RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
FORMULÉES PAR
LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTÉ
SUR LA GESTION DU SYNDICAT MIXTE À VOCATION UNIQUE POUR LE
TRANSFERT, LA VALORISATION ET L’ÉLIMINATION DES ORDURES
MÉNAGÈRES (SYTEVOM)
Exercices 2000 et suivants
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
1
SYNTHÈSE DU RAPPORT
..............................................................................................
3
2
LA PROCÉDURE
..............................................................................................................
5
3
PRÉSENTATION DU SYTEVOM
...................................................................................
5
3.1
L’évolution des compétences et de l’activité du Sytevom
.........................................
5
3.2
Le périmètre et les membres du Sytevom
..................................................................
7
4
LE PRÉCÉDENT CONTRÔLE DE LA CHAMBRE
.......................................................
8
5
LES COMPÉTENCES DU SYTEVOM
............................................................................
8
5.1
Le fractionnement de la compétence « collecte »
......................................................
9
5.2
Le transfert incomplet de la compétence « tri sélectif »
..........................................
10
6
LE SYTEVOM : ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF
OU INDUSTRIEL ET COMMERCIAL ?
...............................................................................
11
6.1
La qualification juridique du service
........................................................................
11
6.2
L’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
.........................................
13
7
LA PRISE EN COMPTE DES POLITIQUES NATIONALES ET LOCALES
D’ÉLIMINATION DES ORDURES MENAGÈRES
..............................................................
15
7.1
Le plan départemental d’élimination des déchets ménagers (PDEDMA)
...............
15
7.2
La mise en oeuvre du plan départemental d’élimination des déchets
.......................
16
7.3
La prise en compte des orientations nationales
........................................................
22
7.4
La coordination de l’action du Sytevom avec celle des établissements de
coopération intercommunale en charge de la collecte
.........................................................
23
8
LES RÉSULTATS DE VALORISATION ET DE TRAITEMENT
...............................
23
8.1
Les résultats de collecte présentés dans les rapports d’activité du Sytevom
...........
24
8.2
Comparaison des résultats de collecte avec les objectifs fixés par le plan
départemental
.......................................................................................................................
25
8.3
Comparaison des résultats de collecte avec les objectifs fixés par le Grenelle de
l’environnement
...................................................................................................................
27
8.4
Les bilans de valorisation par produits
.....................................................................
27
8.5
Traitement et valorisation énergétique
.....................................................................
30
9
LA RÉALISATION DU CENTRE DE VALORISATION DES DÉCHETS (CVD) DE
NOIDANS-LE-FERROUX
......................................................................................................
32
9.1
Le site d’implantation du CVD
................................................................................
32
9.2
La conduite du projet de construction du centre de valorisation des déchets (CVD) ..
..................................................................................................................................
35
9.3
L’exploitation du CVD
.............................................................................................
41
9.4
La problématique du deuxième four
........................................................................
42
10
LA SITUATION FINANCIÈRE DU SYTEVOM
......................................................
43
10.1
La section de fonctionnement
..................................................................................
44
10.2
La section d’investissement
.....................................................................................
51
10.3
L’équilibre financier du Sytevom
............................................................................
52
10.4
La gestion de la dette
................................................................................................
53
10.5
Conclusion sur la situation financière
......................................................................
63
11
LA CONNAISSANCE ET LA MAÎTRISE DES COÛTS DE GESTION
.................
64
11.1
Les outils de suivi des coûts
.....................................................................................
64
11.2
La mise en place de la régie « déchetteries »
...........................................................
68
12
LA SITUATION DU PERSONNEL
...........................................................................
69
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SYTEVOM
1
SYNTHÈSE DU RAPPORT
Le Sytevom réalise le tri, le recyclage et l’élimination des déchets ménagers pour le
compte des 16 collectivités membres du syndicat.
La gestion du Sytevom sur la période 2000-2009 est globalement rigoureuse, centrée sur
des objectifs clairs et recherchant l’optimisation des politiques mises en oeuvre.
Cette gestion rigoureuse se traduit notamment par un suivi efficace des flux et des coûts
des déchets collectés et traités, et la recherche des modes de gestion les plus pertinents : pour
le centre de tri du centre de valorisation des déchets (CVD) de Noidans-le-Ferroux ou le
transport des déchets collectés en déchetteries, le Sytevom a procédé à la comparaison des
avantages et inconvénients d’une gestion en régie et d’une gestion confiée à une entreprise
privée par marché public. Dans le second cas, elle a choisi de développer ses propres services
au sein d’une « régie déchetterie ».
Les statuts du Sytevom sont peu précis sur ses missions en matière de tri sélectif. La
gestion du tri sélectif n’a pas été cohérente au cours de la période étudiée par la chambre car
la communauté de communes de l’agglomération de Vesoul, qui est membre du syndicat, a
conservé la gestion d’un centre de tri alors que le Sytevom avait construit ses propres
installations. Cette situation est en cours de régularisation. La chambre s’interroge sur la
régularité du fractionnement de la compétence de collecte sélective, le Sytevom gérant la
collecte par points d’apports volontaires alors que ses membres assument la collecte en porte
à porte.
La chambre a noté que la qualification juridique du Sytevom en établissement public à
caractère administratif ou industriel et commercial a fait l’objet de débats. Elle estime pour sa
part que les conditions de son financement le rapprochent d’un service à caractère
administratif. Elle considère également que son assujettissement à la TVA est irrégulier.
Durant la période examinée, la mise en oeuvre du plan départemental d’élimination des
déchets ménagers (révisé en 2000) a constitué pour le Sytevom une priorité. Le syndicat a
également développé ses actions en cohérence avec les orientations définies au niveau
national, en particulier depuis 2006, et établi des partenariats avec l’agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe).
Les principaux équipements prévus par le plan départemental ont été rapidement
réalisés, ce qui permet au Sytevom de s’appuyer aujourd’hui sur un réseau dense de points
d’apport volontaires et de déchetteries. Les difficultés pour trouver des sites d’accueil ont
parfois retardé ou empêché la construction d’équipements : la construction du centre de
valorisation des déchets (CVD) n’a pu débuter qu’après une proposition de la commune de
Noidans-le-Ferroux et, devant l’impossibilité de trouver un site d’accueil pour un quai de
transfert initialement prévu dans le sud du territoire, le Sytevom a finalement fait appel à un
prestataire privé, à des coûts plus élevés qu’un équipement propre. Au fur et à mesure de
l’achèvement des équipements et de l’évolution des flux de déchets, le plan départemental est
devenu moins pertinent pour le pilotage de l’action du Sytevom.
Le CVD ne peut traiter qu’un volume de déchets inférieur aux besoins évalués, ce qui
conduit le Sytevom à développer une politique plus active de prévention de la production de
déchets à la source. Même si cela ne fait pas strictement partie de ses compétences, le
syndicat incite les collectivités membres à développer la collecte sélective en porte à porte, à
mettre en place la redevance incitative et à coordonner leurs actions.
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SYTEVOM
Dans un contexte de diminution des tonnages de déchets ménagers collectés, les actions
du Sytevom et de ses adhérents ont amélioré les taux de recyclage des déchets. L’ouverture du
CVD en 2007 a contribué à accroître leur valorisation : 41 000 tonnes de déchets auparavant
enfouis ont été incinérés avec récupération d’énergie.
Le retard de réalisation du CVD provoqué par l’abandon du site de Port-sur-Saône, qui
n’est pas imputable au Sytevom, a eu pour conséquences des dépenses inutiles, la saturation
des sites d’enfouissement, l’allongement des circuits de transports et un surcoût de la
connexion au réseau EDF. Le choix du site de Noidans-le-Ferroux a permis de régler cette
situation, mais s’est accompagné de la mise en place d’un dispositif irrégulier
d’indemnisation de cette commune ainsi que de celle voisine de Raze. Les intéressés se sont
engagés à régler rapidement cette question.
L’évaluation des gisements à incinérer a fluctué entre 82 000 tonnes et 50 000 tonnes.
L’autorisation préfectorale n’a finalement porté que sur 41 000 tonnes, et une usine de cette
capacité a été réalisée et mise en service fin 2006. Le Sytevom a néanmoins préservé la
possibilité technique et contractuelle d’installer ultérieurement un deuxième four de capacité
équivalente, par un marché à tranche conditionnelle. L’imprécision sur le tonnage à traiter
était liée notamment à la comptabilisation du « tout-venant » de déchetteries, qui pourtant
n’est pas, à l’heure actuelle, techniquement incinérable. Le gisement effectivement incinéré
s’est finalement avéré supérieur à 41 000 tonnes, mais inférieur à 82 000 tonnes (environ
60 000 tonnes en 2008 et 55 967 tonnes en 2009).
L’opération de construction de l’usine d’incinération a été conduite de façon rigoureuse
par le Sytevom. L’examen des marchés n’a pas révélé d’irrégularité. Les coûts d’opération
n’ont pas dérivé en cours de chantier et le calendrier a été respecté.
Le conseil syndical renouvelé en 2008 a choisi de ne pas construire de deuxième four et
de passer un marché avec le syndicat de traitement du Territoire de Belfort (Sertrid), lui-
même pourvu d’équipements en surcapacité, pour traiter une partie des déchets. Le
développement d’un partenariat pour l’utilisation d’installations situées hors du périmètre du
Sytevom n’est ni incompatible avec le plan départemental ni contraire au code de
l’environnement, mais cette collaboration est contractuellement précaire et n’offre pas
actuellement de perspective durable pour le Sytevom.
L’examen de la situation financière du Sytevom montre que les marges de manoeuvre du
Syndicat sont satisfaisantes mais se sont réduites.
La dette du Sytevom s’est accrue à l’occasion de la construction du CVD et sa gestion
est peu satisfaisante. Cette dette est en effet constituée quasi-exclusivement d’emprunts dits
« structurés » dont les risques n’ont pas été mesurés. Ces emprunts permettent de bénéficier
dans une première phase de taux attractifs, mais au prix d’une exposition, au cours d’une
phase beaucoup plus longue, à un risque de taux dégradés. L’un de ces produits, qui
représente plus de 40 % de la dette, est fondé sur des hypothèses particulièrement aléatoires
de variation des cours relatifs du yen et du dollar. Sa commercialisation est aujourd’hui
exclue par la charte de bonne conduite signée entre les associations d’élus et les
établissements bancaires. La dette du Sytevom apparaît ainsi très peu diversifiée et requiert
une désensibilisation active.
Enfin, la gestion du personnel du Sytevom appelle quelques remarques, en raison du
recours discutable à des personnels contractuels, en contradiction avec les dispositions du
statut de la fonction publique territoriale.
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2
LA PROCÉDURE
Par courrier du 26 mars 2009, le président de la chambre régionale des comptes a
informé le président du syndicat mixte à vocation unique pour le transfert, la valorisation et
l’élimination des ordures ménagères (Sytevom), M. Franck Tisserand, de l’engagement d’un
examen de la gestion de cette collectivité depuis l’exercice 2000 jusqu’à la période la plus
récente. Son prédécesseur, M. Robert Morlot, en fonction jusqu’en octobre 2008, en a été
avisé par lettre du même jour.
Ce contrôle s’inscrit dans une enquête nationale sur la gestion des déchets ménagers
menée simultanément par plusieurs chambres régionales des comptes, sur la base d’un guide
de contrôle commun.
Le contrôle a également porté, conformément à l’article L. 211-8 du code des
juridictions financières, sur la régularité des actes de gestion, l’économie des moyens mis en
oeuvre et l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par le conseil
syndical.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 241-7 du code des juridictions financières a
eu lieu le 14 janvier 2010 avec l’ordonnateur en fonction, M. Tisserand et le 19 janvier 2010
avec son prédécesseur, M. Morlot.
Après en avoir délibéré, la chambre a adressé ses observations provisoires le 9 avril
2010 à M. Tisserand. Des extraits du rapport ont également été transmis à son prédécesseur,
M. Morlot, et à la communauté de communes de l’agglomération de Vesoul (CCAV), au
département de la Haute-Saône, aux communes de Noidans-le-Ferroux et de Raze et à la
direction générale des finances publiques.
Le président du Sytevom a fait parvenir une réponse à la Chambre. À sa demande, il a
également été auditionné par la chambre le 22 juin 2010. Le département de la Haute-Saône,
la commune de Noidans-le-Ferroux et la commune de Raze ont également produit une
réponse. À sa demande, le maire de la commune de Noidans-le-Ferroux a été auditionné par la
chambre.
L’ancien ordonnateur et la CCAV n’ont pas répondu.
Le présent rapport d’observation d’observations définitives tient compte des réponses
communiquées à la chambre.
3
PRÉSENTATION DU SYTEVOM
3.1
L’évolution des compétences et de l’activité du Sytevom
Le Sytevom, localisé à Noidans-le-Ferroux en Haute-Saône, a été créé en 1993 : les
installations d’élimination des déchets arrivaient alors à saturation ou devenaient obsolètes
par rapport aux normes en vigueur et il était devenu nécessaire de construire une nouvelle
usine de traitement des déchets. Le Sytevom a ainsi reçu pour mission première d’étudier, de
construire puis de gérer de nouvelles installations d’élimination des déchets.
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Son action s’est inscrite dans le cadre d’un plan départemental d’élimination des
déchets ménagers et assimilés (PDEDMA)
1
, élaboré en 1996 puis révisé en 2000 et applicable
sur la période 2000-2010.
Le projet de construction d’une usine d’incinération (centre de valorisation des déchets
ou CVD) a rencontré des oppositions telles qu’en 2000, il a été nécessaire de renoncer au site
d’implantation initialement pressenti, celui de Port-sur-Saône. Un nouveau site a été trouvé en
2001 à Noidans-le-Ferroux, à une vingtaine de kilomètres au sud-ouest de Vesoul. Le projet a
pu alors redémarrer. Néanmoins, l’autorisation préfectorale d’exploiter délivrée en janvier
2004 après une enquête publique a été limitée à une capacité de traitement de 41 000 tonnes
de déchets ménagers par an, alors que le Sytevom avait sollicité l’autorisation pour
82 000 tonnes. Le Sytevom a alors passé un marché de construction comportant une tranche
ferme pour la réalisation d’une première ligne de four de 41 000 tonnes, et une tranche
conditionnelle pour la réalisation ultérieure d’une seconde ligne de four de 41 000 tonnes.
L’usine est entrée en fonction fin 2006. Elle comporte également un centre de tri adjacent.
Une nouvelle autorisation préfectorale a porté en 2008 la capacité de l’usine à 65 000 tonnes
par an mais un changement de majorité au conseil syndical en octobre 2008 a conduit à
renoncer à cette extension.
Par ailleurs, l’activité du Sytevom n’est pas limitée à la gestion du centre de valorisation
des déchets. Le syndicat est en effet compétent depuis 1997 pour la construction et la gestion
de déchetteries. Il a alors repris la gestion des quatre déchetteries existantes et en a construit
27 autres, pour l’essentiel entre 1998 et 2003. Le Sytevom gère aujourd’hui un réseau de
31 déchetteries.
Durant la même période, le Sytevom a également mis en place un dispositif de collecte
sélective
par
points
d’apport
volontaire
(PAV).
Il
disposait
en
2007
d’environ
1 400 conteneurs pour le verre et 800 pour le mixte (papier-cartons)
2
. La collecte sélective en
porte à porte reste de la responsabilité des collectivités adhérentes, lorsqu’elles ont décidé de
mettre ce système en place.
Enfin, dans l’attente de la réalisation du centre de valorisation des déchets, le Sytevom
avait reçu en 2002 des compétences élargies pour le transport et le traitement des déchets
ménagers, afin notamment de mutualiser les coûts de transport vers les sites d’enfouissement.
Il a ainsi repris la gestion du centre de stockage des déchets ultimes (CSDU) de Vadans, qui
constitue un CET de classe 2
3
. L’aménagement d’une nouvelle alvéole et des travaux de
compactage ont permis d’accroitre la capacité de ce site. Jusqu’à l’achèvement du centre de
valorisation des déchets de Noidans-le-Ferroux fin 2006, l’enfouissement des déchets
ménagers au centre d’enfouissement technique (CET) de Vadans a constitué la principale
solution de traitement mise en oeuvre par le Sytevom. Les volumes enfouis par la suite ont été
moindres et le site est aujourd’hui en capacité d’accueillir des déchets jusqu’en 2014.
La réorganisation des circuits de transports s’est matérialisée en 2002 par la reprise et
le réaménagement du quai de transfert de Saint-Sauveur et la construction de deux nouveaux
quais. Le Sytevom utilise deux autres quais de transfert privés, dans le cadre de marchés
publics.
1
Une liste des acronymes figure en annexe 1, page 74.
2
Etude d’optimisation de la gestion des déchets ménagers et assimilés Indiggo-Trivalor.
3
Les centres d’enfouissement technique (CET) de classe 1 sont des installations de stockage de déchets
dangereux. Ils reçoivent les résidus d’épuration des fumées d’incinération des ordures ménagères (REFIOM).
Les CET de classe 2 reçoivent les déchets non dangereux (ordures ménagères). Les CET de classe 3 reçoivent les
déchets inertes (gravats, bétons).
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Le Sytevom prend en charge les déchets à leur arrivée sur les quais de transfert. En
2009, le budget global était de 15,7 M€ et ses effectifs de 19 personnes fin 2009.
3.2
Le périmètre et les membres du Sytevom
Le périmètre des membres du Sytevom présente la particularité de ne pas recouper celui
du département de la Haute-Saône : certaines communes de la Haute-Saône n’en font pas
partie (communauté de commune de Vitrey-sur-Mance, membre du Smictom de Langres et
communauté de communes de Champagney, membre du Sictom de la région sous-
vosgienne) ; à l’inverse, le Sytevom inclut un nombre élevé de communes du Doubs (Sictom
de Baume-les-Dames, de Clerval et de Villersexel). Les membres du Sytevom sont les
suivants :
Tableau 1 : Les membres du Sytevom
Membres du Sytevom en juillet 2009
Nombre de communes
Nombre d'habitants
Nombre de
représentants au
comité syndical
CC* du Val de Semouse
12
15 181
2
Sictom de Baume les Dames
36
10 059
2
Sicom de Clerval
10
2 796
1
CC de l’Agglomération de Vesoul
15
34 280
4
Sictom de Gray
75
28 096
3
C C du Pays d’Héricourt
20
19 287
2
C C du Pays de Lure
20
17 452
2
C C du Pays de Luxeuil
13
16 723
2
C C de la Haute Vallée de l’Ognon
12
6 159
1
C C de la Vallée de l’Ognon
15
4 282
1
C C
du Pays Riolais
28
8 050
1
C C des 4 Rivière
42
9 760
1
Sictom Val de Saône
177
45 119
5
Sictom de Villersexel
82
16 592
2
C C des mille étangs
16
4 011
1
C C des Franches Communes
14
3 737
1
Source : Sytevom.
CC : communauté de communes.
Trois collectivités membres du Sytevom comptent plus de 25 000 habitants : le Sictom
du Val-de-Saône, le Sictom de Gray et la communauté de communes de l’agglomération de
Vesoul (CCAV). À l’exception de Vesoul, le territoire couvert par le Sytevom présente un
caractère essentiellement rural. La population et le nombre de communes relevant du Sytevom
ont connu des évolutions significatives au cours de la période sous contrôle, retracées dans le
tableau suivant :
Tableau 2 : Population couverte par le Sytevom
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Communes
578
580
581
568
577
589
589
588
588
588
Habitants
235 213
235 430
235 621
233 257
236 836
240 835
240 835
241 763
241 763
246 251
Source : Sytevom
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Ces évolutions s’expliquent par les mouvements d’adhésion ou de retrait des
communes aux structures intercommunales. La population et le nombre de communes sont
stables entre 2000 et 2002, puis connaissent une légère baisse en 2003 (départ de communes
du Doubs), avant d’augmenter en 2005 (adhésion des communes de l’ex SIDOM de Cussey,
puis des communautés de communes de la vallée de l’Ognon et des Quatre Rivières).
La nature des organismes adhérents du Sytevom a également évolué au cours de la
période, avec la prise en charge progressive de la compétence déchets par les communautés de
communes. En 2000, sur 14 adhérents, on comptait 11 syndicats intercommunaux, deux
communautés de communes, et une commune. En 2009, sur 16 adhérents, on dénombre
11 communautés de communes, cinq syndicats intercommunaux, et aucune commune.
Contrairement à une situation couramment observée pour d’autres syndicats mixtes de
traitement, le département de la Haute-Saône n’est pas membre du Sytevom. Le président du
conseil général, M. Krattinger, siège toutefois depuis juin 2009 au comité syndical du
Sytevom, en tant que représentant de la communauté de communes du pays Riolais.
Étant uniquement composé d’établissements publics de coopération intercommunale, le
Sytevom constitue un syndicat mixte dit « fermé », soumis aux dispositions des articles
L. 5711-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui renvoient,
pour un certain nombre de règles de fonctionnement, aux dispositions applicables d’une
manière générale aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats
de commune (articles L. 5210-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).
4
LE PRÉCÉDENT CONTRÔLE DE LA CHAMBRE
Le précédent rapport d’observations de la chambre, rendu public fin 2000, portait
sur les exercices 1993 et suivants. La chambre a examiné les suites réservées par le syndicat à
aux observations formulées dans son rapport précédent.
Le Sytevom a pris les mesures correctives nécessaires : les droits d’entrée qui
étaient mis à la charge des nouveaux adhérents n’ont plus été sollicités par la suite, et les
indemnités de fonction accordées aux conseillers syndicaux autres que le président et le vice-
président, ont été supprimées.
La chambre a également constaté que la situation contractuelle de deux agents, qui
avait fait l’objet de remarques, a été régularisée. Néanmoins, l’application des règles du statut
de la fonction publique au sein du Sytevom n’apparaît pas entièrement satisfaisante et est
examinée en partie 12.
Enfin, la situation financière du Sytevom et la réalisation du centre de valorisation
des déchets, qui étaient abordés dans le précédent rapport, font l’objet d’analyses actualisées,
principalement en parties 9 et 10.
5
LES COMPÉTENCES DU SYTEVOM
L’objet du Sytevom est défini comme suit par l’arrêté préfectoral du 9 août 1993 :
« Le syndicat a pour objet la réalisation, pour le compte de ses adhérents, du transfert
et de l’élimination des ordures ménagères et des déchets assimilables. Il organise en liaison
avec ses adhérents les modalités de tri et de valorisation.
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Dans un premier temps il procédera aux études et réalisera les travaux nécessaires à la
mise en place des installations. Dans un deuxième temps, il assurera la gestion de ces
installations.
Les déchets sont pris en charge par le syndicat mixte à compter de leur acceptation
dans les quais de transfert ou sur le site de traitement. »
5.1
Le fractionnement de la compétence « collecte »
5.1.1
Les points d’apport volontaire (PAV)
►
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a scindé la compétence « élimination des
déchets » en deux blocs distincts : la collecte d’une part, le traitement d’autre part. L’article
L. 2224-13 du CGCT, issu de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004, dispose ainsi que :
« Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent,
éventuellement en liaison avec les départements et les régions, l’élimination des déchets des
ménages.
Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération
intercommunale ou à un syndicat mixte soit l’ensemble de la compétence d’élimination et de
valorisation des déchets, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise
en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage
qui s’y rapportent. Les opérations de transport, de tri ou de stockage qui se situent à la
jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l’une ou l’autre de ces
missions. »
Les communes membres ont transféré la collecte et le traitement par le mécanisme du
transfert dit « en cascade » : les communes ont transféré à un établissement public de
coopération intercommunale ou un syndicat l’ensemble de la gestion des déchets ménagers
(collecte et traitement) ; ceux-ci ont transféré ensuite au Sytevom la compétence traitement, et
conservent la compétence collecte. Ce mécanisme est autorisé par l’article L. 2224-13 du
CGCT, qui proscrit à l’inverse les transferts dits « en étoile », par lesquels les communes
confient la collecte et le traitement directement à deux organismes différents.
Néanmoins, la compétence « collecte » des collectivités est divisée en deux : les points
d’apports volontaires sont gérés par le Sytevom, alors que ses membres restent compétents
pour la collecte en porte à porte. Il est rappelé dans les rapports d’activité du Sytevom que :
« les collectes en porte à porte (ordures ménagères et collecte sélective) relèvent de la
compétence des membres du syndicat, alors que les déchetteries et les collectes par apport
volontaires incombent au Sytevom. »
En 2009, seuls six membres sur 16 avaient mis en place
un dispositif de collecte sélective en porte à porte
4
. Sur les autres zones, la collecte sélective
est assurée par les points d’apports volontaires gérés par le Sytevom.
Cette situation apparaît ambiguë au regard des textes précités, qui ne prévoient pas la
possibilité de « scinder » la compétence collecte.
Toutefois, la gestion des points d’apport volontaires pourrait être assimilée aux
« opérations de transport et de tri qui se rapportent au traitement ». Dans son avis du 12 mai
4
La communauté de communes de l’agglomération de Vesoul, le Sictom de Baume-les-Dames, la communauté
de communes du pays riolais, la communauté de communes des quatre rivières, la communauté de communes de
la vallée de l’Ognon, la communauté de communes de du pays d’Héricourt (sur Héricourt seulement).
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
2003
« Association Deddiccas »
, le conseil d’Etat avait en effet admis qu’il convenait de
laisser aux collectivités une certaine liberté d’organisation en la matière. Il avait ainsi
considéré que :
« Les opérations de transport, de tri ou de stockage qui se situent à la
jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l’une ou l’autre de ces deux
missions. ».
La formule a ensuite été reprise par le CGCT. Cet avis portait sur des
déchetteries, et la haute juridiction ne s’est pas prononcée sur les points d’apport volontaires.
Il existe donc une incertitude juridique sur ce point.
En pratique, il peut être pertinent de gérer les points d’apport volontaire au niveau
départemental qui est celui du Sytevom, afin d’optimiser des circuits de transport.
En second lieu, la gestion des points d’apport volontaires n’est pas prévue par les statuts
du Sytevom qui ne mentionnent dans les missions du Sytevom aucune opération de collecte.
Enfin, la situation n’est pas homogène sur l’ensemble des collectivités membres du
Sytevom. En effet, la communauté de communes de l’agglomération de Vesoul (CCAV)
dispose d’un système mixte qui combine, pour le verre et les journaux, la collecte en porte à
porte et par points d’apport volontaire. La CCAV a conservé la gestion de ces points
d’apports volontaires. Cette situation est toutefois en cours de régularisation (voir le point 5.2)
5.1.2
Les déchetteries
La gestion des déchetteries ne pose pas les problèmes juridiques évoqués pour les points
d’apports volontaires : elles se situent clairement à la jonction de la collecte et du traitement.
Les statuts du Sytevom, dans leur rédaction issue de l’arrêté préfectoral du 31 janvier
1997, prévoient que le syndicat est compétent en matière de construction et de gestion des
déchetteries, et détaillent la répartition des frais entre la structure locale et le Sytevom. La
répartition des compétences est donc claire et conforme à ce qui a été formalisé
ultérieurement par la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.
Au total, la chambre remarque qu’il existe une incertitude sur la possibilité juridique pour
le Sytevom de gérer la collecte par points d’apport volontaire alors que la collecte en porte à
porte reste de la compétence de ses membres. Il conviendrait en tout état de cause que les
statuts du Sytevom soient plus clairs sur ce point. Enfin, la chambre constate que pendant de
nombreuses années, la gestion des points d’apport volontaire n’a pas été cohérente sur
l’ensemble de son périmètre, la communauté de communes de l’agglomération de Vesoul
conservant la responsabilité de ces équipements sur son territoire.
5.2
Le transfert incomplet de la compétence « tri sélectif »
Les statuts prévoient que le Sytevom
« organise en liaison avec ses adhérents les
modalités de tri et de valorisation. »
Cette formule apparaît ambiguë. Elle semble cantonner
le Sytevom à un rôle de pilotage et de coordination, ce qui est contradictoire avec le fait que
par ailleurs, les statuts précisent que le Sytevom doit étudier, construire et gérer des
installations de traitement (ce qui inclut le tri).
Dans les faits, le Sytevom exerce la fonction « tri et valorisation ». Il assume le
transport et la valorisation des déchets collectés dans les points d’apport volontaire, les
déchetteries, ou remis dans les quais de transferts par les gestionnaires de la collecte en porte
à porte. Jusqu’à l’ouverture du centre de tri de Noidans-le-Ferroux fin 2006, le tri des papiers-
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
cartons et des flaconnages plastiques collectés a été assuré par des sociétés privées dans le
cadre de marché publics passés par le Sytevom, avant envoi aux filières agréées par Éco-
Emballages. Depuis 2007, le tri est assuré au CVD de Noidans-le-Ferroux. Les statuts du
Sytevom mériteraient à cet égard d’être clarifiés.
Néanmoins, jusqu’en 2009, la communauté de communes de l’agglomération de
Vesoul (CCAV) a conservé la gestion du tri de ses déchets. Celle-ci était confiée à la société
Fers et métaux, qui exploite un centre de tri à Noidans-lès-Vesoul. La CCAV disposait de son
propre contrat avec l’entreprise Éco-Emballages
∗
. Il existait ainsi deux circuits de tri et de
valorisation distincts : l’un pour l’agglomération de Vesoul, géré par la CCAV, et l’autre pour
les autres membres du Sytevom, géré par le Sytevom. Cette situation était irrégulière car la
CCAV ne pouvait continuer à exercer une compétence déléguée au Sytevom : le marché
public passé avec Fers et métaux aurait du être transféré au Sytevom, auquel il appartenait de
déterminer vers quel centre de tri les déchets devaient être orientés.
Cette situation est en cours d’évolution depuis 2009. Les déchets de la CCAV sont
désormais triés par le Sytevom au CVD, le tri des gros cartons étant sous-traité par le
Sytevom à Fers et métaux. Les contrats du Sytevom et de la CCAV avec l’entreprise Éco-
Emballages ont été fusionnés. La gestion des points d’apport volontaires de l’agglomération
de Vesoul (verre) a également été transférée au Sytevom.
Ainsi, Vesoul et son agglomération sont membres du Sytevom depuis sa création en
1993 alors
5
que le transfert réel de sa compétence « tri sélectif » n’est intervenu qu’en 2009,
ce qui a nui à la cohérence de la politique de gestion des déchets.
Dans ses réponses au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué que
le Sytevom allait engager des démarches pour rénover les statuts du Sytevom, aujourd’hui
périmés sur certains points. La chambre l’invite à le faire rapidement.
6
LE SYTEVOM : ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE
ADMINISTRATIF OU INDUSTRIEL ET COMMERCIAL ?
6.1
La qualification juridique du service
Le caractère administratif ou industriel et commercial du Sytevom fait débat depuis un
courrier du centre de gestion de la Haute-Saône du 21 janvier 2009. Le Sytevom avait
transmis un avis de vacance de poste d’ingénieur que le centre de gestion a refusé
d’enregistrer en indiquant que le Sytevom, de part les missions qui lui sont dévolues, assure la
gestion d’un service public industriel et commercial.
Le Sytevom a alors sollicité l’avis de la préfecture. Celle-ci, dans un courrier du 30 mars
2009, a confirmé le caractère industriel et commercial de l’établissement en analysant les trois
critères dégagés par la jurisprudence (Conseil d’Etat, 1956,
« Union syndicale des industries
aéronautiques »
) : l’objet du service, ses modalités de financement, ses modalités de
fonctionnement. La préfecture a estimé que les opérations matérielles de ramassage pouvaient
être réalisées par une entreprise privée ; que le Sytevom n’avait pas institué de taxe et n’était
∗
L’entreprise Éco-Emballages est une société agréée. Sur le rôle de ces sociétés, voir la liste des acronymes en
annexe 1.
5
En 1993, c’est la commune de Vesoul et le Sictom de Vesoul et de Port-sur-Saône qui ont adhéré au Sytevom.
11/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
pas financé par voie fiscale, et enfin que sa soumission à la TVA rapprochait ses modalités de
fonctionnement de celles d’une entreprise privée. Le Sytevom a en effet opté pour son
assujettissement à la TVA.
Une analyse complémentaire a été sollicitée auprès du cabinet conseil Finance Consult
(devenu conseil Stratorial Finance), qui conclut pour sa part, au regard de la jurisprudence, au
caractère administratif du service. D’une manière générale, ce cabinet souligne que les
redevances perçues dans le secteur des ordures ménagères ont un caractère éloigné de recettes
commerciales dans la mesure où leur objectif est de permettre une réduction du volume des
déchets collectés, donc à terme la réduction des recettes du service. C’est en particulier le cas
pour la redevance incitative
6
, qui est appelée à se développer.
Enfin, dans un deuxième temps, et après une analyse plus poussée, la préfecture a
conclu au caractère administratif du service.
En 2006, le Sytevom a créé en application des articles L. 2221-1 et suivants du CGCT
une « régie déchetteries » sans personnalité juridique et à autonomie financière pour assurer
les transferts des matériaux collectés dans les déchetteries vers le centre de tri de Noidans-le-
Ferroux. Cette prestation était auparavant confiée à un prestataire privé. Elle a nécessité le
recrutement de chauffeurs et l’acquisition de camions. Cette régie a été qualifiée d’industrielle
et commerciale dans les statuts adoptés par délibération du comité syndicale du 3 mai 2006.
La qualification juridique de cette régie doit toutefois être distinguée de celle du Sytevom
dans sa globalité : elle ne concerne en effet qu’une petite partie de l’activité du Sytevom. Les
personnes publiques à caractère administratif peuvent ainsi sans difficulté particulière créer
des régies pour des services ayant un caractère industriel et commercial.
La jurisprudence du conseil d’Etat est issue essentiellement de l’avis du 10 avril 1992,
« Société Hofmiller »
, qui a été confirmé par plusieurs arrêts au contentieux. Dans cet avis,
qui porte sur un syndicat de collecte des ordures ménagères, le conseil d’Etat considère que
l’objet du service n’a pas de spécificité particulière et peut être assumé par un prestataire
privé. Il fait de l’origine des ressources du syndicat un critère d’analyse déterminant. Selon la
haute juridiction, pour que le service soit qualifié d’industriel et commercial, il faut qu’il soit
financé à titre principal par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). S’il
est financé par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), le service sera plutôt
qualifié d’administratif. Le troisième critère (modalités de fonctionnement), a fait l’objet de
moins de développements jurisprudentiels.
Les syndicats mixtes de traitement des ordures ménagères sont toutefois dans une
situation distincte des organismes en charge de la collecte et le conseil d’Etat ne s’est pas
prononcé sur la situation des syndicats de traitement. Plusieurs éléments caractérisent la
situation du Sytevom au regard de la jurisprudence :
-
le Sytevom ne perçoit ni TEOM, ni REOM auprès des usagers, avec lesquels il
n’a pas de relations financières directes. Ce sont les syndicats de communes ou
communautés de communes adhérentes qui perçoivent l’une ou l’autre. Le
Sytevom reçoit pour sa part des contributions de ses adhérents : une cotisation
par habitant (18 € en 2008) et un tarif de transport et de traitement des ordures
ménagères (89 € HT en 2008). Juridiquement, ce dernier tarif ne correspond pas
6
La redevance d’enlèvement des ordures ménagères, ou REOM, est instituée par l’article L. 2333-76 du code
général des collectivités territoriales. Elle est en général assise sur le nombre de personnes par foyer, et n’incite
donc pas sous cette forme à la réduction du volume de déchets. La loi du 3 aout 2009 de programmation relative
à
la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement (ou loi Grenelle I) prévoit que la REOM devra, avant 2014,
intégrer
« une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le
nombre d’enlèvements de déchets. »
(REOM dite incitative).
12/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
à la REOM. Pour pouvoir instituer la TEOM ou la REOM, une collectivité doit
d’ailleurs exercer au moins la compétence collecte, ce qui n’est pas le cas du
Sytevom.
-
Sur un plan économique, le tarif « transport et traitement » peut être rapproché
d’une redevance, car il dépend du volume traité. Toutefois, ce tarif a été institué
en 2002, lorsque le Sytevom a pris la compétence traitement, dans une optique
de mutualisation des coûts, en particulier de transport. Les circuits de transports
étaient en effet très différents suivant les syndicats, plus ou moins éloignés des
lieux de traitement (centres d’enfouissement avant l’ouverture du CVD). Cet
objectif de solidarité et de mutualisation entre les membres du syndicat va à
l’encontre d’une logique de redevance liée strictement au service rendu.
-
Le tarif concernant les dépôts des entreprises dans les déchetteries est
économiquement assimilable à une redevance. Il ne représente toutefois qu’une
part très faible des produits de fonctionnement (1 à 2 % selon les années, voir
tableau en partie 10.1.2).
-
Le produit du traitement, 5,2 M€ en 2008, est minoritaire dans les ressources du
Sytevom (35 % à 45 % selon les années).
Au total, la chambre estime que les modalités de financement du Sytevom ne permettent
pas d’assimiler son activité à un service industriel et commercial. Le Sytevom apparait
financé majoritairement par les contributions statutaires de ses membres, en dehors de tout
cadre concurrentiel. Il ne traite pas de déchets en provenance de collectivités autres que ses
adhérents.
Elle note également que les missions du Sytevom vont bien au-delà de celles d’un
simple prestataire de service de traitement des ordures ménagères. En témoigne sa place dans
la mise en oeuvre du plan départemental d’élimination des déchets, son action de coordination
et d’incitation en direction des syndicats de collecte, son action en faveur de la prévention des
déchets.
L’assujettissement à la TVA pourrait constituer un argument en faveur du caractère
industriel et commercial du service. Toutefois, comme cela est expliqué ci-après, la chambre
estime que la soumission des activités du Sytevom à la TVA est contestable.
La chambre constate qu’il n’existe pas de jurisprudence sur la qualification juridique de
syndicats de traitement d’ordures ménagères, et que celle-ci peut donc faire l’objet de débats.
Toutefois, pour ce qui concerne la situation particulière du Sytevom, elle estime que les
conditions de son financement et de son fonctionnement, et son objet, permettent de le
considérer comme un établissement public à caractère administratif.
6.2
L’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
Le Sytevom a opté pour son assujettissement à la TVA. Toutefois, l'examen des
dispositions du code général des impôts (CGI) et les commentaires qui en sont faits dans les
instructions de la direction générale des impôts amènent à contester cet assujettissement
(cf. l'instruction du 7 octobre 1998, bulletin officiel des impôts (BOI) 3 D-5-98 et la
documentation administrative 3 A-5412).
En effet, si en application des articles 256 et 256 A du CGI, une collectivité qui
rend des services à une autre collectivité est bien imposable la TVA, la circonstance que le
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SYTEVOM
Sytevom assure la compétence de traitement à la suite de transferts de compétence qui lui ont
été dévolues statutairement ne permet pas de le regarder comme un prestataire de services.
Ce point ressort également de l'instruction du 7 octobre 1998, reprise au bulletin
officiel des impôts (BOI) 3 D-5-98 du 29 octobre 1998 sur les règles générales de TVA
applicables au service de collecte et de traitement des ordures ménagères. Il est clairement
précisé à la section 2 § 1 de l'instruction que lorsque la collectivité a choisi de financer le
service de collecte et de traitement des ordures ménagères par l'impôt (budget général ou taxe
d'enlèvement des ordures ménagères - TEOM), elle exerce une activité située hors du champ
d'application de la TVA et ne peut donc soumettre à la TVA, ni la TEOM, ni la redevance
spéciale obligatoirement perçue. Au § 2, l'instruction précise que lorsque la collectivité a
choisi d'instituer la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) et qu'elle a opté
pour l'assujettissement à la TVA de ce service, elle peut déduire la TVA grevant les dépenses
de fonctionnement et d'investissement y afférentes dans les conditions de droit commun.
L'instruction poursuit :
" § 3. Dans tous les cas, les entreprises prestataires des collectivités doivent
soumettre à la TVA leur rémunération.
§ 4. Il en va en principe de même des prestations rendues par un groupement
intercommunal.
Les communes peuvent en effet continuer à assurer la collecte des ordures
ménagères mais confier à un groupement intercommunal la construction et l'exploitation
d'une déchetterie ou d'une usine incinération.
Dans cette situation les communes restent titulaires du service de collecte et de
traitement des ordures ménagères, lequel est financé au moyen, soit de la TEOM, soit de la
REOM, l'une et l'autre étant perçues auprès des usagers. Le syndicat, quant à lui, agit en
qualité de prestataire de services des communes (cf. BOI 3 D-7-86) (...) ".
En l'espèce, le Sytevom exerce la compétence traitement puisqu'elle lui a été
transférée par ses membres qui, par conséquent, n'en sont plus titulaires. La situation du
Sytevom ne relève donc pas du § 4 de la section 2 de l'instruction 3 D-5-98. Dès lors, il ne
peut être qualifié de prestataire de services au sens de ces dispositions.
Non seulement il n'est pas prestataire, mais comme il n'exerce pas la compétence
collecte, il ne peut lever ni la TEOM, ni la REOM. Il ne peut donc pas être assujetti à la TVA,
sauf pour les ventes de produits ou de sous-produits issus de la valorisation des déchets. Par
suite, le Sytevom n'est pas en droit d'exercer l'option pour son assujettissement à la TVA. Il
n'est donc pas autorisé à récupérer, par la voie fiscale, la TVA grevant les dépenses
d'investissement et de fonctionnement afférentes à l'activité de traitement. Par différence avec
cette situation, un prestataire de services est nécessairement lié à ses " clients " par un contrat
de prestation de services du fait même qu'il n'exerce pas la compétence. En présence de
personnes de droit public, il s'agirait, alors, d'une convention de marché public.
Le Sytevom a opté pour son assujettissement à la TVA en concertation avec la
direction départementale des finances publiques, qui avait été formellement consultée sur
cette question. La bonne foi du Sytevom ne peut donc pas être mise en cause.
La chambre estime toutefois que cette question doit être réexaminée en concertation
avec la direction départementale des finances publiques sur la base de l’interprétation
présentée ci-dessus.
14/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
7
LA PRISE EN COMPTE DES POLITIQUES LOCALES ET
NATIONALES D’ÉLIMINATION DES ORDURES MÉNAGÈRES
En lien avec l’enquête nationale sur la gestion des déchets ménagers, la chambre a
cherché à vérifier si, en dépit de l’éclatement du pilotage de la politique de gestion des
déchets ménagers entre plusieurs niveaux d’administration, cette politique conservait une
cohérence d’ensemble et en particulier si le Sytevom déclinait les principes et priorités posés
au niveau national et par le plan départemental d’élimination des déchets.
7.1
Le plan départemental d’élimination des déchets ménagers
(PDEDMA)
Le plan départemental a été élaboré en 1996 puis révisé en 2000 sous la responsabilité
du préfet de Haute-Saône. Sa durée étant de 10 ans, il s’applique en principe jusqu’en 2010.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré
au département l’élaboration, la révision et le suivi du plan.
Le plan départemental comprend un diagnostic de la situation de la collecte et du
traitement des déchets, et en particulier des installations. Il procède à une analyse qualitative
et quantitative des tonnages et des flux de déchets à traiter. Il comporte des prévisions pour
les années à venir, fixe des objectifs de valorisation par type de déchets et précise
l’organisation et les équipements à prévoir.
Le diagnostic sur lequel repose le plan a été réalisé à partir des données chiffrées de
l’année 1998 pour partie sur la base d’extrapolations, compte tenu de l’absence de pesées sur
40 % des tonnages concernés. Il s’agit donc d’estimations.
Le plan retient comme scénario une stabilisation de la population et un gisement de
déchets à traiter constant à horizon 2010 par rapport aux chiffres de l’année 1998, soit un
volume total de 101 731 tonnes (hors gravats et boues de station d’épuration) dont
74 664 tonnes d’ordures ménagères (hors encombrants, déchets verts, déchets ménagers
spéciaux)
7
. Le maintien constant du ratio des déchets ménagers par habitant devait résulter
d’une importante action de prévention de production des déchets à la source.
Des objectifs de valorisation matière
8
sont fixés pour chaque type de déchets, avec des
objectifs plus élevés que ceux figurant dans le plan originel de 1996. Le taux global de
valorisation devait passer de 15,7 % en 1998 à 27,5 % en 2005 et 36,5 % en 2010. Compte
tenu de l’augmentation du taux de valorisation matière, le « reste à traiter » devait se réduire à
55 000 tonnes à horizon 2010, soit 45 000 tonnes d’ordures ménagères
9
et 10 000 tonnes de
rebus de déchetteries. Dans la variante plus ambitieuse pour le recyclage des revues, journaux
et magazines, ce chiffre était de 50 000 tonnes. Ces chiffres intégraient les déchets industriels
banals (DIB) collectés avec les déchets ménagers, mais non ceux susceptibles d’être collectés
en déchetteries, évalués à 6 800 tonnes.
7
Sur la définition des différentes catégories de déchets, voir l’Annexe 2.
8
La valorisation est un terme générique recouvrant les différentes formes de récupération de la matière ou de
l’énergie contenue dans les déchets : récupération de la matière non organique (réemploi, réutilisation,
régénération, recyclage) ; récupération de la matière organique (compostage) ; récupération de l’énergie
(électricité, vapeur, biogaz, combustibles). On parle également de valorisation des mâchefers lorsque ceux-ci
sont utilisés en sous-couche routières.
9
Objectif de volume d’ordures ménagères (74 664 tonnes) – objectif de valorisation matière (27 251 tonnes).
15/88
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SYTEVOM
Pour réaliser ces objectifs, les moyens suivants devaient être mis en oeuvre :
-
généralisation de la collecte en porte à porte par les syndicats compétents
pour les matériaux recyclables. Le plan révisé est ici plus volontariste que sa
version de 1996 qui laissait une large place à la collecte par PAV. Toutefois,
le recours aux PAV était maintenu en zone de faible densité de population.
-
développement de la pesée pour toutes les collectes, la pesée n’étant
pratiquée que pour environ 60 % des tonnages en 1998.
-
mise en place d’un réseau de 27 déchetteries couvrant l’ensemble du
département pour les encombrants, les déchets ménagers spécifiques, les
huiles de vidange, et les huiles végétales, les pneus, les déchets verts, les
gravats et éventuellement les inertes.
-
collecte des déchets verts s’appuyant sur le réseau des déchetteries et le
compostage dans une unité centrale ou sur plusieurs unités ; compostage
individuel en zone rurale.
-
construction de trois quais de transfert pour porter à quatre le nombre total de
quais, le quai de Saint-Sauveur étant réhabilité.
-
construction d’un centre de valorisation énergétique dimensionné pour
accepter les tonnages restant à traiter mentionnés plus haut, avec production
de chaleur ou d’électricité, ou encore cogénération ; valorisation des
mâchefers (résidus d’incinération) en sous-couche routière.
-
construction d’un centre de tri de préférence adjacent au centre de
valorisation énergétique.
-
maintien d’un centre de stockage de classe II pour accueillir le tout-venant
non incinérable en provenance des déchetteries, les mâchefers dont la
valorisation routière ne serait pas possible, les ordures ménagères en cas
d’arrêt technique des installations de traitement. Le maintien était également
nécessaire dans l’attente de la construction du centre de valorisation des
déchets.
-
développement de la communication afin de favoriser le développement de
comportements éco-responsables.
Le plan est également assorti de recommandations issues de l’enquête publique
conduite à la faveur de la révision du plan, notamment la nécessité de privilégier la
valorisation matière et biologique avant de procéder à la valorisation énergétique.
7.2
La mise en oeuvre du plan départemental d’élimination des
déchets
La réalisation des objectifs du PDEDMA n’incombe pas uniquement au Sytevom, mais
concerne l’ensemble des acteurs opérant dans le domaine de la gestion des déchets, ainsi que
les citoyens dont le comportement conditionne grandement le volume de déchets à traiter et la
qualité du recyclage. Le Sytevom est toutefois responsable de la mise en oeuvre d’une partie
importante du PDEDMA, et en particulier de la réalisation des équipements.
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7.2.1
La réalisation des équipements
1°) Les points d’apport volontaire (PAV)
En 2000, lors de la révision du PDEDMA, le Sytevom avait déjà déployé un large
réseau de PAV. Il gérait alors 953 conteneurs mixtes, dédiés à la fois aux papier-cartons et
aux flaconnages plastiques (un pour 245 habitants), et 579 conteneurs verre. Le choix de
conteneurs mixtes reposait sur le souci d’optimiser le niveau de remplissage des bennes de
transport.
Aucune commune ne disposait alors de collecte sélective en porte à porte, à
l’exception de la CCAV à partir précisément de l’année 2000. La priorité donnée à la collecte
sélective en porte à porte par le plan révisé aurait dû conduire à une diminution du nombre de
conteneurs mixtes au fur et à mesure de la mise en place de ce système de collecte sur le
territoire du Sytevom. Cela n’a pas été vraiment le cas. En effet, la collecte sélective en porte
à porte s’est développée lentement, et elle est encore loin d’être généralisée contrairement à ce
que prévoyait le plan. Fin 2009, seulement six syndicats ou communauté de communes
avaient mis en place un tel dispositif sur les 16 adhérents du Sytevom, ce qui représente 32 %
de la population.
Le nombre de conteneurs mixte n’a donc que légèrement baissé, passant de 953 en
2000 à 803 en 2007. Le réseau reste très dense. En 2007 on comptait, selon une étude dite
« d’optimisation » réalisée par le cabinet Indiggo-Trivalor, 143 habitants par conteneur sur le
périmètre du Sytevom contre 300 en moyenne nationale. La densité de conteneurs, hors zone
de collecte en porte-à-porte a même augmenté puisqu’elle est passée de 1 pour 245 à
1 pour 197 habitants.
Pour la collecte du verre, marginale en porte à porte, le Sytevom a continué à
développer son réseau qui était en 2007 de 1 392 conteneurs, soit une moyenne de 1 pour
143 habitants contre 1 pour 300 en moyenne nationale.
La forte densité de ce réseau a contribué à l’augmentation des tonnages collectés : les
performances du Sytevom sont supérieures aux moyennes nationales pour le verre (voir infra
partie 8.4). Cela est toutefois moins net pour la collecte mixte : selon l’étude d’optimisation
précitée, la relation entre la performance de collecte et la densité des conteneurs est moins
marquée. On peut noter également que ce réseau génère une recette de collecte sélective
supérieure à son coût (voir partie 11.1).
Le développement plus affirmé de la collecte sélective en porte à porte, dont les
performances sont généralement meilleures que la collecte par points d’apport volontaire,
devrait conduire le Sytevom à diminuer le nombre des conteneurs pour la collecte mixte.
L’enjeu est donc de définir la bonne densité du réseau hors porte à porte. Le Sytevom a ainsi
mis en place un suivi des tonnages par conteneur afin de détecter les installations les moins
performantes et éventuellement de corriger leur positionnement au cas par cas.
2°) Les déchetteries
Pour les déchetteries, le Sytevom est allé au-delà des prévisions du plan départemental
puisqu’il compte aujourd’hui 31 déchetteries, au lieu des 27 prévues. Cela correspond à une
déchetterie pour moins de 7 800 habitants, soit un maillage nettement plus dense qu’au niveau
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national (1 pour 16 000 habitants). Les secteurs à couvrir avaient été définis initialement par
une étude de l’ADEME.
Cette évolution s’explique par celle du périmètre du Sytevom (déchetteries de
Champlitte et de Clerval), mais aussi par des implantations non prévues initialement (Saulnot,
Marnay, Bulot). La direction du Sytevom envisage de construire encore une ou deux
déchetteries dans des secteurs moins bien pourvus.
Cet excellent maillage contribue à la forte proportion de déchets collectés dans les
déchetteries, en progression sur toute la période (voir infra partie
8.4.3).
Néanmoins, certaines déchetteries du Sytevom ont une activité réduite. Ainsi, en 2008,
cinq déchetteries avaient collecté un volume inférieur ou très légèrement supérieur à 500
tonnes, sans progression notable au cours des dernières années (Champlitte, Faucogney,
Ternuay, Clerval, Dampierre-sur-Linotte). Trois de ces déchetteries ont été construites par le
Sytevom (Faucogney, Ternuay, Dampierre-sur-Linotte). Ce faible volume de collecte génère
des coûts de gestion à la tonne élevés, mais le Sytevom a fait le choix d’un réseau dense et
d’un niveau de service à la population élevé.
3°) Les quais de transfert
Le plan avait divisé le département en cinq zones de collecte qui devaient être
desservies par quatre quais de transfert.
Avant même la prise de compétence « traitement » en juillet 2002, le Sytevom avait
entamé le réaménagement du quai de Saint-Sauveur (zone Nord-Est), et la construction d’un
quai à Echenans (zone d’Héricourt). Ces deux sites ont été opérationnels dès 2002. Un autre
quai a été inauguré en 2002 à Arc-les-Gray (zone Sud-Ouest).
En revanche, pour la zone Sud, il n’a pas été possible de trouver un site d’accueil. Le
Sytevom doit donc recourir aux services d’un prestataire privé gérant un quai à Cubry. La
difficulté à trouver un site d’accueil est liée au fait qu’un quai de transfert constitue, à la
différence d’une déchetterie, une installation classée pour la protection de l’environnement,
soumise à autorisation préfectorale après enquête publique. La conduite d’une enquête
publique étant susceptible de générer des contestations locales, les communes sont plus
réticentes pour accueillir un tel équipement.
Cette situation est coûteuse car les prestations d’un gestionnaire privé sont plus
onéreuses qu’un équipement propre. Fin 2009, une opportunité d’acquisition de terrain se
présentait toutefois au Sytevom en vue de la construction d’un équipement propre.
De même en zone centre, le Sytevom a recours à un quai de transfert privé (zone
Technologia sur Vesoul), à des coûts élevés.
Enfin dans l’ouest du département, le quai d’Arc-les-Gray, construit en 2002, n’a pas
été utilisé, sauf pour le tri sélectif de la communauté de communes des Quatre Rivières et de
la communauté de communes de la Haute Vallée de l’Ognon. Il était initialement destiné au
transfert des ordures ménagères du Sictom de Gray vers le CVD, alors que la durée
d’exploitation du CET de Vadans tout proche apparaissait réduite. Toutefois, la capacité du
CET a finalement été accrue, et les ordures ménagères du Sictom de Gray continuent d’y être
enfouies, sans transiter par le quai de transfert. Cet équipement, d’un coût initial de 317 306 €
TTC, est donc aujourd’hui sous-utilisé.
18/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
4°) Le centre de valorisation des déchets (CVD)
Une fois résolu le délicat problème de la localisation du CVD, le Sytevom a pu
procéder à la construction d’une unité d’incinération avec valorisation énergétique par
production d’électricité, auquel est adjoint un centre de tri mis en service en 2007. L’usine est
toutefois actuellement dimensionnée pour 41 000 tonnes/an, ce qui ne permet pas de traiter la
totalité du volume incinérable (voir infra partie 9.2.1). En effet, après enquête publique,
l’autorisation préfectorale d’exploiter délivrée en 2004 a été limitée à 41 000 tonnes/an. Le
Sytevom a alors préservé la possibilité d’une extension en prévoyant une tranche
conditionnelle dans le marché, permettant ultérieurement la réalisation d’un deuxième four à
41 000 tonnes/an. Fin 2005, un nouveau dossier a d’ailleurs été déposé en préfecture afin de
porter l’autorisation à 70 000 tonnes/an. Après une nouvelle enquête publique, l’autorisation a
été accordée en 2008 pour 65 000 tonnes/an.
Néanmoins, le nouveau président du Sytevom élu en octobre 2008, n’a pas souhaité
utiliser cette possibilité et a privilégié la recherche de solutions alternatives : prévention des
déchets et utilisation des capacités de traitement existantes en dehors du département. Un
marché a ainsi été passé avec le syndicat de traitement des ordures ménagères du Territoire de
Belfort (Sertrid), pour l’incinération du « reste à traiter » dans ses installations de l’écopôle de
Bourogne.
Cette démarche a posé la question de la portée des dispositions du PDEDMA relatives
aux modalités de traitement des déchets. La passation de ce marché a en effet été contestée
par le département de la Haute-Saône, au motif que l’article L. 541-15 du code de
l’environnement prévoit que les décisions prises par les personnes morales doivent être
compatibles avec les prescriptions du plan départemental. Or, le plan prévoit le traitement
total des déchets à l’intérieur même du périmètre du plan
10
.
Le préfet de Haute-Saône n’a pas retenu cette analyse
11
. Il a indiqué que l’article
L. 541-15 du code de l’environnement n’exige qu’un rapport de compatibilité avec le plan
départemental, une exigence moindre qu’un rapport de conformité. Il a également estimé que
le plan départemental n’excluait pas la possibilité de traitement des déchets par des centres
situés hors du cadre géographique visé par le plan. Celui-ci prévoit en effet que :
« Les
opérateurs devront également chercher toutes les synergies envisageables, notamment par la
coopération interdépartementale, tant pour la collecte que pour la valorisation et le
traitement des déchets »
(complément au plan suite aux conclusions de la commission
d’enquête).
La chambre estime que le recours par le Sytevom aux services du Sertrid a été régulier.
Elle note que le code de l’environnement prévoit que «
le plan tient compte des besoins et des
capacités des zones voisines hors de son périmètre d'application et des propositions de
coopération intercommunale »
et n’impose pas que l’ensemble des déchets soient traités au
sein du périmètre défini par le plan départemental. Elle considère logique et même
indispensable que toutes les possibilités de mutualisation avec les équipements existants
soient explorées et évaluées avant la prise d’une décision sur un nouvel investissement (sur
cette question, voir aussi infra les parties 9.2.1 et 9.4).
10
Courrier du 2 février 2009 adressé au préfet.
11
Courrier du 23 mars 2009.
19/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
5°) Le centre de stockage des déchets ultimes (CSDU)
Le plan prévoyait le maintien d’au moins un centre d’enfouissement technique (CET)
de classe II. Le Sytevom est devenu responsable de la mise en oeuvre de cette préconisation
lors du transfert de la compétence « traitement » en juillet 2002. Il a alors récupéré la gestion
du CSDU de Vadans (transféré par le Sictom de Gray), dont la durée de vie apparaissait
limitée. Elle a néanmoins pu être augmentée par l’aménagement d’une nouvelle alvéole et la
mise en oeuvre de nouvelles techniques de compactage : le site est aujourd’hui en capacité
d’accueillir des déchets jusqu’en mars 2014, pour un volume annuel de 12 000 tonnes.
Dans le même temps, la mise en service de l’usine de Noidans-le-Ferroux a permis de
limiter les tonnages d’ordures ménagères à enfouir, qui sont passés de 61 104 tonnes en 2006
à 19 082 tonnes en 2008. Ces tonnages ont encore diminué en 2009 (11 373 tonnes)
notamment du fait du partenariat avec le Sertrid, qui a permis d’incinérer à Bourogne
(Territoire de Belfort) 3 285 tonnes de déchets. Depuis 2009, les flux accueillis sont
prioritairement ceux de l’ouest du département, afin de limiter les transports qui génèrent
coûts et nuisances.
Les travaux réalisés par le Sytevom et la réduction des volumes ont donc permis de
prolonger la durée de vie du site. Il s’agit néanmoins d’une situation transitoire,
l’enfouissement n’étant qu’une solution ultime en l’absence de possibilité de valorisation.
7.2.2
La mise en place d’une politique de prévention
1°) Communication
Conformément à ce qui était préconisé par le plan départemental, le Sytevom a mis en
place une politique de communication pour prévenir la production des déchets à la source et
encourager le développement des réflexes de tri. Cette politique a pris différentes formes :
-
information à destination des publics scolaires ;
-
participation à diverses actions nationales (semaine de réduction des déchets,
Brikkado) ;
-
visites publiques du chantier du centre de valorisation énergétique,
poursuivies depuis l’inauguration du site ;
-
diffusion de plusieurs supports de communication : journal d’information
« aujourd’hui je trie », devenu depuis décembre 2008 « trois, deux, un…
trions ! » ; lettre aux maires ; guides à destination du grand public ;
-
appui aux actions de communication des membres du Sytevom.
Pour mener ces actions, le Sytevom dispose d’un poste de coordinatrice de tri et
certaines structures adhérentes ont des « ambassadeurs de tri », sans que cela soit toutefois
généralisé. Le montant des dépenses de communication représentait en 2007 146 825 € hors
personnel, selon la comptabilité analytique du Sytevom. Ce montant est raisonnable eu égard
aux subventions significatives reçues notamment de l’entreprise Éco-Emballages, et à
l’importance de la communication de proximité dans une politique de prévention des déchets.
20/88
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2°) Les travaux de la commission de traitement
Compte tenu de la limitation des tonnages autorisés à 41 000 tonnes pour le CVD, le
Sytevom peut se retrouver en sous-capacité de traitement à l’horizon 2009-2010. Une
réflexion a alors été entamée en 2006 avec l’ensemble des membres du Sytevom afin de
déterminer les mesures à prendre pour réduire la quantité de déchets à incinérer.
Les actions impliquent le Sytevom et les communautés de communes. Leurs axes sont les
suivants :
-
renforcer les actions de communication en direction du citoyen ;
-
favoriser le compostage domestique ;
-
étendre la collecte en porte à porte aux secteurs où elle sera plus efficace
techniquement et économiquement que la collecte en apport volontaire, pour
atteindre la couverture de 50 % de la population ;
-
réaliser une étude afin d’optimiser le positionnement des points d’apport
volontaire ;
-
poursuivre les actions engagées en vue de mieux valoriser le flux de tout-
venant des déchetteries : détournement du bois, des déchets électroniques,
mise en place de ressourceries ;
-
adopter un système de facturation responsabilisant pour l’usager et intégrer
la problématique des gros producteurs
12
.
Certaines de ces actions sont reprises dans un plan local de prévention des déchets
décliné en fiches actions : promotion du compostage individuel et du co-compostage à la
ferme, optimisation des collectes, sensibilisation sur les pratiques de prévention. Un poste de
chargé de mission prévention, cofinancé par l’ADEME, a aidé à la mise en oeuvre de ces
projets.
En 2009, une commission réduction/prévention des déchets a été mise en place et un
vice-président a été chargé de ce dossier.
3°) Le plan de prévention 2009-2014
Le Sytevom a signé fin 2009 un nouveau programme local de prévention 2009-2014
avec l’ADEME. L’objectif principal est de réduire d’au moins 7 % la production d’ordures
ménagères et assimilées. Les actions prioritaires sont les suivantes :
-
la poursuite de la promotion du compostage domestique ;
-
l’expérimentation du compostage collectif et du lombricompostage
13
;
-
la mise en place d’un réseau de ressourceries pour détourner une partie des
encombrants, de la ferraille, du bois et des D3E
14
en filière réemploi ;
-
la réflexion sur le démantèlement du tout-venant en déchetteries ;
12
Professionnels dont les volumes de déchets dépassent les quantités admises pour la collecte des déchets
ménagers.
13
Compostage reposant sur l’utilisation de vers de compost.
14
Déchets d’équipements électriques et électroniques.
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-
la mise en réseau et le partage d’expériences entre collectivités sur la mise en
place d’une tarification incitative ;
-
la mise en place de filière de valorisation des déchets verts de proximité ;
-
la sensibilisation et l’information aux actions de prévention.
Certaines de ces actions avaient été amorcées avant la signature du programme.
La chambre constate que le Sytevom a mis en place une politique de prévention des
déchets à la source. Elle observe toutefois que celle-ci ne s’est véritablement développée qu’à
compter de 2006, soit au moment où il est apparu que les capacités de traitement seraient
limitées par rapport aux besoins.
7.2.3
Conclusion sur la mise en oeuvre du plan départemental
Le Sytevom a, dans une large mesure, mis en oeuvre le plan départemental
d’élimination des déchets ménagers et a réalisé les équipements prévus et mis en place une
politique de prévention. Par contre, les objectifs de valorisation n’ont pas été atteints (cf.
partie 8).
Le plan couvre une période longue (2000-2010) et a progressivement perdu de sa
valeur d’instrument de pilotage pour le Sytevom au fur et à mesure de la construction des
équipements, réalisés pour la plupart à l’exception du CVD.
7.3
La prise en compte des orientations nationales
D’une manière générale, le Sytevom s’inscrit dans l’optique des politiques nationales
en matière d’élimination des déchets ménagers et assimilés : les travaux de la commission
« traitement » reprennent explicitement les objectifs définis dans le plan national de
prévention de la production des déchets établi en février 2004.
Le Sytevom a ainsi été une des collectivités pilotes pour la mise en oeuvre du plan
national de soutien au compostage domestique engagé fin 2006 par le ministère chargé de
l’environnement et l’ADEME. Ce plan a pour objectif de détourner les bios déchets (déchets
de cuisine et déchets verts) des circuits de collecte en favorisant le compostage domestique. À
cette fin, des composteurs sont cédés à bas prix (15 € TTC pour un coût d’acquisition évalué à
55 € TTC hors subventions
15
). 6700 composteurs ont été distribués en 2009 auprès de
4 200 foyers, soit un taux d’équipement de 13,3 % sur trois ans pour un objectif initial de
15 %.
Un poste « d’ambassadeur du compost » cofinancé par l’ADEME a permis la mise en
place de cette opération. L’objectif de détournement du flux de bios déchets est calé sur
l’objectif de valorisation des fermentescibles fixé par le plan départemental : il est de 2 000
tonnes de bio déchets/an (soit une moyenne de 69 kg/an/habitant participant).
Le Sytevom se réfère également aujourd’hui clairement aux objectifs fixés par le
Grenelle de l’environnement, en décembre 2007, soit trois objectifs clés à l’horizon 2012 :
réduire la production d’ordures ménagères de 5 kg par habitant et par an pendant 5 ans ;
atteindre 35 % de recyclage matière des déchets ménagers en 2012 et 45 % en 2015 ;
diminuer de 15 % à l’horizon 2012 les déchets ménagers destinés à l’enfouissement ou à
l’incinération.
15
La charge nette pour le Sytevom est de 19 € en 2009 et passera à 30 € en 2010.
22/88
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Par ailleurs
,
le
programme de prévention signé en 2009 avec l’ADEME
constitue un
premier pas vers une articulation plus précise entre les actions du Sytevom et les objectifs du
Grenelle de l’environnement, car jusqu’à présent, la réalisation de ces objectifs ne faisait pas
l’objet d’un suivi précis. Les rapports d’activité du Sytevom n’en font pas mention.
On peut relever également que le Grenelle de l’environnement ne repose pas sur la
même philosophie que le plan départemental, qui fixe des objectifs d’augmentation des
volumes collectés sélectivement, alors que le Grenelle prévoit une diminution de l’ensemble
des ordures ménagères.
7.4
La coordination de l’action du Sytevom avec celle des
établissements de coopération intercommunale en charge de la collecte
Le Sytevom ne gère qu’une partie de la compétence déchets : les adhérents restent
responsables de la collecte en porte à porte. Ils sont également plus proches du citoyen et ont
un rôle fondamental pour influer sur les comportements. Une gestion des déchets efficace
requiert donc une coordination étroite entre le Sytevom et ses adhérents.
Jusqu’à la mise en place du CVD, la coordination avec les adhérents n’était pas au
coeur des préoccupations du Sytevom. Il est vrai que cela ne fait pas réellement partie de ses
missions statutaires. Toutefois, le renforcement de la politique de prévention réalisée en 2006
a marqué un tournant. Ces travaux ont en effet été conduits par la commission traitement
élargie à tous les membres du Sytevom et ont permis la définition de mesures dépassant le
cadre des strictes compétences du Sytevom, comme l’extension des collectes en porte à porte.
Cette démarche a conduit également à la réalisation en 2007-2008 d’une étude
d’optimisation financée par Éco-Emballages et confiée au cabinet Indiggo-Trivalor. Cette
étude visait à diminuer le gisement résiduel à traiter tout en maîtrisant les coûts. Elle a été
réalisée en intégrant tous les systèmes de collecte, qu’ils relèvent ou non du Sytevom. Elle
comprenait trois phases : phase 1, état des lieux, étude des coûts, diagnostic et identification
de leviers d’optimisation ; phase 2, étude technico-économique des leviers d’optimisation et
de scenarii ; phase 3, accompagnement du Sytevom et des structures adhérentes dans les
changements d’organisation.
La coordination avec les EPCI en charge de la collecte fait désormais clairement partie
des axes prioritaires du Sytevom.
8
LES RÉSULTATS DE VALORISATION ET DE
TRAITEMENT
Les données présentées ci-après ne reflètent pas uniquement les performances du
Sytevom, qui n’est pas responsable de la totalité de la chaine de la collecte et du tri, mais
également celle des EPCI en charge de la collecte et celle des citoyens.
23/88
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SYTEVOM
8.1
Les résultats de collecte présentés dans les rapports d’activité
du Sytevom
Les résultats de collecte figurant dans les rapports annuels d’activité du Sytevom sont
les suivants :
Tableau 3 : Tonnages collectés et valorisés sur le périmètre du Sytevom
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Tonnes
kg/hab
Tonnes
kg/hab
Tonnes
kg/hab
Tonnes
kg/hab
Tonnes
kg/hab
Tonnes
kg/hab
Tonnes
kg/hab
Ordures
ménagères
65 312
281
66 136
279
63 613
263
63 391
263
62 886
260
59 577
246
55 619
226
Déchetteries
39 698
171
45 505
192
50 055
208
52 169
217
54 833
227
58 212
241
60 767
247
Collectes
sélectives
14 560
63
15 531
66
16 989
71
18 188
76
18 531
77
18 910
78
19 205
78
Total
119 570
514
127 172
537
130 557
542
133 748
555
136 250
564
136 699
565
135 591
550
Tonnages
valorisés
31 653
136
35 765
151
40 817
169
44 662
185
48 738
202
49 499
205
51 519
209
Taux de
valorisation
26 %
27 %
31 %
33 %
36 %
36 %
38 %
Population
232 738
236 836
240 835
240 835
241 763
241 763
246 251
Nb de
communes
565
576
589
589
588
588
588
Source : Sytevom (rapports d’activité)
Figure 1
Evolution déchets municipaux
0
100
200
300
400
500
600
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Années
ratio Kg/hab
Ordures ménagères
Déchetteries
Collectes sélectives
Total des déchets
Source : Sytevom (rapports d’activité)
Le volume global des déchets ménagers et assimilés collectés sur le périmètre du
Sytevom est de 551 kg/hab en 2009. On entend ici par déchets ménagers et assimilés les
ordures ménagères collectées en mélange ou en collecte sélective (ordures ménagères au sens
strict), auxquelles s’ajoutent les déchets des petites entreprises collectées par le service public
et les déchets occasionnels (encombrants, déchets verts, déblais, déchets ménagers
24/88
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spéciaux)
16
. Le tonnage enregistre une croissance régulière de 1,91 % en moyenne annuelle
entre 2003 et 2008 puis une petite diminution en 2009 (de 135 591 tonnes). Cette légère
baisse peut s’expliquer par la crise économique et par l’effet des actions de prévention. Le
volume ainsi collecté est un peu inférieur à la moyenne nationale, qui s’établit à 594 kg/hab
pour 2007
17
. Les comparaisons avec la moyenne nationale masquent des situations
hétérogènes, notamment entre milieu urbain et rural.
La répartition des déchets collectés a connu de profondes modifications depuis 2003. Le
phénomène le plus marquant est l’augmentation de la collecte en déchetteries qui passe de
171 kg/hab en 2003 (92 en 2000) à 247 kg/hab en 2009. Cela tient au développement du
réseau de déchetteries et à leur utilisation croissante. Cette augmentation correspond à une
tendance nationale, mais le ratio par habitant est nettement supérieur au ratio national
(227 kg/hab contre 182 kg/hab en 2008) pour le Sytevom.
Le tonnage des collectes sélectives augmente également, mais dans des proportions
moins fortes, passant de 63 kg/hab en 2003 (57 en 2000) à 78 kg/hab en 2009. Ce volume
comprend à la fois les tonnages collectés directement par le Sytevom par les points d’apports
volontaires, et le produit des collectes en porte à porte gérées par les adhérents
18
. Les volumes
collectés par apports volontaires sont nettement supérieurs puisqu’ils s’établissent à
14 130 tonnes contre 5 075 tonnes en porte à porte, en provenance de Vesoul.
Le volume d’ordures ménagères résiduelles est en baisse sur la période, passant de
281 kg/hab en 2003 à 226 kg/hab en 2009. Le ratio national était de 316 kg/hab en 2007 pour
260 kg/hab pour le Sytevom. Les habitants du périmètre couvert par le Sytevom produisent
donc en moyenne moins d’ordures ménagères résiduelles, ce qui reflète une moindre
production globale de déchets et la bonne utilisation des déchetteries. La baisse des tonnages
collectés par le Sytevom, particulièrement nette en 2008 et 2009, suit une tendance nationale.
Les tonnages valorisés comprennent les volumes de collectes sélectives en porte à porte
ou en point d’apport volontaire et les flux de déchetteries valorisables, diminués des refus de
tri. Il s’agit de valorisation matière ou organique et non de valorisation énergétique. Le détail
de ces flux pour 2009 est donné en Annexe 3. Il ne comprend pas la valorisation des
mâchefers. Les tonnages valorisés augmentent de manière supérieure au gisement global, ce
qui conduit sur la période à une augmentation du taux de valorisation, défini comme le
rapport entre ces deux variables. Ce taux passe ainsi de 26 % à 38 % en cinq ans, soit une
progression significative. En 2007, le Sytevom avait un taux de valorisation un peu supérieur
à la moyenne nationale (36 % contre 33,5 %).
8.2
Comparaison des résultats de collecte avec les objectifs fixés par
le plan départemental
Le décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996 modifié relatif aux plans d’élimination des
déchets ménagers prévoit que l’exécution du plan départemental fait l’objet d’un rapport
présenté tous les ans à une commission consultative. Les dernières données communiquées à
la chambre sont celles du rapport 2008, qui portent sur l’année 2007. Les données globales
sont présentées ci-dessous. Il existe également des bilans pour chacun des EPCI en charge de
la collecte.
16
Voir schéma en Annexe 2.
17
Les chiffres nationaux cités sont tirés de l’enquête collecte 2007 de l’ADEME, publiée en juin 2009.
18
Par contre, il ne comprend pas les papiers-cartons collectés en déchetteries.
25/88
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Tableau 4 :
Résultats de collecte par rapport aux objectifs du plan départemental
2 006
2007
Réalisations
Objectifs
plan
Réalisations
Objectifs
plan
Ordures ménagères
Tonnages
kg/hab
kg/hab
Tonnages
kg/hab
kg/hab
OM + collecte sélective (1)
85 366
359
331
85 325
356
331
Collecte sélective (1)
21 967
90,5
97
22 438
91,5
110,8
Taux de valorisation
25,2 %
29,3 %
25,7 %
31,1 %
(1)
collecte du mixte, du verre, ainsi que des papiers, boites métalliques et textiles récupérés en déchetteries.
Données par habitant et le taux de valorisation hors refus de tri
Source : bilans du plan départemental
Pour ce qui concerne le volume global d’ordures ménagères, les objectifs du plan, qui
visait à une stagnation par rapport à 1998, n’ont pas été atteints : corrigé des évolutions de
population et de périmètre du Sytevom, cet objectif était de 331 kg/hab pour 2007, alors que
le tonnage collecté a été de 356 kg/hab. Il est en 2008 de 343 kg/hab.
Les volumes de collecte sélective par habitant, en hausse, sont toutefois encore
inférieurs aux objectifs du plan (91,4 kg/hab contre 110,8 kg/hab) de même que les taux de
valorisation qui en résultent (25,7 % contre 31,1 % en 2007).
Le taux de valorisation présenté ici est plus faible que celui de 36 % indiqué dans les
rapports d’activité du Sytevom, car ces deux taux ne comprennent pas les mêmes flux. Le
Sytevom calcule un taux « complet » qui comprend tous les déchets recyclés y compris ceux
collectés en déchetteries (déchets verts, déchets ménagers spéciaux), alors que le taux figurant
dans le suivi du plan n’intègre pas tous les flux collectés en déchetteries et est centré sur le
recyclage du verre et des emballages, papiers cartons, journaux et plastiques. Le plan révisé
en 2000 était d’ailleurs centré sur des objectifs en volume plutôt que sur des ratios de
valorisation. Un état des flux de déchetteries est présenté dans les bilans du plan.
Du fait de l’écart entre les tonnages collectés prévus et réalisés et du taux de
valorisation plus faible que les objectifs, les bilans du plan font ressortir un « reste à traiter »
plus important que ce qui est prévu : 79 414 tonnes en 2007
19
, soit 54 kg/hab de plus que dans
les objectifs du plan.
La chambre remarque que les différences entre les taux de valorisation ressortant des
bilans du plan départemental et ceux figurant dans les rapports d’activité du Sytevom sont de
nature à créer la confusion auprès du public sur la réalité des performances de collecte. Elle
estime qu’une harmonisation des différents documents est nécessaire.
19
62 886 tonnes de déchets ménagers résiduels + 583 tonnes de refus de tri + 15 945 tonnes de tout venant des
déchetteries = 79 414 tonnes.
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SYTEVOM
8.3
Comparaison des résultats de collecte avec les objectifs fixés par
le Grenelle de l’environnement
Parmi les objectifs fixés en 2007 figure la réduction de la production d’ordures
ménagères de 5 kg par habitant et par an pendant 5 ans (2008-2012), et l’atteinte d’un ratio de
35 % de recyclage « matière » sur les déchets ménagers en 2012 (45 % en 2015 et 50 % en
2020).
Comme indiqué précédemment, ces objectifs ne font pas l’objet d’un suivi précis. Ils
sont basés sur les ordures ménagères résiduelles, les matériaux secs et le verre collectés
sélectivement, ce qui est proche des données présentées dans le Tableau 4, sous réserve de la
prise en compte des boites métalliques et des textiles collectés en déchetteries. Au Sytevom,
le ratio de recyclage passe de 359 kg/hab en 2006 à 343 kg/hab en 2008 (391 kg/hab en 2007
au niveau national).
Le Sytevom et ses membres se situent pour l’instant un peu au dessus (38 % en 2009)
des objectifs fixés par le Grenelle de l’environnement pour 2012.
La chambre recommande au Sytevom de mieux faire apparaître dans ses rapports
d’activité la comparaison entre ses résultats et les objectifs du Grenelle de l’environnement.
8.4
Les bilans de valorisation par produit
Il est possible d’analyser plus en détail les performances de tri par produit en se fondant
sur l’étude d’optimisation financée par l’entreprise Éco-Emballages.
8.4.1
Le verre et le mixte (papiers, cartons, flaconnages plastiques, briques
alimentaires)
►
Pour le verre, la performance de la collecte du Sytevom par apports volontaires
apparaît nettement supérieure à la moyenne nationale (43 kg/hab en 2007
20
contre 30 kg/hab
desservi en moyenne nationale). Secteur par secteur, les performances sont généralement
proches ou supérieures aux moyennes, à quelques exceptions près. La forte densité de
conteneurs est un facteur favorable.
►
Les flux de « mixte » sont collectés par apports volontaires par le Sytevom ou par les
adhérents lorsqu’ils ont mis en place une collecte sélective. L’étude met en évidence des
niveaux de valorisation nettement supérieurs pour les secteurs qui ont mis en place des
collectes en porte à porte (6 EPCI ou syndicats en 2007) : 51 kg/hab contre 23 kg/hab en
apports volontaires (gérés par le Sytevom). Pour les secteurs en points d’apport volontaire, les
performances sont proches ou inférieures aux moyennes nationales, sauf pour la communauté
de communes du pays de Luxeuil. Par ailleurs, les taux de refus sont faibles.
20
40,6 kg/hab avec la CCAV.
27/88
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8.4.2
Les ordures ménagères résiduelles
Une étude de caractérisation (MODECOM
21
) des ordures ménagères résiduelles (bacs
gris) a été conduite sur trois secteurs à l’organisation bien différente : le Sictom du Val-de-
Saône (secteur rural sans collecte sélective en porte à porte), la CCAV de Vesoul (secteur
urbain, collecte sélective en porte à porte y compris pour les déchets verts) et le Sictom de
Baume-les-Dames (secteur rural, collecte sélective en porte à porte, redevance incitative). Il
s’agit d’analyser la composition des bacs afin d’évaluer la part de déchets encore
potentiellement recyclables. Les résultats montrent qu’en 2007, il reste une part non
négligeable de déchets potentiellement recyclables, variable toutefois selon les secteurs : 28 %
pour le Sictom Val-de-Saône (86 kg/hab/an), 26 % pour la CCAV (78 kg/hab/an), 19 % pour
le Sictom de Baume-les-Dames (35 kg/hab/an). Il subsiste donc des marges de manoeuvre
pour améliorer le tri sélectif, et davantage pour les papiers-cartons et flaconnages plastiques
(de 14 % à 21 % des ordures résiduelles selon les secteurs) que pour le verre dont la part
résiduelle est faible (de 2,5 % à 3,5 %).
L’étude conclut que le système mis en place à Baume-les-Dames (collecte sélective en
porte à porte et redevance incitative), systématiquement au-dessus des moyennes, est efficace,
et pose la question de l’extension du porte à porte et de la redevance incitative aux autres
secteurs.
Elle constate également que malgré le système de porte à porte développé par
l’agglomération de Vesoul, subsiste un volume non négligeable d’ordures ménagères
valorisables, en particulier pour les journaux et cartons. Cela apparaît lié au dispositif de
collecte par points d’apport volontaire des revues, journaux magazines et des cartonnettes.
Depuis que le Sytevom et la CCAV ont un contrat unique avec l’entreprise Éco-Emballages,
ces matériaux sont collectés sélectivement en porte-à-porte, ce qui devrait améliorer les
performances.
L’étude de caractérisation met en évidence l’importance des déchets
putrescibles [ou fragment fermentescible des ordures ménagères (FFOM), constitué
principalement des déchets de repas et marginalement des déchets de jardins], qui
représentent la plus grosse part du volume (de 22 % à 36 %). En dépit de la collecte en porte-
à-porte sur le territoire géré par la CCAV pour ces déchets, les volumes restent nettement
supérieurs à ceux de Baume-les-Dames, ce qui suggère que l’existence d’une redevance
incitative permet de réduire ce type de déchets.
Pour réduire ces déchets, le Sytevom a choisi de déployer des composteurs individuels.
Comme évoqué plus haut, le niveau de déploiement de ces composteurs est notable.
La chambre porte une appréciation positive sur la démarche d’optimisation de
l’organisation de la collecte et du traitement réalisée au moyen de cette étude.
8.4.3
Les flux collectés en déchetteries et le problème du « tout-venant »
Les flux collectés en déchetteries se sont accrus de manière bien supérieure à ce qui
était escompté dans le plan départemental, ce qui s’explique par la résorption progressive des
décharges brutes communales, l’augmentation du nombre de déchetteries et l’amélioration
des comportements citoyens. Le détail des flux collectés entre 2003 et 2009 figure dans le
21
Méthode de caractérisation des ordures ménagères.
28/88
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tableau suivant. Les totaux révèlent de légères divergences avec les données globales
présentées dans le Tableau 3, elles aussi issues des rapports d’activité du Sytevom.
Tableau 5 : Déchets collectés en déchetteries
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Tout venant
14 565
15 900
14 724
15 324
15 945
16 982
16 479
Gravats
8 231
9 406
10 637
9 696
9 462
9 958
11 017
Ferrailles
4 665
4 736
4 942
4 691
3 797
3 402
3 672
Déchets toxiques +
huiles
589
589
684
653
623
450
690
Bois
0
471
4 137
5 464
6 061
6 651
7 121
Pneus
201
163
204
231
235
249
277
Divers (1)
0
0
17
43
36
190
0
Papier-cartons
2 892
3 123
3 423
3 665
3 774
3 845
3 805
Vêtements
92
69
92
116
131
154
200
D3E
0
0
0
0
947
1 654
1 909
Déchets verts
8 462
10 756
11 194
12 284
13 820
14 697
15 598
Total
39 697
45 213
50 054
52 165
54 831
58 232
60 768
(1) cartouches imprimantes, boites métalliques, bouchons lièges
Source : Sytevom (rapports d’activité)
►
Divers flux sont récupérés par les filières (ou associations pour les vêtements et les
vieux livres) et valorisés, à l’exception des gravats enfouis en CET de classe III, et le tout-
venant, enfoui en CET de classe II.
Le Sytevom a élargi progressivement la nature des produits collectés en mettant en
place en 2004-2005 des recyclages spécifiques pour des déchets particuliers comme les
cartouches d’imprimantes, les téléphones mobiles, les boites métalliques, les bouchons de
liège. En 2007, il a mis en place une collecte avec recyclage des D3E (déchets d’équipements,
électriques et électroniques en fin de vie), qui porte en 2009 sur un volume non négligeable de
1 909 tonnes.
Le Sytevom a également décidé de développer le recours aux ressourceries
22
. À cette
fin, deux déchetteries ont été équipées de caissons de collectes spécifiques. Les objets
présentant encore une valeur ajoutée sont récupérés par une association puis réparés et
revendus à faible prix.
Pour les déchetteries du Sytevom, le taux de valorisation était de 48 % en 2007 (avec
gravats) pour une moyenne nationale de 43 %.
►
Les déchets verts ont fortement augmenté. Ces déchets sont valorisés sur des
plateformes centralisées, mais le Sytevom a engagé une étude avec la chambre d’agriculture
en vue de mettre en place des filières de valorisation locales par co-compostage (mélange de
broyat de déchets verts avec des effluents d’élevage). Les objectifs sont de développer une
filière de proximité, de limiter les transports et de réduire les coûts de gestion. L’étude de
faisabilité a identifié 12 exploitations agricoles susceptibles de participer à l’opération, de
repérer les surfaces d’épandage potentielles et d’appréhender les coûts. En 2009, des déchets
verts de huit déchetteries ont été attribués à des agriculteurs locaux en vue de leur valorisation
par méthanisation ou co-compostage.
22
Centre destiné à favoriser la réduction à la source, la réutilisation, le recyclage, le compostage des déchets
ainsi que la répartition, l’échange et la revente de produits usagés.
29/88
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En 2009, le Sytevom a également procédé à l’aménagement d’une plateforme dédiée
aux déchets verts dans l’enceinte d’une déchetterie, ce qui permet de séparer les flux de
circulation. L’extension de ce type d’aménagement à d’autres sites est à l’étude.
►
Le « tout-venant » pose un problème particulier car il n’est pas valorisé mais enfoui.
Le Sytevom a essayé de limiter le volume de ce flux. Une collecte du tout-venant « bois » a
ainsi été mise en place en 2004. Elle porte sur des déchets techniquement non compostables
car traités chimiquement ou comportant divers autres éléments que le bois. Les déchets sont
broyés pour être ensuite utilisés comme combustibles de substitution dans les installations de
fabrication de panneaux. Le volume ainsi détourné du tout-venant et valorisé a atteint
7 121 tonnes en 2009.
Le volume du « tout-venant » qui reste à traiter n’en reste pas moins significatif
puisqu’il est d’environ 16 479 tonnes en 2009 et constitue le premier flux de collecte en
déchetterie. Le plan départemental révisé en 2000 prévoyait le tri de ce flux en vue d’en
incinérer une partie : une étude en 2004 mentionnait la possibilité d’incinérer 10 000 tonnes
sur 15 000. L’étude d’optimisation menée en 2008 évoque la possibilité d’extraire et de
recycler une part du tout-venant : films, polystyrène. Cela n’a toutefois pas été réalisé et le
tout venant reste pour l’instant enfoui. Un tri préalable nécessiterait de disposer d’une benne
supplémentaire, ce que les déchetteries ne permettent pas actuellement. Le Sytevom envisage
donc de traiter les déchets verts hors déchetteries (plateformes de traitement), ce qui
permettrait de libérer une benne.
Afin de ne pas réduire la durée d’exploitation prévisionnelle du CET de Vadans, géré
par le Sytevom, ces déchets sont enfouis depuis 2005 dans des CET gérés par des exploitants
privés : Faverney, Fontaine-les-Clerval (Doubs), Corcelles-Ferrières (Doubs), pour des coûts
à la tonne respectifs de 66,21 €, 69,03 €, et 75,21 € en 2008 (TGAP de 8,21 €/tonne
comprise). Les coûts d’enfouissement du site de Vadans évalués par le Sytevom sont
inférieurs (56 €/tonne, TGAP comprise).
Le tri du « tout-venant », prévu par le plan départemental, n’a pas été effectué. La
chambre recommande la mise en oeuvre rapide des solutions étudiées par le Sytevom.
Dans ses réponses au rapport d’observations provisoires de la chambre, le président du
Sytevom indique qu’une démarche est actuellement initiée à l’échelle de la Franche-Comté
afin de mutualiser les gisements et susciter de nouvelles filières, produisant des combustibles
de substitution pour l’industrie. Des filières de valorisation sont également recherchées
concernant le placoplâtre et le PVC.
8.5
Traitement et valorisation énergétique
Les différents types de traitement et de valorisation réalisés au cours de la période sont
récapitulés dans le tableau ci-après.
30/88
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Tableau 6 : Modes de traitement et de valorisation
2005
2006
2007
2008
2009
Tonnes
%
Tonnes
%
Tonnes
%
Tonnes
%
Tonnes
%
France
(2007)
Valorisation
matière
29 624 22,7 %
32 375 24,2 %
33 554
24,6 %
34 807
25,5 %
35 921
26,5 %
20,0 %
Valorisation
organique
11 194
8,6 %
12 285 9,2 %
13 820
10,1 %
14 692
10,7 %
15 598
11,5 %
13,5 %
Valorisation
énergétique
0
0,0 %
2 766 2,1 %
40 907
30,0 %
41 093
30,1 %
44 595
32,9 %
29,0 %
Enfouissement
(CET classe II)
79 099 60,6 %
76 626 57,3 %
38 507
28,3 %
36 149
26,4 %
28 460
20,9 %
31,5 %
Enfouissement
inertes (CET
classe III)
10 638
8,1 %
9 696 7,2 %
9 462
6,9 %
9 958
7,3 %
11 017
8 %
4,5 %
Total
130 557
133 748
136 250
136 699
135 591
(1)
S’y ajoute pour 1,5 % l’incinération sans valorisation
Source : CRC
Les modes de traitement ont évolué au cours de la période : le recyclage et la
valorisation organique ont progressé (voir supra), la valorisation énergétique était inexistante
jusqu’à la mise en service du centre de valorisation des déchets de Noidans-le-Ferroux en
2007. Près de 80 000 tonnes de déchets étaient alors enfouis, majoritairement sur le CET de
classe II de Vadans (soit les 2/3 du total en 2003, un peu moins ensuite). À partir de la mise
en service du CVD, 30 % des déchets ont fait l’objet d’une valorisation énergétique et les
deux tiers des déchets ménagers du Sytevom font l’objet d’une valorisation, par recyclage,
compostage ou production d’électricité. Cette proportion a encore augmenté en 2009
puisqu’une partie des déchets a été valorisée dans les installations du SERTRID au lieu d’être
enfouie. La proportion de déchets enfouis reste toutefois non négligeable puisqu’elle
représente 20,9 % hors inertes en 2009. Le Sytevom s’est rapproché des moyennes nationales
pour ce qui concerne la valorisation énergétique (29 % en 2007). Cette valorisation
énergétique restera relativement faible par rapport aux potentialités, compte tenu de
l’éloignement du principal centre urbain et des entreprises consommatrices d’électricité.
La directive européenne 2006/12/CE du 5 avril 2006 révisée en 2008 établit des
priorités hiérarchisées en matière de gestion des déchets : l’option à privilégier est la
prévention, suivie du réemploi, du recyclage, des autres formes de valorisation, et enfin, de
l’élimination sans danger. La valorisation énergétique est donc considérée comme préférable
à l’enfouissement. Néanmoins, le Grenelle de l’environnement a conduit à formuler fin 2007
un objectif de réduction commun à ces deux formes de traitement (diminution de 15 % d’ici à
2012). Il est prévu pour cela notamment d’étendre la taxe générale sur les activités polluantes
(TGAP) à l’incinération, et de limiter les capacités nouvelles d’incinération.
La mise en place du centre de valorisation des déchets a permis au Sytevom de réduire
les tonnages enfouis et donc de parvenir à une meilleure valorisation des déchets. Néanmoins,
selon le Grenelle de l’environnement, l’incinération, même avec production de chaleur ou
d’électricité, ne constitue plus une voie à privilégier. Pour atteindre les objectifs de
diminution de l’enfouissement et de l’incinération fixés par le législateur
23
, le Sytevom n’a
aujourd’hui pas d’autre voie que celle de la prévention et du renforcement du tri sélectif.
23
Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement
(article 41).
31/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
9
LA RÉALISATION DU CENTRE DE VALORISATION DES
DÉCHETS (CVD) DE NOIDANS-LE-FERROUX
Afin de faciliter la compréhension des remarques présentées ci-après, un historique de
cette opération aux multiples rebondissements est présenté en Annexe 4.
9.1
Le site d’implantation du CVD
9.1.1
Le changement de site
Le plan départemental d’élimination des déchets de 1996 avait retenu deux sites
possibles d’implantation : Port-sur-Saône et Vesoul. Après l’abandon du site de Port-sur-
Saône, les critères d’implantation ont été assouplis dans le plan départemental révisé en 2000.
Ils sont fixés comme suit :
« le site doit répondre aux conditions fixées par le plan départemental :
-
Implantation de préférence à proximité du barycentre
du
département dans la mesure du possible pour l’économie du
système.
-
Desserte avec des infrastructures suffisantes.
-
Proximité d’un poste source 63 kW si possible. »
En 2000 et 2001, la préfecture de Haute-Saône et le Sytevom ont sollicité à différentes
reprises des candidatures des communes du département, sans résultat. En 2001, la commune
de Noidans-le-Ferroux, à une vingtaine de kilomètre au sud-ouest de Vesoul, s’est portée
candidate pour accueillir l’usine de traitement, ce qui a permis de relancer le dossier.
Le projet a continué à susciter de nombreuses contestations par des communes
périphériques, des associations ou des particuliers. Le permis de construire et l’autorisation
préfectorale d’exploiter ont fait l’objet de plusieurs contentieux au tribunal administratif, sans
toutefois aboutir à l’annulation des actes en cause. Pour ce qui concerne le choix du site, le
tribunal administratif de Besançon a estimé qu’il ne méconnaissait pas les critères de choix du
plan départemental qui ont été rappelés ci-dessus.
Quelques remarques peuvent être faites sur ce point.
La notion de « barycentre » du département n’a jamais été précisément définie, mais
un tel exercice aurait été largement dépourvu d’intérêt pratique compte tenu du faible nombre
de communes disposées à accueillir un tel équipement. Le choix s’est donc porté sur une
commune volontaire proche de Vesoul, ville-préfecture située approximativement au centre
du département.
Le choix du site a largement contraint les possibilités de valorisation énergétique, et
non l’inverse. La distance du site par rapport à la ville la plus peuplée du département
(Vesoul) n’a pas permis d’utiliser la production de chaleur pour des installations de chauffage
urbain, envisagée dans le plan départemental, non plus que la production d’énergie pour les
entreprises consommatrices qui avaient fait l’objet d’un recensement lors des études
préalables (le plus gros consommateur était situé sur le précédent site de Port-sur-Saône). Les
résultats de valorisation énergétique sont donc réduits.
32/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Il s’agit là toutefois d’une situation largement subie par le Sytevom.
9.1.2
Les conséquences du changement de site
L’ouverture du centre de valorisation des déchets aura ainsi pris 13 ans à compter de la
mise en place du Sytevom en 1993, délai lié en grande partie au changement de site
d’implantation. Les conséquences de ce retard sont importantes :
-
jusqu’en 2006, les déchets ont du être enfouis, ce qui constitue évidemment
une solution moins satisfaisante pour l’environnement ;
-
compte tenu des volumes en cause, il a été nécessaire de réaliser des travaux
afin d’accroitre les capacités du centre d’enfouissement technique de Vadans,
dont le Sytevom a récupéré la gestion en 2002 (réalisation d’une sixième
alvéole). D’autres sites d’accueil, non gérés par le Sytevom, se sont trouvés
plus vite saturés et ont du fermer, comme celui de Pusey ;
-
compte tenu de l’éloignement de certains centres d’enfouissement, les circuits
de transports se sont trouvés allongés, générant surcoûts, nuisances et une
empreinte carbone accrue du fait de la circulation des camions. La carte des
flux reproduite en Annexe 5 montre ainsi qu’en 2003, le Sytevom utilisait trois
centres d’enfouissement, dont deux situés dans l’ouest du département ou au-
delà (centre de Pontailler-sur-Saône en Côte d’Or). Ces deux centres ont
accueilli un volume important de déchets provenant des quais de transfert
situés dans l’est du département et donc très éloignés (26 500 tonnes provenant
de Saint-Sauveur, Echenans, Cubry).
Par ailleurs le changement de site a eu des conséquences financières. La chambre avait
déjà constaté, dans son précédent rapport, que 246 662 € avaient été dépensés entre 1994 et
1997 en frais d’études pour la réalisation du centre. En intégrant les paiements réalisés depuis,
et notamment le marché de construction passé avec la CNIM et résilié en 2003
24
, ces
dépenses s’élèvent à 946 889 €
:
études de faisabilité des sites, études préalables, prestations
de conseil, assistance à maîtrise d’ouvrage, frais engagés par la CNIM. Il s’agit d’une perte
sèche, car les prestations réalisées n’étaient pour l’essentiel pas ré exploitables pour le
nouvea
charge les dépenses de raccordement au réseau pour un montant de 1 049 000 €.
9.1.3
Les relations financières avec la commune d’implantation
u site.
Enfin, l’éloignement d’un poste source EDF a contraint le Sytevom à prendre à sa
L’article 90 de la loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a
ouvert la possibilité pour les communes qui accueillent sur leur territoire des installations de
traitement des déchets ménagers d’instaurer une taxe sur les déchets réceptionnés. Cette taxe
était initialement fixée à 3 € la tonne. Ces dispositions sont codifiées aux articles L. 2333-92 à
24
186 364 € HT payés depuis 2000.
33/88
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L. 2333
5 € la tonne. Par courrier du 5 mars 2007, les deux communes ont alors
sollicit
dans-
le-Ferr
cette perte de revenus importante, une convention tripartite
SYTEV
Une convention a ainsi été signée le 17 décembre 2007. Elle prévoit le versement
d’une «
mmunes, fixée de manière forfaitaire comme
suit :
Au titre de l’année 2006
dans-le-Ferroux : 7 262 €
Au titre de l’année 2007
-
commune de Noidans-le-Ferroux : 106 600 €
-
commune de Raze : 16 400 €
-96 du code général des collectivités territoriales
25
. Les communes situées à moins de
500 m des installations peuvent également bénéficier de cette taxe.
Par délibération des 15 mai 2006 et 19 juin 2006, les communes de Noidans-le-
Ferroux et Raze ont décidé de faire application de ces dispositions et d’instaurer cette taxe à
3 € la tonne. Toutefois, la loi de finances pour 2007 du 21 décembre 2006 a réduit cette taxe
en la limitant à 1,
é du Sytevom une convention pour compenser la différence. Les termes de ce courrier
sont les suivants :
« La loi de finances instaurant une taxe sur les déchets traités sur le site de Noi
oux a été modifiée à la baisse après nos engagements réciproques. Nos engagements
sont pourtant les mêmes quant à l’accueil des installations sur la commune de Noidans.
Pour compenser
OM-Commune de Noidans-le-Ferroux-Commune de Raze devrait être approuvée par
les différentes parties. »
compensation financière » aux deux co
:
-
commune de Noi
-
commune de Raze : 1 117 €
et des suivantes :
25
La rédaction actuelle de ces dispositions est la suivante.
Article L. 2333-92 du CGCT
:
(L. n° 2005-1719 du 30 déc. 2005, art 90)
Toute commune peut, par délibération
du conseil municipal, établir une taxe sur les déchets réceptionnés dans
(L. n° 2006-1666 du 21 déc. 2006, art.
73-I, 2°)
« une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés, soumise à la taxe générale sur les
activités polluantes visée à l'article 266 sexies
du code des douanes, ou d'incinération de déchets ménagers,
installée sur son territoire et non exclusivement utilisée pour les déchets produits par l'exploitant. »
La taxe est
due par l'exploitant de l'installation au 1er janvier de l'année d'imposition.
(L. n° 2006-1666 du 21 déc. 2006, art. 73-I, 2°)
« Peuvent établir la taxe mentionnée au premier alinéa les
communes sur le territoire desquelles l'installation ou l'extension d'un centre de traitement des déchets
ménagers ou assimilés est postérieure au 1er janvier 2006 ou résulte d'une autorisation préfectorale obtenue
antérieurement au 1er juillet 2002 ainsi que celles qui ont bénéficié, avant le 1er juillet 2002, d'une aide versée
par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie en faveur d'une telle installation ou extension en
application des articles 22-1 et 22-3 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975
relative à l'élimination des déchets et
à la récupération des matériaux. »
En cas d'installation située sur le territoire de plusieurs communes, leurs conseils municipaux, par délibérations
concordantes, instituent la taxe et déterminent les modalités de répartition de son produit. Le montant total de la
taxe acquittée par l'exploitant est plafonné à
(L. n° 2006-1666 du 21 déc. 2006, art. 73-I, 3° et II, applicable aux
impositions perçues à compter du 1
er
janv. 2007)
« 1, 5 € » la tonne entrant dans l'installation.
Article L. 2333-93
:
(L. n° 2005-1719 du 30 déc. 2005, art 90)
La taxe est assise sur le tonnage de déchets
réceptionnés dans l'installation.
Article L. 2333-96 :
(L. n° 2005-1719 du 30 déc. 2005, art 90)
Si l'installation visée à l'article L. 2333-92
est
située à moins de 500 mètres du territoire d'une ou plusieurs communes limitrophes de celle qui établit la taxe,
celle-ci doit être instituée par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes concernées
prévoyant la répartition de son produit entre ces communes.
34/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Le Sytevom avait préalablement sollicité l’avis du préfet sur ce dispositif. Celui-ci avait
indiqué par courrier du 23 juillet 2007 que les délibérations prises par les communes en 2006
restaient en vigueur mais que le montant de 3 € la tonne devait être écrêté en conformité avec
la loi. Il avait indiqué également qu’une convention d’indemnisation pouvait être envisagée,
sous réserve qu’elle se fonde sur des critères d’indemnisation distincts de ceux prévus par la
loi.
nt complet de l’usine), multipliés par le taux de 3 € (8 379 €
en 20
uhaitant héberger cet équipement. Une forme
d’ind
indue de
61 50
souhait de mettre fin à la convention. La chambre prend acte de ces engagements.
du projet de construction du centre de valorisation
Or, ce n’est pas le cas en l’espèce. La convention ne précise aucunement quels seraient
les critères d’indemnisation, distincts de ceux prévus par la loi ; l’existence d’un préjudice lié
au fonctionnement de l’usine n’est pas alléguée ni a fortiori démontrée. Aucun contentieux
n’a été engagé à ce sujet. En réalité, le courrier des deux communes montre que l’objectif
poursuivi est de maintenir un niveau de compensation financière correspondant à l’ancienne
rédaction de la loi (3 € la tonne au lieu de 1,5 € la tonne). En dépit de leur caractère
forfaitaire, les compensations versées correspondent précisément aux tonnages réceptionnés
dans l’usine et visés par la convention (2 793 tonnes en 2006, et 41 000 tonnes en 2007,
première année de fonctionneme
06, et 123 000 € en 2007).
Dans leur réponse aux observations provisoires de la chambre, les communes de
Noidans-le-Ferroux et de Raze ont souligné toutes les difficultés qu’elles avaient rencontrées
lorsque Noidans-le-Ferroux a décidé d’accueillir le centre de valorisation des déchets. Elles
rappellent que sans cette candidature, le centre n’aurait vraisemblablement pas pu être
construit, aucune autre commune ne so
emnisation leur parait donc légitime.
La chambre n’ignore pas les difficultés rencontrées en 2000-2001 pour déterminer le
lieu d’implantation du centre de valorisation des déchets, mais constate qu’aujourd’hui les
communes concernées ne justifient pas d’un préjudice permettant de percevoir une
indemnisation allant au-delà de la taxe instituée par la loi. Elle estime que la convention du
17 décembre 2007 est irrégulière et que le Sytevom acquitte à ce titre une somme
0 € par an. La chambre demande au Sytevom de mettre fin à cette convention.
Dans ses réponses au rapport d’observations provisoires, le président du Sytevom a pour
sa part indiqué qu’il serait proposé au conseil syndical de mettre fin à cette convention. Les
communes de Noidans-le-Ferroux et de Raze ont également informé la chambre de leur
9.2
La conduite
des déchets (CVD)
9.2.1
Le dimensionnement de l’équipement
Le CVD comprend une unité de valorisation én
ergétique (UVE) et un centre de tri.
►
L’unité de valorisation énergétique (UVE)
La question du gisement à traiter et du dimensionnement de l’équipement avait été
abordée dès les premières études réalisées à la mise en place du Sytevom. Une étude réalisée
par un cabinet en 1994 proposait la réalisation d’une unité de 105 000 ou 82 000 tonnes par
an. Le premier appel d’offres lancé par le Sytevom en 1995 portait ainsi sur une usine
35/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
d’incinération de 85 000 tonnes avec une variante à 105 000 tonnes. Le dimensionnement de
l’usine à 82 000 tonnes par an provient des préconisations du plan départemental de 1996. Le
plan avait retenu des prévisions de tonnages d’ordures ménagères (y compris verre) à environ
87 000 tonnes à horizon 2015. Le reste à traiter avait été chiffré précisément à 82 000 tonnes
par an. Le marché de construction passé en mai 1998 avec l’entreprise CNIM, portait donc sur
la réali
ce dernier cas, le tonnage à
traiter
e, en juin 2002, le Sytevom a relancé la
procéd
de contentieux et d’annulation
suscept
lles (études et réalisation d’une deuxième ligne de four pour
41 000
nnes). Aujourd’hui, seule la tranche ferme a été réalisée et le bâtiment a été mis en
service en décembre 2006.
sation d’un équipement d’une capacité de 82 000 tonnes par an, capacité qui faisait à
l’époque l’objet de débats.
Le plan révisé en 2000 est moins précis sur ce point. Il indique (page 53) que :
« le
centre de valorisation énergétique devra accepter les tonnages restant à traiter tels que
mentionnés dans les tableaux de la page 44 b et 44 c, pour les différents horizons (2002, 2005
et 2010). La valorisation énergétique retenue est la production d’électricité ou la production
de chaleur, voire la cogénération.»
Les tableaux visés figurent en Annexe 6. Sur la base des
objectifs de valorisation fixés, ils évaluent le « reste à traiter » à 55 000 tonnes environ à
l’horizon 2010, dont 45 000 tonnes de déchets ménagers, auxquels s’ajoutent 10 000 tonnes
« d’encombrants incinérables, acceptés en déchetteries, après avoir retiré les monstres
incinérables »
. Il n’était pas prévu de traiter les boues de station d’épuration. Par contre, la
possibilité d’intégrer les déchets industriels banals (DIB) était évoquée et la décision était
renvoyée au maître d’ouvrage de l’opération, le Sytevom. Dans
serait porté à 72 000 tonnes, le chiffrage étant estimé imprécis pour les DIB. Par la
suite, le Sytevom n’a, en fait, jamais envisagé de traiter les DIB.
Après l’abandon du site de Port-sur-Saône en 2000 et le choix de Noidans-le-Ferroux
en 2001, le Sytevom a conservé le marché de construction passé avec l’entreprise CNIM pour
le faire exécuter sur un nouveau site, sans modification du projet. L’existence d’une clause de
dédit de 762 000 € en cas de résiliation par le maître de l’ouvrage n’est sans doute pas
étrangère à cette décision. Courant 2003, le marché a finalement été résilié à la demande de
l’entreprise, et donc sans indemnité. Dans l’intervall
ure administrative en déposant une demande de permis de construire et une demande
d’autorisation d’exploiter, sur des bases inchangées.
En janvier 2004, le préfet a accordé l’autorisation d’exploiter pour un volume limité à
41 000 tonnes d’ordures par an, alors que le permis de construire avait été délivré en juin
2003 par le maire de Noidans-le-Ferroux pour un projet de 82 000 tonnes par an. Dans sa
séance du 31 mars 2004, le comité syndical a alors examiné plusieurs scénarios possibles, sur
la base d’une étude du cabinet « Trivalor ». Le « reste à traiter incinérable » était alors chiffré
à 74 650 tonnes pour 2003 et 72 640 en prévision 2007, soit un niveau supérieur aux objectifs
du plan départemental. Le comité syndical a choisi de réaliser un bâtiment correspondant au
permis de construire déposé et à une capacité de 41 000 tonnes : la possibilité de réaliser
ultérieurement une seconde tranche de 41 000 tonnes sans nouveau permis de construire était
ainsi préservée, sous réserve de l’obtention d’une autorisation préfectorale d’exploiter pour un
tonnage complémentaire. Les autres hypothèses ont été écartées pour deux raisons : elles
conduisaient soit à solliciter de nouvelles autorisations administratives (permis de construire
ou autorisation d’exploiter), ouvrant de nouvelles possibilités
ibles de remettre une nouvelle fois en cause l’intégralité du projet ; elles ne
permettaient pas de faire face aux futurs besoin de traitement.
Sur cette base, un nouveau marché de construction a été passé fin 2004 avec la société
TIRU. Ce marché prévoit la réalisation d’une tranche ferme (capacité à 41 000 tonnes) et de
deux tranches conditionne
to
36/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
et
C
a)
t le gisement à traiter, qui datent de 1996, et alors que les données
b)
c)
jours pas d’incinération compte tenu de la
d)
on du marché
e)
vélée à posteriori une bonne décision. Elle a en effet
préservé toutes les possibilités futures d’extension ou non de la capacité de
l’usine en fonction de l’évolution réelle des tonnages, qui ont dans les faits
ent diminué.
érimètre du Sytevom,
com
te présentation historique amène plusieurs constats :
L’usine est entrée en service plus de dix ans après les estimations
concernan
sur les tonnages n’étaient alors pas entièrement fiables (absence de pesée
sur 40 % des tonnages). Sur une telle durée, l’exercice de prévision est très
aléatoire.
Le plan révisé en 2000 revoyait à la baisse les prévisions de tonnages à
incinérer en les chiffrant à 55 000 tonnes. Néanmoins, le Sytevom est resté
par la suite sur la configuration initiale à 82 000 tonnes. Il a constaté en effet
que les objectifs du plan n’étaient pas atteints et que le « reste à traiter »
serait plus important que prévu. Début 2004, avant le lancement des
marchés, il a adopté une attitude réaliste et prudente en se basant sur les
dernières estimations disponibles, qui chiffraient le reste à traiter à plus de
70 000 tonnes à l’horizon 2007. La crainte d’être en sous-capacité a prévalu.
La définition du « reste à traiter » est restée imprécise tout au long de la
période. Le « tout-venant » de déchetteries a souvent été intégré dans le
« reste à traiter » ; or, il ne peut pas être incinéré systématiquement pour des
raisons techniques, et doit alors être enfoui. L’étude Trivalor de 2004
précitée mentionne ainsi la possibilité d’incinérer 10 000 tonnes sur 15 000,
mais en 2010, il n’y avait tou
configuration des déchetteries. Au moins à court terme, les besoins
prévisionnels en 2004 étaient donc inférieurs à 70 000 tonnes. Les débats
ont été peu clairs sur ce point.
Les risques contentieux permanents ont favorisé le « gel » du projet dans la
configuration qu’il avait acquise au moment de la conclusi
avec la CNIM en 1998. Pour le Sytevom, modifier le projet nécessitait de
nouveaux marchés ou autorisations administratives, ce qui était susceptible
d’ouvrir de nouveaux contentieux et d’hypothéquer le projet.
La décision de passer un marché à tranche conditionnelle, imposée au
Sytevom par la décision préfectorale de limiter l’autorisation d’exploiter à
41 000 tonnes, s’est ré
notablem
►
Le centre de tri
L’objectif de création d’un centre de tri adjacent à l’unité de valorisation énergétique
est apparu dans le plan départemental de 1996. À l’époque, il était prévu de le dimensionner à
11 000 tonnes. Dans le plan révisé en 2000, la capacité prévisionnelle du centre passe à
17 000 tonnes. Elle correspond aux besoins estimés de l’ensemble du p
y
pris l’agglomération de Vesoul (CCAV). Néanmoins, comme cela a été vu
37/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
précédemment, la CCAV a continué à gérer le recyclage des produits de sa collecte, confiés
au centre de tri de la société Fers et métaux situé à Noidans-les-Vesoul.
Le centre de tri traite actuellement environ 11 000 tonnes de déchets par an. Le
volume de déchets traités est contraint par l’organisation des équipes : 11 000 tonnes
correspondent théoriquement au travail de deux équipes, l’équipement étant inemployé un
tiers du temps. Néanmoins, en augmentant la vitesse de tri et en faisant appel à des renforts en
personnel, l’exploitant a pu rester à une équipe. La mise en place d’une nouvelle équipe ne se
raitée par l’exploitant (COVED-IDEX) à la société Fers et métaux dans son centre de tri
de No
ytevom (Cf. partie
.2).
tifié et qu’il soit nécessaire de recourir à un sous-traitant.
ans ses réponses aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur indique
que le Syte
ruction d’un centre de tri interdépartemental que
dans l’objectif d’une prise en compte des bassins de vie Héricourt/Lure limitant ainsi les
transferts et tra
9.2.2
es marchés publics
utefois été abandonné
et la c
justifie que si le volume traité passe à 17 000 tonnes. Le Sytevom souhaite aujourd’hui
obtenir l’autorisation préfectorale en vue de traiter des déchets issus d’autres départements. Le
Territoire de Belfort et le nord du Doubs rencontrent en effet un problème de sous-capacité.
Des études sont en cours afin de mutualiser les équipements.
La gestion des gros cartons pose actuellement un problème au centre de tri. Elle
nécessite un pré-tri manuel à même le sol, dans de mauvaises conditions de travail pour les
agents. Le Sytevom envisage donc d’externaliser la gestion des cartons. Celle-ci pourrait être
sous-t
idans-les-Vesoul. Parallèlement, la CCAV confierait la gestion de ses déchets au
Sytevom (environ 1 600 tonnes). Cette solution permettrait de conserver une activité au centre
de tri géré par Fers et métaux, les autres flux devant être transférés au S
5
La chambre relève que la conception du centre de tri n’a pas été satisfaisante pour le
tri des papiers-cartons : il n’est pas normal que le centre ne permette pas de traiter l’intégralité
du gisement iden
Elle note également que le Sytevom étudie la construction d’un centre de tri mutualisé
avec le Territoire de Belfort et le nord du Doubs. Sans remettre en cause l’intérêt de cette
réflexion, elle note qu’actuellement, les installations de tri du Sytevom ne sont pas utilisées à
pleine capacité.
D
vom n’est intéressé par la const
nsports de déchets.
L
1°) Les modes de consultation retenus
Le Sytevom a envisagé successivement plusieurs montages pour les marchés de
conception, de construction et d’exploitation du centre de valorisation des déchets.
Le Sytevom a dans un premier temps souhaité traiter dans un même marché la
conception, la construction et l’exploitation du centre. Les deux premiers appels d’offres
lancés regroupaient donc ces trois prestations, pour que l’équipement soit conçu dès l’origine,
en optimisant les conditions de son exploitation future. Ce montage a to
onstruction et l’exploitation ont été confiées à deux prestataires distincts, par des
marchés conclus respectivement en janvier et en juin 2005. Toutefois, l’exploitant a été
associé à la réalisation du chantier en 2005-2006 : la phase 1 du marché de conception et
construction prévoyait le suivi des études et de la réalisation du centre.
38/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Pour l’appel à concurrence lancé en avril 2004 et concernant la conception et la
construction du centre, le Sytevom a par contre maintenu le principe de l’attribution à un
même prestataire. Il s’agit d’une exception à la règle fixée par la loi du 12 juillet 1985 relative
à la ma
la
concep
ître de l’ouvrage est
égalem
Sytevo
La chambre constate que la mise en oeuvre d’une procédure de dialogue compétitif a
ermis d’améliorer la
a ainsi favorisé une meilleure maîtrise du coût
’opéra on. L
ssoci
ts au chantier a également permis d’intégrer
ès en amont les contraintes d’exploitation. Sur le tri des gros cartons évoqué supra, elle n’a
toutefo
L
moire
technique
y
compris :
les
garanties
techniques
et
des procédés et équipements proposés, les
t l’évolutivité de l’installation (pondération 4) ;
à la
société
îtrise d’ouvrage publique et ses rapports avec la maîtrise d’oeuvre privée (loi MOP),
selon laquelle la mission de maître d’oeuvre est distincte de celle d’entrepreneur, exception
autorisée par le décret n° 86-520 du 14 mars 1986. Le recours à un marché de conception-
construction est motivé par les spécificités de cet équipement de type industriel, dont
tion exige de faire appel à la technicité propre aux opérateurs économiques.
Le marché porte sur la réalisation de l’ensemble du centre de valorisation des déchets
(unité de valorisation énergétique et centre de tri). Toutefois, la conception du processus de tri
a été confiée à une autre entreprise : Noell Reggiane, pour un montant de 1 567 428 € HT.
Pour la dévolution de ce marché, le Sytevom a choisi de mettre en oeuvre la procédure
dite de « dialogue compétitif » qui venait d’être créée par le code des marchés publics publié
en 2004. À la différence de l’appel d’offres, cette procédure permet dans une première phase
de recueillir les observations des candidats sur le cahier des charges (programme fonctionnel),
et ainsi de définir les solutions techniques les plus appropriées. Le ma
ent plus à même de préciser ses besoins et de faire évoluer le projet des candidats en
conséquence. La mise en compétition elle-même intervient dans une seconde phase, une fois
le cahier des charges amendé. Trois entreprises ont participé à cette procédure : CNIM et
EIFFAGE (groupement), VINCI et TIRU, VINCI proposant également une variante. Le
m a organisé des auditions, et de nombreux échanges ont eu lieu.
Les choix techniques ont pu être affinés. Le Sytevom a finalement opté pour un four
oscillant d’une puissance thermique de 11 000 Th/h, un équipement de traitement des fumées
de type sec au bicarbonate, et un groupe turboalternateur d’une puissance de 2,5 MW environ.
p
conception du projet, et
ti
’a
ation des futurs exploitan
d
tr
is pas permis d’éviter une erreur de conception.
2°) Le choix du titulaire
es critères d’attribution retenus par le Sytevom étaient les suivants :
- qualité technique et environnementale des prestations appréciées sur la base du
contenu
du
mé
environnementales apportées, la qualité
possibilités d’extension e
-
coût global de traitement à la tonne intégrant investissement et exploitation
(pondération 3) ;
-
coût d’investissement (pondération 2) ;
-
délais (pondération 1) ;
Le marché a été attribué par la commission d’appel d’offres en décembre 2004
TIRU, pour une tranche ferme de 30 144 000 € HT et une tranche conditionnelle 1 et 2
(étude et réalisation d’une deuxième ligne de four) de 14 285 000 € HT.
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Le montant du marché attribué est supérieur au montant du précédent marché attribué
à la CNIM (25 M€), ce qui peut s’expliquer par l’évolution des conditions économiques.
a chambre observe qu’au cours de la période sous contrôle, le Sytevom a su
s’entou
bien des procédures de consultation complexes,
auss b
. Il a ainsi amélioré la fiabilité juridique de ses
décisions, qui avait été problématique au cours de la période antérieure (plusieurs marchés
annulés
9.2.3
Les coûts d’opération
Le bilan final de l’opération de construction du centre de valorisation des déchets se
le tableau ci-dessous.
7 : Bilan financier de la constr
centre de v
orisation des déc
ts (en €)
ses (HT)
Recettes (HT
L
rer de conseils extérieurs pour mener à
i
n techniquement que juridiquement
ie
ou relancés), comme la chambre l’avait noté dans son précédent rapport.
présente comme indiqué dans
Tableau
uction du
al
he
Dépen
)
Plateforme foncière
647 552
dont acquisition
171 667
dont voirie (marché Sacer)
270 601
dont réseau (marché STPI)
158 316
Centre de tri (hors
exploitation)
bâtiment et hors
2
121 974
dont process et condi
1 575 450
440 000
Ademe
tionnement
dont presse à paquets
38 400
40 000
Coved (cession presse à balles)
dont presse à balle
282 394
Dépenses (HT)
Recettes (HT)
Unité d'incinération des or
ménagères (hors exploitati
dures
on)
3
5 916 089
dont études
Subventio
conseil général
2 929 293
3 000 000
ns
dont marché CVD - Tiru
31 757 231
7 420
Chambre d'agriculture
dont exportation électricité
1 026 360
Total
38 685 616
3 487 420
Source : Sytevom
La contribution financière la plus élevée est la subvention versée par le département de
la Haute-Saône, qui s’élève à 3 000 000 €. L’Ademe a également versé une subvention de
440 000 € pour la réalisation de l’étude sur le processus de tri. Le coût total de l’équipement
hors subventions est de 35 198 196 € HT. L’équipement a été autofinancé à hauteur de 9,3
M€, et des emprunts ont été contractés à hauteur de 25,9 M€.
40/88
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Le principal marché est le marché passé avec la société TIRU, qui représente à lui seul
plus de 80 % du coût total. Les différences par rapport aux montants du marché passé
initialement tiennent pour partie à la mise en oeuvre des clauses d’actualisation des prix.
Les coûts d’opération ont été maîtrisés par le Sytevom et les délais de réalisation de
oral d’autorisation, la mise en service devait
uipement a été mis en service en décembre 2006.
n dépit de ses faibles moyens en personnel, le Sytevom a mené à bien correctement cette
opé
l’équipement, respectés. Selon l’arrêté préfect
intervenir au plus tard en janvier 2007 : l’éq
E
ration de construction pourtant complexe.
9.3
L’exploitation du CVD
9.3.1
Le choix des modes de gestion des équipements
Les services du Sytevom ont examiné les différents modes de gestion envisageables
e disposer d’un poste à temps plein sur le centre. Il fait plus facilement
nt jugés plus faibles dans le cadre d’une gestion
pérateurs privés
ée, du fait d’un niveau de tonnage traité
l’exploitation de l’unité de valorisation énergétique du centre de valorisation des
échets, le Sytevom n’a pas conduit une réflexion similaire à celle qui a porté sur le centre de
i, et a choisi de confier la prestation à une société privée, mais la technicité de la prestation à
aliser rendrait problématique une gestion en régie directe : peu d’usines de ce type sont
érées en régie directe et les rares cas de régie correspondent à des situations « historiques »
anciennes.
pour le centre de tri : gestion en régie (régie personnalisée ou régie à autonomie financière) ou
par un prestataire privé, au regard en particulier de la gestion des ressources humaines, de la
maintenance et du coût de gestion. Le Sytevom a retenu un mode de gestion par prestataire
privé dans le cadre d’un marché public, mode de gestion en vigueur pour la plupart des
centres de tri en France (158 sur 195). Les principales raisons de ce choix sont les suivantes :
-
un prestataire privé est plus à même d’optimiser les ressources humaines. Disposant
d’un réseau, il peut mutualiser les personnels d’encadrement pour lesquels il n’est pas
nécessaire d
face aux problèmes d’absentéisme fréquents dans les centres de tri en raison de la
difficulté des taches et de leur caractère peu qualifié : mise en place de mesures
incitatives, remplacement par du personnel du réseau de l’entreprise. Un prestataire
privé peut également faire appel plus facilement à des personnels en situation
d’insertion.
-
les risques d’arrêt de la production so
privée. Le Sytevom fait état de taux de disponibilité des équipements de 90 % des
temps de production en moyenne chez les opérateurs privés contre 75 à 80 % en régie.
Cela peut tenir à la mutualisation des connaissances chez les o
favorisant une plus grande maîtrise technique des équipements, le partage de pièces,
des délais d’intervention plus courts.
-
les coûts seraient plus faibles en gestion priv
supérieur
(meilleure
maintenance
des
équipements) :
105,4
€/tonnes
contre
115,6 €/tonnes pour 8 000 tonnes traitées selon l’estimation réalisée.
La chambre porte une appréciation positive sur la démarche de réflexion du Sytevom
en vue d’appréhender le meilleur mode de gestion de l’équipement. Elle a permis au conseil
syndical de faire un choix en connaissance de cause.
Pour
d
tr
ré
g
41/88
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SYTEVOM
9.4
La problématique du deuxième four
Après la délivrance de la première autorisation préfectorale d’exploiter limitée à
41 000 tonnes par an, le Sytevom avait déposé une nouvelle demande en vue de
l’élargissement de cette autorisation à 70 000 tonnes. Fin 2008, une nouvelle autorisation
préfectorale a été délivrée pour 65 000 tonnes. Dans ses réponses au rapport d’observations
provisoires, le président actuel a précisé que bien qu’opposé à cette extension, il n’avait pas
eu le temps de faire valoir ses arguments auprès du conseil départemental de l’environnement
et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) car il était alors élu depuis très peu de
temps. L’extension de l’usine était possible par la mise en jeu de la tranche conditionnelle
pré
orogée jusqu’en 2010). Néanmoins, le
nou
e cette possibilité et a privilégié la
recherche d’un partenariat avec le syndicat de traitement du Territoire de Belfort, le Sertrid.
nes maximum, correspondant au secteur Est du territoire du syndicat de manière à
limite
ixte
d’étud
esure où les deux collectivités avaient préalablement indiqué leur volonté de
collaborer, et où les prestataires potentiels étaient peu nombreux. Néanmoins, de telles
pro
ats de
col
doit
être soulignée.
nvisagé était de
78
l’ins
provenance
traitement du Sytevom et repoussée. Deux scénarios avaient été comparés :
vue au marché de construction passé avec TIRU (pr
veau président, n’a pas souhaité mettre en oeuvr
9.4.1
Le marché passé avec le Sertrid
Un appel d’offres a ainsi été lancé en vue de la réalisation du traitement thermique avec
valorisation énergétique des déchets ménagers. Le tonnage annuel était estimé à
12 000 ton
r les circuits de transports. Plusieurs entreprises ont retiré le dossier de consultation,
mais seul le syndicat de traitement du département du Territoire de Belfort (syndicat m
es et de réalisation pour le traitement intercommunal des déchets, SERTRID) a déposé
une offre.
Le SERTRID étant seul candidat s’est vu attribuer le marché sur la base d’une
proposition de 85 €/tonne (auxquelles s’ajoute la TGAP pour un taux de 7 € à l’époque).
La chambre constate que cette procédure était régulière. La consultation avait un aspect
formel dans la m
cédures de consultation ne sont pas systématiquement mises en oeuvre entre syndic
lecte et de traitement des ordures ménagères, et la rigueur de la démarche du Sytevom
9.4.2
Les conditions économiques de collaboration avec le SERTRID
L’hypothèse d’une collaboration avec le Sertrid avait été évoquée à différentes reprises
par le Sytevom. En mars 2006, le Sertrid avait fait parvenir une proposition au Sytevom en
vue du traitement de 28 000 tonnes de déchets ménagers. Le coût e
€ HT/tonne. Le Sertrid sollicitait également la mise en place d’un partenariat pour
tallation d’un centre de tri permettant de traiter de 5 500 à 9 000 tonnes de déchets en
du Territoire de Belfort. Cette proposition avait été examinée par la commission
42/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
-
un coût de traitement à la tonne de 68 € pour une unité de valorisation
énergétique (UVE) de 70 000 tonnes (39,5 € la tonne en fonctionnement et
e de 79 € pour une UVE de 41 000 tonnes (34 € la tonne en
sur le fait que les coûts de gestion à la tonne
se réduis
s à traiter. Or, à cet égard, le
conte
inué : il était de 60 000 tonnes en
2008
es apportés au Sertrid contribuent
à l’am
t si le Sytevom parvient à récupérer la
partie
ourrait
souhaiter modifier ses tarifs ou ne pas soumissionner lors de la prochaine consultation. Dans
ses
ue le prochain
a
e sens.
28,5 € la tonne en investissement pour le remboursement des emprunts, le
montant de l’investissement supplémentaire étant chiffré à 15 M€). Le coût total
de traitement était dans cette hypothèse de 4,7 M€.
-
un coût à la tonn
fonctionnement et 45 € la tonne en investissement)
26
; un coût de traitement à la
tonne de 78 € pour les 29 000 tonnes restantes à traiter au Sertrid, soit un coût
total de 5,5 M€.
La commission traitement estimait donc que la proposition du Sertrid conduisait à
un surcoût de 0,7 M€. Le raisonnement est fondé
ent si l’on augmente la capacité de traitement de l’usine, en raison de l’existence de
frais fixes. Cela est exact mais suppose que l’usine fonctionne à pleine capacité. Il n’est
toutefois pas tenu compte des coûts de transport.
À ces considérations s’ajoutait le fait que le Sertrid souhaitait mettre en place un
partenariat dans le domaine du tri et utiliser les installations de tri du CVD, ce que le Sytevom
estimait ne pas pouvoir offrir.
Fin 2008, après de nouvelles discussions avec le Sertrid, le Sytevom a revu sa
position et décidé de conclure un partenariat sur la base d’un coût de traitement de 85 € la
tonne, soit un niveau supérieur à la proposition de 2006. La chambre ne considère pas pour
autant qu’il s’agisse d’un mauvais choix économique. En effet les estimations de coût sont
étroitement dépendantes des projections réalisées sur les tonnage
xte a évolué et le volume de déchets à traiter a dim
et de 55 967 tonnes en 2009
27
. Par ailleurs, les volum
ortissement de ses installations, aujourd’hui en surcapacité.
La solution retenue présente toutefois des faiblesses.
Il subsiste d’abord des incertitudes sur le caractère durable de la réduction du volume
des déchets à traiter, qui pourra augmenter notammen
incinérable du tout venant des déchetteries, comme il en a le projet. La question de
l’incinération des déchets actuellement enfouis au CET de Vadans pourra également se poser
(déchets produits localement par le Sictom de Gray).
La collaboration avec le Sertrid reste également précaire, car elle est simplement
contractuelle. La durée du marché est d’un an, renouvelable une fois, et le Sertrid p
réponses au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué q
rché serait passé pour une durée plus longue : la chambre l’encourage dans c
m
10
LA SITUATION FINANCIÈRE DU SYTEVOM
Le Sytevom dispose d’un budget principal ainsi que, depuis 2007, d’un budget annexe
pour la régie déchetteries, qui réalise des transports de certains flux de déchetteries en lieu et
place des entreprises privées (Cf. infra partie
). Ce budget monte en puissance
progressivement au fur et à mesure du recrutem
11.2
ent de nouveaux chauffeurs et de la prise en
26
Aujourd’hui, ce coût est évalué à 73,29 €/tonnes HT (TGAP comprise), se décomposant en 28,77 € en
investissement et 44,52 € en fonctionnement (données 2008).
27
41 310 tonnes incinérées au CVD, 11 373 tonnes enfouies à Vadans, 3 285 tonnes incinérées à Bourogne.
43/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
charge de nouveaux flux, mais il représente encore une part réduite de l’ensemble des
dépenses du Sytevom
es comptes est donc
entrée sur le budget principal.
gie déc
apitre
Sec
(5,1 % en 2009) (voir Tableau 8). L’analyse d
c
Tableau 8 : Budget annexe « ré
hetteries » (en €)
Ch
tion Fonctionnement
2007
2008
2009
011
Charges à caractères général
135 977
262 636
406 426
54 582
114 821
158 232
dont carburants
51 060
102 725
dont locations mobilières
159 499
012
Charges de
assimilés
personnel et frais
67 926
176 951
357448
65
Autres charges de
ion courante
gest
2
1
67
Charges exceptionnelles
1 057
Total dépenses
203 906
439 588
764
32
9
013
4
05
6 035
70
Ventes de produits fabriques prestation
207
39
431
29
6
1
38 112
188 861
2
dont ventes de produits résiduels
32 795
vités annexes
dont autres produits acti
193 678
30 360
74
Subventions d’exploitation
713 130
75
Autres produits de gestion courante
196
1240
77
Produits exceptionnels
4 125
6 414
Total recettes
208 044
435 450
764 932
Source : comptes de gestion
10.1
La section de fonctionnement
10.1.1
Les dépenses de fonctionnement
L’évolution des dépenses de fonctionnement depuis 2004 est retracée dans le tableau ci-
après.
44/88
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SYTEVOM
Tableau 9 : Section de fonctionnement-Budget principal-dépenses (en €)
Chapitre
2004
2005
2006
2007
2008
2009
VMA
011 Charges à caractère général
8 031 568
7 779 404
8 534 604
9 317 050 10 039 820
11 167 177
6,81 %
60 Achats et variation de stocks
20 877
40 597
495 788
2 660 233
409 187
468 779
86,32 %
61 Services extérieurs
7 463 803
6 955 664
7 053 118
6 190 518
9 081 288
9 569 954
5,10 %
62 Autres services extérieurs
129 488
169 014
159 091
188 631
335 557
911 514
47,74 %
63
Impôts, taxes et versements
assimilés
417 401
614 129
826 607
277 668
213 789
216 930
-12,27 %
637
Autres impôts, taxes et vers.
assimilés (autres organismes)
354 674
412 142
621 218
210 680
166 105
160 520
-14,66 %
012 Charges de personnel
713 243
885 713
1 016 338
956 297
1 231 549
1 111 159
9,27 %
621 Personnel extérieur au service
450 073
595 063
648 824
504 560
771 174
644 834
7,46 %
633
Impôts, taxes et versements
assimilés
3 382
3 588
4 564
5 639
5 594
5 330
9,53 %
64 Charges de personnel
259 789
287 062
362 950
446 098
454 780
460 995
12,15 %
65
Autres charges de gestion
courante
155 456
360 662
216 308
429 906
320 792
350 782
17,68 %
66 Charges financières
67 207
113 662
203 423
767 567
841 236
920 126
68,77 %
67 Charges exceptionnelles
17 532
0
231
2 218
78 282
5 525
-20,62 %
68
Dotations aux amortissements
et provisions
1 065 012
1 007 171
996 853
1 308 930
1 011 736
528 334
-13,08 %
042
Sous-total opération d'ordre
entre sections
1 065 012
1 007 171
996 853
1 315 930
1 011 736
528 334
-13,08 %
Dépenses réelles de
fonctionnement
10 050 019
10 146 611
10 967 758
12 781 969 13 523 415 14 083 102
6,98 %
Source : comptes de gestion
et compte administratif 2009.
Le niveau global des dépenses augmente sur la période, de 10 M€ à 14 M€.
Cette augmentation provient pour l’essentiel de l’accroissement des charges à
caractère général. À compter de 2007, le Sytevom a dû assumer en particulier la charge des
marchés d’exploitation du centre de valorisation : marché avec l’entreprise Idex pour l’unité
de valorisation énergétique (2 404 711 € en 2007 et 2 805 820 € en 2008) ; marché passé avec
le groupement Coved/Idex pour le centre de tri (950 311 € en 2007 et 1 172 204 € en 2008).
Les charges de personnel sont également en hausse, ce qui correspond au
renforcement des effectifs du Sytevom : création d’un poste de chargé de mission prévention
et d’un maître composteur, postes cofinancés par l’ADEME. Le Sytevom comprend au total
dix postes, auxquels s’ajoutent les chauffeurs de la régie déchetteries progressivement mise en
place à compter de 2007, et dont les rémunérations sont comptabilisées sur le budget annexe
de cette régie. En dehors de la problématique particulière de la régie déchetteries, le Sytevom
apparaît correctement dimensionné en personnel. Une partie importante de son activité a été
initialement consacrée à la construction du CVD (en particulier un ingénieur), mais
progressivement, d’autres missions sont montées en charge telle la prévention ou la gestion
des autres équipements.
Enfin, les charges financières sont en augmentation, compte tenu des emprunts
contractés par le Sytevom pour financer ses investissements.
45/88
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SYTEVOM
Le Sytevom établit une comptabilité analytique ventilant les coûts et les recettes par
service, annexée au compte administratif (Cf. infra, partie 11). La ventilation synthétique des
coûts et des recettes correspondantes est la suivante, pour le fonctionnement (année 2009
comparée à l’année 2004) :
Tableau 10 : Recettes et dépenses de fonctionnement par service
2004
2009
Services
dépenses
recettes
solde
dépenses
recettes
solde
Autre mouvts
fin.
1 051 765
807 301
-244 464
0
4 647 904
4 647 904
Charges et
produits
72 254
3 806 125
3 733 871
4 604 894
4 604 894
Siège
350 651
24 719
-325 932
535 305
169 658
-365 647
Assemblée
locale
43 963
0
-43 963
57 358
0
-57 358
Bulletins
d'informations
103 531
0
-103 531
161 559
107 036
-54 523
Associations
diverses
13 284
0
-13 284
8 085
-8 085
Frais
communs OM
0
0
0
714 591
5 641 613
4 927 022
Usine
d'incinération
766
0
-766
5 259 711
856 716
-4 402 995
Quais de
transfert
641 134
20 315
-620 819
757 866
13 125
-744 741
PAV
1 581 589
1 210 108
-371 481
917 598
2 588 823
1 671 225
Déchetteries
3 315 265
466 913
-2 848 352
4 584 500
328 827
-4 255 673
Centre de
stockage
2 850 767
5 345 249
2 494 482
919 338
100 643
-818 695
Collecte
sélective PAP
25 045
1 211
-23 834
167 189
0
-167 189
Totaux
10 050 014
11 681 941
1 631 927
14 083 100
19 059 239
4 976 139
Source : comptes administratifs.
En 2009, les coûts sont pour l’essentiel concentrés sur deux types d’équipements :
l’usine d’incinération (CVD) d’une part (5,3 M€)
et les déchetteries d’autre part (4,6 M€). Par
ailleurs, les coûts de tous les équipements sont orientés à la hausse (points d’apport
volontaire, quais de transfert, déchetteries) à l’exception de ceux du centre d’enfouissement
(CET de Vadans), dont l’activité s’est réduite. Les points d’apport volontaire génèrent
aujourd’hui des recettes supérieures au coût de gestion, ce qui n’était pas le cas en 2004. Le
Sytevom dispose des mêmes données pour l’investissement.
46/88
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10.1.2
Les recettes de fonctionnement
L’évolution des recettes de fonctionnement du Sytevom est retracée dans le tableau
suivant.
Tableau 11 : Section de fonctionnement-Budget principal-recettes
2004
2005
2006
2007
2008
2009
VMA
013 Atténuation de charges
160
768
632
6 941
16 206
70
Produits du domaine et
ventes diverses
5 997 673
5 934 532
6 252 482
7 194 684
7 767 359
7 340 100
4,12 %
73 Impôts et taxes
0
0
0
0
0
74
Dotations, subventions et
participations
4 805 660
5 914 454
7 077 275
5 309 234
6 800 483
7 048 054
7,96 %
75
Autres produits de gestion
courante
3 723
7 329
6 887
8 706
11 038
7 266
14,31 %
76 Produits financiers
21 765
55 405
53 225
83 699
0
77 Produits exceptionnels
821 192
789 547
763 435
801 838
738 985
391 445
-13,77 %
79 Transferts de charges
31 768
9 368
0
0
0
002
Excédent de fonctionnement
reporté
5 803 968
6 401 872
3 260 308
3 097 156
Total recettes
17 485 908
19 113 273
17 414 245
16 502 258
15 334 071 14 786 865
-3,30 %
Recettes réelles de fonctionnement
11 681 941
11 941 499
14 153 937
13 405 102
15 334 071 14 786 865
4,83 %
Source : comptes de gestion. Données 2009 provisoires.
Les recettes de fonctionnement du Sytevom proviennent pour l’essentiel des syndicats
et communautés de communes adhérentes. Leur participation prend deux formes :
-
une contribution par habitant qui a été majorée à plusieurs reprises depuis la création
du Sytevom. D’un montant de 14,48 € par habitant en 2000, elle a été portée à 16 € en
2003, 17 € en 2005, 18 € en 2006 et enfin 18,70 € en 2009.
-
une contribution instituée en 2002 lors de la prise de la compétence « traitement » du
Sytevom, et destinée à financer le transport et le traitement des déchets. Elle est
déterminée en fonction du tonnage des déchets apportés par chaque adhérent du
Sytevom. Elle était en 2009 de 94 € la tonne.
Le tableau suivant montre la part relative de ces deux contributions dans les recettes du
Sytevom. Elle varie selon les années entre 63 % et 78 % des recettes du Sytevom.
47/88
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Tableau 12 : Principales recettes de fonctionnement du Sytevom
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cotisation adhérents (€/hab)
3 897 475
4 132 988
4 350 914
4 365 957
4 364 019
4 617 135
% des recettes totales
33 %
35 %
31 %
33 %
28 %
31 %
Contributions adhérents au traitement et
transfert (€/tonne)
5 063 098
4 948 002
5 156 422
5 583 578
5 233 788
5 246 179
% des recettes totales
45 %
41 %
38 %
43 %
35 %
35 %
Tarif d'enlèvement des déchets industriels
et commerciaux
246 847
297 087
225 221
239 636
157 468
172 436
% des recettes totales
2 %
2 %
2 %
2 %
1 %
1 %
Autres ventes de produits finis
(valorisation)
687 729
689 443
870 839
1 258 931
858 216
810 456
% des recettes totales
6 %
6 %
6 %
9 %
6 %
6 %
Total recettes fonctionnement
11 681 941
11 941 499
14 153 937
13 405 102
15 334 071
14 786 865
Source : CRC
Le Sytevom bénéficie également de recettes provenant de l’achat des déchets recyclés
par les filières industrielles, ainsi que du soutien à la valorisation accordé par Éco-Emballages
ou Adelphe. Les valeurs de reprise par les filières peuvent fluctuer en fonction des cours de
marché de ces « matières premières secondaires ».
Enfin, le Sytevom perçoit des recettes spéciales pour les déchets industriels banals
récoltés dans les déchetteries, qui sont acceptés sous certaines conditions (quantités
autorisées, type de véhicules autorisés, jours de dépose). Le montant du tarif a été augmenté
progressivement pour passer à 18 € HT le m
3
en 2008. L’accueil de ces déchets n’est pas une
obligation légale, car leur élimination relève normalement de sites professionnels dédiés, mais
dont le nombre est insuffisant en Haute-Saône. Son produit est faible (157 466 €). La gestion
de ce dispositif, qui nécessite une facturation particulière, est lourde, à la fois pour les services
du Sytevom et ceux de la paierie départementale, en raison des montants importants
d’impayés. Un décompte réalisé par le Sytevom montre que les recettes perçues auprès des
professionnels ne couvrent pas les frais de gestion : l’accueil des DIB est donc une mission
facultative que le Sytevom remplit en lieu et place des professionnels, à perte. Une action est
programmée avec les autres syndicats de traitement de la région et les chambres consulaires
afin de mieux maîtriser les flux.
Les recettes du Sytevom sont en augmentation entre 2004 et 2008 puisqu’elles passent
de 11,6 M€ à 15,3 M€. Cette augmentation provient :
-
de recettes nouvelles : la mise en service du centre de valorisation des déchets a
permis au Sytevom de bénéficier en 2008 de 915 509 € de produits de vente
d’électricité à EDF ;
-
de l’augmentation des participations des collectivités, qui passent de 3,8 M€ à 4,3 M€
(cotisation par habitant) et de 5 M€ à 5,2 M€ (transport et traitement) ;
-
de l’augmentation des tonnages recyclés, qui permet de bénéficier de participations en
hausse des repreneurs et des organismes de soutien : les points d’apport volontaire ont
ainsi contribué aux recettes à hauteur de 2,9 M€ en 2008 contre 1,2 M€ en 2004, et les
déchetteries de 0,7 M€ en 2008 pour 0,6 M€ en 2004 ;
-
le Sytevom a également perçu en 2007 et 2008 des subventions importantes de
l’Ademe pour l’opération de compostage individuel et d’Éco-Emballages pour l’étude
d’optimisation (1,9 M€) ;
48/88
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L’exercice
2009
marque
néanmoins
une
inflexion
puisque
les
recettes
de
fonctionnement diminuent et passent à 14,8 M€ en raison de la baisse des recettes de
valorisation en provenance des filières de valorisation, ainsi que de la baisse des tonnages
confiés par les syndicats.
10.1.3
Résultats de fonctionnement et épargne brute
Les résultats de fonctionnement sur la période figurent dans le Tableau 13. Ils sont
largement positifs sur la période, avec toutefois un fléchissement en 2007. Le haut niveau des
résultats cumulés traduit la politique du Sytevom qui a volontairement fixé les contributions
des communes à un niveau lui permettant d’autofinancer autant que possible les équipements
à venir. Les déchetteries ont ainsi été complètement autofinancées, et le CVD à hauteur de
9,3 M€.
L’évolution de l’épargne brute est retracée dans le Tableau 15. Les différences entre
épargne brute et résultat de l’exercice proviennent de la prise en compte des dépenses d’ordre
(amortissement) pour le calcul du résultat. L’épargne brute représente la somme effectivement
disponible pour investir.
La chambre observe
que l’épargne brute, bien que fluctuante, est restée sur la période
à des niveaux élevés, ce qui résulte largement du niveau des contributions des membres du
syndicat, qui lui assurent des ressources stables.
Néanmoins, en 2009, l’épargne brute s’est nettement dégradée, sous l’effet de
l’augmentation des charges d’exploitation du CVD et de la diminution des recettes.
10.1.4
Les prévisions budgétaires et leur réalisation
Une comparaison entre les prévisions budgétaires et les réalisations en fonctionnement
est présenté dans le Tableau 13.
Tableau 13 : Taux d’exécution des dépenses – Section de fonctionnement (en €)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
VMA
Prévisions budgétaires
21 808 643
18 966 373
16 741 001
17 831 006
18 765 428
19 020 186
-2,7 %
Titres émis
11 681 940
12 711 401
14 153 936
13 405 102
15 334 070
14 786 865
4,8 %
Recettes
pourcentage de réalisation
53,6 %
67,0 %
84,5 %
75,2 %
81,7 %
77 ,7 %
7,7 %
Autorisations budgétaires
17 254 423
19 198 923
16 740 250
17 830 772
18 765 428
19 020 185
2,0 %
Mandats émis
10 050 019
10 147 666
10 967 758
12 788 969
13 523 414
14 083 102
7,0 %
Dépenses
pourcentage de réalisation
58,2 %
52,9 %
65,5 %
71,7 %
72,1 %
74,0 %
4,9 %
Résultat de l'exercice A
1 631 921
2 563 735
3 186 177
616 133
1 810 656
703 763 ,12
-15,5 %
Résultat reporté
B
5 803 967
7 435 888
8 965 606
6 446 485
3 713 288
5 496 822
-1,1 %
Résultat affecté
C
0
1 034 017
5 705 298
3 349 329
27 123
1 224 448
Résultat cumulé
D = A+B-C
7 435 888
8 965 606
6 446 485
3 713 288
5 496 821
4 976 137
-7,7 %
Source : comptes administratifs et comptes de gestion.
Bien qu’en augmentation sur la période, les taux de réalisation sont faibles pour une
section de fonctionnement. En dépenses, cela peut s’expliquer en partie par les provisions
semi-budgétaire inscrites aux budgets primitifs pour la post-exploitation du centre de stockage
de Vadans qui n’ont pas donné lieu à mandatement (voir les développements spécifiques ci-
49/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Le Sytevom doit s’attacher à améliorer la sincérité de ses prévisions.
10.1.5
Les provisions et garanties constituées pour la post-exploitation du
CSDU de Vadans
La fermeture du CSDU de Vadans, maintenant prévue pour 2014, donnera lieu comme
pour tout centre d’enfouissement à des travaux de post-exploitation :
-
réaménagement final : couverture, drainage, étanchéité, végétalisation ;
-
suivi à long terme : suivi technique des tassements, des biogazs et des lixiviats,
analyse des effluents.
Ce suivi est destiné à prévenir les risques de pollution durant une période de 30 ans.
Cette post-exploitation donne lieu à un provisionnement et à un cautionnement
bancaire. Les deux mécanismes doivent être bien distingués car ils n’ont ni le même objet ni
la même traduction financière et comptable. Seules les modalités de provisionnement
appellent une remarque de la chambre : le cautionnement, rendu obligatoire par l’article L.
516-1 du code de l’environnement a été régulièrement effectué par le Sytevom.
Le Sytevom a également provisionné les charges futures de post-exploitation qu’il devra
assumer, sur la base de l’article R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales selon
lequel la collectivité peut décider de constituer des provisions
« dès l’apparition d’un risque
avéré »
. Selon l’article R. 2321-3 du même code, les provisions donnent lieu à inscription
d’une dotation au compte 68 en section de fonctionnement sans contrepartie en recettes
d’investissement : il s’agit alors de provisions dites « semi-budgétaires ». Toutefois, la
collectivité peut opter pour un régime de provisions « budgétaires » : dans ce cas, elle inscrit
également une recette en section d’investissement. Dans les deux cas, la collectivité doit
équilibrer la dotation au compte 68 (dépense d’ordre ne donnant pas lieu à décaissement) par
la mobilisation de recettes réelles de fonctionnement. Mais dans le second, elle ne peut
équilibrer la section d’investissement par une recette d’ordre, et doit inscrire d’autres recettes
sur cette section (budgétisation de la recette).
Après des interrogations ayant donné lieu à consultation de la préfecture de Haute-
Saône, le Sytevom a décidé d’inscrire une dotation au budget primitif 2008 pour une somme
de 3 333 551 € au compte 6815. Elle n’a pas donné lieu à inscription d’une recette
correspondante en section d’investissement. La collectivité a donc appliqué le régime de droit
commun de la provision semi-budgétaire. Ce mécanisme est plus rigoureux puisqu’il conduit
à financer réellement la dotation aux provisions. Néanmoins, la collectivité a omis de
procéder au mandatement de cette somme. L’instruction M14 prévoit pourtant un
mandatement dans ce cas (Tome 2, Titre 3, partie 3.1) :
« L'ordonnateur émet un mandat au compte 68 pour constituer la dotation. Le comptable
enregistre le mandat dans la comptabilité budgétaire et débite dans sa comptabilité générale
50/88
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SYTEVOM
le compte 68 par le crédit du compte de provision à terminaison 1 (15..1, 29..1, 39..1, 49..1 et
59..1.) ».
Seul le comptable mouvemente alors un compte 15 non budgétaire, pour faire apparaître
l’opération au bilan. La dépense apparaît au compte administratif, mais pas la recette
d’investissement. Dans le cas d’une provision budgétaire, un titre serait émis et la recette
apparaitrait en recettes d’investissement au compte administratif.
Par ailleurs, l’article R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales prévoit
également que :
« Le montant de la provision, ainsi que son évolution et son emploi, sont retracés sur
l’état des provisions joint au budget et au compte administratif. »
Néanmoins, aucune annexe de ce type n’est réalisée par le Sytevom.
Après communication du rapport d’observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur a procédé au mandatement de la somme provisionnée au compte 6815 afin de
régulariser la situation.
10.2
La section d’investissement
Les dépenses et recettes d’investissement en prévision et en réalisation sont présentées
dans le Tableau 14.
Tableau 14 : Taux d’exécution des dépenses – Section d’investissement (en €)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
VMA
Prévisions budgétaires
8 162 114
22 229 672
26 461 330
17 435 529
2 857 870
3 974 258
-13,4 %
Titres émis
1 252 485
10 688 145
21 033 411
15 125 362
1 617 279
1 917 649
8,9 %
Recettes
Taux d’exécution
15,3 %
48,1 %
79,5 %
86,8 %
56,6 %
48,3 %
Autorisations budgétaires
8 162 114
22 229 672
26 461 330
17 435 529
2 857 870
2 841 054
25,8 %
Mandats émis
2 591 079
12 893 444
21 143 424
11 803 155
2 723 359
1 648 359
-19,0 %
Dépenses
Taux d’exécution
31,7 %
58,0 %
79,9 %
67,7 %
95,3 %
58,0 %
Résultat de l'exercice
A
-1 338 593
-2 205 298
-110 013
3 322 206
-1 106 079
269 290
-4,70 %
Résultat reporté
B
304 576
-1 034 017
-3 239 316
-3 349 329
-27 123
-1 133 203
-172,6 %
Résultat affecté
C
-
-
-
-
-
Solde d'exécution cumulé
D = A+B-C
-1 034 017
-3 239 316
-3 349 329
-27 123
-1 133 203
-863 913,20
-3,5 %
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
Les résultats d’investissement de l’exercice évoluent de - 1,3 M€ en 2004 à - 1,16 M€
en 2008 avec des fluctuations entre 2005 et 2007 qui s’expliquent par une hausse des recettes
et dépenses correspondant à la construction du centre de valorisation et de tri entre 2005 et
2007. L’existence de résultats d’investissement négatifs est normale, en particulier si la
collectivité augmente ses investissements.
Les niveaux d’exécution sont inégaux et parfois faibles, ce qui est plus
compréhensible en section d’investissement qu’en section de fonctionnement, car la
réalisation des dépenses dépend des aléas de chantier. Néanmoins, à compter de 2004-2005,
les montants prévisionnels de l’opération de construction du CVD étaient connus, et le
calendrier de construction a été respecté. Les prévisions de dépenses auraient donc du donner
lieu à une meilleure réalisation.
51/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
10.3
L’équilibre financier du Sytevom
Tableau 15 : Tableau d’équilibre financier du Sytevom (en €)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Recettes réelles de fonctionnement (a)
11 681 940
11 941 499
14 153 936
13 405 102
15 334 070
14 411 334
Dépenses réelles de fonctionnement (b)
8 998 254
10 147 666
9 970 904
11 480 038
12 511 678
13 553 369
Epargne brute (c=a-b)
2 683 686
1 793 833
4 183 031
1 925 063
2 822 392
857 964
Remboursement brut de la dette
115 942
121 752
125 840
4 807 599
528 807
553 350
Remboursement emprunts anticipés
0
0
0
0,00
0
Epargne nette (e=c-d)
2 567 744
1 672 081
4 057 191
-2 882 535
2 293 585
304 614
Recettes d'investisst hors emprunt (f)
200 720
2 054 128
1 264 925
717 102
578 420
26 220
Recettes disponibles à l'investisst (g=e+f)
2 768 464
3 726 209
5 322 117
-2 165 433
2 872 005
330 834
Dépenses d'investisst hors rembst (h)
2 475 136
12 123 542
21 017 584
6 995 556
2 194 552
582 229
Besoin de capitaux externes (i=h-g)
-293 327
8 275 581
15 695 467
9 160 990
-677 452
251 394
Produits des emprunts hors refinanct (j)
0
7 600 000
13 066 333
9 750 000
0
Variation du fonds de roulement (k=j-i)
293 327
-675 581
-2 629 134
589 009
677 452
-251 394
Fonds de roulement (l)
6 401 871
5 726 290
3 097 156
3 686 165
4 363 618
4 112 224
Source : CRC.
Comme constaté supra, l’épargne brute s’est maintenue à un niveau élevé jusqu’en
2008, ce qui a permis d’autofinancer en grande partie le CVD.
Du fait de la construction du CVD, l’investissement s’est fortement accru sur la
période, passant de 2,5 M€ en 2004 à 21 M€ en 2006, avant de décroitre à nouveau à 2,2 M€
en 2008. Le Sytevom a donc eu besoin de capitaux externes et a commencé à emprunter en
2005, ce qu’il ne faisait pas auparavant. Le remboursement de cette dette commence à partir
de 2007. Néanmoins, cette année là, le remboursement brut de la dette connaît un pic anormal
de 4,8 M€ car un emprunt de 4,5 M€ a été mobilisé à tort et remboursé quelques semaines
plus tard.
Le montant de la dette atteint 26,5 M€ fin 2008 et la capacité de désendettement
28
est
de 9,4 ans. Elle était de 14 ans en 2007. Ce ratio est dégradé par rapport à l’année 2004
(0,6 ans) car le Sytevom était à cette époque très peu endetté. La dégradation est normale car
la collectivité s’est endettée pour financer cet investissement exceptionnel. Il restera toutefois
à surveiller car la dette du Sytevom, jeune et longue, sera faiblement amortie dans les
prochaines années. Par contre, l’épargne brute peut être plus fluctuante. Ainsi en 2009, la
baisse de l’épargne brute entraine une détérioration mécanique de la capacité de
désendettement, qui passe à trente ans.
Le fonds de roulement était très élevé en début de période (6,4 M€ en 2004). Cela
correspond à une situation « historique » du Sytevom, qui avait anticipé la réalisation du CVD
depuis de nombreuses années et sollicité de ses adhérents des contributions destinées à
financer ce futur investissement. Ce point avait été évoqué par la chambre au cours de son
précédent contrôle : ce niveau élevé était justifié par la perspective des importants
investissements futurs.
Le fonds de roulement a diminué entre 2004 et 2006, passant de 6,4 M€ à 3,1 M€. Il
réaugmente par la suite pour atteindre 4,3 M€ en 2008, et 3,9 M€ en 2009. Il reste
globalement à un niveau élevé, ce qui peut surprendre. En effet, ce fonds de roulement aurait
pu être absorbé par la réalisation du CVD. Cela ne signifie pas que le Sytevom ait mobilisé
28
La capacité de désendettement est le ratio dette/épargne brute. Elle s’exprime en nombre d’années. Elle
mesure le nombre d’années que la collectivité mettrait pour rembourser sa dette si elle y consacrait toute son
épargne brute.
52/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Dans ses réponses au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’une
épargne brute élevée s’avère aujourd’hui moins justifiée compte tenu de l’abandon du projet
de second four. Il estime que la contrainte du Sytevom est avant tout de s’assurer que la
capacité de désendettement générée sur les prochains exercices est cohérente avec la durée
d’amortissement technique de l’équipement, qui serait précisément de trente ans.
La chambre souligne toutefois que ce raisonnement n’est valable que dans l’hypothèse
où le Sytevom ne procède ni à de nouveaux emprunts ni à des renégociations conduisant à
allonger la durée résiduelle d’amortissement au-delà de la durée d’amortissement technique.
Sa marge de manoeuvre se trouve donc réduite pour financer de nouveaux investissements par
l’emprunt.
10.4
La gestion de la dette
10.4.1
L’évolution de l’encours d’emprunts
L’évolution de la dette du Sytevom est retracée dans le Tableau 16.
Tableau 16 : Evolution de l'encours de dette du Sytevom (en €)
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2 009
Encours au 01/01
1 792 273
1 676 331
9 154 579
22 095 071
27 037 472
26 508 665
Remboursement de la
dette en capital
115 942
121 752
125 840
4 807 599
528 807
553 350
dont 1641+1643
115 942
121 752
125 840
4 807 599
528 807
553 350
dont ONB au
1641
0
0
0
0
0
0
dont CLTR
0
0
0
0
0
0
dont autres dettes
0
0
0
0
0
0
Emprunts nouveaux de
l'année
0
7 600 000
13 066 333
9 750 000
0
0
dont 1641+1643
0
7 600 000
13 066 333
9 750 000
0
0
dont CLTR
0
0
0
0
0
0
Encours au 31/12
1 676 331
9 154 579
22 095 071
27 037 472
26 508 665
25 955 315
Source : CRC. Données 2009 provisoires.
En 2007, un emprunt de 4 500 000 € a été mobilisé à tort puis remboursé
intégralement au cours de l’exercice. Il apparaît sur les lignes « emprunts nouveaux » et
« remboursement de la dette en capital », mais cela n’a pas d’incidence sur le niveau
d’encours en fin d’exercice.
La dette du Sytevom s’est fortement accrue depuis 2005 puisqu’elle est passée de
1,6 M€ début 2005 à 26,5 M€ en 2008 et 25,9 M€ en 20009. Comme mentionné
précédemment, cette augmentation de l’encours de dette est liée à la construction du CVD,
qui s’est étalée sur les années 2005 et 2006 et dont le coût total hors subventions est de
35,2 M€. L’équipement a été autofinancé à hauteur de 9,2 M€.
53/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
En 2004, les seuls emprunts du Sytevom étaient ceux transférés par le Sictom de Gray
à l’occasion de la reprise du centre de stockage de Vadans, et contractés auprès du Crédit
agricole. Le capital restant dû correspondant à ces emprunts était de 1 170 735 € fin 2008.
Les emprunts contractés directement par le Sytevom ont la particularité d’avoir fait
l’objet d’engagements contractuels bien antérieurs à la mobilisation effective du capital,
puisque les premiers contrats remontent à l’année 1999, alors que les fonds n’ont été appelés
qu’au cours des exercices 2005, 2006 et 2007.
Les contrats d’emprunts ont également été modifiés à de nombreuses reprises au cours
de la période. On peut évoquer en fait trois « générations » de produits.
En 1999, le Sytevom a organisé une consultation auprès de plusieurs établissements
bancaires pour un besoin de financement estimé à 25 916 332 € qui correspondait au projet tel
qu’il devait être réalisé à Port-sur-Saône. Le Sytevom a retenu l’offre de l’établissement
Dexia et a conclu un contrat d’emprunt « Presame » pour la totalité des besoins prévus. Ce
contrat comportait une phase de mobilisation et une phase d’amortissement, sa durée totale
était de 23 ans. La phase de mobilisation permet dans un premier temps de tirer les fonds et
éventuellement de les rembourser de manière souple, en fonction des besoins financiers de la
collectivité, c'est-à-dire du rythme de réalisation des dépenses liées à la construction de
l’équipement. Le taux d’intérêt est fixé sur la base de l’indice EONIA auquel s’ajoute une
marge. La phase d’amortissement est celle de la mobilisation complète de l’emprunt puis de
son remboursement. Elle comportait plusieurs « tranches » d’emprunts, dont les intérêts
étaient déterminés sur la base de taux que l’on peut qualifier de « classiques »
29
.
Compte tenu du retard pris pour la construction du CVD, ces « tranches » d’emprunt
n’ont en fait pas été mises en oeuvre. Elles ont fait l’objet de renégociations à la reprise du
projet sur le site de Noidans-le-Ferroux. Les taux d’intérêt ont été définis par des formules
plus sophistiquées introduisant notamment des barrières
30
. Ces dispositions n’ont toutefois
pas été mises en oeuvre puisqu’au cours de la phase contractuelle de mobilisation, les contrats
ont été à nouveau modifiés.
Ces nouvelles modifications se sont échelonnées entre 2007 et 2009 : le volume global
du capital à emprunter a changé et la durée des contrats a été allongée pour passer à une
trentaine d’années. Le mode de calcul des intérêts a été modifié : le Sytevom est alors passé à
des emprunts dits « structurés ». Le Tableau 17 retrace de manière synthétique l’historique de
la mobilisation des emprunts et de l’évolution des contrats.
29
T4M + 0,18 % ; Euribor + 0,12 % jusqu’à 20 ans ; TAM/TAG + 0,17 % jusqu’à 20 ans ; taux fixe : sur
cotation.
30
6 M€ : 1
ère
phase de 15 ans avec un taux fixe de 4,75 % si l’Euribor 3 mois est inférieur ou égal à 5 % ;
Euribor 3 mois + marge de 0,12 % si l’Euribor 3 mois est supérieur à 5 % ; 2
ème
phase de 15 ans, taux fixe de
4,75 %. 5,9 M€ : 1
ère
phase de 10 ans, si le Libor USD 3 mois est inférieur ou égal à 6,5 %, taux fixe de 4,6 % ;
sinon, Libor USD 3 mois + marge maximum de 0,12 % ; 2
ème
phase de 20 ans, taux fixe de 4,6 % ; 14 M€ : 1
ère
phase de 10 ans, 2xEuribor 12 mois post-fixé + 1,75 %. 7,5 M€ :
54/88
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SYTEVOM
Tableau 17 : Financement CVD – Récapitulatif synthétique des mouvements de fonds et des modifications
contractuelles
2005
2006
2007
Cumul
%
mobilisé/
souscrit
TOTAL MOBILISE
7 600 000
13 066 333
5 250 000
25 916 333
Vérif.
25 916 333
11 916 333
n° 983445/
984267
11 916 332
3 500 000
n° 235526
3 500 000
10 500 000
n° 240516
15 000 000
30 416 332
25 916 333
Valeur totale prêts souscrits
30 416 332
85.21%
Valeur disponible sur prêts
4 499 999
Ecrit.
Initiaux
Consolidé
100.00%
Ancien n°
6 000 000
6 000 000
229050/
237094
6 000 000
T 166
4 800 000
T 261
1 200 000
Ancien n°
1 600 000
4 316 333
5 916 333
229058/
237067
T 262
800 000
5 916 333
T 315
800 000
T 5
2 500 000
T 38
800 000
T 39
1 016 333
Ancien n°
982608
3 500 000
100.00%
nouv. n° 235526
14 000 000
consommé
T 78
1 650 000
pour 3,5 M€
T 217
1 850 000
(prêt clôturé)
Ancien n°
5 250 000
5 250 000
70.00%
229139
7,5 M€
refinancé à
4,5 M€
T 199
850 000
n° 985595
T 243
3 400 000
T 359
1 000 000
Refinancement
T 1
1 000 000
pour un
T 53
3 000 000
complément
T 171
1 250 000
de 10,5 M€
T 329
4 500 000
-4 500 000
Total enveloppe
prêts souscrits
7 600 000
13 066 333
5 250 000
85.21%
Vérif.
25 916 333
Financement
CVD - Récapitulatif synthétique des mouvements de fonds et des modifications contractuelles
Nouveau contrat Tofixia CMS Eur
Flexi (n° 258 470 puis 266434) conclu
le 24/09/2009 sur le
capital restant dû
(5 088 008 €)
Emprunt mobilisé puis remboursé sur
le même exercice. Nouveau contrat
Coryalis + Dual Eur CHF monétaire
(n° 253768 ) conclu le 30/11/2007
pour 4 500 000 €. N'a toujours pas été
mobilisé.
Contrats n° :
Emprunts d'un montant cumulé de
8 750 000 € regroupés dans un
nouveau contrat Dual USD JPY Fixe
(n° 984942 puis n° 258 753) conclu le
26/01/2007.
Dernière renégociation des contrats fin
2009
Nouveau contrat Tofixms + Flexi
(n° 264012) passé le 22/12/2008 sur le
capital restant dû
(11 350 907€)
Source : tableau Sytevom complété par CRC
L’évolution des contrats d’emprunts du Sytevom appelle les commentaires suivants.
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SYTEVOM
10.4.2
Le rythme de mobilisation des emprunts
Comme vu supra, le Sytevom n’a que partiellement réduit son fonds de roulement au
cours de la période. Ce fonds de roulement important s’est traduit par une trésorerie
structurellement excédentaire
31
. Au 31 décembre 2008, la trésorerie du Sytevom était par
exemple de 3 576 097 €. Une trésorerie aussi importante pouvait permettre à la collectivité de
retarder le moment de réaliser les emprunts, et ainsi de diminuer ses frais financiers. La
reprise des résultats antérieurs cumulés des deux sections (fonds de roulement), toujours très
positifs, permettait comptablement d’équilibrer la section d’investissement sans inscription
d’emprunts.
Cette trésorerie réduisait également l’intérêt du recours aux lignes de trésorerie
prévues en première phase de contrats d’emprunts (phase de mobilisation avec paiements
d’intérêts basés sur l’EONIA).
10.4.3
Le montant du capital emprunté
Le Sytevom s’est engagé contractuellement dès 1999 sur un volume global d’emprunt,
ensuite modifié à plusieurs reprises. Le niveau de ses engagements s’avère aujourd’hui trop
élevé. En effet, le niveau de sa trésorerie reste très élevé. De plus, un contrat d’emprunt de 4,5
M€ a été souscrit en 2007 mais n’était pas mobilisé à la fin de l’enquête de la chambre.
Comme cela a été indiqué, le capital a été mobilisé une première fois en 2007, mais il a
ensuite été remboursé quelques semaines plus tard, le Sytevom n’ayant en réalité pas de
besoin de financement à cette hauteur. Après de nouveaux réaménagements contractuels, le
Sytevom se trouve aujourd’hui engagé par un contrat intitulé
« Coryalis + Dual Eur CHF
monétaire ».
Le capital de cet emprunt doit être appelé en décembre 2010, mais la direction
du Sytevom estime ne pas avoir besoin de ce nouveau financement. Il aurait pu en effet
financer la réalisation de la seconde ligne d’incinération, mais le Sytevom y a pour l’instant
renoncé.
Le Sytevom s’est donc engagé contractuellement de manière trop prématurée, ce qui l’a
empêché d’ajuster ses emprunts aux besoins de financement.
10.4.4
La durée des emprunts
Entre 1999 et 2007, la durée contractuelle des emprunts (variable selon les clauses
précises des différents contrats) est passée de 23 ans à 27 ou 30 ans, sans lien avec des
modifications de la durée d’amortissement de l’équipement ou de la situation financière du
Sytevom. Il convient de rappeler que l’allongement des durées de remboursement peut réduire
le montant du remboursement annuel en capital et ainsi améliorer l’épargne nette à court
terme, mais conduit globalement à un coût d’emprunt plus élevé.
31
La trésorerie à une date t est égale au fonds de roulement diminuée du besoin en fonds de roulement. La
trésorerie peut également être appréhendée comme le fonds de roulement corrigé du décalage entre l’émission
des titres et des mandats par l’ordonnateur et leur encaissement ou décaissement par le comptable.
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10.4.5
Les risques liés aux emprunts structurés
►
Les emprunts « structurés » contractés par le Sytevom sont des emprunts comportant
plusieurs phases dont les caractéristiques sont les suivantes. Dans un premier temps, la
collectivité bénéficie de taux bonifiés par rapport au marché. Dans un second temps, elle
conserve ou non ce taux bonifié selon des évolutions d’indices de marchés financiers. Si ces
évolutions sont défavorables, la collectivité paie un taux dégradé, généralement calculé au
moyen d’un coefficient multiplicateur. En d’autres termes, la collectivité obtient à court terme
des taux plus faibles, au prix d’une exposition à un risque défavorable d’évolution de ces taux
à plus long terme
32
.
►
La dette du Sytevom est composée quasi-exclusivement d’emprunts structurés. Fin
2008, ce type d’emprunts représentait 95,5 % de l’encours, et début 2010, la situation n’avait
pas fondamentalement évolué. L’encours de dette du Sytevom apparaît donc beaucoup trop
peu diversifié.
►
Les caractéristiques des produits en cours fin 2009 sont récapitulées dans le Tableau
18.
32
En d’autres termes, la collectivité vend une option à la banque, alors qu’habituellement, les collectivités
achètent des options aux établissements bancaires pour se prémunir de risques de marchés.
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Tableau 18 : Caractéristiques des emprunts structurés contractés par le Sytevom (phase d'amortissement)
Nom du contrat
Coryalis + Dual Eur CHF monétaire
Tofixms+ Flexi
Tofixia CMS EUR Flexi
Dual USD JPY Fixe
N° de contrat
253768
264012
266434/258470
258753/984942
Capital refinancé
figurant au contrat (1)
4 500 000
11 350 907
5 088 008
8 750 000
Capital restant du au
27/10/2009
11 350 907
5 088 008
8 480 014
Durée globale
30 ans
27 ans
27 ans 4 mois
30 ans
date de signature
30/11/2007
22/12/2008
24/09/2009
26/01/2007
date de mise en place
20/12/2010
01/03/2009
01/03/2010
23/04/2008
Durée
5 ans (20/12/2015)
2 ans (1/3/2011)
4 ans et 4 mois (1/07/2014)
20 ans (1/3/2027)
Si change Dollar/Yen
≥
90,
Taux de 3,47 %
Phase 1
Taux
d'intérêt
Euribor 12 mois post fixé - 0,54 %
Taux fixe = 2,99 %
Taux fixe = 3,94 %
Sinon 3,47 % +
20 %x(90/(Dollar/Yen) -
1))
Durée
15 ans (20/12/2030)
15 ans (1/3/2026)
14 ans (1/07/2028)
10 ans (1/3/2037)
Si change EUR/Franc Suisse
≥
1,40,
Euribor 12 mois postfixé - 0,54 %
Si CMS Eur 30 ans -
CMS Eur 2 ans
≥
0 %,
Taux de 2,99 %
Si CMS 30 ans Eur
≤
7,5 %
Taux = 3,94 %
Phase 2
Taux
d'intérêt
Sinon Euribor 12 mois postfixé -
0,54 % + 50 %x[(1,40/(Eur/CHF))-1]
Sinon 4,49 % - 5x[CMS
30 ans - CMS 2 ans]
Sinon 3,94 % -5x[CMS Eur
30 ans - 7,50 %]
Taux fixe = 3,47 %
Durée
10 ans (20/12/2040)
10 ans (1/3/2036)
9 ans (1/07/2037)
Phase 3
Taux
d'intérêt
Euribor 12 mois post fixé - 0,54 %
Taux fixe = 2,99 %
Taux fixe = 3,94 %
(1)
À la différence des trois autres contrats, le contrat Coryalis + Dual Eur CHF monétaire porte sur des fonds qui n'ont pas encore été mobilisés par le Sytevom
Source : CRC
Indices sous-jacents
1
Indices zone euro
2
Indices inflation française ou inflation
zone euro ou écart entre ces indices
3
Écarts d’indices zone euros
4
Indices hors zone euro. Écart d’indices
dont l’un est un indice hors zone euro
5
Écart d’indices hors zone euro
-
Dual USD JPY Fixe : hors charte
►
Le contrat « Dual USD JPY Fixe », qui représentait à lui seul 42,8 % de l’encours
de dette fin 2008 apparait particulièrement risqué. Il est coté « hors charte » car ce document
prévoit que les établissements bancaires renonceront à l’avenir à proposer des taux évoluant
en fonction de la valeur relative de devises. La valeur des monnaies peut en effet s’avérer
particulièrement volatile et imprévisible. Le contrat prévoit que le cours pris en compte est
«le
cours de change de l’USD en YEN tel que publié sur l’écran Reuters, page FEDSPOT 10AM
MIDPOINTS (ou tout autre source ou référence qui s’y substituerait), sous l’égide de la
Les contrats du Sytevom peuvent sur cette base être cotés comme suit, par ordre de
risque croissant :
-
du taux de change entre le Yen et le Dollar dans le contrat « Dual USD JPY Fixe ».
►
Ces différents index sont soumis à des fluctuations de marché totalement étrangères
à l’activité du Sytevom. Pour apprécier les risques liés à ces différents produits, il est possible
d’utiliser la grille d’analyse figurant dans la charte de bonne conduite signée fin 2009 entre
les établissements bancaires, l’Etat et des représentants des collectivités territoriales. Elle
permet de classer les prêts structurés selon le double critère de l’indice sous-jacent (de 1 à 5
selon un ordre de risque croissant) et de la structure du produit (de A à E selon un ordre de
risque croissant).
Tous les emprunts sauf le « Dual Yen/Dollar » comprennent une première phase avec un
taux bonifié par rapport aux conditions du marché. Dans une deuxième phase, les taux
peuvent dépendre :
-
Coryalis + Dual Eur CHF monétaire : hors charte
-
Tofixms Flexi : 3
E
-
Tofixia CMS EUR Flexi : 1 E
-
du niveau des taux longs (CMS 30 ans) par rapport à une barrière fixée à 7,5 % dans le
contrat « Tofixia CMS EUR Flexi » ;
-
de l’écart entre les taux longs et les taux courts (CMS 30 ans et CMS 2 ans) dans le
contrat « Tofixms+ Flexi » ;
-
du taux de change entre l’Euro et le Franc Suisse dans le contrat « Coryalis + Dual Eur
CHF monétaire » ;
59/88
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Structures
A
Échange de taux fixe contre taux variable ou
inversement. Échange de taux structuré contre
taux variable ou taux fixe (sens unique). Taux
variable simple plafonné (cap) ou encadré
(tunnel)
B
Barrière simple. Pas d’effet de levier
C
Option d’échange (swaption)
D
Multiplicateur jusqu’à 3 ; multiplicateur jusqu’à
5 capé
E
Multiplicateur jusqu’à 5
Federal Reserve Bank of New York, 15 jours avant la date d’échéance d’intérêts ».
Ainsi,
pour la prochaine échéance annuelle du 1
er
mars 2011, si le dollar s’échange le 11 février
2011 à un cours supérieur à 90 yen, les intérêts seront calculés sur la base du taux de 3,47 %.
Par contre, si le dollar s’échange à un niveau inférieur, le Sytevom paiera un taux majoré. Si
par exemple le dollar s’échange contre 72 yen, le taux applicable sera de 8,47 %.
L’historique des cours entre les deux monnaies depuis 2008 est retracé sur la Figure 2
Figure 2 : Évolution du cours Dollar/Yen depuis 2008
Source : bourse.jdf.com
On peut constater que depuis juin 2010
1
, le cours du Dollar est tombé en dessous de
90 Yens. Si cette situation se reproduit le 11 février 2011, le Sytevom devra payer une annuité
dégradée. Le même raisonnement s’appliquera pour chaque annuité, pendant 15 ans. Il s’agit
donc largement d’une sorte de tirage aléatoire effectué un jour donné, dans lequel le Sytevom
se trouve exposé à la volatilité des marchés des changes, qui est très élevée.
►
Un autre facteur de risque provient de la durée des périodes pendant lesquelles les
indices sous-jacents déterminent le taux d’intérêt. La durée globale des contrats est importante
puisqu’elle est de 27 à 30 ans selon les contrats. Les périodes pendant lesquelles les taux
dépendent des fluctuations d’indices sont quant à elles de 14 à 19 ans, ce qui est
particulièrement long. Il est bien évident que plus ces durées sont longues, plus la probabilité
que la collectivité doive s’acquitter d’échéances dégradées est importante. Par exemple, pour
le contrat Yen/Dollar, cette période est de 19 ans. Pour le contrat « Tofixms Flexi » basé sur
les écarts de taux longs et taux courts (CMS 30 ans et CMS 2 ans), la durée est de 15 ans. On
peut rappeler que par le passé, ces taux se sont fortement rapprochés (2000) ou inversés
(début des années 1990, 2008) à plusieurs reprises. En cas de nouvelle inversion, la
collectivité paiera des échéances dégradées.
►
les possibilités de sortie des contrats sont réduites.
Les modalités de fixation de
l’indemnité due dans ce cas sont définies dans les termes suivants dans les contrats (exemple
du contrat Dual USD JPY Fixe) :
« Jusqu’à la date d’échéance d’intérêts du 1/03/2036 exclue, l’emprunteur peut
procéder, dans les conditions fixées ci-après, au remboursement anticipé total du prêt à une
1
Et jusqu’au 8 octobre 2010, date de délibéré du présent rapport.
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date d’échéance d’intérêts, sous réserve de notifier sa décision à Dexia Crédit Local au
moins 35 jours avant ladite échéance, par lettre recommandé avec accusé de réception.
Le remboursement anticipé s’effectue contre le règlement d’une indemnité, à payer ou
à recevoir par l’emprunteur, qui a pour objet d’assurer l’équilibre financier du contrat entre
les deux parties.
L’indemnité de remboursement anticipée est établie par Dexia Crédit Local en tenant
compte des conditions prévalant sur les marchés financiers, 10 jours ouvrés avant la date du
remboursement anticipé. Par jour ouvré, il faut entendre un jour où le système Trans-
European Atomated real-time Gross settlement Express Transfer (TARGET) est ouvert. Si la
date ainsi déterminée ne correspond pas à un jour où les banques sont ouvertes à Paris, la
date retenue sera le jour précédent où celles-ci sont ouvertes à Paris (ci-après le jour de la
fixation »).
Le jour de fixation, Dexia Crédit Local demande préalablement à deux établissements
de référence sur ces marchés de calculer le montant de l’indemnité à régler par la partie
débitrice à l’occasion du remboursement anticipé du prêt.
L’indemnité de remboursement anticipé retenue est la moyenne arithmétique de ces
deux indemnités.
Le montant de l’indemnité de remboursement anticipé ainsi retenu est communiqué à
l’emprunteur le jour de fixation avant 11H00. Ce même jour, l’emprunteur fait part de sa
décision par écrit à Dexia Crédit Local avant 11H30. En cas de réponse négative ou à défaut
de réponse dans ce délai, le remboursement anticipé n’a pas lieu. »
La pénalité ou « soulte » due par la collectivité si elle souhaite mettre fin au contrat
dépend ainsi de l’estimation de la valeur de rachat du contrat qui sera faite par consultation
d’autres établissements bancaires. Un tel dispositif d’évaluation apparaît peu transparent. En
effet, il n’existe pas de marché organisé permettant de connaître, de façon publique et
objective, la valeur de ces contrats. La collectivité n’a donc aucun moyen de contrôle de cette
estimation réalisée de manière confidentielle entre établissements bancaires, et qui est à
prendre ou à laisser mais ne peut faire l’objet d’aucune discussion commerciale. Dans les
faits, les expériences malheureuses d’autres collectivités montrent que dès que les indices
d’un contrat ont connu une évolution dégradée, la valeur de la soulte devient dissuasive,
empêchant toute rupture du contrat.
La négociation fait l’objet d’une préparation en amont mais la collectivité dispose
ensuite d’un temps excessivement court pour se décider, puisqu’elle n’a qu’une demi-heure.
►
La renégociation de deux contrats en 2008 et en 2009
En décembre 2008, le Sytevom a procédé à la renégociation d’un prêt « Dual fixe
flexi » basé sur le cours du Franc Suisse par rapport à l’Euro, transformé en « Tofixms +
flexi » qui constitue un produit de pente fondé sur les écarts entre taux courts et les taux
longs. En septembre 2009, une nouvelle renégociation a conduit à transformer un autre
emprunt « Tofixms + flexi » en produit « Tofixia CMS eur flexi », basé non plus sur l’écart
des taux longs et des taux courts mais sur le niveau des taux longs par rapport à une barrière
de 7,5 %.
Cette renégociation a donc abouti à substituer aux anciens prêts deux nouveaux
emprunts structurés basés sur des indices différents.
Ces opérations ont permis de faire « remonter » les produits vers une cotation moins
risquée selon la charte de bonne conduite évoquée supra. Il ne s’agit pourtant que d’une
61/88
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SYTEVOM
diversification limitée compte tenu de l’encours du Sytevom, qui reste composée quasi
exclusivement de produits structurés, dont deux produits basés sur des évolutions de cours de
change.
►
La renégociation en cours début 2010
Comme cela a été indiqué précédemment, le Sytevom souhaite aujourd’hui sortir du
contrat « Coryalis + Dual Eur CHF monétaire » d’un montant de 4,5 M€. Le capital doit
contractuellement être mobilisé en décembre 2010, mais le Sytevom estime ne pas avoir
besoin de ces fonds. Le groupe Dexia réclame toutefois à ce titre une indemnisation. Dans un
document transmis au Sytevom en février 2010, il propose que le Sytevom mobilise ces
4,5 M€, qui feraient ensuite l’objet d’un remboursement anticipé dans les jours suivants. Les
clauses contractuelles relatives au calcul de l’indemnité de remboursement anticipé,
identiques à celles évoquées plus haut (cotation par deux établissements de crédits),
trouveraient alors à s’appliquer. Cette opération donnerait lieu à un refinancement de
l’ensemble de l’encours du Sytevom à cette date (y compris les 4,5 M€), en trois nouveaux
lots, à des conditions financières modifiées : le lot 1 serait basé sur un taux optionnel indexé
sur le cours de change Yen/Dollar (hors charte de bonne conduite) ; le lot 2 serait basé sur un
taux optionnel à barrière sur écart de CMS Euro (score charte : 3 E) ; le lot 3 serait basé sur
un taux optionnel à barrière sur le Libor USD (score charte : 4 E).
La chambre relève que le Sytevom est aujourd’hui exposé au paiement d’une indemnité
au titre de cet emprunt de 4,5 M€ alors qu’il n’a bénéficié d’aucun service financier, le capital
n’ayant pas été mobilisé. Dexia crédit local fait valoir de son côté que s’il n’y a pas eu de
mise à disposition de fonds, il a été d’ores et déjà nécessaire pour l’établissement de s’adosser
pour pouvoir offrir au Sytevom la perspective du financement contractualisé.
La chambre s’étonne par ailleurs que soit proposé au Sytevom un nouvel engagement
contractuel pour un emprunt coté « hors charte de bonne conduite», alors que les
établissements bancaires signataires de la charte ont explicitement exclu, à l’avenir, de
proposer ce type de produits basé sur la référence à des valeurs relatives de devises, même
dans des opérations de renégociation, classiquement analysées comme des nouveaux contrats.
Dans ses réponses aux observations provisoires de la chambre, le président du
Sytevom a indiqué qu’il envisageait de saisir le médiateur pour les emprunts à risques des
collectivités territoriales
1
.
►
L’assemblée délibérante a manqué d’informations
Par délibération du 24 février 1999, le conseil syndical du Sytevom a délégué à son
président sa compétence en matière de souscription d’emprunts. Un contrat d’emprunt
« Presame » a été passé par la suite le 21 décembre 1999 pour un montant de 25 916 332 €.
Une délibération du 19 juin 2002 autorise la signature d’un avenant au contrat « Presame », et
prévoit que dans un souci de diversification de l’encours, le Sytevom pourra demander à
Dexia d’autres modalités financières que celles prévues dans le contrat initial. Le conseil
syndical s’est ensuite à nouveau prononcé sur les emprunts au cours de sa séance du
17 février 2005. Dans une première délibération, le conseil syndical renouvelle la délégation
faite au président du Sytevom pour la gestion des emprunts, dans des termes beaucoup plus
précis qu’auparavant. Par une seconde délibération, le conseil syndical autorise la signature de
nouveaux contrats d’emprunt remplaçant les précédents. Ces contrats, évoqués plus haut,
1
Nommé par le Premier ministre, le médiateur est chargé de faciliter le dialogue entre les collectivités locales
qui connaissent des difficultés avec les emprunts à risques et les banques. Sur la base d’un diagnostic, il
recommande des pistes de solutions en vue de trouver un accord équilibré. Ses recommandations ne sont pas
contraignantes pour les collectivités locales ou pour les banques.
62/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
comportent des taux plus élaborés que les précédents. Les caractéristiques de ces emprunts
sont précisément décrites dans la délibération, à l’exception de celles d’un emprunt
complémentaire de 7,5 M€. Par la suite, le conseil syndical n’a plus été amené à se prononcer
sur la question des emprunts.
L’analyse de ces délibérations montre que l’organisation des compétences en matière
d’emprunt n’est pas cohérente. L’assemblée a ainsi délibéré à deux reprises sur des contrats
d’emprunts (19 juin 2002 et 17 février 2005), alors qu’elle s’était dessaisie de cette
compétence pour la confier au président. Cette pratique a néanmoins permis d’informer
l’assemblée délibérante. En revanche, le président n’a pas rendu compte à l’assemblée de
l’exercice de la compétence déléguée, contrairement à ce qu’impose le code général des
collectivités territoriales. Ainsi, pour la conclusion de la « troisième génération de produits » à
partir de 2007-2008, le conseil syndical n’a eu aucune information. Il s’agit pourtant des
produits les plus risqués.
10.5
Conclusion sur la situation financière
La situation financière du Sytevom peut être qualifiée de satisfaisante. Les
contributions de ses membres lui assurent des ressources relativement stables. Néanmoins, les
données de l’exercice 2009 montrent une diminution de l’épargne brute.
Le Sytevom doit également s’attacher à améliorer les taux d’exécution de ses
prévisions budgétaires qui sont trop faibles.
Enfin, la gestion de la dette apparaît très peu satisfaisante.
L’encours de dette du Sytevom est composé en quasi-totalité (95,6 % fin 2008) de
produits structurés qui permettent de bénéficier dans un premier temps de taux estimés
intéressants (bien que le Sytevom ne dispose d’aucun élément de comparaison sur ce point),
mais qui l’exposent dans une seconde phase, beaucoup plus longue, au risque de paiement
d’échéances d’intérêts dégradées. Les risques liés à ces produits n’ont pas été mesurés par le
Sytevom, qui ne dispose pas en interne de moyens d’expertise spécialisés. L’un de ces
produits, qui représente 42,8 % de l’encours fin 2008, est basé sur l’évolution des cours du
dollar et du yen. Il apparaît particulièrement risqué et sa commercialisation est dorénavant
exclue par la charte de bonne conduite signée fin 2009 entre les établissements bancaires,
l’État et des représentants des collectivités territoriales.
La mobilisation de ces produits a laissé subsister une trésorerie importante, et on peut
donc estimer qu’elle a été prématurée. Une meilleure gestion de sa trésorerie aurait
certainement permis à la collectivité d’économiser des frais financiers sans s’exposer à des
risques particuliers.
Tous les emprunts structurés ont été contractés auprès du même établissement
bancaire. Le Sytevom s’en trouve pour une longue durée dans une situation de dépendance
commerciale vis-à-vis de cet établissement, et sans grande marge de manoeuvre pour
renégocier les contrats.
Au cours de l’année 2009, la collectivité a renégocié certains emprunts, mais n’est
parvenue qu’à une diversification limité, l’encours restant composé quasi-exclusivement de
produits structurés, avec un unique établissement bancaire.
Dans ses réponses aux observations provisoires, le président du Sytevom, tout en
reconnaissant la toxicité de ces produits,
relativise leur dangerosité en soulignant
63/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
qu’actuellement seul le taux d’intérêt du contrat Yen/Dollar est susceptible de se détériorer en
fonction des fluctuations de ces deux devises. Pour les autres contrats, les taux sont figés
jusqu’en 2012, 2015 et 2016. Cela laisserait le temps au Sytevom de profiter des taux réduits
des premières années et de procéder aux sécurisations si nécessaire ou d’arbitrer les emprunts
« hors charte de bonne conduite » en crédits structurés moins complexes. Il indique que pour
ce faire, il a sollicité l’assistance d’un cabinet spécialisé.
La chambre considère pour sa part qu’eu égard à l’importance des produits structurés
dans son encours, et à la présence de deux prêts fondés sur les cours de devises étrangères, la
dette du Sytevom ne peut en aucune façon être considérée comme sécurisée. Elle souligne que
compte tenu des conditions de sortie des contrats préalablement exposées, les prêts structurés
sont en réalité des produits rigides qui laissent peu de possibilités réelles d’arbitrage au
Sytevom.
11
LA CONNAISSANCE ET LA MAÎTRISE DES COÛTS DE
GESTION
11.1
Les outils de suivi des coûts
11.1.1
Les outils « externes : compta-coûts et e-coûts
►
Compta-coût
est une méthode développée par l’ADEME pour extraire de la
comptabilité publique des informations standardisées sur les coûts de gestion du service
public d’élimination des déchets, selon une logique de flux de déchets (ordures ménagères,
recyclables secs, déchets des déchetteries) et d’étapes techniques de gestion (collecte, tri,
traitement). Compta-coûts s’appuie sur les principes de la comptabilité analytique. Le
dispositif fournit des éléments de comparaison et d’appréciation agrégés des coûts.
Les services du Sytevom procèdent de manière rigoureuse à la saisie des données
financières à partir des comptes administratifs, ce qui constitue un travail lourd. En effet, de
nombreuses charges telles que les frais de personnel doivent être réparties entre les flux et les
équipements, selon des clés de répartition souvent complexes. La synthèse de ces données
financières est constituée par une matrice standard de présentation des coûts, présentée en
Annexe 7. Ce tableau fait par exemple ressortir un coût de gestion des ordures ménagères
résiduelles de 70,4 € HT/tonne en 2007 (coût aidé HT, c'est-à-dire coût complet diminué des
produits). Ces données sont toutefois difficiles à exploiter car d’une part, les données
comparatives fournies par l’ADEME sont peu nombreuses en raison de l’alimentation inégale
de la base de données par les collectivités, et d’autre part, le périmètre de compétence des
collectivités n’est pas identique. Ainsi, le coût précité comprend le traitement mais n’inclut
pas la collecte et ne comprend qu’une partie du transport. Il ne correspond donc pas à un coût
de gestion. Le Sytevom n’exploite donc pas les données de compta-coûts.
►
E-coûts
est un logiciel élaboré par l’entreprise Éco-Emballages qui permet, à partir
de données techniques (nombre de bennes, de bacs, de salariés) de calculer le coût de la
collecte et du traitement. Sa finalité est plus économique que celle de compta-coût. Bien que
certains de ses personnels aient suivi une formation, le Sytevom ne procède pas à
l’alimentation régulière d’E-coûts. Ses résultats ne sont en effet pas jugés satisfaisants en
raison de l’existence de données remplies « par défaut » sans capacité d’intervention du
gestionnaire. Les recettes et les frais de communication ne sont pas non plus pris en compte.
Toutefois, pour la conduite de l’étude d’optimisation réalisée en 2007, financée par Éco-
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Emballages, un prestataire privé a saisi l’ensemble des données concernant le Sytevom et ses
adhérents. Après réintégration de données hors e-coûts (communication, recettes), le coût de
gestion moyen des ordures ménagères (tous flux confondus) avait alors été estimé en 2006 à
59,8 € HT/habitant (coût aidé, le coût complet étant de 80,6 € HT). Toutefois, le centre de
valorisation des déchets de Noidans-le-Ferroux n’était pas encore entré en service.
La chambre note qu’un travail rigoureux est accompli pour la saisine des données dans
le logiciel Compta-coûts de l’ADEME.
11.1.2
Les outils « internes » de suivi des coûts
Le Sytevom a développé par ailleurs ses propres outils de suivi des coûts. Les données
correspondantes sont présentées d’une part en annexe au compte administratif, et d’autre part
dans le rapport d’activité.
1°) Les annexes au compte administratif
Elles ont été présentées supra dans la partie consacrée à l’analyse financière. L’objet
de ces documents est de préciser aux adhérents du Sytevom à quelles dépenses leurs
contributions sont consacrées. Il s’agit donc essentiellement d’une décomposition entre d’une
part, les coûts de transfert et de traitement des ordures ménagères, financés par la contribution
de 89 € HT à la tonne, et d’autre part les autres frais (collecte sélective par apport volontaire,
déchetteries, études, communication et frais de structure), financés par une contribution non
proportionnelle au tonnage (18 €/habitant en 2008). Ces coûts sont respectivement de
21,63 € TTC par habitant et 18 € TTC par habitant en 2008 (hors amortissement et hors frais
de structure).
Ces données ne permettent pas d’appréhender les coûts de manière exhaustive dans la
mesure où dans un souci de simplification, il n’est pas procédé à une ventilation de toutes les
charges et recettes communes. Néanmoins, elles permettent de disposer d’une information
intéressante sur les coûts et recettes directes des équipements. La chambre porte une
appréciation positive sur les démarches entreprises.
2°) Les données présentées dans le rapport d’activité
Le Sytevom dispose de données sur l’activité et les coûts de ses différents
équipements présentées synthétiquement chaque année dans son rapport d’activité :
déchetteries, collecte sélective, quais de transfert, unité de valorisation énergétique, centre de
stockage de Vadans.
►
Les déchetteries
Le Sytevom dispose de données de coûts et de recettes par type de flux pour chaque
déchetterie. Les données consolidées pour l’année 2008 figurent dans le tableau en Annexe 8.
Le coût global est de 63,46 €/tonne (15,29 € par habitant), soit 46,56 €/tonne déduction faite
des recettes des filières. Il est naturellement très variable selon les difficultés de traitement et
les conditions économiques de reprise par les filières. Par exemple, le coût de traitement
moyen à la tonne des déchets toxiques et des huiles est très élevé (317 € en 2008), ce qui
génère un coût global non négligeable (217 574 € en 2008), en dépit d’un faible tonnage. À
l’inverse, le traitement des ferrailles est beaucoup plus intéressant, et peut même permettre un
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bénéfice selon les conditions économiques de reprise, comme en 2008. On peut noter
également le coût moyen élevé de transport et de traitement du tout venant, qui est de 98,64 €
la tonne en 2008.
L’évolution des coûts de traitement depuis 2002 est retracée dans le Tableau 19.
Tableau 19 : Coûts de traitement des déchetteries
(données rapport d'activité)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Tonnages
33 275
39 697
45 213
50 054
52 169
54 832
58 232
Coût traitement
2 237
958
2 826
515
3 129
897
3 520
101
3 871
469
3 839
160
3 695
520
Dont frais personnel
394 218
452 109
429 180
494 351
596 451
562 607
812 162
Nombre de visites
370 720
442 645
490 893
542 421
580 919
590 532
629 860
Coût moyen/tonne
67,25
71,2
69,22
70,33
74,12
69,8
63,46
Coût/habitant
9,5
12,13
13,45
15,12
16,05
15,89
15,29
(données hors amortissement)
Amortissement
NC
387 389
388 000
388 000
387 389
598 832
NC
Coût traitement hors amortissement
2 237
958
2 439
126
2 741
897
3 132
101
3 484
080
3 839
160
3 695
520
Coût moyen/tonne hors amortissement
67,26
61,44
60,64
62,57
66,78
70,02
63,46
Source : Sytevom. Données HT
La présentation des données par le Sytevom pose problème dans la mesure où selon
les années, l’amortissement des déchetteries est comptabilisé (de 2003 à 2006) ou non (2002,
2007, 2008), ce qui ne permet pas une comparaison d’une année sur l’autre. Les coûts hors
amortissement sont donc donnés dans la deuxième partie du tableau.
Le coût global s’inscrit à la hausse, ce qui reflète en premier lieu l’augmentation des
volumes traités. Le coût à la tonne connaît une diminution entre 2002 et 2004, avant de
réaugmenter par la suite. Cette hausse reflète l’augmentation des frais de personnel
(personnels mis à disposition par les communes et dont les rémunérations sont remboursées
par le Sytevom). Elle provient également de la hausse des volumes et des coûts de traitement
du tout-venant, qui sont supérieurs à la moyenne des coûts annuels de traitement
(98,64 €/tonne en 2008 pour un coût moyen de 63,46 €). Cette hausse n’est que partiellement
contenue par la mise en place d’une collecte spécifique pour le bois, d’un coût de traitement
de 58,98 € en 2008. En 2008, le coût moyen diminue, malgré la hausse des frais de personnel.
Les conditions de reprise des ferrailles et des papiers-cartons ont été cette année-là plus
favorables.
Le coût de collecte sélective et de traitement en déchetteries est inférieur au coût de
traitement par enfouissement ou valorisation énergétique, car le recyclage génère des recettes.
Sur la base d’une évaluation du coût de traitement à 89 €/tonne, l’exploitation des déchetteries
génère ainsi une économie estimée à 1 486 734 € en 2008.
Le Sytevom dispose également des coûts par déchetterie, qui sont présentées en
annexe 9 pour l’année 2006, dernière année disponible : il existe une certaine hétérogénéité
des coûts de gestion à la tonne. Certaines déchetteries drainent des volumes assez faibles et
enregistrent des coûts à la tonne élevés. Trois déchetteries se situent ainsi au dessus de
90 €/tonne :
Champlitte
(100,32 €/tonne),
Faucogney
(91,25
€/tonne)
et
Ternuay
(109,07 €/tonne).
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Par ailleurs, le Sytevom réalise pour chaque déchetterie des bilans annuels d’activité
retraçant l’évolution de la fréquentation, des tonnages collectés, de l’optimisation des bennes.
Ils permettent d’évaluer et d’optimiser l’organisation. Néanmoins, les données techniques
sont ici prises en compte plus que les données de coût.
La chambre constate que le Sytevom dispose d’outils pertinents pour suivre l’activité
et le coût des déchetteries. Toutefois, les rapports d’activité devraient indiquer si les coûts
sont calculés hors amortissement pour permettre l’analyse plus pertinente des évolutions. De
plus, les informations sur les coûts de chaque déchetterie ne font pas l’objet d’une diffusion
puisqu’elles ne figurent ni dans le rapport annuel d’activité, ni dans les bilans d’activité de
chaque déchetterie.
►
Les coûts de collecte sélective
Pour les matériaux hors verre (hors CCAV), le coût de la collecte en points d’apport
volontaire est de 1 788 041 € HT en 2008, alors que les recettes émanant des filières et d’Éco-
Emballages sont de 2 084 333 € HT. Il existe donc une recette de collecte sélective pour le
Sytevom. Néanmoins, le Sytevom n’assume qu’une partie des coûts de collecte, une autre
partie étant assurée par les syndicats qui collectent en porte-à-porte. Le Sytevom leur reverse
une partie des recettes, en fonction des performances de tri sélectif de chaque syndicat.
Pour la collecte du verre, le coût de la collecte est de 328 987 € en 2008, avec un
reversement des sociétés verrières de 306 406 €, soit un faible coût résiduel de 22 580 €.
►
Les coûts de traitement
Le Sytevom présente dans son rapport d’activité des coûts annuels de gestion pour le
centre de stockage de Vadans (CET de classe 2), et depuis sa mise en service en 2007, pour
l’unité de valorisation énergétique (UVE) de Noidans-le-Ferroux.
Les données de rapport d’activité ne sont toutefois pas totalement cohérentes avec
celles du compte administratif.
Pour l’UVE, les coûts de fonctionnement présentés dans le rapport d’activité sont de
44,52 € HT/tonne et dans les annexes au compte administratif de 64,27 € HT (dépenses 68,06
– recettes 3,79). De plus, les modalités d’amortissement de l’équipement ne sont pas encore
déterminées et de ce fait, ne sont pas incluses dans les annexes au compte administratif. Le
coût d’investissement mentionné dans le rapport d’activité est celui de l’annuité d’emprunt
(capital + intérêts). Outre le fait que les intérêts sont en réalité une charge de fonctionnement,
cette présentation a l’inconvénient d’introduire un élément de coût lié aux modalités de
gestion de la dette. Comme on l’a vu, les intérêts de la dette du Sytevom peuvent fluctuer
fortement en fonction d’indicateurs financiers totalement étrangers à la gestion de
l’équipement. Il serait donc plus pertinent de faire la distinction entre ce coût financier et un
coût technique d’équipement en introduisant la charge d’amortissement.
Pour le CET de Vadans, les deux présentations ne sont pas non plus homogènes, en
particulier pour la prise en compte de l’investissement. L’annexe au compte administratif
mentionne une charge d’amortissement et une charge annuelle pour la post-exploitation. Le
rapport d’activité intègre quant à lui d’une part un coût total d’investissement rapporté au
volume traité sur le site, et d’autre part un coût de post-exploitation sur 30 ans calculé de
manière différente. La chambre estime que ces documents devraient être harmonisés.
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11.2
La mise en place de la régie « déchetteries »
Le suivi par le Sytevom de ses coûts de gestion peut être illustré par la mise en place
de la « régie déchetterie ».
Cette régie, déjà évoquée
supra,
est issue d’une réflexion engagée en 2006 sur la
comparaison des avantages et des inconvénients d’une gestion confiée à une entreprise privée
par marché public ou assurée en régie interne par des services du Sytevom. La comparaison a
porté en particulier sur les coûts de gestion. La prestation était alors réalisée par un prestataire
privé dans le cadre d’un marché public venant à échéance en septembre 2006 et le Sytevom
avait constaté que la concurrence limitée entre les entreprises de transport contribuait à la
hausse de ses charges. Il a chiffré le coût de la prestation en interne à 278 500 € HT
(recrutement de trois chauffeurs, acquisition de trois camions et de deux remorques,
installation d’un lieu de stockage et de regroupement, frais de fonctionnement). Ce coût a été
comparé à la proposition de prestataires privés, soit 282 700 € HT. Le conseil syndical en a
conclu que les coûts étaient comparables dans les deux hypothèses, mais qu’une régie interne
comportait plusieurs avantages, parmi lesquels : une souplesse d’organisation permettant
d’évacuer les bennes des déchetteries en dehors des horaires d’ouverture et d’optimiser les
convois sur l’ensemble des déchetteries avec la possibilité d’actions correctives rapides
notamment en fonction du taux de remplissage des bennes.
Une régie non personnalisée dotée d’un budget propre a ainsi été mise en place en
2007. Conformément au CGCT, sa gestion est assurée par le conseil syndical du Sytevom,
après avis d’un conseil d’exploitation spécifique. L’objet de la régie a été défini de manière
large, de façon à permettre l’extension de son activité à la gestion de nouveaux flux, en
fonction du renouvellement des marchés. L’activité de la régie ayant un caractère industriel et
commercial, le personnel est placé sous statut privé, les autres règles de gestion sont celles
des collectivités publiques. Par ailleurs, un système de facturation interne entre le budget
principal et le budget de la régie valorise les moyens mis à disposition de la régie par le
Sytevom (camions, chauffeur remplaçant, technicien), ou inversement, les prestations
effectuées ponctuellement par les agents de la régie et ne se rattachant pas strictement à ses
missions (déplacement de conteneurs d’apport volontaire par exemple).
Le bilan dressé fin 2007 montre une amélioration du taux de remplissage des bennes.
Le coût a été inférieur aux prévisions et aux coûts proposés par des prestataires, ce qui
s’explique en partie par le nombre de chauffeurs recrutés (deux), inférieur à ce qui était prévu.
Compte tenu de ce bilan, le Sytevom a alors lancé une nouvelle étude sur la mise en régie de
la gestion de deux nouveaux flux dont les marchés venaient à échéance en mars 2008 : les
matériaux inertes et le tout-venant. Parallèlement à cette étude, des appels d’offres ont permis
de comparer les coûts des prestataires privés à celui de la gestion en régie. Il a finalement été
décidé d’assurer la gestion en régie du transport de ces déchets, ce qui a pris effet courant
2008.
L’activité de la régie s’est ainsi progressivement élargie. Pour le transport et le
traitement de la ferraille, du bois et des déchets verts, il a toutefois été décidé de continuer à
faire appel à des prestataires privés. La régie dispose aujourd’hui de sept chauffeurs. Un
technicien du Sytevom a été rattaché à la régie à partir de septembre 2008, puis un second en
mars 2009.
La chambre porte une appréciation positive sur la démarche du Sytevom. Le syndicat a
été capable d’analyser ses coûts de gestion et d’étudier les meilleures modalités de gestion sur
la base de simulations rigoureuses.
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Toutefois, la mise en place d’une régie est moins facilement réversible que la gestion
par marché public. Cette formule n’a donc d’intérêt que si la maîtrise des coûts de gestion est
durable, ce qui suppose un suivi rigoureux et un management performant des équipes mises
en place.
12
LA SITUATION DU PERSONNEL
L’administration du Sytevom s’est progressivement renforcée depuis sa création,
passant de deux agents en 1994 à 10, fin 2009. À ces 10 agents s’ajoute le personnel de la
régie déchetterie : sept chauffeurs et deux techniciens.
Cette augmentation des effectifs est cohérente au regard de l’augmentation progressive
des missions du Sytevom et de son activité. Cette augmentation d’activité, liée en partie à la
construction du centre de valorisation des déchets (achevée en 2007), tient aussi à la charge de
gestion accrue de l’ensemble des équipements et à la montée en puissance des actions de
prévention des déchets. Par ailleurs, les recrutements opérés dans le cadre de la régie
déchetteries obéissent à une logique différente d’internalisation de prestations auparavant
confiées à des prestataires privés.
La situation des personnels du Sytevom se caractérise par une très grande hétérogénéité
statutaire et par un nombre important de contractuels. Hors régie, quatre agents du Sytevom
sur 10 sont contractuels. Pour ses recrutements, le Sytevom a très souvent fait appel à des
contractuels, et plus rarement à des titulaires de la fonction publique. Il a aussi recours à des
agents en emplois-jeunes pour exercer des fonctions « d’ambassadeur » de tri. Certains sont
restés au Sytevom, et ont pu être titularisés.
Les contrats des agents non-titulaires sont très diversifiés puisque l’on trouve des
contrats de droit public à durée déterminée, des contrats de droit public à durée indéterminée
conclus en application de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de
transposition du droit communautaire de la fonction publique (personnels en contrat à durée
déterminée depuis plus de six ans), un recrutement direct réalisé en application de l’article 47
du statut
1
(directrice générale des services) et un contrat de droit privé à durée indéterminée
(non rattaché à la régie déchetterie).
Certains contrats appellent des observations. Il convient au préalable de rappeler que le
recrutement de personnel non titulaire est réservé à des cas délimités par l’article 3 de la loi du
26 janvier 1984 : remplacement momentané de titulaires, vacances d’emploi, besoin
saisonnier ou occasionnel, absence de cadre d’emploi, absence de candidatures d’agents
titulaires pour la catégorie A.
2
1
Article 47 de la loi n° 84-53 du 26 juillet 1984.
2
« Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois
permanents que pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou
indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, ou de
l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de leur participation à des activités dans le
cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 74, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance
d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi.
Ces collectivités et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin
saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois
mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel.
Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 du titre Ier du statut général, des emplois permanents peuvent être occupés par des agents
contractuels dans les cas suivants :
1° Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ;
2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient.
[…]
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1°) Poste d’assistante au pôle administratif
Mme A. a bénéficié de plusieurs contrats successifs d’un an entre le 23 août 1999 et le
2 octobre 2006, date à laquelle le Sytevom a conclu avec elle un contrat de droit public à
durée indéterminée sur la base de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 (alinéas 7 et 8). Entre
1999 et 2004, elle assumait des fonctions d’agent administratif pour une durée de travail
hebdomadaire de 20 heures, puis entre 2004 et 2006, des fonctions de rédacteur pour une
durée de travail de 31 h 30.
Le motif de recrutement n’apparaît pas clairement sur les contrats successifs. Les
contrats font référence à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, mais ne précisent pas l’alinéa
en cause. Il est fait référence à la délibération du 18 juillet 1994 du comité syndical autorisant
la signature de contrats notamment en cas de surcroit d’activité, mais aussi à celle du 4 mai
1996 portant création d’un poste d’agent administratif à temps réduit. Les contrats comportent
une mention incomplète indiquant :
« considérant qu’il est nécessaire de recruter un agent
administratif pour faire face à …. »
, mention également incomplète sur les contrats
concernant d’autres personnes. Le Sytevom a précisé que le recrutement de Mme A. était
motivé par un surcroit d’activité. Toutefois, le renouvellement régulier des contrats sur une
période de 7 ans montre qu’il ne s’agissait pas de surcroit temporaire d’activité mais bien
d’un besoin permanent. Le recours à un agent non-titulaire n’apparaît donc pas conforme à
l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984. Le fait qu’il ne s’agissait pas d’un emploi à temps
complet ne faisait pas obstacle à l’engagement d’un titulaire.
La conclusion d’un contrat à durée indéterminée a régularisé la situation.
2°) Poste de secrétaire du pôle technique
Mme B. a été recrutée en 2005 pour des besoins occasionnels en application de
l’article 3 alinéa 2 de la loi du 26 janvier 1984. Elle a ensuite été recrutée en qualité d’agent
administratif non-titulaire pour une durée d’un an par contrat du 4 juillet 2005. Le contrat a
été renouvelé une fois. Le motif de ce deuxième recrutement n’est pas précisé dans le contrat
mais il s’agissait en fait de permettre à Mme B. de passer le concours d’adjoint administratif,
ce qu’elle a fait. Elle a été titularisée en avril 2007, le poste ayant été créé en mars 2007.
Dans ce cas également, les besoins sont qualifiés dans un premier temps de
temporaires, alors qu’ils s’avèrent en fait permanents. Le recours à un agent non-titulaire était
donc discutable.
Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une
durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder
six ans.
Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par
décision expresse et pour une durée indéterminée.
Lorsque ces agents sont recrutés pour occuper un nouvel emploi au sein de la même collectivité ou du même établissement, l'autorité
territoriale peut, par décision expresse, et dans l'intérêt du service, leur maintenir le bénéfice de la durée indéterminée prévue au contrat
dont ils étaient titulaires, si les nouvelles fonctions définies au contrat sont de même nature que celles exercées précédemment.
[…] ».
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3°) Poste de chargé de mission prévention
Dans le cadre du plan national de prévention des déchets du 11 février 2004, le
Sytevom a reçu de l’Ademe une subvention pour recruter un chargé de mission dont le rôle
est de mettre en place des actions de prévention à la source. La convention conclue à cette fin
avec l’Ademe pour une durée de trois ans définit le profil du chargé de mission à recruter. Le
conseil syndical a décidé de recruter un agent contractuel de niveau ingénieur pour une durée
de 3 ans : le recours à un contractuel était une des conditions du financement du poste.
Le procès-verbal d’examen des candidatures montre que sur 6 candidats reçus en
entretien, 4 ont été écartés notamment car ils étaient lauréats du concours d’ingénieur
territorial, ce qui rendait difficile leur recrutement comme contractuel. Un agent non-titulaire
a finalement été recruté pour trois ans à compter du 1
er
février 2007.
Ce processus de sélection apparaît paradoxal et peu transparent vis-à-vis des
candidats, les annonces publiées dans la presse ne précisant pas cette condition de
recrutement. Néanmoins le Sytevom pouvait légalement recruter un agent contractuel dès lors
qu’il s’agissait d’un poste temporaire créé pour une durée de trois ans.
4°) Poste de maître composteur
Pour ce poste, le Sytevom bénéficie également d’une aide de l’Ademe. Les actions en
faveur du compostage domestique entrent en effet dans le cadre du plan national de soutien au
compostage domestique. La convention passée entre le Sytevom et l’Ademe prévoit que le
poste doit être pourvu par contrat à durée déterminée, et un courrier de juin 2007 précisait que
le Sytevom pourrait bénéficier du financement d’une aide de 50 % au bénéfice
« d’une
structure relais externe ou interne (hors salaires de personnels titulaires de la fonction
publique territoriale) à la collectivité. ».
Le souci de l’Ademe est vraisemblablement de
financer des actions nouvelles et non des actions déjà mises en oeuvre par la collectivité par
des moyens pérennes. Cela a conduit à recruter un agent non-titulaire ; d’ailleurs, les
candidatures de titulaires correspondant au profil recherché étaient peu nombreuses. Le
candidat recruté en novembre 2008 a donc bénéficié d’un contrat d’un an.
Le Sytevom avait initié ce recrutement dès décembre 2007, en créant un poste de
maître composteur de catégorie C, pour une durée que son conseil syndical n’avait pas définie
(en l’absence de précision il convient donc de considérer qu’il s’agit d’un emploi permanent).
Toutefois, compte tenu du niveau de responsabilité souhaité, la personne recrutée a en fait été
engagée sur un poste vacant de technicien, créé par une délibération du 11 décembre 2002.
Le Sytevom a donc recruté, sur un poste à caractère permanent, un agent non-titulaire,
en contradiction avec la délibération créant un poste de maître-composteur, et sans en justifier
le motif au regard de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
5°) Poste d’ingénieur
Pour ce poste d’ingénieur chargé du suivi des installations de traitement et du pilotage
d’un réseau de 31 déchetteries, le Sytevom a conclu un contrat à durée indéterminé de droit
privé suite à un courrier (évoqué supra) du centre de gestion [du 21 janvier 2009] refusant
d’enregistrer l’avis de vacances en raison du caractère du service, estimé être de nature
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industriel et commercial. Cette qualification impliquait en effet que les personnels du
Sytevom soient tous placés sous statut privé. Le Sytevom a ainsi disposé d’un agent isolé sous
statut privé alors que les 9 autres sont placés sous statut public.
Compte tenu du fait que le caractère industriel et commercial de l’activité du Sytevom
n’est pas démontré (Cf. partie 6), la chambre estime que ce statut privé ne se justifie pas et
que le contrat doit être considéré comme étant de droit public.
6°) Postes de technicien régie déchetteries
Deux agents contractuels (niveau technicien supérieur) ont été recrutés par le Sytevom
puis basculés sur la régie déchetteries en septembre 2008 et mars 2009, Mme C. et M. D. Ils
sont ainsi passés d’un contrat à durée déterminée de droit public à un contrat à durée
indéterminée de droit privé.
Or, l’affectation d’un deuxième technicien à la régie déchetteries paraît excéder les
besoins de ce service. Pour Mme C., ce choix découle pour partie de la recherche d’une
solution statutaire plus durable, l’intéressée ayant malheureusement échoué au concours de
technicien supérieur.
7°) Postes « d’éco-conseiller » et « d’attaché territorial environnement »
La situation de ces deux agents, alors sous contrat à durée déterminée de droit public,
avait fait l’objet de critiques dans le précédent rapport de la chambre. Elle n’appelle plus
d’observations aujourd’hui. La première de ces personnes a été recrutée comme directeur
général des services en application de l’article 47 du statut de la fonction publique territoriale,
qui autorise les exécutifs locaux à recruter leur principal collaborateur hors fonction publique.
La situation de l’attaché territorial environnement est aujourd’hui conforme au droit puisque
cette personne bénéficie depuis le 25 octobre 2007 d’un contrat de droit public à durée
indéterminé en application des deux derniers alinéas de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984
(reconduction de contrats à durée déterminée depuis au moins 6 ans). Les renouvellements
antérieurs avaient fait l’objet de mesures de publicité montrant l’absence de candidatures de
titulaires.
8°) Conclusion sur la situation du personnel
Le recours du Sytevom à des contractuels s’explique pour partie par l’absence de
candidatures de titulaires, elle-même liée d’une part à la technicité des métiers de gestion des
déchets ménagers, et d’autre part sans doute aussi à l’implantation du siège du Sytevom. Il
peut donc être justifié pour permettre au Sytevom d’assumer correctement ses missions.
Toutefois, la gestion du Sytevom a été également marquée par une certaine réticence à
s’engager dans des recrutements permanents, par crainte d’accroître les frais de structure. De
ce fait, plusieurs recrutements de contractuels ont été opérés pour des missions temporaires.
Ces missions devenant pérennes, des contrats ont dû être renouvelés en contradiction avec les
règles statutaires. Le Sytevom doit s’attacher sur ce point à mieux définir si les postes créés
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correspondent ou non à des besoins permanents. Si c’est le cas, le recours à des contractuels
n’est qu’une solution de deuxième niveau, le recrutement de titulaires devant être privilégié.
Les motifs de recrutement de contractuels et les postes occupés devraient également
être définis avec davantage de rigueur dans les contrats et les délibérations du conseil
syndical.
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ANNEXE 1 : Liste des acronymes
ADELPHE
: organisme filiale d’Éco-Emballages ayant compétence pour le verre.
ADEME
: agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.
CODERST
: conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et
technologiques.
CET
: centre d’enfouissement technique. Les CET de classe 1 reçoivent les déchets
dangereux : résidus d’épuration des fumées d’incinération des ordures ménagères (REFIOM).
Les CET de classe 2 reçoivent les déchets non dangereux (ordures ménagères). Les CET de
classe 3 reçoivent les déchets inertes (gravats, bétons).
Collecte sélective
: collecte de certains flux de déchets, préalablement séparés par leurs
producteurs, en vue d’une valorisation ou d’un traitement spécifique.
Compostage
: traitement biologique aérobie des déchets fermentescibles.
CSDU
: centre de stockage des déchets ultimes.
Déchets fermentescibles
: déchets composés de matières organiques biodégradables. Ils
comprennent essentiellement les déchets putrescibles, les papiers-cartons, les textiles
sanitaires non synthétiques, les bois.
Déchets putrescibles
: déchets fermentescibles susceptibles de se dégrader spontanément dès
leur production. Ils comprennent essentiellement les déchets alimentaires et les déchets
« verts ».
Déchets verts
: matières végétables issues de l’exploitation, de l’entretien ou de la création de
jardins ou d’espaces verts publics et privés ainsi que déchets organiques des activités
horticoles professionnelles et municipales à l’exception des supports de culture.
Déchet ultime
: déchet résultant ou non du traitement d’un déchet, qui n’est plus susceptible
d’être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par
extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux.
DIB
: déchets industriels banals.
DMA
: déchets ménagers et assimilés.
DMS
: déchets ménagers spéciaux. Déchets dangereux des ménages.
D3E
: déchets d’équipements électriques et électroniques.
Éco-Emballages
: société privée agrée par l’Etat pour collecter les contributions payées par
les entreprises qui mettent sur le marché des produits emballés destinés aux ménages. Les
fonds sont reversés aux collectivités locales pour contribuer au coût des opérations de collecte
et de tri.
Encombrants
: déchets qui en raison de leur volume ou de leur poids, ne peuvent être pris en
compte par la collecte usuelle.
Lixiviat
: liquide chargé bactériologiquement et chimiquement par la dégradation des déchets
lors de la circulation des eaux dans les déchets, contenu dans une décharge et/ou extrait d’une
décharge.
Lombricompostage
: compostage reposant sur l’utilisation de vers de compost.
Mâchefers
: matériaux incombustibles collectés en fin d’incinération.
MODECOM
: marque déposée par l’ADEME pour un logiciel d’analyse de la composition
des ordures ménagères.
PAV
: points d’apport volontaire.
PDEDMA
: plan départemental d’élimination des déchets ménagers.
Prévention-réduction à la source
: toute action effectuée en amont de la gestion des déchets,
notamment au niveau de la conception, de la production, de la distribution et de la
consommation d’un bien, visant à réduire l’ensemble des impacts sur l’environnement et à
faciliter cette gestion notamment par la réduction des quantités de déchets, par la réduction de
la nocivité des déchets et par l’amélioration de leur caractère valorisable.
Quai de transfert
: quai permettant de transférer les déchets collectés par camions-bennes
dans des véhicules de plus grande capacité afin de les acheminer vers des sites de traitement.
Recyclage
: opération visant à introduire les matériaux provenant de déchets dans un cycle de
production en remplacement total ou partiel d’une matière première vierge.
Recyclerie
: structure assurant la récupération, la réparation et le réemploi des produits en fin
de vie (voir également ressourcerie).
Réemploi
: opération par laquelle un bien usagé conçu et fabriqué pour un usage particulier
est utilisé pour le même usage ou pour un usage différent.
REFIOM
: résidus d’épuration des fumées d’incinération des ordures ménagères.
Refus
: déchets non récupérés à l’issue d’une opération de tri ou de compostage.
REOM
: redevance d’enlèvement des ordures ménagères.
Ressourcerie
: centre destiné à favoriser la réduction à la source, la réutilisation, le recyclage,
le compostage des déchets ainsi que la réparation, l’échange et la revente des produits usagés.
Sociétés agréées
: sociétés ayant reçu l’agrément des pouvoirs publics pour le prix en charge
des produits usagés de certaines filières industrielles : Éco-Emballages (compétence
générale), Adelphe (verre), Adivalor et Cyclamed (médicaments), Écofolio (papiers-cartons).
Les entreprises productrices apportent une contribution financière à ces organismes. Ceux-ci
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apportent une aide financière et technique aux collectivités territoriales pour la collecte
sélective et le tri des produits concernés.
TEOM
: taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Transfert/transit
: changement de véhicules entre la collecte des déchets et les sites de
traitement. Lorsque les sites de traitement sont éloignés des sites de collecte, il est intéressant
de regrouper les déchets collectés par les camions-bennes dans un centre de transit (ou de
transfert) avant de les acheminer à l’aide de camions poids lourds vers les sites de traitement.
Tri à la source
: opération de séparation entre différents flux de déchets sur leurs lieux de
production.
UVE
: unité de valorisation énergétique.
Valorisation
: terme générique recouvrant les différentes formes de récupération de la
matière ou de l’énergie contenues dans les déchets : récupération de la matière non organique
(réemploi, réutilisation, régénération, recyclage) ; récupération de la matière organique
(compostage) ; récupération de l’énergie (électricité, vapeur, biogaz, combustibles). On parle
également de valorisation des mâchefers lorsque ceux-ci sont utilisés en sous-couche
routières.
Valorisation directe
: récupération de DMA qui, tel que le verre récupéré dans les points
d’apport volontaire, est effectuée directement par l’industrie du recyclage sans passer par une
installation de traitement relevant du service public.
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ANNEXE 2
: Définition des déchets ménagers
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ANNEXE 3 :
Flux de collecte (2008 et 2009)
Source : rapport d’activité 2008
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ANNEXE 4 :
Présentation chronologique des principales étapes de la réalisation du
centre de valorisation des déchets (CVD)
(Source : CRC)
Janvier 1995
: lancement d’un appel d’offres pour la construction d’un centre de traitement
des déchets d’une capacité annuelle de 85 000 tonnes, avec une variante à 105 000 tonnes. La
consultation porte sur la conception, la réalisation et l’exploitation du centre. L’appel d’offres
est déclaré sans suite quelques mois plus tard.
Mars 1995 :
lancement d’un nouvel appel d’offres (appel d’offres sur performance) sur les
mêmes bases que le précédent. Le marché est attribué au groupement FASSA-IDEX-ITISA.
Mars 1996 :
après étude de deux sites possibles (Vesoul et Port-sur-Saône), le conseil
syndical se prononce pour le site de Port-sur-Saône.
Janvier 1997 :
suite à un contentieux, le comité syndical décide de ne pas donner suite à
l’appel d’offres lancé en mars 1995. Une nouvelle procédure de conception-construction est
relancée (appel d’offres sur performances). Un centre de tri est ajouté à l’équipement. Un
appel d’offres restreint est lancé séparément pour l’exploitation de l’usine.
Mai 1998 :
signature d’un marché pour la construction du CVD avec la société CNIM, le
26 mai 1998. Le montant du marché est de 25 062 618 € HT. La capacité de traitement
prévisionnelle est de 82 000 tonnes/an.
Avril 1999 :
signature d’un marché relatif à l’exploitation du CVD avec le groupement IDEX
FASSA.
Avril-mai 1999 :
enquête publique préalable à l’autorisation d’exploitation du CVD.
Juin 1999 :
conclusions du commissaire enquêteur. Avis favorable à l’autorisation
d’exploitation sous conditions.
Juillet 1999 :
refus du permis de construire par la commune de Port-sur-Saône.
2000 :
révision du plan départemental des déchets ménagers.
2001
: proposition d’un site d’accueil par la commune de Noidans-le-Ferroux.
Juin 2002 :
dépôt du permis de construire.
Juin 2002 :
dépôt en préfecture d’un dossier de demande d’autorisation d’exploiter (complété
en mars 2003) pour un centre de valorisation énergétique d’une capacité de 82 000 tonnes par
an et un centre de tri d’une capacité de 17 000 tonnes par an.
Avril-mai 2003 :
enquête publique relative à la demande d’autorisation d’exploiter.
Juin 2003 :
la commission d’enquête émet un avis défavorable à l’autorisation d’exploiter.
Juin 2003 :
la commune de Noidans-le-Ferroux délivre le permis de construire pour la
construction du CVD. Le permis est contesté auprès du tribunal administratif mais celui-ci
rejette les requêtes (jugement du 9 février 2006).
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2003 :
résiliation du précédent marché de construction passé avec la CNIM.
Janvier 2004 :
autorisation préfectorale d’exploiter limitée à 41 000 tonnes par an. L’arrêté
est contesté auprès du tribunal administratif. Les requêtes sont rejetées par le tribunal
administratif dans un jugement du 2 mars 2006.
Octobre 2004 :
acquisition du terrain destiné à recevoir le CVD pour 175 000 €. Consultation
pour les marchés de viabilisation.
2004 :
marché de maîtrise d’oeuvre passé avec la société EVI pour la viabilisation du site
(39 000 € HT).
Janvier 2005 :
conclusion du marché de construction du CVD avec la société TIRU, après
une procédure de dialogue compétitif.
Février 2005 :
attribution des marchés de viabilisation.
Mars 2005 :
fin des travaux de viabilisation et début des travaux de construction.
Juin 2005 :
conclusion du marché d’exploitation de l’unité de valorisation énergétique (UVE)
avec la société IDEX Environnement.
2005 :
conclusion du marché d’exploitation du centre de tri avec le groupement
VIDOR/IDEX.
Décembre 2005 :
compte tenu de la saturation du CSDU de Vadans, lancement de la tranche
conditionnelle 1 du marché de construction, c'est à dire les études d’avant projet pour la
demande d’autorisation d’exploiter en vue d’étendre la capacité d’incinération du CVD
(70 000 tonnes).
Octobre 2006 :
ouverture du centre de tri.
15 novembre /20 décembre 2006 :
première ouverture du four.
2008
: autorisation préfectorale d’exploiter une seconde ligne de four, dans la limite de
65 000 tonnes/an.
Avril 2009 :
prorogation de la tranche conditionnelle du marché de construction pour un an
supplémentaire.
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ANNEXE 5 :
Circuits de transport des ordures ménagères (2003)
(Source : rapport d’activité 2003)
ANNEXE 6 :
Objectifs de valorisation du plan départemental d’élimination des déchets (
Source : plan départemental)
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ANNEXE 7
: Matrice de présentation des coûts du service déchets (compta-couts) (
Source : Sytevom)
Année 2007
FLUX DE DECHETS
Recyclables secs des OM
Déchetteries
Montants en € HT
Ordures
ménagères
résiduelles
Verre
Emballages + JM
bio déchets
D3E
Régie PC
Autres
Total
Population 'adhérente'
241763
241763
241763
241763
241763
241763
241763
241763
Population totale desservie
241763
241763
241763
241763
241763
241763
241763
Population desservie en prestations
241763
241763
241763
241763
241763
241763
241763
Population desservie adhérente
241763
241763
241763
241763
241763
241763
241763
241763
Tonnage global collecté
62886
8505
6767
948
3774
50112
132992
Tonnage collecté en prestation
0
Tonnage collecté de la collectivité
62886
8505
6767
948
3774
50112
132992
Charges de structure
46083
23042
23042
46083
15361
17956
15361
186928
Charges liées à l’intercommunalité
0
Communication
41431
20716
20716
41431
13810
13810
13810
165725
Fonctionnelles
TOTAL
87515
43757
43757
87515
29172
31766
29172
352653
Collecte
0
490216
958809
0
12644
154805
1162812
2779286
Pré-collecte
167079
386635
553714
Collecte
323137
572174
12644
154805
1162812
2225572
858485
96663
955148
Transit/transport
Traitement
4245971
0
986288
203401
0
0
2910023
8345683
Tri/Conditionnement
986288
297776
1284064
Compostage
203401
585254
788655
3264577
3264577
Incinération
Autre valorisation énergétique
410748
410748
981393
1616246
2597639
Stockage
Post exploitation
Enlèvement et traitement des déchets
dangereux
256695
256695
Autres charges
179574
179574
Techniques
TOTAL
5104456
490216
1945097
203401
12644
251467
4509104
12516385
Charges
TOTAL CHARGES
5191971
533974
1988854
290916
41816
283234
4538275
12869039
Matrice standard de présentation des coûts du service déchets
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Ventes de produits et d’énergie
517663
187805
335494
0
0
188862
266665
1496489
Matériaux
47411
187805
335494
188862
266665
1026238
Compost
0
Energie
470252
470252
Prestations à des tiers
13125
65760
11871
90756
Autres produits
30803
14880
38561
4078
255
88576
Industrielles
TOTAL
561591
187805
350374
38561
0
258699
278791
1675822
So
uti
en
Soutien accordé par les sociétés agréées
34500
819572
854072
Aides "reprises" aux investissements
202265
15785
15785
377
536272
126
126
770737
Fonctionnement & communication
7135
7135
Aides à l’emploi
0
Aides
TOTAL
202265
15785
15785
7512
536272
126
126
777872
Produits
TOTAL PRODUITS
763856
238091
1185732
46073
536272
258825
278917
3307765
Contribution des usagers
77134
0
0
0
0
0
162502
239636
TEOM
REOM
Redevance spéciale & assimilés
77134
162502
239636
Contributions des collectivités
5583578
725610
725610
1451221
483740
483740
483740
9937239
Frais de gestion pour le recouvrement des
contributions
Autres infos
Montant de la TVA acquittée
0
Coûts
OMR
Verre
Emballages
+ JM
bio déchets
D3E
Régie PC
Autres
Total
Coût complet
5191971
533974
1988854
290916
41816
283234
4538275
12869039
Coût technique
4630379
346168
1638480
252355
41816
24534
4259484
11193217
Coût partagé
4630379
311668
818908
252355
41816
24534
4259484
10339145
Coût aidé HT
4428114
295883
803123
244843
-494457
24409
4259359
9561274
Coût fiscal (TVA acquittée)
0
0
0
0
0
0
0
0
Coût aidé TTC
4428114
295883
803123
244843
-494457
24409
4259359
9561274
Coût imputé
5660712
725610
725610
1451221
483740
483740
646242
10176875
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ANNEXE 8
: Flux de déchets collectés en déchetteries (2008)
Source : rapport d’activité 2008.
ANNEXE 9
: Bilan d’exploitation des déchetteries du Sytevom (2006)
(Source : Sytevom)
Syndicat
Déchetterie
Type
Tonnage
Nb de
visites
Apport
moyen/visite
(en kg)
Population
ayant
fréquenté la
déchetterie
Coût
collecte et
traitement
coût
collecte et
traitement -
recettes
frais de
personnel
(remb
sytevom)
Coût total
Coût/ton
ne
Coût/hab
Coût/visite
Amance
R
902
10 378
86,92
5 744
62 716
56 120
12 848
68 968
76,45
12,01
7,37
Fresnes-Saint-
Mamès
RS
700
6 288
111,38
3 969
53 342
48 195
13 313
61 508
87,82
15,50
13,97
Jussey
R
1 119
12 021
93,09
5 431
74 181
60 442
12 813
73 255
65,46
13,49
5,45
Port-sur-Saône
R
1 299
18 436
70,46
5 140
81 008
73 731
16 136
89 867
69,18
17,48
3,75
Rioz
R
1 520
17 765
85,57
6 533
91 608
78 880
16 076
94 956
62,47
14,53
3,52
Saulx
R
888
8 583
103,48
4 777
55 480
48 933
11 673
60 606
68,24
12,69
7,95
Scey-sur-Saône
R
983
19 625
50,09
4 878
71 299
64 292
12 897
77 189
78,52
15,82
4,00
Sictom Val
de Saône
Vauvillers
R
776
9 562
81,20
5 634
58 202
52 167
12 835
65 002
83,72
11,54
8,76
Arc-les-Gray
U
3 539
33 230
106,50
18 779
233 145
195 830
24 969
220 799
62,39
11,76
1,88
Chaumercenne
R
873
9 592
91,01
5 557
60 842
51 977
12 651
64 628
74,03
11,63
7,72
Sictom
Gray
Gy
R
1 029
13 940
73,82
7 377
63 687
52 965
13 636
66 601
64,72
9,03
4,64
Champlitte
RS
428
4 759
89,93
3 500
36 239
30 176
12 760
42 936
100,32
12,27
21,08
CC* des 4
Rivières
Dampierre-sur-
Salon
R
940
12 930
72,70
5 344
73 942
60 450
17 549
77 999
82,98
14,60
6,42
Héricourt
U
4 765
62 315
76,47
27 000
292 529
257 341
52 301
309 642
64,98
11,47
1,04
CC*
Héricourt
Saulnot
DRS
85
956
88,71
4 354
3 126
2 038
2 508
4 546
53,60
1,04
56,07
* Communauté de communes.
87/88
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
SYTEVOM
Exploitation déchetteries du Sytevom - Année 2006
Syndicat
Déchetterie
Type
Tonnage
Nb de
visites
Apport
moyen/visite
(en kg)
Population
ayant
fréquenté la
déchetterie
Coût
collecte et
traitement
coût
collecte et
traitement -
recettes
frais de
personnel
(remb
sytevom)
Coût
total
Coût/tonn
e
Coût/hab
Coût/visite
Sictom des deux
vallées
Faucogney
RS
484
5 182
93,40
2 384
37 355
32 848
11 315
44 163
91,25
18,52
17,61
CC* du pays de
Luxeuil
St Sauveur
U
3 554
28 676
123,94
17 794
231 501
213 591
40 256
253
847
71,43
14,27
2,49
Mélisey
R
1 284
17 014
75,47
5 088
87 708
79 321
18 033
97 354
75,82
19,13
4,46
CC* de la Haute
vallée de
l'Ognon
Ternuay
RS
388
7 005
55,39
2 834
36 124
31 774
10 544
42 318
109,07
14,93
15,57
Fougerolles
U
1 701
27 323
62,26
9 532
95 574
75 387
37 836
113
223
66,56
11,88
2,44
CC* du Val de
Semouse
Saint-Loup-
sur-Semouse
U
2 581
27 560
93,65
9 532
161 812
146 675
35 452
182
127
70,56
19,11
2,56
Sicom de Clerval
Clerval
RS
493
5 509
89,49
3 473
38 178
29 537
11 283
40 820
82,80
11,75
15,03
Dampierre-
sur-Linotte
RS
498
9 046
55,05
3 852
35 190
28 859
9 862
38 721
77,75
10,05
8,60
Esprels
R
1 391
13 777
100,97
6 698
94 080
77 535
16 447
93 982
67,56
14,03
4,90
Sictom de
Villersexel
Rougemont
R
806
5 958
135,28
5 006
47 775
44 049
11 851
55 900
69,35
11,17
11,64
CC* du pays de
Lure
Lure
U
5 628
68 738
81,88
17 126
338 611
309 895
41 523
351
418
62,44
20,52
0,91
Sictom de
Baume-les-
Dames les dames
Baume-les-
Dames
U
2 249
31 269
71,92
8 196
164 056
141 848
30 398
172
246
76,59
21,02
2,45
Pusey
6 292
55 109
114,17
35 026
313 632
269 423
46 465
315
888
50,20
9,02
0,91
CC*AV
Quincey
3 735
26 694
139,92
26 012
215 854
184 751
36 099
220
850
59,13
8,49
2,22
CC* du Val de
l’Ognon
Marnay
RS
1 048
10 790
97,13
3 473
58 026
50 810
9 365
60 175
57,42
17,33
5,32
* Communauté de communes.
88/88
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