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Présentation du Rapport public annuel 2009
Conférence de presse de M. Philippe Séguin, Premier président
Mercredi 4 février 2009
Mesdames, Messieurs,
Avant toute chose, permettez-moi de vous souhaiter la bienvenue à la Cour. C’est
toujours un plaisir de vous accueillir si nombreux à l’occasion de ce rituel qu’est la
publication du rapport annuel.
Je n’ai pas besoin de vous confesser que vous n’en êtes pas tout à fait les premiers
destinataires. Je viens en effet de le remettre au Président de la République et la prolongation
de notre entretien explique un léger retard dont je vous prie de bien vouloir m’excuser. Ainsi
que de l’horaire retenu, certainement peu propice. Mais comme chaque année, nous avons
tenu à vous tenir informés et à travers vous les citoyens, juste après lui. Et ce avant même la
remise officielle du rapport au Parlement cet après-midi.
Cette année encore, il me semble que le rapport annuel « valait le déplacement ». Le
rapport 2009 compte en effet plus de 1000 pages, issues du travail de plus d’une centaine de
magistrats qui ont sélectionné pour vous quelques unes des observations les plus exemplaires,
les plus significatives d’un an de contrôles.
Ce millésime a été, comment dirais-je- « mis en bouteille » par le service du rapport
public et ce n’est pas une mince affaire… je salue donc le rapporteur général, Mme Bazy
Malaurie, qui n’a pas ménagé ses efforts… merci également à son équipe, aux présidents de
chambre et à tous les rapporteurs qui ont participé à ce travail.
Comme tout bon vin, il a une très bonne « attaque », consacrée aux finances publiques
dans la crise. Son « évolution en bouche » ne vous décevra pas non plus : nous revenons sur
les efforts structurels conduits par l’Etat pour se réformer et se moderniser, avec plus ou
moins de succès. La « finale » enfin, ce qui reste…, est consacrée au suivi des suites. Je sais
que la Cour est attendue sur ce sujet…Le deuxième tome du RPA permet à nouveau de
combattre, chiffres à l’appui, cette idée fort répandue selon laquelle elle ne serait que très
rarement entendue.
C’est donc en quelque sorte 2 rapports en un que nous vous proposons. Je dois même
dire 3 rapports en un car nous vous remettons également le rapport d’activité de la Cour de
discipline budgétaire et financière. Permettez-moi maintenant de vous en présenter le contenu.
1
I-
Une première série de ce que nous appelons des « insertions » est consacrée à
la crise et aux finances publiques.
Il est désormais de tradition que le RPA comporte chaque année un chapitre sur la
situation des finances publiques.
Nous ne pouvions, cette année moins que les autres, nous
dispenser de cet exercice.
Force est de constater que la France aborde la récession dans une situation plus
mauvaise qu’au début des récessions précédentes : la dette publique qui est aujourd’hui de 64
% n’était que de 40 % à la fin de 1992. Nos marges de manoeuvre sont par ailleurs faibles si
l’on considère que notre taux de prélèvements obligatoires est quasiment le plus élevé des
pays de l’OCDE.
L’impact de la crise s’est déjà fait sentir sur le déficit pour 2008 du fait de la baisse
des recettes. Pour les années à venir, il faudra ajouter à cela le coût des mesures d’aide aux
banques et du plan de relance : l’effet total sera fort
1
mais en principe temporaire sur le
déficit ; il sera en revanche massif et durable sur la dette
. Même si les prévisions du
gouvernement étaient respectées, avec notamment un retour à la croissance en 2010 -ce qui
n’est encore qu'une hypothèse- le supplément de dette par rapport à 2007 serait, en 2010, de
250 milliards (pour mémoire la dette fin 2007 s’élevait à plus de 1 200 milliards).
Cette dette, on le sait, coute très cher à la France. Il faut donc faire tous les efforts
nécessaires pour qu’elle soit stabilisée au plus vite et qu’on la réduise dès que possible. A cet
effet, il convient :
- premièrement, que les mesures de relance soient effectivement limitées dans le temps,
- il faut, deuxièmement, « sécuriser » les recettes, ce qui veut dire qu'il faut en finir avec
l’accroissement des niches fiscales et sociales qui grèvent les revenus de l’Etat. La loi de
programmation pluriannuelle des finances publiques prévoit des dispositions en ce sens et
c’est un point très positif.
- il faut, enfin, continuer l’effort de maîtrise des dépenses. On ne peut se permettre d’attendre
le retour de la croissance pour faire les ajustements structurels qui s’imposent dans
l’administration et à cet égard, les économies actuellement promises dans le cadre de la RGPP
ne suffiront pas… le gouvernement estime qu’elles génèreront 6 milliards d’économies à
l’horizon de 2012 là où il en faudrait 50 milliards. Encore faut-il que les économies annoncées
se concrétisent effectivement… ce qui n’est pas certain ; il faut en effet engager maintenant
les réformes, tout en sachant d'ailleurs que certaines impliqueront un coût d’accompagnement
non négligeable. Nous pourrions nous référer également aux
audits de modernisation
qui ont
précédé la RGPP et auxquels nous consacrons un chapitre du RPA. S’ils ont constitué une
véritable avancée méthodologique, leurs préconisations n’ont pas été, à ce stade,
suffisamment prises en compte.
Je profite de ce développement sur les finances publiques pour vous signaler le
chapitre du rapport consacré
à
la trésorerie de l’Etat.
C’est assez rare pour être
souligné, nous dressons un bilan plutôt positif du travail de l’Agence France Trésor.
Nous avons également examiné cette année la
gestion des bases cadastrales par les
services fiscaux,
contrôle qui met en évidence le caractère obsolète et donc inéquitable de
notre fiscalité locale. Nous ne négligeons pas, vous le voyez,
les finances locales. Là encore,
1
le plan de relance conduira, selon le gouvernement, à une hausse du déficit de 18,5 milliards en 2009
2
nous ne sommes pas exclusivement critiques ; nous saluons les bonnes pratiques en matière
notamment de
contrôle et de pilotage de la gestion
. Nous abordons à l’inverse sans
ménagement l’épineux sujet des
emprunts structurés
. S’il est à ce stade difficile de chiffrer
leur coût, nous déplorons que beaucoup d’exécutifs locaux se soient lancés sur de tels produits
sans en avoir mesuré les conséquences financières et sans en avoir informé les assemblées
délibérantes. Puisqu’il paraît que le principe de la libre administration des collectivités
territoriales ne permet pas d’interdire purement et simplement de tels emprunts (ce qui serait
pourtant salutaire !), il nous semble à tout le moins indispensable qu’avant de s’engager dans
de telles opérations, les exécutifs en mesurent les risques et en informent
leur assemblée
délibérante.
Nous abordons enfin un autre sujet central dans la crise que nous connaissons, celui
des
autorités de contrôle et de régulation du secteur financier
: la commission bancaire,
l’autorité de contrôle des assurances et des mutuelles et l’autorité des marchés financiers, trois
institutions qui auraient pu jouer un rôle beaucoup plus efficace si elles étaient moins
cloisonnées et dotées d’une capacité de sanction plus forte. Certains pourront à cette occasion
souligner la similitude de nos conclusions avec celles d’un récent rapport d’un inspecteur des
finances, mais nous serons bons princes et ne réclamerons pas de droits d’auteur.
II-
Comme je vous l’annonçais, ces différents travaux en rapport avec la crise et ses
conséquences ne nous ont pas pour autant détournés de notre travail de fond sur les
organismes et les politiques publiques.
A- Commençons par les sujets sanitaires et sociaux.
Certains ont eu récemment l’honneur des médias auxquels vous collaborez. C’est le
cas du
1 % logement
, soit 4 milliards issus de la participation des employeurs à l’effort de
construction dont la gestion nous paraît périlleuse et extrêmement coûteuse, avec notamment
un réseau de collecteurs tout à fait pléthorique… Nos échanges sur ce point avec les acteurs
concernés n’auront pas été inutiles puisqu’une réduction du réseau des trois quarts a été
annoncée la semaine dernière et que la clarification du rôle des uns et des autres est engagée.
La Cour a poursuivi ses travaux sur les dispositifs de
formation professionnelle
, en
abordant cette année le Droit individuel à formation et le congé individuel de formation. C’est
bien un constat d’échec que nous dressons, ces deux dispositifs, théoriquement ouverts
pourtant de manière indifférenciée à la quasi-totalité de la population, ne bénéficiant pas
forcément à ceux qui en ont le plus besoin. Et pourtant leur coût est prohibitif : plus d’1
milliard d’euros en 2007 pour le seul CIF tandis que le coût du DIF, si tous les salariés
éligibles l’utilisaient, pourrait atteindre 13 milliards d’euros par an. Nous préconisons donc
notamment une réorientation drastique et rapide du DIF sur les publics les plus fragiles.
Dans le domaine sanitaire, l’Etat a de plus en plus recours à des opérateurs. Nous en
avons ré-examiné deux cette année : le GIP chargé du dossier médical personnel et l’INCa.
Dans les deux cas, la tutelle n’a pas joué correctement son rôle et dans les deux cas,
l’intendance n’a pas été à la hauteur des ambitions affichées. Pour le DMP, tout cela aura
conduit à un échec cuisant.
D’autres sujets sont abordés dans ce RPA qui intéresseront directement les familles.
La Cour a notamment contrôlé la
politique de soutien à la parentalité
ainsi que les
3
principaux
organismes autorisés pour l’adoption
(qui servent d’intermédiaires entre les
parents et les pays d’origine des enfants adoptés).
Vous pourrez également prendre connaissance d’un contrôle de la Chambre régionale
des comptes d’Ile de France sur le
service public de chauffage urbain de la ville de Paris,
le plus important de France et l’un des premiers au monde. Vous verrez dans cet exemple que
les juridictions financières ne cherchent pas simplement à critiquer telle ou telle collectivité
mais plutôt à dégager de leurs contrôles des recommandations plus générales qui puissent
aider les élus locaux à faire les bons choix…
Vous trouverez également une synthèse du travail réalisé par la chambre régionale de
Haute Normandie sur la
ligne de transport maritime « Dieppe-Newhaven »
, ainsi que
l’analyse de la situation financière de la
commune de Pont Saint Esprit,
que nous avons
retenu pour son exemplarité (je veux dire pour ses difficultés exemplaires…).
B- Je n’omettrai pas de mentionner les résultats des contrôles que nous avons conduits
sur un certain nombre d’organismes et de services de l’Etat
comme
l’Institut géographique
national
qui s’offre notamment le luxe de détenir un immeuble à deux pas des Champs
Elysées dont deux étages entiers sont inoccupés…ou France Domaine qui vend à la va-vite
des hôtels particuliers dans des conditions qui manquent parfois de rigueur...
Autres chapitres instructifs : celui consacré à
la Documentation française et aux
journaux officiels
et celui sur
l’Agence de financement des infrastructures de transport
de France
(l’AFITF), agence dont nous recommandons purement et simplement la
suppression.
C- La Constitution confie désormais à la Cour des comptes, vous le savez, une mission
d’assistance du parlement et du gouvernement en matière d’évaluation des politiques
publiques.
Nous nous efforçons de l’assumer par le biais de rapports publics thématiques
toujours plus nombreux et auxquels nous devrons donner d’autres dimensions mais ce RPA
contient également des contributions significatives. Je pense notamment à la question de la
politique de l’Etat dans le domaine sportif
. Voilà une politique en proie à de fortes tensions
du fait du
développement du sport professionnel et l’explosion des recettes liées aux droits de
télévision et au sponsoring. Or il se trouve que certaines fédérations en bénéficient
pleinement, d’autres au contraire se paupérisent et subissent de plein fouet le désengagement
financier de l’Etat. Il nous a donc semblé urgent que l’Etat revoie la répartition de ses aides
entre les fédérations en fonction de leurs besoins réels et tente de favoriser des mécanismes de
mutualisation de certaines ressources commerciales entre sports et entre secteurs
professionnel et amateur, voire entre fédérations. Si le sport vous intéresse, vous trouverez
aussi un chapitre consacré au financement par le budget de l’Etat du droit à l’image collective
des sportifs professionnels. Aussi étonnant que cela puisse paraître, l’Etat contribue, par des
exonérations de charges, à financer le sport professionnel (et notamment le foot) qui ne
manque pourtant pas de ressources. Nous nous interrogeons-et c’est là un de nos
euphémismes favoris- sur le bien fondé d’une telle aide.
Je ne saurais y voir un don de préscience de la Cour, mais nous avons également
examiné cette année la question de la
gestion des risques naturels par l’Etat
. En examinant
deux cas celui des inondations et celui des feux de forêt, nous avons constaté de nombreux
progrès en la matière : les alertes météo fonctionnent mieux, un certain nombre de
recommandations ayant fait suite à des grandes catastrophes ont été prises en compte mais
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plusieurs faiblesses persistent
notamment en termes de prévention. Nous formulons en la
matière une série de recommandations pour mieux anticiper et mieux réagir encore en cas de
catastrophes naturelles.
Toujours dans le domaine régalien, nous avons contrôlé les
principales industries
d’armement de l’Etat
, à la veille de nouvelles et nécessaires restructurations et nous
consacrons un chapitre au
traitement des demandes d’asile,
qui analyse notamment leurs
délais de traitement et les conditions d’hébergement des demandeurs d’asile.
Sachez que vous trouverez aussi dans ce RPA un chapitre consacré à la
fin de
l’exploitation charbonnière
qui démentira ceux qui pensent que nous ne sommes pas
intéressés à remarquer le travail bien fait. Le dernier chapitre du premier tome est consacré à
l’audiovisuel extérieur,
domaine
où s’exprime la capacité que nous avons à ne pas
accompagner une mesure nouvelle, en l’occurrence la création de France 24, d’une remise en
cause réelle et pourtant nécessaire des dispositifs pré-existant.
*
III-
Avant d’avoir lassé votre attention, je voudrais maintenant évoquer la question
des suites réservées à nos interventions. C’est désormais une préoccupation majeure de la
Cour et nous n’ignorons pas que c’est aussi celle de nos interlocuteurs. Nous y consacrons
donc l’intégralité du deuxième tome de ce RPA.
Vous y trouverez tout d’abord une évaluation des suites données à nos rapports
annuels sur le budget et les comptes de l’Etat ainsi qu’à notre rapport consacré à la Sécurité
sociale. Le bilan est très positif.
Il l’est également concernant nos contrôles d’établissements publics ou de services.
Les responsables réagissent souvent avec célérité aux remarques de la Cour :
- Le statut des
conservateurs des hypothèques
que nous avions sévèrement critiqué l’an
dernier va être entièrement revu.
- Les services de
gestion des pensions des fonctionnaires
ont quant à eux déjà commencé à
être réformés dans le sens de nos recommandations.
- De la même façon, des établissements comme
Météo France
, le
musée Rodin
,
l’INAO,
la
caisse des congés spectacles
pour les intermittents ou la société d’encouragement aux métiers
d’art (
SEMA)
ont engagé des réformes qui vont dans le sens des recommandations de la
Cour.
- Le renforcement du rôle de la
Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et
consignations
et la réforme de la
tutelle des CCI
engagée depuis 2005 répondent également
à bon nombre de nos observations.
- Des structures comme
l’Agence nationale d’indemnisation des français outre mer
(ANIFOM)
vont être supprimées conformément à nos voeux.
Nous aurions souhaité le même sort
pour
l’établissement public chargé de la
réalisation du nouveau palais de justice
de Paris dont l’utilité est bien incertaine vu les
atermoiements qui entourent le projet de création d’un nouveau palais de justice. Nous
n’avons pas malheureusement été entendus sur ce point.
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Vous le verrez, nous prenons soin de rendre compte des améliorations, comme des
hésitations et des retards (c’est le cas notamment concernant
l’ONISEP
ou le dispositif de
gestion des prêts bonifiés aux agriculteurs
, sur l’intérêt desquels la Cour émet d’ailleurs
depuis plusieurs années des doutes).
Au total, nous avons constaté qu’en réponse à 475 recommandations clairement
identifiées en 2006 et 2007,
près de 300 réformes avaient été lancées dans le sens des
recommandations de la Cour.
Nos observations portant non plus sur des établissements ou services en particulier,
mais sur des politiques publiques prises dans leur ensemble sont plus lentes à porter leurs
fruits car les améliorations nécessitent la mobilisation et la coordination de nombreux acteurs.
Les résultats ne sont néanmoins pas négligeables. Je vous renvoie pour vous en convaincre
aux chapitres que nous consacrons à la lutte contre le dopage ou à la mise en oeuvre du
programme national nutrition santé (PNNS).
En matière de politique pour l’emploi et d’insertion, nous avons obtenu plusieurs
avancées avec notamment
la suppression de certains allègements de charges ciblés dont nous
mettions en cause l’efficacité.
De même, conformément à nos recommandations,
le contrat d’avenir et le contrat
d’insertion du RMI ont été remplacés par un contrat unique d’insertion.
- Enfin, la loi de finances pour 2008 a procédé à l’abrogation du dispositif de soutien à
l’emploi des jeunes en entreprise (SEJE) dont la Cour avait critiqué le manque d’efficacité et
un projet de loi prévoit sa suppression outre-mer.
Vous trouverez également dans ce deuxième tome un bilan des progrès réalisés en
matière de gestion de la politique de la ville ou de gestion des dons dans les organismes
faisant appel à la générosité publique. Résultat décevant en revanche concernant les péages
autoroutiers : nos recommandations de l’an dernier, sur lesquelles pourtant le ministre avait
cru devoir prendre des engagements, n’ont été pour l’instant que peu suivies. Nous repartirons
donc à la charge.
Certains thèmes abordés dans ce deuxième tome ont exigé des investigations plus
poussées. Il en va ainsi du chapitre consacré à la politique en faveur des
personnes âgées
dépendantes
. Force est de reconnaître que depuis le rapport thématique que nous avions
consacré en 2005 à ce sujet les progrès en matière de prise en charge de la dépendance, tant à
domicile qu’en maison de retraite, ont été lents même si la création de la CNSA (caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie) a permis d’en améliorer le pilotage.
Chapitre également important : celui consacré aux
personnels des établissements
publics de santé
auxquels la Cour avait consacré un RPT en 2006 dont les recommandations
ont été en partie entendues. Nous mettons néanmoins en évidence la persistance de
nombreuses faiblesses qui pourront être prises en compte à l’occasion du débat sur le projet de
loi « hôpitaux patients santé et territoire ».
6
7
La Cour et les Chambres régionales des comptes sont également revenues sur la
question de l’intercommunalité traitée dans un RPT de 2005. Nous ne renonçons pas à
préconiser une simplification du paysage passant par des fusions entre intercommunalités et la
suppression du plus grand nombre possible de SIVU ou SIVOM.
***
Avant de conclure je voudrais aussi appeler votre attention sur le 3° tome de ce RPA,
consacré à l’activité de la Cour de discipline budgétaire et financière.
On nous interroge en effet très souvent sur ce qui se passe à l’issue de nos contrôles. Y
a-t-il des sanctions ?
La réponse est positive. Il existe même une juridiction spécialisée, associée à la Cour
des comptes. C’est précisément la CDBF.
Cette juridiction a développé une jurisprudence intéressante, riche qui couvre
l’ensemble de la gestion publique et elle peut sanctionner
les irrégularités comme les défauts
d’organisation d’un service, défauts de surveillance ou les fautes graves de gestion.
Pour autant, la situation actuelle n’est guère satisfaisante. La CDBF demeure une
juridiction méconnue
et son champ de compétence très –trop-limité. C’est pourquoi nous
souhaitons profondément la réformer
dans le cadre d’une réforme plus globale de l’ensemble
de la Cour et des chambres régionales des comptes.
Cette réforme concerne notamment le champ des justiciables. Actuellement, les
principaux gestionnaires échappent à la juridiction de la CDBF, qu’il s’agisse des ministres ou
des élus locaux. Cette exception paraît de moins en moins justifiable surtout qu’elle a pour
prix une tendance à la pénalisation de l’action publique : Faute d’un régime de responsabilité
adapté, on a recours au pénal.
Vous l’aurez compris nous défendons donc une réforme de la CDBF dont les
attributions seraient intégrées dans la Cour des comptes et dont le champ de compétence serait
élargi. Nous avons déjà formulé plusieurs propositions en ce sens. La réforme est aujourd’hui
urgente. C’est une question d’efficacité comme d’équité.
Je n’entre pas plus dans le détail. Je voudrais achever mon propos en vous
recommandant vivement de prendre connaissance plus en détail de notre travail en vous
reportant au RPA lui-même ou aux synthèses qui l’accompagnent. Mais dans l’immédiat,
nous sommes à votre disposition, avec Mme Claire Bazy Malaurie et les rapporteurs qui ont
réalisé ces contrôles, pour répondre à toutes vos questions.
***