPE reste affectataire de l’ensemble des véhicules de propreté.
Les TAM sont en effet chargés de la gestion des véhicules courants, du vélo
au poids lourd, et la DPE est chargée de la gestion des véhicules de propreté.
Les règles de gestion, d’achat, de maintenance et d’utilisation sont
radicalement différentes entre les deux types de véhicules. C’est pourquoi il a
été décidé de confier leur gestion à deux entités différentes afin d’optimiser
les savoir-faire des deux directions.
En cohérence ces deux patrimoines font l’objet d’inventaires distincts
ce que la Cour regrette. Pour sa part, la Ville pense que les impératifs de
gestion tels qu’évoqués ci-dessus doivent primer sur la simplification de la
comptabilité que semble privilégier la Cour.
Bien que fortement réservée sur certaines appréciations de la Cour, la
Ville reconnaît néanmoins la perfectibilité de la transcription comptable de
son patrimoine. Ce besoin a été dûment intégré dans les spécificités du
nouveau Système d’Information Comptable de la Ville de Paris dont la mise
en oeuvre est programmée sur les années 2007 et 2008 et qui est partie
intégrante du projet « Gestion du patrimoine ».
LA COMPTABILITE PATRIMONIALE
731
3.2. Le projet « Gestion du patrimoine ».
Au-delà des aspects développés précédemment relatifs à la définition
des besoins patrimoniaux de la ville, à l’affectation et l’entretien de son
patrimoine existant, gérer son patrimoine, c’est l’inventorier, le valoriser, le
comptabiliser.
C'est dans cette perspective que trois projets sont actuellement mis en
oeuvre auxquels est dédiée pour chacun d’eux une application de gestion
informatisée :
- projet finances (comptabilisation du patrimoine)
- projet inventaire domanial (analyse et valorisation du patrimoine)
- projet patrimoine (gestion du patrimoine)
Ces projets intègrent le souci commun de définir les passerelles
informatiques nécessaires permettant une lecture et des réponses adaptées
aux besoins d’une gestion optimale : connaissance des valeurs historiques,
vénales et comptables, mais aussi élaboration de ratios d'occupation, de
travaux, de coût d’usage permettant tous les arbitrages pertinents.
Le Projet Finances sera opérationnel à l’horizon 2007-2008. Il
intégrera les fonctionnalités permettant d’assurer le lien entre l’inventaire
physique du patrimoine tant mobilier qu’immobilier et l’inventaire comptable
correspondant (Valeur brute, amortissements, valeurs nette).
Le projet inventaire domanial est engagé sous la responsabilité de la
direction de l’Urbanisme. Une consultation doit être engagée au premier
semestre 2006 afin qu’un outil informatique entièrement redéfini soit
opérationnel courant 2007. Cet outil permettra de retracer l’intégralité des
propriétés de la Ville et du département de Paris et intégrera les
informations requises pour une gestion active de ce patrimoine (suivi des
entrées et sorties, valorisation, affectation…).
Le projet “ patrimoine ” mené par la direction du Patrimoine et de
l'Architecture, permettra d’établir un référentiel des biens utilisés par la
Ville qu’elle en soit propriétaire ou utilisatrice. Ce référentiel permettra
d’assurer l’entretien de ce patrimoine en intégrant une série d’informations
relatives à l’usage de ces locaux (surfaces, nature des biens, niveau
d’entretiens etc). Il permettra de rattacher à la description des locaux, outre
des données juridiques et techniques des biens issues du projet inventaire,
des données financières en provenance du futur système comptable. Une
consultation sera lancée au deuxième trimestre 2006 pour une mise en oeuvre
courant 2007.
Ainsi, à l’horizon 2007-2008 la Ville sera dotée des outils nécessaires
à une gestion patrimoniale optimisée.
***
732
COUR DES COMPTES
En conclusion, la Ville entend souligner que consciente de
l’importance d’une gestion optimale de son patrimoine, tant dans ses aspects
comptables que financiers ou patrimoniaux, elle a d’une part déjà commencé
à y remédier depuis la période examinée par la Cour des comptes qui
s’achève en 2002 et a d’autre part engagé d’importants chantiers au niveau
du système d’information comptable et en terme de gestion du patrimoine qui
devront permettre à la Chambre Régionale des Comptes d’Ile de France de
constater lors d’un prochain contrôle de réelles améliorations.