L’Agence nationale pour les
chèques-vacances
_____________________
PRESENTATION
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L’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) est un
établissement public à caractère industriel et commercial créé par
l’ordonnance du 26 mars 1982 afin de gérer, avec une prérogative
d’émission exclusive, les chèques-vacances destinés à favoriser l’accès
aux vacances pour tous, notamment pour les salariés les plus modestes,
tout en soutenant l’économie du tourisme en France. Le régime des
chèques-vacances ouvre droit, sous certaines conditions, à des avantages
fiscaux et sociaux pour l’employeur et le salarié.
Sur les produits que dégage la gestion du système, l’établissement
est également habilité à octroyer des aides à la personne et à la pierre
sous forme de bourses pour les vacances des personnes appartenant aux
catégories les plus défavorisées de la population et de subventions aux
équipements et aux actions de tourisme à vocation sociale.
Vingt-trois ans après la création du chèque-vacances, l’action de
l’ANCV s’est éloignée des objectifs qui lui avaient été assignés à
l’origine, sans que cette évolution ait fait l’objet de choix explicites. La
gestion de l’agence est par ailleurs affectée de graves défaillances qui
n’ont été que tardivement et partiellement redressées
au cours de la
période contrôlée de 1999 à 2003
157
.
157) Le contrôle a porté sur les années 1999 à 2003 pour les comptes et la gestion,
avec une actualisation pour cette dernière relative à 2004.
500
COUR DES COMPTES
I
-
L’évolution de la mission
A - La dérive de la mission au regard des objectifs
initiaux
1 -
Succès et dévoiement du chèque-vacances
Le chèque-vacances a connu, ces dernières années, une forte
progression de son volume d’émission : 240 M€ en 1994, 642 M€ en
1999 et 841 M€ en 2003, soit une multiplication par 3,5 en neuf ans et
une augmentation de 31 % de 1999 à 2003
158
, tandis que le nombre des
porteurs passait de 1 135 000 en 1999 à 2 000 000 en 2003.
Toutefois, le développement du chèque-vacances a été obtenu au
prix de la banalisation de ce titre de paiement et de l’affaiblissement de sa
dimension sociale.
a)
La banalisation de l’usage du chèque-vacances
La banalisation du chèque-vacances en tant que titre de paiement
tient à l’évolution des conditions de son attribution et à l’extension de ses
modes d’utilisation.
En premier lieu, l’évolution des modalités de distribution du
chèque-vacances lui fait perdre de sa spécificité. Contrairement aux
objectifs fixés à l’origine, le recours à une épargne salariale
159
abondée
par l’employeur et le respect d’un plafond de ressources ne conditionnent
plus l’attribution du chèque-vacances. La constitution d’une épargne
préalable n’intervient que pour la moitié environ des émissions. La remise
directe sous forme d’allocation correspond à un tiers des émissions hors
fonction publique d’Etat et un quart des émissions totales. Enfin, la
troisième part des émissions a pour origine des achats de chèques-
vacances effectués par l’intermédiaire de comités d’entreprise qui les
financent en partie, sans nécessairement tenir compte d’un plafond de
ressources des bénéficiaires.
158) En euros constants, le volume d’émission a été multiplié par 3 et l’augmentation
entre 1999 et 2003 est de 22 % (sur la base de la valeur 2003, le montant des
émissions en euros constants s’établit à 274 M€ en 1994 et 690 M€ en 1999).
159) Entendue hors participation des salariés sans constitution d’épargne.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
501
De surcroît, la vocation touristique initiale du chèque-vacances
s’est progressivement diluée. Avec la multiplication des services qu’il
permet désormais de couvrir (prestations de restauration, notamment de
restauration rapide, activités culturelles et sportives, y compris sur le lieu
de résidence principale), il s’est transformé en une sorte de
« chèque-
loisirs ». Cette évolution, qui n’est pas sans lien avec la réduction du
temps de travail, conduit cependant, contrairement à l’objectif initial, à
réduire l’incitation au départ en vacances des salariés des catégories les
moins favorisées qui utilisent désormais le chèque-vacances comme un
mode de paiement pour des dépenses d’appoint.
Le chèque-vacances ainsi banalisé se trouve en concurrence avec
des produits émis par d’autres opérateurs (tickets et chèques-restaurant,
chèques services divers). Il se conjugue également avec un autre titre de
paiement géré par l’ANCV, le coupon-sport. Celui-ci a été créé en 1998
par le ministère de la jeunesse et des sports afin de favoriser la pratique
du sport chez les jeunes issus des milieux défavorisés. Il est devenu un
produit complémentaire au chèque-vacances avec des réseaux de
diffuseurs et des modalités d’attribution demeurés vagues, notamment en
ce qui concerne les critères d’âge et de ressources des bénéficiaires.
Le dispositif du chèque-vacances constitue certes toujours un
apport précieux pour l’économie du tourisme par les masses financières
qu’il mobilise. Cependant force est de constater que le système bénéficie
de manière croissante à des prestataires dont certains n’ont qu’un rapport
ténu voire inexistant avec le tourisme.
b)
L’affaiblissement de la dimension sociale du chèque-vacances
Le régime du chèque-vacances bénéficie en priorité aux agents de
la fonction publique et aux salariés des entreprises dotées de comités
d’entreprise (respectivement 37,1 % et 59,3 % des émissions en 2002).
Sur les 3,6 % d’émissions restant, qui sont distribuées par des employeurs
du secteur privé, les PME/PMI éligibles depuis une loi du 12 juillet 1999
ne représentent que 0,3 %, bien que la proportion de salariés disposant de
faibles ressources y soit sensiblement plus élevée.
502
COUR DES COMPTES
Le système bénéficie majoritairement aux employés et pour moins
d’un tiers aux professions intermédiaires et aux cadres
160
.
Le revenu
mensuel moyen des utilisateurs du chèque-vacances est de 2 240 € :
16,7 % d’entre eux disposent de ressources mensuelles supérieures à
3 000 € et seulement 3,1 % de revenus inférieurs à 1 000 €.
La population des salariés les plus défavorisés, cible prioritaire
désignée par le législateur, n’apparaît donc plus au coeur du système. En
définitive, le chèque-vacances permet aux familles des classes moyennes
salariées de consommer davantage de prestations de loisirs plutôt qu’il
n’aide les familles les plus pauvres à partir en congés.
2 -
Les aides à la personne et à la pierre distribuées par l’ANCV
La mission sociale de l’ANCV réside désormais moins dans la
distribution des chèques-vacances que dans les aides à la personne et à la
pierre octroyées par l’établissement sur les produits dégagés par la
gestion du système des chèques-vacances.
Il s’agit en premier lieu de « bourses-vacances » financées par
l’effet d’aubaine de la contre-valeur des chèques périmés et non
remboursés. Distribuées par des organismes caritatifs partenaires de
l’ANCV, elles doivent contribuer au premier départ en vacances de ceux
qui en sont exclus pour des raisons économiques, sociales ou culturelles.
L’ANCV ne fait pas preuve en la matière d’un grand dynamisme.
Le réseau de ses partenaires (une vingtaine) est restreint et pratiquement
figé depuis des années. Les sommes allouées connaissent une sous-
consommation chronique : entre 1998 et 2003, le cumul des reliquats a
atteint 3,7 M€, soit près de 30 % des dotations, ces dernières étant en
outre minimisées par une démarche prudentielle de l’ordonnateur et du
comptable
qui
a
conduit
à
une
réintégration
d’une
dotation
complémentaire de 4 M€ en 2003 affectée à des actions particulières
d’appui et d’accompagnement.
Enfin, cette intervention de l’ANCV
recoupe celle d’un GIP, dont l’agence est membre, qui octroie de son côté
des « Bourses Solidarité Vacances » créées en 1999, ce qui ne contribue
pas à la lisibilité de l’action de l’Etat.
160) Selon l’enquête effectuée en 2002 par l’ANCV et l’observatoire national du
tourisme (ONT) la répartition par catégorie socioprofessionnelle des utilisateurs du
chèque-vacances fait apparaître 54 % d’employés, 24,8 % de professions
intermédiaires et de cadres, 2,7 % de cadres supérieurs, 12,6 % d’ouvriers et 5,9 %
d’inactifs (retraités et sans emploi).
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
503
L’établissement distribue par ailleurs une fraction de son
bénéfice
net comptable, dégagé grâce aux produits du placement de la valeur des
chèques entre leur émission et leur remboursement, sous forme de
subventions à des équipements de tourisme à vocation sociale et à des
actions contribuant à l’application des politiques sociales du tourisme et
des vacances.
L’octroi de ces subventions fait de l’ANCV un financeur
important du tourisme social et associatif. Les subventions de l’ANCV
(26,2 M€ de 1999 à 2003) viennent abonder celles du secrétariat d’Etat au
tourisme (59,7 M€ pendant la même période) dont les crédits diminuent.
L’attribution de ces concours importants pâtit d’un certain manque
de transparence et leur utilisation d’une quasi absence de contrôle sur
place.
B - L’absence de définition explicite et concertée des
orientations
1 -
Les perturbations internes à l’établissement
Au cours de la période sous revue, les débats au sein du conseil
d’administration et des instances de direction de l’ANCV reflètent
davantage des dissensions internes qu’une concertation positive sur les
orientations stratégiques et la bonne marche de l’établissement. Jusqu’en
2004, les objectifs et indicateurs d’activité ou de gestion sont demeurés
flous. Les changements fréquents des responsables à la tête de l’agence et
les remaniements incessants de son organigramme ont par ailleurs
contribué à une conduite incertaine de l’établissement et ont eu un impact
négatif sur son fonctionnement.
2 -
L’absence de cadrage par les pouvoirs publics
Face à cette situation les autorités de tutelle ont tardé à réagir et
n’ont pas exercé pleinement et efficacement leur rôle d’orientation et de
contrôle. Ainsi, l’ANCV n’a pu s’appuyer ni sur un contrat d’objectifs
conclu avec l’Etat, ni sur des lettres de mission adressées aux directeurs
généraux successifs dans une période pourtant lourde d’évolutions et
marquée par une crise interne sérieuse. Faute de telles interventions, les
administrations de tutelle ont laissé s’aggraver, en dépit de signaux
négatifs convergents, une évolution caractérisée par
une dérive du
chèque-vacances dont les finalités s’éloignaient de sa vocation initiale,
des désordres de gestion de l’agence et la faiblesse de son bilan.
504
COUR DES COMPTES
II
-
Une exploitation déficitaire et de graves
défaillances de gestion
La situation financière de l’ANCV est florissante, mais plus en
raison de la conception du système que des performances de gestion de
l’établissement.
A - La situation financière
1 -
Des produits et des disponibilités en croissance
L’équilibre financier s’est amélioré parallèlement à l’expansion de
la diffusion du chèque-vacances. Le résultat net comptable a augmenté de
142 % pendant la période contrôlée, passant de 6,4 M€ en 1999 à
15,5 M€ en 2003 (soit 3,8 M€ et 10 M€ après impôt)
161
.
Cette situation s’explique par le fait que l’établissement n’émet les
chèques-vacances ou les coupons-sport que lorsqu’il a perçu l’intégralité
du paiement de la commande passée par l’organisme partenaire. Compte
tenu du délai entre ce paiement et le remboursement des prestations (8
mois en moyenne pour les chèques-vacances), l’agence dispose d’un
important volant de trésorerie générateur de revenus de placement.
2 -
Une exploitation structurellement déficitaire
La forte croissance du chiffre d’affaires, passé de 11,9 M€ à
18,4 M€ de 1999 à 2003, soit une augmentation de 55 %, s’est
accompagnée d’un résultat d’exploitation régulièrement déficitaire,
toujours supérieur à 5 M€
au cours de la période contrôlée (7 M€ en 2001
et 6,8 M€ en 2002).
Les coûts de la production, de la gestion et de la diffusion des titres
de paiement excèdent en effet les recettes provenant de leur
facturation
aux clients et aux prestataires. Cette facturation (pour 90 % environ du
chiffre d’affaires) est assise sur la perception des commissions perçues
auprès des clients et des prestataires lors de l’émission et du
remboursement des chèques-vacances (aussi bien que des coupons-sport).
Le taux de ces commissions est, depuis 1982, fixé de manière uniforme à
1 % dans le cadre d’une politique tarifaire visant un développement de la
clientèle sans réelle prise en compte des impératifs de gestion.
161) En euros constants valeur 2003, l’augmentation du résultat net sur la même
période est encore de 125 %.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
505
B - De graves défaillances de gestion
1 -
Des faiblesses dans le fonctionnement de l’établissement et
dans la gestion des chèques-vacances
Le fonctionnement de l’ANCV a été caractérisé ces dernières
années par une insuffisance des procédures internes, des carences en
matière d’outils de gestion, une instabilité de l’organigramme (quatre
différents directeurs généraux ont été en poste de 1999 à 2005 et de
nombreux changements ont affecté l’encadrement) et un climat social
difficile. En dépit des progrès réalisés à partir de 2003 et surtout 2004, la
situation reste fragile.
Les procédures d’achat de l’ANCV appellent d’importantes
critiques. Les anomalies et les difficultés qui ont caractérisé certains
marchés ont conduit à la
mise en cause pénale des responsables de
l’établissement de l’époque pour prise illégale d’intérêts, faux et usage de
faux
.
Les défaillances dans
la gestion des
chèques-vacances qui
ont
affaibli les moyens affectés aux missions sociales de l’établissement ont
de surcroît provoqué des pertes financières qu’il est impossible de chiffrer
avec exactitude en raison des spécificités et des insuffisances du système
d’information comptable de l’agence.
L’ANCV n’a jamais eu de véritable stratégie ni de bonne gestion
commerciale de son réseau de prestataires, dont le volume et la qualité
sont pourtant fondamentaux pour son activité puisqu’ils conditionnent
l’attrait des porteurs et donc des clients des chèques-vacances. Les
principales insuffisances concernent l’incertitude des critères d’agrément
des prestataires, l’absence de fiabilité du fichier clients, la faiblesse du
suivi
des
« grands
comptes »,
le
manque
de
rigueur
dans
le
renouvellement des conventions, la lourdeur et la faible efficacité du
traitement des litiges.
Une mention particulière doit être faite du bilan plus que médiocre
de la commercialisation dans les PME/PMI au bénéfice desquelles la loi
du 12 juillet 1999 a élargi l’accès au chèque-vacances grâce à de
nouveaux dispositifs notamment fiscaux. Cette commercialisation est
rendue difficile par le morcellement de la clientèle et les lourdeurs
administratives dissuasives pour des petites entreprises, mais l’ANCV,
dont les modes de fonctionnement sont prioritairement tournés vers la
fonction publique et les comités d’entreprise, n’a pas su s’adapter à cette
nouvelle cible. Après quatre ans, seules 1 213 PME/PMI avaient adhéré
au dispositif du chèque-vacances, ce qui représente un taux de pénétration
du marché potentiel de 0,12 %.
506
COUR DES COMPTES
Enfin, alors que la sécurité constitue une priorité fondamentale
dans un établissement qui produit et gère des valeurs qui ont le caractère
de quasi monnaie, cet aspect de la gestion a été dramatiquement négligé
par l’ANCV, particulièrement au cours de ces dernières années
La sécurité des chèques-vacances
Les défaillances en matière de sécurité, alors que les flux de titres
traités croissaient, se sont soldées par des détournements, des falsifications et
des vols, perpétrés en interne ou dans le cadre de l’intervention de
fournisseurs de chèques-vacances, qui font l’objet d’enquêtes en cours.
Des failles dans la sécurité du système d’information ont par ailleurs
été révélées au cours d’un audit confié en 2004 par l’ANCV à un consultant
spécialisé. Ces défaillances laissant planer un doute sur la fidélité de l’image
des comptes financiers de l’agence, la Cour avait alors recommandé que soit
établi un diagnostic rétrospectif et exhaustif des opérations informatiques.
L’ANCV a informé la Juridiction qu’au cours de 2ème semestre 2005, elle
avait confié à un consultant spécialisé un audit rétrospectif de ses opérations
informatiques. Les conclusions de cette étude n’étant pas encore disponibles,
la Cour appréciera ultérieurement les décisions qui seront prises par l’ANCV,
notamment au regard de ses propres recommandations.
2 -
Les carences de la tutelle
L’exercice de la tutelle de l’Etat, insuffisant en matière stratégique,
n’a donné lieu à aucun rappel à l’ordre de l’établissement sur ses carences
et ses dysfonctionnements de gestion. Le responsable de la tutelle
financière n’était, de surcroît, pas précisément identifié ces dernières
années au sein du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.
Le partage de compétences entre les directions du budget et du trésor
s’est même traduit par l’absence de représentants du ministère au conseil
d’administration à partir de septembre 2003.
La tutelle est, en revanche, excessivement interventionniste dans
certains domaines. La rigidité du contrôle de l’état prévisionnel des
recettes et des dépenses confère de fait aux crédits un caractère limitatif
contraire au statut d’établissement public à caractère industriel et
commercial. L’octroi des subventions est contrôlé par le ministère du
tourisme qui intervient directement dans leur attribution et compense
ainsi les ressources limitées de son propre budget. De même, la tutelle est
intervenue très directement dans la relocalisation du siège social de
l’établissement à Sarcelles.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
507
La relocalisation du siège social de l’ANCV à Sarcelles
L’opération de relocalisation du siège social de l’ANCV à Sarcelles a
été réalisée dans des conditions critiquables.
Les délais de réalisation ont été particulièrement importants : décidé
dans son principe en 1989, le déménagement n’a eu lieu
qu’au dernier
trimestre 2004. A la suite de la déclaration d’infructuosité de l’appel d’offres
en 2001, la construction initialement prévue dans le cadre de la loi MOP a été
abandonnée au profit d’un contrat de location avec option d’achat à 12 ans, la
construction étant réalisée sous la forme d’une vente en l’état futur
d’achèvement entre un bailleur et un entrepreneur. Outre son caractère
atypique, ce montage a été caractérisé par des conditions contestables
d’autorisation, tant par les tutelles que par le conseil d’administration de
l’ANCV.
Les conditions peu rigoureuses de conduite de l’opération ont failli
aboutir à la signature par l’ANCV en 2003 d’un contrat lésant gravement ses
intérêts, notamment en raison d’une clause de rachat à une valeur de marché
au lieu d’une valeur résiduelle. L’intervention de l’inspection générale des
finances a permis de redresser in extremis l’économie générale du projet.
Enfin, l’insuffisante prise en compte des besoins de l’entreprise dans
la définition du programme a entraîné des surcoûts de l’ordre de 700 000 €.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La mission qui a été confiée à l’ANCV est imparfaitement
accomplie. Faute d’implication suffisante des pouvoirs publics, cette
situation n’a pas encore été corrigée. En raison de l’affaiblissement de
leur dimension sociale et de la perte de certaines de leurs spécificités, les
chèques-vacances et, accessoirement, les coupons-sport tendent à devenir
des produits banalisés. Cette situation suscite des interrogations,
notamment au regard du droit européen, en raison du privilège
d’émission et du monopole de distribution dévolus à l’ANCV. De surcroît,
les nombreuses défaillances de la gestion de l’agence sont préjudiciables
à son efficacité. Des améliorations ont certes été apportées à partir de
2003, et surtout 2004, mais la situation reste fragile.
Ce constat conduit la Cour à formuler trois recommandations.
Indépendamment des suites éventuelles des enquêtes en cours sur
les vols et les fraudes commis ces dernières années, seule une analyse
rétrospective des opérations informatiques de l’ANC permettra de lever
toute incertitude sur le risque de détournement de fonds autorisé par les
failles du système d’information de l’établissement.
508
COUR DES COMPTES
Plus généralement, l’établissement doit poursuivre et intensifier
les efforts engagés depuis peu afin de se doter de procédures
transparentes et d’outils de gestion performants et d’assurer la maîtrise
des résultats d’exploitation.
Enfin la mission de l’ANCV et les produits qu’elle émet et diffuse
mériteraient d’être redéfinis au regard des évolutions économiques et
sociales récentes. L’établissement doit pouvoir disposer d’un cadre
contractuel avec l’Etat, précisant clairement ses orientations et ses
objectifs.
Il revient à l’Etat d’améliorer la cohérence des démarches de
l’ANCV et du GIP Bourse Solidarité Vacances et d’assurer, dans un
cadre contractuel, un meilleur ciblage des actions de l’agence au regard
des objectifs de sa politique du tourisme social. La réflexion d’ores et
déjà engagée doit envisager une évolution des textes régissant les
chèques-vacances et les coupons-sport, et ne saurait exclure une
modification du statut même de l’ANCV.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
509
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE
Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie prend acte
des observations très critiques formulées par la Cour des comptes à l’issue
de son contrôle de l’Agence nationale pour les chèques-vacances pour la
période comprise entre 1999 et 2003.
Certaines
observations
portent
sur
des
défaillances
graves,
notamment en matière de sécurité, dans la gestion du chèque-vacances et
devront recevoir les suites appropriées notamment après que les autorités
judiciaires les auront examinées.
La Cour souligne cependant que des progrès ont été apportés dans la
gestion de l’agence à partir de 2003 et surtout 2004.
Le MINEFI a pris sa part de responsabilité dans la démarche de
redressement en cours de cette gestion tant par le renforcement de l’exercice
de la tutelle sur l’agence, le lancement d’une réflexion interministérielle
concernant les orientations stratégiques à donner à l’ANCV que par la
révision du cadre réglementaire d’application de l’ordonnance de 1982.
Il est souligné, en particulier, qu’en ce qui concerne la gestion des
aides à la personne et à la pierre distribuées par l’ANCV , à la suite
principalement des observations formulées par le Contrôle général
économique et financier, la procédure d’attribution de ces aides a été
reformée par le conseil d’administration de l’agence le 18 mai dernier afin
de mettre un terme au risque de prise illégale d’intérêts pouvant exister entre
les mains de certains administrateurs.
Un travail interministériel est par ailleurs engagé pour réformer la
gouvernance de l’établissement en permettant, principalement, au conseil
d’administration de l’ANCV de redevenir l’instance de pilotage stratégique
dont cet organisme a besoin eu égard aux masses financières qu’il gère et
aux évolutions en cours du marché et de l’environnement de cet organisme.
510
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DÉLÉGUÉ AU TOURISME
L’insertion de la Cour des comptes sur « l’Agence nationale
pour les
chèques-vacances » (ANCV) appelle de ma part les observations suivantes.
I- Sur l’évolution de la mission de l’Agence nationale pour les chèques-
vacances.
Les éléments permettant de conclure que le chèque-vacances remplit
sa mission sociale à l’égard des salariés présentent un caractère avéré :
−
le montant du revenu fiscal de référence (RFR) permettant d’acquérir
des chèques-vacances délivrés par l’employeur est (en 2005) de
16 878 euros pour une part du foyer fiscal (ce barème est également
retenu par la fonction publique de l’Etat) ;
−
ce seuil modeste du RFR est d’ailleurs régulièrement évoqué comme
raison majeure des difficultés de pénétration du chèque-vacances dans
le secteur des PME/PMI ;
−
ainsi que le mentionne le rapport, le revenu mensuel moyen des
utilisateurs du chèque-vacances est de 2 240 € ; il s’agit d’un revenu
net par foyer comprenant majoritairement deux personnes actives,
dont la rémunération est donc équivalente au SMIC. Si tant est que le
contexte socio-économique actuel autorise de ne pas les inclure dans
« la population des salariés les plus défavorisés », il semble cependant
difficile de les assimiler aux « familles des classes moyennes » ;
−
tous modes d’attribution confondus (c’est-à-dire en incluant les
comités d’entreprise et autres organismes sociaux libres de fixer eux-
mêmes leurs barèmes), 83,3 % des porteurs de chèques-vacances ont
un revenu total mensuel par foyer inférieur à 3 000 € (enquête de
l’Observatoire national du tourisme - 2002).
Concernant les modes de diffusion du chèque-vacances, il existe trois
formules :
−
l’épargne (constitution d’un budget « vacances » sur une période de
douze mois maximum) ;
−
la participation (une partie de ce budget est financée par un
organisme social ou comité d’entreprise) ;
−
l’allocation (aucune participation du bénéficiaire).
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
511
L’épargne est le mode qui s’inscrit le mieux dans le projet social
d’accompagnement de l’accès aux vacances pour tous ; un des objectifs de
l’Agence pour les années à venir est la mise en place d’un véritable outil de
gestion de l’épargne, laquelle repose aujourd’hui sur des solutions externes.
En valeur, l’épargne représente 50 % des encaissements en 2004, la
participation 21 % et l’allocation 17 % (total inférieur à 100 % car existent
également des systèmes combinés).
L’épargne et la participation du salarié sont prépondérantes, avec à
elles deux, plus de 70 % du volume émis. De plus, l’épargne connaît la plus
forte progression sur quatre exercices (+ 49 %). L’allocation, qui s’éloigne
de la mission originelle de constitution d’une épargne pour la réalisation
d’un projet de vacances, poursuit sa régression sous l’effet d’un gros travail
de pédagogie effectué par l’ANCV.
Quant à l’utilisation des chèques-vacances par les porteurs, si on
étudie les remboursements aux prestataires, en 2002, dans les grands
secteurs de diffusion du chèque-vacances que sont l’hébergement, la
restauration, les voyages et le transport, les loisirs sportifs et le secteur
« arts, culture, découverte », on note que les secteurs liés aux vacances
(l’hébergement et les voyages-transports) arrivent en tête avec 70 % environ
à eux deux, l’hébergement se situant en première position. Les dépenses
prépondérantes demeurent donc très largement liées aux vacances, et non
aux loisirs de proximité.
S’agissant des PME/PMI, leur ouverture au dispositif des chèques-
vacances est récente (1999/2000). Ces entreprises représentent 8,47 % du
portefeuille clients de l’ANCV et 0,73 % des encaissements en 2004.
Néanmoins, la progression de ce secteur est croissante, pour trois raisons
principales :
−
l’implication de l’ensemble de la force de vente ;
−
les retombées des accords signés (3 accords nationaux et 17 accords
territoriaux) ;
−
l’arrivée des nouveaux partenaires, notamment PRO-BTP en 2003.
De 2001 à 2004, le nombre de clients a été multiplié par 2,3 et les
encaissements (6,6 millions d’€ en 2004) par 4,7. La progression du chèque-
vacances dans ce secteur est cependant pénalisée par une législation mal
adaptée :
−
elle délègue juridiquement et de facto aux chefs d’entreprise
l’appréciation de la possibilité d’attribuer le chèque-vacances à ses
salariés au vu de leur revenu fiscal de référence ;
512
COUR DES COMPTES
−
les employeurs et les salariés sont réticents les uns à réclamer, les
autres à communiquer des informations considérées comme de nature
privée (le montant du RFR) ;
−
elle est peu attractive fiscalement au regard des titres-repas ;
−
enfin, la gestion de l’épargne est considérée comme trop complexe au
regard de la gestion qu’elle impose à des structures telle que celles
qui prévalent dans ce secteur, peu étayées administrativement.
Au vu de ces considérations, et dans le contexte économique de ces
dernières années, la croissance du chèque-vacances dans ce secteur apparaît
au contraire satisfaisante.
Pour ce qui concerne les publics les plus démunis, le partenariat de
l’ANCV avec les structures caritatives a des résultats non négligeables
puisqu’il permet chaque année à plusieurs dizaines de milliers de personnes
très défavorisées (40 000 en 2004) de partir en vacances.
Le problème essentiel rencontré par les associations partenaires, qui
souhaiteraient amplifier leur action, est celui de l’accompagnement. De
nouveaux partenariats ont été recherchés en 2004 pour élargir l’attribution
des bourses-vacances.
Le dispositif, initialement centré sur les familles, inclut désormais de
plus en plus les jeunes et les personnes handicapées. Ce dispositif
d’attribution de « bourses-vacances » ne doit d’ailleurs pas être confondu
avec celui de la « Bourse Solidarité Vacances » (BSV), lieu d’échanges
solidaire où des professionnels du tourisme mettent des séjours de vacances
à la disposition d’associations caritatives et d’organismes sociaux, sans
attribution d’aides financières.
L’ANCV participe également à des actions publiques de solidarité :
−
l’opération Solidar’été avec le ministère de la jeunesse, des sports et
de la vie associative, pour accueillir en été des jeunes de 5 à 26 ans ne
partant pas en vacances dans des établissements sous tutelle du
MJSVA ;
−
l’opération « Vacances Seniors » du ministère délégué au tourisme
pour accueillir en basse saison des personnes âgées à ressources
modestes dans des villages de vacances et la petite hôtellerie ;
−
le Vivathlon, journée nationale de solidarité organisée dans les
villages de vacances au profit des personnes handicapées.
L’ANCV s’attache par ailleurs à un rapprochement avec les conseils
régionaux
pour
développer
le
chèque-vacances
sur
leur
territoire,
coordonner et soutenir les programmes de modernisation des équipements de
tourisme social et favoriser l’accès aux vacances des publics les plus
défavorisés.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
513
Enfin,
l’ANCV
a
entrepris
une
démarche
avec
les
caisses
d’allocations familiales (CAF) qui s’inscrit sur le long terme dans la
réflexion politique des CAF vis-à-vis d’une population d’allocataires
défavorisés. Certaines CAF choisissent le chèque-vacances comme forme
d’aide sociale pouvant se substituer, pour leurs allocataires, aux bons-
vacances. Les arguments suivants sont favorables au chèque-vacances :
−
c’est un avantage non discriminant, qui ne dévalorise pas les
allocataires ;
−
ceux-ci sont impliqués dans un système d’épargne ;
−
l’utilisation est souple et offre une diversité de choix ;
−
l’ANCV prend en charge la gestion du dispositif, d’où une économie
de temps de gestion pour les CAF.
Autre volet de la mission sociale de l’Agence, le dispositif des aides à
la pierre, redéployé en 2002, porte sur trois champs :
−
la rénovation et la modernisation d’équipements touristiques à
vocation sociale pour améliorer le confort et les services adaptés à
l’accueil des familles, des jeunes, des retraités et des personnes
handicapées ;
−
la création d’équipements touristiques à caractère social et innovant
dans
des
zones
géographiques
favorisant
l’aménagement
du
territoire ;
−
la réalisation d’actions « pilotes » dans les domaines de l’accès aux
vacances, nécessitant des investissements matériels.
Les dossiers sont sélectionnés rigoureusement : 54 % des projets ont
été retenus en 2002, 72 % en 2003, 63 % en 2004. La direction sociale de
l’ANCV a par ailleurs contrôlé en 2004 l’utilisation des aides attribuées en
2000, tandis que l’Inspection générale du tourisme effectuait en 2003 un
contrôle sur les subventions attribuées en 1999.
II- Sur la situation financière et la gestion
Le taux de croissance du volume d’affaires lié à l’émission des
chèques-vacances sur ces dernières années a décéléré compte tenu d’une
plus grande difficulté à conquérir de nouvelles parts de marché, en
particulier sur les segments les plus lucratifs et les plus faciles à conquérir,
sur lesquels le chèque-vacances est un produit arrivé à maturité.
La décélération de l’activité liée à la fonction publique, entamée
depuis plusieurs années, se confirme dans les prévisions 2006 par une
décroissance de - 2 % par rapport à 2005. Quant au marché des PME-PMI,
ainsi qu’il a été précisé dans la partie précédente, la législation n’est pas
assez incitative pour permettre aux salariés d’accéder massivement et
rapidement à cette aide au départ en vacances.
514
COUR DES COMPTES
Pour autant, assurer le développement du chèque-vacances garantit
la pérennité de ses missions sociales. Ce développement suppose les actions
suivantes :
−
poursuivre la prospection du marché des comités d’entreprise et
organismes sociaux ;
−
développer le volet des petites entreprises ;
−
accentuer les efforts de partenariat ;
−
promouvoir l’épargne comme mode de mise en place privilégiée ;
−
donner des moyens aisés de gérer l’épargne.
Pour gagner en efficacité, l’ANCV doit améliorer ses modes
d’organisation, notamment en utilisant les nouvelles technologies.
Elle a entrepris une rénovation de tout son système d’information. A
court terme, il sera procédé à la finalisation du projet de mise en place d’une
comptabilité de tiers, à la requalification des bases de données, à
l’élaboration d’outils spécifiques pour les grands comptes clients, à la mise
en oeuvre d’une lecture des commandes par codes barres, au paiement en
ligne des commandes et à l’optimisation des envois aux prestataires.
Par ailleurs, un audit rétrospectif des risques informatiques encourus
par l’Agence est en cours. Il a été confié, après mise en concurrence, au
cabinet Ernst & Young.
Le niveau des charges de personnel devrait désormais se stabiliser, de
même que les charges supplémentaires largement dues au déménagement à
Sarcelles. Sur ce déménagement, il convient de noter que cette opération a
permis de regrouper sur une seule implantation les services auparavant
déployés sur trois sites, et surtout d’apporter une solution réelle au problème
de la sécurisation des chèques-vacances (armoire, forte, sas de sécurité,…).
Concernant la politique tarifaire, les taux de commission demeurent
inchangés depuis plus de 20 ans, à hauteur de 1 %.
En revanche, des dispositions prises en 2004 ont été appliquées en
2005 et concernent la facturation des frais de livraison au-delà de 5 points
de livraison, la fixation d’un montant forfaitaire minimal de la commission
(5 € pour les commandes, 2 € pour les remboursements) et l’extension de la
commission aux échanges de chèques-vacances.
En outre, un projet conjoint de lettre de mission au directeur général
a été élaboré par les ministres de tutelle et est en cours de finalisation. Il est
proposé d’articuler la mission autour de quatre axes majeurs :
1) les évolutions institutionnelles indispensables à la conduite efficace de la
mission de service public social de l’ANCV dans un environnement de plus
en plus concurrentiel et dans le souci d’une gouvernance irréprochable (des
modifications législatives et réglementaires sont d’ores et déjà en cours) ;
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
515
2) la modernisation du management, en particulier pour assurer la sécurité
totale des opérations, la réduction du déficit d’exploitation, la promotion
d’une culture collective et individuelle de la performance, ainsi que le souci
de l’excellence dans la qualité du service et dans les relations avec la
clientèle et les prestataires ;
3) la poursuite de l’expansion commerciale de l’Agence, indispensable à
l’accomplissement de ses missions sociales, en promouvant notamment la
mise en place des chèques-vacances dans les PME/PMI avec le souci de la
défense des intérêts des finances publiques. L’opportunité et de la faisabilité
d’une dématérialisation du titre devra par ailleurs être étudiée ;
4) l’affirmation de la vocation motrice de l’ANCV en matière d’action
publique dans le domaine du tourisme social et des loisirs, en cohérence avec
les politiques gouvernementales du tourisme social. Des synergies seront
développées avec d’autres institutions du tourisme social, notamment la
Bourse Solidarité Vacances.
Un plan stratégique à trois ans devra être présenté sur ces bases au
conseil d’administration.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’AGENCE NATIONALE
POUR LES CHÈQUES VACANCES (ANCV)
Concernant le point I – A. « La dérive de la mission par rapport aux
objectifs initiaux »
1. Selon la Cour « La constitution d’une épargne préalable n’intervient que
pour la moitié environ des émissions. »
Ces chiffres sont sans rapport avec le volume de chèques vacances
attribués en contrepartie d’une épargne ou d’une participation des
bénéficiaires. Sur la période 1999-2003 :
•
Les chèques vacances attribués aux fonctionnaires d’Etat le sont sous
forme d’épargne : Ils représentent 30 % des émissions ;
•
Les chèques-vacances attribués par le CGOS (fonction publique
hospitalière), le Cnas (collectivités locales adhérant à cet organisme),
la Cnracl (retraités territoriaux et hospitaliers) le sont sous forme
d’épargne. Ils représentent environ 8% de nos émissions ;
•
5 % de nos émissions sont relatives à des conventions Employeurs,
obligatoirement assises sur une
épargne salariale ;
•
Enfin, sur les 57 % d’émissions restantes (employeurs et comités
d’entreprise), le tiers, soit 19 %, a pour contrepartie de l’épargne
salariale ou une participation du salarié.
516
COUR DES COMPTES
Au total, sur la période 1999-2003, 30 % + 8 % + 5 % + 19 % =
62 % de nos émissions de chèques vacances en volume sont conditionnées
par une épargne salariale ce qui représente donc une part nettement
majoritaire de nos émissions. Il est intéressant d’observer que cette tendance
s’est encore accentuée puisqu’en 2005, sur 1637 nouvelles conventions
signées, 1163 répondent à cette même condition.
2. Il est très excessif de dire que « le respect d’un plafond de ressources ne
conditionne plus l’attribution du chèque-vacances » :
a) 35 % des émissions de chèques vacances sont conditionnées par le Revenu
Fiscal de Référence (inférieur à 17 000 € par foyer fiscal)
•
Les chèques vacances attribués par les employeurs concernent
obligatoirement les foyers sous le seuil du revenu fiscal de référence
soit 5 % des émissions en moyenne sur la période.
•
Les chèques vacances attribués aux fonctionnaires d’Etat obéissent
aux mêmes règles d’attribution : ils représentent 30 % des émissions
sur la période.
b. Quant à l’attribution de chèques vacances par des organismes sociaux
(comités d’entreprise, amicales du personnel, elle est nécessairement
conditionnée par des critères sociaux :
calcul d’un quotient familial, prise en
compte de l’IRPP, positionnement hiérarchique dans l’entreprise,
nombre
d’enfants à charge etc.
Les URSSAF n’admettent aucun cas que des organismes sociaux attribuent
des chèques vacances sans se fonder sur de critères sociaux, faute de quoi,
du reste, la prestation serait requalifiée en complément de rémunération.
C’est là une différence fondamentale avec les titres restaurants, par exemple,
qui sont attribués de la même manière à tous les salariés d’une entreprise,
sans critère sociaux, ni modulation.
3)
Il n’est pas moins excessif de dénoncer une banalisation de l’usage du
chèque vacances :
a) Parce sur le montant des chèques vacances remboursés
par
l’Agence, 33 % proviennent de prestataires intervenant dans le domaine de
l’hébergement, 30 % dans le domaine des voyages et des transports.
b) Parce que 40 % des bénéficiaires de chèques vacances affirment
qu’ils ne seraient pas partis en vacances sans les chèques-vacances ainsi que
le révèle l’enquête sur la population des porteurs réalisée en 2002
conjointement par l’Agence et l’Observatoire national du Tourisme.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
517
c) Parce qu’il n’est ni réaliste ni socialement recevable de prétendre
exclure du budget vacances certaines dépenses effectuées sur place. Les
politiques actuelles du tourisme visent au contraire à proposer de plus en
plus d’activités sur les lieux de congés pour attirer et fidéliser les vacanciers.
Le chèque vacances s’inscrit dans cette évolution
Peut-on, du reste,
imaginer qu’un porteur de chèques passant ses vacances dans un gîte rural,
n’en sorte jamais pour participer à des activités de loisirs ou se rendre sur
un lieu de restauration, fût-elle rapide ?
Les concurrents du chèque vacances sont les produits proposés par les
agences de voyages, et plus globalement les organisateurs d’activités de
loisirs financées par les comités d’entreprise Il s’agit principalement de cinq
groupes :
-TIR Groupé (Titres cadeaux et bons de marque, multi et mono enseigne, 300
000 points d’acceptation, 14 000 CE clients)
-ACCOR (Chèques multi et mono enseignes, titres cadeaux, bons de marque
du type BonKado, Ticket emploi domicile, Ticket service, Ticket Restaurant) :
55 000 points de vente, 280 enseignes)
-Groupe Chèque Déjeuner : (Chèque service, Chèque domicile, Chèque Lire,
Chèque Culture, Chèque Disque, Chèque Cadhoc)
-SODEXHO (Chèques cadeaux, chèques multiservices, Chèques Logis
services, Chèque restaurant)
-Groupe Pinault Printemps La Redoute
(Chèques Kadéos multi enseigne,
mono enseigne, directs et indirects) : 300 000 points d’acceptation, 14 000
CE clients.
Ces groupes ont développé une capacité à proposer des types d’offres
différents (chèques-cadeaux appliqués à des domaines précis, chèques
emploi service) auxquels s’applique un encadrement réglementaire et
notamment fiscal et social beaucoup moins contraignant que celui auquel est
soumis le chèque vacances
. Ces groupes ont un dynamisme commercial
reconnu associé à une forte capacité de négociation et une grande puissance
de rayonnement grâce à un nombre important de points de distribution. La
mise en place de nouveaux produits, pour faire précisément pièce à cette
concurrence, n’a pas été souhaitée le conseil d’administration ni par les
tutelles de l’Agence.
518
COUR DES COMPTES
4. S’il est exact que les plus faibles revenus (chômeurs, Rmistes, jeunes,
SDF) ne bénéficient pas du chèque vacances, il n’appartient pas à l’Agence
de désigner les organismes qui pourraient en financer l’attribution à ces
populations.
C’est cependant pour encourager un développement du chèque
vacances en direction de catégories défavorisées et identifier des financeurs
potentiels qu’en 2005, j’ai créé à l’Agence un poste de chargé de mission en
direction des publics non-salariés.
5. Du cas particulier du Coupon Sport :
Peu après la création du Coupon Sport, le Ministère de la jeunesse et
des sports a réduit les moyens budgétaires qui lui étaient consacrés, sans
pour autant communiquer à l’ANCV des orientations ou des instructions
techniques particulières. À ce jour, les deux tiers des Directions
départementales de la jeunesse et des sports
ont abandonné le dispositif du
Coupon Sport. La convention biennale signée en 2002 entre le Ministère de
la jeunesse et des sports est désormais caduque. L’article 7 de ce document,
dont la Cour des comptes a dénoncé le caractère « imprécis et ambigu »,
stipule
que
l’Agence
est
autorisée
à
poursuivre
l’émission
et
le
remboursement du Coupon Sport à son initiative. Elle bénéficiera dans ce
cas d’un droit d’usage gratuit du titre Coupon Sport et des marques déposées
y afférant. ». L’Agence a manifesté le souhait que cette disposition fût mise
en oeuvre et que lui fût transférée la marque déposée « Coupon Sport »,
indispensable pour lui permettre de poursuivre le développement de ce
produit dans de bonnes conditions de sécurité juridique.
6. Des aides à la personne :
Le dispositif des bourses vacances s’est mis en place progressivement
à partir de 1987. Jusqu’en 1999, faute que la tutelle autorisât les
recrutements nécessaires, un seul agent était affecté, entre autres, à cette
mission. À partir de 2002, la création d’un poste dédié a permis d’amplifier
l’effort. En 2005, les versements (plus de 4,5 M€) devraient être trois fois
plus élevés que ceux de 2002.
L’affectation
en
2002
de
4M€
à
des
actions
d’appui
et
d’accompagnement provient d’une réserve de précaution constituée par
l’ordonnateur et l’Agent comptable en vue de pallier l’insuffisance des
informations des procédures d’achat communiquées par le système
informatique tel qu’il était alors. Le Conseil d’administration a décidé en
juin 2002 de réaffecter cette réserve aux missions sociales de l’ANCV en
mettant notamment en place des aides conventionnelles et pluriannuelles
avec les opérateurs souhaitant développer, renforcer et qualifier leurs
interventions dans le domaine des vacances.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
519
7. Des aides à la pierre :
Le Contrôleur général près l’ANCV a saisi le Procureur de la
République, sur la base de l’article 40 du Code de procédure pénale, du
risque résultant, pour certains administrateurs de l’Agence, d’être mis en
cause pour « prise illégale d’intérêts » du fait de la procédure d’attribution
de subventions aux équipements touristiques à vocation sociale. La
procédure en cause, qui existait de très longue date, n’avait jamais été
critiquée
jusqu’alors par aucun corps d’inspection ou de contrôle
. Sur
instruction du ministre délégué au tourisme, et sur ma proposition le conseil
d'administration a pris acte des préoccupations du Contrôleur général
et
adopté des dispositions transitoires aux termes desquelles le Directeur
général, ordonnateur des dépenses de l'Agence, fait procéder par ses services
à l'instruction des dossiers d'aide sur la base des orientations et des critères
habituels fixés par le conseil ; ces dossiers sont présentés à un groupe de
travail animé par la directrice de l'action sociale de l'ANCV, rassemblant le
chef du service juridique de l'ANCV, l'Agent comptable de l'ANCV, le
Contrôleur général près l'ANCV, le Commissaire du gouvernement
représentant le Ministère chargé du tourisme ; puis
le Directeur général
procède à l’ordonnancement des aides proposées par le groupe de travail. Le
nouveau décret portant organisation de l’Agence, actuellement en cours
d’examen, a notamment
pour objet de préciser et d’affiner cette procédure
transitoire, qui s’appliquait jusqu’à la fin fin 2005, terme de l’actuelle
mandature,
et de doter l’Agence d’une gouvernance irréprochable.
Il est enfin exact que l’attribution des aides à la pierre souffre d’une
quasi absence de contrôle sur place. Le recrutement récent d’un agent affecté
à cette mission devrait permettre de pallier partiellement ce manque lié en
tout état de cause à un problème d’effectifs techniquement compétents pour
procéder in situ aux contrôles nécessaires.
8. De la cohérence des activités de l’Agence avec celles du GIP Bourses
Solidarités Vacances :
Le GIP BSV, dont le terme était échu à mi-novembre 2005, vient
d’être reconduit pour un an ; une mission d’évaluation de son organisation et
de son positionnement a été confiée à un nouveau responsable avec lequel
l’Agence va rechercher les voies et les moyens d’une bonne synergie entre les
deux établissements.
520
COUR DES COMPTES
Concernant le point II – A. La situation financière
9. Du caractère déficitaire de l’exploitation :
Je ne peux qu’abonder dans le sens du rapporteur lorsqu’il observe
que le taux de commissionnement est, depuis 1982, fixé de manière uniforme
dans le cadre d’une politique tarifaire visant un développement de la
clientèle sans prise en compte des impératifs de gestion. Il apparaît qu’une
augmentation raisonnée et limitée de ce taux permettrait de réduire très
sensiblement
le
déficit
d’exploitation.
Le
nouveau
décret
portant
organisation de l’Agence qui devrait être mis en oeuvre en 2006 donnera au
directeur général et au conseil d’administration les moyens de procéder aux
évolutions qui s’imposent.
Concernant le point II – B. de graves défaillances de gestion
10. Des procédures d’achat :
Pour pallier les errements du passé, l’Agence s’est volontairement
soumise au code des marchés publics dont elle applique les procédures d’une
manière parfaitement orthodoxe.
11. De la gestion du réseau de prestataires :
Même si 135 000 prestataires représentent un taux de pénétration
important dans le secteur du tourisme, il est exact que l’Agence n’a pas
encore su mettre sur pied une véritable politique commerciale en direction
des prestataires, précisément parce qu’elle s’est consacrée prioritairement à
l’organisation de son réseau « clients ».
•
Cependant, il convient d’observer que la gestion des litiges, négligée
jusqu’en 2003, est désormais d’une grande efficacité
: alors que
l’Agence
traite chaque année 830 000 opérations de remboursement, le
nombre de litiges est d’environ 3 000 par an, soit
un pourcentage de
0,36 %. Je viens de lancer
procéder un audit visant à ce que ce résultat,
déjà très honorable, soit encore amélioré.
•
J’ai mis en place en 2005 un chargé de mission grands comptes
prestataires dont la mission est précisément d’assurer un meilleur suivi
de cette partie de notre portefeuille.
•
Enfin, j’ai créé fin 2005, une direction commerciale de plein exercice,
déléguée aux réseaux (réseau « clients » et réseau « prestataires »)
dont la mission première sera la qualification de notre base prestataires
et la clarification des critères d’agrément
.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
521
12. De la commercialisation dans les PME-PMI :
Si le bilan en est incontestablement médiocre, la responsabilité n’en
incombe nullement à l’Agence
.
Comme le rappelle le rapporteur, la loi du 12 juillet 1999, modifiant
l’ordonnance du 26 mars 1982 se proposait de faciliter l’accès du chèque-
vacances aux salariés des PME-PMI de moins de 50 salariés ne disposant
pas de comité d’entreprise. Elle
disposait qu’en l’absence
d’un comité
d’entreprise, qui pût attribuer des chèques-vacances sur ses critères propres,
un dispositif fût mis en place à l’initiative de l’employeur, qui pourrait alors
abonder des comptes épargne « vacances » ouverts par les salariés
répondant au critère du Revenu Fiscal de Référence (RFR), actuellement
16 878 € (correspondant à un revenu mensuel de 1923 € pour un célibataire,
demi-part supplémentaire apportant une majoration de 3849 €). Cette loi n’a
pas apporté les progrès escomptés. En effet, le nouveau dispositif est
apparu :
•
Juridiquement contestable
: on délègue de facto à un chef d’entreprise
une autorité de service public puisqu’il doit s’appuyer sur un critère
extérieur à la vie de l’entreprise pour identifier les bénéficiaires
potentiels du chèque vacances
•
Inéquitable pour les salariés
puisqu’il élimine les foyers dont le RFR
est supérieur au montant de référence (soit près de la moitié d’entre
eux) le plus souvent parce qu’il existe deux revenus (alors que chacun
des conjoints aurait sans doute satisfait aux critères appliqués
généralement par les comités d’entreprise)
•
Inéquitable pour les employeurs
: dont la contribution est exonérée de
charges à hauteur de 30 % du SMIC 39 h 00 (soit 411,30 €) alors que,
pour les comités d’entreprise, l’exonération est illimitée
•
Dissuasif :
parce qu’employeurs et salariés sont réticents les uns à
réclamer, les autres à communiquer, des informations considérées
comme de nature privée
•
Irréaliste :
le caractère discriminant d’un critère social est beaucoup
plus sensible dans une PME du fait de la proximité des salariés entre
eux, et avec le chef d’entreprise. Ce dernier renonce du reste dans
80 % des cas à mettre en place les chèques-vacances pour éviter tout
risque de conflit ou de tension.
•
Chronophage et peu lisible
pour des dirigeants qui ne disposent que
de structures administratives réduites.
¾
On ne saurait donc reprocher à l’ANCV, comme le fait le rapporteur, de
« ne pas avoir su s’adapter à cette nouvelle cible » dès lors qu’elle ne
disposait pas d’un produit susceptible d’intéresser la clientèle
concernée.
522
COUR DES COMPTES
Il appartient aux tutelles, qui n’ont pas adhéré, aux propositions
d’évolution des textes introduites par la Représentation nationale ou
suggérées par l’Agence, de proposer leur solution.
13. De la sécurité des chèques-vacances :
a) Les failles de la sécurité du système d’information
Conformément à la demande formulée par la Cour lors de mon audition le
15 juin 2005, quelques semaines après ma prise de fonction, j’ai fait parvenir
à la Cour
un point de situation sur la mise en oeuvre, à cette date, de l'audit
de sécurité des systèmes d'information confié à la société LSA et
conformément au Code des Marchés publics auquel l'Agence 'est soumise, un
appel d'offres visant à sélectionner le cabinet chargé de conduire un audit
rétrospectif décrit a été immédiatement lancé. Compte tenu du respect des
délais et des procédures et de l'impact de la période estivale, la date de début
des prestations (50 jours d'intervention pour un montant de 60 000 € HT),
finalement confiées au cabinet Ernst & Young, a été fixée au 3 octobre
dernier. L'exécution de ces prestations est actuellement en cours.
b) Les failles résultant de l’internalisation de la production
La solution a été apportée par la décision mise en oeuvre en 2004
d’externaliser la fabrication et la personnalisation des formules de chèques-
vacances. Mais cette décision n’est pas sans conséquences
en matière de
dévolution des responsabilités.
c) Les problèmes subséquents
Selon l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 « les comptables
publics sont seuls chargés de la garde et de la conservation des fonds et
valeurs appartenant ou confiés aux organismes publics ».
En conséquence toute disparition de chèques pour lesquels la garantie
financière
de
l’ANCV
est
automatiquement
accordée
engage
la
responsabilité du comptable de l’Agence. Lorsqu’une perte survient et que la
responsabilité de l’ANCV est avérée, l’établissement procède à une nouvelle
fabrication du chèque vacances au profit des clients concernés. Si le chèque
perdu ou volé est, par la suite, présenté au remboursement par un prestataire
de bonne foi, il devient un chèque vacances volé, entraînant un préjudice
pour l’Agence.
Dans un contexte où les assureurs et les transporteurs ordinaires ne
veulent plus prendre de risques en matière de transport de titres de paiement,
où l’unique transporteur sécurisé, la Brinks
pratique, du fait de sa situation
monopolistique,
des tarifs qui rendraient l’activité de l’Agence non rentable,
l’établissement, comme du reste tous les autres émetteurs de titres
, a été
contraint de recourir à un transporteur ordinaire (Chronopost) et de devenir
son propre assureur, ce transporteur ne se considérant pas comme un
transporteur de fonds.
L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES VACANCES
523
S’appuyant sur l’article 11 du décret de 1962, le Cour a mis en débet
un agent comptable, pour un montant de 379 775 € correspondant à ses vols
commis en 1999 et 2000. De même, l’actuel agent comptable, pourrait lui-
même être mis en débet pour un montant de 900 000 € correspondant à un
braquage avec violences commis en mai dernier dans la région de Lyon.
Bien entendu les procédures de décharge de responsabilité ou de
remise gracieuse peuvent constituer une issue juridique à cette injonction.
Ces procédures ne règlent pas le problème de fond du partage des
responsabilités entre l’ordonnateur et le comptable qui ne correspond pas
aujourd'hui, il faut en convenir, à la réalité de la mission confiée à
l’établissement. L’émission de chèques vacances est en effet un processus
industriel et commercial que l’établissement a choisi d’externaliser en
confiant la garde et la conservation des stocks de papier et des en cours de
fabrication à des tiers par des marchés publics de prestations de service sans
que le comptable public puisse s’opposer légalement à ce dispositif.
d) Une réponse à terme : la dématérialisation du titre de paiement
Cette évolution pourrait sans conteste apporter une réponse à la
problématique de sécurité. Mais ses implications juridiques, techniques et
financières complexes doivent être soigneusement expertisées de sorte que sa
mise en oeuvre ne pourra pas intervenir, si elle est jugée opportune, avant
2007 au plus tôt. En outre carte plastique et support papier seraient appelés,
en tout état de cause, à cohabiter pendant une période de deux à trois ans.
14. Des carences de la tutelle :
a) Il n’appartient bien évidemment pas au directeur général d’un
établissement public de l’Etat de porter une appréciation en la matière.
Qu’il me soit cependant permis de regretter,
huit mois après ma
nomination, de n’avoir toujours pas reçu ma lettre de mission
alors que j’en
avais proposé le projet peu après ma prise de fonctions.
b) S’agissant de la question particulière de la relocalisation du siège de
l’Agence à Sarcelles :
J’ai cru devoir saisir le procureur de la République, sur la base de
l’article 40 du code de procédure pénale, d’une présomption d’irrégularités
graves entachant la conduite de l’opération, à l’appui de laquelle j’ai
transmis au Parquet les conclusions d’une expertise confiée par l’Agence à
un cabinet d’avocats.
524
COUR DES COMPTES
c) La nature du contrôle exercé par les tutelles sur l’EPRD a évolué peu
après ma prise de fonction :
¾
La
direction
du
budget
a
été
clairement
désignée
comme
l’administration chargée d’exercer la tutelle du Minefi et sa
représentation au conseil d’administration est déléguée à un
commissaire
du
gouvernement,
membre
du
contrôle
général
économique et financier.
¾
Le
conseil
d’administration
a
accepté,
sur
ma
proposition,
d’introduire la fongibilité asymétrique des crédits.
***
D’une manière générale, l’établissement a intensifié ses efforts pour se doter
de procédures transparentes et d’outils de gestion performants notamment :
¾
avec la mise en place pour 2006 de la comptabilité de tiers qui lui
faisait défaut
de manière à permettre à l’Agence d’informer ses
clients sur leur situation comptable à l’égard de l’établissement, de
renforcer et de sécuriser la traçabilité des opérations financières
touchant au titre de paiement, d’automatiser le processus de
facturation, et donc d’accroître l’offre de services en faveur de ses
clients (virements et prélèvements automatiques).
¾
avec l’introduction d’une comptabilité analytique
¾
avec le lancement dès 2005 d’une démarche qualité visant à
l’obtention d’une certification (norme ISO 9001)
¾
Bien que l’ANCV n’ait point la qualité d’opérateur de l’Etat, en
bâtissant et en présentant l’état prévisionnel des dépenses et des
recettes 2006 conformément aux principes et aux règles de la LOLF.
Trois priorités ont été fixées
pour l’année 2006 : maximiser le chiffre
d’affaires en améliorant la rentabilité, poursuivre et valoriser l’action
sociale et s’engager dans une démarche qualité.. Des indicateurs de
performances détaillés ont été mis en place en regard de ces objectifs.
Chaque directeur (trice) de l’Etablissement a reçu, pour 2006, une
lettre de mission déclinant, pour ce qui le concerne, les objectifs
impartis à l’Agence
¾
en lançant la mise en place du système d’information relatif à
l’inventaire comptable et physique des biens de l’établissement en
sorte de le mettre en conformité avec la réglementation. En 2006
seront prises les dispositions nécessaires en vue de la mise en place
d’une certification des comptes à partir de l’année 2007 et il sera
procédé à
une étude des conditions d’une introduction à terme des
nouvelles normes comptables internationales (International Financial
Reporting Standards ) dans l’Etablissement.