La politique française d’aide au développement

La politique française d’aide au développement 26/06/2012 Solidarité cour des comptes
Analysée pour la première fois par la Cour, la politique publique française d’aide au développement affiche des objectifs peu réalistes, trop nombreux et peu hiérarchisés. Son organisation tripartite apparaît mal articulée entre le ministère de l’économie, celui des affaires étrangères et l’Agence française de développement. Dans un contexte budgétaire durablement contraint qui rend difficile à atteindre l’objectif visant à consacrer à l’aide au développement 0,7% du revenu national brut, deux modèles de référence s’offrent, privilégiant respectivement l’aide multilatérale ou l’action bilatérale.

L’aide publique au développement des Etats membres de l’OCDE représentait 96,03 Md€ en 2011. Cette aide prend des formes diverses : dons, prêts, annulations de dette, accueil des réfugiés. L’aide bilatérale est directement allouée par un Etat donateur à un Etat bénéficiaire, alors que l’aide multilatérale est mise en commun par plusieurs Etats contributeurs et attribuée à un pays par une organisation internationale.

Avec une contribution de 9,35 Md€ en 2011, la France se situe au 4e rang des donateurs de l’OCDE. Malgré une progression significative de son effort de 0,31% en 2001 à 0,46% en 2011, la France n’atteindra pas comme prévu l’objectif concerté de 0,70% du revenu national brut en 2015 alors même qu’elle affiche des ambitions plus larges que d’autres Etats donateurs.

Des objectifs affichés peu réalistes, trop nombreux et peu hiérarchisés

La politique d’aide au développement de la France s’inscrit dans le champ de l’aide telle qu’elle est mesurée par l’OCDE. Sa définition englobe des composantes hétérogènes – accueil des réfugiés et des étudiants étrangers, annulations de dettes, action culturelle, aide bénéficiant aux entreprises nationales (l’aide liée) – mais ne prend pas en compte les dépenses fiscales, les garanties octroyées, les financements innovants ou les prêts non bonifiés.

Le trop grand nombre d’objectifs affichés et leur absence de hiérarchisation contraste avec la pratique de plusieurs partenaires étrangers, en particulier européens, tels que le Royaume-Uni et l’Allemagne. De plus, la France a longtemps cherché à définir ses priorités selon un critère géographique dans le but de concentrer son effort d’aide au développement. L’établissement d’une zone de solidarité prioritaire avec 55 pays n’a pas permis de concentrer l’aide sur la région qui en a le plus besoin : l’Afrique subsaharienne à laquelle la France ne consacre plus que 36% de son aide bilatérale en 2011. En revanche, la France a consacré une part croissante de son aide aux pays émergents en utilisant l’effet de levier des prêts bonifiés, par exemple à la Chine, en escomptant un bénéfice pour ses entreprises. Ces interventions se révèlent coûteuses pour le budget de l’Etat avec un effet incertain.

Une organisation tripartite mal articulée

Alors qu’aux Etats-Unis, en Allemagne et au Royaume-Uni, l’aide au développement est organisée en fonction des objectifs poursuivis, le modèle français issu de la réforme de la coopération de 1998 est réparti entre une double tutelle du ministère de l’économie et des affaires étrangères, et la présence d’un opérateur, l’Agence française de développement (AFD). Un comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), censé la piloter, ne s’est plus réuni depuis 2009.

La répartition des rôles budgétaires entre les deux ministères, responsables du programme « Solidarité avec les pays en développement » (2,09 Md€ en 2011) et du programme 110 « Aide économique et financière au développement » (1,18 Md€) présente l’inconvénient principal de répartir les actions par instruments et non par finalité. Ainsi la vaccination est comprise dans un programme alors que l’objectif santé figure dans l’autre.

Les frais administratifs présentent un niveau plus élevé que chez les autres grands donateurs : ainsi, 3,4% de l’aide française est captée par des coûts de gestion, qui représentent 2,8% au Royaume-Uni et 3% en Allemagne. Localement, le réseau français d’aide apparaît étoffé et complexe, entre les ambassades, les agences de l’AFD et les services de la direction générale du Trésor. La collaboration avec les ONG est restreinte : seulement 0,15% de l’aide passe par leur canal en 2010 contre 2% en moyenne dans l’OCDE.

Un opérateur hybride et puissant : l’Agence française de développement

L’AFD est devenue le contributeur principal de l’aide publique française avec 30% de l’aide déclarée, et les 2/3 de l’aide bilatérale programmable. A la fois établissement de crédit et établissement public concourant à l’action extérieure de la France, l’Agence intervient principalement à travers des prêts, qui représentaient 84% de son activité en 2011. Ses engagements en faveur des pays étrangers ont plus que triplé en six ans, atteignant 5,13 Md€ en 2011, la part de l’Afrique subsaharienne ne représentant que 45% de ses prêts en 2011. L’Etat a eu du mal à définir son rôle, à la fois dans le partage entre les ministères et l’Agence et dans le positionnement de l’Agence en tant qu’opérateur. C’est seulement depuis l’automne 2011 que l’Agence dispose d’un contrat unique d’objectifs et de moyens avec l’Etat.

Deux modèles de référence : l’aide multilatérale ou l’action bilatérale

Le modèle français d’aide publique au développement doit aujourd’hui, dans un contexte budgétaire contraint, retrouver une cohérence en fonction d’objectifs clarifiés et des moyens mobilisables pour les atteindre.

La Cour considère que deux évolutions sont envisageables :

- privilégier l’aide multilatérale nécessiterait une implication plus active dans les organisations internationales, en créant un jeu de réseau entre ses acteurs et ces institutions, et permettrait de réserver les financements bilatéraux à des projets servant des objectifs nationaux clarifiés ;

- continuer à préférer l’aide bilatérale impliquerait d’adapter sa gouvernance, de proportionner les objectifs aux moyens, de mieux gérer l’aide pilotable et enfin d’être plus attentif aux résultats des actions.

 

Graphique : Evolution de l’aide publique française au développement (1980-2010)

 

Graphique évolution de l’aide publique au développement française

 Source : Cour des comptes, d’après comité d’aide au développement/OCDE

 

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Voir le référé sur l'intervention de l'Agence française de développement (AFD) en outre-mer et la réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Voir le référé sur l'intervention de l'Agence française de développement (AFD) en outre-mer et la réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

 

date de dernière mise à jour : 26/06/2012

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