25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01 - www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
NANTES METROPOLE HABITAT
(Département Loire-Atlantique)
Exercices 2019 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les
destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 18 septembre 2025.
NANTES METROPOLE HABITAT
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1 GOUVERNANCE ET SITUATION FINANCIÈRE
..............................................
8
1.1 Une fixation de la rémunération variable du directeur général mieux
justifiée
...............................................................................................................
8
1.2 Maîtrise des risques : un projet immobilier atypique qui aurait dû être
mieux encadré
...................................................................................................
10
1.2.1 Probité : un cadre global mis en place
.....................................................
10
1.2.2 Opérations immobilières
: une coûteuse acquisition d’un cinéma
..........
10
1.3 Situation financière
...........................................................................................
14
1.3.1 Un résultat net comptable en baisse
........................................................
14
1.3.1.1
Des produits minorés par la vacance des logements et par un volume de
cessions limité
........................................................................................................
16
1.3.1.2
Des charges de personnel structurellement élevées mais à la dynamique
contenue17
1.3.2
Un développement de l’offre dans un contexte de hausse des taux,
qui pèse sur la trajectoire financière
........................................................
19
2 L'OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL SUR LE TERRITOIRE
.............................
22
2.1
Une métropolisation de l’offre à accélérer, notamment par une rotation
plus importante du parc
....................................................................................
22
2.2
Une adéquation de l’offre par rapport à la demande à améliorer pour les
petits logements
................................................................................................
24
3 ACCUEIL DES DEMANDEURS, ATTRIBUTIONS DES LOGEMENTS
ET GESTION LOCATIVE
....................................................................................
26
3.1
Une mutualisation importante de l’accueil des demandeurs externes
..............
26
3.2 Des refus de logements par le demandeur qui augmentent malgré un
nombre d’attributions en baisse et une demande en hausse
.............................
27
3.2.1 Une stratégie à compléter sur les « travailleurs essentiels »
...................
27
3.2.2 Outils : une cotation utilisée de façon accessoire
....................................
28
3.2.2.1
Outils techniques d’attributions
: une mutualisation de la gestion du fichier à
travers une association
............................................................................................
28
3.2.2.2
Outil de rapprochement avec les demandeurs : la « location active » en
projet
29
3.2.2.3
La grille de cotation, une aide à la décision, utilisée de façon supplétive
..............
30
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
3
3.2.3 Résultats
: un nombre d’attributions en baisse mais un taux de
refus des demandeurs de logements qui augmente
.................................
31
3.2.3.1
Un nombre d’attributions en baisse alors que la demande augmente
.....................
31
3.2.3.2
Un objectif d’attribution de logements hors QPV pour les ménages fragiles
difficile à atteindre
..................................................................................................
34
3.2.3.3
Une hausse des refus des propositions de logements par les demandeurs à
maîtriser, notamment par la cotation
......................................................................
35
3.3 Gestion locative : un examen très limité de la situation des occupants
...........
36
3.3.1 Un examen de la situation des occupants complexe à mettre en
œuvre et aux résultats limités
..................................................................
36
3.3.2 Une vacance en hausse et une rotation des logements en baisse
............
38
4 PRISE EN COMPTE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
.............................
40
4.1 Des résultats du bilans de gaz à effet de serre à intégrer dans la stratégie
patrimoniale
......................................................................................................
40
4.2
Un parc locatif dont les travaux d’isolation sont programmés, mais une
revalorisation des loyers à ajuster en cohérence
..............................................
42
4.2.1 Une politique des loyers à mettre en cohérence avec la
performance énergétique des logements
.................................................
42
4.2.2
Pour les logements de l’office, la montée en charge des travaux de
rénovation énergétique est importante et ses perspectives adaptées
aux besoins
..............................................................................................
44
4.2.3
Une utilisation significative du dispositif de certificats d’économie
d’énergie
..................................................................................................
45
4.2.4
La mise en œuvre des règles de l’UE sur l’efficacité énergétique
aura des conséquences financières significatives sur l’office et sur
les locataires
............................................................................................
46
4.3 Un parc tertiaire dont les caractéristiques évoluent dans le sens prévu par
la réglementation
..............................................................................................
47
4.3.1
Pour ses bâtiments administratifs, la trajectoire de l’office est en
ligne avec les objectifs du décret tertiaire
...............................................
47
4.3.2
La production d’énergie et la végétalisation toiture se développent
.......
48
ANNEXES
......................................................................................................................
50
Annexe n° 1. carte des implantations de NMH
......................................................
51
NANTES METROPOLE HABITAT
4
SYNTHÈSE
La chambre a contrôlé Nantes Métropole Habitat, office public de l'habitat de la
métropole nantaise, bailleur social le plus important de l’agglomération, avec
plus de
20 000 logements, soit près de 40 % du parc de logements locatifs sociaux de la métropole
nantaise.
Une métropolisation de l’offre de logements à accélérer en accroissant la
rotation du patrimoine
La chambre invite l’office à réexaminer l’efficience de la localisation et de la typologie
de son parc, dans le cadre des objectifs de métropolisation, de relance de la production et de
transition énergétique qui lui sont assignés. La détention de 1 149 pavillons pose des difficultés
d’équité de traitement, de rotation du parc
et de rentabilité locative.
La définition d’une stratégie
concernant le devenir du
parc de pavillons nantais pourrait permettre de renouveler l’offre,
notamment dans un objectif de sobriété foncière, en cohérence avec la démarche de
densification que l’office a engagée
.
Une réorientation de l’offre, aujourd’hui très concentrée
sur la ville de Nantes (99 %)
, à court terme vers d’autres communes voire à moyen terme au
sein du pôle métropolitain
, permettrait de mieux répartir l’offre et de s’adapter à l’évolution de
la métropole.
Le manque de petits logements par rapport à la demande freine la résorption des sous-
occupations de grands logements, qui permettrait de loger plus de personnes à parc constant.
La chambre invite l’office à mieux orienter l’évolution de son offre par taill
e de logement, en
cohérence avec la demande qui lui est adressée.
Des refus de logements par les demandeurs qui augmentent malgré un nombre
d’attributions en baisse et une demande en hausse
Le nombre d’attributions baisse, conséquence d’une offre réduite par rapport à la hausse
de la demande. Ni la création de logements, faible chaque année, ni la rotation du parc existant,
en baisse, ne sont suffisants pour absorber la hausse de la demande.
L’examen de la situation
des occupants est très limité, il ne permet pas d’améliorer la rotation des logements et d’activer
des parcours résidentiels. Les moyens de l’office sont
restreints
compte tenu de l’absence de
communication des données fiscales sur le revenu ou le patrimoine financier ou immobilier des
locataires
. Néanmoins, l’office contribue au plan de relance de la construction décidé par
Nantes Métropole en 2023, en actionnant de nouveaux leviers, notamment la conversion de
logements libres en logements sociaux dans les opérations en cours de livraison.
La cotation de la demande en fonction des critères arrêtés par la conférence
intercommunale n’est pas systématiquement utilisée pour les attributions, la commission
d’attribution privilégiant
notamment
l’ancienneté de la demande.
Certaines candidatures
proposées par les désignataires, notamment Action logement, ne sont pas conformes à la
politique d’attribution de l’office
, ce qui peut conduire à des non attributions.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
5
Le taux de refus des propositions de logement par les demandeurs (23 %) est élevé pour
une métropole au marché immobilier tendu. Il est en outre
en hausse malgré l’accroissement du
nombre de demandes. Ces refus diffèrent la location du logement et ont un coût administratif
pour l’office. Leur régulation est un enjeu de performance et d’équité, vis
-à-vis des demandeurs
dont le dossier n’a pas été sélectionné mais qui auraient accepté le logement. La ch
ambre invite
l’office à proposer à Nantes
Métropole une majoration de la pénalité en cas de refus non motivé
(23 % des cas), qui pourrait être utilement doublée et appliquée dès le premier refus.
Une situation financière qui laisse peu de marges pour accroître les
investissements, mais un coûteux projet de cinéma, éloigné des missions
principales de l’office
NMH a engagé en travail de rééquilibrage de sa structure de coûts par logement, en
maîtrisant mieux ses coûts salariaux, notamment par la réduction d’effectifs, et en commençant
un rattrapage de la maintenance.
La relance de la construction de logements a pesé sur les finances de l’office dans un
contexte de hausse des taux d’intérêts, le scenario d’une accélération des constructions prévue
dans le plan stratégique de patrimoine semble peu soutenable, à soutien financier externe
constant.
L’office a mené une opération immobilière particulièrement coûteuse
(7,7
M€)
pour des
finalités relevant essentiellement de la Ville de Nantes, le soutien au Cinématographe, sans
procéder à une étude financière comparative préalable. L’office gagnerait à rationaliser
l’engagement de ses moyens financiers sur une mission secondaire comme celle des locaux
d’activité. La procédure suivie soulève en outre des interrogations quant
à la maîtrise complète
du risque de conflits d’intérêts entre les fonctions de président de l’office et d’adjoint à
l’urbanisme.
Une rénovation énergétique engagée mais à articuler avec la cible de
logements neufs et avec la politique des loyers
Les résultats du bilan de gaz à effet de serre gagneraient à être intégrés dans le plan
stratégique patrimonial, notamment pour fixer la cible de logements neufs, la construction étant
particulièrement émissive.
Une cible d’émissions de gaz à effet de serre par
m² de logement
neuf construit pourrait ainsi être fixée afin de respecter l’enveloppe globale d’émissions que
l’office doit se fixer et qui devra être en cohérence avec la trajectoire de réduction des émissions
sur laquelle la France a pris des engagements européens et internationaux.
Le champ du gel des loyers prévus par la loi est appliqué sur un champ trop restreint au
regard des derniers diagnostics de performance énergétique, près de 300 logements devraient
ainsi soit être rénovés soit voir leur loyer gelé
. La chambre recommande à l’office de mettre en
cohérence, chaque année, sa politique de loyers et ses diagnostics de performance énergétique.
L’objectif réglementaire de sortie des énergies fossiles du parc sera difficile à atteindre
,
notamment pour les chauffe-
eaux, même à l’échéance 2040. Pour l’échéance 2027
d’
assujettissement
aux quota carbone de l’énergie des bâtiments, l’office ne pourra échapper à
une hausse de ses charges, dont la répercussion sur ses locataires pourrait être difficilement
acceptable. Une accélération des travaux de décarbonation est nécessaire pour limiter la hausse
des charges. En accompagnement, une modulation de ce surcoût en fonction du revenu des
locataires pourrait être envisagée.
NANTES METROPOLE HABITAT
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Réaliser plus systématiquement des études financières comparatives
sur les projets immobiliers, notamment pour les locaux d’activité, mission secondaire de
l’office, et les communiquer au conseil d’administration en amont de sa décision.
Recommandation n° 2.
: Veiller à la prévention des conflits d’intérêts dans les opérations
immobilières de l’office en évitant toute interférence avec les décisions d’urbanisme concernant
ces projets.
Recommandation n° 3.
: Poursuivre la métropolisation de l’offre de logement en accroissant
la rotation du parc, notamment en réexaminant l’efficience d’un parc de logements
pavillonnaires dans la commune de Nantes.
Recommandation n° 4.
: Proposer à Nantes Métropole une révision de la cotation afin de
limiter davantage les refus de proposition de logement par les demandeurs, notamment lorsque
les refus ne sont pas motivés.
Recommandation n° 5.
: Fixer dans le plan stratégique de patrimoine une trajectoire
d’émissions de gaz à effet de serre cohérente avec la stratégie nationale bas carbone
(loi n° 2015-992 du 17 août 2015), notamment en matière de logement neuf, avec une cible
d’émissions par m
².
Recommandation n° 6.
: Mettre en cohérence avec les derniers diagnostics le champ du gel
des loyers des logements peu performants au niveau énergétique (classés F et G).
Recommandation n° 7.
: Anticiper le risque de hausse des charges en 2027 liée aux quotas
carbone, en accélérant la décarbonation et en étudiant la possibilité de moduler la hausse des
charges en fonction du revenu des locataires.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
7
INTRODUCTION
Organisme et contexte
Nantes Métropole Habitat, office public de l'habitat, a été créé en 1913 en tant
qu’office
public d’habitations à bon marché de la ville de Nantes. Il est devenu métropolitain en 2016.
Le conseil d’administration est composé de 23
membres, dont six élus de Nantes Métropole,
collectivité à laquelle il est rattaché. Nantes Métropole Habitat gère 23 586 logements et
effectue plus de 2 000 attributions de logements par an en moyenne à travers la commission
d'attribution des logements qui se réunit chaque semaine. Son budget est de 384
M€ en 202
5 et
ses effectifs sont de 506 agents (en équivalent temps plein (ETP) en 2023). Son parc est
majoritairement composé de logements collectifs en quartiers de politique de la ville.
Le programme local de l’habitat de Nantes Métropole, en prévoyant de 2019 à 2025 la
construction de 2 000 logements locatifs sociaux sur les 6 000 logements prévus, va au-delà du
seuil fixé par l’État, ce qui traduit une volonté politique métropolitaine dans ce domaine.
Pourtant, seules les communes urbanisées le plus précocement (Nantes, Saint-Herblain),
bénéficiaires d
e l’important
effort de construction des années 1950-1975, parviennent au seuil
de 25
%. Les autres poursuivent l’effort nécessaire, mais p
lus difficilement du fait notamment
de la cherté actuelle du foncier. Malgré un parc total de 76 000 logements sociaux, la métropole
nantaise fait aujourd’hui face à plus de 38
000 demandes en attente.
Nantes Métropole Habitat demeure le bailleur social le plus important de
l’agglomération, avec 22
384 logements en 2019 (39 % du parc de logements locatifs sociaux
de la métropole nantaise), loin devant le deuxième bailleur social, Atlantique Habitation
(7 037 logements).
Procédure
Ce contrôle des comptes et de la gestion s’inscri
t dans le cadre de travaux communs des
juridictions financières relatifs à la répartition des logements sociaux sur le territoire et au
parcours d’accès au logement social.
Le contrôle a été notifié le 4 mars 2025. Le rapport
provisoire a été communiqué en totalité ou en extraits au directeur général de NMH, au
président
et à l’ancien président
de NMH, à la présidente de Nantes Métropole, à la maire de
Nantes, à Action logement et à un salarié de NMH. Le 1
er
août
2025, l’office a communiqué sa
réponse, co-signée par le directeur général et le président. Le 5 aout 2025, Action logement a
répondu à son extrait. Le 18 août 2025, la maire de Nantes et présidente de Nantes Métropole
a répondu à ses extraits.
NANTES METROPOLE HABITAT
8
1
GOUVERNANCE ET SITUATION FINANCIÈRE
1.1
Une fixation de la rémunération variable du directeur général mieux
justifiée
Le conseil d’administration (CA) est composé de 23
membres.
La moyenne d’âge des
administrateurs est de 69 ans.
Même s’il n’existe pas de limite d’âge pour les conseils
d’administration d’
OPH à titre de comparaison, le code de commerce limite à 33 % la part des
administrateurs de plus de 70 ans, cette proportion est de 43 % à NMH. Le bureau du CA,
composé de sept membres se réunissant une fois par mois, intervient de manière
complémentaire au CA en matière de décisions à caractère plus opérationnel. Le
fonctionnement global des instances est conforme à la réglementation en termes de
composition, de quorum, de formalisation et de nombre de réunions.
Par délibération du 16 décembre 2021, le CA a voté les orientations stratégiques de
l’office, qui
ont donné lieu à un bilan à mi-mandat en octobre 2024. Ce bilan a permis de
présenter une prospective financière à 10
ans avec deux niveaux d’ambitions patrimoniales. La
stratégie a alimenté la convention de partenariat 2023-2032 avec Nantes Métropole, qui fixe le
soutien financier de 2023 à 2026, faisant suite à la précédente convention 2018-2021. Une
convention complémentaire est intervenue en juin 2024 pour soutenir le développement via la
mise en place de titres participatifs
1
.
L’office coopère avec d’autres OPH sur certains sujets,
comme la mise en place d’un schéma de promotion de l’achat socialement et écologiquement
responsable commun avec les offices métropolitains de Rennes et de Brest.
L’état
d’avancement est mesuré en comité exécutif toutes les six semaines à travers un tableau de bord
général des indicateurs et une revue des projets stratégiques.
L’
article R. 421-10 du code de la construction et de l'habitat
(CCH) dispose que les
fonctions d’administrateur sont gratuites
,
mais peuvent faire l’objet d’une indemnisation,
précisée par arrêté
2
.
Dans l’attente de la parution de cet arrêté, ce sont
l’article R.
421-56 du
même code
et l'arrêté du 31 juillet 1985 qui se sont appliqués
jusqu’en 2025
.
1
Titres remboursables au gré de l’émetteur, octroyés en contrepartie d’un apport de fonds. Ils font partie
de la classe comptable Autres Fonds Propres. La loi ELAN n° 2018-1021 du 23 novembre autorise les offices à
émettre des titres participatifs pour renforcer leurs fonds propres, dans un contexte de tensions financières dues à
la réduction du loyer de solidarité depuis février 2018.
2
Arrêté du 16 janvier 2025
, qui remplace l’arrêté du 31
juillet 1985 (JORF p. 9678).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
9
Tableau n° 1 :
Cadre juridique des indemnités des membres du CA
Base juridique avant
2025 : article R.421-56
du
code
de
la
construction
et
de
l'habitat et arrêté du 31
juillet 1985
Délibération du
CA de NMH : 18
septembre 2020
Base
juridique
après
2025 : article R.421-10
du
code
de
la
construction
et
de
l'habitat et arrêté du 16
janvier 2025
Délibération
du
CA de NMH : 20
mars 2025
Indemnisation
des
administrateurs
salariés ou professions
indépendantes pour le
CA
obligatoire
prévue
obligatoire
prévue
Indemnisation
des
administrateurs
salariés ou professions
indépendantes pour le
bureau et commissions
facultative
prévue
facultative
prévue
Indemnisation
forfaitaire
des
déplacements
facultative
prévue
supprimé
supprimé
Remboursement
des
frais de transport sur
justificatifs
facultative
prévue
facultative
prévue
Source :
CRC d’après code de la construction et délibérations
L
’article R.
421-56 du CCH prévoit la
possibilité
d’une indemnisation des frais de
déplacement, précisée par l’arrêté du
31 juillet 1985.
Cet arrêté prévoit la possibilité d’une
indemnisation forfaitaire de frais de déplacement, qui a été fixée à 68
€ par réunion par
délibération du CA de NMH le 18 septembre 2020. En 2023,
l’ensemble des indemnités
représente 33 607
€
, la moyenne est de 1 600
€ et cinq administrateurs touchent plus de 3
000
€
.
L’
attribution systématique et forfaitaire
d’une indemnisation de toutes les participations aux
conseils et commissions
par l’office
tend à constituer de fait une rémunération accessoire à des
niveaux significatifs pour cinq administrateurs. Les frais de déplacement réels sont très limités
s’agissant pour la majorité des membres du conseil de personnes résidant ou travaill
ant à
Nantes. Au demeurant, les frais de déplacement auraient pu être remboursés sur justificatif. Par
délibération du 20 mars
2025, le conseil d’administration a mis son régime d’indemnités en
conformité avec l’arrêté du 16
janvier 2025, qui prévoit
un régime d’indemnisation plus
en
adéquation avec le principe de gratuité du mandat, la réservant aux frais réellement engagés,
sur justificatifs.
Par délibération du 18 septembre 2020, le c
onseil d’
administration a fixé les objectifs
triennaux du directeur et approuvé la délégation de compétence au bureau du conseil
d’
a
dministration pour l’approbation annuelle de la part variable attribuée au
directeur général.
Le conseil d’administration a amélioré la fixation des objectifs triennaux en adoptant en 2023
,
à la suite de préconisations de l’ANCOLS,
des critères et indicateurs nettement plus précis que
ceux, très généraux et non chiffrés, fixés en 2020. De 2019 à 2024, une part variable de 10 %
de la part forfaitaire, a été attribuée au directeur général, sans aucune variation annuelle. Les
délibérations du bureau
ne comportent pas d’indication sur des cibles chiffrées assignées
annuellement comme objectifs ni sur les résultats atteints.
Le président de l’office n’a pas mis
en place d’entretien annuel d’évaluation de son directeur général
formalisé par un compte rendu
NANTES METROPOLE HABITAT
10
rappelant les objectifs et résultats, qui existe pourtant pour tous les agents publics, y compris
les cadres dirigeants. Compte tenu du niveau de responsabilité et de rémunération du poste, une
formalisation plus rigoureuse de la fixation des objectifs et de la part variable est nécessaire au
nivea
u de l’instance décidant de la part variable, le bureau
. Au stade du rapport provisoire, la
chambre a invité NMH à motiver davantage les décisions du bureau fixant la part variable du
directeur général en organisant au niveau du président
un entretien annuel d’évaluation
du
directeur général, dont le compte rendu permettrait de comparer les objectifs et les résultats. En
réponse aux observations provisoires, l’office
a communiqué une annexe à la délibération du
3 juillet 2025 du bureau du CA qui comporte un tableau récapitulant les objectifs et résultats
pour 2024. La chambre constate que l’attribution de la part variable est désormais suffisamment
documentée et que son niveau est cohérent avec les résultats, seules les cibles financières pour
2024 n’étant pas complètement atteintes.
1.2
Maîtrise des risques : un projet immobilier atypique qui aurait dû être
mieux encadré
1.2.1
Probité : un cadre global mis en place
L
’
o
ffice a mis en œuvre les huit piliers de la loi du 9
décembre 2016, relative à la
transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, ainsi
qu’un dispositif d’alerte éthique via un déontologue externe (Alertcys). Le
conseil
d’
administration a validé ces dispositifs dans sa séance du 4 juillet 2018, puis mis à jour ceux-ci
au cours de sa séance du 23 mars 2023.
Le règlement intérieur du conseil d’administration
rappelle le cadre fixé par la loi de 2016 et rappelle les
règles en matière de conflit d’intérêts, de
favoritisme avec une précision sur l’encadrement des cadeaux.
Une cartographie des risques de
corruption identifie les champs suivants : gouvernance, gestion administrative et financière,
gestion locative et maîtrise d’ouvrage, gestion patrimoniale, vente et accession sociale.
La demande d’un logement de la part d’un collaborateur de l’office fait l’objet d’un
contrôle renforcé de la part de l’office avec un avis motiv
é de la direction de la gestion locative
et un avis de la direction générale.
Les ventes de logements aux collaborateurs de l’office sont
des conventions réglementées, elles ont fait l’objet de délibérations du conseil d’administration,
par exemple celles d’octobre 2020.
1.2.2
Opérations immobilières : un
e coûteuse acquisition d’un cinéma
En 2019, un promoteur a conçu un programme immobilier proposant des logements
privés et prévoyant la réimplantation du cinéma associatif « Le Cinématographe » en socle
d’une nouvelle construction sur le Cours des 50
otages.
Le schéma de l’opération est le suivant
pour le local du Cinématographe
: l’
OPH achète les locaux, les loue à la ville de Nantes, qui les
met à disposition de l’association «
Le cinématographe ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
11
Schéma n° 1 :
Organisation de l’opération de relocalisation du cinématographe
Source : CRC
Le 4 avril 2019,
l’
adjoint à la ville de Nantes, signe le permis de construire. Un recours
gracieux contre le permis est rejeté par la mairie de Nantes. Le 22 janvier 2020, le bureau du
CA de NMH, qui signe la délibération,
s’engage à acheter l’immeuble
au promoteur. Le
27 janvier 2020
NMH signe la promesse de vente en l’état futur d’achèvement avec
un
promoteur,
qui n’est à cette date pas titulaire du permis de construire. Le permis de construire
est transféré à un autre promoteur le 26 avril 2020 par une décision de
l’adjoint à l’urbanisme
à la mairie de Nantes. La signature du transfert du permis de construire par l
’adjoint à
l’urbanisme aurait dû être évitée afin de ne pas présenter de risque de conflit d’intérêt, sa
décision d’urbanisme portant sur un dossier où il a un intérêt en tant
que président de Nantes
Métropole Habitat, acquéreur du bien
, son intérêt résidant dans la réussite de l’opération
. Par la
suite, les décisions modificatives sur le permis de construire ont été signées les 29 avril 2021,
15 février 2022 et 23 septembre 2024 par
l’adjoint à l’urbanisme. Or
cet
adjoint à l’urbanisme
est aussi président de NMH depuis le 18 septembre 2020.
Afin d’éviter tout risque de conflit d’intérêt, il aurait fallu que
l
’adjoint à l’urbanisme
s’abstienne de signer des décisions relatives à un bien immobilier dont l’office qu’il préside est
l’acquéreur.
En réponse aux observations provisoires, la maire de Nantes estime que NMH
n’étant pas le bénéficiaire des autorisations d’urbanisme, il n’y a pas de difficulté. La chambre
considère toutefois que, d
ès lors que NMH signe la promesse d’achat d’une partie très
importante des locaux en VEFA au promoteur en janvier 2020, NMH doit être considéré comme
un des principaux
bénéficiaires effectifs de l’opération. La notion de conflit d’intérêts telle
qu’elle résulte de l’article
2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie
publique ne distingue pas entre un intérêt direct ou indirect en retenant la notion large
«
d’interférence »
.
La signature d’actes d’urbanismes postérieurement à cette promesse d’achat
n’aurait pas dû être faite par l’adjoint à l’urbanisme dès lors qu’il est aussi président du
principal
bénéficiaire effectif de l’opération.
Par ailleurs, la maire de Nantes estime, en réponse aux
observations provisoires, que la loi du 21 février 2022 aurait, dans le cas présent, restreint le
champ du conflit d’intérêt aux subventions, garanties ou contrats. La chambre constate que trois
des quatre décisions d’urbanisme posant une difficulté sont antérieures à cette loi
. En outre, le
NMH
•
achète le local au stade du gros oeuvre à un
promoteur immobilier
Ville de Nantes
•
finance le second oeuvre, occupe le local contre
une redevance, garantit le prêt de NMH
Association "Le
cinématographe"
•
dispose du local à titre gratuit
NANTES METROPOLE HABITAT
12
président de NMH a été élu en sa qualité d’élu métropolitain, il ne peut donc se prévaloir de la
disposition dérogatoire de la loi du 21 février 2022 (article L. 1111-6 du CGCT) car les actes
qu’il a signé
s
au bénéfice final de NMH l’ont été en qualité d’élu de la ville de Nantes et non
de la métropole.
Par ailleurs une réponse ministérielle précise que la présomption d’absence de
conflit d’intérêt en dehors du champ des subventions, garanties ou contrats est réfragable. Cela
signifie qu’un déport peut être
nécessaire y compris en dehors de ces domaines « dans le cas
d'une situation manifeste d'interférence d'intérêts publics ou d'intérêts publics et privés dans
l'exercice de son double mandat »
3
.
Ce régime de prévention des conflits d’intérêts a bien été mis en œuvre par la Ville de
Nantes lors du vote de ses délibérations afférentes au projet du cinématographe, les élus
membres du CA de l’office n’
y ayant pas pris part.
La vente en l’état futur d’achèvement est
conclue le 10 avril 2020, pour 6,25
M€
HT
(7,5
M€
TTC). Le 4 décembre 2020, le conseil municipal de la ville de Nantes approuve
l’enveloppe financière d’aménagement du cinéma, pour 3,2
M€
TTC. En 2020, le coût total
prévisionnel du cinéma est de 8,7
M€
HT, pour un total de 276 fauteuils et 1 274 m², soit de
l’ordre de
38 400
€ le fauteuil
et 6 800
€ le m
², contre une fourchette de 5 075 à 7 662
€ par
fauteuil et une fourchette de 1 529 à 2 634
€ par m
² recensés
dans l’étude annuelle de l’agence
pour le développement du cinéma en région
. Le prix du projet est très nettement supérieur à la
fourchette haute des standards de la construction de cinéma : 2,6 fois le prix au m² et 4,1 fois le
prix au fauteuil
4
. Les autres projets analysés entre 2020 et 2023 restent à des coûts maximaux
d’un tiers du
Cinématographe, alors que certains sont aussi localisés en centre-ville et présentent
des spécificités techniques et architecturales.
En réponse aux observations provisoires, l’office
insiste sur la faible part de surface de projection et sur les surcoûts liés au site d’implantation.
Graphique n° 1 :
Coût du projet HT comparé au plafond des autres projets en France
Source
: CRC d’après NMH et ADRC,
rapports 2020 à 2023 ; coût total hors taxe du local et de ses aménagements
3
Rép. Min. Jean-Louis Masson, JO Sénat, 16 mars 2023, p. 1854, n° 01843.
4
Cet écart s’explique en partie par la part limitée de l’espace de projection dans l’espace total.
0 €
5
000 €
10
000 €
15
000 €
20
000 €
25
000 €
30
000 €
35
000 €
par fauteuil
par m2
coût maximal des autres cinémas construits en
France 2020-2023
projet cinématographe
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
13
En février 2021, la ville de Nantes donne sa garantie à l’emprunt de NMH pour l’achat
des locaux pour le Cinématographe. En mars 2024, le bureau du CA de NMH, approuve la
hausse du prix d
’achat en VEFA de l’opération, dont le coût passe à
6,25
M€
HT à 6,65
M€
(+ 6,4 %). Cette hausse du prix excède le dépassement conditionnel prévu dans la promesse de
vente (+ 2 %). Ce dépassement conduit NMH à augmenter la redevance que la Ville de Nantes
lui paiera annuellement pour occuper les locaux (+ 12 %).
L’article L.
421-1 du code
de la construction et de l’habitation, modifié par la loi
n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dite loi Elan, dispose que les OPH peuvent, «
construire,
acquérir, vendre ou donner en location des équipements locaux d'intérêt général ou des locaux
à usage commercial ou professionnel, gérer des immeubles abritant des équipements locaux
d'intérêt général et des locaux à usage commercial ou professionnel
»
. L’office a compétence
pour décider d’une telle opération. En revanche, cette opération n’est pas liée à une opération
conjointe d’habitat, les appartements situés
au-dessus du local du cinéma étant vendus par le
promoteur sur le marché. L’office consomme une part de sa capacité d’emprunt (6,9
M€) et
engage des frais significatifs (1
M€
)
5
pour une opération dont l’origine et l’intérêt réel réside
davantage du côté de la ville de Nantes pour soutenir
l’association
Le Cinématographe. Le coût
total de l’opération est de 7,7
M€ pour NMH. Avec la redevance de 268
777
€ que lui verse la
ville de Nantes, il faudra 29
ans à l’office pour récupérer son investissement initial.
L’intérêt de l’office dans l’opération paraissant moindre que celui de la Ville de Nantes,
un portage direct de l’opération par la ville de Nantes ou par sa société d’aménagement aurait
pu être plus pertinent
afin que le choix d’un local au coût au m
² très élevé et au coût total
important
soit supporté par l’organisme principalement intéressé. En effet, NMH a acquis
d’autres locaux d’activité depuis 2019 mais pour un coût total et au m
² nettement moindres.
5
Notaire, frais internes et intérêts.
NANTES METROPOLE HABITAT
14
Graphique n° 2 :
Locaux d’activité acquis par NMH depuis 2019
Source : CRC
Recommandation n° 1.
: Réaliser plus systématiquement des études financières
comparatives sur les projets immobiliers, notamment pour les locaux d’activité, mission
secondaire de
l’office, et les communiquer au conseil d’administration en amont de sa
décision.
Recommandation n° 2.
:
Veiller à la prévention des conflits d’intérêts dans les
opérations immobilières de l’office en évitant toute interférence avec les décisions
d’urbanisme concernant ces projets
.
1.3
Situation financière
1.3.1
Un résultat net comptable en baisse
Depuis 2019, la situation financière
de l’office s’est dégradée. L’office pâtit
structurellement d’un niveau de loyer moyen de 22
% moins élevé que celui du parc social
métropolitain, en raison de l’ancienneté des logements et du plafond de loyer conventionné qui
en découle et du fait d’un positionnement sur le logement très social par rapport à d’autres
bailleurs.
L’office avait eu tendance par le passé à compenser la faiblesse de son potentiel de
0 €
4 000
000 €
8 000
000 €
MORRHONNIERE
LES GLENANS
POLARIS
ALLURE
Saint-Herblain - MF2
CANOPEE
DAHIA - BETTY
LES GLENANS - Crèche
MELLINET ALCOVE -…
ARMORICA - ILOT 5
LIPPMAN Creche
CHEVASNERIE
VERTOU - LA…
HAMEAU DES…
PLI A2B - locaux…
OUCHE BURON
ANATOLE DE MONZIE
CORNULIER
LE CINEMATOGRAPHE
prix de revient total
0 €
5
000 €
OUCHE BURON
VERTOU - LA…
POLARIS
CANOPEE
DAHIA - BETTY
LES GLENANS
LES GLENANS - Crèche
Saint-Herblain - MF2
PLI A2B - locaux activités…
CHEVASNERIE
MORRHONNIERE
ANATOLE DE MONZIE
ARMORICA - ILOT 5
MELLINET ALCOVE - Foyer
HAMEAU DES PLANTES…
LIPPMAN Creche
CORNULIER
ALLURE
LE CINEMATOGRAPHE
prix au m²
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
15
recettes par un niveau d’entretien insuffisant, mais il a dû engager à compter de 2018 un
rattrapage de maintenance, conformément aux orientations retenues avec Nantes Métropole
dans la convention 2018-2021. La réduction de loyer de solidarité mise en place depuis 2018
6
,
constitue un prélèvement sur l
’office
de 6,5
M€
en moyenne par an, avant péréquation entre
bailleurs. Le prélèvement global
7
sur l’office
(RLS et cotisation à la CGLLS) net de la
péréquation entre les bailleurs est de 5
M€
par an en moyenne.
Entre 2019 et 2024, le résultat net comptable est en baisse de 89 %. La baisse en 2022
vient essentiellement d’un tassement du résultat d’exploitation, la dégradation en 2023 est en
grande partie due à la dégradation importante du résultat financier. En réponse aux observations
provisoires, l’office a
communiqué le résultat net comptable exécuté pour 2024, qui est de
seulement + 1
M€
, au lieu des + 4,2
M€ estimés dans le budget, ce qui prolonge la tendance à
la dégradation de cet agrégat.
L’impact des prélèvements opérés
depuis la LF 2018 et la hausse
des taux d’intérêts sont mis en avant par l’office pour expliquer
cette dégradation. La chambre
observe que si les charges financières augmentent nettement entre 2023 et 2024 (+ 23 %), le
niveau de prélèvement opéré par la LF 2018 varie assez peu entre 2023 et 2024 (+ 5 %). Si les
prélèvements depuis la LF 2018 ont amplifié la dégradation du résultat net, ils n’en expliquent
qu’un peu moins de la moitié. Si l’on neutralisait
les prélèvements fixés par la LF 2018, le
résultat net aurait tout de même baissé de 53 % entre 2019 et 2024.
Graphique n° 3 :
Résultat
d’exploitation, financier, exceptionnel et net comptable
Source
: CRC d’après données
ANCOLS (Harmonia) et NMH pour les budgets 2024-25
6
Loi de finances pour 2018, article 126.
7
Péréquation des réductions de loyer de solidarité pour 3,1
M€.
-25 000
000 €
-20 000
000 €
-15 000
000 €
-10 000
000 €
-5 000
000 €
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
2024
budget 2025
Résultat d'exploitation
Résultat financier
Résultat exceptionnel
Résultat net comptable
exécuté
résultat net estimé au
budget
NANTES METROPOLE HABITAT
16
1.3.1.1
Des produits minorés par la vacance des logements et par un volume de
cessions limité
Graphique n° 4 :
Évolution des produits
Source :
CRC d’après ANCOLS
La construction des budgets 2024 et 2025 de l’office repose sur une hypothèse de forte
baisse de la vacance financière des logements, qui passerait de 3,5 %, en 2022 et 2023, à 2,8 %,
ce qui représente un pari au regard des résultats sur les exercices clos. La vacance représente
une perte de loyers de 3,5
M€ en 2023. Une part importante de la vacance s’explique par
l’indisponibilité technique des logements, notamment du fait des programmes de réhabilitation
de l’ANRU. La vacance commerciale est plutôt maîtrisée sur la période, à 1,8
% de moyenne
entre 2019 et 2023
8
, proche des valeurs de référence.
Graphique n° 5 :
Vacance des logements
Source :
CRC d’après NMH et ANCOLS
8
Données ANCOLS (Harmonia).
70 000
000 €
75 000
000 €
80 000
000 €
85 000
000 €
90 000
000 €
95 000
000 €
100 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
Autres produits des activités
Chiffre d'affaires locatif
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
2019
2020
2021
2022
2023
budget
2024
budget
2025
vacance commerciale des
logements
vacance technique des logements
vacance financière - loyers non
quittancés (échelle de droite)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
17
L’office a fait le choix d’abaisser sa cible des cessions de 60
-80 logements par an à
40-50 par an, soit 0,2 % de son parc. Le troisième quartile des OPH se situe, en moyenne sur la
période,
au double. Les produits de la vente pour l’office sont en moyenne de 6,3
M€ par an, le
potentiel de recettes d’une convergence vers le niveau de ventes du troisième quartile est ainsi
de l’ordre de 6
M€ supplémentaires par an. Compte tenu de la localisation des biens de l’office,
présents dans le centre-ville et dans des zones pavillonnaires, les plus-values de cessions
pourraient être suffisantes pour majorer les recettes tout en maintenant la taille de son parc, les
ventes en centre-ville et zones pavillonnaires de Nantes pouvant être compensées par des
acquisitions dans les communes périphériques de Nantes. En réponse aux observations
provisoires, l’office indique que les ventes hors
quartiers prioritaires de la politique de la ville
(QPV) ont vocation à se faire sous le statut du bail réel solidaire.
Graphique n° 6 :
Ventes de l’office
Source : CRC
d’après ANCOLS
1.3.1.2
Des charges de personnel structurellement élevées mais à la dynamique
contenue
Graphique n° 7 :
Évolution des charges
Source : CRC
d’après ANCOLS
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
0 €
2 000
000 €
4 000
000 €
6 000
000 €
8 000
000 €
10 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
produit des ventes d'immeubles
NMH
taux de ventes NMH
taux de ventes 3e quartile des
OPHLM
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
Coût personnel
(hors régie et
maîtrise
d'ouvrage)
Autres charges
externes (hors
CGLLS)
Charges de
maintenance (y.c
régie)
Cotisation
CGLLS
Taxes foncières
sur les propriétés
bâties
Créances
irrécouvrables
2019
2020
2021
2022
2023
NANTES METROPOLE HABITAT
18
L’évolution globale des charges traduit une maîtrise des charges que l’office est en
capacité de piloter comme le coût de personnel, stable, et les autres charges de gestion, en
baisse, l’augmentation des taxes foncières n’étant pas de son fait.
Les charges de gestion hors
personnel par logement sont inférieures
aux valeurs de référence, en partie du fait d’une dépense
de maintenance par logement inférieure à la valeur de référence. Les charges de personnel par
logement sont au-
dessus des valeurs de référence, même si l’écart se réduit en fin de période,
grâce à un effort porté sur les effectifs. Ces derniers passent de 561 ETP en 2019 à 506 ETP en
2023, ce qui respecte le plafond de 550 ETP fixé par la convention 2018-2021 avec Nantes
Métropole. Le coût salarial ne progresse que de 4 % entre 2019 et 2023, dernier exercice
comptable clôt, la projection de coût salarial associée au budget 2025 limiterait la hausse entre
2019 et 2025 à 2 %.
Graphique n° 8 :
Charges de gestion par logement et coût salarial
Source :
CRC d’après ANCOLS (
Harmonia) pour les valeurs de référence (médiane des OPH).
Malgré la dégradation de ses équilibres financiers, NMH a maintenu son effort de
rattrapage de la maintenance de ses immeubles, notamment sur l’entretien courant, en hausse
sur la période. Les dépenses de maintenance par logement progressent de 13 % entre 2019 et
2023 et devraient se maintenir d’ici
2025. Le budget de maintenance par logement reste
toutefois encore en deçà de la valeur de référence, ce qui doit conduire l’office à poursuivre le
rattrapage entamé.
0 €
200 €
400 €
600 €
800 €
1
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
Coût de personnel normalisé au logement et
équivalent logement gérés
Coût des autres charges normalisé au logement et
équivalent logement gérés
Valeurs de référence coût de personnel
21 500
000 €
22 000
000 €
22 500
000 €
23 000
000 €
23 500
000 €
24 000
000 €
24 500
000 €
25 000
000 €
25 500
000 €
coût salarial net
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
19
Graphique n° 9 :
Dépenses d’entretien
Source
: CRC d’après NMH et ANCOLS (valeur de référence
: médiane des OPH)
1.3.2
Un développement de l’offre dans un contexte de hausse des taux, qui pèse sur
la trajectoire financière
L
’auto
-financement net HLM de
l’office
s’est dégradé entre 2019 et 2023
, passant de
9,1 % à 5,5 % et
se situe en deçà des valeurs de référence de l’ANCOLS
, mais au-dessus du
minimum légal, fixé à 3 %. Cette dégradation provient de la hausse du remboursement des
emprunts locatifs,
qui traduit la relance de la production de logements par l’office,
conformément à ses objectifs. La CAF brute ne baisse pas sur la période mais aurait dû
augmenter afin de maintenir un auto-financement suffisant du développement de
l’offre de
logement
, notamment à partir de 2022 compte tenu de la hausse des taux d’intérêt
. La hausse
de l’endettement de l’office s’est
faite à partir de 2022 dans un contexte défavorable en termes
de taux d’intérêt
, le taux du livret A étant passé de 0,5 % en janvier 2022 à 3 % en février 2023.
Le surcoût d’intérêt entre 2022 et 2025 est estimé à 11,5
M€.
La baisse amorcée en février 2025
reste limitée, le taux est désormais de 2,4
%, et n’aura d’effets positifs qu’à compter de 2026.
Le fonds de roulement devrait baisser de 56
M€ en 202
5 à 46
M€ en 2027. L’office
compte financer le développement de l’offre à la fois avec son fonds de roulement et avec
l’accompagnement financier de Nantes
Métropole. La convention 2026-2032 affecte ainsi
10 M
€
, via des titres participatifs,
au développement de l’offre
, pour soutenir un développement
de 200 logements sociaux par an. Dans son plan stratégique patrimonial actualisé en 2025,
l’office choisit de ne pas mobiliser le levier de la vente de son pa
trimoine existant pour acquérir
de nouveaux logements, en maintenant à un niveau faible son objectif de vente (40 à 50 par an),
à la fois dans le scenario au fil de l’eau et dans celui d’une intensification des ambitions. Ce
faisant l’office se prive d’un levier de financement qui pourrait en outre permettre d’accélérer
le rééquilibrage de son offre entre la commune de Nantes et les autres communes de la
métropole, en profitant au passage du différentiel de prix au m².
0 €
100 €
200 €
300 €
400 €
500 €
600 €
700 €
800 €
0 €
2 000
000 €
4 000
000 €
6 000
000 €
8 000
000 €
10 000
000 €
12 000
000 €
14 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
budget
2024
budget
2025
Dépenses de gros entretien sur
biens immobiliers locatifs
Entretien et réparations courants
sur biens immobiliers locatifs
maintenance par logement
(échelle de droite)
valeur de référence maintenance
par logement
NANTES METROPOLE HABITAT
20
Graphique n° 10 :
Évolution de
l’auto
-financement
Source
: CRC d’après NMH et ANCOLS
pour les valeurs de référence (médiane des OPH)
La nette hausse des investissements depuis 2019 avec l’objectif de développement du
parc de logements se traduit par une diminution nette de la trésorerie. La poursuite du
développement de l’offre de logement ne pourra se faire qu’avec des prélèvements moindres
sur le fonds de roulement.
Le besoin en fonds de roulement, qui était négatif jusqu’en 2021
devient positif ensuite notamment du fait de la hausse des subventions à recevoir, liées au
développement et à la réhabilitation de l’offre.
Graphique n° 11 :
Investissements et trésorerie
Source
: CRC d’après ANCOLS (Harmonia)
La dette de l’office progresse sur la période, dans un
contexte de hausse des taux
d’intérêt, ce qui n’est pas favorable, l’effet volume venant majorer l’impact de l’effet prix.
La
charge d’intérêts a ainsi doublé en 2023 par rapport à la moyenne 2019
-2022.
L’office a
limité
l’exposition
au risque de taux, grâce à une gestion active de sa dette
9
. La dette continue à croître
en 2024-
2025. Si la capacité d’autofinancement reste stable, seules des
subventions ou apports
de quasi-fonds propres pourraie
nt permettre de poursuivre le développement de l’offre
au-delà
du rythme actuel.
9
ANCOLS, rapport sur NMH, avril 2024.
9,1%
5,5%
-14%
-9%
-4%
1%
6%
11%
-40 000
000 €
-30 000
000 €
-20 000
000 €
-10 000
000 €
0 €
10 000
000 €
20 000
000 €
30 000
000 €
40 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
2024 (budget) 2025 (budget)
CAF brute
Remboursement des emprunts locatifs
% autofinancement net (échelle de droite)
auto-financement net valeur de référence
0 €
20 000
000 €
40 000
000 €
60 000
000 €
80 000
000 €
100 000
000 €
120 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
Investissements réalisés
Trésorerie à la clôture
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
21
Graphique n° 12 :
Endettement et charge financière
Source
: CRC d’après ANCOLS (Harmonia
, valeurs de référence = médiane des OPH) et NMH (budgets 2024 et
2025)
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le conseil d’administration
fixe désormais des objectifs précis pour la part variable du
directeur général.
L’office a mené une opération immobilière particulièrement coûteuse
(7,7
M€)
pour des
finalités relevant essentiellement de la ville de Nantes, le soutien au Cinématographe, sans
procéder à une étude financière comparative préalable. L’office gagnerait à rationaliser
l’engagement de ses moyens financiers sur une mission secondaire comme celle des locaux
d’activité. La procédure suivie soulève en outre des interrogations quant
à la maîtrise complète
du risque de conflits d’intérêts entre les fonctions de président de l’office et d’adjoint à
l’urbanisme
de la ville de Nantes.
La relance de la construction de logements a pesé sur les finances de l’office dans un
contexte de hausse des taux d’intérêts, le sc
é
nario d’une accélération des constructions prévue
dans le plan stratégique de patrimoine semble peu soutenable, à soutien financier externe
constant.
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
30 000
000 €
0 €
100 000
000 €
200 000
000 €
300 000
000 €
400 000
000 €
500 000
000 €
600 000
000 €
700 000
000 €
800 000
000 €
900 000
000 €
1 000 000
000 €
Dette et intérêts
Endettement clôture
Intérêts sur financements locatifs (échelle de droite)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
2019
2020
2021
2022
2023
Intérêts en % du chiffre
d'affaire
Charges d'intérêts+autres charges financières/C.A.
locatif
Valeurs de référence
NANTES METROPOLE HABITAT
22
2
L'OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL SUR LE TERRITOIRE
2.1
Une métropolisation de l’offre à accélérer
, notamment par une rotation
plus importante du parc
Malgré la métropolisation de l’office en 2016, le
développement du parc reste très
nettement
plus important dans la ville de Nantes qu’en dehors.
Entre 2019
et 2024, l’office a
créé 366 logements à Nantes, où se concentre déjà 99 % de son parc contre seulement 116 en
dehors de la ville de Nantes. Sur les 24
communes de la métropole, NMH n’a de logement que
dans neuf d’entre elles en 2024. Même en tenant compte des projets d’ici 2030, huit communes
ne comporteront pas de logement de NMH : Carquefou, Sautron, Bouaye, Saint-Aignan-de-
Grandlieu, Saint-Sébastien-sur-Loire, Basse-Goulaine, Mauves-sur-Loire. En réponse aux
observations provisoires, Nantes Métropole indique que des contraintes fortes de
développement sont identifiées à Mauves sur Loire et Saint-Aignan-de-Grandlieu.
Graphique n° 13 :
Localisation des logements NMH en 2024
Source
: CRC d’après NMH
Le très faible nombre de logements par commune hors de Nantes rend peu efficiente la
création d’agences de proximité en dehors de Nantes, ce qui ne permet pas d’assurer aux
locataires la même proximité des agences du bailleur qu’à Nantes.
Une coopération existe déjà,
avec Harmonie Habitat avec la création sous forme associative d’un syndic solidaire
« So Syndic » mis en place en juin 2022 à Saint-Herblain.
La chambre estime qu’une démarche
de mutualisation des fonctions de gestion de proximité avec les autres bailleurs sociaux, ou avec
d’autres équipements publics,
pourrait être mise à l’étude dans les
autres communes hors de
Nantes.
À plus long terme,
la chambre considère qu’
une réflexion sur le périmètre optimal de
l’office pourrait être menée dans le cadre du pôle métropolitain Nantes Saint
-Nazaire. Une
extension hors de l’EPCI de rattachement est possible juridiquement et pratiquée par d’autres
bailleurs, comme la Silène, rattachée à Saint-Nazaire et présent sur deux EPCI. Une telle
extension, notamment au sein
du pôle métropolitain permettrait l’accès à un foncier moins
onéreux, avec des opportunités de reconversion de foncier déjà artificialisé, notamment dans
les cinq communes reliées par le train entre les deux villes centres.
Patrimoine en 2024
Nantes
autres communes
logements créés 2019-2024
Nantes
autres communes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
23
Graphique n° 14 :
Logements par localisation et types de bâtiments
Source
: CRC d’après NMH
Une réflexion sur le positionnement optimal de l’offre de l’office dans les différents
quartiers nantais et par type de logement pourrait être engagée. Même si la majeure partie de
l’
offre est en logement collectif en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV),
l’office
dispose de 1 149 pavillons (5 % de son offre) et de logements dans le centre-ville. Cette partie
du patrimoine est plus recherchée et présente une rotation très faible des occupants. L
’écart
entre le loyer et le prix du marché est beaucoup plus élevé que pour le reste du parc, ce qui
créé
e un effet d’aubaine, défavorable à la rotation de ces logements
. Les locataires ont un intérêt
très fort à les
conserver même si l’amélioration de leur situation pourrait leur
permettre de se
loger dans un autre quartier ou une autre commune de la métropole au prix du marché.
L’équité
entre les locataires n’est pas assurée, la différence de loyer ne reflétant pas la différence de
valeur réelle des logements.
La localisation de pavillons dans la commune de Nantes paraît moins pertinente
aujourd'hui qu’à l’époque de leur construction ou de leur acquisition, en général assez ancienne.
Si des pavillons devaient être conservés ou créés, cela ne pourrait être pertinent que dans les
autres communes de la métropole. Les enjeux d
e densification urbaine et d’efficience plaident
en faveur d’une stratégie de mise en extinction du parc de pavillon dans la commune de Nantes.
Les pavillons pourraient être vendus ou transformés en immeubles.
Une dynamisation des ventes,
permettrait d’augmenter les fonds propres de l’office dans
un contexte où il doit assumer plus d’opérations en maîtrise d’ouvrage, du fait du retournement
de cycle immobilier qui le prive en partie du recours à l’achat à des promoteurs en VEFA.
L’office vend très peu de logements chaque année (une quarantaine en moyenne
par an, soit
0,2 % du parc) et en met en service également assez peu chaque année (260 en moyenne de
2019 à 2024, soit 1,1 % du parc), le taux de rotation total
du parc n’est ainsi que de 1,3
%.
L’objectif de vente de logements a diminué entre le plan patrimonial 2019
-2024 et celui pour
2025-2034, passant de 60-80 par an à 40-50 par an.
L’objectif de 210
ventes fixé pour les trois
premières années de la convention d’utilité sociale 2019
-20
24, n’a pas été atteint, 152
ventes
ayant été réalisées par NMH.
Une stratégie de suppression des pavillons situés dans la commune de Nantes
permettrait aussi de rationaliser le parc de logements en réduisant son hétérogénéité,
aujourd’hui facteur de coûts d’entretien majorés
, notamment pour les pavillons.
L’office est
ainsi contraint aujourd’hui d’envisager la démolition de logements individuels «
pour lesquels
HORS QPV
QPV
Total
Collectif
Pavillon
NANTES METROPOLE HABITAT
24
les investissements de l’office ont été conséquents et s’avèrent désormais inefficients
»
10
. On
observe une surreprésentation des pavillons dans les logements énergivores. A
lors qu’ils ne
représentent que 5 % du parc total, ils représentent 12 % des logements classés F, dont le loyer
doit être gelé depuis 2023 et 65 % des logements classés G, interdits à la relocation depuis 2025.
En outre, ces logements ne bénéficient pas des contrats mutualisés d’achat d’énergie, étant
couverts par des contrats individuels, ce qui est peu efficient et ne permet pas à l’office de
piloter la décarbonation des énergies consommées. En réponse aux observations provisoires,
l’office indique que le PLH ne permet pas la cession de HLM, hors bail réel solidaire, en dehors
des quartiers de la politique de la ville. En réponse aux observations provisoires, Nantes
Métropole indique que le prochain PLH comportera une réflexion sur le tissus pavillonnaire
métropolitain.
Recommandation n° 3.
: Poursuivre la
métropolisation de l’offre de logement en
accroissant
la rotation du parc, notamment en réexaminant l’efficience d’un parc
de
logements pavillonnaires dans la commune de Nantes.
2.2
Une a
déquation de l’offre par rapport à la demande
à améliorer pour
les petits logements
Le logement trop cher étant le deuxième motif de demande de logement social au niveau
de l’EPCI, ce dernier a engagé une démarche de plafonnement des loyers, qui paraît
indispensable pour permettre un meilleur ajustement de l’offre et de la demande de loge
ment
social, l’offre étant rigide à court terme.
Après son classement en zone A (tendue)
par l’État à
l’été
2024, Nantes Métropole a candidaté en avril 2025 au dispositif d
’encadrement des loyers
pour maîtriser et homogénéiser les prix. Plus de 8 000 logements, situés au-dessus des plafonds,
soit 14 % du parc locatif privé nantais, seraient concernés par ce dispositif. Cet encadrement
des loyers pourrait contribuer à maîtriser l’évolution de la demande de logement social, en forte
hausse ces dernière années à Nantes.
10
PSP 2025-34, page 47.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
25
Graphique n° 15 :
Motifs de la demande de logement
Source
: CRC d’après le fichier commun de la
demande
L’office dispose d’un indicateur d’attractivité de ses logements, qu’il suit dans le cadre
des conventions d’utilité sociale et comme critère de son plan stratégique de patrimoine. Entre
2019 et 2024, l’indicateur d’attractivité s’est amélioré. Cela s’expl
ique par un changement de
méthode, la pondération de l’attractivité du quartier a été diminuée, NHM estimant avoir peu
de prise sur ce paramètre. Cela s’explique aussi par des démolitions et réhabilitations de la
partie la plus dégradée qui passe de 5 % à 4 % du parc.
Par rapport à la demande la plus récente (2024), le parc de NMH, en grande partie
construit dans les années 1970, est en décalage sur certaines catégories de logement, par taille.
Les studios représentent ainsi 5 % du parc contre 13
% des demandes alors qu’à l’inverse les
T3 représentent 40 % du parc de NMH contre 27 % de la demande.
Graphique n° 16 :
Offre de NMH par taille de logement et demande
Source
: CRC d’après NMH
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
Menace de mariage forcé
Sapeur-pompier volontaire
Logement bientôt démoli
Violence au sein du couple
En procédure d'expulsion
Public suivi par l'ASE
Logement éloigné des équipements et services
Logement trop grand
Logement indigne
Logement éloigné de la famille
Départ de personne(s) à charge du foyer
Rapprochement familial
Changement du lieu de travail
Logement inadapté au handicap ou à la perte…
Logement éloigné du lieu de travail
Non renseigné
Logement repris ou mis en vente par son propriétaire
Logement non décent
Divorce ou séparation
Logement trop cher
Logement trop petit
demande externe
demande interne
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
studio
T2
T3
T4
T5
patrimoine
NMH
demande
écart
NANTES METROPOLE HABITAT
26
Compte tenu de la carence de studios et
de T2 et l’excès de T3, le PLH métropolitain
2019-2025 fixe pour objectif de réduire la production de T3.
Alors que l’office a un excès
d’offre de T3 de 13
points de pourcentage par rapport à la structure de la demande qui lui est
adressée, son offre de T3 s’est accrue de 1,9
% entre 2019 et 2024. Or le manque de T1-T2 par
rapport à la demande freine la résorption des sous-occupations de grands logements, qui
permettrait de loger plus de personnes à parc constant.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre invite l’office à réexaminer l’efficience de la localisation et de la typologie
de son parc, dans le cadre des objectifs de métropolisation, de relance de la production et de
transition énergétique qui lui sont assignés.
La définition d’une stratégie concernant le devenir
de son parc de 1 149
pavillons nantais pourrait permettre de renouveler l’offre, notamment
dans un objectif de sobriété foncière.
Le manque de petits logements par rapport à la demande freine la résorption des sous-
occupations de grands logements, qui permettrait de loger plus de personnes à parc constant.
La chambre invite l’office à mieux orienter l’évolution de son offre par taille de logement, en
cohérence avec la demande qui lui est adressée.
3
ACCUEIL
DES
DEMANDEURS,
ATTRIBUTIONS
DES
LOGEMENTS ET
GESTION LOCATIVE
3.1
Une mutualisation importante de l’a
ccueil des demandeurs externes
À
l’échelle métropolitaine, conformément à la loi ALUR pour les territoires dotés d’un
PLH, la conférence intercommunale du logement (CIL)
s’est dotée
en 2017
d’un
plan
partenarial de gestion de la demande locative s
ociale et d’
information du demandeur. Ce
document a été renouvelé pour la période 2024-
2029. Ce plan s’appuie sur les acteurs
existants
11
et répartit entre eux les niveaux d’information des demandeurs. Dans ce cadre, les
bailleurs sociaux délivrent le socle commun d’information
12
et servent de guichet
d’enregistrement relai vers
l’Espace Habitat Social
13
,
qui permet de mutualiser l’accueil des
demandeurs. Pour Nantes Métropole Habitat seules 40 demandes ont été enregistrées au niveau
de l’office sur les
25 407 demandes dans le département en 2023. Pour le dépôt de la demande,
seule la pièce d’identité est exigée, conformément à la réglementation. Un numéro d’appel
unique commun à tous les bailleurs, réceptionné à l’Espace Habitat Social, a été mis en place
depuis 2015.
11
Maison de l’Habitant, communes, bailleurs sociaux, direction départementale de l’emploi, du travail et
des solidarités et Action logement services.
12
Présentation du processus d’instruction des demandes, de l’état d’avancement du dossier du demandeur.
13
Géré par l’a
gence départementale d'information sur le logement (ADIL) de la Loire-Atlantique dont
sont membres notamment le conseil départemental et les collectivités locales, l'Etat, les professionnels publics et
privés du logement, les organismes HLM de Loire-Atlantique, Action logement services.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
27
Selon le bilan du plan de gestion de la demande 2017-2022, « pour les bailleurs : seules
les demandes de mutation interne font l’objet d’un accompagnement spécifique, pas les primo
-
demandeurs, qui sont accueillis par
l’Espace Habitat Social
en lien avec le redéploiement de
ses missions ». I
l existe un guide d’accueil du demandeur, sous forme de dépliant mis à
disposition dans les points d’accueil. Ce dépliant détaille notamment les critères de cotation de
la demande en indiquant le nombre de points associés
à chacun d’entre eux. Le bilan du plan
de gestion de la demande 2017-2022 a été réalisé par les acteurs du plan sans consultation des
demandeurs de logement. Au sein de Nantes Métropole Habitat, il existe une enquête de
satisfaction triennale mais elle ne porte que sur les locataires
14
.
Une charte déontologique inter-régionale a été adoptée par tous les partenaires
utilisateurs du fichier commun de la demande. Celle-ci est à disposition des utilisateurs qui
doivent lors de leur première connexion et à chaque renouvellement de leur mot de passe
certifier leur prise de connaissance.
L’association CREHA Ouest, gestionnaire du fichier de la demande organise
annuellement une veille sur les faisceaux d’indices de mauvaises pratiques déontologiques en
identifiant pour chaque bailleur :
-
l
es délais de passage en commission d’attribution anormalement courts.
NMH ne
présente pas d’écart significatif à moyenne des bailleurs pour les p
assages très
rapides en commission (moins de six mois), ce qui ne dénote pas de risque statistique
de fraude ;
-
l
’absence de justificatifs scannés
: pas de cas identifiés à NMH, même si de
nombreuses attributions se font sous réserve de compléter le dossier ;
-
la saisie de la demande chez le bailleur : le taux chez NMH (2,5 % des demandes
satisfaites en 2023) est plus faible que la moyenne.
3.2
Des refus de logements par le demandeur qui augmentent malgré un
nombre d’attributions en baisse et une demande en hausse
3.2.1
Une stratégie à compléter sur les « travailleurs essentiels »
La loi fixe un socle d’objectifs
15
pour l’office, avec notamment, depuis la loi du
27 janvier 2017,
un objectif ambitieux d’attribution de 25
% de ménages du premier quartile de
revenus hors QPV. Ces objectifs sont complétés en conférence intercommunale du logement :
33 à 35
% d’attributions à des ménages prioritaires hors QPV
et 20 à 30
% d’attributions à des
ménages actifs ou retraités à plus de 60 % des plafonds PLUS en QPV. La stratégie en matière
d’attribution doit également tenir compte des objectifs de performance d’exploitation de
l’
o
ffice, en l’espèce veiller à limiter la vacance
locative (objectif de vacance financière à 2,8 %).
La gestion des attributions de logement est réalisée par des chargés de commercialisation qui
exercent leurs missions au sein des agences de proximité et sont rattachés hiérarchiquement à
la direction gestion locative et politiques sociales de l’OPH
. Ils désignent les réservataires pour
14
L’enquête triennale est pilotée par l’USH régionale et ne concerne que les locataires du parc social.
Selon Nantes Métropole Habitat, si des analyses devaient être effectuées pour les demandeurs, ce travail
reviendrait plutôt aux gestionnaires du fichier commun.
15
Publics reconnus super-
prioritaires dans le cadre d’une convention avec l’Etat (DALO, violences
conjugales, sortie d’hébergement, bénéficiaires de la protection internationale).
NANTES METROPOLE HABITAT
28
l’attribution des logements, rapprochent l’offre et la demande
16
, réalisent l’instruction des
demandes de logements et les contrôles
de conformité des demandes d’un point de vue
réglementaire et au regard de la charte d’attribution de l’
office.
Le conseil
d’administration a adopté le règlement intérieur de la
commission
d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (
CALEOL) et, en
juin 2023, une charte des attributions, qui a été publiée. La charte intègre les dernières
évolutions prévues par la loi ELAN et la loi
3DS, à savoir l’examen de l’occupation des
logements, le système de cotation de la demande et la gestion en flux. La conférence
intercommunale du logement d’avril 2025 a mis en œuvre
la notion de « travailleurs essentiels »
introduite par la loi du 21 février 2022
17
, en listant les métiers concernés.
Une commission inter-bailleurs a été créée pour faciliter les attributions des logements
remis en location. Elle réunit, au moins tous les deux mois, l’ensemble des bailleurs sociaux
ayant du patrimoine dans le département, NMH y siège systématiquement. Lors de ces
commissions, des orientations sont données pour prioriser certains publics.
On peut noter que l’
É
tat, membre de droit de la commission d’attribution et réservataire
d’un contingent de logement, n’est
pas représenté en séance
à la commission d’attribution de
NMH, à la différence des services de la ville de Nantes.
3.2.2
Outils : une cotation utilisée de façon accessoire
3.2.2.1
Outils techniques d’attributions
: une mutualisation de la gestion du fichier
à travers une association
Les outils d’attribution utilisés sont principalement
:
-
Imhoweb, mis à disposition par le CREHA Ouest, qui assure le rapprochement entre
l’o
ffre et la demande, la saisie de labellisations sur les demandes
(au titre d’Action
logement pour les salariés notamment), la désignation des réservataires, les
inscriptions en
commission d’attribution, l’enregistrement des décisions de la
commission d’attribution, la réalisation des rapports d’attributions par réservataire
;
-
l
es schémas et fiches d’occupation sociale, outil interne, qui offre une vue sur
l’occupation d’un groupe d’habitations.
Dans le cadre du rapprochement entre l’offre et la demande, les agents de NMH
instruisent
les demandes par rapport à l’adéquation entre le profil des ménages (composition
familiale, ressources, plafonds, demande externe ou mutation) et les caractéristiques du
logement (adapté ou non, montant de loyers, accessibilité, etc.).
La cotation est ensuite regardée
pour pouvoir sélectionner les candidatures à contacter en priorité. La cotation permet en
commission d’attribution, à situation similaire
, de pouvoir éclairer la décision, si les membres
16
Pour les biens sans désignataire ou dans les cas où s’appliquent des droits de réservation délégués à
NMH.
17
Article L. 441-
1 du code de la construction et de l’habitation complété par l’article
78 de la loi n° 2022-
217 du 21 février 2022 : «
la convention intercommunale d’attribution fixe un objectif d’attributions aux
demandeurs de logement exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un
secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation. Les mod
alités de mise en œuvre du présent alinéa sont
précisées par la conférence intercommunale du logement en fonction des besoins du territoire
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
29
de la commission le jugent nécessaire, sur la priorisation d’une situation. Cet outil est de plus
en plus mobilisé par les membres de la commission pour
l’
aide à la décision en séance, tout en
restant secondaire, notamment
par rapport au critère de l’ancienneté de la demande
. La cotation
des demandes est visible dans les demandes de logements pour les demandeurs eux-mêmes et
les professionnels en charge de l’instruction des demandes et sur l’écran présenté en
commission d’attribution.
NMH n’a pas choisi de rendre anonyme la présentation des demandes en commission.
D’autres bailleurs
18
ont choisi de le
faire afin d’éviter tout conflit d’intérêt et de ne pas
introduire de biais dans la sélection. De même,
d’autres bailleurs
19
ont fait le choix de permettre
à des habitants d’assister à une commission d’attribution afin
de mieux faire comprendre le
processus de sélection et de le rendre plus transparent. Cela a impliqué une modification du
règlement intérieur de la commission prévoyant un engagement de confidentialité et
l’interdiction pour un demandeur d’assister à la sé
ance de la commission qui statue sur sa
demande.
Dans le cadre d’opérations de réhabilitations, l’office est amené à co
-construire des
orientations de peuplement pour l’équilibre territorial avec
ses partenaires de Nantes Métropole,
les équipes de quartier et les réservataires.
3.2.2.2
Outil de rapprochement avec les demandeurs : la « location active » en
projet
La location active permet au demandeur de devenir acteur de son choix de logement
social. Il peut notamment postuler directement sur une offre sur le site Bienveo.fr
20
. L’objectif
est notamment de faire des quartiers QPV des quartiers « choisis » et de rendre le demandeur
« acteur ». Cette pratique a été initiée à titre expérimental en juillet 2019 dans le cadre de la
conférence intercommunale du logement.
Progressivement, l’expérimentation a été étendue à
tous les QPV mais les bilans ont fait ressortir les limites suivantes : un site peu connu du grand
public, des demandes qui ne correspondent pas au public « cible
», des difficultés d’interface
avec les outils métiers des bailleurs. Les limites de cette expérimentation conduisent NMH à
être plus intéressé par le projet du CREHA
Ouest pour disposer d’un outil de location active
directement via l’outil mis à disposition par cet organisme. En outre, NMH consi
dère que le
fait de restreindre l’offre visible uniquement à l’offre en QPV ne permettait pas de rendre
compte de la diversité des produits logements, limitan
t l’attractivité
de la plateforme.
NMH ne dispose pas de bourses d’échange de logements mais le programme d’actions
2025-
2030 de la CIL en prévoit l’étude.
À
ce jour, la réglementation en matière d’échange de
logements sociaux est très restrictive
21
. Une simplification du cadre juridique permettrait de
mettre en place plus facilement ce type d’outil.
18
Par exemple, à la ville d’Aubervilliers et à la
Société anonyme de construction de la ville de Lyon.
19
Ville de Paris, depuis 2015.
20
Il existe aussi le site Al’in pour Action logement et parfois des offres sur le site immobilier de
Ouest France.
21
L’article L
. 442-3-5 du CCH précise que les conditions suivantes doivent être réunies : les deux
ménages habitent un logement loué vide ; ils en font la demande au bailleur ; les 2 logements appartiennent au
même bailleur et sont loués dans le même ensemble immobilier ; l'une des 2 familles compte au moins 3 enfants ;
l'échange permet à la famille la plus nombreuse d'occuper un logement de plus grande surface.
NANTES METROPOLE HABITAT
30
3.2.2.3
La grille de cotation, une aide à la décision, utilisée de façon supplétive
Conformément à la loi Elan du 2017
22
, la conférence intercommunale du logement de
Nantes Métropole a adopté en 2023 une grille de cotation des demandes. Cette grille est
effectivement utilisée depuis 2024 par la commission d’attribution de Nantes
Métropole, mais
uniquement comme outil d’aide à la décision, de façon supplétive, lorsqu’elle permet de choisir
entre des dossiers dont les caractéristiques sont très proches.
Un des principaux critères
23
reste l’ancienneté de la demande, critère paramétré par
l’office pour classer les trois dossiers présentés à la commission sur l’application informatique
Imhoweb du CREHA. Une utilisation plus systématique de la grille de cotation pourrait poser
des difficultés, au regard du caractère déclaratif de certains critères comme par exemple celui
de l’éloignement du lieu de travail
. Lors de vérifications a posteriori, le nouveau logement
demandé se révèle parfois plus éloigné du lieu de travail que l’ancien logement. Certains
demandeurs utilisent parfois des motifs inexacts pour favoriser une demande essentiellement
motivée par le s
ouhait de changer d’environnement lorsqu’ils
résident dans un immeuble avec
des problèmes d’insécurité. Ces derniers peuvent varier en fonction de la situation et seraient
difficiles à intégrer dans une grille de cotation. Cela aurait en outre pour effet d’aggraver la
vacance commerciale dans ces immeubles, par ailleurs parfois récemment rénovés.
Par ailleurs, les attributaires peuvent avoir leur propre grille de cotation, dont le résultat
ne correspond pas
forcément avec celui de la grille de l’EPCI
, ni avec le critère privilégié par
la commission d’attr
ibution de NMH
, l’ancienneté, ce qui peut conduire à des modifications de
l’ordre des candidats présentés par le réservataire.
Cette modification s’opère notamment sur
les dossiers sélectionnés par Action logement, dont le barème est construit suivant une logique
différente de celle de la commission
d’attribution et du barème de la CIL. Le barème d’
Action
logement favorise en effet les demandeurs de moins de 30 ans et les mutations professionnelles,
y compris lorsque l’ancienneté de la demande est faible.
22
La loi Elan modifie l’article L.
441-2-
8 du code de la construction et de l’habitation afin de rendre
obligatoire un système de cotation sur le territoire des EPCI tenus de se doter d’un Plan local de l’habitat. À ce
titre, Nantes Métropole est concerné.
Initialement prévue pour mise en œuvre avant le 31
décembre 2021, la date
butoir a été reportée au 31 décembre 2023 par le décret du 30 juillet 2021.
23
Le taux d’effort, la composition familiale et la stratégie de peuplement sont aussi examinés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
31
Graphique n° 17 :
Non attributions par désignataire et motif en 2024
Source
: CRC d’après NMH
Lorsque l’écart entre la proposition du réservataire et la doctrine de la commission
d’attribution est trop important, la commission peut prendre une décision de non
-attribution,
assez rare, de l’ordre d’une par mois en moyenne. Cela peut être le cas par e
xemple lorsque le
candidat présenté a
u titre de son statut de salarié par Action logement est très proche de l’âge
de la retraite et dont la diminution prévisible des revenus risque de faire monter le taux d’effort
24
à brève échéance au-delà du raisonnable.
La même différence peut s’opérer avec la priorisation
des dossiers sur le contingent réservé aux agents publics, pour lesquels la mutation
géographique est plus importante que l’ancienneté de la demande.
Les non-attributions à des
candidats concernent principalement ceux d’Action logement
(12 cas) et les motifs suivants :
non-
conformité à la politique d’attribution, inadéquation de composition familiale, dette
locative non soldée. En réponse aux observations provisoires, Action logement indique que ses
ser
vices poursuivront leur participation à la commission d’attribution et se rapprocheront de
ceux de NMH afin d’expliciter les motifs des non attributions pour inadéquation de composition
familiale et d’échanger sur les cas particuliers de dette non soldée.
3.2.3
Résultats
: un nombre d’attributions en baisse mais un taux de refus
des
demandeurs de logements qui augmente
3.2.3.1
Un nombre d’attributions en baisse alors que la demande augmente
En 2024, NMH représente 29 % du total des attributions de logement sociaux à Nantes
Métropole.
Chaque année, l’office réalise un bilan des attributions en commission d’attribution
.
Depuis 2019, le nombre de dossiers présentés et
le nombre d’attributions baissent
, malgré la
hausse de la demande sur le territoire de l’EPCI.
24
Loyer en proportion des revenus.
Action Logement Services
Etat - Prioritaire-44
Nantes Métropole
Nantes Métropole Habitat
0
1
2
3
Dépassement des plafonds de
ressources
Absence plan apurement
Inadéquation ressources / loyer
Logement actuel adapté
Orientation vers accompagnement
social
Dette locative non soldée
Inadéquation compo. familiale
Non conforme à la politique
d'attribution
NANTES METROPOLE HABITAT
32
Graphique n° 18 :
Demande métropolitaine et résultats de la commission d’attribution
Source
: CRC d’après NMH
Le nombre de dossiers par logement est en légère baisse sur la période, passant de
2,48 en 2019 à 2,39 en 2024. Le nombre de dossier doit être de trois par logement, sauf pour
les publics prioritaires sur le quota de l’Etat
25
. Par ailleurs, l’office dépend des dossiers
sélectionnés par les réservataires (Nantes Métropole, Etat
–
fonctionnaires, Action logement),
qui ne proposent pas toujours trois dossiers.
L’office envisage à titre dérogatoire un passage en
candidature unique au regard des difficultés de captation de candidats sur certains logements
difficiles à louer en raison de leur environnement,
sous réserve de l’autorisation préfectorale et
de l’inscription dans la charte d’attributions.
La dérogation serait circonscrite aux logements
ayant les caractéristiques suivantes : situés en QPV, délai de vacance commerciale moyen
supérieur à un mois, taux de vacance (commerciale et technique) supérieur ou égal à 4 %. Cette
évolution permettrait de régulariser la pratique du « puzzle
» par laquelle l’office présente les
mêmes candidats sur plusieurs offres, ce qui respecte formellement la norme des trois candidats
par offre mais correspond en réalité à des candidatures uniques.
En 2024, la répartition des attributions par contingents laisse à NMH 36 % de logements
pour lesquels l’office procède à la désignation effective
. Dans le cadre de la gestion en flux
mise en œuvre depuis 2024
26
, les logements ne sont plus individuellement attribués à un
réservataire mais globalisés et attribués aux candidats des réservataires en essayant de respecter
leur quote-
part sur l’année. Ce dispositif est plus souple ce qui devrait permettre de réduire l
a
vacance mais il conduit à des résultats parfois en écart avec les quotes-parts. En 2024, les
attributions sur les contingents de l’Etat et de Nantes
M
étropole ont été inférieures à l’objectif
mais celles en faveur d’Action logement ont dépassé l’objectif.
Le dispositif est toutefois plus
complexe en gestion et a conduit à faire évoluer outil Imhoweb pour en faciliter les opérations.
Le nombre d’attributions au titre du DALO est en hausse, passant de 68 en 2019 à 95 en 2024.
25
DALO, violences conjugales, sortants d’hébergement et
bénéficiaires de la protection internationale.
26
La loi Elan a généralisé au 24 novembre 2023 la gestion en flux, adoptée par NMH depuis 2024.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
2019
2020
2021
2022
2023
Demande au niveau de la
métropole
Demande en cours
Demande satisfaite
taux de satisfaction de la demande
2,2
2,3
2,4
2,5
2,6
2,7
2,8
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Résultats CALEOL NMH
Dossiers présentés en CALEOL
Nombre d’attributions
nombre de dossiers par logement
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
33
Dans la mesure où l’EPCI délègue ses droits de réservation aux communes, l’office
travaille en direct avec ces dernières selon les modalités prédéfinies dans la convention
2024-2026. La plupart des communes ont choisi la gestion semi-déléguée sans prospection par
la commune, sauf Sautron et Orvault, qui assurent la prospection pour la relocation et le neuf
27
.
Graphique n° 19 :
Attributions en 2024 par contingent
Source
: CRC d’après NMH
La répartition géographique des attributions est très dépendante de la localisation du
parc de logements NMH, encore très largement nantais. Pour les 4 % de logements attribués
hors de Nantes en 2024,
l’ancienneté moyenne de la demande augmente fortement, en lien avec
l’attractivité supérieure des logements hors de Nantes, moins souvent situés en QPV.
En 2024,
la majorité des attributions l’ont été à des ménages aux revenus inférieur à 40
% du plafond
applicable aux logements financés avec le PLUS (prêt locatif à usage social)
28
.
27
Saint-Herblain et Bouaye assurent la prospection pour le neuf uniquement.
28
22 642
€ par an pour une personne seule, soit 9
056
€, ou
30 238
€
pour deux personnes, soit 12 095
€.
Action Logement
Services; 268
ALS -
Requalific
ation; 111
Etat -
Fonctionn
aire; 13
Etat -
Prioritaire;
336
La Poste;
1
Ministère de la Justice; 6
Nantes
Métropole;
218
Nantes
Métropole
Habitat;
540
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
Etat
Action
Logement
Services
Nantes
Métropole
Objectif annuel
Résultat 2024
NANTES METROPOLE HABITAT
34
Graphique n° 20 :
Attributions de NMH par commune et par profil de ménage en 2024
Source
: CRC d’après NMH (hors Indre, pour l’attribution par commune,
non significatif avec une seule
attribution)
3.2.3.2
Un objectif d’attribution de logements hors QPV pour les ménages fragiles
difficile à atteindre
Le taux d’attribution hors QPV à des ménages du premier quartile de revenus
29
, fixés à
25 %
30
par la loi du 27 janvier 2017, n
’est
pas atteint par NMH, (22 % en 2024, en progression
par rapport à 2019 mais qui stagne depuis)
, mais est supérieur au taux pour l’ensemble des
bailleurs sociaux de l’EPCI (17,2
%).
De plus, la convention intercommunale d’attributions
a
prévu en 2018
une mise en œuvre progressive de l’objectif légal
(20 % en 2024 et 25 % en
2030), le palier 2024 étant respecté par NMH. Néanmoins, cette adaptation locale
de l’objectif
légal
, décidée dans la convention interdépartementale d’attribution du 1
er
mars 2019,
n’est p
lus
prévue par la loi depuis le 23 novembre 2018
31
. Le parc existant étant majoritairement en QPV
et avec très peu de rotation hors QPV, NMH compte sur la réservation de 25 % des logements
des programmes neufs au premier quartile pour atteindre ces objectifs. Néanmoins, il y a peu
de demandes du 1
er
quartile après instruction et les loyers de ce type de logement ne permettent
pas de positionner les ménages les plus précaires avec des restes-pour vivre estimés suffisants.
L
a loi prévoit que lorsque l'objectif fixé au bailleur n’est pas atteint le
préfet procède à
l'attribution de ces logements aux publics concernés jusqu'à ce que le flux annuel décompté sur
les douze mois précédents atteigne l'objectif assigné au bailleur
. Cette disposition n’a pas été
mise en œuvre pour NMH.
29
Les revenus pris en compte sont en effet ceux des seuls demandeurs d'un logement social et non pas
ceux de l'ensemble de la population de l'EPCI.
30
Y compris ou à des personnes relogées dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain.
31
Article 70 de la loi Egalite et citoyenneté du 27 janvier 2017. Ce taux pouvait être modulé localement
par la conférence intercommunale du logement (CIL). La loi ÉLAN du 23 novembre 2018 a supprimé cette
possibilité.
0
20
40
60
0
500
1000
1500
NANTES
LA
CHAPELLE
SUR ERDRE
COUERON
ST
HERBLAIN
Par commune
Nb d'attribution
Ancienneté moyenne de la demande en nb de mois
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
par revenu en % plafond PLUS
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
35
Le seuil des ressources des demandeurs de logement social du premier quartile
correspond au « niveau de ressources le plus élevé du quartile des demandeurs aux ressources
les plus faibles parmi les demandeurs d’un logement social
». Il est calculé à partir des
déclarations des ménages ayant déposé une demande de logement social. L’office estime que
celles-
ci sont artificiellement minorées. Il observe qu’en cours d’instruction
certains ménages
relevant, a priori, du premier quartile ne le sont plus après mise à jour des ressources. Afin
d’identifier les ménages les plus précaires, l’office estime plus efficient de retenir un indicateur
indexé sur le seuil de pauvreté par exemple. NMH a demandé l’attribution des logements à
loyers accessibles au profit de ménages du second quartile pour les ménages séniors et les
bénéficiaires de l
’allocation adulte handicapé
considérant l’exposition de ces publics à la
précarité économique malgré des ressources supérieures au seuil du premier quartile. Cette
dérogation a été obtenue pour les logements fléchés « adaptation de la société au
vieillissement », NMH espère son extension sur tout son patrimoine.
La chambre considère qu’une telle évolution ne serait légale qu’à condition que la
conférence intercommunale mette en œuvre la différenciation des objectifs entre bailleurs
prévue par la loi. Or une telle perspective semble peu réaliste, elle reviendrait à minorer la cible
du principal bailleur de la métropole, plus spécialisé que les autres dans la gestion des ménages
du premier quartile, et à majorer la cible des autres bailleurs, dont certes la part du parc hors
QPV est plus importante mais dont les niveaux de loyers risquent de ne pas être cohérents avec
le taux d’effort admissible pour des ménages du premier quartile.
L
’ajustement de la stratégie
poursuivie pourrait passer par la redéfinition du premier quartile en fonction de tous les
ménages de l’EPCI plutôt qu’uniquement les demandeurs de logements sociaux. Une telle
évolution nécessiterait toutefois une évolution législative. En réponse aux observations
provisoires, Nantes Métropole
indique qu’une réflexion sur une nouvelle politique de loyers
permettant une meilleure accessibilité des logements sociaux hors QPV est prévue dans la
convention intercommunale d’attribution 2025
-2030.
3.2.3.3
Une hausse des refus des propositions de logements par les demandeurs à
maîtriser, notamment par la cotation
Le taux de refus des propositions de logements par les demandeurs est en hausse, passant
de 21 % en 2019 à 23 % en 2024, malgré la hausse du nombre de demandes. Ces refus diffèrent
la location du logement et ont un coût administratif pour l’office. Leur régulation est un enjeu
de performance et d’équité, vis
-à-
vis des demandeurs dont le dossier n’a pas été sélecti
onné
mais qui auraient accepté le logement.
Depuis 2024, l’office procède à une analyse des refus de logements par le demandeur
choisi en commission d’attribution. Les refus concernent l’ensemble des contingents. Les
principaux motifs invoqués sont l’inadaptation des caractéristiques du logement (20
%), puis
l’environnement –
tranquillité, sécurité (14 %) et la localisation (14 %). Les refus sont
fréquemment liés à la localisation du bien en QPV, notamment sur certaines adresses dont
l’attractivité est faible.
On peut noter que 23 % des refus sont non motivés.
NANTES METROPOLE HABITAT
36
Graphique n° 21 :
Taux de refus de logement attribué
Source:
CRC d’après NMH
Face à la hausse des refus,
l’office poursuit
ses initiatives de visites avant passage en
commission d’attribution et de portes ouvertes dans le cadre des livraisons neuves ou de
livraisons d’opération de réhabilitation. Si la cotation prévoit déjà une pénalisation des refus,
elle
n’
est pas forcément dissuasive
32
et ne distingue pas les refus non motivés (23 % des cas)
des refus motivés : aucune pénalité au premier refus post-commission, même non motivé,
- 15 points pendant 24 mois pour deux à trois refus. En réponse aux observations provisoires,
l’office indique qu’une évaluation de la grille de cotation va être menée
; Nantes Métropole
indique que le sujet des refus fera l’objet d’une attention particulière. Nantes
Métropole ajoute
que la location active
–
où le demandeur se positionne sur un logement - sera aussi développée
pour réduire les refus.
Recommandation n° 4.
: Proposer à Nantes Métropole une révision de la cotation afin
de limiter davantage les refus de proposition de logement par les demandeurs, notamment
lorsque les refus ne sont pas motivés.
3.3
Gestion locative : un examen très limité de la situation des occupants
3.3.1
Un examen de la situation des occupants
complexe à mettre en œuvre et aux
résultats limités
La loi n° 96-162 du 4 mars 1996 prévoit une enquête statistique tous les deux ans sur
les revenus des locataires du parc social (enquête OPS) et une enquête annuelle sur les revenus
des locataires dépassant de 20 % le plafond (enquête SLS), devant payer un surloyer de
solidarité. Une enquête est réalisée chaque année afin de calculer le SLS. NMH confie la
réalisation de l’enquête à un prestataire, pour un montant de 105
490
€ sur deux ans (enquête
SLS+OP
S). Le recueil des avis d’imposition par les services
du bailleur pourrait être facilité et
fiabilisé si une disposition juridique permettait une transmission directe par les services fiscaux.
32
Le demandeur ayant la cotation la plus importante sur Nantes Métropole dispose de 74 points de
cotation, la médiane s’élève à 20
points.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
2019
2020
2021
2022
2023
2024
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
37
Dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et
la demande de logement, - Nantes Métropole est à ce titre concerné - les locataires peuvent perdre
leur droit au maintien dans les lieux si leurs ressources, décla
rées via l’enquête annuelle de
supplément de loyer de solidarité (SLS), dépassent un certain niveau
33
. Concrètement, sont
concernés les locataires qui ont des ressources supérieures à 150
% du plafond pour l’attribution
d’un logement financé par un prêt locatif social (PLS), deux années consécutives.
Ce niveau est
relativement élevé, il est de 87 715
€ par an pour un ménage de quatre personnes.
Ne peuvent perdre
leur droit au maintien dans les lieux les locataires de plus de 65 ans, qui présentent un handicap ou
qui ont une personne à leur charge présentant un handicap, qui vivent dans un logement situé en
QPV ou qui résidaient au 31 décembre 2014 dans un quartier situé en ZUS non classé en QPV.
Nantes Métropole Habitat n’a
pas eu à notifier de perte de droit au maintien sur la période
2019-2024, n
’ayant
pas identifié de ménage dépassant les plafonds deux années consécutives.
Néanmoins, sur les 43
ménages dépassant le plafond de ressources d’attribution dont la CALEOL
de septembre 2023 a examiné la situation, cinq ménages avaient des revenus annuels supérieurs à
50 000
€ dont un ménage approchant les 80
000
€.
Dans ce dernier cas, le revenu fiscal est peu
représentatif de la situation financière du
ménage, qui dispose d’un important patrimoine
professionnel (gérance de cinq sociétés au patrimoine et au résultat significatif, dont quatre SCI),
dont les bénéfices ne sont pas intégrés au revenu du ménage, du fait de leur affectation aux réserves
de la holding personnelle. Le logement occupé se situant hors QPV, la contribution de ce ménage à
la mixité des immeubles est d’un intérêt limité pour l’office.
Si le plafond de ressources pour le
maintien dans le logement (150 % du plafond du PLS) était abaissé à 120
%, comme l’envisage
ait
la proposition de loi « portant fin du maintien à vie dans le logement social »
déposée à l’Assemblée
nationale le 4 février 2025
34
, le nombre de logements concernés par la mesure serait de 24 au
maximum, ce qui représente une faible part du parc mais permettrait de mettre fin à des situations
peu efficientes, voire à des optimisations. Cela permettrait de limiter la tendance à la hausse du
nombre des locataires assujettis au surloyer, qui passent de 243 à 270 entre 2019 et 2024.
La loi « Elan » du 23 novembre 2018 prévoit un examen de la situation des locataires en
commission d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (
CALEOL)
dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la
demande, ce qui est le cas de Nantes Métropole. Le bailleur social doit examiner les conditions
d’occupation des logements tous les trois ans à compter de la date de signature du contrat de
location. L’office a procédé à cet examen en 2023 pour 601
dossiers, sans en tirer de marges de
manœuvres significatives et a suspendu cet examen en 2024 afin d’en revoir la méthode, il devrait
reprendre en 2025. La suspensi
on de l’examen fait suite aux difficultés rencontrées en 2023 dans la
mise en œuvre de
ce dispositif. En effet, il concerne un nombre très élevé de locataires, pour lesquels
les informations ne sont mises à jour que tous les deux ans (enquête OPS). Les nombreux critères
octroyant un droit au maintien et le faible nombre de logements disponibles rendent peu pertinente
l’émission d’un avis dans de nombreux cas.
Néanmoins, l’examen de l’occupation reste utile,
notamment pour réduire les situations de sous-occupation. En 2024, des personnes seules occupent
3 % des logements de 6 pièces, 7 % des logements de cinq pièces et 14 % des logements de quatre
pièces. Au total, le nombre de logements en sous occupation excède celui de ceux en suroccupation,
de 53
logements, l’écart s’est toutefois réduit depuis 2019.
33
Article L. 442-3-3 du CCH.
34
Retirée le 31 mars 2025.
NANTES METROPOLE HABITAT
38
L’office n’est pas en mesure de
vérifier si certains de ses locataires sont propriétaires
d’une résidence secondaire. Afin de fiabiliser cette information, que l’office ne demande pas
aujourd’hui à ses locataires, une disposition juridique serait nécessaire pour permettre à l’office
d’av
oir accès à cette information à partir des fichiers fiscaux. Ce type de situations gagnerait à
alimenter la partie de la commission d’attributions consacrée à l’occupation du logement.
Sous
réserve du volume identifié, cela permettrait de faire augmenter le taux de rotation des
logements, aujourd’hui
faible et en baisse.
NMH se caractérise par une ancienneté significative des locataires, 38 % ont plus de
10
ans d’ancienneté (dont 20
points de plus de 20
ans d’ancienneté), mais similaire à celle de
la moyenne nationale dans les zones de même type (A). Cette ancienneté est valorisée par le
bailleur à travers un bonus fidélité mis en place en 2019, qui consiste à financer jusqu’à 90
%
des travaux d’amélioration de l’intérieur du logement. Ce dispositif fait l’objet d’une forte
demande et a dû être suspendu en 2024 à la suite des retards pris dans la période de covid de
2020.
3.3.2
Une vacance en hausse et une rotation des logements en baisse
La vacance des logements est en hausse depuis 2019, cela concerne notamment la
vacance technique, qui reflète la hausse des travaux. La vacance commerciale est pour
l’essentiel concentrée sur un nombre réduit d’immeubles qui pâtiss
ent de problèmes
d
’
environnement.
Graphique n° 22 :
Évolution de la vacance et taux de rotation
Source
: CRC d’après NMH La méthode de calcul du taux de rotation a été revue fin 2022 : sorties de l’année /
nb de logements occupés au 31/12 de la même année ; Définition antérieure : Nb d’attributions de l’année / nb de
logements occupés au 31/12 de la même année).
0%
2%
4%
6%
8%
2019
2020
2021
2022
2023
2024
vacance technique
Vacance locative autres motifs
vacance commerciale
TOTAL logements vacants 31/12
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Taux de rotation
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
39
La rotation des logements
35
est en baisse depuis 2019, notamment pour les T2 et T3.
Pour les T2, la part de ce type de logement dans le parc de NMH étant moins importante que
leur part dans la demande, la faible rotation sur ce segment vient renforcer le manque de T2. La
baisse de la rotation des logements traduit les difficultés des locataires du parc de l’office à
poursuivre leur parcours résidentiel, dans le parc privé, ou même dans le parc des autres
bailleurs sociaux, dont les loyers sont plus élevés.
Graphique n° 23 :
Rotation des logements par type
Source
: CRC d’après NMH
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le nombre d’attributions baisse, conséquence d’une offre réduite par
rapport à la
hausse de la demande. Ni la création de logements, faible chaque année, ni la rotation du parc
existant, en baisse,
ne sont suffisants pour absorber la hausse de la demande. L’examen de la
situation des occupants est très limité, il ne permet pas d’améliorer la rotation des logements
et d’activer des parcours résidentiels. Les moyens de l’office sont limités compte ten
u de
l’absence de communication des données fiscales sur le revenu ou le patrimoine financier ou
immobilier des locataires
La cotation de la demande en fonction des critères arrêtés par la conférence
intercommunale
n’est pas systématiquement utilisée pour les attributions, la commission
d’attribution privilégiant
notamment
l’ancienneté de la demande. Les orientations de la
commission ne correspondent pas toujours à la logique de sélection des demandeurs des
désignataires, notamment pour Action logement, ce qui peut conduire à des non attributions.
Le taux de refus par les demandeurs des propositions de logement (23 %) est élevé pour
une métropole au marché immobilier tendu. Il est en outre
en hausse malgré l’accroissement
du nombre de demandes. Ces refus diffèrent la location du logement et ont un coût administratif
pour l’office. Leur régulation est un enjeu de performance et d’équité, vis
-à-vis des demandeurs
dont le dossier n’a pas été sé
lectionné mais qui auraient accepté le logement. La chambre invite
l’office à proposer à Nantes
Métropole une majoration de la pénalité en cas de refus non motivé
(23 % des cas), qui pourrait être utilement doublée et appliquée dès le premier refus.
35
N
ombre de logements libérés au cours de l’année
/ nombre de logements occupés du parc en fin
d’année.
0%
10%
20%
30%
T1
T2
T3
T4
T5
T6
2019
PLAI
PLS
PLUS
0%
10%
20%
30%
T1
T2
T3
T4
T5
T6
2024
PLAI
PLS
PLUS
NANTES METROPOLE HABITAT
40
4
PRISE EN COMPTE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
4.1
Des résultats du bilans de gaz à effet de serre à intégrer dans la stratégie
patrimoniale
Soumis à la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 (Article 75)
36
,
les offices publics d’habitat
dont les effectifs dépassent 250 salariés, ce qui est le cas de NMH, doivent réaliser un bilan de
leurs émissions de gaz à effet de serre tous les quatre ans, depuis 2011. NMH a réalisé des
bilans en 2016 et en 2024, respectivement sur les années 2014 et 2023. Les bilans ont été publiés
sur le
site
de l’ADEME, il manque néanmoins pour le dernier bilan la partie relative au p
lan
d’actions, qui devra notamment fixer la cible de baisse des émissions de l’office, en cohérence
avec la stratégie nationale bas carbone
37
. Les bilans 2016 et 2024 ne sont pas directement
comparables le champ étant plus exhaustif en 2024, une présentation complémentaire des
résultats 2023 au format 2016 aurait permis d’apprécier la trajectoire de l’office.
Une fois restreintes par la chambre aux champs les plus comparables, les émissions sont
en hausse pour les émissions indirectes liées à l’énergie (+
11 %) et en baisse pour les émissions
directes (- 9 %), le total, restreint à ce périmètre comparable, est en baisse de 4 %. Le nouveau
bilan a été étendu à la troisième catégorie
d’émission
s de gaz à effet de serre (« scope 3 »),
conformément au décret du 11 juillet 2022.
Sur le total d’émissions en 2023 (79
429 tonnes),
une partie importante provient des consommations individuelles de gaz (16 600 tonnes) et des
achats de logements neufs (15 000 tonnes). Les émissions par logement sont nettement plus
importantes pour les logements neufs livrés (60 tonnes), que pour les logements réhabilités
(7
tonnes). Dans le cadre de la trajectoire de transition écologique de l’office, l’importance des
émissions liées à la construction gagnerait à être davantage prise en compte dans la fixation de
l’objectif de production de logement. L’artificialisation des sols liée aux constructions neuves
est aussi un critère qui devrait conduire à optimiser cette modalité de
développement de l’offre,
au regard de l’objectif de zéro
artificialisation nette fixé par la loi climat et résilience du
22 août 2021.
36
Et décret n° 2011-829 du 11 juillet 2011.
37
Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
41
Graphique n° 24 :
Émissions de tonnes d
’équivalent
C02.
Source
: CRC d’après
NMH et
Bilans - Bilans GES
(tonnes d’équivalent C02)
Dans le cadre du plan stratégique de patrimoine 2025-
2034, l’option «
au fil de l’eau
»
déjà très ambitieuse par rapport aux réalisations sur les exercices récents (+ 450 logements
neufs par an, contre 248 en 2023) est plus cohérente avec le respect des objectifs de transition
écologique que celle « ambition renforcée » (+ 550 logements neufs par an). Les émissions de
la construction par logement et par m² devraient être rappelés dans le plan stratégique de
patrimoine. Les estimations disponibles indiquent
qu’en moyenne les émissions de gaz à effet
de serre d’un logement neuf sont de l’ordre de 1,3
tonne par m²
sur l’ensemble du cycle de vie.
Le plan stratégique de patrimoine pourrait indiquer quelle est la cible d’émissions de gaz à effet
de serre par m² visée pour le neuf.
La cible d’émissions par m
² devra être cohérente avec la
stratégie nationale bas carbone, introduite par la
loi n°2015-992 du 17 août 2015
. Cette stratégie
fixe ainsi à
–
49
% la cible d’émissions du secteur des bâtiments en 2030 par
rapport à 2015 et
prévoit des indicateurs pour le logement neuf
: émissions de gaz à effet sur l’ensemble de leur
cycle de vie, stockage de carbone dans les produits de construction par m² de surface de
plancher, part des déchets du bâtiment ayant une valorisation matière.
La fixation d’une cible
ambitieuse grâce à des options de construction peu carbonées est susceptible de générer un
surcoût, mais ouvre aussi la possibilité de financements bonifiés, de la part des institutions
publiques mais aussi des banques, qui ont désormais des objectifs de décarbonation de leur
activité de prêt.
En réponse aux observations provisoires, l’office indique qu’il a engagé un
chiffrage de
l’impact carbone du
plan stratégique de patrimoine pour vérifier la trajectoire
carbone prévue selon les deux scénarios de développement.
-
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
Evolution entre 2014 et 2023
limitée aux postes comparables
2014
2023
consommations
individuelles de
gaz
achats de
logements
neufs
réhabilitations
de logements
autres
Principaux postes
bilan 2023
0
10
20
30
40
50
60
Emissions par
logement en
travaux
NANTES METROPOLE HABITAT
42
Recommandation n° 5.
: Fixer dans le plan stratégique de patrimoine une trajectoire
d’émissions de gaz à effet de serre cohérente avec la stratégie nationale bas carbone
(loi n° 2015-992 du 17 août 2015), notamment en matière de logement neuf, avec une
cible d’émissions par m
².
4.2
Un parc locatif dont les travaux d’isolation sont programmés
, mais une
revalorisation des loyers à ajuster en cohérence
4.2.1
Une politique des loyers à mettre en cohérence avec la performance énergétique
des logements
Entre 2019 et 2025, la part des logements avec une étiquette favorable (A-C) a diminué,
dans un contexte où la méthode du diagnostic énergétique a été réformée, avec notamment un
seuil plus exigeant pour la classe énergétique G. Néanmoins, l
’évaluation des émissions de gaz
à effet de serre du parc de logements évolue très favorablement entre 2019 et 2025, avec une
inversion des proportions entre logements émissifs (classes D-F) et logements peu émissifs
(classes A-
C). Cette évolution s’explique par les travaux engagés sur les modes de chauffage et
notamment l’extension du raccordement au réseau de chaleur
urbain.
Graphique n° 25 :
performance énergétique du parc 2019-2025
Source
: CRC d’après NMH
(donnés 2025 arrêtées en janvier ; réforme du DPE intervenue en 2021 : 77 % des
logements ont un nouveau DPE).
La loi climat et résilience du 22 août 2021 (article 159) prévoit un gel des loyers pour
les logements classés F ou G à partir du 22 août 2022. À compter de sa délibération sur la
politique des loyers pour 2023, l’office indique que «
conformément à la loi Climat, les loyers
seront gelés pour les logements gérés par l’office
» de classe F ou G. Les délibérations sur la
politique de loyers pour 2023, 2024 et 2025 font
état d’une
très faible part de logements qui
serait concernée par le gel des loyers, évoquant 22 logements identiques chaque année. Or
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
A-C
D-G
Parts des logements avec étiquette
favorable (A-C)/défavorable (D-G)
2019
2025
0%
20%
40%
60%
80%
100%
A-C
D-G
Classe d'émissions de gaz à effet de
serre
2019
2025
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
43
l’actualisation des DPE
après leur réforme de juillet 2021 a abouti à classer F 103 logements
en 2022, 182 en 2023 et 178 en 2024
38
. L
’information
présentée au CA de 2022 à 2024
sous-estime fortement le nombre de logements qui auraient dû être concernés. L
’office ayant
appliqué le gel prévu par la loi à 22
locataires entre 2023 et 2025 au lieu d’environ 180
, des
réclamations pourraient être faites pour les autres logements qui auraient dû être concernés.
L’incidence d’un gel des loyers est significative sur la période
, au vu des fortes revalorisations :
2023 : + 2,9 %, 2024 : + 3,5 %, 2025 : + 3,3 %.
L’incertitude soulevée par l’USH sur
l’applicabilité directe de l’art. 159 de la loi
climat et résilience de 2021 au parc social est sans
incidence, l’office ayant choisi d’a
ppliquer la loi, il doit le faire de la même façon pout tous ses
locataires et faire évoluer leur nombre en fonction de la réévaluation des DPE
, dès l’année où
le nouveau DPE est délivré.
En réponse aux observations provisoires, l’office indique qu’a
fin
de renforcer la cohérence de sa politique de gel de loyer il a prévu, à compter de 2026, de définir
le champ des logements concernés par le gel sur les données RPLS connues au moment du vote
du budget primitif N+1, ce qui va dans le sens de la recommandation de la chambre.
Recommandation n° 6.
: Mettre en cohérence avec les derniers diagnostics le champ du
gel des loyers des logements peu performants au niveau énergétique (classés F et G).
Graphique n° 26 :
Nombre de logements au DPE F ou G et nombre de gels de loyer
Source: CRC
La loi climat et résilience du 22 août 2021 (art. 160) prévoit une interdiction de louer
les logements classés G à partir du 1
er
janvier
2025. D’après le recensement de ses logements
39
,
l’office dispose en
mai 2025 de 37 logements dans cette situation. Or la délibération sur la
politique des loyers
indique chaque année depuis 2023 que l’office n’a aucun logement classé
G.
L’
information donnée aux administrateurs est inexacte,
le recensement de l’office pour le
RPLS en dénombre 8 en 2022, 7 en 2023 et 6 en 2024. L
’office risque de ne pouvoir conclure
de nouveaux baux ou des renouvellements de location sur ces logements, majorant la vacance
et les pertes de loyers.
38
Statistiques sur les logements depuis 2019 base RPLS transmises à la CRC (Q1-T03-03), confirmées
dans le plan stratégique de patrimoine 2025-2034, page
28. En outre l’office a 5
logements classés G en 2025.
39
Fichier communiqué à la date du 22 mai 2025.
0
50
100
150
200
250
300
2 022
2 023
2 024
2025 (mai)
logements en DPE F ou G
logements dont le loyer est
gelé
NANTES METROPOLE HABITAT
44
À partir de 2034, ce sont les logements classés E qui seront interdits à la location, ce qui
représente 1 864 logements en mai 2025.
L’ambition de rénovation bas carbone de l’ensemble
du parc représente un investissement estimé à plus d’un milliard d’euros, tandis que le
diagnostic patrimonial classique identifie un besoin de 587
M€. Cependant, même en
mobilisant au maximum les capacités financières, les marges de réinvestissement de l’office
restent contraintes : 440
M€ dans le cadre d’un scénario «
fil de
l’eau
» ; 535
M€ pour le
scénario « intensification des ambitions », intégrant un soutien accru de la CGLLS et
l’accélération de la construction neuve.
Le besoin de financement complémentaire classique est compris entre de 147
M€ par
rapport au diagnostic patrimonial classique et 660
M€ par rapport à une rénovation bas carbone
du parc. Ce dernier objectif paraît peu atteignable, le premier objectif nécessitant déjà une
mobilisation importante de financements externes non acquis à ce stade.
Pour maintenir la dynamique de ses produits locatifs, l’office va devoir consentir des
investissements importants, à prioriser en fonction de l’étiquette énergétique des biens, et à
articuler avec une politique de cession de biens énergivores dont le rendement locatif est
globalement trop faible pour être conservés.
L’office est ainsi contraint aujourd’hui d’envisager
la démolition de logements individuels « pour lesquels les investissements de l’office ont été
conséquents et s’avèrent désormais inefficient
s »
40
.
4.2.2
Pour les logements de l’office, la montée en charge des travaux de rénovation
énergétique est importante et ses perspectives adaptées aux besoins
Entre 2019 et 2024, les montants consacrés aux travaux de rénovation énergétique ont
fortement progressé, passant de moins de 5
M€ à près de 25
M€, pour un total de logements
rénovés de 2 975, soit un investissement moyen par logement de 15 747
€. Le taux des dépenses
de rénovation énergétique sur les dépenses globales est de 38 % pour les travaux réalisés, pour
les travaux projetés entre 2025 et 2034, il passerait à 46 % avec un budget prévisionnel estimatif
de 210
M€
41
, soit 21
M€ par an en moyenne. L’effort de rénovation énergétique atteint en 2024
et projeté d’ici 2034 paraît cohérent avec les besoins. Les 14
520 logements déjà rénovés ou
dont la rénovation est programmée d’ici 2034 permettent de couvrir les 6
475 logements de
classe énergétique D à G recensés en 2025 et les deux tiers des logements classés C.
40
PSP 2025-2034.
41
Scénario au fil de l’eau du PSP.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
45
Graphique n° 27 :
Montants des travaux de rénovation énergétique
Source
: CRC d’après NMH
(exécuté et prévisionnel)
4.2.3
Une utilisation significative
du dispositif de certificats d’économie d’énergie
Une convention pilotée par l’Union sociale pour l’habitat des régions des Pays de la
Loire - Normandie et Bretagne a été signée le 4 mars 2022 avec un obligé : EDF,
pour la
5e
période (2022-2025), garantissant un prix de rachat des CEE sur toute la période. Cette
convention permet d’assurer une meilleure visibilité budgétaire et d’optimiser la valorisation
des actions. Afin d’assurer une gestion plus rigoureuse et conforme au ca
dre réglementaire,
l’office a fait appel à une assistance à maîtrise d’ouvrage, un collaborateur est référent au sein
de NMH pour coordonner les dossiers CEE. Lorsque les données sont disponibles, l’office a
mesuré des économies d’énergies effec
tives sur les bâtiments ayant bénéficié de CEE, allant de
6 à 38 %, avec une moyenne à 11 %. Sur la période 2019-2025, le montant des CEE versés est
de 5,3
M€.
Graphique n° 28 :
É
conomies d’énergie estimées et versements de CEE
Source
: CRC d’après NMH
(MWhc : mégawatheures cumac)
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
0 €
5 €
10 €
15 €
20 €
25 €
30 €
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2027
économies d'énergie estimées
(MWhc)
CEE versés (€)
€/MWhc
NANTES METROPOLE HABITAT
46
4.2.4
La
mise en œuvre de
s règles
de l’UE sur l’efficacité énergétique
aura des
conséquences financières significatives sur l’office et sur les locataires
La
directive européenne du 8 mai 2024 sur la performance énergétique des bâtiments
fixe un objectif de suppression des combustibles fossiles, dès sa transposition pour les nouveaux
bâtiments, et d’ici 2040 pour les bâtiments existants.
En 2023, la consommation de gaz est un
des principaux postes d’émissions de gaz à effet de serre de l’office. Ce dernier a toutefois
engagé une démarche de remplacement du chauffage et d’eau chaude au gaz par un
raccordement au réseau de chaleur métropolitain. Ce dispositif de « changement de vecteur »
concernera 732 logements après les travaux programmés entre 2025 et 2027. Cet effort reste
toutefois encore très limité au regard de la part du parc utilisant le gaz. Si le rythme de ces
travaux de changement de vecteur n’est pas fortement accéléré, notamment pour les chauffe
-
eaux, la majorité du parc restera
dépendante des énergies fossiles. En effet, l’utilisation des
énergies fossiles reste très majoritaire pour l’eau chaude (67
%). En projetant d’ici l’échéance
de la directive du 8 mai 2024 le rythme de sortie des
énergies fossiles pour le chauffage et l’ea
u
chaude 2025-
2027, l’office parviendrait à supprimer le chauffage au gaz en 2037 mais aurait
encore de l’ordre de 3
000 logements, soit 13 % de son parc, dont le chauffe-eau est au gaz en
2040.
Au total, malgré les travaux programmés d’ici 2027 la part des énergies fossiles sera de
64
% des logements pour l’eau chaude et de 31
% le chauffage, ce qui ne permettra pas d’éviter
une hausse de charges significative du fait de l’assujettissement au marché des quota carbone
en 2027. L’effort restant à fournir d’ici 2040 est très conséquent, l’office l’estime à 1
Md€ pour
décarboner entièrement le fonctionnement de ses logements, mais sans financement disponible
à ce stade, les moyens propres de l’office n’étant pas suffisants.
Graphique n° 29 :
Nombre de logements dépendants des énergies fossiles et non fossiles pour le
chauffage et l’eau chaude
Source
: CRC d’après NMH
(rythme de changement de vecteur programmé 2025-
2027 projeté jusqu’en 2040)
-5 000
-
5 000
10 000
15 000
20 000
eau chaude
chauffage
Nombre de logements par
énergie
hors énergies fossile
énergies fossile
sortie des énergies fossiles
programmée 2025-27
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
47
La
directive de l’UE du 10 mai 2023
étend le marché des quotas d
’émission de gaz à
effet de serre
au secteur du bâtiment, ce qui contraindra l’office à s’acquitter d’un surcoût pour
ses achats d’énergie fossile à partir de 2027
. La
Cour des comptes
estime que la hausse des prix
serait de l’ordre de 11 à 13
% pour le gaz. Cette hausse des charges serait répercutée sur les
locataires, ce qui peut poser des questions de soutenabilité financière et d’acceptabilité, étant
donné qu’ils ne sont pas responsables du choix de l’énergie pour leur logement.
Compte tenu
des délais et des capacités de l’office, ses consommations d’énergies ne pourront pas être
suffisamment décarbonées d’ici 2027, au regard du nombre de logements dépendant des
énergies fossiles et du rythme de la décarbonation engagée, évoquée ci-dessus.
L’assujettissement dès 2027 des consommations d’énergie fossile à des quotas payants
risque, soit de dégrader
l’
autofinancement
de l’office s’il ne répercute pas la hausse de ses
charges sur ses locataires, soit
de poser des questions d’acceptabilité pour ses locataires s’il
répercute intégralement et uniformément cette hausse des prix. Une modulation de la hausse
des charges selon les revenus des locataires pourrait être étudiée, un mécanisme de péréquation
pouvant permettre de la rendre plus acceptable. C
ette orientation permettrait en outre d’éviter
une forte hausse des impayés. Une compensation différenciée sur les loyers pourrait aussi être
envisagée. La baisse des loyers des premiers déciles de locataires, d’une ampleur similaire à la
hausse des charges, serait compensée par une hausser de ceux des derniers déciles. Un dispositif
pouvant s’y apparenter
est prévu par
l’article
81 de la loi du 27 janvier 2017
, il suppose d’être
prévu dans la convention d’utilité sociale initiale ou par avenant. Le
fonds social pour le climat
créé en 2023 par l’UE
pourrait aussi permettre de financer la décarbonation du secteur
résidentiel, mais son dimensionnement (10
Md€ pour la France) n’en fera qu’un complément
de financement.
En réponse aux observations provisoires, l’office indique qu’il poursuit ses
travaux de suppression des chaufferies au gaz et qu’il prône auprès des autorités la création
d’un tarif social de l’énergie.
Recommandation n° 7.
: Anticiper le risque de hausse des charges en 2027 liée aux
quotas carbone, en accélérant la décarbonation et en étudiant la possibilité de moduler la
hausse des charges en fonction du revenu des locataires.
4.3
Un parc tertiaire dont les caractéristiques évoluent dans le sens prévu
par la réglementation
4.3.1
Pour ses bâtiments administratifs, l
a trajectoire de l’office est en ligne avec les
objectifs du décret tertiaire
L’office doit atteindre les objectifs d’économie d’énergie prévus par le «
décret
tertiaire »
42
sur ses locaux administratifs qu’il occupe ou qu’il loue, soit 11
bâtiments. Par
rapport à l’année de référence (entre 2011 et 2019), la baisse de consommation est en moyenne
de 20
%. Les gains sont très variables en raison d’années de référence différentes et
des dates
de dernière rénovation. L’agence Watteau n’a ainsi quasiment pas réalisé d’économies
42
Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019
, pris en application de l’article
175 de la loi ELAN du
23 novembre 2018.
NANTES METROPOLE HABITAT
48
d’énergie entre 2018 et 2023. Afin de respecter l’objectif de baisse des consommations de 40
%
à échéance 2030, des travaux seront nécessaires dans cette agence, même si son niveau de
consommation rapporté à la surface est plutôt bon. Sur la partie de son parc qu’il occupe, NMH
vise en 2030 des économies d’énergie de 34
% par rapport à l’année de référence (2017
-2018),
à la fois par des travaux et par la cession du site le plus consommateur. La cible prévisionnelle
de
–
34 % se situe en deçà de celle prévue par le décret (- 40 %). Pour son parc tertiaire, mis en
location par l’office ou qu’il loue, la trajectoire d’ici 2030 n’est pas encore définie, alors qu’il
ne reste que cinq ans pour programmer les travaux permettant d’atteindre la cible. En moyenne
,
sur le parc des EHPAD, la baisse de consommation a été de 20 % en sept ans, ce qui est en
ligne avec la trajectoire attendue, la moitié de l’effort restant à effectuer entre 2023 et 2030.
Sur
la totalité du parc, la tendance entre l’année de référence et 2023
aboutit, en étant projeté de
façon linéaire, à des économies d’énergie
en ligne avec
l’objectif du décret tertiaire
, ce qui
implique toutefois de maintenir ce rythme d’efforts.
Graphique n° 30 :
É
conomies d’énergie
des locaux tertiaires
Source :
CRC d’après NMH
4.3.2
La
production d’énergie
et la végétalisation toiture se développent
La loi n° 2023-175 du 10 mars
2023 relative à l’accélération de la production des
énergies renouvelables impose l’intégration de dispositifs de végétalisation ou de production
d’énergie renouvelable (principalement photovoltaïque) sur les bâtiments non
résidentiels neufs
ou faisant l'objet d'une rénovation lourde, de plus de 500 m² de surface, et parfois sous condition
de présence de parkings extérieurs de plus de 10 places. Les obligations seront étendues dès
2028 aux bâtiments non résidentiels existants, avec une incitation forte pour les bailleurs
sociaux à réaliser des études de faisabilité. À ce stade, cette réglementation ne concerne que les
bâtiments non résiden
tiels soit une infime minorité du patrimoine de l’office. Plusieurs
installations photovoltaïques ont déjà été réalisées ou sont en cours de programmation, que ce
soit en vente totale ou en autoconsommation collective.
L’office a aussi engagé un travail de
végétalisation des toitures
sur l’ense
mble de son parc
, en lien avec le cycle de l’eau et la
production alimentaire : réalisation d’une mini
-forêt au Bois Hardy, création de jardins potagers
et construction d’une serre bioclimatique avec production maraîchère en toiture d’un immeuble
en cœur de QPV (projet sy
mbiose).
-40%
-35%
-30%
-25%
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
TOTAL
Gain par bâtiment en
2023/Référence
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
8 000 000
Référence
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Objectif 2030
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
49
Graphique n° 31 :
Cumul des ventes d’énergie photovoltaïque (KW crête)
Source
: CRC d’après NMH
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les résultats du bilan de gaz à effet de serre gagneraient à être articulés avec le plan
stratégique patrimonial, notamment pour fixer la cible de logements neufs, la construction étant
particulièrement émissive. Une cible d’émissions de gaz à effet de serre par m
² de logement
neuf construit pourrait ainsi être fixée afin de respecter l’enveloppe globale d’émissions que
l’office doit se fixer en cohérence avec
la stratégie nationale bas carbone.
Le gel des loyers prévus par la loi est appliqué sur un champ trop restreint au regard
des derniers diagnostics de performance énergétique. La chambre recommande à l’office de
mettre en cohérence sa politique de loyers et ses diagnostics de performance énergétique, près
de 300 logements devraient ainsi soit être rénovés soit voir leur loyer gelé.
L’objectif réglementaire de sortie des énergies fossiles du parc sera difficile à atteindre
,
notamment pour les chauffe-
eaux, même à l’échéance 2040. Pour l’échéance 2027
d’
assujettissement aux quotas
carbone de l’énergie des bâtiments, l’office ne pourra échapper
à une hausse de ses charges, dont la répercussion sur ses locataires pourrait être difficilement
acceptable. Une accélération de la décarbonation est nécessaire pour limiter la hausse des
charges. En accompagnement, une modulation du surcoût en fonction du revenu des locataires
pourrait être envisagée, soit directement soit via une modulation du loyer en compensation.
0
100
200
300
400
2013
2014
2014
2014
2021
2025
NANTES METROPOLE HABITAT
50
ANNEXES
Annexe n° 1. carte des implantations de NMH
...............................................................
51
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
51
Annexe n° 1. carte des implantations de NMH
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire