28-30, rue Pasteur
–
CS 71199
–
21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
–
Site Internet : https://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-
CHAGNY-NOLAY
(Département de la Côte d'Or)
Exercices 2018 et suivants
2
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1
UNE GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE PERFECTIBLE
.........
12
1.1
Une intercommunalité en bonne santé financière, des règles budgétaires
et d’engagement de la dépense à mieux respecter
............................................
12
1.1.1
Une bonne santé financière attestée par une épargne brute en
augmentation
...........................................................................................
12
1.1.2
Des ajustements nécessaires en matière de respect de règles
budgétaires et financières
........................................................................
15
1.1.3
Des irrégularités dans le versement d’indemnités a
ux élus et de
primes aux agents
....................................................................................
16
1.1.3.1
Le non-
respect de l’écrêtement des indemnités versées au maire
-président
..........
16
1.1.3.2
Une enveloppe indemnitaire dont la répartition ne correspond pas à celle
actée par le conseil communautaire en 2020
..........................................................
17
1.1.3.3
L’attribution d’une prime exceptionnelle en 2020, sans autorisation du
conseil communautaire
...........................................................................................
18
1.1.4
Une coopération à renforcer avec le réseau des finances publiques
.......
18
1.2
Des flux financiers entre la CABCS et les communes membres non
conformes aux conventions de gestion et de mise à disposition
......................
20
1.2.1
Le cadre juridique fragile des dépenses liées à l’entretien et la
gestion des zones d’activités économiques (ZAE)
..................................
20
1.2.1.1
Présentation et historique du transfert de cette compétence
...................................
20
1.2.1.2
Pour l’année 2019
: des prestations refacturées en intégralité par les
communes, malgré une entrée en vigueur tardive de la convention
.......................
20
1.2.1.3
Des versements qui ne respectent pas les modalités de remboursement
définies dans les conventions
.................................................................................
21
1.2.1.4
Un enregistrement comptable différencié qui se traduit par un régime de
prise en charge plus favorable dans certains cas
....................................................
22
1.2.1.5
Un retard dans le versement de l’acompte et du solde, qui a déjà fait l’objet
d’un échange avec le service de gestion comptable
...............................................
23
1.2.2
Les dépenses liées à la mise à disposition de locaux municipaux au
profit de la CABCS
.................................................................................
24
1.2.2.1
Présentation
............................................................................................................
24
1.2.2.2
Une entrée en vigueur tardive des conventions, vectrice d’insécurité
juridique25
1.2.2.3
Une base tarifaire qui n’a fait l’objet d’aucune révision depuis 2011
....................
26
1.2.2.4
La question de la gratuité pour les locaux exclusivement affectés à la
réalisation d’une compétence communautaire
........................................................
27
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
4
1.3
Une information en matière sociale et de prévention des atteintes à la
probité à améliorer
............................................................................................
28
1.3.1
Un dispositif d’alerte interne à mettre en place en matière de
prévention et de détection des manquements à la probité
.......................
28
1.3.2
Des données sociales à fiabiliser
.............................................................
29
2
DES RELATIONS AVEC LES TIERS À SÉCURISER
.......................................
33
2.1
Des processus d’achat qui tendent vers davantage d’efficience, mais à
sécuriser juridiquement
....................................................................................
33
2.1.1
Une organisation plus efficiente
..............................................................
33
2.1.2
Une sécurisation juridique nécessaire des procédures de passation
des marchés
.............................................................................................
34
2.1.2.1
Un champ d’application du code de la commande publiq
ue à respecter
................
34
2.1.2.2
Des délais de consultation irrégulièrement courts
..................................................
35
2.1.2.3
Une égalité de traitement des candidats qui n’est pas toujours garantie
.................
36
2.1.2.4
Des réflexes à acquérir sur la préparation et la mise en œuvre des procédures
......
37
2.2
Des relations à mieux encadrer avec le secteur associatif
................................
39
2.2.1
Un processus d’attribution des subventions qui
doit gagner en
transparence et en rigueur
.......................................................................
39
2.2.1.1
Une hausse relative du montant total des subventions versées entre 2018 et
2023, et une grande stabilité des tiers soutenus
......................................................
39
2.2.1.2
Des modalités de partenariat perfectibles
...............................................................
40
2.2.1.3
Une instruction
a minima
des demandes de subvention, qui n’est pas de
nature à faciliter une décision objective de la part des élus
....................................
41
2.2.1.4
Des enregistrements comptables à sécuriser et à optimiser
....................................
42
2.2.2
Une mise à disposition des moyens intercommunaux à mieux
valoriser
...................................................................................................
45
2.2.2.1
Le cadre juridique applicable
.................................................................................
45
2.2.2.2
Sa mise en œuvre par la CABCS
............................................................................
45
ANNEXES
......................................................................................................................
48
Annexe n° 1.
Liste des communes membres de la communauté
d’agglomération au 1
er
janvier 2023
.................................................................
49
Annexe n° 2.
Liste des compétences transférées à la CABCS avant 2015
et
liste des compétences statutaires actuelles
.......................................................
50
Annexe n° 3.
Liste des membres du bureau (au 1
er
janvier 2023)
.........................
54
Annexe n° 4.
Organigramme général de la communauté d’agglomération
Beaune-Côte-et-Sud (au 1
er
septembre 2023)
...................................................
55
Annexe n° 5.
Évolution 2018-2022 des montants TTC des mises à
disposition
de locaux communaux au profit de la CABCS
.............................
56
Annexe n° 6.
Modalités de conventionnement CABCS / communes
pour
les mises à disposition de locaux communaux (2018-2023)
............................
57
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre a inscrit à son programme de travail, pour le second semestre de
l’année 2023, le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération
Beaune-Côte-et-Sud-communauté Beaune-Chagny-Nolay (CABCS dans la suite du rapport).
Regroupant 53
communes, le territoire de la communauté s’étend
sur deux départements :
la Côte-
d’Or et
la Saône-et-Loire. Sa situation géographique le place
au carrefour d’axes
autoroutiers structurants.
Si la situation financière
de la communauté d’agglomération est favorable,
une plus
grande rigueur est nécessaire en matière de gestion budgétaire et
comptable (ouverture d’un
compte au Trésor pour les budgets annexes gérés en régie, par exemple)
. L’accès
des citoyens
à
l’informatio
n financière devrait également être facilité.
L’analyse de
s flux financiers
existants entre l’établissement public de coopération
intercommunale et les communes membres a en outre permis de constater deux éléments.
D’une part, le suivi de l’application de
s conventions avec les communes, dans le cadre du
transfert de la compétence développement économique
, appelle à plus de rigueur, dans l’intérêt
de toutes les parties.
D’autre part, l’existence
de régimes distincts en matière de prise en charge
des frais d
’entretien et de gestion des zones d’activités économiques, mais également en matière
de mises à disposition des locaux, appelle à une mise en cohérence entre la pratique et les
conventions en vigueur
De même, les services de la communauté
d’agglomération
produisent des informations
relatives à la gestion des ressources humaines
qui nécessitent d’être fiabilisées,
afin de
permettre notamment
leur utilisation à des fins prospectives. L’absence de dispositif de recueil
et de traitement des alertes éthiques constitue en outre une carence qui appelle une réflexion
autour de la mise en œuvre d’un
e procédure commune aux élus et aux agents.
S’agissant
de la commande publique, l
’analyse
d’un échantillon de marchés
publics a
permis de relever des carences significat
ives, communes à l’ensemble des procédures
étudiées.
L
’attention
de la communauté
d’agglomération
est tout particulièrement appelée sur le respect
du principe d
’égalité de traitement
des candidats, mis à mal dans plusieurs marchés contrôlés
par la chambre. Concernant la relation avec les associations, la reconduction automatique de
l’
octroi des subventions doit laisser la place à une analyse plus rigoureuse de la situation
financière et des risques juridiques liés à chaque demande de subvention.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
Etablir sans délai une procédure formalisée de recueil et de traitement
des alertes éthiques à destination des agents et des élus communautaires. Communiquer sur
cette procédure sur le site intranet de l’établissement.
Recommandation n° 2.
Se doter d’outils permettant de fiabiliser les données relatives au
recensement des effectifs physiques.
Recommandation n° 3.
: En conformité avec l’article R. 2151
-4 du code de la commande
publique, prolonger le délai de réception des offres lorsqu’un complément d’information ou
une modification importante sont apportés aux documents de la consultation.
Recommandation n° 4.
: En conformité avec l’article L. 3 du code de la commande publique,
garantir l’égalité de traitement des candidats, notamment dans l’appréciation de la régularité et
de la valeur technique des offres.
Recommandation n° 5.
: Mettre en œuvre une procédure d’examen des demandes de
subventions, comprenant notamment une analyse des éléments financiers et juridiques, afin de
prévenir les risques de c
onflits d’intérêts.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
INTRODUCTION
Un territoire dont les caractéristiques atténuent les effets de la
désindustrialisation
Située au sud du département de la Côte-
d’Or, au carrefour d’axes autoroutiers
structurants, la CABCS s’étend sur 53
communes (dont cinq sur le territoire du département de
la Saône-et-Loire)
1
.
Avec une population estimée à 50 678 habitants en 2020
2
, son territoire perd des
habitants (52 379 habitants en 2016). En proportion, sa population est relativement plus
vieillissante (15 % ont plus de 75 ans) que la moyenne du département de la Côte-
d’Or (11
%)
3
.
D
ans un contexte régional marqué par la coexistence d’îlots de croissance
(caractéristique de la métropole dijonnaise,
tout d’abord
, et
de l’
aire urbaine de Beaune, dans
une moindre mesure) et de territoires confrontés au déclin industriel, la communauté
d’agglomération de Beaune, portée par ses spécificités viticoles et touristiques, bénéficie d’une
dynamique économique relative
4
. Parmi les 41 271 actifs qui résident au sein du bassin
d’emploi de Beaune, 68
% d’entre eux y travaillent et 32
% occupent un emploi en dehors du
périmètre du bassin (contre 9 % en Bourgogne-Franche-Comté)
5
.
Le poids des opérations en matière environnementale et
d’urbanisme
dans le budget de
l’intercommunalité
La communauté d’agglomération a été créée par arrêté interpréfectoral du
20 décembre 2006. Son siège est fixé à Beaune. Aux compétences obligatoires (développement
économique, aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat, polit
ique de la ville),
6
se sont ajoutées des compétences optionnelles et facultatives,
dont la liste complète est
mentionnée en annexe n° 2. En synthèse, ces compétences peuvent être regroupées en trois
grandes familles
7
, à savoir :
-
Les opérations économique
s et d’urbanisme
8
;
-
Les actions environnementales
9
;
-
Les actions au bénéfice de la cohésion sociale
10
.
1
Cf. annexe 1.
2
Cf. INSEE, dernier chiffre connu.
3
Source : données INSEE (2019).
4
Cf. INSEE,
La Côte-
d’Or, dynamisme métropolitain à l’est et petites centralités essentielles à la
population en décroissance à l’ouest
, juillet 2020.
5
Cf. INSEE,
Regard sur le bassin
d’emploi de Beaune
, 4
e
trimestre 2023.
6
Cf. Article L. 5216-5 du CGCT.
7
Cf.
Rapport d’activités
de l’année 2022, page 3/53.
8
Cf. Développement économique, programme local de l’habitat, plan climat énergie territorial, gestion
des droits des sols, suivi
des documents d’urbanisme, transports et mobilité.
9
Déchets, eau potable, assainissement, gestion des eaux pluviales urbaines, sites et milieux naturels.
10
Petite enfance, enfance, conservatoire, beaux-arts et équipements sportifs.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
8
Les comptes de la CABCS sont présentés dans un budget principal et seize budgets
annexes, répartis comme suit au moment de la rédaction du rapport :
-
Six budgets annexes qui ressortent de services publics industriels et commerciaux, dans
les secteurs suivants : transports, assainissement (pour des gestions en affermage, en
régie et en SPANC)
11
et eau (en affermage et en régie) ;
-
Dix budgets annexes, au t
itre des zones d’aménagement «
Cerisières », « Montagne »,
« Portes Beaune », « Pré fleuri », « Templiers », « Noirots Chagny », « Mareau Sainte
Marie », « Les Gouteaux ».
L’importance des opérations
qui se situent dans le champ environnemental
(assainissement et eau) et les domaines
économiques et d’urbanisme
(ZAC), par rapport aux
autres actions, se déduit de la lecture des budgets. Fin 2022
12
, si les budgets annexes
représentaient 17 % des dépenses réelles de la section de fonctionnement, ils représentaient près
de la moitié des dépenses de la section d'investissement du budget agrégé
13
, comme le détaille
le tableau qui suit.
Tableau n° 1 :
Part des budgets principal et annexes dans le total des budgets de la CABCS
(exercice 2022)
En €
Section de fonctionnement
Section d’investissement
Dépenses
réalisées
14
En % du
total
Dépenses
réalisées
15
En % du
total
Budget principal
41 409 500,28
83 %
10 501 125,94
52 %
Budgets annexes relatifs aux services
publics industriels et commerciaux (SPIC)
7 343 091,45
15 %
6 881 372,36
34 %
Budgets annexes relatifs aux activités de
lotissement et d’aménagement de zone
1 086 925,72
2 %
2 900 000,00
14 %
Total tous budgets agrégés
49 930 517,45
100 %
20 282 498,30
100 %
Source
: comptes administratifs de l’exercice 2022
11
La CABCS a la charg
e de l’intégralité de la compétence assainissement. Sur l’ensemble des communes
concernées par un dispositif collectif, en 2014, six étaient gérées en régie, et 28
dans le cadre d’une délégation de
service public. En matière d’assainissement non collectif,
la mission principale de la communauté est d’assurer un
contrôle des installations individuelles.
12
Le compte administratif de l’exercice
2023 n’était pas connu à la date de rédaction de ces lignes.
13
Les données présentées correspondent à la somme du budget principal et des budgets annexes. Les
informations présentent une approche agrégée des comptes, non retraitée des flux réciproques entre budgets
(consolidée).
14
Mandats émis et charges rattachés.
15
Mandats émis et restes à réaliser.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Une organisation politique complétée par des instances de dialogue
Conformément à ses statuts
16
, la communauté
d’agglomération
est administrée par un
conseil communautaire, qui se réunit au moins une fois par trimestre
17
. Le conseil
communautaire est actuellement composé de 90 délégués, dont le mandat est de même durée
que celui du mandat municipal. Son président est désigné parmi les membres du conseil
communautaire. La présidence est
, depuis l’origine,
assurée par le maire de Beaune
(M. Alain Suguenot).
Le bureau communautaire, «
organe stratégique de réflexion et d’impulsion
»
18
,
est composé du président du conseil communautaire, de 14 vice-présidents, de six membres et
d’une chargée de mission
19
. La liste des membres du bureau élu par le conseil communautaire
le 10 juillet 2020, est mentionnée en annexe n° 3.
Des «
commissions d’instruction
»
20
sont chargées d’examiner en amont les questions
relevant de leurs compétences soumises au conseil de communauté par délibération. Le
règlement intérieur, dans sa version de décembre 2020, a créé cinq commissions thématiques
21
,
à savoir :
-
Commission 1 : enfance/petite enfance/ formations artistiques/ équipements sportifs ;
-
Commission 2 : relance économique, emploi, développement, attractivité et promotion du
territoire ;
-
Commission 3 : aménagement du territoire/développement rural/ infrastructures/ nouvelles
mobilités/ transports ;
-
Commission 4 : politique environnementale/ nouvelles énergies/cadre de vie ;
-
Commission 5 : finances.
S’ajoutent t
rois instances de dialogue entre les exécutifs des communes et les organes
dirigeants de la CABCS, dont deux sont prévues par le règlement intérieur, à savoir : des
groupes de travail, des «
comités consultatifs
»
22
et une «
conférence des présidents
»
23
. Ces
organes sont réunis «
au gré des démarches ou projets communautaires
»
24
.
16
Cf. Article 7 des statuts.
17
Cf. Règlement intérieur, art. 1. «
Le Président peut néanmoins réunir le Conseil communautaire chaque
fois qu'il le juge utile
. »
18
Cf.
Rapport d’activités 2022
, p. 7/53.
19
Les fonctions de la chargée de mission ne donnent pas lieu à rétribution par la CABCS.
20
Ces commissions ont été créées en application de
l’article L. 2121
-22 du CGCT.
21
Cf. Art. 23 du règlement intérieur.
22
Cf. Art. 24 du règlement intérieur : «
Conformément aux termes de l’article L. 5211
-49-1 du CGCT, le
Conseil communautaire peut créer des comités consultatifs sur toute question d’intérêt intercommunal relevant
de sa compétence. Chaque comité, présidé par un délégué communautaire désigné par le Président, est composé
d’élus et de personnalités choisies e
n raison de leurs compétences, désignés par le Conseil de la Communauté sur
proposition du Président. Ces comités peuvent ensuite être consultés pour avis par le Président, ou transmettre à
ce dernier des propositions, sur toute question en rapport avec l’
objet pour lequel ils ont été créés
. (…)
»
23
Cf. Art. 25 du règlement intérieur : «
(…) [La conférence des maires]
se réunit à la demande du
Président sur un ordre du jour déterminé ou bien à la demande d’un tiers des maires ou des membres du Conseil
dans la limite de quatre fois par an. Ses attributions sont facultatives. Les avis seront transmis de manière
dématérialisée par la Communauté d’agglomération à l’ensemble des Communes membres
. (…) »
24
Cf. Réponse à la question 2.1 du questionnaire n°2.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
10
Une organisation administrative incluant une mutualisation de
services
Par une délibération datée de mars
2016, la communauté d’agglomération s’est dotée
d’un «
schéma de mutualisation
des services
à l’échelle du territoire
», dont le contenu a
notamment été inspiré par les recommandations formulées par la chambre au cours de son
précédent contrôle
25
. Ce schéma a ensuite fait l’objet d’une actualisation
en mars 2017
26
et demeure en vigueur au moment de la rédaction de ces lignes.
Deux principes sont à retenir
. Tout d’abord, les mutualisations proposées sont ouvertes
à l’ensemble des communes membres
27
. Ensuite, tout service ou agent d’une commune
consacrant plus de la moitié de son activité à
l’agglomération est pris en charge par cette
dernière
28
.
La mutualisation des moyens est notamment fondée sur la mise à disposition de services
entre les communes membres et l
’EPCI
(dans le cadre des compétences transférées à cette
dernière), et la création de services communs entre la communauté
d’agglomération
et les
communes membres, au premier rang desquelles Beaune (en raison de sa situation de
ville-centre)
29
.
Ainsi, dès 2015
30
, le conseil communautaire a décidé la
création d’un service
intercommunal d
’instruction du droit des sols, auquel ont adhéré 22
communes de la CABCS
31
.
Ce service, qui prend en charge l’instruction des actes ou autorisations en matière d’urbanisme
(permis de construire, permis de démolir, déclaration préalable, etc.), assure en outre un rôle de
conseil aux maires sur les documents d’urbanisme. La participation des communes au
fonctionnement de ce service est notamment fondée sur la base du nombre d’actes instruits
32
.
25
Cf. Extrait de la délibération n° CC/16/283 adoptée en séance du 21/03/2016 : « [Le rapporteur]
rappelle que les communes et les intercommunalités doivent adopter un schéma de mutualisation des services.
Prévu par la loi de réforme des Collectivités Territoriales de 2010, ce schéma vise à une meilleure organisation
des services
. (…)
Il rappelle également que, pour la Communauté d’Agglomération B
eaune Côte et Sud, des
mutualisations ont été engagées dans ce sens depuis sa création. Le cabinet CALIA, qui assiste l
’EPCI dans cette
réalisation de schéma, a fait le constat que la collectivité fait partie de celles qui sont bien avancées sur le sujet.
Cependant, la Chambre Régionale des Comptes dans son dernier rapport invite la Communauté d’Agglomération
à développer
une mutualisation descendante c’est
-à-
dire de l’EPCI vers les communes en général, la
ville-centre
en particulier
. (…)
»
26
Cf. Délibération n° CC/17/470 adoptée en séance du 27 mars 2017.
27
Cf.
Schéma de mutualisation
, p. 8 et 9/31.
28
Ainsi la direction gé
nérale des services est, en vertu d’
une délibération de juin 2021, commune à la
CABCS et à la commune de Beaune à hauteur de 50 % du temps de travail, et son activité est facturée sur la base
du coût réel annuel.
29
Selon le
Schéma de mutualisation
(p. 7/3), la ville de BEAUNE est «
un acteur incontournable
» de la
mutualisation des services et des agents. En effet, «
l
’existence d’une ville
-centre de cette importance au regard
des communes périphériques est en effet de nature à influer sur le choix des mutualisations retenues et leur
périmètre.
»
30
Cf. Délibération n° 15-142 adoptée en séance du 17 février 2015.
31
Une majorité de communes membres de la CABCS s’est exprimée par deux fois (2017 et
2020) contre
le transfert de la compétence urbanisme. Il n’existe donc pas de PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal).
32
Cf.
Schéma de mutualisation
, p. 21 et 22/31.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Les mises à disposition de personnels, pour leur part, ne concernent pas uniquement la
ville-centre, puisque le périmètre du schéma de mutualisation a vocation à être étendu à
l’ensemble des communes membres de la CABCS
33
.
Toutefois, à l’heure actuelle
, les mises à
disposition d’agents entre la communauté d’agglomérat
ion et les communes membres (autres
que Beaune) concernent principalement la compétence « enfance ».
Le processus de mutualisation a été complété par
la création d’une
« plateforme
ressources »
34
, qui
assure des prestations de conseil et d’ingénierie au pr
ofit de communes
adhérentes, dans les domaines suivants :
−
Assistance administrative, technique et juridique sur la passation et l’exécution des
marchés publics (aide à la rédaction des cahiers de charges, suivi de l’exécution des
marchés et, notamment, assistance au contrôle des prestataires et entrepreneurs retenus) ;
−
Accompagnement des communes dans la mise en œuvre des projets de construction et
de réhabilitation de bâtiments et des travaux de voirie, dont la recherche des financements
associés, le resp
ect des normes et réglementations et le contrôle des coûts d’opérations.
L’adhésion
au dispositif est volontaire
et
prend la forme d’une
« charte
d’adhésion
» signée par le maire, portant notamment les droits et obligations de chaque partie
ainsi que les dispositions financières. Le règlement d’intervention est annexé à la
charte.
L’adhésion est annuelle et permet l’accompagnement de la commune à maximum un projet de
bâtiment et un projet de voirie par an. La pla
teforme ressources a eu l’occasion d’accompagner
des projets de réhabilitation de bâtiments (écoles, mairie, salle des fêtes, etc.
) et d’aménagement
de centre bourgs.
Enfin, des coopérations locales informelles ont été nouées entre la CABCS et
la ville-centre, dans les domaines juridiques
35
et financiers
36
.
Au final, l’organigramme
actualisé de la communauté d’agglomération est présenté en annexe n°
4 de ce rapport.
La procédure de contrôle des comptes et de la gestion de cet établissement
Le contrôle de la CABCS a été ouvert fin août 2023.
L’entretien de clôture
s’est tenu le
29 janvier
2024, en présence de l’ordonnateur et de la directrice générale adjointe des services
.
Lors de sa séance du 14 février 2024, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises à l’ordonnateur en fonctions
. Un extrait
du rapport d’observations provisoires
a
également été adressé
à l’association «
Restaurants
du cœur
». Lors de sa séance du
29 mai 2024, la chambre a arrêté les observations définitives qui
font l’objet
du présent rapport.
33
Comme en témoigne le
Schéma de mutualisation
qui, en page 8/31, insiste sur le fait que «
chaque
processus de mutualisation est ouvert, par principe, à l’ensemble des communes intéressées
».
34
Cf.
Schéma de mutualisation
, p. 23/31.
35
Cf.
Schéma de mutualisation
, p. 22/31 : «
Il existe une coopération informelle entre les deux
collectivités, essentiellement sur des dossiers transversaux ou des opérations conjointes.
»
36
Cf.
Schéma de mutualisation
, p. 22/31 : «
Il existe une coopération informelle entre les deux
collectivités concernant l’évaluation financière des mises à disposition et des tr
ansferts de charges, dans le cadre
de transferts de compétences. La CABCS propose la mise en place de groupements de commandes, à destination
des communes de l’Agglomération.
».
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
12
1
UNE
GESTION
ADMINISTRATIVE
ET
FINANCIERE
PERFECTIBLE
1.1
Une intercommunalité en bonne santé financière, des règles
budgétaires et d’engagement de la dépense à mieux respecter
1.1.1
Une bonne santé financière attestée par une épargne brute en augmentation
Au cours de la période sous revue (2018-2022), le périmètre de cet EPCI est resté
stable
37
. Tous budgets confondus, la CABCS a présenté, sur cette période, des soldes
intermédiaires de gestion qui témoignent d’une situation financière saine.
S
’agissant du
seul budget principal,
tout d’abord, l’activité de la CABCS a généré une
capacité d’autofinancement nette qui a été quasiment multipliée par deux
(passant de 2,3
M€
en 2018 à 4,5
M€ en
2022), comme détaillé dans le tableau qui suit. Cette situation est
observable, alors que l
’encours de dette, pour sa part, a augmenté de plus d’
un tiers sur les cinq
exercices considérés.
Cette augmentation est liée au remboursement d’un prêt, dont la phase
d’amortissement a démarré en 2021
38
.
Tableau n° 2 :
Evolution de la
capacité d’autofinancement (budget principal 2018
-2022)
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol.
CAF brute
2 754 937
3 591 421
2 052 538
3 299 716
5 097 600
+ 85 %
- Annuité en capital de la dette
420 006
439 688
446 235
553 452
576 332
+ 37 %
= CAF nette ou disponible (C)
2 334 931
3 151 733
1 606 302
2 746 265
4 521 269
+ 94 %
Source : comptes de gestion
La hausse significative de la CAF brute entre 2021 et 2022, pour sa part,
s’explique par
une augmentation (+ 12 %) des ressources fiscales de la communauté
d’agglomération
,
associée à la stagnation des reversements, comme en témoigne le tableau suivant.
37
L
a plus récente intégration d’une commune étant Change en 2017
.
38
Contrat n°0027 313 P (201401) : 933 333,44
€ emprunté à taux fixe (3,28
%) et dont le remboursement
est étalé sur sept ans.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Tableau n° 3 :
Evolution des produits fiscaux (2018-2022)
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol.
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
26 326 523
27 475 996
27 324 849
27 383 510
29 526 051
+ 12 %
+ Fiscalité reversée
-11 709 874
-11 758 844
-11 838 355
-11 632 222
-11 696 958
NS
39
= Fiscalité totale (nette)
14 616 649
15 717 152
15 486 494
15 751 288
17 829 093
+ 22 %
Source : comptes de gestion
Tous budgets confondus
,
l’activité de la CABCS a généré une CAF nette qui, en dépit
d’une diminution significative sur la période étudiée (
- 12 %), est demeurée positive, comme
en atteste le tableau qui suit. Cette situation est à relier à un autofinancement (brut) qui a
augmenté moins vite que l’endettement, particulièrement depuis l’exercice 2021, au cours
duquel l’annuité en capital de la dette a été multipliée par trois.
Tableau n° 4 :
Evolution de la capacité d’autofinancement (
tous budgets confondus 2018-2022)
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol.
CAF brute consolidée,
tous budgets
7 932 737
8 972 158
7 032 225
10 181 976
10 540 377
33 %
- Annuité en capital de
la dette consolidée
1 884 720
1 998 091
2 084 821
6 324 950
5 197 385
176 %
= CAF nette ou
disponible consolidée,
tous budgets
6 048 017
6 974 067
4 947 403
3 857 026
5 342 992
- 12 %
Source : comptes de gestion
Au cours des exercices 2021 et 2022, en effet, la communauté
d’agglomération
a
notamment procédé au remboursement du capital de deux prêts-relais
,
sur les budgets des
opérations ZAC des Cerisières et de Pré-Fleury, comme suit
40
.
39
Non significatif.
40
Cf. Délibération n° CC/22/003 prise au cours du conseil communautaire du 28 février 2022.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
14
Tableau n° 5 :
Amortissement des prêts-relais des ZAC Cerisières et Pré-fleuri (2021-2022)
En €
2021
2022
ZAC Cerisières
2 000 000
1 000 000
ZAC Pré fleuri
2 000 000
1 900 000
Source : comptes de gestion des budgets annexes
La
capacité d’autofinancement des dépenses d’investissement (budget principal et
budgets gérant un service public à caractère administratif), jointe aux produits de cette section,
a assuré un financement propre significatif (supérieur à 3
M€ fin 2022), comme
illustré dans le
tableau qui suit.
Tableau n° 6 :
Composition et évolution (2018-
2022) de l’autofinancement des dépenses
d’investissements (budget principal et budgets annexes gérant un SPA)
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol
CAF brute consolidée, BP et budgets annexes
administratifs
2 754 937
4 014 462
1 910 355
5 013 753
5 245 282
90 %
- Annuité en capital de la dette
488 316
510 560
519 766
4 629 741
3 476 332
612 %
= CAF nette ou disponible consolidée, BP et BA
administratifs (A)
2 266 622
3 503 902
1 390 589
384 012
1 768 950
- 22 %
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
302 642
409 876
414 141
475 712
669 892
121 %
+ Subventions d'investissement reçues consolidées
420 527
709 277
187 325
282 666
754 240
79 %
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes de
police en particulier)
0
0
0
0
120 000
NS
+ Produits de cession
169 466
163 400
153 279
8 000
280
NS
= Recettes d'inv. hors emprunts (B)
892 635
1 282 553
754 745
766 379
1 544 412
73 %
= Financement propre disponible consolidé, BP
et BA administratifs (A+B)
3 159 257
4 786 455
2 145 334
1 150 391
3 313 362
5 %
Source : comptes de gestion
Au total, sur la période étudiée, cet autofinancement a permis de limiter le recours à
l’endettement (l’encours de dette consolidée, tous budgets
confondus, a atteint 31,5
M€ au
31 décembre 2022). La capacité de désendettement de la CABCS est demeurée en-dessous du
seuil d’alerte de douze années défini dans la loi de programmation des finances publiques 2018
-
2022
41
.
41
Cf. LOI n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018
à 2022, art. 29, I, 3°, a).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 7 :
Décomposition et évolution de la capacité de désendettement (tous budgets confondus)
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol.
Encours de la dette agrégée
27 155 406
31 007 315
33 500 230
33 306 865
32 082 666
18 %
Dettes réciproques
323 014
323 014
528 751
564 336
537 522
66 %
= Encours de la dette
consolidée
26 832 392
30 684 301
32 971 480
32 742 530
31 545 145
18 %
/ CAF brute consolidée tous
budgets
7 932 737
8 972 158
7 032 225
10 181 976
10 540 377
33 %
= Capacité de
désendettement en années
3,4
3,4
4,7
3,2
3,0
- 12 %
Source : comptes de gestion
1.1.2
Des ajustements nécessaires en matière de respect de règles budgétaires et
financières
Sur le plan budgétaire et financier, la chambre appelle à la vigilance de la communauté
d’agglomération sur trois
contraintes réglementaires à observer.
Tout d’abord, sur
le budget général, les recettes tirées du produit de la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères (TEOM) ont permis de générer des excédents significatifs (1,6
M€ en
2022, 600 000
€ en 2021).
Or, la chambre rappelle à ce sujet que la TEOM est une ressource
dédiée et affectée au financement de l’élimination des déchets,
et qu
’en conséquence
, elle
ne
doit pas être trop excédentaire.
Le juge administratif a estimé que
son taux ne doit pas « être
manifestement disproportionné »
par rapport au montant des dépenses « tel qu’il peut être
estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux »
42
.
Ensuite,
l’absence de comptes au Trésor propres aux budgets annexes conduit à mêler
les trésoreries des différents budgets communautaires. Or, selon les articles L222-1 et 4 du
CGCT, il conviendra de veiller au respect des principes d’autonomie et d’indépendance
financières qui régissent la gestion des services publics à caractère industriel et commercial, en
particulier en ouvrant les comptes au Trésor nécessaires.
Enfin, l’accès aux données comptables et financières pourrait être amélioré.
Formellement, la CABCS respecte
l’obligation de publicité des budgets et comptes, posée par
l’article 107 de la loi portant
nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé)
43
. En
42
Cf. Article 1520 du code général des impôts. Voir
les arrêts de référence du Conseil d’Etat
: Auchan,
31/03/2014, n° 368111 ; 22/10/2021, n° 434900.
43
L’article 107 de la loi NOTRé du 07/08/2015 a modifié les articles L. 2313
-1 et L. 5211-36 du CGCT
relatifs à la publicité des budgets et comptes. Dans les communes et leurs établissements publics, une présentation
synthétique retraçant les informations financières essentielles doit être annexée au budget primitif et compte
administratif afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux. Cette présentation doit, dans un délai d’un mois
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
16
effet, la délibération relative au vote du compte administratif de l’exercice 2022, par exemple,
comporte une synthèse
des informations financières. Toutefois, l’accès à cette information
nécessite de connaître la référence de la délibération afférente et de rechercher ensuite ce
document
parmi l’ensemble des délibérations contenues dans un registre qui peut dépasser la
centaine de pages. Or, si les collectivités territoriales sont libres de déterminer la forme et le
contenu de cette note de présentation, elles doivent néanmoins garantir la facilité de son accès
au public
44
. La chambre invite la communauté
d’agglomération
à
faciliter l’
accès en ligne des
synthèses des informations financières.
Dans sa réponse à la chambre sur les comptes au Trésor des budgets annexes et sur
l’accès aux données comptables et financières, l’ordonnateur s’est engagé à modifier sa
pratique.
1.1.3
Des
irrégularités dans le versement d’indemnités aux élus et de primes aux
agents
1.1.3.1
Le non-
respect de l’écrêtement des indemnités versé
es au maire-président
L’élu local qui détient plusieurs mandats électoraux ou qui représente sa collectivité au
sein de divers
organismes et établissements publics ne peut recevoir, pour l’ensemble de ses
fonctions,
qu’un montant plafond de rémunération et d’indemnités de fonction. Le total de ces
versements ne peut être supérieur, déduction faite des cotisations sociales obligatoires, à une
fois et demie l’indemnité parlementaire dite de base
45
. Lorsque ce plafond est dépassé, les
indemnités font l’objet d’un écrêtement
46
. La part écrêtée est reversée au budget de la personne
publique au sein de laquelle l
’élu local
exerce le plus récemment un mandat ou une fonction.
Au cours de la période sous revue (2018-2023), le plafond indemnitaire mensuel des
élus locaux, déduction faite des cotisations sociales obligatoires, a évolué, selon le détail qui
figure dans le tableau qui suit.
à compter de l’adoption du document budgétaire,
être mise
en ligne sur le Internet de l’établissement
. Cette
obligation et ses modalités d’application s’imposent aux EPCI comportant au moins une commune
de
3 500 habitants et plus (article R.5211-41-1).
44
Cf. Article 2 du Décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités
territoriales et par leurs établissements publics de coopération de documents d'informations budgétaires et
financières.
45
T
elle qu’elle est définie par l’article 1er de l’ordonnance n° 58
-1210 du 13 décembre 1958 portant loi
organique relative à l’indemnité des membres du Parlement
.
46
Cf. Art. L2123-20 II du CGCT (conseiller municipal). Le même dispositif est applicable aux élus
départementaux (article L.3123-18 du CGCT) et régionaux (article L.4135-18 du CGCT) ainsi qu'aux membres
des organes délibérants des EPCI (article L.5211-12 du CGCT).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Tableau n° 8 :
Evolution du plafond indemnitaire mensuel des élus locaux (2017/2024),
déduction faite des cotisations sociales obligatoires
Au 01/02/2017
Au 01/01/2019
Au 01/07/2022
Au 01/07/2023
Au 01/01/2024
8
399,70 €
8
434, 85 €
8
730,06 €
8
861,01 €
8
897,92 €
Source : Fiches pratiques des centres départementaux de gestion
Au cours de cette période, les indemnités du maire de la commune de Beaune, qui assure
également les fonctions de président de la CABCS, ont été fixées par deux délibérations, votées
en 2014 et 2020. Aux termes de ces délibérations, le président de la communauté
d’agglomération Beaune
-Côte-et-
Sud est bénéficiaire d’indemnités dont les totaux, s’agissant
de ses fonctions à la commune de Beaune et à son EPCI de rattachement, dépassent les plafonds
fixés
par les textes, sans qu’un mécanisme d’écrêtement n’ait été prévu pour la période récente.
La chambre note que les services de l’Etat et de la CABCS ont enclenché au mois de
juin
2021 un processus de régularisation qui n’a pas été mené à terme.
Deux difficultés
demeurent à ce jour : le solde des écrêtements non effectués au cours de la période allant de
juillet 2017 à juin
2021, ainsi que le montant de l’écrêtement actuellement appliqué.
Pour mettre un terme à cette situation irrégulière, l’ordonnateur s’
est rapproché des
services de l’Etat (par un courrier adressé au préfet de région) à la suite du contrôle de la
chambre, afin d’établir la base de calcul de l’écrêtement des indemnités qui lui sont versées
; il
a demandé par ailleurs que la CABCS procède à
l’émission d’un titre de recette à son encontre,
correspondant au remboursement du trop-perçu au cours de la période 2017-2021.
1.1.3.2
Une enveloppe indemnitaire dont la répartition ne correspond pas à celle
actée par le conseil communautaire en 2020
Le conseil communautaire du 16 juillet
2020 s’est prononcé
en faveur de
l’indemnisation de vingt
-et-un élus, dont «
l’ensemble des membres du bureau
»
47
. L
’annexe
de cette délibération précise que «
six
conseillers communautaires délégués »
ont vocation à
bénéficier d
’indemnités
.
Dans les faits, seuls deux membres du bureau, qui ont reçu délégation de fonction
(via un arrêté du président), perçoivent cette indemnité. Interrogée sur cette situation, la CABCS
a indiqué que la décision du conseil communautaire n’était qu’une
« hypothèse »
48
.
Afin d’éviter tout litige quant à l’interprétation de la délibération du 16
juillet 2020,
la chambre invite la CABCS à régulariser cette situation en faisant adopter par le conseil
communautaire une délibération conforme à la répartition réelle des indemnités.
47
Délibération n° CC/20/018 prise à l’occasion du conseil communautaire du 16
juillet 2020.
48
Réponse au questionnaire de la chambre.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
18
1.1.3.3
L’attribution d’une prime exceptionnelle
en 2020, sans autorisation du
conseil communautaire
Par une décision prise en juin 2020
, l’ordonnateur a attribué une prime exceptionnelle
de 1 000
€ à 46
personnes. Cette décision, qui intervenait pour reconnaître les efforts des
«
agents particulièrement mobilisés pendant l'état d'urgence sanitaire
» mentionnait en outre
une validation ultérieure par le conseil communautaire, dans le contexte des mesures prises par
le gouvernement face à la crise sanitaire
49
.
Faute, pour les services communautaires,
d’avoir transmis en pièce justificative la
délibération afférente, le comptable public a rejeté ce mandat
, qui a ensuite fait l’objet d’une
réquisition.
Il n’existe
aucune délibération autorisant le versement de cette prime. Or, le décret
n° 2020-570 du 14 mai 2020, qui la créée, précise bien (art. 8) que « [pour les agents des
collectivités territoriales],
les modalités d'attribution de la prime exceptionnelle sont définies
par délibération de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de son établissement
public.
».
L’attention de la CABCS est appelée sur le respect des règles en matière d’engagement
de la dépense, notamment lorsqu’une délibération du conseil communautaire est re
quise.
1.1.4
Une coopération à renforcer avec le réseau des finances publiques
Dans le cadre du «
nouveau réseau de proximité des finances publiques
»
50
,
la communauté d’agglomération est rattachée depuis janvier
2022 au service de gestion
comptable (SGC) situé à Nuits-Saint-Georges (également compétent pour deux autres
intercommunalités
51
). Une
charte d’engagement
signée en septembre 2020
52
liste les missions
du conseiller aux décideurs locaux (CDL) rattaché à la CABCS : outre des tâches de conseil
dans la prépar
ation budgétaire et l’accompagnement dans la mise en œuvre des chantiers en
cours (telle
que l’application de l’instruction budgétaire et comptable M57), le CDL assure une
«
mission de conseil personnalisée
»
53
dans la préparation du budget communautaire.
Il convient également de relever l’existence d’un dispositif de contrôle hiérarchisé de la
dépense (CHD)
54
, qui participe au contrôle interne de l’organisme
.
Il n’existe en revanche pas
49
La période estivale a été marquée cette année par des mesures progressives de déconfinement.
50
Selon les termes employés par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP).
51
Communauté de communes Gevrey-Chambertin et Nuits-Saint-Georges et communauté de communes
Rives-de-Saône.
52
Char
te d’engagements du nouveau réseau de proximité des finances publiques
, signée le
7 septembre 2020 par le président de la CABCS et le directeur régional des finances publiques.
53
Cf.
Charte d’engagements
déjà citée, p. 6/10 (« c) Une mission de conseil personnalisée, en fonction
des besoins des collectivités ».
54
Le CHD désigne la méthode qui consiste, pour l'agent comptable, à proportionner les contrôles exercés
sur la dépense concernée aux risques et aux enjeux. Il vise à passer d’un contrôle a priori et
exhaustif à un contrôle
proportionné selon les risques et ce, en fonction des pratiques de l’ordonnateur.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
de contrôle allégé en partenariat (CAP)
55
, en raison de la création relativement récente du
service de gestion comptable.
Les résultats du CHD sur l’ensemble de la période (2018
-2023) ont été consultés et
permettent de relever l’absence d’erreurs significatives dans la chaîne comptable examinée par
le comptable public.
Compte tenu de ce qui précède, la CABCS et les services de la direction des finances
publiques gagneraient à établir un contrôle allégé en partenariat
. Précédée d’une phase d’audit,
cette démarche constituerait une étape supplémentaire dans la relation entre les deux acteurs de
la dépense.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La communauté d’agglomération de Beaune
-Côte-et-
Sud bénéficie d’une situation
financière favorable,. Les services intercommunaux doivent cependant veiller au respect des
règles budgétaires et des pro
cédures relatives à l’engagement de la dépense (prime
exceptionnelle versée aux agents sans délibération, défaut d’écrêtement d’indemnités
d’élu
,
etc.).
Ils doivent également veiller à l’application stricte des règles en matière d’écrêtement
des indemnités des élus.
Le financement du service d’enlèvement des ordures ménagères ne doit pas conduire à
prélever une
taxe dont le taux s’avèrerait trop élevé par rapport au coût du service. Enfin,
l
’accès
des citoyens
à l’information
financière pourrait être facilité et la coopération avec les
services des finances publiques renforcée.
55
Le contrôle allégé en partenariat, ou contrôle partenarial, est une étape supplémentaire dans la
collaboration entre l'ordonnateur et l'agent comptable en matière de contrôle sélectif de la dépense.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
20
1.2
Des flux financiers entre la CABCS et les communes membres
non conformes aux conventions de gestion et de mise à disposition
1.2.1
Le cadre juridique fragile des dépenses liées
à l’entretien et la gestion
des zones
d’activités économiques
(ZAE)
1.2.1.1
Présentation et historique du transfert de cette compétence
La compétence « développement économique » a été transférée à la CABCS en 2017
56
,
ce qui
a eu pour effet de transférer à l’éch
elon intercommunal la
« création, aménagement,
entretien et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale,
touristique, portuaire ou aéroportuaire »
57
. Dans les faits, parce que la CABCS ne possédait
«
pas encore l’ingénierie
nécessaire à la réalisation des missions d’entretien et de gestion de
ces zones »
58
, les communes (auparavant compétentes en la matière) ont continué à assurer ces
missions pour le compte de la CABCS.
Les relations entre la CABCS et les communes sont encadrées sur ce point par des
conventions (qui définissent notamment
les charges d’entretien et de gestion pour chacune des
zones concernées).
1.2.1.2
Pour l’année 2019
: des prestations refacturées en intégralité par les
communes, malgré une entrée en vigueur tardive de la convention
La
prise d’effet des différentes conventions
de gestion de services
se situe à l’été 2019
59
.
Or, il n’y a pas eu de proratisation
d
es montants versés aux communes au titre de l’exercice
2019. La CABCS n
’était pourtant redevable que de la moitié des charges courantes
(
si elle s’en
était tenue aux dispositions des conventions)
.
Irrégulier dans la forme, le versement de l’intégralité du montant annuel correspond à
un service fait et se justifie donc sur le fond. Les conventions auraient pu prévoir cette situation,
en précisant que l’intégralité des dépenses de l’exercice seraient couverte par la CABCS.
56
En application des articles 66 et 68 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la république (dite loi NOTRe).
57
Cf. Statuts de la CABCS.
58
Cf. Délibération n° CC/18/066 votée lors du conseil communautaire du 24 septembre 2018.
59
Ce qui est confirmé par l’émission des premiers mandats
: 27 août 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
1.2.1.3
Des versements qui ne respectent pas les modalités de remboursement
définies dans les conventions
Dans le cadre des relations financières entre la communauté
d’agglomération
et les
communes sur ce domaine, les conventions prévoient que des «
rapports d’intervention et
d’exercice
» sont produits afin
d’appréhender la réalisation effective des missions
d’entretie
n
et de gestion des ZAE. En outre,
ce n’
est
qu’
après leur transmission
que doit s’effectuer
le
versement du solde dû aux communes
60
.
Les services de la
CABCS n’
ont
pas été en mesure de fournir l’intégralité
des rapports
d'intervention communaux pour la période 2019-2023
61
. En outre, l
’analyse
des documents
communiqués a permis de relever que les dispositions de la convention sont rarement
respectées. En effet, des omissions et des incohérences ont été constatées. Les plus notables
sont les suivantes :
-
L’
a
bsence d’éléments financiers
62
(trois communes concernées sur onze) ;
-
Des éléments techniques partiellement complétés
63
(deux communes concernées) ;
-
Des modalités tarifaires qui ne correspondent pas à celles retenues
64
(cinq communes
concernées) ;
-
Des charges mentionnées non prévues
65
(trois communes concernées) ;
-
Des rapports annuels postérieurs au versement des soldes
66
(trois communes concernées).
Le tableau qui suit détaille les montants versés au titre des conventions de gestion de
services. Il permet de relever que près des deux tiers
des sommes versées n’étaient pas appuyées
par les pièces justificatives afférentes.
60
Cf. Article 5.3 de la convention de services relative à l’entretien des espaces communs des zones
d’activités, déjà cité.
61
Onze communes étant concernées sur cinq exercices, cinquante-cinq rapports auraient dû être fournis.
Quarante-
six ont été transmis. Pour l’année 2023, cinq communes n’avaient pas encore fourni le rapport
d’intervention à la fin du mois de janvier
2024 selon une réponse de la CABCS en date du 26 janvier 2024.
62
Cf.
rapports d’intervention 2019 à 2023
(p. 14 à 22 et 38 à 45/74).
63
Op. cit. (p. 18 à 27/74).
64
Op. cit. (p. 1 à 4 et 32 à 74/74).
65
Op. cit (p. 1 à 4, 35, 47 et 61/74).
66
Op. cit. (p. 8, 9, 11 et 22/74).
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
22
Tableau n° 9 :
Suivi des charges courantes ZA 2019-2022
Exercice
Montant plafond
Montant versé
(1)
Sommes justifiées
dans les rapports
d’intervention
(2)
Pourcentage
(2) / (1)
2019
146
725,20 €
146
725,20 €
32
461,61 €
22,1 %
2020
146
725,20 €
146
725,20 €
67
699,52 €
46,1 %
2021
146
725,20 €
146
725,20 €
72
911,94 €
49,7 %
2022
146
725,20 €
148
139,76 €
67
73
368,10 €
49,3 %
Total 2019-2022
586
900,80 €
588
315,56 €
246
441,17 €
41,9 %
Source / note : Comptes de gestion 2019 à 2022, rapports d'intervention 2019 à 2023 et tableau récapitulatif
rapports d'intervention
La chambre a bien conscience que les flux financiers en jeu sont fondés sur la base de
montants forfaitaires validés par le conseil communautaire et les conseils des communes
impliquées. Elle note toutefois que se pose la question,
d’une part, de la situation dans laquelle
les charges réellement engagées seraient inférieures à ces forfaits (cas non prévu par les
conventions) et, d’autre part, de la capacité des
services (CABCS et communes) à produire ces
conventions et à en assurer le suivi. Elle invite la CABCS à adapter ce mécanisme à la capacité
des services.
1.2.1.4
Un enregistrement comptable différencié qui se traduit par un régime de
prise en charge plus favorable dans certains cas
Le traitement comptable des opérations
d’entretien et de gestion n’est pas uniforme pour
l’ensemble des zones d’
activités. Ainsi, sur les dix-sept zones concernées, quatorze
interventions communales sont imputées sur le budget principal de la CABCS, et trois sur des
budgets annexes
68
. Ce traitement différencié
trouve son origine dans le mécanisme d’évaluation
des charges organisé au moment de la préparation du transfert de compétence
69
et validé par le
conseil communautaire du 24 septembre 2018.
Concrètement, les charges intégrées aux budgets annexes correspondent à des zones sur
lesquelles des lots sont encore à céder (et des recettes sont attendues). Leurs montants ne
dépendent pas du calcul des attributions de compensation
70
.
A l’inverse, pour les
zones sur
67
L’écart observé en 2022 entre le montant initial et le montant versé ne correspond pas à un dépassement
du plafond mais à une régularisation (cf. versement du solde 2021 sur les crédits 2022 pour une commune) ainsi
qu’à
une facturation TTC sur un budget annexe.
68
Cf. Porte de Beaune (commune de Beaune), Noirots (Chagny) et En Mareau (Sainte-Marie-la-Blanche).
69
Cf. Rapport de la CLECT, p. 65/74.
70
L’attribution de compensation (AC) est le flux financier principal entre le
s communes et les EPCI à
fiscalité professionnelle unique. Elle correspond, schématiquement, à la différence entre la fiscalité économique
et les charges transférées par les communes à cette catégorie d’intercommunalité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
lesquelles tous les lots ont été cédés,
les montants versés aux communes au titre de l’entretien
des ZAE sont déduits des attributions de compensation.
L’existence de ces deux régimes
est vectrice
d’un
déséquilibre entre les communes
membres de la CABCS :
-
Si la zone est active
71
, son entretien (réalisé par une commune) sera rétribué comme une
prestation supplémentaire et constituera de ce fait une recette
qui s’ajoutera
à son
attribution de compensation (AC) ;
-
Si, au contraire, tous les lots ont été cédés (
seul l’entretien courant reste à réaliser par une
commune), le montant de la prestation impactera à la baisse son AC.
La commune de Beaune est la principale bénéficiaire de ce traitement différencié
72
73
.
Dans les faits, une confusion a pu être observée dans le respect des deux régimes décrits
plus haut. Ainsi, dans le cas de Beaune et de Chagny, les prestati
ons d’entretien réalisées par
leurs services communaux sur les ZAE - qui sont identiques - sont déduites de
l’AC
dans
certains cas
74
,
alors qu’elles sont totalement indépendantes de celle
-
ci dans d’autres
75
. Or, cette
situation ne s’explique pas par la disti
nction rappelée plus haut (opérations achevées/opérations
en cours).
Enfin, bien que réalisées en régie, ces prestations sont facturées hors taxes sur le budget
annexe, et toutes taxes comprises sur le budget principal. Or, aucune base juridique ne justifie
cette prise de position, qui vient en contradiction avec le principe en vigueur sur ce sujet
76
.
La chambre note que ce traitement différencié a vocation à prendre fin prochainement
(
quand l’ensemble des lots des trois ZAE faisant encore l’objet d’un
budget annexe seront
cédés). Toutefois, elle invite la CABCS à procéder à une harmonisation des procédures, dans
le cadre de l’entretien de ces ZAE
,
à l’issue de la convention en vigueur
(courant 2024).
1.2.1.5
Un retard dans le versement de
l’acompte
et du solde, qui a déjà fait
l’objet d’un
échange avec le service de gestion comptable
Il apparaît enfin que les dispositions de la convention
selon lesquelles l’acompte est
versé aux communes avant le 1
er
avril et le solde au plus tard le 15 décembre après transmission
71
Au sens où des lots sont encore à céder.
72
La CLECT avait en effet évalué les charges annuelles courantes de la ZA « porte de Beaune » qui fait
l’objet d’un budget annexe à 49
545 € HT
.
73
Deux autres communes sont concernées (Chagny et Sainte-Marie-la-Blanche). Les charges courantes
annue
lles des ZA concernées ne s’élèvent toutefois qu’à 4
151 € et 2
056 €.
74
Cf. entretien des ZAE Beaune-Vignoles, la berlhotte, bruottées et creusottes rattachées au budget
principal.
75
Cf. Entretien des ZAE porte de Beaune et noirots (rapport CLECT p. 65/74).
76
Le guide de la TVA à l’usage de collectivités locales
de la DGFiP indique, dans sa version la plus
récente, que les prestations de services entre collectivités, y compris les opérations de gestion et d’entretien, sont
imposables de plein droit à la TVA.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
24
du rapport d’intervention
77
sont rarement respectées
78
.
Des rapports d’intervention
sont produits
au milieu ou en fin d’année
n,
alors qu’ils auraient normalement dû l’être en fin d’année
n-1
(pour justifier le versement du solde). Il a même pu être rele
vé la présence d’u
n rapport, qui
atteste début juin (donc a priori)
de la réalité du service fait pour l’ensemble de l’année
79
.
S’agissant d’une recette pour les communes, le
service de gestion comptable de
Nuits-Saint-Georges a préconisé en septembre 2022, dans le cadre des mises à disposition de
personnels, que ces opérations fassent l’objet de l’émission d’un titre par les communes
(avant celle d’un mandat par la CABCS). L’EPCI a indiqué que cette mesure a été
transposée
à l’entretien des ZA. Son application est toutefois limitée, puisque, sur l’exercice 2022,
sept mandats de rattachement (pour un montant total de près de 42 000
€
80
) ont été émis entre
le 10 et le 26 janvier 2023. Pour rappel, le solde aurait normalement dû être versé au plus tard
le 15 décembre
2022. La situation s’est répétée pour l’exercice 2023 avec l’émission de
dix
mandats de rattachement au mois de janvier 2024 (pour un montant total de 41 048
€
81
).
Cinq communes
82
n’avaient par ailleurs pas transmis leur rapport d’intervention 2023 à la
CABCS à la date d’émission de ces mandats (qui correspondent au versement du solde 2023).
La chambre invite la CABCS à profiter du renouvellement des conventions de gestion
de services pour
s’inscrire
davantage dans la procédure
mise en œuvre par l
e service de gestion
comptable. Elle sera attentive à la suite qui sera donnée à son invitation.
1.2.2
Les dépenses liées à la mise à disposition de locaux municipaux au profit de la
CABCS
1.2.2.1
Présentation
Des communes membres de la CABCS mettent à disposition des locaux municipaux,
afin d’assurer le fonctionnement des services communautaires
. Ces mises à disposition sont
effectuées pour permettre l’exercice
des compétences enfance, petite enfance et formation
artistique.
Au cours de la période sous revue, la mise à disposition de ces locaux provient
notamment de la commune de Beaune et est régie par quatre conventions. Depuis une première
convention de septembre 2018 (qui a pris fin en décembre 2020), des conventions annuelles
sont adoptées. Les autres communes concernées voient leurs relations avec la CABCS régies
77
Cf. Article 5.3.
78
Les mandats
de l’acompte sont systématiquement émis plusieurs mois après le 1
er
avril : à partir du
9 septembre en 2020, du 27 mai en 2021 et du 2 juin en 2022. Un retard est également observé en 2019 (premier
mandat émis le 27 août
). Cela s’explique en partie par le fait qu’à la suite du contrôle de légalité la convention n’a
été validée que le 25 mars 2019 par le conseil communautaire et que les onze conseils municipaux ont délibéré par
la suite.
79
Et ce, pour un montant inférieur au solde prévisionnel qui sera pourtant versé en intégralité en fin
d’exercice avec cette pièce justificative signée en juin (mandat n°4732 du compte de gestion 2021).
80
Cf. Comptes de gestion 2019 à 2022.
81
Cf. compte 62875 p. 6 et 7/12.
82
Beaune, Chagny, Meursault, Sainte-Marie-la-Blanche et Tailly.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
par
deux
conventions
trisannuelles,
portant
sur
les
périodes
2018-2020
puis
2021-2023. Consenties à titre onéreux, ces mises à disposition constituent une charge annuelle
de près de 450 000
€
TTC en moyenne.
83
Bien que leurs objets soient similaires, des modalités de conventionnement distinctes
ont été mises en place (entre la commune de Beaune et les autres communes concernées).
Interrogée sur ce sujet, la CABCS a expliqué que
«
le passage à une convention annuelle pour
Beaune devait permettre d’initier la refonte de la convention type. Toutefois ce chantier n’a pu
aboutir sur 2021. Les renouvellements ont ensuite été annuels pour, au final, permettre à
l’ensemble des conventions d’avoir une date d’échéance au 31/12/2023
.
(…)
»
84
.
L’analyse des
dispositions conventionnelles
85
permet de constater que cette révision des
prix n’est pas l
e seul élément sur lequel ces conventions divergeaient. Une plus grande
souplesse était notamment offerte à la commune de Beaune pour faire évoluer la surface des
locaux mis à disposition.
Ces différents éléments ne sont plus d’actualité puisqu’un mode de conventionnement
unique, acté par le bureau communautaire du 7 décembre 2023 est dorénavant en vigueur.
1.2.2.2
Une entrée en vigueur tardive des conventions
, vectrice d’insécurité
juridique
L’examen
en bureau communautaire de la dernière convention en date (fin des
précédentes fixée au 31 décembre 2023) constitue une bonne pratique. En effet, les trois
conventions trisannuelles citées plus haut ont toutes été validées en cours d’année par le bureau
communautaire et ce, bien que leur entrée en vigueur ait été rétroactivement fixée au
1
er
janvier
de leur première année d’app
lication
86
.
La CABCS a précisé dans sa réponse que
«
la prise d’une délibération avant la date
d’entrée en vigueur des conventions est bien la règle
»
mais qu’
« il a pu arriver, pour des
considérations liées à
la finalisation des projets, qu’un décalage soit induit
».
L’instruction
effectuée par la chambre
87
a toutefois révélé
que ce retard dans la procédure n’est pas
rare et
qu’il dépasse parfois les six mois.
De plus, ces conventions étant bipartites, leur caractère exécutoire est nécessairement
postérieur à leur double examen par le conseil communautaire et les conseils municipaux
concernés
88
.
Bien que régulier, un examen en bureau communautaire avant l’entrée en vigueur
des conventions n’est donc pas suffisant et ce, d’autant plus que toutes
les communes
83
Le détail annuel des montants est présenté en annexe n°5.
84
Cf. Réponse à la question 5.1 du questionnaire n°3.
85
dont le détail est proposé en annexe n°6.
86
Cf. Examen les 21 juin et 20 septembre 2018 des conventions 2018-2020 et le 21 janvier 2021 de la
convention 2021-2023.
87
Cf. Dans le cas des mises à disposition de locaux mais également dans celui de l’entretien des zones
d’activités décrit plus haut.
88
En application de l’article
L2131-1 du CGCT.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
26
concernées ne sont pas représentées au sein du bureau
89
. A titre d’exemple, la
convention
2021-2023
conclue avec la commune de Chagny n’a vu son conseil municipal se prononcer sur
le sujet que le 29 septembre
2021, soit près de neuf mois après l’entrée en vigueur qui y est
indiquée
90
. Après Beaune, il s’agit pourtant de la commune pour laquelle le montant annuel des
mises à disposition est le plus élevé (
puisqu’il varie de 33
746,43
€ en 2018 à 42
759,19
€ en
2022
91
). Au-
delà de l’incidence financière, une entrée en vigueur tardive des conventions est
vectrice d’insécurité juridique pour les agents communautaires intervenant dans les locaux mis
à disposition par les communes. Dans le cadre
de l’actuelle conventi
on (2024-2026), la CABCS
a indiqué fin janvier 2024, qu
’en dehors de la commune de Beaune,
elle ne disposait pas des
dates d’examen de celle
-ci par les conseils municipaux concernés.
Dès lors, la chambre invite la CABCS à faire examiner par les instances délibérantes,
dès le mois de septembre n-1, les conventions bipartites avec les communes prenant effet au
1
er
janvier n. Cet examen anticipé garantirait que les conseils municipaux concernés soient en
mesure de se prononcer sur ces conventions avant leur application dans les faits.
1.2.2.3
Une base tarifaire qui n’a
fait
l’objet d’aucune révision depuis 2011
Sur l’ensemble de la période sous revue
92
, les tarifs pratiqués pour ces mises à
disposition se fondent sur trois forfaits
93
:
1) Les charges générales ;
2) La maintenance et les petites réparations ;
3) L’entretien des espaces extérieurs.
Ces tarifs (mentionnés en TTC/an/m²) permettent de définir le tarif global de la mise à
disposition, qui est donc appréhendée de la manière suivante pour chaque commune :
•
Surface intérieure mise à disposition x (forfait n°1 + forfait n°2) ;
•
Surface extérieure mise à disposition x forfait n°3.
Une pondération est également appliquée, lorsque les locaux ne sont que partiellement
mis à disposition de la CABCS, afin qu’elle ne s’acquitte pas de l’ensemble des charges
afférentes
à des locaux dont elle n’est pas l’unique bénéficiaire.
Le conventionnement étant
dorénavant unique et triannuel, les trois forfaits sont révisés chaque année en fonction de
l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL) publié par l’Insee
94
.
89
Cf. Vingt-
six communes en plus de celle de Beaune sont concernées par ces mises à disposition d’après
le tableau de synthèse fourni pour la CABCS. Or, le bureau communautaire ne compte que vingt-et-un membres.
90
L’article
8 de cette convention mentionne expressément ce caractère rétroactif.
91
Cf. D’après les
éléments transmis par la CABCS.
92
Cf. Article de la convention dédié aux compensations financières (détail des tarifs en annexe n°13).
93
Les services de la C
ABCS n’
ont pas été en mesure
d’expliquer
les éléments ayant concouru à
l’établissement des trois forfaits de base en 2011.
94
Contrairement aux autres communes, les tarifs appliqués pour les locaux de la commune de Beaune
n’avaient pas été révisés entre 2018 et 2021. L’
IRL
est obtenu à partir de la moyenne de l’évolution des prix à la
consommation hors tabac et hors loyers sur les douze derniers mois. Le principal forfait appliqué reflétant les
charges afférentes aux énergies (eau, électricité, chauffage, bo
is, gaz), le choix d’un indice du type «
indice des
prix à la consommation
–
énergie »
apporterait plus de fiabilité à la démarche.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Afin que les tarifs appliqués correspondent le plus parfaitement à la réalité de la dépense
et à l’évolution des règl
es en la matière, la chambre invite la CABCS à réaliser une nouvelle
estimation des tarifs avant la fin de la présente convention
. A l’issue de celle
-ci, les forfaits de
base auront en effet quinze ans.
1.2.2.4
La question de la gratuité pour les locaux exclusivement affectés à la
réalisation d’une compétence communautaire
Le conventionnement unique acté par le bureau communautaire le 7 décembre 2023
a notamment permis de distinguer deux situations pour la mise à disposition des locaux
communaux à la CABCS : celui dans lequel les locaux sont mis à la disposition exclusive de la
CABCS, et celui où la mise à disposition
n’
est que partielle
95
.
Parmi les vingt-six communes concernées, Beaune et Chagny sont les deux seules
communes pour lesquelles les locaux font
l’objet d’une mise à disposition exclusive. Celle
-ci
est principalement réalisée au titre des compétences g
estion d’équipements culturels d’intérêt
communautaire (conservatoire et écoles de beaux-arts) et enfance
96
.
Bénéficiaire exclusif de ces locaux
dans le cadre d’un transfert de compétence,
l’EPCI devrait à ce titre supporter les obligations du propriétaire
97
. Surtout, cette mise à
disposition des biens dont les communes sont propriétaires et qui sont occupés de façon
exclusive par les services de la communauté
d’agglomération
pour l’exercice des compétences
transférées devrait être consentie à titre gratuit
98
.
Ce mode de fonctionnement correspondrait aux statuts
de l’EPCI
, qui précisent,
s’agissant des équipements péri et extrascolaires rattachés a
ux compétences de la communauté
d’agglomération
, que cet EPCI est gestionnaire (et non
bénéficiaire d’une mise à disposition
)
99
.
Outre la mise en conformité avec les dispositions du CGCT, cette régularisation contribuerait
à ce que les dépenses effectives soient le plus proche reflet du coût réel de fonctionnement
100
.
De plus, dans le cas des enseignements artistiques, cela régulariserait une situation qui perdure
depuis 2007
101
.
S’agissant
du coût de fonctionnement du conservatoire, la chambre rappelle que
la CABCS
a la possibilité de bénéficier du soutien financier de l’État
102
.
95
Dans les versions précédentes, il était uniquement précisé que le coefficient d’occupation correspondait
à la quote-part u
tilisée par la CABCS lorsque cette dernière n’utilise les biens que partiellement, que ce soit en
termes de surface ou de durée d’utilisation. Aucune précision n’était apportée pour les cas où ce coefficient serait
égal à 1.
96
Et de manière plus marginale au titre des compétences eau/assainissement (cf. bureau de la régie des
eaux de 27 m² mis à disposition par la commune de Chagny et relais enfants parents assistantes maternelles
(REPAM) de 128 m² mis à disposition par la commune de Beaune).
97
Selon l'article L1321-2 du CGCT.
98
Selon les articles L1321-1 et 2 du CGCT.
99
Cf. Article 5-3 : intégralité des compétences péri et extrascolaire
« incluant la construction,
l’aménagement, l’entretien et la gestion des équipements
».
100
Et plus indexées sur un forfait/m² dont la CABCS n’est pas en mesure de donner l’origine.
101
L’école des beaux
-arts et le conservatoire sont en effet des équipements relevant de la compétence
«
construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements sportifs et culturels d’intérêt communautaire
»
depuis une délibération du conseil communautaire du 25 juin 2007.
102
Interrogée sur un éventuel concours de la DRAC au fonctionnement du conservatoire intercommunal,
la CABCS a en effet indiqué que les conservatoires infra-départementaux ne pouvaient être soutenus. Or, il
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
28
La chambre invite donc
la CABCS à mettre en œuvre les dispositions des articles
L1321-1 et 2 du CGCT relative à la mise à disposition gratuite des biens, notamment dans le
cadre du transfert de la compétence
« construction, aménagement, entretien et gestion
d’équipements culturels d’intérêt communautaire
»
103
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le contrôle de la chambre a permis de relever, s’agissant des relations financières entre
la communauté
d’agglomération et ses membres, l’existence de régimes distincts en matière de
prise en charge des frais d’entretien et de gestion des zones d’activités économiques, mais
également en matière de mises à disposition des locaux.
Si l’existence de ces dispos
itifs relève de la libre administration des collectivités
concernées, une mise en cohérence des
conventions liant la communauté d’agglomération et
ses membres avec la pratique, devrait être réalisée.
___________________________________________________________________________
1.3
Une information en matière sociale et de prévention des atteintes à la
probité à améliorer
1.3.1
Un dispositif d’alerte interne à mettre en place en matière de
prévention et de
détection des manquements à la probité
La communauté d’agglomération
ne propose pas à ses élus ni à ses agents, de dispositif
d’alerte interne
en matière de conflits d’intérêts ou d’atteinte à la probité (éthique et
déontologie),
ni d’information en la matière,
pourtant rendue obligatoire par la loi Sapin II
104
.
S’agissant des élus, il est possible de relever que l
e règlement intérieur du conseil
communautaire, pris en application de la loi
105
, se contente de rappeler que «
les délibérations
auxquelles ont pris part des membres du conseil intéressé
s à l’affaire qui en fait l’objet soit en
leur nom personnel, soit comme mandataire, sont illégales. La délibération devra mentionner
apparaît que, sur l’ensemble de la région Bourgogne
-Franche-Comté, en 2022 et 2023, quatorze conservatoires de
ce type ont vu leur fonctionnement soutenu par la DRAC.
103
Cf. Statuts.
104
Cf. Art. 8 de la Loi Sapin 2 du 09/12/2016 : «
Des procédures appropriées de recueil des signalements
émis par les membres de leur personnel ou par des collaborateurs extérieurs et occasionnels sont établies par les
personnes morales de droit public ou de droit privé d'au moins cinquante salariés, les administrations de l'Etat,
les communes de plus de 10 000 habitants ainsi que les EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, les
départements et les régions, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat
. »
105
L’article L2121
-8 du CGCT fait obligation aux conseils municipaux des communes de plus de
1 000
habitants de se doter d’un règlement intérieur dans les six mois qui suivent leur installation. Ces dispositions
sont applicables aux établissements de
coopération intercommunale, par renvoi de l’article L 5211
-1 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
l’absence de participation des membres intéressés
. »
106
Aucune précision permettant au lecteur
d’appréhender le concept de conflit d’intérêts n’est donnée sur ce champ.
Interrogée sur les «
mesures spécifiques déployées pour prévenir et détecter les conflits
d’intérêts (élus et agents
)
», l’équipe dirigeante s’est contentée de présenter la Charte de l’élu
local (volet élus) et le dispositif afférent au cumul des activités (volet agents). Cette réponse ne
présente toutefois qu’une partie des dispositions qui permettent de prévenir et détecter les
risques de conflits d’intérêts
.
La rédaction d’une fiche de procédure en matière d’a
lerte interne, consultable sur
l’
intranet, et à destination des agents et des élus, constituerait une
réponse à l’obligation posée
par la loi en matière de recueil et de traitement des signalements. Cette fiche pourrait être
complétée par les coordonnées du référent-déontologue
107
. Les services de la CABCS chargés
de la formalisation de cette procédure trouveront dans les recommandations de l’Agence
française Anticorruption
108
des éléments d’information utiles.
Recommandation n° 1.
Etablir sans délai une procédure formalisée de recueil et de
traitement des alertes éthiques à destination des agents et des élus communautaires.
Communiquer sur cette procédure sur le site i
ntranet de l’établissement.
L’ordonnateur a indiqué à
la chambre
qu’il s’
engageait à doter la communauté
d’agglomération
d’une procédure de recueil et de traitement des signalements éthiques.
1.3.2
Des données sociales à fiabiliser
Les services de la collectivité présentent aux élus,
en début d’exercice
, un tableau des
effectifs des agents communautaires
109
. Or, au cours de la période examinée, la date au cours
de laquelle est arrêtée cette évaluation des effectifs n’est pas identique. De même, ce travail
n’est pas reproduit chaque année
, ce qui ne permet pas de disposer de données à périmètre
constant.
Les données disponibles au sein de la communauté
d’agglomération
sont en outre peu
fiables sur cette matière, comme en atteste
l’information erronée contenue dans les bilans
sociaux
110
.
106
Cf. Art. 11 du règlement intérieur du conseil communautaire.
107
Dont le périmètre de saisine a été étendu depuis juin 2023 aux élus locaux (cf. Loi « 3DS » du
21/02/2022 et Décret n°2022-1520 du 06/12/2022).
108
Cf. Recommandations datées du 12 janvier 2021, p. 69/87 et suivantes.
109
Précision apportée par les services de la CABC : «
Le tableau des effectifs est désormais arrêté au
31
mars en corrélation avec le vote du Budget. C’est ce tab
leau qui sert à la gestion quotidienne de la Direction
des ressources humaines
. » (Cf. Réponse à la question 3.2 du questionnaire n°1).
110
La chambre a pu noter une augmentation particulièrement significative des effectifs physiques
rémunérés en 2020. Interrogés sur ce point, les services de la CABCS ont précisé : «
Le bilan social 2020 avait
été produit à partir des données RH brutes issues du logiciel CIRIL. Il s’avère que ces données étaient inexactes
en termes de saisie, en particulier celles des agents contractuels, qui ne faisaient pas la distinction entre les
contractuels sur postes permanents et ceux sur postes non permanents.
»
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
30
La chambre recommande à
l’ordonnateur
de fiabiliser ses données sociales, en
modifiant les paramètres de son progiciel CIRIL ou en se dotant
d’outils permettant de retracer
avec fiabilité l’évolution de
ses effectifs.
En effet, ce n’est pas la première fois que la chambre
relève cette carence
111
. En outre, u
ne information claire sur ce sujet serait d’autant plus utile
aux services de la CABCS, qu’elle s’inscrirait dans le cadre de l’obligation nouvelle de rédiger
un rapport social unique. La chambre a toutefois bien noté que, dans une délibération de
janvier
2024, le bureau communautaire avait validé le principe de la création d’un poste au sein
de la DRH, chargé notamment de faire le lien avec la DSI «
pour développer les fonctionnalités
du logiciel
»
112
.
Recommandation n° 2.
Se doter d’outils
permettant de fiabiliser les données relatives
au recensement des effectifs physiques.
En réponse à la chambre sur ce point, il a été indiqué que la communauté
d’agglomération s’était
fixée comme objectif l’aboutissement de ce chantier pour la fin d’année
2024.
Focus : L
e dialogue social dans la CABCS à l’aune des apports de la loi de
transformation de la fonction publique
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (LTFP)
réaffirme le droit des fonctionnaires de participer
à l’organisation et au fonctionnement des
services publics
113
. Elle recentre les attributions des commissions administratives paritaires
(CAP)
sur l’examen des décisions individuelles défavorables aux agents
114
. Ce sont dorénavant
les lignes directrices de gestion (LDG) qui déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage
des ressources humaines et fixent les orientations générales en matière de promotion et de
valorisation des parcours. En outre, sur le modèle de la réforme adoptée en 2017 dans le secteur
privé, la loi
procède à la fusion des comités techniques (CT) et des comités d’hygiène, de
sécurité et des conditions de travail (CHSCT), pour donner naissance aux comités sociaux
territoriaux (CST), à compter du 1
er
janvier 2023. Ces derniers, au sein desquels une formation
spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSCT) est prévue
115
,
sont appelés
à devenir l’instance de référence en matière de concertation sur les sujets d’ordre
collectif. Enfin, à partir de 2021, le bilan social annuel élaboré par les administrations
employeurs est remplacé par un rapport social unique. Ce document doit servir de support à un
débat relatif à l'évolution des politiques des ressources humaines.
111
Au Rapport d’observations définitives de 2015 (p. 45/57), était notamment mentionné
: «
6.2 Le bilan
social
: (…)
Or, la lecture du bilan social 2013 élaboré par la CA présente des incohérences (problèmes
d’additions le plus souvent) et des erreurs (chiffres erronés) qui sont dommageables à une synthèse pertinente. La
chambre invite la CA à remplir avec plus de soin c
e rapport biannuel sur l’état de la collectivité
(…),
ce à quoi
elle
s’est engagée dans sa réponse au rapport d’observations provisoires
. ».
112
Cf. Délibération n° BU/24/002 prise au cours du bureau communautaire du 18/01/2024.
113
Cf. Article 1 de la LTFP.
114
La loi supprime les sujets afférents aux demandes de mutation et de mutation (à compter du
1
er
janvier
2020) et les propositions d’avancement et de promotion (dès le 1
er
janvier 2021).
115
Pour les collectivités de plus de 200 agents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Les développements qui suivent s’inscrivent dans
le cadre des orientations de la
formation inter juridiction «
Enquête sur le dialogue social dans la fonction publique
», qui
s’intéresse à l’application
concrète des dispositions de la LTFP
116
.
La mise en place des nouvelles instances issues de la loi de 2019 au sein de la CABCS:
Le comité social territorial a été mis en place suivant une délibération datée du
28 mars 2022. Le nombre de représentants du personnel a été fixé à quatre titulaires et quatre
suppléants
, conformément à ce que prévoit l’article
4 du décret n°2021-571
117
.
Conformément aux éléments de réponses communiqués par ses services, la CABCS a
fait le choix d’établir «
les LDG relatives à la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources
humaines et aux orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours
professionnels
»
118
dans un document commun
119
. Elles ont pris effet au 1
er
décembre 2021.
Le projet de lignes directrices (2021-2023) a notamment été piloté par le «
Co 1er Vice-
Président
», en charge de
l’Administration générale, des Ressources humaines et des Milieux
naturels, et le directeur général des services. «
Sur la base du volontariat, les chefs et directeurs
de service ont co-construits les LDG lors de deux réunions de travail. Les représentants du
personnel ont été associés à la démarche dans le cadre d’une réunion de travail avant le
passage en Comité technique
. »
120
Parmi les informations contenues dans ce document, il est intéressant de relever les axes
stratégiques retenus au titre de la «
stratégie pluriannuelle de pilotage des RH
», à savoir :
«
1-
Développer l’attractivité de la collectivité / la marque employeur
;
2-
Réduire l’absentéisme / améliorer la qualité de vie au travail
;
3- Assurer une continuité du service public ;
4-
Favoriser l’égalité femme / homme
»121.
Ainsi, en matière de valorisation des parcours, il y est précisé que la promotion interne
s’opère sur proposition de l’autorité territoriale, sur la base d’un «
barème de 100 points
»
122
,
préalable à la sélection des dossiers présentés au centre de gestion
123
.
Lors de la présentation du texte au Comité technique, cette proposition a été adoptée à
l’unanimité par les
deux collèges (employeur et personnel). Des élections professionnelles ont
été organisées en 2022 afin
d’installer les nouvelles instances. Le rapport social unique est en
cours d’élaboration
au moment de la rédaction de ces lignes.
116
Cf. « Enquête sur le dialogue social dans la fonction publique », Questionnaire resserré.
117
Cf. «
Selon l'effectif des agents relevant du comité social territorial, le nombre de représentants
titulaires du personnel est fixé dans les limites suivantes
:
(…)
2° Lorsque l'effectif est supérieur ou égal à deux
cents et inférieur à mille : quatre à six représentants
(…)
».
118
Cf. Art. 13 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux LDG et à l'évolution des
attributions des commissions administratives paritaires.
119
Cf. Arrêté n°2021-432 du président de la CABCS en date du 09/12/2021, p. 2.
120
Cf.
Annexe de l’arrêté n°2021
-432 mentionné plus haut, p. 1.
121
Cf. Annexe de l’arrêté n°2021
-432, p. 7/16.
122
Cf. Annexe déjà citée, p. 13 et 14/16.
123
Sur ces 100 points, 30 sont
affectés à la valeur professionnelle de l’agent. Celle
-ci est évaluée à partir
de l’appréciation de la manière de servir
, en se basant sur les trois derniers entretiens professionnels.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
32
Les moyens mis à disposition des syndicats
A la suite des élections professionnelles du 8 décembre
2022, aucune liste n’ayant
été
déposée
124
,
l’établissement a procédé à la nomination de représentants
des syndicats par tirage
au sort
125
. Ces derniers, selon les informations communiquées par la CABCS au cours de
l’entretien d’ouverture du contrôle, sont en cours de formation.
L’impact des nouveaux outils du dialogue social
Compte tenu de ce qui précède (absence de candidats aux dernières élections
professionnelles et formation en cours des représentants désignés par tirage au sort), «
il n’a
pas été constaté de gain de temps dans le traitement des dossiers. Les incidences de la mise en
œuvre de la loi ne sont aujourd’hui pas mesurables au niveau de la CABCS.
»
126
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les services de la communauté
d’agglomération
produisent des informations en matière
de ressources humaines
qui nécessitent d’être fiabilisées
afin de permettre leur utilisation à des
fins
d’analyse rétrospective et
prospective. Ce qui entre pleinement dans les objectifs fixés
notamment par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019.
L’absence de dispositif de recueil et de traitement des alertes éthiques constitue en outre
une carence qui appelle une réflexion autour de la mise en œuvre d’un mécanisme
d’information et de prévention
commun aux agents et aux élus.
124
Cf. Réponse à la question 10.3 du questionnaire n°2 et tableau de recensement issu de la Direction
générale des collectivités territoriales du ministère de l’Intérieur.
125
Cf. Art. 6, 34 et 50 du décret n°2021-571 du 10 mai 2021 relatif au comités sociaux territoriaux des
collectivités territoriales et leurs établissements publics ; Art 11, 23 et 36 du décret n° 89-229 du 17 avril 1989
relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
et Art. 10, 17 alinéas 6 et 22 du décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives
paritaires de la fonction publique territoriale.
126
Cf. Réponse à la question 10.4 du questionnaire n°2.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
2
DES RELATIONS AVEC LES TIERS À SÉCURISER
Selon
les
recommandations
de
l’Agence
française
Anticorruption
(AFA),
la maîtrise des risques d’atteinte à la probité passe par le développement d’un dispositif qui
concerne tout à la fois les services et les organes décisionnels.
D’après l’AFA, en outre, la
commande publique et les relations avec les associations constituent les secteurs les plus
exposés au risque pénal. La chambre a donc mené une
instruction dans l’objectif d’apprécier
les moyens mis à la disposition des services et des élus dans la prévention et la maîtrise du
risque d’
atteintes à la probité sur ces champs.
2.1
Des processus
d’achat
qui tendent
vers davantage d’efficience, mais à
sécuriser juridiquement
2.1.1
Une organisation plus efficiente
Au sein de la CABCS
, l’organigramme de la direction de la commande publique,
des
achats, de la reprographie et du courrier distingue les procédures « achats » et « commande
publique ». Cette distinction indique
l’existence, à côté des procédures de commande publique
« classiques » (
dont l’objectif est de procéder aux achats de biens et services pour le compte
des directions opérationnelles)
, d’une stratégie d’amélioration de la performance dans les achats
(notamment : tendre vers des achats mutualisés).
Dans les faits, dans cette direction, le service achats est responsable du recensement des
«
besoins d’achats en investisseme
nt (mobilier, électro-
ménager, sono …) de chaque
service
»
127
. En outre, «
les fournitures récurrentes pour les besoins transversaux (fournitures
scolaires, fournitures de bureau, produits d’entretien, papier, …) de la
commune et/ou de la
CABCS sont directement achetées par marchés (groupements de commandes) par le service
achats
. »
128
Cette stratégie de mutualisation des achats constitue une pratique favorable à des
économies d’échelle.
De même, en matière de formalisation des procédures, la chambre a pu constater que le
site i
ntranet de la communauté d’agglomération comport
ait des fiches de procédures pour les
commandes de fournitures de bureau et de produits d’entretien. Une
fiche de procédure générale
est également publiée. Celle-ci renseigne notamment sur les marchés mutualisés existants,
auxquels il convient d’avoir recours pour des besoins s’y référant
129
. Ici aussi, la formalisation
des procédures constitue une bonne pratique pour permettre d’homogénéiser les processus.
127
Cf. CABCS,
Guide de l’achat public
, 2023, p. 9/27.
128
Cf. CABCS,
Guide de l’achat public
, 2023, p. 8/27.
129
Cette
fiche comporte par ailleurs un rappel de l’obligation en la matière
: «
Lorsqu’il existe un marché
ou un accord-cadre pour répondre à un besoin (ex : vidéoprojecteur, impression, matériel informatique ...), tous
les services doivent impérativement command
er via ce marché, sans consulter d’autres fournisseurs en amont
».
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
34
Sur le plan de la prévention des risques juridiques et financiers, il a pu être constaté que
l
’organisation des fonctions
achats/commande publique était cadrée par plusieurs documents
consultables sur le site i
ntranet de l’établissement, à savoir
:
-
Un
guide de l’achat public
, édité en 2018
130
et dont la dernière mise à jour au moment de
la rédaction de ce rapport date de l’année 2023
;
-
Des modèles de documents
, relatifs à l’analyse des offres, aux échanges de mails avec les
fournisseurs (demande de devis, information des candidats retenus ou non).
En outre, des sessions de formation au droit de la commande publique sont organisées
en interne, à destination des acheteurs. Ces sessions associent des agents de la communauté
d’agglomération et de la commune de de Beaune.
Elles sont assurées par la directrice de la
commande publique, des achats, de la reprographie et du courrier.
2.1.2
Une sécurisation juridique nécessaire des procédures de passation des marchés
Les acheteurs publics ont pour obligation d’assurer, dès le 1
er
euro, l’application des
grands principes de la commande publique, qui sont par ailleurs inscrits en préliminaire du
code.
131
Leur ambition n’est pas uniquement de réaliser des économies dans les différentes
phases de la procédure d’achats, mais de prémunir les élus et les agents qui
interviennent
dans une zone de risques juridiquement sensible
132
. Par
la consultation d’un échantillon de
marchés, portant sur la totalité de la période sous revue et pour des objets et des montants
distincts, il a pu être relevé des mauvaises pratiques, com
munes à l’ensemble de l’échantillon
dans les étapes de la passation, qui
exposent l’établissement
(ses services et les élus qui prennent
les décisions) à des risques juridiques significatifs.
2.1.2.1
Un champ d’application du code de la commande
publique à respecter
Le code de la commande publique (article L2) s’applique dans le cas
de contrats conclus
à titre onéreux par un acheteur ou une autorité concédante, pour répondre à ses besoins en
matière de travaux, de fournitures ou de services, avec un ou plusieurs opérateurs économiques.
Or, il est apparu que les services de la communauté d’agglomération avaient pu contracter avec
des fournisseurs sur des matières qui n’ont pas été appréhendées, à tort, comme relevant du
champ de la commande publique. Un exemple illustre cette situation.
130
Cf. Réponse à la question 5.3 du questionnaire n°2.
131
Cf. Code de la commande publique, Titre préliminaire de la partie législative, article L3 :
«
Les acheteurs et les autorités concédantes respectent le principe d'égalité de traitement des candidats
à l'attribution d'un contrat de la commande publique. Ils mettent en œuvre les principes de liberté d'accès et de
transparence des procédures, dans les conditions définies dans le présent code. Ces principes permettent d'assurer
l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics
. ».
132
La compagnie d’assurance SMACL publie chaque année un rapport sur le risque pénal des élus et des
agents publics territoriaux. Pour 2022, ce rapport rappelle que près de la moitié des motifs de poursuites contre les
élus locaux et fonctionnaires territoriaux sur l’ensemble des mandatures depuis 1995 avait pour origine des
manquements à la probité (cf. rapport 2022 p. 21 et 30).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Le bureau communautaire du 1
er
décembre
2022 a acté la conclusion d’une
convention
de partenariat avec une
association culturelle. Cette convention s’est inscrite dans le cadre du
projet de revitalisation économique du territoire (selon une information du conseil
communautaire de juin 2022
). D’un point de vue opérationnel, des rencontres annuelles,
organisées en roulement dans trois communes
133
, ont été mises en place à l’été
2023, sous
l’appellation
«
festival vivons plus haut
»
. Elles ont pris la forme de colloques et de conférences,
d’animations culturelles et musicales, ainsi que de marchés valorisant les prod
uits locaux.
Les missions confiées à l’association portaient notamment sur le volet «
animation
culturelle et musicale », via la programmation et la contractualisation avec les artistes, ainsi que
le montage et le démontage des scènes. La CABCS s’est engagée à verser à l’association une
« contribution financière » à hauteur de 26 000
€
TTC
134
, pour ce qui s’assimile, dans les faits,
à une prestation de services ; cela a été confirmé par
l’imputation comptable
135
de cette
opération, et par les services de la CABCS elle-même (cf. sa réponse sur ce sujet).
Ces missions auraient dû être confiées à l’association dans le cadre des règles fixées par
le code de la commande publique. S’agissant ici d’une prestation dont le montant est inférieur
à 40 000
€
H.T, elle pou
vait en outre s’inscrire dans une procédure sans publicité
ni mise en
concurrence préalables (au sens de l’article
L2120-1 du code de la commande publique).
De surcroît, la CABCS a justifié le choix du recours à cet opérateur par sa
« proximité »
136
,
ce qui est
contraire au principe d’égalité de traitement des candidats.
Au cours du contrôle
, l’ordonnateur a mentionné une réponse ministérielle datée du
4 février 2021, qui concerne les procédures de passation des marchés publics de faibles
montants. De ce point de vue, la chambre et la réponse ministérielle rappellent que les facilités
en matière de procédure de mise en concurrence qui sont accordées à l’acheteur public dans ce
cas ne doivent pas conduire à méconnaître le respect des principes fondamentaux de la
commande publique et sont conditionnées à la nature de la prestation et au degré des
connaissances dont l'acheteur dispose quant au secteur économique concerné. Elle relève
d
’ailleurs
que, pour la deuxième édition, les services communautaires ont fait le choix d’une «
mise en concurrence », comme l
’a
signalé
l’ordonnateur.
2.1.2.2
Des délais de consultation irrégulièrement courts
Dans le cas de marchés à procédure adaptée, la détermination des délais de remise des
candidatures et des offres est laissée à la libre appréciation de l’acheteur (articles R. 2143
-1 et
R. 2143-2 du CCP). Pour autant, ce dernier doit tenir compte du montant du marché, de la
complexité des prestations, de la fa
cilité d’accès aux documents de la consultation, de la
nécessité éventuelle d’une visite des lieux et de l’importance des pièces exigées des candidats.
Ces délais doivent en effet permettre aux opérateurs économiques intéressés de disposer du
temps nécessaire pour préparer leur dossier de candidature et leur offre. Le non-respect de cette
règle s’illustre notamment dans
un dossier relativement récent.
133
Aubigny-la-Ronce, Thury et Baubigny.
134
L’examen par le seul bureau communautaire d’une convention de partenariat ayant une telle incidence
financière est possible depuis l’évolution des délégations du conseil au bureau communautaire actée par le
conseil
communautaire du 13 décembre 2021.
135
Op. cit. p. 1/11.
136
Cf. Une réponse écrite faite à la chambre.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
36
Fin 2021
137
, les services de la CABCS ont lancé une consultation sous forme de
procédure adaptée à lot uniqu
e, pour le remplacement du parquet dans deux salles de l’école
des beaux-arts (Beaune). La particularité de ce marché était que les travaux devaient se dérouler
pendant les vacances d’été, pour ne pas gêner la pratique des élèves
138
.
Le règlement de la consultation, mis en ligne début septembre
2021, a fait l’objet d’une
modification, en date du 30 septembre
2021. Cette modification a consisté en l’ajout de
précisions concernant la visite préalable des lieux, présentée comme nécessaire pour déterminer
la nat
ure du produit à proposer
139
. La date limite de remise des offres, fixée initialement au
11 octobre 2021, est demeurée inchangée. Or, la précision apportée fin septembre 2021 était de
nature à imposer une contrainte supplémentaire (visite obligatoire sur site), justifiant par là un
allongement du délai de remise des offres
140
.
En l’espèce, un délai de huit jours ouvrés
141
laissé aux candidats pour finaliser leurs
offres aurait pu être considéré par le juge comme
insuffisant pour assurer le respect des
principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et
de transparence des procédures.
Recommandation n° 3.
: En conformité avec l’article R. 2151
-4 du code de la
commande publique, prolonger le dé
lai de réception des offres lorsqu’un complément
d’information ou une modification importante sont apportés aux documents de la
consultation.
2.1.2.3
Une égalité de traitement des candidats qui
n’est
pas toujours garantie
Pour
la création d’une aire de covoiturage et d’un parking
-relais à Beaune, une
procédure de marché à procédure adaptée a été lancée par la CABCS en 2022. Le lot 1
(1 750 747,15
€
HT) a été attribué à un groupement
d’entreprises
,.
L’offre initiale de ce candidat, qui comportait notamment la fermeture de l’axe routier
(contraire aux dispositions de l’article 10.3 du CCTP et aux conventions conclues avec le
concessionnaire autoroutier) était manifestement inappropriée
142
. Elle
a d’ailleurs
été qualifiée
comme
«
ne pouvant être acceptée
»
dans le rappo
rt d’analyse des offres
.
137
Date de publication de
l’avis d’appel public à la concurrence
: 13 septembre 2021.
138
Cf. Article 2-5 du CCTP, p. 6/13 : «
La date de début des travaux est fixée dans l'ordre de service
adressé au titulaire. Les travaux se dérouleront pendant les vacances d’été 2022 en site inoccupé
. »
139
Cette visite était d’ailleurs rendue obligatoire, comme en témoigne le règlement de la consultation
modifié, dans son préambule, p. 2 : «
La visite des lieux est obligatoire pour remettre une offre, sous peine
d’irrégularité.
».
140
L’allongement du délai est obligatoire lorsque les offres ne peuvent être déposées qu’à la suite d’une
visite du site (Cf. Art. R2151-3 du CCP).
141
Du 30/09/2021 (date de modification du RC) au 11 octobre 2021 (date limite de dépôt des candidatures
et des offres).
142
U
ne offre inappropriée, au sens de l’article L2152
-4 du CCP, est une offre «
sans rapport avec le
marché parce qu'elle n'est manifestement pas en mesure, sans modification substantielle, de répondre au besoin
et aux exigences de l'acheteur qui sont formulés dans les documents de la consultation
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Cette offre a pourtant
fait l’objet d’une régularisation dès le stade de la demande de
précisions. Ce qui est contraire à ce que prévoit
l’article R2152
-1 du code de la commande
publique.
Sur un autre dossier, les services de la CABCS ont pu considérer
qu’
une offre était
régulière
143
, alors que le candidat proposait un délai d’exécution supérieur
au délai défini par
l’acheteur
.
En procédant de la sorte sur ces deux dossiers
, la CABCS n’a pas été en mesure de
ga
rantir l’égalité de traitement des candidats.
Recommandation n° 4.
:
En conformité avec l’article L. 3 du code de la commande
publique, garantir
l’égalité
de traitement des candidats,
notamment dans l’appréciation
de la régularité et de la valeur technique des offres.
2.1.2.4
Des réflexes à acquérir sur la préparation et la
mise en œuvre des procédures
Plusieurs dossiers ont révélé un manque de sécurisation des procédures sur trois
éléments.
Tout d’abord, dans la préparation de la procédure, il est rappelé qu’une entité
adjudicatrice et un pouvoir adjudicateur peuvent décider de ne pas allotir un marché, lorsque la
dévolution en lots séparés risque de conduire à une procédure infructueuse. Lorsqu'un acheteur
décide de ne pas allotir le marché, il motive son choix en énonçant les considérations de droit
et de fait qui constituent le fondement de sa décision
144
. Or, lors de la consultation du marché
de travaux de canalisations pour la sécurisation de l'alimentation en eau potable à Beaune
(2019), il est apparu que cette règle n’avait pas été respectée.
De même, si l’acheteur est en droit de vérifier l’aptitude des candidats à exercer
l’activité objet du marché
145
,
la renommée de l’entreprise ou une expérience passée ne peuvent
conditionner
l’attribution d’un marché public
. Or, la formulation employée dans le registre de
consultation du marché de
remplacement du parquet dans deux salles de l’école des Beaux
-arts
(2021) déjà cité, aurait pu, de ce point de vue, être interprétée comme contraire à cette règle.
Dans cette procédure, en effet, les candidatures étaient notamment sélectionnées au regard de
leurs « garanties techniques, professionnelles et financières »
146
, ainsi que de l’existence d’au
moins « trois références de moins de cinq ans en a
déquation avec l’objet du marché
».
143
Cf. Article L2152-2 du CCP : «
Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences
formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la
législation applicable notamment en matière sociale et environnementale
. ».
144
Cf. Art. L2113-11 du CCP.
145
Cf. Art. R2144-3 du CCP : «
La vérification de l'aptitude à exercer l'activité professionnelle, de la
capacité économique et financière et des capacités techniques et professionnelles des candidats peut être effectuée
à tout moment de la procédure et au plus tard avant l'attribution du marché
. ».
146
Cf. Article 6-1-1 du règlement de consultation, p. 6/10.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
38
Enfin, la CABCS a attribué en février 2021 un
marché de travaux d’assainissement et
d’eau potable du quartier Lavirotte à Nolay. Or, l’offre de ce candidat, qui s’élevait à
560 467,40
€
HT, était significativement moins élevée, non seulement que la moyenne des
offres proposées par les trois autres soumissionnaires (666 709
€
H.T en moyenne soit 19 % de
plus que l’offre retenue
147
), mais surtout que l’estimation préalable réalisée par le maître
d’œuvre de la CABCS (647
758
€
H.T soit 15,6 % de plus
148
). Cette situation aurait dû alerter
les services de la CABCS sur le caractère anormalement bas de cette offre.
Pour rappel, afin de protéger l’acheteur d’offres financièrement séduisantes mais dont
la solidité pourrait ne pas êt
re assurée, l’article L. 2152
-6 du CCP impose une procédure de
détection des offres anormalement basses (des précisions et justifications sur le montant de son
offre doivent être demandée
s au candidat concerné). Et, si la comparaison de l’offre avec la
moy
enne des autres candidats et l’estimation des services ne suffi
sent pas à qualifier
automatiquement l’offre d’anormalement basse,
ces indices doivent enclencher une procédure
contradictoire avec le candidat concerné
.
Dans sa réponse à la chambre sur ce dossier
, l’EPCI a indiqué avoir abordé ce sujet avec
le maître d’œuvre qui a confirmé le constat indiqué dans le rapport d’analyse des offres,
selon
lequel «
aucun prix anormalement bas n’a été détecté
149
». L
a CABCS n’a pas été en mesur
e de
fournir un
écrit démontrant que le maître d’œuvre avait bien été interrogé sur le sujet.
La chambre invite la CABCS à s
e conformer aux dispositions de l’article L2152
-6 du
code de la commande publique relatif au traitement des offres anormalement basses.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La consultation d’un échantillon de marchés
publics
a permis de relever l’existence de
plusieurs carences significatives, commune
s à l’ensemble des procédures
de passation
retenues.
L’attention des services de la
communauté
d’agglomération
est ainsi appelée en
particulier sur le respect des grands principes de la commande publique, au premier rang
desquels figure l
’égalité de traitement entre
les candidats. Ces principes ont non seulement
pour objet de permettre des achats au meilleur prix, mais ils participent surtout à la protection
juridique des intervenants (élus et agents).
147
Cf. RAO p.9/14.
148
Op. cit. p. 5/14.
149
RAO p. 9/14
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
2.2
Des relations à mieux encadrer avec le secteur associatif
2.2.1
Un processus
d’
attribution des subventions qui doit gagner en transparence et
en rigueur
2.2.1.1
Une hausse relative du montant total des subventions versées entre 2018 et
2023, et une grande stabilité des tiers soutenus
Au cours de la période sous revue (2018-2023), la CABCS a apporté son concours
financier au titre du fonctionnement de sept à huit acteurs associatifs intervenant notamment
dans le secteur culturel. Ces sommes, qui ont représenté une dépense de 3
€/habitant tout au
long de cette période, ont été relativement stables. Les évolutions constatées (hausse de près de
12 % entre 2018 et 2023) sont notamment liées aux montants versés à
l’association
«
pour
l’inscription des climats du vignoble de Bourgogne au patrimoine mondial de l’UNESCO
»
(15 000
€/an entre 2018 et 2020, 20
000
€ en 2021 et 26
000
€ en 2022), et s’expliquent
par
l’évolution des missions et actions
portées par cette association. Le tableau qui suit présente le
détail de cette évolution générale.
Tableau n° 10 :
Évolution du montant des subventions de fonctionnement versées aux associations
entre 2018 et 2023 (compte 6574)
Année
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Évolution
Montant TTC
138
500 €
141
000 €
152 000
€
148 500
€
153 000
€
155 000
€
+ 11,9 %
Source : Délibérations du conseil communautaire
De même, la liste des associations subventionnées évolue peu au cours de la période
sous revue. Interrogés sur ce point, les services de la communauté
d’agglomération
ont
notamment mis en avant le principe de spécialité
150
qui régit les EPCI. Pour la chambre, cette
situation est également la conséquence d’une communication limitée en matière de
possibilités
de subventionnement
(peu d’informations présentes sur le site
i
nternet de l’entité
, des dossiers
transmis aux seules associations déjà subventionnées). Elle rappelle que l
’application
du
principe de spécialité ne dispense pas la CABCS de faire preuve de davantage de transparence
dans ce domaine
151
. Elle
l’
invite donc à rendre plus accessible cette information sur les
conditions d’octroi des sub
ventions (via son site internet par exemple).
150
Un EPCI ne peut intervenir que dans les champs de compétences qui lui ont été transférées et
uniquement à l'intérieur de son périmètre.
151
L’actualité a par ailleurs souligné qu’une subvention pourrait être attribuée à des associations sportives.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
40
2.2.1.2
Des modalités de partenariat perfectibles
En 2023, la CABCS a versé une subvention annuelle de plus de 23 000
€ à trois
associations. Ce seuil s’accompagne d’un conventionnement obligatoire
152
. Or, bien que
concernant un partenaire proche de la communauté
d’agglomération
153
, l’association
« pour
l’inscription des Climats du vignoble de Bourgogne au patrimoine mondial de l’UNESCO
»
n’a pas conclu de convention avec la CABCS.
Interrogés sur ce point, les services de la communauté
d’agglomération
ont précisé être
membre fondateur de cette association. En outre,
malgré l’absence de convention annuelle,
«
l’action de l’association est cadrée par différents documents, dont la convention cadre 2022
-
2026 définissant les modalités de part
enariat, l’engagement des différents signataires et le plan
d’actions. L’association rend compte de son action chaque année à ses membres, dont la
communauté d’agglomération, dans ses différentes instances (conférence territoriale,
assemblée générale, comm
issions) et via l’élaboration d’un bilan annuel
».
La chambre observe à ce sujet que le lien entre cette convention-cadre (2022-2026) et
la subvention susnommée ne va pas de soi, puisqu’il s’agit de décisions actées lors de conseils
communautaires distincts. De plus, la convention-cadre a pour objet de déployer « les actions
issues du plan de gestion du site des Climats du vignoble de Bourgogne »
154
. Son article 3.1
155
distingue ainsi
les engagements communs et particuliers. L’ensemble de ses actions fait l’obj
et
de « conventions financières spécifiques par thématiques » ou de « contrats territoriaux ». Le
programme d’actions annexé à la convention
-cadre reste un document général, qui ne présente
pas d’actions spécifiques dédiées au territoire de l’EPCI. Au fina
l, aucun élément précis dans
cette convention-
cadre ne détermine l’objet, le montant, les modalités de versement, les
conditions d'utilisation ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention
attribuée par la CABCS ; ce qui est contrair
e aux dispositions de l’article 10 de la loi n°2000
-
321 du 12 avril 2000.
En définitive, la CABCS
n’
a pas conclu de convention spécifique et de contrat territorial
avec l’association pour l’inscription des climats du vignoble de Bourgogne au patrimoine
mondial de l’UNESCO
. La chambre invite donc la communauté
d’agglomération
à
conventionner avec cette association.
En conformité avec l’annexe
1 de la circulaire du Premier ministre
156
afférente aux
relations partenariales entre les pouvoirs publics et les associations, cette convention pourra
revêtir un caractère pluriannuel. Ce même texte précise que ce mode de conventionnement sur
une période de quatre années constitue une pratique à privilégier. Une telle pluri annualité
apporte ainsi une meilleure visibilité aux structures associatives, sans engager fermement le
financeur en dehors de la première année
157
. Cette modalité pourrait ainsi s
’applique
r également
aux écoles de musique associatives (avec lesquelles la CABCS a conclu des conventions
annuelles sur l’ensemble de la période sous revue
dont le montant dépasse les 23 000
€/an)
.
152
S
elon l’article 1 du décret n°2001
-495 du 6 juin
2001 pris en application de l’article 10 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
153
La CABCS est représentée dans l’associati
on par un élu communautaire (cf. délibération n° CC/20/054
issue du conseil communautaire du 23 juillet 2020).
154
Op. cit. p. 7/44.
155
Op. cit. p. 8 et 9/44.
156
Op. cit. p. 2/9.
157
Les montants attribués pour les années suivantes étant fonction des disponibilités de crédits et
conditionnés à l’atteinte des objectifs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
2.2.1.3
Une instruction
a minima
des demandes de subvention,
qui n’est pas de
nature à faciliter une décision objective de la part des élus
L
a CABCS n’a pas adopté de règlement d’intervention
en matière d’
instruction des
demandes de subvention.
Si l’adoption d’un tel document ne constitue pas une obligation, elle
permet toutefois de définir un cadre pour la recevabilité des demandes de subvention, ainsi que
la procédure et le calendrier de leur instruction
158
. De même, adopter ce texte permettrait de
fixer un cadre pour les engagements des organismes bénéficiaires, y compris en matière de
publicité du soutien financier apporté.
Dans sa réponse au questionnaire de la chambre sur ce thème, la CABCS a précisé que
la recevabilité était
vérifiée au regard des compétences de l’EPCI. Dans le cas où la demande
est jugée recevable,
« elle est instruite par les services qui contrôlent le dossier déposé afin de
vérifier sa complétude »
. Le rôle des services en matière d’instruction apparaît donc limité. Ce
constat a été confirmé par la suite. Dans un premier temps, la CABCS a indiqué
qu’
«
il n’y a
pas à proprement
parler d’avis technique sur les demandes
»
. Dans un second
temps, l’EPCI
ne mentionne aucune analyse financière formalisée.
Sur ce thème, les différentes réponses apportées par la CABCS font apparaître que,
malgré un double examen en commission finances puis en conseil communautaire, aucun
élément en matière de description de la situation financière des organismes subventionnés
n’est
spontanément porté à la connaissance des élus
159
. Ce constat vaut autant pour les arbitrages
préalables
160
que pour la commission Finances. Dans les deux cas, les décisions se fondent, en
l’absence de demandes expresses d’informations complémentaires, sur le seul
tableur recensant
l’évolution des montants alloués les années précédentes et le montant demandé l’
année
concernée, ce qui constitue une information limitée pour permettre aux élus de prendre des
décisions éclairées.
Ainsi, la consultation des dossiers 2023 des trois associations percevant plus de 23 000
€
de subventions illustre les défauts de cette situation. Ces structures disposaient en effet de
marges financières confortables
161
, sans que cela ne conduise les services à
s’
interroger sur les
montants alloués ou à faire des propositions alternatives (proportionnées aux besoins réels de
ces associations).
Trois
autres carences ont été constatées. La question des conflits d’intérêts (dont la
prévention pourrait être assurée par une liste des administrateurs des associations qui n’est elle
-
même pas demandée) n’est pas abordée. De même, la déclaration d’eng
agement ne fait pas état
des obligations de l’organisme subventionné en matière de publicité du soutien de la CABCS
162
.
158
Celui-ci est stable
sur l’ensemble de la période sous revue. A l’exception de 2020, les subventions sont
en effet attribuées lors du deuxième conseil communautaire de l’année en mars ou avril. L
a date limite de dépôt
des dossiers est fixée à la mi-décembre
de l’année n
-1.
159
Cf. Le dossier de demande de subvention, seul document décrivant la situation financière des
organismes subventionnés, n’est pas
transmis aux élus siégeant en commission finances.
160
La CABCS a indiqué
qu’aucune demande n’était éliminée à ce stade. L’ensemble des demandes sont
donc examinées par la commission finances.
161
Cf. Les reports à nouveau et/ou les disponibilités de ces trois acteurs représentaient 50 à 80 % de leurs
charges annuelles en 2022. Ce qui les plaçait dans des situations financières confortables.
162
La CABCS a précisé dans sa réponse
que même en l’absence d’obligation formalisée, les partenaires
apposent le logo de la CABCS sur leurs supports de communication. Deux exemples ont été fournis à partir des
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
42
Enfin, le nombre d’adhérents qui résident sur le territoire de la CABCS n’est pas demandé
; ce
qui permettrait pourtant
de justifier l’int
érêt local propre au versement de ces aides
financières
163
.
Au-
delà de cette situation, l’analyse du
dossier de demande de subvention a permis de
relever l’existence d’
une irrégularité : l
’absence
de demande de comptes certifiés (par un
commissaire aux comptes) pour les associations qui perçoivent annuellement plus de 153 000
€
de subventions par l’ensemble des autorités administratives
164
. C
’
est le cas de l
’association
pour
l’inscription des climats du vignoble de Bourgogne au patrimoine mondial de l’UNESCO
.
Ainsi, la procédure d’instruction des demandes de subvention
comporte des fragilités
qui
peuvent être préjudiciables tant à l’entité qu’aux élus, dans la mesure où
elle ne contribue
pas à donner une information complète sur la situation des impétrants. Pour rappel, une situation
de conflit d’intérêts est susceptible d’
entraîner deux effets juridiques importants
: l’illégalité
des délibérations prises,
ainsi qu’une sanction pénale des personnes intéressé
es au titre de
l’infraction
de
prise illégale d’intérêts.
Recommandation n° 5.
: M
ettre en œuvre une procédure d’examen des demandes de
subventions, comprenant notamment une analyse des éléments financiers et juridiques,
afin de prévenir les risques de conflits d’intérêts.
2.2.1.4
Des enregistrements comptables à sécuriser et à optimiser
L’analyse des délibérations portant accompagnement financier des associations a
démontré, pour la période examinée,
que l’imputation comptable des subventions versées
165
pouvait être améliorée. Ce constat est illustré par les
relations nouées par l’EPCI avec deux
associations
œuvrant
dans le secteur social.
En septembre
2019, le conseil communautaire a acté la conclusion d’une convention de
partenariat avec l’association
«
les restaurants du cœur –
les relais du cœur
». Ce partenariat
s’inscr
ivait dans une campagne de communication visant à améliorer les performances des
habitants de la CABCS en matière de tri des déchets papier
166
. La contribution annuelle versée
sites internet d’organismes subventionnés, ce qui ne démontre toutefois pas que la pratique soit généralisée et
contrôlée.
163
L’article L.1611
-4 du CGCT dispose que «
toute association, œuvre ou entreprise ayant re
çu une
subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée
. » Ces mesures ont
notamment pour finalité de vérifier que les conditions ne sont plus remplies (CE, 7 août 2008, Crédit coopératif,
req. n° 285979). Le Conseil d'État a précisé que ces conditions peuvent découler soit des normes qui la régissent
(existence juridique, intérêt local), soit de la délibération d'octroi, soit d'une convention signée avec le bénéficiaire
(obligatoire pour les subventions supérieures à 23 000
€), ou encore peuvent découler implicitement mais
nécessairement de l'objet même de la subvention (CE, 5 juillet 2010, CCI de l'Indre, req. n° 308615).
164
O
bligation prévue par l’article L612
-4 du code du commerce.
165
Cf. compte 6574 sur la nomenclature M14 et 65748 en M57.
166
La délibération du conseil communautaire du 23 septembre 2019 précise que les performances de tri
des papiers de la CABCS sont en baisse et inférieures à la moyenne nationale / habitant. L’objectif est donc de lier
l’amélioration de ces performances au montant de la contribution versée à l’association et ce, afin qu
e les usagers
lient leur geste de tri à une démarche solidaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
par l’EPCI
était plafonnée à 10 000
€
, répartis de la manière suivante : une contribution initiale
de 2 500
€ relative aux frais d’utilisation de la marque
«
Les restaurants du cœur
» et 7 500
€
supplémentaires versés dans le cas où les performances (en termes de tonnes de papiers
collectées) étaient supérieures à c
elles observées l’année précédente
167
.
L’article 4 de la
convention
168
mentionnait une « opération de mécénat ».
Le partenariat entre la CABCS et cette association dérogeait toutefois aux principes
fondamentaux du mécénat, dans la mesure où :
-
Le mécénat constitue une démarche désintéressée et sans contrepartie directe. Or, la
délibération du 23 septembre 2019 qui
fait expressément état du coût pour l’EPCI des
baisses de performance en matière de tri des papiers, laisse à penser
que l’EPCI a un
intérêt
financier à s’inscrire dans celle
-ci ;
-
Les contreparties, qui ne sauraient dépasser le quart du montant du don, ne sont pas
estimées. Elles existent pourtant (puisque l’association prend part à un plan de
communication mené par l’EPCI afin de
«
s’a
pproprier et porter le message auprès des
usagers
169
»
).
Cette opération ne relevait pas du mécénat, bien que le conseil communautaire l’ait
validée sous cette forme.
Un an après l’examen de cette convention, le conseil communautaire
a décidé de l’attribution d’une subvention de 10
000
€ à cette association lors de la séance du
21 septembre 2020. Le même montant a été validé
pour l’exercice 2021 lors de la séance du
6 avril 2021. Là encore, le recours à une subvention et son imputation sur le compte 6574 ne
correspondent pas au cadre législatif en vigueur
170
.
Cette opération aurait eu vocation à être imputée au compte 651 (qui correspond aux
redevances versées pour les marques comme le rappelle l'instruction budgétaire et comptable
M14)
171
. La chambre note par ailleurs que les montants validés par le conseil communautaire
n’ont finalement pas été versés à l’association pour les exercices 2020 et 2021
172
.
La chambre invite par conséquent la CABCS à respecter le cadre juridique et financier
du mécénat, et à faire preuve de vigilance dans la formalisation de ses relations avec le secteur
associatif.
Le second exemple concerne
l’association «
mission locale rurale de Beaune
». Le
soutien financier accordé à ce tiers a été imputé au compte 6281, qui recense notamment « les
cotisations à des associations (exemples : Jumelage, Villefleurie ...) »
173
.
167
La convention initiale conclue en 2019 se basait sur les tonnages réalisés en 2018. Sa mise en place
ayant été retardée par la crise sanitaire début 2020, un avenant
a été conclu afin d’actualiser ce tonnage sur lequel
le versement des 7 500
€ est indexé.
168
Qui faisait référence aux dispositions de l'article 238 bis du Code général des impôts (CGI).
169
Cf. Article 2 de la convention.
170
Le terme de subvention désigne, selon
l’article 59 de la loi n°2014
-856 du 31 juillet 2014 relative à
l’économie sociale et solidaire
, les contributions facultatives de toute nature, décidées par les autorités
administratives et justifiées par un intérêt général. Les projets ou activités ainsi soutenus sont initiés, définis et mis
en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires
. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération
de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent.
171
Op. cit. p. 86/131.
172
5 000
€ ont été versés sur le compte 6574 en 2021.
173
Selon l’instruction budgétaire et comptable.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
44
Inscrire c
e partenariat dans le cadre d’une subvention
correspondrait davantage à la
réalité des relations avec ce tiers, pour les raisons suivantes :
-
Le financement des missions locales par le biais de subventions est une obligation pour
l’Etat depuis 2008
174
. Si les collectivités ne sont pas concernées par cette obligation, elles
constituent (au même titre que l’État) un financeur essentiel des missions locales
175
;
-
Le soutien financier apporté par la CABCS entre dans le champ de la subvention, tel que
défini dans
l’article 59 de la loi n°2014
-856 du 31 juillet
2014 relative à l’économie sociale
et solidaire
176
;
-
Respecter les principes inhérents à la qualification de subvention contribuerait à inscrire la
relation entre la CABCS et cette association dans une logique de performance ;
-
Enfin, bien que le terme « contribution » soit également employé pour déterminer le
montant demandé, les courriers signés du président de la
mission locale rurale de Beaune
ont pour objet un « appel à subvention »,
sur l’ensemble de la période sous revue.
La chambre attire toutefois l’attention des services de la communauté d’agglomération
sur le fait que le recours au compte 6574, compte tenu des montants en jeu (46 018
€ en 2023
),
impliquerait la signature d’une convention mentionnant notamment les objectifs attendus
.
De ce qui précède, la chambre invite la CABCS à se rapprocher de la mission locale
rurale
de Beaune
, afin d’évoquer la possibilité d’une convention bilatérale
(
ou d’un contrat
pluriannuel d’objectifs et de moyens avec l’ensemble des financeur
s). Ce conventionnement
permettrait, outre une meilleure information des élus communautaires quant aux objectifs et
aux moyens consacrés à la mission locale,
d’améliorer
la fiabilité des comptes et les ratios qui
en découlent
177
. Il s’inscrirait
enfin
pleinement dans la compétence définie à l’article 5
-1.4.2
des statuts de la CABCS :
« animation et coordination des dispositifs contractuels de
développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale d’intérêt
communautaire ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ».
174
Comme le précise le point 4.1 de la circulaire n°2007-26 du 12 octobre 2007 de la Délégation générale
à l’emploi et à la formatio
n professionnelle du ministère du travail (DGEFP).
175
En 2016, le rapport de l’
IGAS consacré au modèle économique des missions locales précisait que les
collectivités représentaient 37,4 % des financements perçus par les missions locales (dont 15,7 % pour le seul bloc
communal) contre 44,1
% pour l’État (cf. p. 32/90).
176
Cette contribution facultative étant tout à la fois justifiée par l’intérêt général, destinée au financement
global de l’activité de la mission locale et visant
in fine
à soutenir des action
s initiées, définies et mises en œuvre
par celle-ci.
177
Le
ratio € / habitant
des subventions versées augmenterait ainsi de près de 30
% pour l’année 2023 (cf.
les 46 018
€ versés à la mission locale s’ajouteraient aux 155
000
€ de subventions versées aux a
utres
associations).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
2.2.2
Une mise à disposition des moyens intercommunaux à mieux valoriser
2.2.2.1
Le cadre juridique applicable
Au-delà des concours financiers au fonctionnement des associations, la CABCS met
également à disposition des locaux intercommunaux. Ce qui constitue une pratique courante
dans les relations entre collectivités territoriales et associations. Conformément aux textes en
vigueur, cette occupation doit donner
lieu au paiement d’une redevance
(dans le cas de la mise
à disposition d’un bien situé dans le
domaine public)
178
ou d’un loyer (domaine privé
). La
gratuité est notamment
envisageable, sous la condition d’une décision de l’organe délibérant
179
.
Sur le domaine privé, les parties demeurent libres de fixer le montant du loyer. Toutefois, selon
la jurisprudence en la matière
180
, le prix stipulé ne peut être inférieur à la valeur locative réelle
du bien concerné.
En outre, la réglementation précise que :
-
Ces mises à disposition relèvent aussi du domaine des subventions
181
;
-
Dans le cas de mises à disposition gratuites, les valorisations afférentes doivent être
précisées lors de l’acte d’attribution
182
;
-
Ces concours sous forme de prestations en nature doivent figurer dans une annexe au
compte administratif
183
.
2.2.2.2
Sa mise en
œuvre
par la CABCS
Le montant annuel global de la valorisation au titre des mises à disposition varie de
521 658,03
€ (2018) à 551
247,18
€ (2022)
184
, d’après les éléments contenus dans les
délibérations. Les principaux bénéficiaires sont des associations sportives. Aucun de ces
bénéficiaires ne percevait de subvention de fonctionnement de la CABCS au moment du
contrôle.
178
Cf. Art. L. 2125-1 du CGPPP (domaine public des communes).
179
Le juge administratif considère
comme régulière la gratuité d’une occupation du domaine dès lors que
l’occupant est une association loi de 1901
qui satisfait un intérêt général suffisamment caractérisé pour la
collectivité.
180
Cass., 11 janvier 1956, Gaz. pal. 1956.
181
Cf. article 59 de la loi n°2014-856 du 31 juillet
2014 relative à l’économie sociale et solidaire modifiant
l’article 9
-1 du chapitre III du titre Ier de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations
« Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions
facultatives de toute nature
, valorisées dans l’acte d’attribution
»
182
Ibid.
183
Cf. 2° de l'article L2313-1 du CGCT.
184
Les montants observés en 2020 (292 775,67
€) et 2021 (360
820,09
€) sont moindres car les
équipements n’ont pu être mis autant à disposition des associations compte tenu de la crise sanitaire.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
46
En matière de régularité, l’application des règles relatives à ces prestations en nature
amène les constats suivants :
-
Bien que les tarifs des équipements sportifs soient votés annuellement, le montant de ces
valorisations au titre de l’année
n est validé par le conseil communautaire a posteriori lors
de l’année
n+1
185
;
-
B
ien qu’il ne soit pas annexé aux
comptes administratifs (pour les exercices sous revue :
2018 à 2022), le montant des valorisations est validé lors de la même séance du conseil
communautaire
186
.
La chambre invite la CABCS à faire valider le montant des contributions en nature de
l’année n lors du conseil communautaire de mars
n, sur le modèle de ce qui est réalisé pour les
subventions de fonctionnement.
En matière de performance, il a été constaté que les tarifs pratiqués étaient stables sur la
période sous revue, pour la grande majorité des équipements mis à disposition
187
. Les
possibilités d’évolutions des tarifs communauta
ires sont précisées dans une délibération du
conseil communautaire de juillet 2020. Trois cas peuvent se présenter : la reconduction
identique des tarifs sans proposition d’indexation, la mise en œuvre d’une indexation tenant
compte de l’évolution des coût
s ou des prix, et la création de nouveaux tarifs. La première
option est celle qui a été retenue par la CABCS.
Or, ce choix entre en contradiction avec la position affichée par la CABCS, dans une
réponse à la chambre où elle a précisé que « le coût spécif
ique se doit d’être le reflet le plus
proche du coût de fonctionnement de la structure ».
Il s’inscrit de plus dans un contexte où ces
dépenses de fonctionnement ont fortement augmenté ces derniers mois. Les services de l
’EPCI
ont toutefois indiqué que les tarifs des équipements sportifs évoluaient peu, car « les
investissements consentis par la c
ommunauté d’
agglomération permettent la maitrise des coûts
de fonctionnement et le maintien des tarifs servant à la valorisation des moyens ».
La chambre invite ici
la CABCS à recourir à une formule d’indexation pour l’évolution
de la valorisation des mises à disposition de ses locaux. Les montants ainsi valorisés
reflèteraient ainsi le plus sincèrement
les coûts réels des occupations. Ils n’auraient
, de plus,
pas
d’incidence financière réelle pour les associations concernées
(
puisqu’il s’agit de
valorisations)
. Enfin, l’action de l’EPCI gagnerait en cohérence
, dans la mesure où une révision
annuelle, via une formule d’indexation, est mise en œuvre dans le cas des
mises à disposition
de locaux communaux au profit de la CABCS.
185
Cf. Délibérations 2018 à 2023.
186
Cf. Selon les ordres du jour et les délibérations des conseils communautaires. A noter : deux exceptions
concernent le compte administratif 2018 (adopté en mars 2019 alors que le montant des valorisations 2018 est
validé en juin 2019) et le compte administratif 2020 (adopté en avril 2021 alors que le montant des valorisations
2020 est validé en juin 2021).
187
L’exception la plus notable concerne le tarif de mises à disposition des salles dédiées à la gymnastique,
à partir de 2022. Le forf
ait relatif au supplément d’éclairage nocturne a également augmenté cette même année
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Par son soutien financier et la mise à disposition de locaux, l’intercommunalité
participe au développement du secteur associatif local.
L’analyse de la chambre a p
u relever que les relations entre la CABCS et ces
associations sont,
tout d’abord
, marquées par une grande stabilité.
Bien que ces tiers soient clairement identifiés et leurs activités connues de la CABCS,
des marges d’amélioration ont été identifiées. El
les ont principalement trait à la procédure
d’instruction des demandes de subvention pour laquelle la reconduction automatique prime sur
l’analyse
de la situation financière et des risques juridiques.
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
48
ANNEXES
Annexe n° 1.
Liste des communes membres de la communauté d’agglomération
au 1
er
janvier 2023
......................................................................................
49
Annexe n° 2.
Liste des compétences transférées à la CABCS avant 2015
et liste
des compétences statutaires actuelles
.........................................................
50
Annexe n° 3.
Liste des membres du bureau (au 1
er
janvier 2023)
..................................
54
Annexe n° 4.
Organigramme général de la communauté d’agglomération
Beaune-Côte-et-Sud (au 1
er
septembre 2023)
.............................................
55
Annexe n° 5.
Évolution 2018-2022 des montants TTC des mises à disposition
de
locaux communaux au profit de la CABCS
...............................................
56
Annexe n° 6.
Modalités de conventionnement CABCS / communes
pour les
mises à disposition de locaux communaux (2018-2023)
...........................
57
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Annexe n° 1.
Liste des communes membres de la communauté d’agglomération
au 1
er
janvier 2023
Aloxe-Corton (21010)
Aubigny-la-Ronce (21032)
Auxey-Duresses (21037)
Baubigny (21050)
Beaune (21054)
Bligny-lès-Beaune (21086)
Bouilland (21092)
Bouze-lès-Beaune (21099)
Chassagne-Montrachet (21150)
Chevigny-en-Valière (21170)
Chorey-les-Beaune (21173)
Combertault (21185)
Corberon (21189)
Corcelles-les-Arts (21190)
Corgengoux (21193)
Cormot-Vauchignon (21195)
Corpeau (21196)
Ébaty (21236)
Échevronne (21241)
Val-Mont (21327)
Levernois (21347)
Marigny-lès-Reullée (21387)
Mavilly-Mandelot (21397)
Meloisey (21401)
Merceuil (21405)
Meursanges (21411)
Meursault (21412)
Molinot (21420)
Montagny-lès-Beaune (21423)
Monthelie (21428)
Nantoux (21450)
Nolay (21461)
Pernand-Vergelesses (21480)
Pommard (21492)
Puligny-Montrachet (21512)
La Rochepot (21527)
Ruffey-lès-Beaune (21534)
Saint-Aubin (21541)
Sainte-Marie-la-Blanche (21558)
Saint-Romain (21569)
Santenay (21582)
Santosse (21583)
Savigny-lès-Beaune (21590)
Ladoix-Serrigny (21606)
Tailly (21616)
Thury (21636)
Vignoles (21684)
Volnay (21712)
Chagny (71073)
Change (71085)
Chaudenay (71119)
Dezize-lès-Maranges (71174)
Paris-l'Hôpital (71343)
Source : INSEE
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
50
Annexe n° 2.
Liste des compétences transférées à la CABCS avant 2015
et liste des compétences statutaires actuelles
Source : CRC (2015)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
52
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Source : Articles 5.1 à 5.3 des statuts de la CABCS
Annexe n° 24 ROD2-AS 12 en date du 10 juillet 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
54
Annexe n° 3.
Liste des membres du bureau (au 1
er
janvier 2023)
Président
Alain SUGUENOT
Vice-présidents
Denis THOMAS (« Co 1
er
vice-président
»), chargé de l’administration générale, des RH et des
milieux naturels
Michel QUINET (« Co 1er vice-président »), chargé du développement économique, des
multimobilités et de la planification
Jean-Paul ROY (3
e
VP), en charge de l’enfance
et de la gestion des équipements sportifs
Jean-Luc BECQUET (4
e
VP), eau, assainissement, collecte des déchets, accessibilité
Jean-Pascal MONIN (5
e
), formations artistiques et projets culturels destinés à diversifier l’offre
d’activités périscolaires et
extrascolaires
Pierre BOLZE (6
e
VP), habitat, logement, aménagement et cohérence territoriale
Sylvain JACOB (7
e
VP), transition numérique et emploi
Sébastien LAURENT (8
e
VP), cadre de vie
Olivia PUSSET (9
e
VP), petite enfance
Gérard ROY (10
e
VP), développement rural
Xavier COSTE (11
e
VP), transports, élimination et valorisation des déchets
Jean-Christophe VALLET (12
e
VP), nouvelles énergies
Jean-François CHAMPION (13
e
VP), finances, commande publique, informatique et assurances
Sandrine ARRAULT (14
e
VP), suivi de la direction des opérations d’aménagement
Membres
Thierry DUBUISSON
Jérôme FOL
Pierre BROUANT, en charge des risques et prévention des inondations, chargé de la mise en œuvre
de la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines »
Gérard GREFFE, en charge de la sécurité et de la police intercommunale
Pascal HUGUENIN
Jean-Louis BAUDOIN
Chargée de
mission
Charlotte FOUGERE, innovation et ingénierie de projets
Source : Site Internet de la CABCS
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Annexe n° 4.
Organigramme général de la communauté d’agglomération
Beaune-Côte-et-Sud (au 1
er
septembre 2023)
Source : Ordonnateur
Annexe n° 24 ROP AS 28 en date du 29 février 2024
CA BEAUNE COTE ET SUD
–
COMMUNAUTE BEAUNE-CHAGNY-NOLAY
Document confidentiel en cours de contradiction
56
Annexe n° 5. Évolution 2018-2022 des montants TTC des mises à disposition
de locaux communaux au profit de la CABCS
Année
Montant TTC
2018
375
686,64 €
2019
470
103,36 €
2020
467
476,01 €
2021
434
578,42 €
2022
467
998,22 €
Total 2018-2022
2 215
842,65 €
Source : export compte 614 comptes de gestion 2018 à 2022
188
188
Seuls les tiers communaux sont pris en compte ici, ce qui explique que les montants ne correspondent
pas aux montants globaux du compte 614. Certains tiers non-communaux ont toutefois été intégrés à cette
extraction,
puisqu’après un échange avec le
SGC
(p. 3/5), il s’avère qu’il s’agissait bien de tiers communaux ayant
conventionné avec la CABCS dans ce cadre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Annexe n° 6.
Modalités de conventionnement CABCS / communes
pour les mises à disposition de locaux communaux (2018-2023)
Commune de Beaune
Autres communes de l’EPCI
Type de convention
Triannuelle de 2018 à 2020
Annuelle en 2021, 2022 et 2023
Triannuelle de 2018 à 2020
et de 2021 à 2023
Dates d’examen par le bureau
communautaire
20 septembre 2018 (2018-2020)
3 décembre 2020 (2021)
1er décembre 2021 (2022)
2 décembre 2022 (2023)
21 juin 2018 (2018-2020)
21 janvier 2021 (2021-2023)
Tarifs appliqués
189
2018-2020 et 2021 :
Maintien des forfaits initiaux
33,52 € TTC/m²/an (charges générales)
3,38 € TTC/m²/an (interventions services
municipaux : maintenance, réparations)
3,35
€ TTC/m²/an (entretien des surfaces
extérieures)
2022 et 2023 : révision suivant indice de
référence des loyers de l’Insee
34,80, 3,51 et 3,48 € TTC/m²/an (2022)
35,66, 3,60 et 3,57 € TTC/m²/an (2023)
2018-2020 et 2021-2023 :
Révision annuelle des forfaits initiaux
33,52 € TTC/m²/an (charges
générales)
3,38 € TTC/m²/an (interventions
services municipaux : maintenance,
réparations)
3,35
€ TTC/m²/an (entretien des
surfaces extérieures)
Actualisation des tarifs
2018-2020 : possible par avenant.
Pas de précision sur le mode de révision.
Non mis en œuvre
2021 : sans objet (convention annuelle)
2022 : sans objet
2023 : sans objet
2018-2020 et 2021-2023 : annuelle.
Indexée sur l’indice de référence des
loyer
s de l’Insee du premier mois de
l’année concernée (indice de
référence : janvier 2017)
Possibilité de modifier les surfaces
et les coefficients d’occupation
2018-2020 et 2021 :
Pas de procédure définie pour les
modifications des surfaces et des
coefficients d’occupation inférieures à 10 %
par site
Au-
delà de 10 % établissement d’une
nouvelle fiche du site mis à disposition
2022 et 2023 : Pas de possibilité de
modification
2018-2020 et 2021-2023 :
Pas de procédure définie pour les
modifications des surfaces et des
coefficients d’occupation inférieures
à 10 % par site
Par avenant pour les modifications
au-delà de 10 %
Modalités de versement
2018-2020, 2021, 2022 et 2023 :
Versement annuel à terme échu
2018-2020 et 2021-2023 :
Versement annuel
Source / note : Délibérations du bureau communautaire, conventions signées, pièces justificatives issues des comptes de
gestion
189
Le tarif global est calculé en multipliant ces tarifs par la surface occupée pondérée par le coefficient
d’occupation (quote
-
part utilisée par la CABCS lorsqu’elle n’utilise les locaux que partiellement en termes de
surface ou de durée d’utilisation).
Chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur
–
CS 71199 -21011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Site Internet : https://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte