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Rapport annuel d'activité 2017 de la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire

CRC PAYS DE LA LOIRE

Créées en 1982 par les lois de décentralisation, les chambres régionales des comptes exercent sur les collectivités territoriales et les établissements publics locaux un contrôle externe à la fois proche, impartial et indépendant, en assumant une fonction préventive essentielle. Composées de magistrats, leur statut et leur fonctionnement collégial fondent leur indépendance. A travers leurs jugements, leurs rapports, leurs avis, et leurs recommandations, elles contribuent à l’amélioration de la gestion publique.

La CRC des Pays de la Loire en quelques chiffres :

Effectifs : 20 magistrats, 20 vérificateurs, 15 agents administratifs

Compétence : 886 comptes publics sur l’ensemble de la région, représentant 13,9 milliards d’euros

L’activité de la chambre a été une nouvelle fois très soutenue en 2017. Par ses contrôles des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et des organismes publics locaux, seule ou dans le cadre d’enquêtes communes avec les autres chambres régionales des comptes et la Cour des comptes ainsi que par ses contrôles juridictionnels, elle est intervenue sur l’ensemble du territoire régional.

Rapport d’activité pour 2017 de la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire

Contact presse : Jean-Louis CARQUILLAT-GRIVAZ, magistrat, tél. : 02.40.20.71.22 ou 06.87.25.28.93, jean-louis.carquillat-grivaz@crtc.ccomptes.fr

La juridiction a également développé son action en 2017 dans de nouveaux domaines que lui confie la loi. Elle participe, sous l’égide de la Cour, à l’expérimentation de la certification des comptes publics locaux ; elle a commencé à exercer sa nouvelle compétence de contrôle de la gestion des cliniques et des établissements médico-sociaux privés et, pour la première fois, elle a rendu compte des suites données à ses contrôles, au travers d’un rapport de synthèse présenté devant la conférence territoriale de l’action publique.

Le rapport d’activité de la juridiction a pour finalité de rendre compte de cette activité de contrôle diversifiée et, dans le souci de faire « œuvre utile », de tirer notamment des enseignements de portée transversale des 43 rapports d’observations définitives rendus publics en 2017 (voir liste en annexe) étant souligné que les observations formulées répondent à un triple objectif : apporter une information aux élus locaux ; contribuer à l’amélioration de la gestion des organismes contrôlés ; participer à la démocratie locale en informant le citoyen sur l’emploi des deniers publics.

En se focalisant sur les éléments les plus notables, c’est dans cet esprit qu’ont été rédigées, par exemple, les analyses proposées sur, d’abord, la situation financière des collectivités publiques de la région, celles, ensuite, sur les suites données aux contrôles de la chambre, sur les achats hospitaliers et la gestion des piscines et des centres aquatiques, et sur des exemples de cofinancement dans le domaine culturel.

Points de fond à souligner :

1 - La grande majorité des collectivités contrôlées dans les Pays de la Loire a présenté une situation financière équilibrée. Pour autant, un certain nombre de constats tendanciels nationaux et régionaux peuvent être faits sur les années 2016 et 2017.

Ainsi, le rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales, rendu public le 11 octobre 2017, relève que la situation financière des collectivités locales s’est améliorée en 2016. Leurs dépenses ont reculé de 1,1 % alors que leurs recettes ont progressé de 0,2 %. Pour la deuxième année consécutive, elles ont dégagé une capacité de financement (et non un besoin). Malgré le moindre dynamisme des recettes fiscales et la nouvelle baisse des dotations, les collectivités du « bloc communal » ont évité une dégradation de leur épargne brute (+ 0,8 %), en ralentissant notamment la hausse de leurs dépenses de personnel (+ 1,1 %) et en réduisant leurs autres postes de dépenses courantes. Ainsi, elles ont préservé l’investissement (- 0,2 %).

Pour 2017, en dépit d’une nouvelle baisse de la DGF, les collectivités locales, prises dans leur ensemble, sont soumises, au vu des données disponibles, à une contrainte financière moins forte qu’en 2016 grâce à l’évolution dynamique de la fiscalité directe et de la fiscalité transférée. Cependant, l’impact des « normes » nouvelles devrait être plus important qu’en 2016, de l’ordre de 1 Md€, du fait particulièrement des mesures générales prises en matière de rémunération. En outre, les coûts de transition liés à la mise en œuvre de la réforme territoriale vont faire sentir leurs effets sur l’évolution des dépenses des collectivités et ne pas en faciliter la maîtrise. Des conditions favorables paraissent réunies pour une reprise des investissements du bloc communal : la montée en puissance des fonds de soutien mis en place par l’État, le niveau élevé des fonds de roulement, des taux d’intérêt propices et la dynamique du cycle électoral.

En Pays de la Loire, en 2016, l’investissement des collectivités locales régionales s’est quasiment stabilisé, avec une très faible diminution globale de - 0,4 %. L’épargne brute (différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement) des collectivités locales régionales a légèrement diminué de - 2,4 %. De manière positive, les ressources propres des collectivités locales régionales, épargne brute complétée des subventions et dotations d’investissement, ont permis en 2016 de financer la quasi intégralité des dépenses d’investissement. Le solde a été couvert par un recours très modéré à l’emprunt. Le volume d‘emprunts contractés par les collectivités locales régionales a ainsi connu un net repli (- 22 %) et, parallèlement, les remboursements ont progressé plus vite en 2016 qu’en 2015 (+ 5,6 % au lieu de + 2,5 %).

Les ressources fiscales des collectivités locales régionales ont progressé en 2016 de près de 2,9 %. Cette progression est essentiellement due à l’augmentation des contributions directes, du fait d’une progression des bases d’imposition. Les taux d’imposition demeurent, eux, quasiment stables pour le bloc communal mais sont en assez forte augmentation pour les départements. Les dépenses de gestion des collectivités locales régionales enregistrent, de leur côté, une hausse modérée de 1,8 % en 2016, quasiment similaire à la hausse de 1,7 % en 2015. Les frais de personnel, principal poste de dépenses de fonctionnement des collectivités locales, ont augmenté en moyenne régionale de + 1,6 % après + 1,8 % de hausse en 2015 et + 3,2 % en 2014.

2 – Pour la première fois, en 2017, conformément aux dispositions de la loi NOTRe du 7 août 2015, la chambre a rendu compte des suites données à ses contrôles, au travers d’un rapport de synthèse présenté devant la conférence territoriale de l’action publique.

Il en ressort que sur les 104 recommandations analysées, 84 % d’entre elles ont été totalement, partiellement ou sont en cours de mise en œuvre. Sous les réserves concernant le caractère déclaratif de la méthode utilisée, ce taux particulièrement élevé constitue un motif de satisfaction qui, toutefois, nécessitera d’être confirmé lorsque ces organismes seront à nouveau contrôlés par la chambre.

Ces bons résultats peuvent être interprétés de la façon suivante. Les recommandations énoncées par la chambre dans ses rapports d’observations définitives sont bien acceptées par les organismes contrôlés à la fois parce qu’elles sont soucieuses d’améliorer leur gestion et parce qu’elles n’appellent pas de contestation.

Selon une typologie propre aux chambre régionales des comptes et afin de mieux analyser les recommandations, ces dernières sont classées à la fois par nature (régularité, performance) et par domaine (achat, comptabilité, GRH…). Les résultats de cette première synthèse montrent que le degré de mise en œuvre n’est pas très différent selon la nature de la recommandation. Il l’est davantage selon le domaine, tout en restant très élevé.

Les recommandations concernant les achats, la gestion des ressources humaines, le patrimoine et les relations avec les tiers sont celles qui sont le plus mises en œuvre, ce qui est encourageant compte-tenu de leur impact significatif en termes de risques juridiques et d’enjeux financiers. Au vu des réponses apportées, cette première synthèse annuelle est également riche d’enseignements pour la chambre afin qu’à l’avenir elle puisse cibler davantage ses recommandations sur les enjeux les plus significatifs et qu’elle s’assure encore plus de la faisabilité de leur mise en œuvre

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3- A titre d’illustrations sur le contrôles des comptes et de la gestion, le rapport d’activité pour 2017 comporte des développements relatifs, d’une part, à deux enquêtes auxquelles la chambre a participé : les achats hospitaliers et la gestion des piscines et des centres aquatiques locaux et, d’autre part, à deux exemples de cofinancement en matière culturelle.

3.1- Les achats hospitaliers

Ce contrôle spécifique effectué par la chambre a porté sur trois établissements hospitaliers au sein de la région.

Le diagnostic du processus d’achat d’un centre hospitalier de la Mayenne a mis en lumière des insuffisances dans la tenue des dossiers de marché et la qualité de leur passation. Ces lacunes sont en voie de correction et la chambre a pu noter le caractère constructif des démarches entreprises par le centre hospitalier et la nette mobilisation de ses équipes. Les nombreuses dynamiques parallèles de mutualisation inter- établissements ne sont pas sans incidence sur la qualité du contrôle des achats par l’établissement : l’adhésion aux groupements sans suivi structuré et systématique sur le long cours, de même que l’éloignement induit, ont parfois démuni les services d’une mémoire active de leurs produits et fournisseurs.

Le groupement régional d’achat de pharmacie porté par un centre hospitalier du département de la Mayenne est issu d’une collaboration bi- décennale à l’échelle du département. L’intérêt principal du groupement pour ses membres tient d’abord des économies de temps par agent dégagées, plus que dans les éventuels rabais obtenus au regard des prix publics des produits de santé. L’appartenance au groupement rend indispensable pour les acheteurs un dialogue de long cours, au fil de l’eau, sur leurs logiques réciproques, participant de facto à la diffusion et, à travers elle, à la mise en cohérence et à l’harmonisation des bonnes pratiques locales. L’absence d’information du groupement régional de pharmacie des Pays de la Loire sur les achats réels de ses membres ne permet pas de connaître les économies qu’il a lui- même contribué à générer, ni d’en déterminer le caractère majoritaire ou non.

Pour un centre hospitalier de la Vendée, le contrôle des marchés n’a pas révélé de dysfonctionnements majeurs. La participation majoritaire à des achats mutualisés a permis de peser sur les prix. Pour autant, une véritable politique d’achat serait à définir et à formaliser.

Dans le cadre de la mise en œuvre des groupements hospitaliers du territoire, il appartient dorénavant aux établissements adhérents d’élaborer une politique et une stratégie d’achats communes. Sur ce point, dans le cadre du contrôle d’un établissement de la Sarthe, la chambre a souligné l’absence d’anticipation des procédures applicables au 1er janvier 2018, laquelle constitue un risque majeur pour l’ensemble du fonctionnement de l’établissement concerné car depuis cette date, le directeur ne peut plus passer et signer de marchés, la compétence achats étant transférée au directeur de l’établissement support.

3.2- La gestion des piscines et des centres aquatiques

La chambre a contribué de manière importante à l’enquête sur la thématique en contrôlant une douzaine d’organismes : trois communes, neuf établissements de coopération intercommunale, un établissement public industriel et commercial.

Au 1er janvier 2016, l’offre de piscines et centres aquatiques était composée, dans la région des Pays de la Loire, de près de 350 bassins, soit un équipement pour près de 10 000 habitants, proportion à peu près conforme au demeurant à la moyenne nationale. Leur gestion est majoritairement assurée par les communes mais à la faveur du développement de l’intercommunalité, la part des EPCI propriétaires de piscines et de centre aquatiques a progressé pour atteindre un peu plus du quart des équipements. A cet égard, la CRC constate que c’est à la faveur de la construction d’un nouvel équipement que la compétence a été transférée.

Comme au plan national, la CRC relève que ce parc est vétuste. La moitié des équipements dans la région a été construite avant 1977, 70 % avant 1995. Ainsi leur renouvellement (par construction ou réhabilitation), impose aux communes et à leurs groupements d’engager des opérations d’investissement coûteuses, parfois démesurées au regard de leurs capacités financières, pour assurer la continuité du service public dans un contexte où les attentes du public ont évolué : les usagers recherchent désormais une offre complète susceptible d’offrir des activités différentes, sportives mais également ludiques. Ainsi, les exemples relevés par la chambre montrent l’importance des coûts de construction qui oscillent selon les équipements entre 12 M€ et 27 M€.

Egalement, les contrôles de la chambre mettent en évidence une exploitation structurellement déficitaire. Pour l’ensemble des équipements, le déficit annuel de fonctionnement oscille le plus souvent entre 0,3 M€ et 0,6 M€ mais il a pu atteindre 2,2 M€ pour une communauté d’agglomération contrôlée. Ces déficits couverts par les collectivités publiques propriétaires affectent fortement leur situation financière puisqu’il a été constaté qu’il représente en moyenne un quart environ de leur épargne brute. A cet égard, la chambre a pu établir la corrélation suivante : moins la collectivité est peuplée, moins la part des usagers de la piscine résidant sur son territoire est élevée, plus le déficit d’exploitation représente une part importante de sa capacité d’épargne.

Ces déséquilibres budgétaires constatées par la CRC comme au plan national, s’expliquent par l’insuffisance des recettes tarifaires (qui constituent en général la part principale des recettes d’exploitation) dans la mesure où les collectivités contrôlées par la chambre rechignent le plus souvent, au moins implicitement, à adopter le tarif moyen d’équilibre. D’autres collectivités mettent en place des tarifications spéciales ou la gratuité des agents de la collectivité, pourtant contraires au principe d’égalité tarifaire posée par la jurisprudence. Ainsi, dans presque toutes les collectivités auditées, la CRC a recommandé un meilleur suivi des coûts d’exploitation et la mise en place d’une comptabilité analytique.

3.3- Deux exemples de cofinancement en matière culturelle

En 2017, la chambre a procédé à l’examen de deux syndicats mixtes, associant de nombreux partenaires, qui gèrent d’une part l’opéra Nantes-Angers et, d’autre part, l’orchestre national des Pays de la Loire (ONPL). Au-delà de remarques de gestion spécifiques à ces deux organismes, des problématiques communes à ces deux structures intervenant dans le champ de l’action culturelle sont apparues.

Un haut niveau de financement public

Pour l’ONPL, sur la période 2011-2015, les ressources publiques se sont stabilisées à hauteur de 9 M€ par an incluant les participations de l’Etat, de la région des Pays de la Loire, des villes de Nantes et Angers ainsi que des départements de Loire-Atlantique, de Maine-et-Loire et de Vendée. Ces financements publics représentent 90 % des ressources de l’ONPL.

Pour le syndicat mixte Angers-Nantes-Opéra (SMANO), les financements publics versés par Nantes métropole, Angers, les départements de Loire-Atlantique et de Maine et Loire, la Région et l’Etat s’élèvent en moyenne sur la période 2011-2015 à 8,5 M€ soit environ 85 % des recettes totales.

Ainsi, pour ces deux acteurs majeurs de l’action culturelle, il apparaît clairement que la ressource publique est, et de loin, la première source de financement. La recette de billetterie, comme pour toutes les structures comparables, représente une part faible du financement disponible.

La nécessité d’une visibilité pluriannuelle

La chambre a établi, pour ces deux structures, un constat identique. Il est impératif de bâtir, avec l’ensemble des partenaires publics, un conventionnement pluriannuel d’objectifs et de financement permettant de préparer au mieux les programmations. Afin également de disposer d’une visibilité financière à moyen terme, il convient que ces deux structures s’attachent à développer leurs ressources propres et à limiter leurs dépenses. La chambre a constaté que des efforts ont déjà été réalisés par la recherche de partenariats et de mécénats, par des efforts tendant à gérer avec rigueur les dépenses de personnel. Même si la chambre n’ignore pas la difficulté de l’exercice, la poursuite d’efforts de gestion est nécessaire.

Le coût d’une politique culturelle

Les recommandations énoncées par la chambre à l’occasion de l’examen de gestion du SMANO et de l’ONPL doivent permettre à ces deux structures de mieux connaître leurs coûts, de mieux les anticiper sur le moyen terme et ainsi de mettre en place les stratégies les plus efficientes, compte-tenu des ressources dont elles disposent. Ces contrôles ont permis également, en tout cas la chambre a la faiblesse de le croire, de parfaire l’information du citoyen en ce domaine. L’opéra Nantes-Angers et l’orchestre national des Pays de la Loire sont reconnus comme des outils de qualité, assurant des productions de haut niveau. Il est utile que chacun mesure que les recettes de billetterie sont très loin de couvrir les charges et donc que la ressource publique doit être mobilisée de façon pérenne.

Lire le rapport

LES RAPPORTS D’OBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNICABLES EN 2017

Région (3)

SMIX Angers Nantes Opéra (SMANO)

SMIX Orchestre national des Pays de la Loire (ONPL)

Société publique régionale des Pays de la Loire

Loire-Atlantique (11)

Commune de la Chapelle sur Erdre

Institut médico-éducatif L’Estuaire (Saint-Brévin les Pins)

Commune de Saint-Philbert de Grand Lieu

Commune de Donges

Communauté de communes de Grand-Lieu

Communauté de communes du Castelbriantais

Communauté d’agglomération de la région nazairienne (CARENE)

Commune de Vertou

Saint-Nazaire Tourisme et Patrimoine

Commune de Saint-Nazaire

SPL Le Voyage à Nantes

Maine et Loire (8)

Commune de Montreuil-Juigné

Commune de Mûrs-Erigné

EPIC Cholet Sports Loisirs

OPH Angers Loire Habitat

Communauté d’agglomération du Choletais

Centre hospitalier de Longué-Jumelles

EHPAD Les Cordelières aux Ponts de Cé

Commune de Saint-Jean de Linières

Mayenne (6)

Commune de Montsûrs

Centre hospitalier du Haut-Anjou (enquête : les achats hospitaliers)

Centre hospitalier du Haut-Anjou (contrôle organique)

Centre hospitalier de Laval (enquête : les achats hospitaliers)

Communauté de communes de l’Ernée

Commune d’Ernée

Sarthe (4)

Commune de Saint-Cosme en Varais

Commune d’Allonnes

Commune d’Arnage

Etablissement public de santé mentale de la Sarthe

Vendée (11)

Commune de Froidfond

EHPAD de Beauvoir sur Mer

Communauté de communes du Pays des Herbiers

Communauté de communes du Pays de Mortagne

Commune de Mortagne sur Sèvre

Centre hospitalier de Fontenay le Comte

GIE des Etablissements publics locaux de Vendée

SEM Vendée Expansion

Commune de Saint-Hilaire de Riez

Conseil départemental de la Vendée

Commune de Treize-Septiers