FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LES FINANCES
PUBLIQUES LOCALES
2025
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements en 2024
Fascicule 1
Juin 2025
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Délibéré
..........................................................................................................
7
Synthèse
.........................................................................................................
9
Introduction
..................................................................................................
17
Chapitre I Une situation financière globale des collectivités
moins favorable mais toujours solide en 2024
...........................................
19
I - Une forte progression des dépenses malgré des recettes
peu dynamiques
.............................................................................................
20
A - Une accélération de la progression des charges de fonctionnement
en volume
.............................................................................................................
21
B - Une augmentation notable des produits de fonctionnement, mais inférieure
à celle des charges
..................................................................................................
29
C - Une épargne globale des collectivités qui diminue principalement
du fait des départements
.......................................................................................
36
D -
Une augmentation des dépenses d’investissement financée
par un nouveau prélèvement sur la trésorerie et une hausse
de l’endettement
...................................................................................................
39
II - Une hausse du besoin de financement des collectivités
qui a contribué à la dégradation des finances publiques en 2024
...................
48
A -
Une loi de programmation des finances publiques sans levier d’action
vis-à-vis des collectivités
......................................................................................
48
B - Une forte hausse du besoin de financement des collectivités qui pèse
sur la situation d’ensemble
des finances publiques
...............................................
50
Chapitre II Une situation financière de plus en plus contrastée
entre les différentes catégories de collectivités en 2024
.............................
57
I - Une situation toujours favorable du « bloc communal »
...........................
58
A - Des produits de fonctionnement orientés à la hausse
......................................
59
B - Une hausse des charges de fonctionnement encore plus forte
que celle des produits
...........................................................................................
75
C - Une épargne qui se maintient à un niveau élevé, mais avec
des disparités croissantes
......................................................................................
79
D - U
ne très forte augmentation des dépenses d’investissement
..........................
84
E -
Un recours accru à l’emprunt
..........................................................................
87
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
4
II - Une dégradation de la situation financière des départements,
avec des disparités de plus en plus marquées entre eux
.................................
94
A - Des produits de fonctionnement qui restent mal orientés
...............................
97
B - Une progression soutenue des charges de fonctionnement
...........................
106
C - Une épargne globale en chute, des situations individuelles contrastées
........
113
D -
Un recul limité des dépenses d’investissement
.............................................
120
E - Un endettement en forte hausse
....................................................................
121
III -
L’érosion de la situation financière des régions
....................................
126
A - Une légère augmentation des produits de fonctionnement à périmètre
constant
...............................................................................................................
127
B - Une hausse des charges similaire à celle des produits
de fonctionnement et inférieure à l’inflation
.......................................................
132
C - Une épargne nette en baisse
..........................................................................
135
D -
Un effort d’inves
tissement soutenu, notamment dans les transports
............
136
E -
Un recours accru à l’endettement
..................................................................
138
Chapitre III Éclairages particuliers
sur les collectivités
d’outre
-mer et sur les syndicats de collectivités
......................................
145
I - Les spécificités de la situation financière des collectivités
d’outre
-mer
..................................................................................................
145
A - Une situation financière stable en 2024
........................................................
146
B - Un déséquilibre persistant des produits et des charges
de fonctionnement
..............................................................................................
148
C - Malgré des progrès, des situations de trésorerie encore fragiles
pour un grand nombre d’entités locales
..............................................................
153
II -
L’hétérogénéité des situations financières des syndicats
.......................
156
A - Une faible progression des produits de fonctionnement
...............................
158
B - Des charges de fonctionnement contenues, malgré une hausse
de la masse salariale
...........................................................................................
159
C -
Une stabilité de l’épargne nette
.....................................................................
160
D -
Des dépenses d’investissement qui ralentissent
............................................
162
E -
Une hausse de l’endettement financier
..........................................................
162
F - Des sit
uations hétérogènes selon l’activité des syndicats
..............................
164
Liste des abréviations
................................................................................
169
Annexes
.......................................................................................................
171
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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Procédures et méthodes
La Cour des comptes publie chaque année des rapports sur
l’exécution du budget de l’État (en avril), la certification des comptes de
l’État (en avril)
, la certification des comptes du régime général de la sécurité
sociale (en mai), l’application des lois de financement de la sécurité sociale
(en mai depuis 2023) et la situation et les perspectives des finances
publiques (en juin). En outre, en applicati
on de l’article L.
132-8 du code
des juridictions financières, la Cour publie également chaque année un
rapport portant sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics.
En 2025, ce rapport sur les finances publiques locales se présente
sous la forme de deux fascicules. Le présent fascicule porte sur la situation
financière des collectivités territoriales et de leurs groupements en 2024. Il
sera complété d’un second fascicule, publié à l’automne, q
ui analysera les
perspectives des finances locales et de la participation des collectivités
territoriales au redressement des finances publiques.
Les deux fascicules s’appuient sur les travaux de la formation
interjuridictions « Finances publiques locales » qui associe la Cour et les
chambres régionales et territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôle
s
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
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COUR DES COMPTES
6
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’observations et de
recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés,
ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses
sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré le 9 avril par la formation interjuridictions présidée par M. Charpy.
Le rapporteur général était M. Viola, conseiller maître, assisté de
Mme Derouault-Landriau, conseillère référendaire en service extraordinaire,
avec le concours de MM. Tripoz-Ennever, conseiller référendaire en service
extraordinaire, M. Arulandarajah et Février, experts de certification et
Mme Le-Teuff-Lefrère, vérificatrice.
Le contre-rapporteur était M. Albertini, conseiller maître, président de
chambre régionale des comptes.
Il a été examiné, le 27 mai 2025, par le comité du rapport public et des
programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier
président, M. Hayez, rapporteur général, Mme Camby, M. Bertucci,
M. Meddah, Mme Mercereau et M. Lejeune, présidentes et présidents de
chambre de la Cour, M. Glimet, président de section, représentant M. Charpy,
président de la quatrième chambre, M. Oserdeczuk, président de section,
représentant
Mme
Thibault,
présidente
de
la
cinquième
chambre,
M. Albertini, M. Strassel, M. Roux, Mme Daussin-Charpantier, Mme Mouysset
et Mme Daam, présidentes et présidents de chambre régionale des comptes, et
Mme Hamayon, Procureure générale, entendue en ses avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation
ordinaire, a adopté le présent rapport sur
Les finances publiques locales
2025 : Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements - Fascicule 1
.
Elle a arrêté ses positions au vu du projet communiqué au préalable aux
ministres et organismes concernés et des réponses adressées en retour à la Cour.
Ont participé au délibéré : M. Moscovici, Premier président,
Mme Camby, MM. Bertucci, Meddah, Rolland, Mme Mercereau, MM.
Lejeune, Hayez présidents de chambre, M. Maistre, président de chambre
par intérim, Mme Démier, présidente de chambre maintenue, M. Barbé,
Mme Engel, M. Aulin, Mmes Périn, Soussia, Latournarie-Willems,
MM. Allain, Michaut, Duboscq, Oséredczuck, Mme Pailot-Bonnétat,
MM. Spilliaert, Bonnaud, Kesler, Mmes Lignot-Leloup, Oltra-Oro,
Caroli, Lajus, conseillers maîtres, M. Saint-Paul, Mmes Rosenwald,
Wisnia-Weill, conseillers maîtres en service extraordinaire, MM. Albertini,
Strassel, Roux, présidents de chambre régionale des comptes.
Ont été entendus :
-
en sa présentation, Mme Renet, présidente suppléante de la formation
interjuridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé
et de la préparation du rapport ;
-
en son rapport, M. Hayez, rapporteur général, rapporteur du projet
devant la chambre du conseil, assisté de M. Viola, rapporteur général,
conseiller maître, de Mme Derouault-Landriau, conseillère référendaire
en
service
extraordinaire,
rapporteure
devant
la
formation
interjuridictions
chargée
de
le
préparer
et
de
M. Albertini,
conseiller maître, président de chambre régionale des comptes,
contre-rapporteur devant cette même formation ;
-
en ses observations orales, sans avoir pris part au délibéré,
Mme Hamayon, procureure générale, accompagnée de Mme Bossière,
avocate générale.
Mme Wirgin, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 24 juin 2025
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Synthèse
Une forte contribution de la situation financière des collectivités
à la hausse du déficit public, malgré leur part limitée dans ce dernier
Selon les données de la comptabilité nationale publiées fin mai 2025
par l’
institut national de la statistique et des études économiques (Insee), le
besoin de financement de
l’ensemble des
administrations publiques s’est
élevé à 169,6
Md€ en 2024, atteignant 5,8
points de PIB, contre 5,4 % en
2023 et 4,7 % en 2022.
Après deux années d’excédents, l
es collectivités territoriales et leurs
groupements (« les collectivités ») dégagent un besoin de financement depuis
2023. Cette même année
, ce besoin s’est élevé à 5,0 Md€, soit 0,2
point de PIB.
En 2024, il
a plus que doublé pour atteindre 11,4 Md€, soit 0,4
point de PIB.
Les collectivités continuent à représenter une part réduite du besoin
de financement
de l’ensemble des administrations publiques par
comparaison avec l’
État et avec les régimes de base de sécurité sociale.
Toutefois, c
omme l’anticipait la Cour
1
, les collectivités contribuent
fortement à la hausse du besoin de financement
de l’ensemble des
administrations publiques en 2024, alors que la loi de programmation des
finances publiques pour les années 2023 et 2027 prévoyait au contraire de
les faire participer à leur redressement.
Entre 2022 et 2024, la dégradation du solde des collectivités
exprimée en pourcentage du PIB (- 0,5 point de PIB) représente la moitié
de celle du solde des APU (- 1,1
point de PIB). C’est également le cas pour
la seule année 2024 (- 0,2 point sur
–
0,4 point de PIB). En outre, leur besoin
de financement en 2024 est le plus élevé en pourcentage du PIB depuis 2008.
Cette situation a été favorisée par
l’
absence de dispositif
d’encadrement de
l’évolution des dépenses de fonctionnement des
collectivités (
à l’instar d
es « contrats de Cahors », appliqués en 2018-2019,
avant la crise sanitaire) ou de leurs recettes, bien que celles-ci résultent
pour plus de moitié de transferts de
l’
État.
1
Cour des comptes,
Les finances publiques locales : Les perspectives des finances
publiques locales en 2024 et la participation des collectivités au redressement des
finances publiques
–
Fascicule 2
, octobre 2024.
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COUR DES COMPTES
10
La hausse du besoin de financement des collectivités en 2024 traduit
un effet de ciseaux croissant entre la dynamique de leurs dépenses de
fonctionnement et d’investissement d’une part, et celle de leurs produi
ts de
fonctionnement,
d’autre part.
Des évolutions divergentes des charges
et des produits de fonctionnement qui réduisent
l’épargne
disponible pour investir
Une croissance notable des produits
En 2024, la progression des produits réels de fonctionnement
(258,2
Md€)
a connu une décélération (+ 2,7 % en 2024, après + 3,4 % en
2023). Ce ralentissement recouvre toutefois une accélération en volume
favorable aux recettes des collectivités (+ 0,7 point après - 1,5 point).
La croissance des produits de fonctionnement a été portée par la
hausse des impôts directs sur la détention - taxes foncières sur les propriétés
bâties et non bâties - ou sur
l’utilisation de biens fonciers
- cotisation
foncière sur les entreprises, taxe d’habitation sur les résidences secondai
res
et sur les logements vacants (56,0
Md€, soit + 5,
3 % au total en 2024). À
titre principal, la dynamique des impôts fonciers
s’explique par la
revalorisation des bases (valeurs locatives cadastrales) des locaux
d’habitation et industriels
(+ 3,9 % après + 7,1 % en 2023). Elle résulte
aussi des constructions neuves et des
hausses de taux d’imposition
par les
communes et intercommunalités, dans une proportion
moindre qu’en
2023.
D’autres recettes fiscales contribuent à
la hausse des produits de
fonctionnement des collectivités, en particulier un impôt national (taxe
spéciale sur les conventions d’assurance
) et des impositions instaurées par
celles-ci
(taxe d’enlèvement des ordures ménagères, versement mobilité,
taxe de séjour, taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention
des inondations) ou modulées par elles (taxe sur les surfaces
commerciales).
Enfin, les concours du budget
de l’
État ont progressé avec la
poursuite de la compensation de la réduction des bases des locaux
industriels et une nouvelle augmentation de la dotation globale de
fonctionnement (DGF)
, quoique inférieure à l’inflation.
Néanmoins, la croissance des produits a été freinée par la chute des
recettes issues des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), principalement
affectées aux départements, et par la stabilité de la taxe sur la valeur ajoutée
(TVA) affectée aux régions, aux départements et aux intercommunalités. Pour
la deuxième année consécutive, les produits de DMTO (13,5
Md€) ont
diminué
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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SYNTHÈSE
11
en raison de la poursuite de la baisse du nombre et, dans une moindre mesure,
du prix des transactions immobilières. Ils ont ainsi baissé d
e 2,2 Md€
en 2024
(- 14,0 %) et de 6,7
Md€
en cumul sur les deux dernières années, soit de près
d’un tiers
(- 33,1 %) au total.
Avec l
’attribution de fractions
destinées à compenser la suppression
de la taxe d’habitation sur les résidences principales et de la cotisation sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
2
, la TVA est devenue la première
recette de fonctionnement des départements et des intercommunalités. Elle
procure même aux régions plus de la moitié de leurs produits de
fonctionnement. En 2024, son montant (52,1
Md€
) a été stable
, sous l’effet
de la dégradation de la
conjoncture économique et d’une régularisation
négative au titre de
l’exercice
2023.
À périmètre constant, l
es recettes d’un autre impôt national partagé
avec l’
État (accise sur les énergies, 11,7
Md€
) ont, elles aussi, été stables.
Une dynamique encore plus forte des charges de fonctionnement
Comme en 2023, les charges réelles de fonctionnement des
collectivités (220,5
Md€, hors syndicats) ont augmenté en 2024 plus
fortement (+ 4,1 %, après + 5,9 % en 2023) que leurs produits réels de
fonctionnement (+ 2,7 %, après + 3,4 %).
Bien qu’en réduction
(il atteignait 2,5 points en 2023),
l’écart de
progression des charges par rapport aux produits est demeuré élevé en 2024
(à 1,4 point).
Alors que la loi de programmation des finances publiques pour
les années 2023 à 2027 prévoyait leur baisse en volume de 0,5 point, les
charges de fonctionnement des collectivités ont crû de 2,1 points en
volume, ce qui marque une accélération par rapport à 2023 (où elles avaient
déjà augmenté de 0,8 point).
Les charges de fonctionnement du « bloc communal » ont connu la
progression la plus forte (+ 4,8 %, soit + 2,8 points en volume). Celles des
départements ont été moins dynamiques (+ 3,4 %, soit + 1,4 point en volume,
mais + 2,1 points en volume à périmètre constant). Celles des régions
n’
ont que
légèrement augmenté à périmètre constant (+ 0,5 %) et ont ainsi enregistré une
diminution significative en volume (- 1,5 point).
2
Voir Cour des comptes, communicati
on à la commission des finances de l’Assemblée
nationale,
L’évolution de la répartition des impôts locaux entre entreprises et ménages
et de la (dé)territorialisation de l’impôt
, janvier 2025.
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
12
La hausse des charges de personnel (78,4
Md€, soit + 4,8
%) traduit
les effets des mesures de revalorisations indiciaires nationales (effet en
année pleine de la revalorisation de 1,5
% du point d’indice et des mesures
indiciaires différenciées au 1
er
juillet 2023, attribution de cinq points
d’indice à tous les agents
au 1
er
janvier 2024) et des progressions de carrière
à l’ancienneté. Elle s’explique
aussi par des décisions des collectivités :
promotions et primes des fonctionnaires, salaires des contractuels et hausse
des effectifs de contractuels et de fonctionnaires dans toutes les catégories
de collectivités.
La croissance des dépenses d’achats de biens et services (51,
8
Md€,
soit + 6,3 %) montre
la persistance des effets de l’inflation, sous l’effet
notamment des clauses d’actualisation et de révision des prix, à l’exception
de l’énergie, dont la dépense a baissé après deux années de forte hausse.
La hausse des dépenses
d’aides à la personne et de frais
d’hébergement (40,5 Md€, soit +
5,1
%), pour l’essentiel à la charge des
départements, reflète les revalorisations des prestations sociales et des
tarifs des intervenants médico-sociaux, ainsi que
l’augmentation
du
nombre de leurs
bénéficiaires (aide sociale à l’enfance, prestation de
compensation du handicap, allocation personnalisée d’autonomie).
La forte poussée des charges financières (5,1
Md€, soit +
13,5 %)
reflète le
recours accru des collectivités à l’endettement p
our financer leurs
investissements, malgré la
légère baisse des taux d’intérêt.
Une nouvelle chute de l’épargne
Le solde des produits et des charges de fonctionnement constitue
l’épargne brute. Avec d’autres recettes, elle
permet de financer le
rembourseme
nt des emprunts et les dépenses d’investissement.
Compte tenu d’une progression plus forte des charges que des
produits de fonctionnement, l’épargne brute des collectivités
(37,7
Md€ en
2024) a de nouveau baissé (- 1,8
Md€
, soit - 4,5 % par rapport à 2023). Sur
les deux années 2023 et 2024, elle a reculé de 5,3
Md€ (soit
- 12,3 % par
rapport à 2022).
L’épargne nette des remboursements d’emprunts des collectivités
(20,7
Md€ en 2024
), entièrement consacrée au financement de leurs
investissements,
s’est
, elle aussi, de nouveau contractée sur un an
(- 2,0
Md€
, soit - 8,9 %). Sur les deux années 2023 et 2024, elle a reculé
au total de 5,5
Md€ (
- 20,8 % par rapport à 2022).
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SYNTHÈSE
13
Malgré la chu
te de l’épargne, u
ne forte dynamique des dépenses
d’investissement
, qui débouche sur un besoin de financement
accru et couvert par la trésorerie
et l’emprunt
La baisse
de l’épargne nette n’a été que partiellement compensée par
la hausse
des recettes d’inve
stissement des collectivités (fonds de
compensation de la TVA et subventions de l’
État et des fonds européens,
soit + 1,3
Md€ ou +
4,6 %).
Malgré cette évolution
, les dépenses réelles d’investissement
des
collectivités (77,4
Md€
en 2024) ont continué à croître, à un rythme
comparable à celui de 2023 (+ 4,9
Md€, soit +
6,8 %). La dynamique de
leur investissement a trois causes principales : le cycle électoral municipal,
qui conduit les porteurs de projets à accélérer leur débouché à deux ans des
prochaines
élections municipales, les besoins d’investissement liés à la
transition écologique et l’implication croissante des région
s dans
l’exploitation de réseaux de transports, notamment ferroviaires.
Sur les
cinq années 2020 à 2024
, l’effort d’investissement du «
bloc communal »
dépasse
de près d’un quart en euros courants
, et de 7,2 % en euros
constants, celui des cinq premières années (2014-2018) du précédent
mandat municipal.
En raison des évolutions divergentes de leurs ressources et de leurs
dépenses d’investissement,
les collectivités ont moins autofinancé leurs
investissements : 64,0 % en 2024, contre 76,4 % en 2022, ce dernier niveau
étant comparable aux années 2018-2019. En continuant à couvrir près des
deux-
tiers
des
dépenses
d’investissement,
l’autofinancement
reste
néanmoins élevé en 2024.
Afin de couvrir la part non autofinancée de leurs dépenses
d’investissement
(27,9 M
d€, soit +
5,7
Md€ par rapport à 2023)
, les
collectivités ont de nouveau puisé dans leur fonds de roulement (à hauteur
de 4,1
Md€, après 4,0
Md€
en 2023), réduisant ainsi leur trésorerie
de 5,4
Md€, après 4,6
Md€
en 2023. Avant 2023, celle-ci avait été
alimentée par des mises en réserve et des emprunts contractés à très faibles
taux d’intérêt.
En outre, les collectivités ont accru leur recours
à l’emprunt. Fin
2024, leur endettement financier atteignai
t 194,5 Md€,
soit une hausse de
7,2
Md€ par rapport à 20
23 (contre +
1,8 Md€ en
tre 2022 et 2023).
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COUR DES COMPTES
14
Une situation financière globale qui demeure saine,
mais des disparités croissantes entre collectivités
Des fondamentaux solides pour une majorité de collectivités
Bien qu’en forte hausse, le
besoin de financement des collectivités
couvert par la trésorerie et l’emprunt
reste contenu par les règles
d’équilibre de leurs budgets. Contrairement à l’État,
les collectivités ne
peuvent emprunter pour financer des charges de fonctionnement, lesquelles
comprennent la charge en intérêts de leur endettement financier. En outre,
elles doivent consacrer leurs emprunts au seul financement de dépenses
d’investissement
. C
ontrairement à l’État, elles ne peuvent emprunter pour
rembourser des emprunts.
Plusieurs indicateurs-clés attestent de la santé financière des
collectivités prises dans leur ensemble.
Ainsi, leur épargne brute représente 14,6 % des produits réels de
fonctionnement.
S’il
a décliné - il atteignait 15,7 % en 2023 et 17,7 % en
2022, le niveau de cette épargne brute reste deux fois plus élevé que le seuil
d’alerte de 7
%.
Si l
’endettement des collectivités
a crû (
194,5 Md€ hors syndicats
ou
215,4 Md€ syndicats
compris fin 2024), il représente toujours
l’équivalent d’
une faible proportion du PIB (6,6 points ou 7,4 points en
2024). Il a au demeurant pour contrepartie une trésorerie toujours élevée
(
49,6 Md€ ou
57,8 M
d€
fin 2024).
Depuis 2023, le ratio de désendettement, qui mesure le nombre
d’années d’épargne brute théoriquement nécessaires pour rembourser
intégralement l’endettement financier, s’est dégradé sous l’effet d’un
endettement en hausse et d’une épargne en
baisse. Fin 2024, il atteint
5,2 années, contre 4,3 années fin 2022, mais reste bien inférieur au seuil
critique de neuf à douze années selon les catégories de collectivités.
Des divergences de situations accrues entre collectivités
En raison des disparité
s d’évolution de leurs paniers de recettes et,
dans une moindre mesure, de dépenses, les situations respectives des
différentes catégories de collectivités divergent toutefois de plus en plus,
comme le montrent les évolutions respectives des ratios qui rapportent
l’épargne brute aux produits de fonctionnement.
Des évolutions divergentes sont également constatées au sein de
chaque catégorie de collectivités.
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SYNTHÈSE
15
Le « bloc communal », qui représente près de 60 % des charges de
fonctionnement et les deux-tiers de
s dépenses d’investissement des
collectivités, continue à bénéficier d’une situation
financière favorable. Celle-ci
repose sur les impôts fonciers et les autres impôts territorialisés, dont les bases
augmentent chaque année sous l’effet de revalorisations
automatiques ou
ad hoc
, de l’évolution des bases physiques et de
hausses de taux ou de tarifs.
Certaines situations locales
appellent cependant l’attention. Ainsi
, le
nombre de communes ayant une épargne nette négative a crû à nouveau en
2024 après avoir baissé au cours des années précédentes. En outre, de plus
en plus de communes dépassent le seuil critique des douze années
d’épargne brute
pour rembourser intégralement leurs dettes financières.
Enfin, le nombre de communes exposées à un risque d’insuffisan
ce de
trésorerie a lui aussi augmenté.
Les régions connaissent une situation financière moins favorable.
Malgré une évolution peu dynamique de leurs charges de fonctionnement,
leur situation
s’érode
sous l’effet d’une divergence croissante entre
l’
évolution
de leurs dépenses d’investissement et
celle de leurs recettes.
Les régions autofinancent une part déclinante, quoique toujours élevée, de
leurs investissements (68,0 % en 2024 contre 82,7 % en 2019). En 2024,
elles ont ramené leur trésorerie à un faible niveau, et accru leur
endettement. Pour deux régions, il faudrait
plus de neuf années d’épargne
brute pour rembourser intégralement l
’
endettement financier.
Enfin, pris globalement, les départements connaissent une situation
financière défavorable. Elle résulte de
l’effet
de ciseaux lié à la chute des
recettes de DMTO en 2023-2024, après plusieurs années de hausse accélérée,
et à la dynamique de leurs dépenses sociales, sur laquelle les départements ne
disposent que de peu de leviers
d’action
. Il en découle une nouvelle chute de
l’épargne, après celle de 2023
.
Entre 2022 et 2024, l’épargne nette de
remboursements d’emprunts des départements a été divisée par près de quatre.
De ce fait, les départements ont autofinancé moins de la moitié de leurs
dépenses d’i
nvestissement en 2024 (43,3 % contre 86,9 % en 2022).
Si la situation financière globale des départements
s’est dégradée
, une
minorité seulement
–
d
’
un sur huit à un sur trois selon le critère retenu -
connaît une situation défavorable, sinon de grande fragilité. En 2024,
35 départements
dégagent une épargne brute inférieure au seuil d’alerte de
7 % des produits de fonctionnement, 12 présentent une épargne nette négative
et 15
auraient besoin de plus de dix années d’épargne brute pour rembourser
intégralement leurs dettes. Un nombre significatif de départements continue
en revanche à jouir d’une situation financière favorable.
Comme la Cour l’a souligné à plusieurs reprises, la composition des
recettes des départements est inadaptée à celle de leurs dépenses. Même si les
dispositifs de lissage conjoncturel de recettes ont atténué les effets de la baisse
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COUR DES COMPTES
16
des DMTO, il est peu rationnel que des recettes aussi cycliques et volatiles,
assises sur un segment particulier de l’activité économique, contribuent au
financement de dépenses aussi rigides et évolutives que les dépenses sociales,
lesquelles représentent une part prépondérante des dépenses de fonctionnement
des départements. De plus, le dispositif national de péréquation corrige
insuffisamment
l’inégale répar
tition, entre départements, des bases des recettes
de DMTO.
De manière générale, la dispersion des situations financières des
départements souligne la nécessité d’un réexamen d’ensemble de leurs
ressources en fonction des besoins de financement
liés à l’ex
ercice de leurs
compétences obligatoires, notamment dans le domaine social.
Une participation des collectivités au redressement
des finances publiques à concrétiser
L’impérieuse nécessité de rétablir la situation des comptes publ
ics
et d’inscrire la dette
publique sur une trajectoire descendante impose la
participation de toutes les administrations publiques, de manière adaptée à
leurs facultés contributives respectives.
Comme l’a
récemment souligné la Cour, la participation des
collectivités au redressemen
t d’ensemble des finances publiques
se justifie par
la
place de leurs dépenses dans l’ensemble des dépenses publiques et
par les
transferts importants de ressources fiscales nationales dont elles bénéficient
3
.
La loi de finances pour 2025 prévoit ainsi des mesures visant à faire
contribuer les collectivités au redressement des finances publiques :
réduction des transferts financiers de l’
État (gel de la TVA, réduction
importante de dotations historiques relatives à la taxe professionnelle,
baisse de crédits budgétaires),
mise en œuvre d’un mécanisme
pluriannuel
de lissage des recettes, hausse des cotisations à la caisse de retraite des
agents des collectivités locales (CNRACL).
La Cour analysera dans le second fascicule de ce rapport, à paraître
à l’automne
, la portée de ces mesures sur la situation des collectivités et
celle des finances publiques prises dans leur ensemble.
Dès à présent, ce premier fascicule souligne les marges de manoeuvre
que conserve une majorité de collectivités pour contribuer au redressement
des finances publiques, sans remettre en cause les services publics et les
politiques qu’elles mènent en application du principe constitutionnel de libre
administration, et l’enjeu d’une répartition équitable de cette contribution
entre les différentes catégories de collectivités comme en leur sein.
3
Cour des comptes,
Les finances publiques locales : Les perspectives des finances
publiques locales en 2024 et la participation des collectivités au redressement des
finances publiques
–
Fascicule 2
, octobre 2024.
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Introduction
L’article L. 132
-8 du code des juridictions financières, introduit par
la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République (
« NOTRé »
), prévoit que la Cour des comptes établit
chaque année un rapport sur la situation financière et la gestion des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Organisé
comme les années précédentes en deux fascicules publiés séparément, ce
rapport est remis au Parlement et au Gouvernement.
Le présent fascicule est consacré à l’analyse des comptes
et de la
situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements
pour l’année 2024
.
S’appuyant sur les données de comptabilité publique loc
ale pour
l’exercice 202
4 (données au 30 avril 2025), il retrace la situation globale
des collectivités et de leurs groupements, celle des différentes catégories
qui les composent, ainsi que la diversité des situations des entités locales,
derrière les moyennes des catégories dont elles relèvent.
Le premier chapitre porte sur la situation financière
d’ensemble des
collectivités. Le deuxième chapitre analyse la situation financière des
différentes catégories de collectivités : communes
4
et intercommunalités
(« bloc communal »), départements
5
et régions
6
. Enfin, un troisième
chapitre apporte des éclairages particuliers sur la situation financière des
collectivités des cinq départements et régions d’outre
-mer
7
et sur celle des
syndicats gestionnaires de services publics.
4
Catégorie à laquelle sont rattachées la Ville de Paris et la métropole de Lyon.
5
Catégorie à laquelle reste rattachée la collectivité territoriale unique de Mayotte.
6
Catégorie à laquelle sont rattachées la collectivité de Corse et les collectivités
territoriales uniques de Guyane et de Martinique.
7
Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion.
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18
Précisions méthodologiques
Les analyses de ce rapport se fondent sur les comptes de gestion
des collectivités territoriales et de leurs groupements, arrêtés au 30 avril 2025
et transmis à la Cour par la direction générale des finances publiques (DGFiP).
L’analyse des comptes effectuée par la Cour couvre à la fois les
budgets principaux et les budgets annexes.
Les données financières ont été agrégées en neutralisant les flux
croisés de produits et de charges entre les budgets principaux et les budgets
annexes (tous graphiques et tableaux) et entre les entités locales (de toutes
les entités locales à l’exception des syndicats pour le chapitre I
; entre les
entités relevant de la même catégorie et entre les intercommunalités et les
communes qui en sont membres pour
l’analyse d
e la situation financière du
« bloc communal » pour le chapitre II).
En l’absence d’annulation des flux croisés de produits et de charges
des syndicats avec ceux des autres entités locales, les graphiques et tableaux
du chapitr
e I, consacré à la situation financière d’ensemble des collectivités
et de leurs groupements, n’intègrent pas les syndicats
.
La situation financière des collectivités territoriales et de leurs
groupements est analysée à travers plusieurs ratios :
-
Le premier correspond au rapport entre l
’épargne
brute, c’est
-à-dire le
solde des produits et des charges réels de fonctionnement, et les produits
réels de fonctionnement.
Si le niveau d’épargne varie selon la nature des
compétences des collectivités et les besoins
d’investissement
qui en
résultent, un
seuil d’alerte de 7
% des produits de fonctionnement est
communément retenu.
-
Le second indicateur est le niveau de l
’épargne nette des remboursements
d’emprunts, qui permet d’apprécier
si le montant de l
’épargne brut
e suffit
ou pas à financer le remboursement des annuités d’emprunts
.
-
Le troisième est le niveau de trésorerie, qui est analysé à travers le nombre
de jours de charges réelles de fonctionnement qu’il permet de couvrir. Si
le besoin varie selon la taille des collectivités et leur capacité à optimiser
leur trésorerie, il est communément admis que le niveau de trésorerie entre
en zone d’alerte quand il devient inférieur à un mois.
-
Le quatrième indicateur est le ratio de désendettement, qui mesure le nombre
d’années d’épargne brute théoriquement nécessaires pour rembourser
intégralement l’endettement financier.
La loi de programmation des finances
publiques pour 2018 à 2022 avait fixé des plafonds nationaux de référence :
12 années pour les communes et intercommunalités, dix années pour les
départements et neuf années pour les régions.
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Chapitre I
Une situation financière globale
des collectivités moins favorable
mais toujours solide en 2024
En 2024, les dépenses
de fonctionnement et d’investissement
des
collectivités ont progressé, en volume (
après déduction de l’inflation
) plus
rapidement que lors des deux exercices précédents. Dans le même temps,
la progression de leurs produits
s’est
ralentie, avec une nouvelle chute des
recettes issues des droits de mutation à titre onéreux et une stabilisation des
recettes de TVA.
Cette divergence d’évolution n’a pas remis en cause l
a solidité de
leur situation financière,
a fortiori
, quand elle est comparée à celles de
l’
État et des régimes de base de sécurité sociale. En moyenne, les
collectivités conservent en effet des indicateurs financiers favorables.
En raison de la contraction de leur épargne, les collectivités ont
puisé de nouveau dans leur fonds de roulement et ont accru leur
endettement financier pour financer la hausse de leurs dépenses
d’
investissement (I). Leur besoin de financement a ainsi doublé par rapport
à 2023. Même si elles continuent à représenter une part réduite du déficit
global des administrations publiques, les collectivités contribuent
fortement à son accroissement en 2024 (II).
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20
I -
Une forte progression des dépenses
malgré des recettes peu dynamiques
En 2024, les charges de fonctionnement des collectivités ont,
comme l’année précédente, davantage progressé (+ 4,1
%) que les produits
(+ 2,7 %). Malgré la baisse de leur épargne brute (- 4,5 %), les collectivités
ont accru
leur effort d’investissement (+
6,8 %).
Compte
tenu
de
la
diminution
de
l’épargne
nette
des
remboursements d’emprunts et
d
es recettes d’investissement,
les
collectivités
ont financé l’augmentation de leurs dépenses d’investissement
en puisant dans leur trésorerie (- 5,4
Md€) et en augmentant leur
endettement (+ 7,2
Md€)
. Leur situation financière reste cependant saine
sur un plan global.
Tableau n° 1 :
principaux agrégats comptables des collectivités
territoriales, à périmètre courant (2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En %
Produits réels
de fonctionnement
(a)
224,4
220,3
231,6
242,9
251,2
258,2
+ 6,9 + 2,7 %
Charges réelles
de fonctionnement
(b)
185,5
185,4
190,3
200,0
211,8
220,5
+ 8,7
+ 4,1 %
Épargne brute
(a-b)
38,9
34,9
41,3
42,9
39,4
37,7
- 1,8
- 4,5 %
Épargne nette des
remboursements
d'emprunts
23,3
19,1
25,6
26,2
22,8
20,7
- 2,0
- 8,9 %
Dépenses réelles
d'investissement
64,5
59,9
63,6
67,9
72,5
77,4
+ 4,9 + 6,8 %
Encours
de la dette
175,5
180,7
182,9
185,4
187,3
194,5
+ 7,2 + 3,9 %
Solde du compte
au Trésor
45,5
51,3
58,8
59,6
55,1
49,6
- 5,4
- 9,9 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
21
Les effets différés de la forte inflation
sur les dépenses et les recettes des collectivités
En 2024, les prix à la consommation
, au sens de l’indice des prix à la
consommation, ont augmenté de 2,0 %, après 4,9 % en 2023 et 5,2 % en 2022.
Pour les collectivités, le ralentissement voire la baisse des prix
s’observe
sur certains
postes de dépenses tels que l’électricité, le gaz, l’eau
ou les combustibles. Alors que la hausse des prix avait été particulièrement
forte pour les principaux indices relatifs aux investissements, les prix ont
continué de décélérer en 2024 pour se situer en deçà de
l’évolution de
l’indic
e des prix à la consommation : + 0,8 % en 2024 contre + 3 % en 2023
et + 5,8 % en 2022 pour le bâtiment ; + 0,8 % en 2024 contre + 2,5 % et
+ 7,0 % pour les travaux publics
8
.
Les calendriers d
’actualisation ou d
e révision des prix prévus par les
contrats de fourniture de biens et de prestations et de service conduisent
toutefois à report
er une part de l’effet
des hausses du Smic et des autres salaires
sur l’année 2024
. En outre,
la revalorisation du point d’indice du traitement des
agents fonctionnaires et contractuels de 1,5
% et 1’attribution de point
s
d’indice
différenciés au 1er juillet 2023
ont un effet report en année pleine sur l’année
2024. Par ailleurs, les prestations sociales versées par les départements sont
indexées sur l’inflation constatée et
leurs interventions sociales revalorisées en
fonction du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic).
Pour autant, l’inflation a
aussi un effet favorable sur les recettes des
collectivités, à travers principalement la revalorisation automatique des
bases des locaux d’habitation et des locaux industriels assujettis à la taxe
foncière sur les propriétés bâties et à la cotisation foncière des entreprises
en fonction de l’inflation constatée
, ainsi que l
’augmentation de la
masse
salariale sur laquel
le s’applique le versement mobilité.
A -
Une accélération de la progression des charges
de fonctionnement en volume
En 2024, les charges réelles de fonctionnement
9
des collectivités
(220,5
Md€)
ont augmenté plus fortement
que l’inflation (+
8,7
Md€, soit
+ 4,1 %).
En euros courants, la progression des charges décélère après deux
années de forte hausse (+ 5,1% en 2022 et + 5,9 % en 2023). Elle dépasse
toutefois très nettement
l’évolution des prix à la consommation
. Hors
8
Insee, index bâtiment (BT01) et index travaux publics et divers de construction (TP01)
des mois de décembre des années 2021, 2022, 2023 et 2024, mars 2025.
9
Les charges réelles de fonctionnement correspondent aux charges de fonctionnement
qui se tradui
sent par un décaissement effectif. Il s’agit ainsi de l’ensemble des charges,
à l’exception des dotations aux amortissements et aux provisions.
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22
inflation, les charges de fonctionnement ont ainsi augmenté en volume de
2,1 points, ce qui marque une accélération par rapport à 2023 (hausse d
’un
point) et à 2022 (baisse de 0,1 point).
Cette hausse se répartit entre les charges de personnel (41,6 % de
l’augmentation
du montant total des charges de fonctionnement), les achats
de biens et services (35,1 %) et les aides à la personne et frais
d’hébergement (22,
6 %).
Graphique n° 1 :
charges réelles de fonctionnement des collectivités
(2021-
2024, en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Lecture
: les courbes montrent l’évolution des dépenses de personnel
,
d’achats
de biens et de
services et des dépenses hors dépenses de personnel
et d’achats
de biens et de services (échelle
de droite pour les seules dépenses de personnel et de biens et services).
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
23
1 -
La hausse des charges de personnel
Les charges de personnel sont le premier poste de dépense des
collectivités (78,4
Md€, soit
35,5 % des charges de fonctionnement). Leur
progression en 2024 (+ 4,8 %) est similaire à celle de 2023 (+ 4,7 %), mais
dans un
contexte d’inflation moins élevé
e. Les collectivités consacrent aux
charges de personnel
3,6 Md€ de plus qu’en 2023.
L’évolution des charges de personnel
est
particulièrement
dynamique pour les intercommunalités (+ 6,8 %) et les communes
(+ 4,5 %), dans lesquelles ces charges représentent une part plus élevée du
total des charges de fonctionnement (respectivement 31,7 % et 52,9 %).
Dans les départements et régions, où les charges de personnel ont moins
progressé (respectivement + 3,3 % et + 3,6 %),
l’impact de leur
augmentation est plus limité
en raison d’une
moindre part relative dans le
total des charges de fonctionnement (22,1 % et 19,3 % respectivement).
Tableau n° 2 :
évolution des dépenses de personnel par catégorie
de collectivités (2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En %
Toutes collectivités
65,3
66,0
67,9
71,4
74,8
78,4
+ 3,6
+ 4,8 %
Communes
38,8
38,9
39,9
41,8
43,3
45,3
+ 2,0
+ 4,5 %
Titulaires
21,3
21,5
21,5
22,3
22,7
23,4
+ 0,7
+ 3,0 %
Non titulaires
4,8
4,9
5,4
6,1
6,5
6,9
+ 0,4
+ 5,4 %
Intercommunalités
11,3
11,7
12,1
12,9
13,7
14,6
+ 0,9
+ 6,8 %
Titulaires
5,8
6,0
6,1
6,4
6,7
6,9
+ 0,2
+ 3,6 %
Non titulaires
1,4
1,5
1,7
1,9
2,1
2,4
+ 0,2
+ 10,9 %
Départements
12,1
12,3
12,6
13,3
14,2
14,7
+ 0,5
+ 3,3 %
Titulaires
6,5
6,6
6,6
6,9
7,2
7,3
+ 0,1
+ 1,8 %
Non titulaires
0,8
0,8
1,0
1,1
1,3
1,5
+ 0,2
+ 12,6 %
Régions
4,1
4,1
4,3
4,4
4,7
4,8
+ 0,2
+ 3,6 %
Titulaires
2,4
2,5
2,5
2,6
2,7
2,8
+ 0,1
+ 2,4 %
Non titulaires
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
+ 0,1
+ 9,3 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Note de lecture : les montants indiqués au titre des lignes « Titulaires » et « Non-titulaires » correspondent aux
seules rémunérations brutes alors que les totaux par catégorie de collectivités et toutes collectivités intègrent toutes
les dépenses de personnel.
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24
Le dynamisme des charges de personnel
s’e
xplique par plusieurs
facteurs qui influent de manière hétérogène. Ainsi,
les effectifs d’agents
titulaires ont moins progressé dans les communes et les intercommunalités
que dans les départements et les régions, mais leurs dépenses de
rémunération brute ont davantage augmenté. De même, les effectifs
d
’
agents contractuels des départements et des régions ont moins augmenté
que ceux du « bloc communal », mais la hausse de leurs dépenses de
rémunération brute est plus marquée.
Pour une part, les facteurs d’évo
lution des charges de personnel ne
peuvent être quantifiés finement. En effet, les statistiques précises relatives
aux effectifs et à la rémunération des agents des collectivités territoriales
font défaut après 2022
10
.
a)
Le poids des mesures indiciaires et catégorielles nationales
Plusieurs mesures entrées en vigueur en 2023 ont entraîné des effets
report en année pleine en 2024 : la revalorisation de 1,5
% du point d’indice
au 1
er
juillet 2023,
l’attribution de points d’indice majoré différencié à
certains agents de catégorie B et C à compter du 1
er
juillet 2023 et le
relèvement minimum de traitement à l’indice majoré 361
au 1
er
mai 2023.
En outre, de nouvelles mesures ont pris effet en 2024 :
l’attribution
de 5 points d’indice majorés à tous les agents publi
cs au 1
er
janvier 2024 et
l’alignement du traitement minimum sur le Smic
au 1
er
janvier 2024
11
.
Par ailleurs, le taux de cotisation de l’assurance vieillesse de base
des salariés, et donc des agents contractuels des collectivités, a été relevé
(de 0,12 point). Par contre, la hausse d
’
un point du taux de cotisation des
employeurs territoriaux à la CNRACL elle a été compensée, pour cette
seule année, par une réduction à due concurrence du taux de cotisation
d’assurance maladie à l
eur charge. Elle est donc sans effet sur les charges
de personnel en 2024.
10
Les dernières données disponibles sur la rémunération moyenne dans la fonction
publique territoriale (FPT) datent de 2022 (Insee,
Les salaires dans la fonction publique
territoriale en 2022
, Insee Première n°2014, septembre 2024 et Direction générale de
l’administration et la fonction publique,
Rapport annuel sur l’état de la fonction
publique
, édition 2024). Selon cette dernière publication, la rémunération moyenne des
personnes en place dans la FPT connaît des évolutions différenciées entre 2021 et 2022 :
+ 5,6 % en euros courants dans les communes, + 4,4 % dans les intercommunalités,
+ 5,5 % dans les départements et + 4,9 % dans les régions.
11
Le Smic a été revalorisé de 1,13 % au 1
er
janvier 2024 et + 2,0 % au 1
er
novembre
2024. Les revalorisations sont inférieures à celles intervenues en 2023 (+ 1,81 % au
1
er
janvier 2023 et + 2,22 % au 1
er
mai 2023).
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
25
En revanche, la garantie individuelle de pouvoir d’achat (Gipa
,
0,06
Md€
en 2023) créée en 2008
et la prime de pouvoir d’achat
exceptionnelle
que les employeurs publics locaux avaient la faculté de verser en une ou
plusieurs fractions, entre le dernier trimestre 2023 et le 30 juin 2024,
n’ont pas
été reconduites. 60 % des collectivités et établissements publics ayant
répondu à l’enquête de la
direction générale des collectivités locales
(DGCL) ont mis en
place la prime de pouvoir d’achat
12
.
Pour la fonction publique territoriale dans son ensemble, l
’incidence
de l’application en année pleine de la revalorisation du point d’indice et
des points d’indice différenc
iés est évaluée à 599
M€
13
et la hausse de
5
points d’indice
à 751
M€
, soit 1,4
Md€
au total. Ces mesures salariales
représentent près de 40 % de la hausse globale des dépenses de personnel
en 2024, soit
une proportion moindre qu’en 2023 (
plus de la moitié de la
hausse globale des dépenses de personnel). Ces dispositions nationales,
qui revalorisent davantage les agents de catégorie B et C, ont
vraisemblablement un impact plus important pour les communes et les
régions, pour lesquelles la proportion de ces agents est plus élevée
qu’au
sein des départements et des intercommunalités.
b)
Une augmentation des effectifs en 2024
L’évolution du nombre
total
d’agents public
s pourrait avoir un effet
haussier sur les dépenses de rémunération en 2024. Selon les données
communiquées à la Cour par la Caisse des dépôts et consignations,
gestionnaire du régime de retraite des fonctionnaires territoriaux et
hospitaliers (CNRACL) et du régime complémentaire de retraite des agents
contractuels des fonctions publiques (IRCANTEC)
14
, le nombre moyen de
fonctionnaires territoriaux des collectivités (1,2 million) a augmenté de
3 195 agents (soit + 0,3 %) et les effectifs contractuels présents sur toute
l’année (1,
1 million) de 21 307 agents (soit + 1,9 %).
12
Enquête réalisée par la DGCL dont le bilan a été présenté lors du Conseil supérieur
de la fonction publique territoriale du 12 février 2025. 7 725 collectivités et
établissements publics relevant de 84 départements ont répondu à l’enquête. 65 % des
5 105 communes répondantes ont mis en place la prime, 49 % des 2 540 établissements
publics, 54 % des 69 départements et 91 % des 11 régions.
13
Fiche d’impact générale du décret
n°2023-519 du 28 juin 2023.
14
Fichier des effectifs de personnes physiques cotisant respectivement à la CNRACL
et à l’IRCANTEC au 31 décembre et en moyenne annuelle.
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COUR DES COMPTES
26
À plus long terme, la hausse des effectifs
d’agents des collectivités
(+ 4,2 % entre 2012 et 2022) est principalement due au « bloc communal ».
L’augmentation
des effectifs des intercommunalités (+ 125 000 agents)
n’a
en effet pas été compensée par une baisse équivalente au sein des
communes (- 23 000 agents)
15
.
c)
La recomposition des effectifs vers des niveaux plus élevés
de rémunération
Dans le contexte de la
flexibilité accrue des conditions d’emploi et
de rémunération des agents contractuels promue par la loi du 6 août 2019
de transformation de la fonction publique, le recours croissant aux
contractuels par les collectivités se confirme en 2024
. Il s’explique par
des
difficultés de recrutement sur des emplois en principe exercés par des
agents titulaires et par la recherche de compétences spécialisées non ou peu
représentées dans la fonction publique.
Sur la période 2019-2024, les contractuels
présents sur l’ensemble
de l’année
, exprimés en personnes physiques, ont crû de 8,7 % en cumul
(+ 89 028), tandis que le nombre moyen de fonctionnaires territoriaux a
baissé de 2,8 % en cumul (- 34 091), selon les données de la Caisse des
dépôts et consignations
16
.
L’augmentation de la part des agents contractuels dans le total des
effectifs
s’accompagne d’
une hausse des rémunérations versées aux
contractuels supérieure à celle des titulaires.
Pour 2024, l’augmentation des
dépenses de rémunérations brutes versées aux contractuels est ainsi près de
trois fois supérieure à celle des titulaires (+ 7,6 % contre + 2,8 %), malgré
des mesures identiques de revalorisation indiciaire. C
’est
dans les
intercommunalités que les effectifs de contractuels ont le plus crû (+ 3,1 %,
soit près du double de la moyenne des collectivités).
En outre, les parts croissantes de fonctionnaires et de contractuels
de catégorie A et B ont un effet inflationniste sur la masse salariale
17
.
15
Cour des comptes,
Les finances publiques locales : les perspectives des finances
publiques locales en 2024 et la participation des collectivités au redressement des
finances publiques
–
Fascicule 2
, octobre 2024.
16
Fichier des effectifs de personnes physiques cotisant respectivement à la CNRACL
et à l’IRCANTEC au 31 décembre et en moyenne annuelle.
17
En 2022, les agents de catégorie A, fonctionnaires et contractuels, représentaient
13 % des effectifs de la fonction publique territoriale, contre 9 % en 2011. La part de la
catégorie B a augmenté de 14 % à 15 % et celle de catégorie C a baissé de 77 % à 72 %
(Direction générale de l’administration et la fonction publique,
Rapport annuel sur
l’état de la fonction publique
, édition 2024).
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
27
d)
Les rémunérations indemnitaires versées par les collectivités
Un autre facteur de hausse des dépenses de rémunération réside dans
les revalorisations que les collectivités ont pu mettre en
œuvre
. Un quart
du salaire net des agents des collectivités est constitué de « primes et
rémunérations annexes » sur lesquelles les collectivités ont une marge de
manœuvre importante
18
.
Les collectivités utilisent ce levier afin de renforcer l’attractivité
de leurs emplois, dans un contexte de concurrence entre elles et, pour
certaines fonctions spécialisées, avec le secteur privé.
Elles sont incitées à revaloriser les régimes indemnitaires par
des mesures nationales sectorielles
, à l’exemple de l’évolution du
régime indemnitaire des polices municipales par le décret n° 2024-614 du
26 juin 2024 ou du bonus « attractivité » versé par
les caisses d’allocations
familiales pour revaloriser les métiers de la petite enfance. À cet égard,
42,4 % des répondants à une enquê
te relative à l’emploi territorial et aux
politiques de ressources humaines des collectivités ont identifié
l’augmentation du régime indemnitaire comme un facteur de hausse de leur
masse salariale en 2024. Par ailleurs,
65,9 % d’entre eux ont identifié
l’é
volution du régime indemnitaire comme un axe prioritaire de leur
stratégie de ressources humaines
19
.
2 -
Un ralentissement des dépenses d’achats de biens et services
porté par la baisse des dépenses énergétiques
Les achats de biens et services (51,8
Md€, soit
23,5 % des charges
réelles de fonctionnement) enregistrent pour la troisième année
consécutive une forte hausse (+ 6,3 %, soit + 3,1
Md€)
, toutefois moindre
que celles de 2022 (+ 9,0 %) et 2023 (+ 9,5 %).
18
Régime indemnitaire lié au cadre d’emploi, au grade et à la manière de servir, la
rémunération des heures supplémentaires, le rachat de jours du compte épargne-temps.
Cette catégorie définie par l’I
nsee comprend aussi les indemnités de résidence et le
supplément familial de traitement dont les montants sont fixés au niveau national.
19
Association des maires ruraux de France, Association des petites villes de France,
France urbaine, Intercommunalités de France, Villes de France et le Conseil Supérieur
de la Fonction Publique Territoriale
, Baromètre HoRHizons 2025, Tendances de
l’emploi territorial et politiques RH des collectivités et intercommunalités
, janvier
2025. 1 000 collectivités territoriales ont été interrogées.
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COUR DES COMPTES
28
Les dépenses qui avaient le plus augmenté diminuent ou ralentissent
sous l’effet de la
baisse des prix, des mesures de rénovation énergétique et
de maîtrise des consommations et de la croissance de
l’autoconsommation
d’énergie.
Les
postes d’achats d’eau, énergie et chauffage ainsi que
les
postes de combustibles et de carburants diminuent ainsi de respectivement
3,5 % et 5,1 %, après deux années de forte hausse, tout en conservant des
niveaux nettement supérieurs à ceux de 2019 (+ 50,3 % pour le premier
poste et + 23,0 % pour le second)
20
. En revanche, les achats de denrées
alimentaires continuent de progresser (+ 5,4 %).
Les services extérieurs représentent une part prépondérante
des achats (26,0
Md€)
. Leur progression (+ 1,4
Md€, soit + 5,
9 % en 2024,
après + 8,5 % en 2023 et + 5,8 % en 2022) reste très supérieure à
l’inflation
. Elle découle pour partie des clauses contractuelles de révision
des prix qui engendrent des effets report
sur l’année 2024 de la forte
inflation des années précédentes.
S’il ne représente qu’une faible proportion des charges réelle
s de
fonctionnement (0,5 %), le
s dépenses d’
assurances (1,1
Md€)
connaîssen
t l’une
des plus fortes progressions (+ 0,2 Md
€, soit +
20,7 %, après + 6,6 % en 2023)
dans un contexte de difficulté croissante pour l
es collectivités à s’assurer
21
.
3 -
Des dépenses d’aides à la personne et frais d’hébergement
en forte hausse
Les dépenses
d’aides à la personne et de frais d’hébergement
(40,5
Md€
) représentent le troisième poste de dépenses des collectivités
(18,4 % des charges réelles de fonctionnement). Elles relèvent pour
l’essentiel
des départements (36,4
Md€, soit 89,9
% du total) et des
collectivités qui en exercent les compétences (Ville de Paris, métropole de
Lyon, collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et de
Mayotte et collectivité de Corse).
Leur ralentissement en 2024 (+ 2,0
Md€, soit +
5,1 %, après
+ 2,3
Md€, soit +
6,4
% en 2023) n’est qu’apparent
. Elles progressent ainsi
de 3,1 points en volume, contre 1,5 point en 2023.
Les facteurs explicatifs de ces évolutions sont précisés dans le cadre
de l’analyse des dépenses des départements (voir
chapitre II -, II -
infra
).
20
À
titre d’
illustration
, l’indice des prix de l’électricité vendue aux entreprises
consommatrices finales a diminué de 21,4 % entre décembre 2023 et décembre 2024.
Sur la même période, le gazole a baissé de 6,2 %.
21
Sur ce point, voir chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche Comté,
audit
flash sur l’assurabilité des collectivités territoriale
s, décembre 2024.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
29
4 -
Des évolutions contrastées des subventions de fonctionnement
Après avoir stagné en 2023 (- 0,3 %), les subventions de fonctionnement
(16,8 Md€ en 202
4) ont fortement augmenté en 2024 (+ 0,8
Md€, soit +
4,9 %).
Les subventions aux organismes publics (8,5
Md€)
se sont stabilisées
en 2024 (- 0,2 %)
, après deux années d’augmentation modérée
.
Les subventions aux organismes privés (9,6
Md€)
22
connaissent une
nouvelle accélération (+ 0,5
Md€, soit +
5,9 %, après + 3,7 % en 2023 et
+ 2,3 % en 2022). Cette évolution, qui contraste avec la baisse intervenue
entre 2018 et 2021 (- 3,9 %) semble traduire une prise en compte différée
de l’inflation dans les concours versés par les collectivités aux associations.
Le montant versé en 2024 dépasse de 1,1
Md€ celui
versé en 2021.
B -
Une augmentation notable des produits
de fonctionnement, mais inférieure à celle des charges
En 2024, les produits réels de fonctionnement se sont élevés à 258,2
Md€.
Le ralentissement de leur progression (+ 2,7 % en 2024, après + 3,4 % en 2023)
recouvre une accélération en volume (+ 0,7 point après - 1,5 point).
1 -
Le dynamisme maintenu des recettes d’impôts locaux
Entre 2020 et 2023, le produit des impôts locaux
23
est passé de
90,0
Md€
à 56,2 Md
€ en 2023, sous l’effet
des réformes fiscales intervenues
entre 2018 et 2023 : suppression par étapes
de la taxe d’habitation sur les
résidences principales, achevée en 2023 ; réduction de moitié des bases des
locaux industriels assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et la
cotisation foncière des entreprises en 2021 ; réduction de moitié en 2021,
puis d’un quart supplémentaire en 2023
de la cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises (CVAE)
, accompagnée d’une réaffectation de son produit
résiduel à l’
État depuis cette même année.
En 2024, le produit des impôts locaux a
atteint 58,7 Md€,
soit
+ 4,6 % sur un an, dont 56,0
Md€ au titre des
impôts ayant une assiette
foncière : taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, taxes
d’habitation
sur les résidences secondaires et les logements vacants et
cotisation foncière des entreprises.
22
Le solde négatif entre le montant total des subventions et les subventions versées aux
organismes publics et privés correspond à des écritures comptables négatives.
23
Donnée issue des comptes des collectivités.
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COUR DES COMPTES
30
Les facteurs explicatifs de cette forte progression du produit des
impôts fonciers (+ 2,8
Md€, soit +
5,3 %) sont détaillés dans l
’analyse de
la situation financière du « bloc communal », auquel ils sont intégralement
affectés (voir chapitre II -, I -, A -
infra
).
2 -
La stabilisation des recettes de TVA
En 2024, les collectivités prises dans leur ensemble ont encaissé
52,1
Md€ de recettes de TVA, soit
un quart des recettes de TVA (24,7 %)
et 20,2 % de leurs produits réels de fonctionnement.
La TVA est la première recette des régions et des départements, dont
elle constitue respectivement plus de la moitié (52,6 %) et plus du quart
des produits de fonctionnement (28,7 %). Elle atteint près du quart de ceux
des intercommunalités (24,2 %).
Les fractions de TVA versées
par l’
État aux collectivités
Elles ont pour objet de compenser :
-
la
suppression
de
la
dotation
globale
de
fonctionnement
des
régions (depuis 2018) ;
-
la suppression de la part régionale de la CVAE (depuis 2021) ;
-
la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
pour
les intercommunalités (depuis 2021) ;
-
la réaffectation de la part départementale de la taxe foncière sur les
propriétés bâties, attribuée aux communes afin de compenser la
suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
(depuis
2021) ;
-
la suppression des recettes de CVAE pour les départements, les
intercommunalités, les communes et la Ville de Paris (depuis 2023).
Après avoir beaucoup plus augmenté que le PIB en valeur en 2022
(+ 9,4 % contre + 5,8 %), les encaissements de recettes de TVA par les
collectivités ont moins augmenté que ce dernier en 2023 (+ 1,9 % contre
+ 6,5 % pour le PIB) et en 2024 (stabilité contre + 3,3 %). Le décrochage
entre
l’évolution des recettes de TVA
et celle du PIB traduit le
ralentissement de la consommation, une part accrue de biens et services
taxés au taux réduit et la hausse des demandes de remboursement de crédits
de TVA par les entreprises dans le cont
exte de taux d’intérêt élevés
24
.
24
Voir Cour des comptes, Le budget de l’
État en 2024 : résultats et gestion, avril 2025.
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
31
En outre, les recettes de TVA des collectivités ont subi en 2024
l’effet d’une régularisation négative (de
- 409,6
M€) des recettes
enregistrées en 2023 sur le fondement de prévisions d’évolution qui se sont
avérées trop optimistes par rapport aux recettes effectivement encaissées
25
.
En 2023, une régularisation négative avait de même eu lieu au titre de
l’année précédente (
- 328,3
M€).
Une importante correction de la prévision de recettes de la loi de
finances initiale est in
tervenue lors de l’actualisation de la prévision en
octobre 2024 (- 2,1
Md€, soit
- 4,6 % par rapport à la prévision initiale).
Elle s’est traduite par une forte
diminution des encaissements budgétés par
les collectivités. Cette notification de moindres recettes au dernier trimestre
compl
ique le pilotage de leur budget de l’année en cours par les
collectivités. Les encaissements définitifs ayant légèrement dépassé la
prévision actualisée, les
collectivités bénéficient en 2025 d’une
régularisation positive de leurs recettes de TVA de 2024 (+ 130,4
M€).
25
Les fractions de TVA attribuées au titre de la suppression de la DGF des régions et
du soutien aux départements fragiles sont versées de façon contemporaine et ne donnent
pas lieu à régularisation. Celles qui compensent la taxe foncière sur les propriétés bâties
et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises sont déterminées à partir de la
prévision de TVA retenue par la loi de finances. Elles sont actualisées en octobre
suivant la prévision actualisée dans le projet de loi de finances pour l’année suivante.
Une régularisation intervient en mars de l’année suivante
au regard du montant définitif
de la TVA encaissée.
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COUR DES COMPTES
32
Tableau n° 3 :
fractions de TVA affectées aux collectivités
(encaissements annuels par les collectivités entre 2018 et 2024,
en Md€)
26
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Ex-DGF des régions (1)
4,2
4,3
4,0
4,6
5,0
5,1
5,2
Ex-THRP (2)
-
-
-
22,8
25,0
25,5
25,5
Départements
-
-
-
14,5
15,8
16,1
16,1
Régions
-
-
-
0,2
0,2
0,2
0,2
Intercommunalités
-
-
-
7,5
8,2
8,4
8,4
Communes
27
-
-
-
0,7
0,7
0,8
0,8
Ex-CVAE (3)
-
-
-
9,8
10,7
21,3
21,2
Régions
-
-
-
9,8
10,7
10,9
10,9
Départements
-
-
-
-
-
4,1
4,1
Intercommunalités
-
-
-
-
-
5,5
5,5
Communes
-
-
-
-
-
0,7
0,7
Forfait départements fragiles
(4)
-
-
-
0,25
0,25
0,25
0,3
28
Total : (1) + (2) + (3) + (4)
4,2
4,3
4,0
37,4
40,9
52,1
52,1
En % des produits
de fonctionnement
1,9
1,9
1,8
16,2
16,9
20,8
20,2
Régions
15,0
14,8
15,0
51,2
53,8
54,2
52,6
Départements
-
-
-
21,1
22,4
28,8
28,6
Intercommunalités
-
-
-
15,7
16,1
25,4
24,2
Communes
-
-
-
0,8
0,8
1,5
1,4
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
3 -
Une baisse
des recettes d’autres impôts tr
ansférés :
la poursuite de la chute des droits de mutation à titre onéreux
D’autres
impôts nationaux que la TVA ont été en tout ou partie
transférés aux collectivités afin de compenser des transferts de
compétences, ainsi que la suppression de la taxe professionnelle dans le
cadre d’un «
panier » plus large de recettes.
26
Les fractions de TVA compensant la taxe foncière sur les propriétés bâties et la
CVAE perçue en tant que « départements » par la collectivité de Corse et les CTU de
Guyane et de Martinique sont comprises dans les fractions « départements ».
27
Il s’agit de la part perçue par la Ville de Paris.
28
La dynamique positive des recettes de TVA propres à ce complément (50,4
M€) a
été entièrement libérée en 2024. Voir Chapitre II -, II -, B -.
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
33
Les collectivités conservent la dynamique des fractions d’impôts
transférées si les recettes dépassent le montant des droits à compensation
déterminés lors du transfert de compétence. En revanche, elles bénéficient
d’une compensation par l’
État si la recette transférée est inférieure au droit
à compensation.
L’activation de cette garantie
au titre du revenu de
solidarité active (RSA) occasionne de moindres recettes
pour l’État
(212
M€ en 2024
après 246
M€ en 2023
).
Les recettes des collectivités issues de transferts de fiscalité
connaissent des évolutions hétérogènes.
En 2024, les DMTO (13,5
Md€)
, principalement affectés aux
départements et, pour le reste, aux communes, ont recul
é de 2,2 Md€, soit
14,0 %, a
près avoir chuté de 4,5 Md€
, soit 22,2 % en 2023. Au total, la
baisse des recettes de DMTO
atteint 6,7 Md€, soit 33,1 % entre 2022 et
2024. Après des niveaux historiquement élevés en 2021 et en 2022, puis
un retour en 2023 à leur niveau de 2020, les recettes de DMTO sont
devenues en 2024 inférieures de près d’un dixième (
- 8,9 %) à leur montant
de 2018. La chute des recettes départementales a été atténuée par des
reprises de mises en réserve effectuées les années précédentes. L
’é
volution
des recettes de DMTO et des montants mis en réserve au niveau national
et local est analysée lors
de l’examen d
e la situation financière des
départements (voir chapitre II -, II -, A -
infra
).
La hausse des recettes de
l’accise sur les
énergies (
11,7 Md€
, soit
+ 0,7
Md€ ou +
6,6 %), stables voire baissières les années précédentes,
traduit un effet de périmètre et ne procure pas de recettes supplémentaires
aux collectivités en 2024 (voir chapitre II -, III -, A -
infra
).
En revanche, la taxe spécia
le sur les conventions d’assurance
continue en 2024 à procurer aux départements une ressource dynamique
(+ 0,5
Md€, soit +
5,7 %) et
à fort rendement (9,7 Md€)
. Entre 2018 et
2024, elle a augmenté de 2,4
Md€, soit d’un peu plus d’
un tiers (+ 33,4 %).
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34
Graphique n° 2 :
principaux produits de fiscalité transférée,
hors TVA (2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
4 -
Des dotations et participations en hausse
Les dotations et participations (54,7
Md€
, soit + 0,8
Md€ ou
+ 1,4 %) sont pour les trois-
quarts financées par l’
État par la voie de
prélèvements sur ses recettes (PSR) et de dépenses de son budget.
La diminution des concours de l’
État au fonctionnement des
collectivités
(42,1
Md€
,
soit
- 0,4
Md€
ou
- 1,1 %)
résulte
du
remplacement de plusieurs dotations par une part fixe d
’accise sur les
énergies versée aux régions au titre de leur compétence dans le domaine de
la formation professionnelle (- 0,5
Md€
, voir
supra
).
En 2024, les collectivités ont bénéficié des mesures nouvelles de la
mission budgétaire
Relations avec les collectivités territoriales
(170 M€)
29
,
et de
la création de cinq nouveaux prélèvements sur les recettes de l’
État
(pour près de 110
M€
30
).
29
Les principales mesures sont l’abondement des crédits alloués à la dotation titres
sécurisés (DTS), de la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales et
l’abondement de la dotation générale de décentralisation (DGD). Voir Cour des
comptes, note d’exécution budgétaire relative à la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
, avril 2025.
30
Voir Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire
Prélèvements sur recettes au
profit des collectivités territoriales
, avril 2025.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
35
En outre, la DGF (27,1
Md€
, soit 64,4 % des concours de
l’
État) a été
revalorisée dans le contexte de forte inflation à hauteur de 320
M€ en 2024
(+ 1,2 %), comme en 2023. Après une forte réduction entre 2014 et 2017 (près
de 11
Md€)
au titre de la contribution des collectivités au redressement des
finances publiques et une stabilisation à périmètre constant entre 2018 et 2022,
elle continue néanmoins à diminuer en euros constants.
Par ailleurs, les recettes compensant des exonérations, réductions ou
suppressions d’impôts ont crû. Le montant des
dotations compensant la
suppression de la taxe professionnelle en 2011 (3,5
Md€
en 2024) a été
faiblement réduit par la minoration de «
variables d’ajustement
»
31
(- 47
M€ en 2024 après
- 15
M€ en 2023 et
- 50
M€ en 2022)
. Pour sa part,
la compensation
de la réduction de moitié des bases d’imposition des
locaux industriels assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à
la cotisation foncière des entreprises intervenue en 2021 (4,3
Md€ en
2024)
a crû (+ 5,8 %) suivant l
’
évolution physique et la revalorisation des bases
d’imposition
(voir chapitre II - I - A -
infra
).
Enfin,
la caisse nationale de solidarité pour l’autonomi
e (CNSA),
gestionnaire de la branche « Autonomie » de la sécurité sociale, verse aux
départements des concours (5,4
Md€)
très dynamiques (+
0,7 Md€, soit
+ 15,0 % en 2024 et + 2,0
Md€, soit +
56,9 % depuis 2021). Ils sont
analysés plus en détail au titre des recettes des départements (voir chapitre
II - II - B -
infra
).
5 -
La progression des produits de gestion
Les produits de gestion représentent la quasi-totalité des autres
recettes
des
collectivités
(33,8
Md€
en
202
4)
et
comprennent
principalement les produits des services et du domaine (24,0
Md€,
+ 6,9 %), perçus à 93 % par les communes et les intercommunalités.
Leur forte progression en 2024 (+ 2,7
Md€, soit +
8,6 % et + 7,7 %
hors reprise de réserves de DMTO par certains départements) prolonge
celle des années précédentes (+ 5,2 % en 2023 et + 8,1 % en 2022). Leur
évolution est analysée au titre des recettes du « bloc communal » (voir
chapitre II - I - A -
infra
).
31
Qui vise à assurer le respect de la trajectoire d’évolution des concours de l’
État aux
collectivités fixée par la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027
sur un périmètre étroit de ces concours (prélèvements sur recettes hors fonds de
compensation de la TVA et crédits de la mission budgétaire
Relations avec les
collectivités territoriales
).
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COUR DES COMPTES
36
C -
Une épargne globale des collectivités qui diminue
principalement du fait des départements
L’épargne brute
des collectivités
correspond à l’excédent de l
eur
section de fonctionnement. Elle est affectée au remboursement des emprunts
et, pour son solde, au financement des dépenses d’investissement
, avec
d’autres recettes (
fonds de compensation de la TVA et dotations à
l’investissement notamment).
Elle constitue un indicateur clé de la santé
financière des collectivités.
1 -
La poursuite de la baisse globale de l’épargne brute
En 2024, l
’épargne brute d
es collectivités a de nouveau baissé
(- 1,8
Md€, soit
- 4,5 %)
pour s’établir à 37,
7
Md€.
Sur les deux années
2023 et 2024, elle a ainsi reculé de 5,3
Md€ (
- 12,3 %).
Cette baisse découle
d’une progression des charges (+
8,7
Md€)
supérieure à celle des produits de fonctionnement, pourtant soutenue
(+ 6,9
Md€)
.
Bien qu’en réduction (il atteignait 2,
5
points en 2023), l’écart
de progression des charges par rapport aux produits se maintient à un
niveau élevé en 2024 (à hauteur de 1,4 point).
Entre 2023 et 2024, l
’épargne nette
des remboursements
d’empr
unts
a elle aussi reculé, passant de 22,8
Md€ à
20,7
Md€ (
- 2,0
Md€
, soit - 8,9
%), soit une baisse
de 5,5 Md€ (
- 20,8 %). La
diminution de l’épargne brute
est le principal facteur explicatif de cette évolution. La légère hausse des
remboursements d’emprun
ts (16,9
Md€, +
1,5 % en 2024) n
’y
contribue
qu
’à la marge.
L
’épargne
des collectivités diminue ainsi pour la deuxième année
consécutive après les hausses de 2021 et de 2022. En 2024, les montants
de l’épargne brute et de l’épargne nette
sont légèrement supérieurs à ceux
de 2018, en euros courants. En euros constants, après déduction de
l’inflation, ils leur sont inférieurs d’enviro
n 11 % et 13 %.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
37
Graphique n° 3 :
épargnes brute et nette des collectivités
(2018-2024, en
Md€
)
Source : Cour des comptes, d’après des donnée
s de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement ; CRF : charges réelles de fonctionnement
Échelle de gauche : PRF et CRF. Échelle de droite : épargne brute et nette
2 -
Des
niveaux d’épargne qui
divergent de plus en plus
entre catégories de collectivités
L‘épargne brute rapportée aux produits de fonctionnement est un
indicateur essentiel d’appréciation de la situation financière des
collectivités. Ce ratio
permet en effet d’apprécier l
eur capacité à
rembourser les emprunts qu’elles ont contractés et à fin
ancer leurs
investissements par leurs propres moyens, sans emprunter.
a)
L’épargne brute
En 2024, l’épargne brute représente 14,6
% des produits de
fonctionnement des collectivités, soit une baisse d’un peu plus d’un point
par rapport à 2023. Ce ratio est le plus faible depuis 2019, tout en restant
comparable à ceux des années 2014 à 2017 (entre 13,8 % et 14,7 %),
affectés par la réduction de la DGF.
Sur le moyen terme, le niveau
de l’épargne est corrélé à
la nature
des compétences des différentes catégories
d’entités locales.
De manière
habituelle, les intercommunalités et les régions, qui consacrent une part
plus élevée de leurs budgets à l’investissement, ont des niveaux d’épargne
brute également plus élevés que les communes et les départements.
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38
En 2024, comme le montre le graphique ci-après, les communes,
intercommunalités et régions se situent en moyenne très au-delà du seuil
d’alerte de 7 % des produits de fonctionnement communément retenu,
malgré la diminution de ce ratio depuis 2023 (intercommunalités et
régions) ou 2024 (communes).
En revanche, l’évolution divergente des produits et des charges des
départements depuis 2023 les place, en 2024, à un niveau très proche du
seuil d’alerte
de 7 %. Il aurait été atteint si les départements
n’avaient pas
bénéficié de ressources exceptionnelles. L
’épargne brute de plus d’un tiers
des départements est néanmoins inférieure au
seuil d’alerte de 7 %
en 2024
(voir chapitre II - C -
infra
).
Graphique n° 4 :
épargne brute rapportée aux produits réels
de fonctionnement (2018-2024, en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
39
b)
L’épargne nette
Le niveau de l’épargne
nette
des remboursements d’emprunts
est un
autre paramètre essentiel de la santé financière des collectivités. Une
épargne nette négative signifie qu’une collectivité ne peut investir qu’à la
condition de réduire sa trésorerie ou d’emprunter à nouveau.
Aucune catégorie de collectivités ne dégage, en moyenne, une
épargne nette négative.
Cependant, entre 2022 et 2024,
l’épargne nette a baissé de plus d’un
sixième pour les régions (- 17,5 % en cumul sur les deux années 2023 et
2024) et de près des trois-quarts pour les départements (- 71,4 %). Douze
départements ont une épargne nette négative, contre six en 2023 et deux
fin 2022. Pour la première fois, il e
n va de même d’
une région.
L’épargne nette des communes
, hors Ville de Paris, augmente
légèrement (+ 0,3 %) et reste fortement positive en moyenne en 2024.
L’année 2024 marque toutefois un retournement de tendance.
Alors qu
’
il
avait continûment diminué au cours des années précédentes, le nombre de
communes ayant une épargne nette négative a fortement augmenté
(+ 16,4 % par rapport à 2023). Au total, 5 376 communes connaissent cette
situation, soit 15,4 % des communes.
D -
Un
e augmentation des dépenses d’investi
ssement
financée par un nouveau prélèvement sur la trésorerie
et une hausse
de l’endettement
1 -
Une forte progression des
dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement
des collectivités (77,4
Md€) sont
réalisées, pour près des deux-tiers, par le « bloc communal » (64,6 % en
2024). Toutes collectivités confondues, elles sont pour près des trois quarts
composées de dépenses d’équipement (
56,8
Md€).
En 2024, les collectivités ont accru leurs dépenses
d’investissement
dans une même mesure
qu’en 2023 (+
6,8 %, soit + 4,9
Md€ en 2024
après
+ 6,7 %, soit + 4,5
Md€ en 2023
)
32
.
32
Leur progression reste très dynamique en neutralisant les fonds européens dont les
régions sont gestionnaires (+ 7,0 % après + 6,0 % en 2023).
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40
Cette constance masque toutefois une hausse croissante en volume.
L’
observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL)
33
avait
estimé que la hausse de l’investissement
local reflétait majoritairement un
effet prix en 2022. En appliquant la même méthodologie, la Cour avait
estimé que l’effet prix expliquait un tiers de la hausse en 2023
. En 2024,
l’effet prix ne joue qu’à la marge (+
0,9 % sur + 6,8 %).
Comme le montre le graphique suivant, les dépenses d’équipement
,
qui représentent les trois quarts
des dépenses d’investissement
ont de
nouveau fortement augmenté en 2024 (+ 3,6
Md€, soit +
6,7 %, après
+ 4,0
Md€, soit +
8,1 % en 2023).
Graphique n° 5 :
dépenses réelles
d’investissement des collectivités
(2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
L
es subventions d’équipement versées (
17,0
Md€)
ont continué
à augmenter (+ 5,0 % après + 5,9 % en 2023).
33
Rapport de l’observatoire des finances et de la gestion publique locale 2023, juillet
2023 et
L’impact des prix sur l’invest
issement public local en 2024
, Chrono # 22,
OFGL, février 2025. Selon l’OFGL
,
les dépenses d’équipement des collectivités sont
constituées aux trois quarts par des travaux de construction (40 %) et de voirie et
réseaux (38 %). Les index « bâtiments » et « travaux publics et divers de construction »
sont appliqués à ces dépenses.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
41
La progression des dépenses d’investissement est une nouvelle fois
très marquée pour les communes (+ 9,3 %, comme en 2023) et, plus encore,
pour les intercommunalités, dont les dépenses d’investissement accélèren
t
(+ 11,1 % après + 6,0 % en 2023).
Comme à l’accoutumée, l’évolution
des
dépenses d’investissement
suit le cycle électoral municipal : le montant des dépenses augmente à
l’approche des élections de 2026 afin de permettre la réalisation des
objectifs du ma
ndat sur le point de s’achever.
Contribuent aussi à la
dynamique des dépenses d’investissement des collectivités l
es objectifs
nationaux et locaux, liés à la transition écologique, de rénovation du parc
immobilier et
de développement d’offres de transport
en commun, ainsi
que les dépenses de reconstruction faisant suite à des violences urbaines ou
à des catastrophes naturelles.
Au total, l
es dépenses d’investissement
de la période 2020 - 2026
s’annoncent très supérieures à celles du
précédent mandat 2014 - 2019
(voir chapitre II - I - D -
infra
).
Alors que les dépenses d’investissement des départements avaient
continué à progresser en 2023 (+ 2,6 %) malgré la chute de leur épargne,
elles diminuent en 2024 (- 0,5
Md€, soit
- 3,7 %). Les départements ont
réduit leurs
dépenses d’équipement (
- 2,8 %, après + 2,4 % en 2023),
comme les
subventions d’équipement
qu’ils attribuent
(- 0,2
Md€, soit
- 5,0 % après + 3,1 % en 2023).
Contrairement à 2023, la hausse de l’investissement
des régions
(+ 6,6 %)
n’est pas port
ée par le dynamisme des fonds européens dont elles
assurent la gestion (+ 7,7 % hors fonds européens). Les régions privilégient
les subventions d’équipement (+
9,0 %) à
leurs dépenses d’équipement
(- 5,4 % en 2024, après + 5,6 % en 2023).
2 -
Un moindre autofinancement de leurs dépenses
d’investissement par les collectivités
Depuis 2023, les collectivités autofinancent une part déclinante,
quoique toujours élevée,
de leurs dépenses d’investissement
: 64,0 % en
2024, après 69,4 % en 2023, contre 76,4 % en 2022.
Tandis que les collectivités ont continué à accroître leurs dépenses
d’investissement, le montant des ressources internes qu’elles peuvent
consacrer à leur financement (49,5
Md€) a diminué pour la seconde année
consécutive (- 0,8
Md€
en 2024, soit
–
2,4 Md
€ depuis 2022
).
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42
Cette évolution est entièrement imputable à la diminution de
l’épargne nette (voir C
-
supra
). Au contraire, les recettes réelles
d’investissement (28,
8
Md€), qui constituent l’autre
composante de
l’autofinancement, ont continué à croître
(+ 4,6 %),
bien qu’à un rythme
ralenti par rapport à 2023 (+ 7,0 %).
En 2024, l
es subventions d’équipement (16,
7
Md€)
, qui représentent
près de 57,9
% des recettes réelles d’investissement
, ont continué à
augmenter (+ 1,3
Md€, soit +
8,4 %), à un rythme toutefois inférieur à celui
des années précédentes, marquées par les dotations exceptionnelles versées
dans le cadre du plan de relance au sortir de la crise sanitaire. Le montant
d
es subventions d’équipement
dépasse néanmoins
de près d’
un quart celui
de 2022 et de moitié celui de 2019.
Les subventions d’équipement
Les subventions d’équipement perçues par les collectivités
comprennent des subventions et dotations versées par l’État dans le cadre
de mesures de soutien à l’investissement local. Les crédits exéc
utés au titre
de la mission budgétaire
Relations avec les collectivités territoriales
(1,8
Md€
) ont diminué en 2024 (- 6,6
%) après trois années d’augmentation
dans le cadre du plan de relance et de l’accélération de la transition
écologique. En revanche,
ceux du fonds pour l’accélération de la transition
écologique ou « fonds vert » ont augmenté (de 0,5
Md€ à 0,6
Md€).
Au
global, selon la comptabilité des collectivités, l’
État leur a versé en 2024
3,8
Md€ de subventions d’
équipement (+ 7,0 %, après + 5,3 % en 2022).
Les subventions d’équipement correspondent ensuite, pour moins
d’un tiers, à des subventions versées entre catégories de collectivités
(4,9
Md€)
, dont le « bloc communal » est le principal bénéficiaire.
Enfin, elles sont constituées de fonds européens (3,6
Md€, soit
21,8
% des subventions d’
équipement
). Leur montant, bien qu’en
diminution (- 5,8 % par rapport à 2023), reste très supérieur à la moyenne
des années 2019 à 2022 (2,4
Md€).
Classé au plan comptable parmi les subventions d’équipement,
le
produit des amendes de radars automatiques fournit aux collectivités une
recette d’appoint (0,6 Md€ en 2024
) très dynamique (+ 14,1 %, après
+ 36,2 % en 2023).
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
43
Les collectivités bénéficient en outre du fonds de compensation de la
taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
34
. Il s’agit du
principal soutien de
l’
État à
l’investissement local
. Son montant a atteint 6,5
Md€ en 2024.
L
’accélération
de ce concours (+ 9,4 %, après + 4,4 % en 2023) reflète la progression des
dépenses d’équipement des collectivités
et, dans une moindre mesure,
l’extension du périmètre des dépenses éligibles
35
. En 2024, son montant
dépasse de 1,2
Md€ (soit +
22,9 % ou + 7,5 % en euros constants) celui perçu
par les collectivités en 2019.
En revanche, le produit de la
taxe d’aménagement (
1,0
Md€)
a chuté
en 2024 (- 25,5 %), en raison, pour partie, de dysfonctionnements affectant
la gestion de cet impôt (voir chapitre II - I - B -
infra
).
3 -
Une trésorerie qui se réduit et se concentre
sur le « bloc communal »
En 2024, la conjonction de la baisse
de l’autofinancement et de la hausse
des dépenses d’investissement se traduit par une forte
augmentation du besoin
de financement
des dépenses d’investissement
pour la deuxième année
consécutive (+ 5,7
Md€, soit +
25,7 % en 2024 après + 6,2
Md€, soit + 38
,4 %
en 2023). Le besoin de financement
de l’année 2024
(27,9
Md€)
a augmenté de
près des deux tiers par rapport à celui de 2019 (17,2
Md€).
En 2023, les collectivités avaient puisé dans leur fonds de
roulement,
dont le montant avait gonflé sous l’effet d
es emprunts
contractés au cours des années précédentes par anticipation de la remontée
des taux d’intérêt, historiquement faibles
. Dans ces conditions, leur fonds
de roulement avait baissé de 4,0
Md€. E
n 2024, elles ont à nouveau prélevé
leur fonds de roulement, à hauteur de 4,1
Md€
36
.
Cette nouvelle réduction du fonds de roulement a eu pour corollaire
une baisse supplémentaire du solde du compte courant des collectivités au
Trésor
37
. Fin décembre 2024, la trésorerie des collectivités s’élevait ainsi à
49,6 M
d€ contre 55,1
Md€ en 2023 (
- 5,4
Md€) et 59,6
Md€ en 2022
(- 10,0
Md€ en cumul).
34
Il consiste en une compensation à un taux forfaitaire (16,404 %) de la charge de TVA
qu’elles supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement versées en année N, N+1
ou N+
2 selon le régime de versement et qu’elles ne peuvent récupérer, n’étant pas
assujetties à cette imposition.
35
Les dépenses
d’aménagement des terrains depuis 2024 après les dépenses de
fourniture de prestations de solutions relevant de l’informatique en nu
age depuis 2021
et les dépenses d’entretien des réseaux depuis 2020.
36
Pour une petite part, ce prélèvement correspond à la reprise par une partie des
départements de recettes de DMTO mises en réserve en 2022 ou 2023 (383,8
M€).
37
Les collectivités font partie des « correspondants du Trésor ». Les dépôts de ces
derniers procurent à l'État une ressource de trésorerie gratuite.
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COUR DES COMPTES
44
Exprimé en valeur absolue, le solde du compte courant à fin 2024
continue à dépasser celui des années précédant la crise sanitaire. Il
représente l’équivalent de 2,7 mois de
charges de fonctionnement, en léger
retrait par rapport à l’avant
crise (2,9 mois en 2019).
Graphique n° 6 :
solde du compte au Trésor des collectivités
(2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
L
’ampleur de la baisse de l
a trésorerie varie fortement selon les
catégories de collectivité. La trésorerie des régions, en forte baisse
(- 0,5
Md€, soit
- 30,3 %),
s’établit à un niveau particulièrement faible
(1,2
Md€). Sans être à l’étiage,
celle des départements connaît de nouveau
une forte contraction (- 2,3
Md€, soit
- 26,5 %). La diminution de la
trésorerie est plus modérée pour les communes (- 1,9
Md€, soit
- 6,2 %) et
les intercommunalités (- 0,7
Md€, soit
- 5,0 %).
Si le « bloc communal » conserve une trésorerie élevée, certaines
communes connaissent une situation tendue. Leur nombre est limité, mais
en hausse. À fin décembre 2024, 584 communes avaient une trésorerie
négative, après déduction des crédits de trésorerie contractés à très court
terme auprès d’établissements financiers
, contre 497 fin 2023
; c’était aussi
le cas de 67 intercommunalités contre 54.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
45
4 -
Un
e hausse de l’endettement financier
globalement soutenable,
mais problématique pour un nombre croissant de collectivités
En 2023, le besoin de financement
des dépenses d’investis
sement
n’avait été que partiellement couvert par l’emprunt. Le flux de nouveaux
emprunts avait même diminué par rapport aux deux années précédentes.
En effet, en 2021 et 2022, le montant des emprunts souscrits avait
dépassé le besoin de financement en raison du retard pris par une partie des
projets d’investissement et
d
’anticipation
s
de remontée des taux d’intérêt.
En 2024, le recours à de nouveaux emprunts a, au contraire,
fortement augmenté (+ 5,6
Md€, soit +
30,5 %). Le montant des nouveaux
emprunts souscrits (23,8
Md€)
dépasse de loin celui des remboursements
d’emprunts
(16,9
Md€, soit +
1,5 %) et atteint son plus haut niveau depuis
2019.
Dans ces conditions,
l’encours de la dette des collectivit
és,
relativement stable en 2023, a progressé de
7,2 Md€ (soit +
3,9 %) pour
atteindre 194,5
Md€.
L’endettement des régions (+
2,1
Md€),
des
départements (+ 2,2
Md€) et des
intercommunalités (+ 2,1
Md€)
a
augmenté deux fois plus que celui des communes (+ 0,8
Md€).
Il est à souligner que la signification des données relatives à
l
’endettement
des
collectivités
est
amoindrie
par
l’absence
de
consolidation de leurs comptes avec ceux des entités tierces qui portent une
part de leur endettement (syndicats, établissements publics locaux, sociétés
publiques locales et quote-part des capitaux propres des sociétés
d’économie mixte). En outre, les garanties d’emprunts accordées par les
collectivités ne sont pas agrégées et suivies à l’échelle nationale
.
Malgré une légère baisse des taux moyens, la hausse de
l’endettement
concourt à celle des charges
d’
intérêts, qui constituent une
charge de fonctionnement (5,1
Md€
). Leur progression ralentit toutefois
(+ 0,6
Md€, soit + 1
3,5 % contre + 1,0
Md€, soit
+ 28,8 % en 2023).
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COUR DES COMPTES
46
Des taux d’intérêt en légère diminution
38
En 2024, le taux d’intérêt moyen
des nouveaux emprunts a
légèrement diminué : 3,54 % contre 3,79 % en 2023. Il reste toutefois plus
élevé qu
’en 2022
(2,07 %) et les années précédentes (moins de 1 % entre
2019 et 2021), malgré la baisse des taux de la Banque centrale européenne.
Les écarts de taux d’emprunt moyen entre caté
gories de collectivités
se sont réduits en 2024 par rapport à 2023 (de 3,49 % à 3,63 % en 2024
contre 3,49 à 3,93 % en 2023).
La durée moyenne des nouveaux emprunts continue à progresser
(20,2 années après 19,7 années en 2023) et atteint son plus haut niveau
depuis 2014.
Le taux moyen du stock de la dette au 31 décembre 2024 a
légèrement diminué, à 2,5 % (soit - 0,05 %), en raison notamment de la
diminution du coût de la dette à taux variable (- 0,61 %). La part de la dette
à taux fixe
s’est stabilisée
à 74 % en 2024 (contre 90 % en 2020).
Les montants empruntés ont été souscrits pour moitié auprès des
banques, une proportion en légère augmentation en 2024.
Les émissions d’obligations représentent
un peu plus du quart des
emprunts, en léger retrait par rapport à 2023.
L’augmentation de l’endettement financier et la diminution de
l’épargne brute
entraînent la détérioration
d’un autre indicateur clé de la
santé financière des collectivités : le ratio de désendettement, qui mesure
le nombre d’années d’épargne
brute théoriquement nécessaire pour
rembourser intégralement l’endettement financier. Plus cet indicateur est
élevé, plus les marges de manœuvre des collectivités se resserrent.
En 2024
, 5,2 années d’épargne brute auraient en théorie été
nécessaires aux collectivités pour rembourser la totalité de leurs dettes
financières. Ce ratio est sensiblement plus élevé que celui des deux années
précédentes (4,7 années en 2023 et 4,3 années en 2022). De fait, il revient
au niveau qui était le sien en
2020, l’année de
la crise sanitaire.
38
Finance Active,
Observatoire de la dette des collectivités locales
, mars 2025.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
47
Graphique n° 7 :
e
ndettement financier (en Md€) et
ratio
de désendettement (en années) des collectivités entre 2018 et 2024
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Pour les collectivités prises dans leur ensemble, le ratio de
désendettement continue néanmoins à se situer à un niveau favorable. En
effet, il demeure bien en-deçà du plafond national de référence fixé par la
loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à
2022
39
.
Toutefois, les entités locales qui dépassent ce plafond sont de plus
en plus nombreuses. En 2024, c
’est le cas de
deux régions, de quinze
départements, de 68 intercommunalités et de 3 723 communes. Ce nombre
a augmenté pour les communes et les départements depuis 2023.
39
12 années pour les communes et les intercommunalités, dix années pour les
départements et neuf années pour les régions. La LPFP 2023 - 2027
n’a pas reconduit
ce plafond, qui prenait place dans le cadre du dispositif dit des « contrats de Cahors »
d’encadrement de l’évolution des charges réelles de fonctionnement des collectivités.
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COUR DES COMPTES
48
II -
Une hausse du besoin de financement
des collectivités qui a contribué à la dégradation
des finances publiques en 2024
Les collectivités sont soumises à une «
règle d’or
» budgétaire qui
leur interdit de financer
par l’emprunt
leurs dépenses de fonctionnement,
charge d’intérêt
s comprise, et le remboursement de leurs dettes financières.
En comptabilité nationale, le solde des collectivités, comme celui
des autres administrations publiques non soumises à ces principes
d’équilibre, est
calculé
en rapportant l’ensemble de leurs dépenses
à
l’ensemble de
leurs recettes,
d’investissement comme de fonctionnement.
Les collectivités dégagent une capacité de financement lorsque la
somme de leur épargne nette des remboursement
s d’
emprunts et des autres
recettes d’investissement
dépasse
leurs dépenses d’investissement
.
Souvent, les collectivités constituent une épargne préalable à la réalisation
de leurs investissements, qui peut se traduire par un solde positif.
A contrario
, elles peuvent dégager un solde négatif lorsqu’elles effectuent
des prélèvements sur leur fonds de roulement (mobilisation de la trésorerie
accumulée)
ou
augmentent
leur
endettement
pour
financer
des
investissements. Un solde négatif traduit un besoin de financement des
investissements non couvert par l’épargne
annuelle et les recettes
d’investisse
ment. Au cours des années récentes, le solde des collectivités a
été positif en 2021 et 2022, neutre en 2019 et négatif en 2020, 2023 et 2024.
Compte tenu de sa date de promulgation
, l’année 2024 était la
première année d’application de la loi
du 18 décembre 2023 de
programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Alors
que cette loi prévoyait que les collectivités contribuent au redressement des
finances publiques en 2024, une augmentation plus forte de leur besoin de
financement a au contraire contribué à leur dégradation.
A -
Une loi de programmation des finances publiques
sans levier
d’action
vis-à-vis des collectivités
1 -
Des objectifs ambitieux de participation des collectivités
au redressement des finances publiques
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2023
à 2027 (LPFP 2023-2027) prévoyait un important excédent de financement
des administrations publiques locales (APUL)
à l’horizon 2027
(13,5
Md€
,
soit 0,4 point de PIB).
Compte tenu de l’anticipation d’un
besoin de
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
49
financement
des organismes divers d’administration locale
(ODAL)
40
, la
réalisation de cet excédent devait être assurée par les collectivités : en 2027,
elles devaient dégager un excédent inédit de 17,3
Md€, soit 0,5
point de PIB.
Dans cet objectif, les dépenses de fonctionnement des collectivités, en
comptabilité budgétaire, devaient baisser en volume de 0,5 point par an au cours
des années 2024 à 2027, sur un périmètre excluant celles des dépenses sociales
sur lesquelles les départements ont le moins de le
viers d’action
41
.
Le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en
avril 2024 a conservé les objectifs de baisse en volume des dépenses de
fonctionnement des collectivités et
d’excédent de financement des
collectivités et des administrations publiques locales
à l’horizon
2027.
2 -
L
’absence de dispositif de mise en œuvre des objectifs
Comme la Cour l’a souligné
dans son rapport sur les finances
publiques locales de 2024
42
, les objectifs de la loi de programmation des
finances publiques ont été définis de manière volontariste sans que les
associations d’élus locaux n’
y adhèrent.
Contrairement à son projet initial, la LPFP 2023-2027
n’a pas
prévu
de dispositif à même de garantir la réalisation de ces objectifs
43
.
Ainsi, elle n’a pas reconduit,
selon des modalités adaptées, le
dispositif
de
contractualisation
de
l’évolution
des
dépenses
de
fonctionnement des collectivités dépassant une certaine taille financière
(« contrats de Cahors »), défini par la LPFP pour les années 2018 à 2022.
Abandonné dès mars 2020 dans le contexte de la crise sanitaire, il avait,
durant sa courte période de mise
en œuvre
, favorisé la maîtrise des
dépenses de fonctionnement des collectivités, sans toutefois démontrer son
efficacité pour améliorer leur solde et réduire leur endettement
44
.
40
Qui incluent notamment Île-de-France-Mobilités et la Société des grands projets.
41
Revenu de solidarité active, allocation personnalisée d’autonomie, prestation de
compensation du handicap et aide sociale à l’enfance (28,7
Md€ environ en 2024). En
revanche, les autres dépenses sociales par nature, en faveur notamment des personnes
âgées et handicapées (environ 8,6
Md€) sont intégrées à l’objectif.
42
Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales, fascicule 2, octobre 2024.
43
Elle se borne à prévoir la présentation par la collectivité, à l’occasion de s
on débat
d’orientation budgétaire, de son objectif concernant l’évolution de ses charges réelles de
fonctionnement, exprimées en valeur, en comptabilité générale de sa section de
fonctionnement.
44
Voir Cour des comptes,
Rapport sur les finances publiques locales, fascicule 2
,
octobre 2024.
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50
La LPFP pour les années 2023 à 2027
n’a pas non plus renforcé
l’encadrement des concours financiers de l’
État aux collectivités, alors que
leur évolution influence celle
de leurs dépenses, comme l’
ont montré les
effets de la réduction de la DGF entre 2014 et 2017. Ce levier est
potentiellement
d’autant plus puissant
qu’à la suite des réformes récentes
de la fiscalité locale,
les concours de l’État représentent plus de la moitié
des recettes de fonctionnement et d’investissement des collectivités
(53,4 % en 2024). Pourtant, le périmètre de
s concours de l’
État pour
lesquels la loi de programmation fixe
un objectif d’évolution continue à
porter sur un ensemble réduit de flux financiers
45
, qui
n’a pas évolué
malgré la diversification des transferts fin
anciers de l’
État. Ainsi, il ne
comprend pas
les fractions d’impôts nationaux, notamment de TVA
, et les
dotations à l’investissement
.
Par ailleurs, la réalisation des objectifs de solde des collectivités
dépend pour partie de celle des prévisions de dépens
es d’investissement.
La baisse importante en volume anticipée en fin de période au motif du
cycle électoral municipal est plausible au regard des situations passées,
mais n’a pas un caractère automatique
. En particulier, les besoins liés à la
transition écologique pourraient perturber les effets habituels du cycle.
Enfin
, les objectifs de la loi de programmation n’ont pas été
différenciés par catégories de collectivités, alors que leurs situations
financières sont hétérogènes. Les collectivités du « bloc communal »,
prises globalement, disposent de marges d’ajustement plus importantes que
les départements ou les régions.
B -
Une forte hausse du besoin de financement
des collectivités
qui pèse sur la situation d’ensemble
des finances publiques
Dans son précédent rapport sur les finances publiques locales
46
, la
Cour avait fait état de
la perspective d’un changement d
e l
’ordre de
grandeur du besoin de financement des collectivités en 2024, au vu de
l’évolution de leurs recettes et de leurs dépenses au cours des huit
premiers
mois de l’année. Cette perspective s’est concrétisée
, le besoin de
financement des collectivités, exprimé en comptabilité nationale, ayant
plus que doublé entre 2023 et 2024.
45
Les prélèvements sur recettes, hormis le fonds de compensation de la TVA, principal
prélèvement à caractère évaluatif, et les crédits de la mission budgétaire
Relations avec
les collectivités territoriales.
46
Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales, fascicule 2, octobre 2024.
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
51
1 -
Une forte dégradation du solde des collectivités
En 2024, le solde des collectivités et de leurs groupements
(intercommunalités
et
syndicats)
en
comptabilité
budgétaire,
qui
correspond à la différence entre leurs recettes et leurs dépenses réelles de
fonctionnement et d’investissement, s’est fortement dégradé.
Il a atteint -
12,0 Md€
, soit un niveau 1,8 fois plus élevé que celui
de 2023 (- 6,4
Md€)
, après deux années de solde positif en 2021 et 2022.
Tableau n° 4 :
solde des recettes et des dépenses réelles
des collectivités et de leurs groupements (2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Collectivités et groupements (intercommunalités)
Produits réels de fonctionnement (1)
224,4
220,3
231,6
242,9 251,3
258,2
Charges réelles de fonctionnement (2)
185,5
185,4
190,3
200,0 211,8
220,5
Solde de fonctionnement (3) = (1)
–
(2)
38,9
34,9
41,3
42,9
39,4
37,7
Recettes réelles
d’investissement
(4)
24,0
23,6
24,8
27,5
27,5
28,8
Dépenses réelles d’investissement (5)
64,5
59,9
63,6
67,9
72,5
77,4
Solde d’investissement (6) = (4) –
(5)
- 40,5
- 36,3
- 38,8
- 42,2 - 45,0
- 48,7
Solde total (7) = (3) + (6)
- 1,5
- 1,4
2,5
0,7
-5,5
- 11,0
Groupements (syndicats)
Solde total (8)
- 0,4
- 0,1
0,0
- 0,6
- 0,9
- 0,7
Collectivités et groupements
Solde global (9) = (7) + (8)
- 1,9
- 1,5
2,5
0,1
- 6,4
-11,7
Source
: Cour des comptes, d’après des
données de la DGFiP
En comptabilité nationale, après application
par l’Insee
des
retraitements nécessaires à leurs comptes budgétaires, les collectivités
connaissent un besoin de financement du même ordre de grandeur.
En 2024, ce besoin de financement a atteint 11,4 Md
€,
soit 2,3 fois
celui de 2023 (5,0 Md
€)
. Cette dégradation du solde des collectivités de
6,4
Md€
explique, comme celle intervenue en 2023, 90 % de la dégradation
du solde des administrations publiques locales prises dans leur ensemble.
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52
Tableau n° 5 :
capacité ou besoin (-) de financement
des administrations publiques locales (2019-
2024, en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Collectivités (1)
0,0
- 0,1
4,5
2,9
- 5,0
- 11,4
Organismes divers
d’administration
locale ou ODAL* (2)
- 2,5
- 3,8
- 5,4
- 4,0
- 4,5
- 5,3
Total APUL (3) = (1)
–
(2)
- 2,5
- 3,9
- 0,9
- 1,1
- 9,5
- 16,7
Source
: Cour des comptes, d’après des données de l’Insee
Note : la ligne « Collectivités » comprend aussi les intercommunalités et les syndicats.
*
Il s’agit notamment de la sociét
é des grands projets
et d’Île
-de-France mobilités.
Selon l’Insee, l’excédent de financement du «
bloc communal »,
fortement réduit
en 2023 (0,6 Md€)
, a fait place en 2024 à un besoin de
financement (- 2,6
Md€
). Sa dégradation explique pour près de moitié celle
du solde des collectivités dans leur ensemble. Si le besoin de financement
des départements (- 5,5
Md€
en 2024) connaît une augmentation de
moindre ampleur (- 2,2
Md€)
qu’en 2023, où il est apparu
, il représente
toutefois la moitié du besoin de financement total des collectivités. Le
besoin de financement des régions (- 3,0
Md€ en 2024)
, en hausse pour la
deuxième année consécutive, augmente de plus de moitié.
A contrario
, le
solde des syndicats s’améliore tout en restant légèrement négatif (de
- 0,5
Md€ en 2023 à
- 0,3
Md€ en 2024).
Tableau n° 6 :
capacité ou besoin (-) de financement
des collectivités (2019-2024, en Md
€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Communes
et intercommunalités (1)
- 0,7
2,9
4,8
2,7
0,6
- 2,6
Départements (2)
0,5
- 1,2
1,5
1,5
- 3,3
- 5,5
Régions (3)
0,3
- 1,7
- 1,9
- 1,4
- 1,8
- 3,0
Syndicats (4)
- 0,1
0,0
0,1
0,1
- 0,5
- 0,3
Total collectivités et groupements
(1) + (2) + (3) + (4)
0,0
- 0,1
4,5
2,9
- 5,0
- 11,4
Source
: Cour des comptes, d’après des données de l’Insee
En 2024, le solde des collectivités est plus dégradé au total de
8,5
Md€ que ne le prévoyait la LPFP 2023
-
2027. Cet écart s’est fortement
accru par rapport à l’année 2023 (où il atteignait 2,4 Md€, dont un effet
base défavorable de 1,9 Md€ datant de l’an
née 2022)
47
. Le solde des ODAL
est quant à lui presque conforme à sa prévision.
47
En raison du changement de base de référence de l’Insee, les résultats 2023 (en base
2020) ne peuvent être directement comparés aux objectifs de la loi de programmation
(exprimés en base 2014).
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MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
53
Graphique n° 8 :
objectifs de solde de la loi de programmation
des finances publiques et soldes réalisés des administrations
publiques locales et des collectivités en comptabilité nationale
entre 2022 et 2027 (
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de
la direction générale du Trésor, de
l’Insee
et de la loi de programmation des finances publiques
APUL : administrations publiques locales
ODAL
: organismes divers d’administration locale
LPFP : loi de programmation des finances publiques
2 -
Un besoin de financement des collectivités
faible en proportion de celui des administrations publiques,
mais qui contribue pour moitié à la dégradation de ce dernier en 2024
En 2024
, le solde de l’ensemble des ad
ministrations publiques
(APU)
s’est établi à
- 5,8 % du PIB, soit une dégradation de 0,4 point par
rapport à 2023 et de 1,1 point en cumul par rapport à 2022.
Celui des
collectivités s’est élevé
à - 0,4 % du PIB, soit une
dégradation de 0,2 point par rapport à 2023 et de 0,5 point en cumul par
rapport à 2022.
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54
Entre 2022 et 2024, la dégradation du solde des collectivités
exprimée en pourcentage du PIB (- 0,5 point de PIB) représente la moitié
de celle du solde des APU (- 1,1
point de PIB). C’est également
le cas pour
la seule année 2024 (- 0,2 point sur
–
0,4 point de PIB), sachant cependant
que le
solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) s’est plus
dégradé (- 0,4 point de PIB) que celui des collectivités (- 0,2 point), tandis
que celui des admi
nistrations publiques centrales s’est
légèrement redressé
(+ 0,1 point de PIB).
Tableau n° 7 :
solde des administrations publiques,
global et par secteur (2019-2024)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Md€
Pt
PIB
Md€
Pt
PIB
Md€
Pt
PIB
Md€
Pt
PIB
Md€
Pt
PIB
Md€
Pt
PIB
APU (1+2+3)
-58,2
-2,4
-207,1
-8,9
-165,1
-6,6
-125,9
-4,7
-151,7
-5,4
-169,6
-5,8
APUC (1)
-67,8
-2,8
-154,9
-6,7
-144,5
-5,8
-133,2
-5,0
-153,7
-5,4
-154,1
-5,3
Dont État
-65,9
-2,7
-177,0
-7,6
-144,1
-5,7
-148,1
-5,6
-151,9
-5,4
-152,3
-5,2
ASSO (2)
12,1
0,5
-48,3
-2,1
-19,7
0,0
8,5
0,3
11,5
0,4
1,3
0,0
APUL (3)
-2,5
-0,1
-3,9
-0,2
-0,9
0,0
-1,1
0,0
-9,5
-0,3
-16,7
-0,6
Dont
collectivités
0,0
0,0
-0,1
0,0
4,5
0,2
2,9
0,1
-5,0
-0,2
-11,4
-0,4
Source
: Cour des comptes, d’après des données de l’Insee
Compte tenu de son évolution récente, le solde des collectivités
représente ainsi une part croissante, bien que minoritaire, du solde négatif
des administrations publiques (6,7 % en 2024, après 3,6 % en 2023).
3 -
Un solde des collectivités plus dégradé que
l’obje
ctif
en raison de la dynamique des dépenses de fonctionnement
En 2023, le solde des collectivités s’était élevé à
- 5,0
Md€, contre
- 2,6
Md€ dans la
LPFP 2023-
2027. Comme la Cour l’a montré
48
, ce
dépassement était imputable à une hausse des dépenses de fonctionnement
et d’investissement
plus forte que la trajectoire anticipée.
L
e programme de stabilité d’avril 2024 a
pris acte de ce dépassement
et relevé à -
7,0 Md€ la prévision de solde des collectivités pour
2024.
48
Rapport sur les finances publiques locales, fascicule 1, juillet 2024.
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UNE SITUATION FNANCIÈRE GLOBALE DES COLLECTIVITÉS
MOINS FAVORABLE MAIS TOUJOURS SOLIDE EN 2024
55
Le dépassement de ce solde, à hauteur de -
4,4 Md€
, est entièrement
attribuable à la dynamique des dépenses de fonctionnement, les dépenses
réelles d’investissem
ent des collectivités (en hausse de + 6,8 %) ayant
moins progressé que la prévision des dépenses d’investissement des APUL
hors Société des Grands Projets dans le programme de stabilité comme
dans la loi de programmation des finances publiques (soit respectivement
+ 7,5 % et + 8,5 %).
Les charges réelles de fonctionnement des collectivités en
comptabilité budgétaire ont plus augmenté en volume en 2024
(+ 2,1 points
) qu’en 2023 (+
1 point). Cette progression en volume est près
de deux fois plus élevée que c
elle du PIB (la croissance économique s’est
élevée à 1,1 % en 2024).
Cette hausse dépasse largement les prévisions inscrites dans le
programme de stabilité (- 0,6 point en volume), et dans la LPFP 2023-2027
(- 0,5 point). L
’écart de 2,
7 points de pourcentage avec la prévision du
programme
de
stabilité
représente
un
surcroît
de
charges
de
fonctionnement pouvant être estimé à 6,0
Md€.
La prise en compte des dépenses sociales soustraites par la loi de
programmation à l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement
diminue
l’écart
,
sans changer l’ordre de grandeur
(+ 1,8 % en volume, soit
un écart de 2,4 points de pourcentage)
49
.
Seule une catégorie de collectivités a atteint en 2024 les objectifs
fixés par le programme de stabilité ou par la LPFP 2023-2027. Les charges
de fonctionnement des régions ont été stables en volume (+ 0,1 point) et
diminué de 1,6 point en volume à périmètre constant
50
. En revanche, ont
augmenté en volume celles des départements (+ 2 points en neutralisant
l’incidence sur les dépenses 2023 des mises en réserve de DMTO),
celles des communes (+ 2,2 points) et celles des intercommunalités
(+ 3,6 points).
49
La LPFP pour les années 2023 à 2027 prévoit la neutralisation de certaines dépenses
sociales (voir
supra
). La Cour a neutralisé les comptes qui retracent précisément les
dépenses de prestations de RSA, d’APA, de PCH et d’ASE. Faute d’information
disponible sur leur montant, elle n’a en revanche pas neutralisé les dépenses indirectes
de gestion administrative.
50
Après neutralisation de l’effet d’une évolution du
mode de gestion des trains express
régionaux dans deux régions (voir Chapitre II
–
III - A - 2 -
infra
). Ce retraitement n’est
pas prévu par la LPFP pour les années 2023 à 2027.
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56
______________________
CONCLUSION ______________________
En 2024, le solde déficitaire des collectivités territoriales et de leurs
groupements (intercommunalités et syndicats) a plus que doublé par
rapport à 2023 (de - 5,0
Md€
à - 11,4 Md
€)
, alors que celles-ci avaient
dégagé un excédent de financement en 2022 (de 2,9
Md€)
. Dans ces
conditions, les objectifs de contribution des collectivités au redressement
des finances publiques fixés par la loi de programmation des finances
publiques pour les années 2023 à 2027
sont d’emblée devenus hors
d’atteinte
.
Au lieu de diminuer, la progression en volume de leurs charges de
fonctionnement
s’est
accélérée par rapport à 2023 (+ 2,1 points contre + 1
point en 2023). Leur hausse en volume a ainsi dépassé celle des produits
de fonctionnement, pourtant notable (+ 0,7 point en volume après
- 1,5 point en 2023).
Les charges de personnel ont-elles aussi
augmenté, sous l’effet
de
mesures indiciaires, de la hausse des effectifs et de la revalorisation des
régimes indemnitaires.
Les dépenses d’achats et de biens et service
s ont
ralenti, mais leur progression est resté
e très supérieure à l’inflation
annuelle.
Malgré le dynamisme des taxes foncières, l
’évolution des
produits a
été freinée par la poursuite de la chute des recettes de droits de mutation
à titre onéreux, pour la deuxième année consécutive, et par la stabilité des
recettes de TVA.
Dans ces conditions, l’épargne des collectivités a baissé avant et
après remboursement des emprunts. Pour autant, les collectivités ont
fortement accru leurs dépenses
d’investissement
(+ 6,8 %).
Afin de financer ces investissements, les collectivités ont puisé dans
leur trésorerie et accru leur endettement. Néanmoins, la durée théorique
de remboursement de l’endettement reste soutenable (5,2
années, contre
4,7 années en 2023 et 4,3 années en 2022). Les situations des différentes
catégories de collectivités divergent cependant de plus en plus et chaque
catégorie de collectivités connaît également des disparités croissantes en
son sein.
La loi de programmation des finances publiques pour les années
2023 à 2027
n’a pas prévu de
dispositif de nature à permettre la réalisation
de ses objectifs. La loi de finances pour 2025 a prévu une contribution des
collectivités au redressement des finances publiques, dont la Cour
examinera la portée dans le second fascicule de son rapport sur les
finances publiques locales, qui sera publié
à l’automne
prochain.
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Chapitre II
Une situation financière de plus en plus
contrastée entre les différentes
catégories de collectivités en 2024
Les situations financières des trois catégories de collectivités sont
de plus en plus dissemblables. Le « bloc communal » présente une situation
toujours favorable, du fait de la forte dynamique de ses recettes (I). La
situation financière des départements connaît en revanche une forte
dégradation
, notamment sous l’effet de la chute des produits
issus des
droits de mutation à titre onéreux (II)
. Celle des régions s’érode
désormais
(III).
Chacune de ces trois catégories recouvre toutefois des situations
hétérogènes, notamment parmi les départements.
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58
I -
Une situation toujours favorable
du « bloc communal »
Précisions méthodologiques
Les collectivités du « bloc communal » regroupent les communes
(au nombre de 34 935 au 1
er
janvier 2024, dont 90,8 % ont une population
inférieure à 3 500 habitants) et 1 254 établissements publics de coopération
intercommunale
(EPCI)
à
fiscalité
propre
ou
intercommunalités
(990 communautés de communes, 229 communautés d’agglomération,
14 communautés urbaines et 21 métropoles), la métropole de Lyon et les
établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris.
Sauf exception
51
, toutes les communes sont membres d’une
intercommunalité.
L’
analyse par la Cour de la situation financière du « bloc
communal » prend en compte les budgets principaux et les budgets annexes
des communes et des intercommunalités.
Afin d’assurer des comparaisons cohérentes, elle intègre les données
2018 du département de Paris, ce dernier ayant été fusionné avec la Ville de
Paris au 1
er
janvier 2019. Dans l’ensemble des communes, la Vill
e de Paris
présente des caractéristiques atypiques en termes de recettes et de dépenses
car elle exerce les compétences d’une commune, d’une intercommunalité et
d’un département. Lorsque cela est pertinent, les analyses ci
-après relatives
aux communes évoq
uent par conséquent la situation de l’ensemble des
communes en dehors de Paris.
De même, les développements ci-après mentionnent,
lorsqu’il y a lieu
, la
situation de l’ensemble des intercommunalités en dehors de la métropole de
Lyon, qui exerce les compéte
nces d’une intercommunalité et d’un département.
En 2024, la situation des collectivités du « bloc communal » est
restée globalement favorable grâce à des produits de fonctionnement
orientés à la hausse. Elles ont poursuivi
leur effort d’investissement
, en
s’appuyant sur un
e épargne élevée et stable, une réduction de leur trésorerie
et, pour le solde,
un recours accru à l’emprunt
. Cependant, les situations
financières des communes et des intercommunalités et celles internes à
chacune de ces catégories présentent des évolutions différenciées.
51
Il s’agit des îles mono
-
communales d’Yeu, de Bréhat, de Sein et d’Ouessant.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
59
Tableau n° 8 :
principaux agrégats comptables du « bloc communal »
consolidé (2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En %
Produits réels
de fonctionnement (a)
129,7 128,0 133,5 141,5 149,7 155,4
+ 5,7
+ 3,8 %
Charges réelles
de fonctionnement (b)
106,6 106,2 109,5 116,3 123,3 129,2
+ 6,0
+ 4,8 %
Épargne brute (a-b)
23,1
21,8
24,0
25,2
26,5
26,2
- 0,3
- 1,2 %
Épargne nette des
remboursements d'emprunts
12,6
11,5
13,2
14,0
15,4
15,0
- 0,3
- 2,3 %
Dépenses réelles
d'investissement
42,9
36,5
38,6
42,2
45,6
50,0
+ 4,5
+ 9,8 %
Encours de la dette
115,7 117,3 117,7 119,7 120,5 123,4
+ 2,8
+ 2,3 %
Solde du compte au Trésor
35,0
38,6
43,4
45,2
44,5
42,0
- 2,6
- 5,8 %
Source : Cour des co
mptes, d’après des données de la DGFiP
A -
Des produits de fonctionnement orientés à la hausse
En 2024, les produits de fonctionnement du « bloc communal »
(155,4
Md€)
ont poursuivi leur progression (+ 5,7
Md€, soit +
3,8 %). Le
ralentissement intervenu (après + 5,8 % en 2023 et + 6,0 % en 2022)
masque une accélération en euros constants :
après déduction de l’inflation
,
ces produits ont ainsi augmenté de 1,8 % en 2024, contre 0,9 % en 2023 et
0,8 % en 2022. Par rapport à 2019, année précédant la crise sanitaire, ils
ont crû de 25,4
Md€
(soit + 19,8 % ou + 4,3 % en euros constants).
Comme cela a également été le cas au cours des années précédentes,
les recettes des intercommunalités ont augmenté de manière plus soutenue
que celles des communes (+ 4,8 %, contre + 3,0 % globalement ou + 3,2 %
hors Ville de Paris en 2024).
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60
Les suppressions
de la taxe d’habitation sur les résidences
principales
52
et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE)
53
ont eu pour effet de bouleverser la composition des produits de
fonctionnement du « bloc communal » au profit de ceux qui ont compensé
ces anciennes recettes : taxe foncière sur les propriétés bâties pour les
communes
ayant perdu la taxe d’habitation sur les résidences principales à
partir de 2021 (la part départementale de cet impôt leur a été réaffectée) ;
TVA pour les intercommunalités ayant perdu
la taxe d’habitation
sur les
résidences principales à compter de 2021 et la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises à compter de 2023.
Le graphique ci-après illustre la place déterminante des taxes
foncières dans les produits de fonctionnement des communes.
Graphique n° 9 :
produits de fonctionnement des communes
(2018-2024,
en Md€)
54
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la
DGFiP
52
Cette suppression a été achevée en 2023. En 2021, le produit résiduel de la taxe d’habitation
sur les résidences principales a été réaffecté à l’
État.
53
Le produit résiduel de la CVAE a été réaffecté à l’
État en 2023.
54
Les données sont issues des comptes de gestion, hormis pour les taxes foncières, les taxes
d’habitation et la cotisation foncière des entreprises dont les données proviennent des fichiers
de recensement des éléments d'imposition (REI). L’utilisation des données du REI est rendue
nécessair
e par le fait que l’ensemble des impôts fonciers sont enregistrés dans un compte
unique dans la comptabilité des collectivités. Elle a pour inconvénient de retracer les impôts
émis en 2024 au titre du seul rôle général, à l’exclusion des rôles supplémentai
res, ce qui
minore à la marge les montants de produits d’impôts ici analysés.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
61
Le graphique suivant fait apparaître une structure de financement moins
polarisée des intercommunalités, dans laquelle la TVA et les impôts ayant une
assiette foncière (CFE, taxes foncières, TEOM) tiennent une place importante.
Graphique n° 10 :
produits de fonctionnement des intercommunalités
(2018-2024,
en Md€)
55
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Les montants de TVA ne sont pas issus des comptes de gestion mais des notifications de la
DGFiP.
1 -
La dynamique des impôts fonciers
En 2024, les produits des impôts fonciers (taxes foncières sur les
propriétés bâties et non bâties, taxes d’habitation sur les résidences
secondaires et les logements vacants, cotisation foncière des entreprises)
se sont élevés à
56,0 Md€, soit + 5,3
%. Pour des raisons pratiques
56
, les
analyses ci-après portent sur un champ un peu plus étroit de 54,9
Md€
de
produits, soit + 4,9 %, correspondant aux données issues des fichiers de
recensement des éléments d’imposition (REI)
.
55
Voir note de bas de page
supra
.
56
Voir note de bas de page 56
supra
.
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62
Tableau n° 9 :
produit des taxes ayant une assiette foncière perçues
par le « bloc communal »
57
(2018-2024,
en Md€
)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024 - 2023
TH
22,6
23,4
23,8
2,8
2,9
3,9
3,9
0,0
- 0,6 %
TFPB
19,3
20,2
20,7
34,2
36,1
39,7
41,8
+ 2,1
+ 5,4 %
TFPNB
1,0
1,0
1,0
1,0
1,1
1,1
1,2
+ 0,1
+ 4,5 %
CFE
8,0
8,0
8,3
6,9
7,1
7,6
8,0
+ 0,4
+ 5,6 %
Total
50,8
52,6
53,8
44,8
47,2
52,3
54,9
+ 2,6
+ 4,9 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Les données sont issues des REI. Les montants de TH incluent les majorations de THRS.
L’évolution des recettes de ces produits résulte principalement de la
revalorisation des bases, de leur évolution physique et dans une moindre
mesure des hausses de taux.
a)
La taxe foncière sur les propriétés bâties
La taxe foncière sur les propriétés bâties est le principal impôt local. En
2024, son produit a atteint 41,8
Md€, dont 39,2 Md€ pour les communes
et
2,6
Md€ pour les intercommunalités
à fiscalité propre. Sa progression a
décéléré en euros courants (+ 5,4 %, après + 9,9 % en 2023). Les locaux
d’habitation
et leurs dépendances
ont été à l’origine de
73,7 % du produit de
l’impôt
, contre 20,3 % pour les locaux professionnels et 6,0 % pour les locaux
industriels.
La hausse du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties se
décompose entre un « effet bases » et un «
effet taux d’imposition
».
La progression des bases (+ 4,5 % en 2024, après + 6,8 % en 2023)
traduit leur évolution physique (+ 1,2 %, après + 1,0 %) et, plus encore,
l’incidence de l
eur revalorisation annuelle (+ 3,3 %, après + 5,7 %). Celle-
ci est tirée par la revalorisation automatique des bases des locaux
d’habitation et des locaux industriels
en fo
nction de l’inflation constaté
e
entre novembre de l’année N
-
1 et novembre de l’année N
(+ 3,9 % en
2024, après + 7,1 % en 2023) et ralentie par celle des locaux professionnels
(+ 1,1 %, après + 0,9 %). Depuis 2017, ces derniers sont réévalués chaque
année par département en fonction de leur nature et de leur localisation, et
non plus d’un coefficien
t national.
57
Communes et groupements à fiscalité propre.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
63
Le taux moyen d’imposition a
de nouveau augmenté, mais dans une
moindre
mesure qu’en 2023 (+ 0,
8 % en moyenne en 2024 contre + 2,9 %
en 2023). Au total, 17,2 % des intercommunalités (215), regroupant près
de 10 % de la population, ont augmenté
leur taux d’imposition, contre
18,3 % en 2023. Cela a été également le cas de 16,7 % des communes
(5 832), regroupant 14,1 % de la population, contre 14,0 % en 2023.
b)
La taxe foncière sur les propriétés non bâties
Le produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties
s’
est élevé
à 1,2
Md€
(+ 4,5 %), dont 1,0
Md€ pour les communes et 0,2
Md€ pour les
intercommunalités à fiscalité propre. Les bases ont progressé de 3,9 %,
contre 7,0 % en 2023.
14,9 % des communes (5 217), regroupant 11,4 % de la population,
ont relevé leur taux d
’imposition
, contre 12,3 % en 2023.La hausse
moyenne des taux d’imposition communaux
a été plus faible en 2024 qu’en
2023 (+ 0,3 % contre + 0,5 %). Par ailleurs, 12,8 % des intercommunalités
(161) ont augmenté leur taux, contre 12,4 % en 2023. La hausse moyenne
des taux a été moindre en 2024 qu’en 2023 (+
1,5 % contre + 2,3 %).
c)
La cotisation foncière des entreprises
Le produit de la cotisation foncière des entreprises a atteint 8,0
Md€
,
dont 7,5
Md€ pour les intercommunalités
et 0,5 Md€ pour les communes.
Sa progression a décéléré en euros courants (+ 5,6 %, contre + 7,1 %
en 2023). Comme les années précédentes, elle a principalement reposé sur
celle
des bases d’imposition (+ 5,2
%),
principalement tirée par l’évolution
physique des bases (+ 3,2 %)
. L’effet de l
a revalorisation des bases est plus
limité (+ 2,1 %),les locaux professionnels tenant une place prépondérante
dans l’ensemble des bases et
faisant
l’objet de revalorisations
ad hoc
, et
non d’une revalorisation automatique en fonction de l’inflation constatée,
comme c’est le cas des locaux industriels.
En outre, le taux moyen d’imposition a augmenté, quoique dans une
moindre mesure qu’en 2023 (+
0,5 % en moyenne contre + 0,7 %). 12,6 %
des EPCI ont augmenté leur taux d’imposition, contre
14,4 % en 2023. Par
ailleurs, 10,5 % des communes toujours bénéficiaires de la CFE ont
augmenté leur taux, contre 8,5 % en 2023.
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64
d)
La situation particulière de la
taxe d’habitation sur les résidence
s
secondaires : une ressource à fort potentiel, une collecte perturbée
Si la taxe d’habitation sur les résidences principales a été supprimée,
les collectivités du « bloc communal » continuent à percevoir les recettes
de la
taxe d’habitation sur les réside
nces secondaires (THRS) et, sous
réserve d’avoir instauré cet impôt
58
, de la
taxe d’habitation sur les
logements vacants (THLV).
En 2024, le produit de la
THRS s’
est élevé à 3,7
Md€
59
(dont 2,7
Md€
pour les communes et 1,0
Md€ pour les intercommunalités à fi
scalité propre),
contre 3,8
Md€ en 2023
. Malgré leur revalorisation automatique en fonction de
l’inflation constatée
, les bases de THRS ont baissé en 2024 (- 5,9 %), après
avoir augmenté de manière anormale en 2023 (+ 24,4 %).
Les dysfonctionnements de la collecte de la taxe
d’habitation
sur les résidences principales et sur les logements vacants
En 2023, la taxation de la THRS et de la THLV a été établie pour la
première fois à partir des données déclarées par les contribuables dans
l’application GMBI «
Gérer Mes Biens Immobiliers ».
Certains contribuables ont été assujettis à tort en raison des règles de
gestion appliquées par la DGFiP aux informations déclarées ou omises.
Comme l’a souligné la Cour
60
, ces assujettissements à tort ont un coût
considérable p
our l’
État.
En application de l’article 1641 du code général des
impôts, l’État
verse en effet aux communes et intercommunalités le produit
voté de la taxe d’habitation et prend à
prend à sa charge les frais de
dégrèvement et de non-valeur de cette imposition
61
.
Au 30 mai 2025, l
’
État a dégrevé au total 1 069,4
M€ au titre de la
THRS et 62,6
M€ au titre de la THLV exigibles
en 2023, à la suite de
l’introduction d’
1,1 million de recours par des contribuables.
58
Cette faculté existe pour les communes dans lesquelles ne s
’applique pas la taxe sur
les logements vacants, impôt obligatoire affecté à l’
État.
59
Montant issu du fichier de recensement des éléments d’imposition (REI), incluant les
majorations.
60
Voir Cour des comptes, rapport public thématique
Gérer mes biens immobiliers
,
janvier 2025.
61
En dehors des dégrèvements de la majoration de la THRS résultant de l’application
du II de l’article 1407 ter du code général des impôts.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
65
Malgré les modifications apportées aux règles de gestion des impôts,
les dégrèvements pris en charge par
l’
État au titre de la THRS et la THLV
exigibles en 2024
s’inscrivent d’ores et déjà
à un niveau très élevé. À la suite
de
l’introduction
de 0,6
million de recours, leur montant s’élève à
650,1
M€
pour la THRS et à 104,6
M€ pour la THLV
au 30 mai 2025. Il va continuer à
s’accroître au cours des
mois suivants.
Le taux moyen de la THRS a légèrement baissé en 2024 (- 0,2 %),
sous
l’effet
des
corrections
apportées
aux
bases
.
Néanmoins,
6 289 communes, soit 18,0 % des communes, représentant 12,9 % de la
population, ont augmenté leur taux
d’imposition
en 2024, contre 4 440 en
2023. Pour une part,
l’augmentation du nombre de communes qui relèvent
leur taux d’imposition s’explique
par le nouveau dispositif
62
de majoration
spéciale du taux de la
THRS qui permet d’augm
enter ce dernier sans
augmenter corrélativement celui de la TFPB, sous certaines conditions
63
.
Ce
dispositif
a
été
activé
par
1 700
communes.
Par
ailleurs,
196 intercommunalités, soit 15,6 % du total, ont relevé leur taux de THRS
en 2024, contre 178 en 2023.
Outre la majoration du taux, certaines collectivités peuvent majorer
le montant de la THRS lui-même
. Il s’agit des communes faisant face à des
tensions immobilières où s’applique la taxe sur les logements vacants,
perçue par l’État. La majoration est com
prise entre 5 % et 60 %. Au
1
er
janvier 2024, 3 697 communes avaient cette possibilité, contre 1 136 en
2023. La moitié de ces communes sont situées en Auvergne-Rhône-Alpes,
Provence-Alpes-
Côte d’Azur
ou Île-de-France. En 2024, 1 461 communes
ont institué la majoration, soit 39,5 % des communes éligibles, contre 308
en 2023. 539 communes ont opté pour le taux maximal de 60 %, soit
36,9 % des communes ayant institué la majoration, contre 39 % en 2023.
62
Article 151 de la loi de finances pour 2024.
63
Les communes dont le taux de THRS est inférieur à 75 % de la moyenne constatée
pour l’ensemble des communes du département, peuvent majorer leur taux à une double
condition : leur nouveau taux ne doit pas dépasser 75 % du taux moyen des communes
du département et l’évolution ne doit pas être supérie
ure à 5 % du taux moyen des
communes du département. Des conditions identiques s’appliquent aux EPCI.
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66
Graphique n° 11 :
nombre de communes ayant institué
la majoration du montant de la THRS (2019-2024)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Le produit des majorations de THRS s’
est élevé à 436
M€ en 2024,
contre 286
M€ en 2023
(+ 52,4 %). Les communes situées dans deux
régions concentrent plus de la moitié du produit : Île-de-France (124
M€)
et Provence-Alpes-Côte-
d’Azur (107
M€). La Ville de Paris
a perçu à elle
seule 21,8 % du produit des majorations de THRS (95
M€). Le montant
médian du produit des majorations de THRS s’élève
à 40 482
€.
Le produit de la t
axe d’habitation sur les logements vacants
a quant
à lui atteint 177
M€
. Son augmentation considérable (+ 27,2 %) reflète
celle des bases de cet impôt (+ 27,7 %). Malgré les corrections qui leur ont
été apportées, les bases ont augmenté sous l’effet de l’a
ssujettissement de
contribuables à tort (voir encadré
supra
), de la revalorisation automatique
en fonction de l’inflation constatée et
de l’augmentation du nombre
de communes qui ont instauré cette imposition facultative : en 2024,
6 417 communes ont levé la THLV, contre 5 447 en 2023 (+ 17,8 %). Le
taux moyen
de l’impôt
a légèrement baissé (- 0,3 %).
Le taux moyen des impôts fonciers augmente de manière continue,
quoique peu perceptible quand on apprécie une année prise isolément. À
l’exception de la taxe
d’habitation sur les résidences
secondaires, dont les
bases d’imposition ont été partiellement corrigées, c’est également le cas
en 2024.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
67
Graphique n° 12 :
évolution des taux moyens des impôts directs locaux
affectés au « bloc communal » entre 2017 et 2024 (base 100 en 2017
64
)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
2 -
Une croissance encore plus forte des autres impôts locaux
Les principaux autres impôts locaux sont généralement affectés au
financement de services publics déterminés.
Instaurée à l’initiativ
e des intercommunalités ou, plus rarement, des
communes, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est assise
sur la moitié de la valeur locative cadastrale des propriétés bâties. Ses bases
sont indexées sur l’évolution des valeurs locatives cadast
rales. En 2024,
son produit a atteint 8,9
Md€
(dont 8,3 Md€ pour les intercommunalités).
Sa forte croissance (+ 5,4 %) traduit les incidences
de l’augmentation
des bases
d’imposition
(+ 4,1 %
) et de l’évolution du
taux moyen
d’imposition
(+ 1,1 % pour les intercommunalités, contre + 1,6 % en
2023). Les intercommunalités peuvent instaurer une part incitative de
TEOM, dans des conditions assouplies par la loi de finances pour 2024
65
.
64
Pour la TFPB des communes, la base 100 correspond à l’année 2021, en raison de
la
réaffectation cette même année aux communes de la part départementale de cet impôt,
en compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
.
65
Les intercommunalités compétentes en matière de collecte et de traitement des
ordures ménagères ne peuvent instituer la part incitative de la taxe que dans les
communes où moins de 20 % des logements sont situés dans des immeubles collectifs.
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68
La TEOM incitative reste cependant peu répandue : en 2024, elle a été
perçue par 66 intercommunalités, pour 52
M€ (cont
re 59 intercommunalités
pour 44
M€ en 2023)
.
La hausse du produit du versement mobilité levé à leur initiative par
les intercommunalités ayant la qualité d’autorités organisatrices de la
mobilité (4,4
Md€) a
décéléré en 2024 (+ 6,1 % contre + 9,2 % en 2023).
Son évolution est tirée par celle de la masse salariale assujettie qui en
constitue l’assiette (+
5,6 % en 2024). Le taux moyen
d’imposition
a
augmenté de 0,1 %.
La taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM, soit 1,0
Md€
affectés pour l’essentiel aux
intercommunalités) est un impôt obligatoire
assis sur la surface de vente des magasins de commerce de détail. En 2024,
il a connu une forte progression (+ 10,8 %), similaire à celle de 2023
(+ 10,9 %). Si les taux de TASCOM sont homogènes au niveau national
car fixés par la loi, les intercommunalités ont la possibilité de moduler le
montant
de l’impôt,
en appliquant un coefficient multiplicateur compris
entre 0,8 et 1,2, voire 1,3 dans certaines conditions
66
. En 2024, une centaine
d’intercommunalités
ont relevé leur coefficient et seize intercommunalités
ont atteint le coefficient maximal (contre sept en 2023).
Les produits de la taxe de séjour (1,0 Md
€
, répartis à égalité entre
les communes et les intercommunalités) ont considérablement augmenté
en 2024 (+ 30,0 %, après + 16,2 %). Cette taxe facultative est perçue par
moins de 1 400 communes, alors que les trois quarts des intercommunalités
la perçoivent. La Ville de Paris concentre la moitié des produits des
communes (270
M€
, contre 134
M€ en 2023
).
La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations (GEMAPI est une taxe additionnelle aux impôts ayant une
assiette foncière
que les intercommunalités ont la faculté d’instaurer
. La
hausse continue de son produit (542
M€, soit +
19,0 %) s
’explique par le
nombre croissant d’intercommunalités
concernées (972 en 2024,
regroupant près de 57
millions d’habitants)
et
par l’augmentation du
66
Pour les entités locales ayant instauré des abattements à la base d'imposition à la taxe
foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en application de l'article 1388 quinquies C du
code général des impôts (CGI). Cela concerne les magasins et boutiques, au sens de
l’article 1498 du CGI, dont la surface principale est inférieure à 400 mètres carrés et
qui ne sont pas intégrés à un ensemble commercial.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
69
produit voté
67
. Son montant est plafonné à 40 euros par habitant et au
montant des charges annuelles prévisionnelles de fonctionnement et
d’investissement relatives à la compétence G
EMAPI. Il reste insuffisant
face aux enjeux de prévention des inondations
68
.
Graphique n° 13 :
évolution du nombre
d’intercommunalités
ayant instauré la taxe GEMAPI et du montant de son produit
en M
€
entre 2018 et 2024
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Échelle de gauche
: nombre d’intercommunalités ayant instauré la taxe Gemapi
Échelle de droite
: produit de la taxe Gemapi en millions d’euros
3 -
Une évolution défavorable de la f
iscalité transférée par l’
État :
les droits de mutation à titre onéreux et la TVA
Les collectivités du « bloc communal » bénéficient de transferts
d’impôts
afin de compenser des transferts de compétences (comme les
droits de mutation à titre onéreux) ou la suppression d
’impositions
(TVA).
67
L’EPCI ne vote
pas de taux, mais un produit, qui est réparti entre les bases des taxes
foncières sur les propriétés bâties et non bâties, des taxes d’habitation sur les résidences
secondaires et les locaux vacants et de la cotisation foncière des entreprises.
68
Rapport d'information du Sénat n° 775 (2023-2024),
« Le défi de l'adaptation des
territoires face aux inondations : simplifier l'action, renforcer la solidarité »
, déposé le
25 septembre 2024.
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COUR DES COMPTES
70
a)
La chute continue des recettes de droits de mutation
Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sont perçus
directement par les communes de plus de 5 000 habitants ou celles classées
station de tourisme, au taux national de 1,2 %. Les communes de moins de
5 000 habitants bénéficient de transferts du fonds départemental de
péréquation des DMTO, géré par le conseil départemental. La Ville de
Paris et la métropole de Lyon perçoivent de surcroît des droits de mutation
au tit
re des compétences départementales qu’elles exercent.
Après une chute de 23,5 % en 2023, les entités du « bloc
communal » ont subi une nouvelle baisse de 15,2 % des recettes de DMTO
en 2024
, sous l’effet de la chute du nombre de transactions immobilières
et, dans une moindre mesure, de leur prix. En 2024, le montant des recettes
de DMTO a ainsi été ramené à 3,4
Md€ (dont 1,2
Md€ pour Paris),
contre
5,3
Md€ en 2022 (dont
1,7
Md€ pour Paris). Il s’agit du
montant le plus
faible depuis 2010.
b)
Une stabilisation des recettes de TVA
En 2024, les recettes de TVA (15,3
Md€
, dont 13,9
Md€ pour les
intercommunalités)
ont
représenté
9,8 %
des
produits
réels
de
fonctionnement des collectivités du « bloc communal », dont 24,2 % pour
les seules intercommunalités. À la suite de la suppression de la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises dans leurs recettes, la TVA est devenue
la première ressource des intercommunalités
. S’agissant des communes
autres que la Ville de Paris, dont elle représente une part minime des
produits réels de fonctionnement (0,1 % au total), elle est versée
uniquement à celles qui sont membres d’un
e intercommunalité à fiscalité
additionnelle, et non à fiscalité professionnelle unique.
Les recettes de TVA ont baissé par rapport à 2023 (- 0,4 %) du fait
du ralentissement des rentrées de TVA et d’une régularisation négative au
titre de l’exercice 2023 (
- 134
M€).
Comme il a été indiqué, une fraction de TVA compense depuis 2021
la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales p
our
les intercommunalités et la Ville de Paris (9,1
Md€ en 2024).
Depuis 2023, une autre fraction de TVA compense la suppression
de la CVAE aux intercommunalités et aux communes (6,2
Md€ en 2024).
Au titre de 2024, la part de son montant affectée au fonds national de
l’attractivité économique (FNAET) n’augmente que faiblement.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
71
Une portée limitée du
fonds national de l’attractivité économique
des territoires (FNAET)
La fraction de TVA affectée aux intercommunalités, aux communes
et à la métropole de Lyon pour compenser la suppression de la CVAE dans
leurs recettes comprend deux parts :
-
une part fixe, définie comme la moyenne du produit de la CVAE et des
compensations d’exonérations de CVAE perçus en 2020, 2021 et 2022 et
qui auraient été perçus en 2023 si la CVAE avait continué à être versée
aux collectivités. Son montant (5,3
Md€) est figé, de même que sa
répartition interne au « bloc communal » ;
-
une part variable affectée à un fonds national de l’attractivité économique
des territoires (FNAET), qui doit inciter les entités du « bloc communal »
à accueillir des activités économiques, malgré la suppression de la CVAE.
Le FNAET est réparti
69
selon deux critères déjà utilisés pour la CVAE :
les valeurs locatives des immobilisations imposables à la CFE, pour un
tiers, et les effectifs salariés employés
l’année précédant celle de
répartition, pour deux tiers.
La part variable affectée au FNAET correspond à l’évolution
positive des recettes de TVA et a ainsi un caractère dynamique. Elle reste
cependant marginale, ce qui rend incertain son caractère incitatif
70
. Au titre
de 2024, elle s’élève à 208
,5
M€, soit 3,8
% des recettes de la fraction de
TVA qui compense la CVAE, après 147,4
M€ au titre de 2023 (+61
,1
M€).
Elle bénéficie principalement aux intercommunalités ( 204,8
M€). La
métropole du Grand Paris en a perçu plus du quart (58,1
M€), loin devant
celles de Lyon (6,8
M€) et d’Aix
-Marseille-Provence (6,0
M€). Seize
communautés de communes n’ont perçu aucun montant.
En raison du gel du montant de la TVA affectée aux collectivités
décidé par la loi de finances pour 2025
71
, le montant du FNAET en 2025
sera identique à celui de 2024.
69
Pour 2024, les modalités de répartition sont définies par le décret n° 2023-1101 du
27 novembre 2023 pris en application de l’article 55 de la loi de finances pour 2023.
70
Cour des comptes,
Communication à la commission des finances de l’Assemblée
nationale, «
L’évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et
entreprises et de la (dé)territorialisation de l’impôt
»
, janvier 2025.
71
Article 109 de la loi de finances pour 2025.
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72
En revanche, la répartition du FNAET au sein du « bloc communal »
évolue en 2025, sous l’effet de l’utilisation de données plus fiables
d
’effectifs de salariés. Au lieu des effectifs déclarés par les entreprises dans
une déclaration fiscale spécifique (n° 1330), souvent avec des erreurs, le
FNAET est désormais réparti à partir des données d’effectifs figurant dans
leurs déclarations sociales nominatives mensuelles (DSN)
72
. La part du
FNAET attribuée aux intercommunalités de grande taille, qui accueillent
des sièges d’entreprises multi
-établissements, pourrait de ce fait diminuer
73
.
4 -
Une augmentation des dotations et participations
Les dotations et participations (33,0
Md€) comprennent la dotation
globale de fonctionnement (DGF), ainsi que diverses participations et
compensations d’allègements d’impôts locaux en vigueur (réduction des
bases des locaux industriels) ou supprimés (taxe professionnelle). En 2024,
elles ont progressé à un rythme comparable à celui de 2023 (+ 1,0 Md€,
soit + 3,0
%), mais désormais supérieur à l’inflation.
La DGF (19,0
Md€, soit + 1,
7 %) est la principale dotation perçue
par les collectivités du « bloc communal ». Toutefois, elle ne représente
plus que 12,2 % de leurs produits réels de fonctionnement, contre 14,5 %
en 2018. En 2024, elle a augmenté pour la deuxième année consécutive
(+ 320 M€ à périmètre constant, comme en 2023),
après quatre années de
stabilité (2018 à 2022) qui faisaient elles-mêmes à la suite de quatre années
de forte réduction (2014 à 2017)
74
. Malgré les hausses intervenues en 2023
et 2024, dans le contexte de forte inflation, la DGF a continué à diminuer
en euros constants. Comme en 2023, l
’augmentat
ion de la DGF du « bloc
communal » a été fléchée sur les dotations de péréquation versées aux
communes (dotation de solidarité rurale et dotation de solidarité urbaine)
et aux intercommunalités (dotation d’intercommunalité)
75
.
72
Décret n° 2023-1101 du 27 novembre 2023
pris en application de l’article 55 de la
loi de finances pour 2023 complété par l'arrêté du 24 février 2025 précisant les notions
d'emplois salariés et de valeurs locatives foncières pour la mise en œuvre du fonds
national de l'attractivité économique des territoires visé au B du point XXIV de l'article
55 de la loi de finances pour 2023.
73
Rappor
t commun Inspection générale de l’administration (IGA) –
Inspection générale
des Finances (IGF),
Territorialisation de la compensation de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE)
, mai 2023.
74
Voir Cour des comptes,
La dotation globale de fonctionnement
, octobre 2024.
75
Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2024, Prélèvements sur recettes
au profit des collectivités territoriales
, avril 2025.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
73
Graphique n° 14 :
composantes de la DGF du « bloc communal »
(2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
De plus, les
compensations d’allègements d’impôts locaux
ont été
dynamiques en 2024. La principale compensation est le prélèvement sur
les recettes de l’
État qui compense la réduction de moitié des bases des
locaux industriels assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à
la cotisation foncière des entreprises (4,3 Md€ en 2024, soit + 0,2 Md€).
La compensation évolue au même rythme que les bases. Afin de prévenir
des effets d’aubaine, l’incidence des hausses de taux d’imposition décidées
par les intercommunalités ou les communes n’est pas compensée par
l’
État
76
. La ressource qui leur est affectée au titre des locaux industriels est
dynamique (+ 0,8
Md€
ou + 29,9 % en cumul depuis 2021).
En outre, la loi de finances pour 2024 a créé de nouveaux
prélèvements sur recettes en faveur des collectivités (avec un impact total
de près de 0,1
Md€)
: compensation de la perte du produit de la taxe
d’habitation sur
les logements vacants pour les communes auxquelles
s’applique à compter de 2024 la taxe sur les logements vacants affectée
à l’
État ; compensation de pertes de recettes de taxe foncière pour les
collectivités confrontées à des fermetures
d’entreprises sur
leur territoire ;
76
Ce qui entraîne une érosion du taux de compensation des collectivités (95,1 % en
2024 contre 99,2 % en 2021).
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COUR DES COMPTES
74
compensation d
e l’
exonération facultative de taxe foncière sur les
propriétés bâties pour les nouvelles constructions de logements sociaux ;
incitation au regroupement des communes au sein de communes nouvelles.
De surcroît, deux dotations
de l’
État ont été majorées en 2024 : la
dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales
77
(99,5
M€ en
2024 contre 41,6
M€ en 2023) et
la dotation pour les titres sécurisés
(100,9
M€ en 2024 contre 86,5
M€ en 2023).
Enfin, les entités du « bloc communal » ont bénéficié, sous certaines
conditions, de mesures d’aide face à l’inflation, dites «
filets de sécurité ».
Un premier dispositif, instauré en 2022
78
, a bénéficié à 2 019 communes et
à 104 intercommunalités, pour 387
M€ au total versés en 2022
et 2023. Un
second dispositif, instauré en 2023
79
, était susceptible de bénéficier à toute
collectivité,
quelle qu’en soit la catégorie
80
. Si des acomptes ont été versés
en 2023, la dotation définitive a été attribuée en 2024 à 4 337 communes
pour 77
M€ au t
otal (dont 7
M€ pour Strasbourg)
et à 67 intercommunalités
pour 9
M€ (dont 4
M€ pour la métropole de Lyon)
81
.
Contrairement au premier filet de sécurité (la loi de finances avait
prévu un concours de l’
État de 430
M€ au total), la prévision relative au
seco
nd filet de sécurité était nettement surévaluée (1,5 Md€ avaient été
prévus en loi de finances).
5 -
Une hausse continue des recettes des services et du domaine
Les produits des services, du domaine et ventes diverses augmentent
de manière continue, sauf en 2020, année de la crise sanitaire.
77
Dotation destinée aux communes rurales dont une partie significative du territoire
comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée. Les aménités rurales
peuvent être définies comme « les attributs physiques, géophysiques et biologiques
caractéristiques des communes rurales qui rendent des services écosystémiques
générant des valeurs économiques et environnementales. Le maintien et le
développement de ces aménités sont des services environnementaux rendus par les
territoires ruraux au bénéfice des collectivités locales et nationale » (DGCL).
78
Article 14 de la loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
79
Article 113 de la loi de finances pour 2023.
80
Étaient éligibles les communes, intercommunalités, départements et régions dont le
potentiel fiscal et financier est inférieur à deux fois la moyenne de la strate
démographique et dont l’épargne brute a baissé d’au moins 15
%.
81
Arrêté du 8 novembre 2024 pris en application de l'article 113 de la loi de finances
pour 2023, portant attribution définitive de la dotation mentionnée au I de l'article 113
de la loi de finances pour 2023, et pris en application de l'article 14 de la loi du 16 août
2022 de finances rectificative pour 2022, portant attribution définitive de la dotation
mentionnée au I de l'article 14 de la loi précitée.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
75
En 2024, ils ont atteint 22,3
Md€ (+
5,0 %, après + 3,9 % en 2023). Ils
ont représenté 14,3 % des produits réels de fonctionnement des collectivités du
« bloc communal » et, en son sein, 9,9 % pour les communes et 21,4 % pour
les intercommunalités. Leur part des produits de fonctionnement est la plus
élevée pour les communes de moins de 3 500 habitants (12,3 %) et les
communautés d’agglomération (23,
9 %).
Les redevances et recettes d’utilisation du domaine (2,3
Md€) ont
progressé à un rythme plus rapide (+ 9,4 %) que celui des prestations de
services (11,5
Md€, soit +
5,3 %). Les prestations de services comprennent
notamment les redevances d’enlèvement d’ordures ménagères (REOM),
l’un des vecteurs du financement des services
publics d’enlèvement et de
traitement des ordures ménagères (363
M€ pour les collectivités du «
bloc
communal », soit + 4,5 % par rapport à 2023). La REOM et la TEOM sont
des prélèvements alternatifs sur le territoire d’une même commune.
B -
Une hausse des charges de fonctionnement
encore plus forte que celle des produits
En 2024, les charges de fonctionnement du « bloc communal »
se sont élevées à 129,2
Md€,
en hausse de 4,8 % par rapport à 2023.
La présentation fonctionnelle des dépenses
permet d’
appréhender
les domaines auxquels elles sont consacrées
82
. Outre des services généraux
(34,2 %), les charges de fonctionnement des communes sont avant
tout destinées aux domaines « culture, sport et jeunesse » (17,2 %) et
« enseignement » (16,1 %). Le principal domain
e d’intervention des
intercommunalités est l’«
environnement » (26,9 %), principalement les
déchets et la propreté urbaine, suivi des services généraux (25,8 %) et du
secteur « culture, sport et jeunesse » (12,5 %).
En 2024, les charges réelles de fonctionnement ont encore plus
augmenté que les produits, en montant (+ 6,0
Md€)
comme en rythme
d’évolution (+
4,8 %, après + 6,0 % en 2023). De ce fait, leur progression
a encore plus nettement
dépassé l’inflation (
de 2,8 points)
qu’elle ne l’avait
fait en 2023 (de 0,8 point). Les effets différés dans le temps de la forte
inflation de
l’année
2023 fournissent une explication partielle à la poussée
des charges de fonctionnement en 2024.
82
Cf. annexe n° 9.
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76
La hausse
des charges de fonctionnement s’est élevée à
4,2 % pour
les communes (+ 3,8 % hors Ville de Paris). Les communes de plus de
100 000 ont connu la progression la plus forte (+ 5,7 %). Hors Paris,
l’augmentation la plus importante concerne les communes de 50
000 à
100 000 habitants (+ 4,4 %). De manière paradoxale, les charges de
fonctionnement ont moins augmenté dans les communes qui jouent un rôle
de centre d’équipements et de services pour la population (+
4,1 %)
83
que
dans les autres (+ 4,5 %).
Tableau n° 10 :
charges réelles de fonctionnement des communes
en fonction de la taille de la population (2022-2024,
en Md€)
Nombre
d’habitants
2022
2023
2024
2024/2023
0
–
3 499
16,3
17,1
17,8
+ 0,7
+ 4,2 %
3 500
–
9 999
12,8
13,4
13,9
+ 0,5
+ 3,9 %
10 000
–
19 999
8,9
9,3
9,6
+ 0,3
+ 3,5 %
20 000
–
49 999
14,5
15,3
15,8
+ 0,4
+ 2,9 %
50 000
–
99 999
8,7
9,1
9,5
+ 0,4
+ 4,4 %
100 000 et plus
17,2
17,9
18,9
+ 1,0
+ 5,7 %
Non défini
0,2
0,2
0,2
+ 0,0
+ 6,5 %
Total
78,5
82,3
85,7
3,5
+ 4,2 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Les charges de fonctionnement des intercommunalités ont
davantage augmenté que celles des communes (+ 5,6 %). Les évolutions
sont très hétérogènes selon les strates démographiques. La progression la
plus forte concerne les intercommunalités de 50 000 à 100 000 habitants.
Par ailleurs, les charges ont plus augmenté pour les communautés de
communes (+ 6,6 %),
les communautés d’agglomération (+
5,9 %) et les
métropoles (+ 5,9 %) que pour les communautés urbaines (+ 2,0 %).
83
Étude de l’agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT),
Les fonctions de
centralité d'équipements et de services dans les dynamiques territoriales
, novembre 2020.
31 % des communes de France métropolitaine, représentant 87 % de la population, jouent un
rôle de centre
d’équipements et
de services pour la population
. Il s’agit de communes
disposant d’une offre de services permettant de couvrir les besoins q
uotidiens des habitants
vivant dans la commune ou à proximité.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
77
Tableau n° 11 :
charges réelles de fonctionnement des EPCI
en fonction de la taille de la population (2022-2024, en M
d€)
Nombre d’habitants
2022
2023
2024
2024/2023
0
–
9 999
0,8
0,9
0,9
+ 0,1
+ 6,1 %
10 000
–
19 999
2,2
2,4
2,6
+ 0,2
+ 7,9 %
20 000
–
49 999
6,3
6,8
7,0
+ 0,2
+ 2,8 %
50 000
–
99 999
5,9
6,3
6,8
+ 0,6
+ 8,9 %
100 000
–
299 999
11,4
12,5
13,1
+ 0,6
+ 4,7 %
300 000 et plus
12,3
13,3
14,1
+ 0,9
+ 6,5 %
Non défini
84
1,3
1,5
1,5
+ 0,0
+ 0,7 %
Total
40,3
43,7
46,1
+ 2,5
+ 5,6 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
1 -
Le ralentissement des dépenses d’
achats de biens et services,
dans le
sillage du reflux de l’inflation
Les achats de biens et services (40,7
Md€ en 2024)
représentent un peu
moins d’un tiers des charges de fonctionnement
du « bloc communal ». Leur
progression a nettement ralenti en 2024 (+ 4,3 % contre + 8,9 % en 2023).
Les achats d’eau, d’énergie et de chauffage avaient fortement
augmenté en 2022 et 2023 (+ 53,1 % entre 2021 et 2023), dans le contexte
de forte inflation. En 2024, ces charges diminuent pour les collectivités du
« bloc communal » (- 4,2 %) ; elles sont néanmoins bien plus élevées
qu’avant la crise de l’énergie
(5,4
Md€ en 2024 c
ontre 3,7
Md€ en 20
21,
niveau identique à 2019).
Les communes et intercommunalités ont pu bénéficier de trois
dispositifs de soutien face à l’inflation énergétique, mis en place en 2022
et reconduits
jusqu’en 2024
: le dispositif « garantie 280 »
85
pour les plus
petites collectivités
86
plafonnant le prix
de l’électricité à 280€/MWh
; le
bouclier tarifaire de
l’électricité pour les communes de petite taille éligibles
au tarif réglementé de vente
87
(entre 28 000 et 30 000 communes) ;
l’amortisseur électricité
88
assumé
par l’État
89
.
84
EPT de la métropole du Grand Paris et EPCI de Mayotte.
85
Décret n° 2023-1422 du 30 décembre 2023 sur l'aide en faveur des TPE pour 2024.
86
Pour être éligibles, les collectivités doivent avoir signé un contrat avant le 30 juin 2023,
encore en vigueur en 2024, et compter moins de 2 M€ de recettes de fonctionnement.
87
Les collectivités éligibles sont celles qui comptent moins de dix agents salariés et ont
des recettes de fonctionnement inférieures à 2
M€, pour leurs sites souscrivant une
puissance inférieure ou égale à 36 kVA.
88
Toutes les collectivités non éligibles à la « garantie 280 » et qui ont signé un contrat
avant le 30 juin 2023 encore en vigueur en 2024 peuvent en bénéficier.
89
Prise en charge de 75 % du surcoût au-delà de 250
€/MWh.
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78
Après une croissance continue à partir de 2021, les achats de
combustibles et carburants (1,0
Md€)
ont eux aussi diminué (- 5,7 %).
Les achats d’alimentation (1,0
Md€)
ont continué à progresser, mais
à un rythme (+ 4,3 %) trois fois moins élevé qu
’
en 2023 (+ 12,2 %
en 2023). Depuis 2019, ces charges, majoritairement portées par les
communes, ont augmenté de
près d’un quart (+
24,1 %).
Si elles représentent une part réduite des charges de fonctionnement
(0,7
% pour l’ensemble du «
bloc communal »), les assurances (0,9
Md€)
font partie des dépenses les plus dynamiques (+ 21,2 % après + 11,5 % en
2023), dans le contexte d
’une crise du marché de l’assurance
destinée aux
collectivités
90
. Pour 10 % des communes, les hausses dépassent 40 %.
2 -
L
’accélération
de la hausse des charges de personnel
Les charges de personnel du « bloc communal » (58,9
Md€
en 2024)
représentent un peu moins de la moitié de leurs charges de fonctionnement
(45,6 %). Cette part est plus élevée pour les communes (52,9 %) que pour
les intercommunalités (31,7
%). En 2024, elles ont plus augmenté qu’en
2023 (+ 5,3 % contre + 4,2 %).
Comme cela a été constaté au cours des dernières années, les charges
de personnel sont plus dynamiques pour les intercommunalités (+ 6,8 %)
que pour les communes (+ 4,5 %). Selon des données communiquées par
la Caisse des dépôts et consignations, les effectifs du « bloc communal »
ont plus augmenté dans les intercommunalités que dans les communes en
2024 (+ 1,8 % contre + 0,8 %).
S’agissant des intercommunalités
, la
hausse des charges de personnel a été particulièrement marquée dans les
communautés de communes (+ 8,5 %), et moindre dans les communautés
urbaines et les métropoles (+ 5,3 %). Pour les communes, la hausse la plus
importante concerne celles de plus de 100 000 habitants (+ 5,4 %).
Les principaux facteurs d’évolution des charges de personnel sont
analysés au chapitre I (voir I - A -
supra
).
Même si elles représentent un volume trois fois moindre, les
dépenses de rémunérations brutes des personnels non titulaires (+ 6,8 %)
ont augmenté plus de deux fois plus que celles des personnels titulaires
(+ 3,1 %) du « bloc communal ». Cette
disparité d’évolution
est encore
plus marquée pour les intercommunalités (hausse de 10,9 % des dépenses
de rémunérations des personnels non titulaires). Selon les données de la
Caisse des dépôts et consignations, pour le « bloc communal » pris dans
90
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté,
Audit flash Assurabilité
des collectivités territoriales
, décembre 2024.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
79
son ensemble, les effectifs de non titulaires ont augmenté de 2,1 %
(946 097 en moyenne annuelle), tandis que ceux des titulaires sont restés
stables (910 979 en moyenne annuelle). Le rapprochement des évolutions
respectives des effectifs et des dépenses indique que la rémunération
moyenne des non titulaires a plus augmenté que celle des titulaires.
3 -
Des progressions toujours fortes pour les autres dépenses
Les subventions versées (10,2
Md€
en 2024, soit 7,9 % des charges
de fonctionnement du « bloc communal ») ont accéléré (+ 6,8 % contre
+ 4,8 % en 2023). Elles ont plus augmenté dans les intercommunalités
(+ 9,6 %)
que
dans
les
communes
(+ 5,2 %).
Au
sein
des
intercommunalités, ce sont les communautés de communes qui ont effectué
les augmentations les plus fortes (+ 13,9 %). Parmi les communes, celles
de plus de 100 000 habitants ont enregistré la hausse la plus élevée
(+ 8,8 %). La hausse des subventions a principalement bénéficié au secteur
« culture, sport et jeunesse ».
Les dotations de fonctionnement aux services départementaux
d’incendie et de secours (SDIS –
2,5
Md€)
ont décéléré en 2024 (+ 4,5 %
contre + 5,6 % en 2023). Hormis la Ville de Paris et les communes de sa
petite couronne
91
, les contributions du « bloc communal » ne peuvent
progresser au-
delà de l’indice d
es prix à la consommation depuis 2002
92
.
Les dotations versées par les intercommunalités (1,6
Md€) sont
près de
deux fois plus élevées que celles versées par les communes (0,9
Md€).
Cela
résulte de la possibilité pour les communes de transférer la charge de leurs
contributions aux budgets des SDIS à l’intercommunalité
93
.
C -
Une épargne qui se maintient à un niveau élevé,
mais avec des disparités croissantes
1 -
La permanence de niveaux élevés
d’
épargne
a)
Un
montant stable d’
épargne brute, qui représente
une moindre part des produits de fonctionnement
En 2024, l’épargne brute du «
bloc communal
» s’est établie à
26,2
Md€. Alors qu’elle avait cont
inûment augmenté depuis 2021, elle a
légèrement baissé par rapport à 2023 (- 0,3
Md€, soit
- 1,2 %). Néanmoins,
91
Article L. 2522-2 du code général des collectivités territoriales.
92
Article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales.
93
Idem
.
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80
elle
s’établit à un niveau plus élevé qu’en 2021, au sortir de la crise sanitaire
(à hauteur de 2,2
Md€
, soit 9,0 %). Exprimé en euros constants, son
montant est stable par rapport à 2018.
Graphique n° 15 :
épargnes brute et nette du « bloc communal »
(2018-2024,
en Md€)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement ; CRF : charges réelles de fonctionnement
Échelle de gauche : PRF et CRF. Échelle de droite : épargne brute et nette
La
diminution de l’épargne brute
du « bloc communal » en 2024
est exclusivement le fait des communes,
dont l’épargne s’élève à 14,
9
Md€
(- 0,5
Md€, soit
- 3,3 %), Hors Ville de Paris,
l’épargne brute des
communes est stable.
Contrairement à celle des communes, l’épargne brute des
intercommunalités a continué à croître (+ 0,2
Md€, soit +
1,8 %), quoique
dans une moindre mesure qu’en
2023 (+ 2,3 %), pour atteindre 11,3
Md€.
En 2024, l’épargne brute a représenté 14,8
% des produits de
fonctionnement des communes en moyenne. Ce niveau marque un recul
par rapport à l’année précédente (
15,8 %
en 2023) et l’avant
« Covid »
(16,0 % en 2019).
S’agissant des intercommunalités, l’épargne brute rapportée à leurs
produits réels de fonctionnement s’est élevée à 19,7
% en moyenne, contre
20,3 % en 2023.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
81
La diminution de ce ratio ne remet toutefois pas en cause le constat
d’une
solidité globale des finances du « bloc communal » pris dans son
ensemble. En effet, pour les communes, le ratio
de l’épargne brute
rapportée aux produits de fonctionnement est deux fois plus élevé que le
seuil d’alerte de 7
% des produits réels de fonctionnement.
S’agissant des
intercommunalités, il lui est près de trois fois plus élevé.
b)
Une
légère diminution de l’épargne nette
En 2024, l
’épargne nette des remboursements d’emprunts
du « bloc
communal »
s’est établie
à 15,0
Md€
(soit - 0,3
Md€ ou
- 2,3 % par rapport
à 2023).
L’épargne nette des communes
a baissé (- 0,5
Md€, soit
- 5,7 %) et
s’élève à 8,0
Md€. Néanmoins, elle
augmente légèrement hors Ville de
Paris (+ 0,3 %).
S’agissant des intercommunalités, l’épargne nette a continué à
augmenter, à un rythme ralenti
(+ 0,1 Md€, soit +
2,0 %, contre + 7,2 % en
2023
), pour atteindre 7,0 Md€.
Une évolution plus favorable de l’épargne
pour les intercommunalités que pour les communes :
quelles explications ?
Le constat
d’un
e
évolution plus favorable de l’épargne
brute et nette
pour les intercommunalités que pour les communes peut apparaître paradoxal.
En effet, les charges de fonctionnement des intercommunalités ont plus
progressé que celles des communes (+ 5,6 % contre + 4,2 %). En outre, la
TVA, première ressource des intercommunalités stagne, tandis que la taxe
foncière sur les propriétés bâties, principalement affectée aux communes,
est, elle, très dynamique.
Cependant, les produits de fonctionnement des intercommunalités
ont plus augmenté que leurs charges de fonctionnement (+
2,7 Md€ contre
+
2,5 Md€), tandis que les communes ont connu un phénomène de sens
opposé (+ 3,0
Md€ contre +
3,5
Md€).
De surcroît, les produits de fonctionnement des intercommunalités
ont été plus dynamiques que ceux des communes (+ 4,8 % contre + 3,0 %).
En 2024, les communes sont pénalisées par la poursuite de la chute des
recettes de droits de mutation à titre onéreux, tandis que les
intercommunalités bénéficient de la dynamique de la CFE, d’impôts ayant
une assiette foncière (taxe d’enlèvement des ordures ménagères, taxe pour
la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations) et
d’autres impositions (taxe sur les sur
faces commerciales, versement mobilité).
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82
2 -
Des disparités accrues parmi les communes
et les intercommunalités
a)
Une évolution variable de l’épargne brute selon la
typologie
des communes et des intercommunalités
En 2024,
l’épargne brute de plus de la moitié des
communes
(56,5 %) a diminué,
alors qu’
elle avait augmenté pour plus de la moitié des
communes
l’année précédente
. Elle a le plus diminué pour les communes
de moins de 3 500 habitants (- 1,5 %) et pour celles de plus de
100 000 habitants (- 22,8 % ou - 5,0 % hors Ville de Paris).
Par rapport à 2019, l’épargne brute a augmenté de plus de 20
% pour
un tiers des communes de plus de 100 000 habitants, 41 % des communes
de 50 000 à 100 000 habitants, 39 % de celles de 10 000 à 50 000 habitants,
44 % de celles de 3 500 à 10 000 habitants et la moitié de celles de moins
de 500 habitants.
S’agissant des intercommunalités, l’épargne brute des plus grands
ensembles (plus de 300 000 habitants) a baissé (- 4,3 %). Par types
d’intercommunalités, elle a diminué dans les s
eules métropoles (- 2,1 %).
b)
Un ratio
d’
épargne brute
hétérogène et inférieur au seuil d’alerte
pour un nombre croissant
d’entités
L’épargne brute rapportée aux produits de fonctionnement
a un
niveau variable en fonction de la population des communes. Les communes
de moins de 3 500 habitants conservent
le taux d’épargne brute le plus
élevé (20,8 %),
bien qu’
en baisse par rapport à 2023 (21,7 %). Les
communes de plus de 100 000 habitants
ont le taux d’épargne brute le plus
faible (9,5 %)
, mais cela n’est plus
le cas hors Ville de Paris (
il s’élève alors
à 13,6 %). Ce sont alors les communes de 20 à 50 000 habitants dont
l
’épargne brute
est la plus faible rapportée à leurs produits de
fonctionnement (12,8 %).
En 2024, le nombre de communes dont le taux d
’épargn
e brute est
inférieur
au seuil d’alerte de 7
% a augmenté de
plus d’un quart
: il s’élève
à 4 306, contre 3 368 en 2023 (+ 27,9 %).
Les intercommunalités de 10 à 20 000 habitants ont enregistré le plus
faible taux
d’épargne
(16,5 % des produits réels de fonctionnement). Le taux
le plus élevé concerne les intercommunalités de 100 à 300 000 habitants
(21,5 %). Par types
d’intercommunalités,
ce sont les communautés de
communes qui ont le taux
d’épargne
le plus faible (17,9 %).
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
83
Le nombre d’
intercommunalités don
t l’épargne brute rapportée aux
produits réels de fonctionnement est inférieure au seuil d’alerte de 7
% est
stable en 2024 : 91 soit 7,2 % des intercommunalités, contre 92 en 2024. Il
s’agit principalement de communautés de communes.
c)
Un nombre accru de communes dont l
’épargne
est négative
après remboursement des emprunts
Alors qu’il avait continûment diminué entre 2020 et 2023, l
e nombre
de communes présentant une épargne nette
des remboursements d’emprunts
négative a fortement augmenté en 2024. Il
s’élève
à 5 376 communes, contre
4 617 en 2023 (+ 16,4 %). Ainsi, 15,4 % de communes regroupant 13,0 % de
la population française ont une épargne nette négative en 2024.
Le nombre de
communes dont l’épargne nette est négative fluctue
de façon importante au fil des années. Sur les 5 376 communes en épargne
nette négative en 2024, seules 1 671
l’étaient
déjà en 2023 (31,1 %) et 722
sur les deux années 2022 et 2023 (13,4 %). Ces 722 communes accueillent
2,2 % de la population française.
Les communes en épargne nette négative : des traits communs
Les communes les moins peuplées ont le plus souvent une épargne
nette négative. 94,9 % des communes en épargne nette négative en 2024 ont
moins de 3 500 habitants, 3,3
% d’entre elles ont entre 3
500 et
9 999 habitants et 1,7 % plus de 10 000 habitants. Les proportions de
communes de moins de 3 500 habitants et de 50 000 à 99 999 habitants en
épargne nette négative (soit 16,1 %) représentent environ le double de celles
des strates de 3 500 à 49 000 habitants (8,2 %).
Les communes en épargne nette négative ont en moyenne un
potentiel fiscal par habitant inférieur à celui des communes en épargne nette
positive. Il est inférieur de 9,1 % pour les communes en épargne nette
négative en 2024 et 7,7 % pour celles sur les années 2022, 2023 et 2024.
De même, les communes en épargne nette négative ont des recettes
réelles de fonctionnement par habitant inférieures à celles en épargne nette
positive
: l’écart correspondant atteint
12,5 % pour les communes en
épargne nette négative en 2024 et 10,9 % pour celles en épargne nette
négative sur 2022, 2023 et 2024.
En revanche, le
s situations d’épargne nette négative sont moins
corrélées à la faiblesse du revenu par habitant. Ainsi, le revenu par habitant des
communes dont l’épargne nette est négative n’est que légèrement inférieur à
celui des communes dont l’épargne nette est positive (
- 1,8 % en 2024 et
- 1,4 % pour les communes en épargne nette négative sur 2022, 2023 et 2024).
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84
Toutefois, les écarts sont plus sensibles pour les communes de 3 500 à
9 999 habitants (- 13,4 % pour les communes en épargne nette négative sur la
période 2022-2024) et celles de 10 000 à 19 999 habitants (- 9,9 % pour les
communes en épargne nette négative sur la période 2022-2024).
Les situations récurrentes d’éparg
ne nette négative de communes de
moins de 3 500 habitants (671 sur les 722 communes à épargne nette
négative sur les trois années 2022, 2023 et 2024) pourraient traduire un
soutien insuffisant par les dotations de péréquation de la DGF. De fait, une
minorité de communes en question (168 sur 671) ont perçu en 2024 la
fraction « cible » de la dotation de solidarité rurale, la plus péréquatrice. La
Cour
94
a souligné le niveau insuffisant de la péréquation financière en faveur
des collectivités défavorisées et le caractère insuffisamment péréquateur de
la dotation de solidarité rurale.
En revanche, le nombre d’intercommunalités
ayant une épargne
négative s’est réduit
de 100 en 2023 à 89 en 2024, soit 7,1 % des
intercommunalités
et
2,8 %
de
la
population
française.
Peu
d’intercommunalités
connaissent une
situation d’épargne nette négative
plusieurs années consécutives : 32 intercommunalités ont eu une épargne
nette négative en 2023 et 2024 et 11 seulement en 2022, 2023 et 2024.
Comme les communes, ce sont généralement les intercommunalités
les moins peuplées
dont l’épargne nette est plus souvent
négative. Les
intercommunalités comptant moins de 50 000 habitants représentent
94,4 % de celles en épargne nette négative. En 2024 comme en 2023, les
intercommunalités de moins de 10 000 habitants sont les plus susceptibles
de présenter une épargne négative (10,9 %).
D -
Une très forte augmentation des dépenses
d’investissement
Au cours de cette deuxième partie du mandat municipal 2020-2026,
la dynamique de l’investissement du
« bloc communal
» s’accélère
. En
2024, les dépenses d’investissement, pour l’essentiel constituées de
dépenses d’équipement, atteignent 50,0
Md€ (+
4,5
Md€, soit
+ 9,8 %,
après + 7,9 % en 2023).
94
Cour des comptes,
Rapport sur les finances publiques locales
, fascicule 2, octobre
2023 et
Observations définitives, la dotation globale de fonctionnement
, octobre 2024.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
85
Graphique n° 16 :
dépenses réelles
d’investissement
du « bloc communal » (2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Au cours du mandat actuel,
les dépenses d’
équipement ont
augmenté dès la deuxième année
et leur croissance n’a pas faibli depuis
lors. Cette particularité
s’explique par le rattrap
age de chantiers à la suite
de la crise sanitaire,
la relance des investissements engagée par l’ensemble
des acteurs publics
et l’incidence de l’inflation sur le coût des
investissements.
Alors que le mandat actuel
n’est pas achevé, les dépenses
d’équipeme
nt du « bloc communal » ont presque atteint celles de la période
2014-2019. Sur les cinq années 2020 à 2024, elles ont progressé de 22,9 %
(+ 7,2 % en euros constants
95
) par rapport aux cinq premières années du
mandat précédent, marquées par la baisse du montant de la DGF.
95
Taux calculé
à partir de l’indice des prix des dépenses d’équipement des collectivités
locales, défini par l’OFGL.
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
86
Graphique n° 17 :
dépenses d’équipement du «
bloc communal »
(2014-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Contrairement à 2023, la dynamique des dépenses est plus soutenue
pour les intercommunalités (+ 11,1 %) que pour les communes (+ 9,3 %). En
2023, les communes portent un peu moins des deux-tiers (61,1 %) de
l’investissement du «
bloc communal ».
S’agissant des communes, près d’un
tiers des dépenses ont été réalisées par celles de moins de 3 500 habitants
(9,6
Md€).
Pour ce qui concerne les intercommunalités, les dépenses
d’investissement des métropoles
(7,1
Md€) représentent plus d’un tiers du
total.
La comptabilité
fonctionnelle permet d’identifier les secteurs
d’intervention du «
bloc communal »
96
. Le premier poste de dépenses
d’investissement des communes est
le secteur « aménagement du territoire et
habitat »
(plus d’un cinquième des dépenses), en particulier les aménagements
et services urbains. Il est suivi par les secteurs « culture, sport et jeunesse »
(19,9 %), « services généraux » (18,5 %) et « enseignement » (16,0 %).
Les dépenses des intercommunalités sont orientées prioritairement
vers le secteur des « transports » (un quart des dépenses), en hausse de
20,2 % par rapport à 2023. Au sein de ce secteur, les trois quarts des
dépenses concernent la voirie. Comme pour les communes, le secteur
« aménagement du territoire et habitat
» concentre plus d’un cinquième des
dépenses. Le secteur « environnement » est le quatrième poste de dépenses
(12,9 %), après les « services généraux » (15,1 %).
96
Cf. annexe n° 9.
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
87
E -
Un recours accru
à l’emprunt
1 -
Un autofinancement toujours élevé des investissements
Le « bloc communal » finance une part prépondérante (67,8 % en
2024) de ses dépenses d’investissement par l’autofinancement constitué
par
l’épargne nette des remboursements d’emprunts
(15,0
Md€
, voir C -
supra
) et les
recettes réelles d’investissement (18,
9
Md€)
.
Les recettes réelles d’investissement ont
été plus dynamiques en
2024 (+ 0,9
Md€, soit + 4,
8 %) que les années précédentes (+ 2,7 % en
2023, après + 3,8 % en 2023). L
’augmentation
du FCTVA (4,6
Md€
, soit
+ 0,5
Md€ ou
+ 11,9 %, comme en 2023) reflète celle des dépenses
d’investissement qu’il prend en charge
au titre des trois années 2022, 2023
et 2024
. Les subventions d’équipement reçues (9,7
Md€)
ont de même
connu une forte progression (+ 1,0
Md€, soit
+ 11,3 %, après + 8,8 % en
2023), notamment les fonds européens (+ 0,3
Md€, soit
+ 75,4 %) et les
concours
de l’État (
+ 0,2
Md€, soit
+ 9,3 %).
En revanche, les autres recettes
d’investissement
ont chuté
(4,5
Md€
, soit - 0,6
Md€
ou - 12,0 % par rapport à 2023). En particulier, le
produit de la taxe d’aménagement n’atteint plus que 0,9 Md€
en 2024,
contre 1,2 Md€ en 2023 (
- 25,4 %).
La chute du produit
de la taxe d’aménagement
La chute du produit
de la taxe d’aménagement versé aux entités du
« bloc communal »
s’explique par
trois facteurs.
Tout d’abord, le nombre d’autorisations d’urbanisme a diminué
au
cours des derniers exercices (205 015 en 2024, contre 249 467 en 2023,
313 957 en 2022 et 351 858 en 2021, soit une baisse de 41,7 % en cumul au
cours de cette période).
En outre
, l’exigibilité du paiement de la taxe a été reporté
e pour les
travaux autorisés à compter du 1
er
septembre 2022 : la taxe est réclamée à
la fin des travaux et non plus à la
délivrance de l’autorisation et est calculé
e
à l’appui d’une déclaration que doit déposer le propriétaire dans les 90 jours
suivant
l’achèvement de son projet.
Les projets dont la superficie dépasse
5 000 m
2
donnent cependant lieu à versement
d’acomptes.
L’alignement de la taxation sur la réalité des constructions achevées
évite d’émettre l’impôt pour des projets abandonnés, ce qui entraînait le
reversement d
’un
quart environ du produit appelé de la taxe. Ce
remboursement était à la charge des communes.
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COUR DES COMPTES
88
En
fin, la liquidation des taxes d’urbanisme a été transféré
e des
directions départementales des territoires et de la mer aux services fonciers
départementaux de la DGFiP
pour les autorisations d’urbanisme dont la
demande a été déposée à compter du 1
er
septembre 2022.
Ce transfert s’est accompagné
de la mise en place par la DGFiP d’un
parcours déclaratif en ligne qui a suscité des incompréhensions de la part
des propriétaires. La DGFiP a récemment déployé un parcours rénové
(février 2025). Au cours de cette période intermédiaire, elle a détecté un
grand nombre d’erreurs déclaratives (136
500 dossiers au 31 décembre
2024), dont la correction préalable retarde
la liquidation de l’impôt
; selon
la DGFiP, celle-ci
interviendrait d’ici
fin 2025. En outre, la liquidation
automatisée de la taxe a été suspendue jusqu’à récemment en raison
de
calculs erronés.
Enfin, c’est seulement en février 2025 qu’
ont été déployés
un parcours déclaratif et un calcul automatisés des acomptes.
L’incidence des retards de liquidation de
la DGFiP sur le produit de
la taxe versé aux collectivités a été masquée en 2022 et 2023 par
l’apurement de leurs propres retards de liquidation par les services du
ministère du logement.
À ce stade, l’activité de liquidation de la taxe par la
DGFiP reste
modeste (775 titres d’imposition en 2023 pour
0,4
M€
; 39 396
titres en 2024 pour 23,9
M€, auxquels s’ajoutent 90 titres d’acomptes
établis
manuellement pour 12,6
M€).
Grâce à la croissance des recettes réelles d’investissement,
l’autofinancement du «
bloc communal » augmente légèrement en 2024
pour atteindre 33,9
Md€ (+
0,5
Md€,
soit + 1,5 %, après + 5,9 % en 2023).
Compte tenu
de la dynamique des dépenses, l’autofinancement couvre
une part déclinante de
s dépenses d’investissement du «
bloc communal ».
Ainsi, le « bloc communal » a autofinancé 67,8 % de ses dépenses
d’investissement en 2024
, contre 73,4 % en 2023. Cette évolution marque une
accélération de la tendance à la baisse de ce ratio depuis 2022 (année pour
laquelle il s’était élevé
à 74,7 %, contre 78,1 % en 2021).
L’autofinancement
des dépen
ses continue cependant à s’inscrire à un niveau élevé.
2 -
Une réduction du solde de trésorerie
Afin de financer leurs dépenses d’investissement tout en limitant le
recours à l’endettement, les entités du «
bloc communal » ont réduit leur
fonds de roulement en puisant dans leur trésorerie.
Fin 2024, le solde du compte courant au Trésor des collectivités du
« bloc communal
» s’él
ève à 42,0
Md€ (
soit - 2,6
Md€,
ou - 5,8 % par rapport
à 2023, et -
3,2 Md€ depuis fin 2022
). Selon les positions mensuelles de leurs
comptes au Trésor, la trésorerie nette moyenne des collectivités du « bloc
communal »
97
s’est élevée à 36,6
Md€
en 2024, soit - 7,0 % par rapport à 2023.
97
Hors métropole de Lyon.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
89
Graphique n° 18 :
solde du compte au Trésor du « bloc communal »
(2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après
des données de la DGFiP
Le niveau du solde du compte au Trésor doit être appréhendé avec
prudence car il peut traduire non seulement des disparités de situation
financière, mais aussi des différences de pratiques de gestion liées à la taille
de la collectivité. Fin 2024, les communes de moins de 3 500 habitants
détiennent ainsi une trésorerie de 15,1
Md€ au total, soit plus de la moitié
de la trésorerie globale des communes. Elles thésaurisent pendant plusieurs
années afin de financer
un nombre réduit de projets d’investissement au
cours du mandat municipal. À l’inverse, les enti
tés de grande taille sont
moins enclines à thésauriser pour financer leurs investissements alors que
l’
État ne rémunère pas leurs dépôts ; elles pratiquent souvent une gestion
active de leur trésorerie.
Le niveau du solde de trésorerie fin 2024 ne fait pas apparaître de
risque financier global
. Il reste bien supérieur à son niveau de l’avant crise
sanitaire (35,0
Md€ en 2019) et représente en moyenne 3,9 mois de
charges
de fonctionnement (contre 4,3 mois fin 2023 et quatre mois fin 2019).
Il est cependant inférieur à un mois de dépenses de fonctionnement
pour 2,6 % des communes et 6,9 % des intercommunalités. Ces
proportions se sont légèrement détériorées par rapport à 2023 (1,9 % et
5,2 % respectivement).
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
90
Par ailleurs, les entités du « bloc communal » ont davantage eu
recours aux crédits de trésorerie à court terme en 2024 (
2,1 Md€, soit
+ 0,6
Md€ ou
+ 36,3 % par rapport à 2023).
Fin décembre 2024, 584 communes et 67 intercommunalités
présentaient un risque de trésorerie à court terme, le niveau de leur
trésorerie ne leur permettant pas de régler leurs dettes à court terme et
de rembourser leurs crédits
de trésorerie. Pour ces entités, l’insuffisance
potentielle de trésorerie s’élevait à 1,0 Md€, ou 0,4 Md€ hors ville
de Paris. Ce risque s’est étendu
: fin décembre 2023, il concernait
497 communes et 54 intercommunalités pour un montant de 0,6
Md€
,
ou 0,2
Md€ hors Paris
.
3 -
Un endettement financier en augmentation
En 2024, les collectivités du « bloc communal » ont emprunté
13,6
Md€ (soit +
15,9 % par rapport à 2023, année où le flux des nouveaux
emprunts avait au contraire baissé de 8,2 %).
Ce recours à l’em
prunt est plus marqué pour les intercommunalités
(+ 18,4 %) que pour les communes (+ 14,1 %). La hausse des emprunts
concerne plus particulièrement les entités de grande taille : les communes
de plus de 100 000 habitants (+ 32,8 %, dont + 22,6 % hors Ville de Paris)
et les métropoles (+ 33,1 %, dont + 22,9 % hors métropole de Lyon).
Des conditions d’emprunt qui s’améliorent
98
En 2023, les entités du « bloc communal » avaient contracté des
prêts à des taux moyens compris entre 3,79 et 3,99 %, selon la strate
démographique dont elles relèvent. En 2024,
les conditions d’emprunt se
sont améliorées
: les taux moyens s’échelonnent de 3,
49 à 3,57 % tout en
restant plus dégradées qu’en 2022 (entre 2,07 % et 2,42 %)
.
Le type de taux varie fortement selon la strate de population des
entités. Celles de moins de 10 000 habitants ont davantage opté pour des
emprunts à taux fixe (à hauteur de 71 % des montants empruntés) tandis que
les entités entre 50 000 et 99 999 habitants sont celles qui y ont eu le moins
recours (55 %)
. La proportion de taux fixe s’élève entre 61 % et 64
% des
montants pour les autres strates.
Si les taux moyens diminuent, la durée moyenne des nouveaux
financements s’allonge
en revanche. Elle dépasse 20 années pour presque
toutes les strates démographiques. Elle atteint même 21,8 années pour les
communes et intercommunalités de moins de 10 000 habitants et ceux entre
50 et 100 000 habitants.
98
Finance Active,
Observatoire de la dette des collectivités locales
, mars 2025.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
91
La hausse des charges financières du « bloc communal » (3,2 Md
€,
soit + 9,4
%) traduit l’incidence de la hausse de l’endettement financier et,
plus encore, des taux d’intérêt. L’amélioration des conditions d’emprunt en
2024 contribue à expliquer leur décélération par rapport à 2023, année pour
laquelle elles avaient
augmenté de plus d’un cinquième (+
22,5 %).
L’encours de l’endettement financier
du « bloc communal », soit
123,4
Md€, a augmenté de 2,8 Md€ (+
2,3 %) en 2024 (contre
0,8 Md€ en
2023). Il a augmenté plus fortement pour les intercommunalités (+ 4,2 %)
que pour les communes (+ 1,1 %). Les progressions les plus fortes
concernent les entités de grande taille : les communes de plus de 100 000
habitants (+ 5,6 %, dont + 2,7 % hors Ville de Paris) et les métropoles
(+ 7,3 %, dont + 6,9 % hors métropole de Lyon).
L
a part de l’emprunt dans le financement des investissements progresse
(27,3 % contre 25,8
% en 2023), du fait de la baisse de l’épargne nette.
Comme le montre le graphique ci-après, les communes recourent de
manière inégale à l’emprunt pour financer leurs
investissements. C’est
seulement pour les communes de grande taille qu’il constitue
la principale
source de financement.
Graphique n° 19 :
financement des investissements des communes
en fonction de leur population en 2024
(en Md€ et
en %)
Source
: Cour des comptes, d’ap
rès des données de la DGFiP
Lecture : l
orsque le montant total des financements (épargne nette, recettes d’investissement
et emprunt) est inférieur à
celui des dépenses d’investissement
(carré vert), les collectivités
puisent dans leur fonds de roulement.
Dans le cas inverse, elles l’abondent.
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COUR DES COMPTES
92
Cette même disparité se retrouve entre les différentes catégories
d’intercommunalités. L’emprunt est la première source de financement
des
investissements réalisés par les métropoles.
Graphique n° 20 :
financement des investissements
des intercommunalités en fonction
de leur catégorie en 2024
(en Md€ et en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Lecture : lorsque le montant total des financements (épargne nette, recettes
d’investissement et emprunt) est inférieur à celui des dépenses d’investissement (carré
vert), les collectivités puisent dans leur fonds de roulement. Dans le cas inverse, elles
l’abondent.
La progression de l’encours de la dette conjuguée à une baisse de
l’épargne brute entraîne une légère détério
ration de la capacité de
désendettement des collectivités du « bloc communal ». Ainsi, 4,7 années
d’épargne brute auraient été en théorie nécessaires
en 2024 pour
rembourser l’intégralité des emprunts, contre 4,6 années en 2023.
À un peu
plus d’un
an des élections municipales de 2026, le ratio de désendettement
reste cependant plus favorable que celui qui pouvait être constaté en 2018,
soit 5,2 années,
un peu plus d’un
an avant les élections de 2020.
Le ratio est plus élevé pour les communes (4,8 années ou 4,2 années
hors Ville de Paris) que pour les intercommunalités (4,6 années ou
4,5 années hors métropole de Lyon). Il atteint même 10,1 années pour les
communes de plus de 100 000 habitants (5,5 années hors Ville de Paris).
Pour les intercommunalités, le ratio de désendettement est le plus élevé
pour les métropoles (6,0 années).
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
93
Graphique n° 21 :
endettement financier (en Md€)
et ratio de désendettement (en années) du « bloc communal »
(2018-2024)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Le nombre d’entit
és présentant un ratio de désendettement de
excessivement élevé a augmenté. Ainsi, fin 2024, 3 723 communes (contre
3 077 fin 2023), soit 10,6
% d’entre elles, et
68 intercommunalités (contre
71 en 2023), soit 5,4
%, dépassaient le seuil d’alerte de 12 ann
ées (plafond
national de référence), défini par la loi de programmation des finances
publiques 2018
–
2022
99
.
En 2024, les collectivités du « bloc communal » ont conservé une
situation financière favorable.
Les charges de fonctionnement ont connu une forte augmentation
(+ 4,8 %) et les
dépenses d’investissement ont accéléré à un peu plus
d’un an de la fin du mandat municipal (+
9,8 %). À ce stade du cycle
municipal traditionnel, le montant des dépenses d’investissement dépasse
sensiblement celui qui pouvait être constaté avant les élections de 2020.
Malgré la hausse des charges, le dynamisme des produits de
fonctionnement (+ 3,6 %), permis notamment par les impôts fonciers et par
les impôts que les entités du « bloc communal »
ont la faculté d’instaurer
,
leur assure une épargne toujours élevée.
En 2024, l’épargne brute a ainsi
représenté 14,8 % des produits de fonctionnement des communes et 19,7 %
de ceux des intercommunalités.
99
La LPFP 2023
–
2027 n’a pa
s reconduit ce plafond.
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COUR DES COMPTES
94
Après remboursement des emprunts, cette épargne, agrégée à des
recettes d’invest
issement elles aussi favorablement orientées, permet aux
entités du « bloc communal » de continuer à autofinancer une part toujours
prépondérante de leurs dépenses d’investissement (plus des deux
-tiers).
Le bouclage du financement de l’investissement des
entités du
« bloc communal » est assuré par une nouvelle réduction de la trésorerie et
un recours accru à l’endettement financier. Sous l’effet de la progression
de l’endettement, 4,7 années d’épargne brute auraient été en théorie
nécessaires au « bloc communal » pour rembourser intégralement son
endettement financier, contre 4,6 années en 2023. Quasi-stable par rapport
à 2023, ce ratio est moins élevé que celui qui pouvait être constaté fin 2018
(5,2 années), un peu plus d’un an avant les élections municipa
les de 2020.
Une partie des entités du « bloc communal » connaissent à des degrés
divers une situation moins favorable. Dans un nombre accru de communes,
l’épargne brute est inférieure au seuil d’alerte de 7 % des produits de
fonctionnement. Un nombre plus élevé de communes, notamment de petite
taille, dégage une épargne nette négative après remboursement des emprunts,
ce qui marque une inversion de tendance par rapport aux années précédentes.
S’il est globalement favorable, le ratio de désendettement dépas
se le seuil
d’alerte de 12 années dans un nombre plus élevé de communes qu’en 2023.
II -
Une dégradation de la situation financière
des départements, avec des disparités
de plus en plus marquées entre eux
Précisions méthodologiques
Le champ d’analyse couvre les
95 départements. Il n’intègre
pas la
Ville de Paris et la métropole de Lyon, traitées avec les communes et les
intercommunalités, non plus que les collectivités territoriales uniques de
Guyane et de Martinique et la collectivité de Corse traitées avec les régions.
Il comprend en revanche Mayotte, collectivité territoriale unique (CTU)
dont la DGFiP classe les données comptables dans celles des départements.
Dans ses rapports analysant la situation financière des collectivités
en 2022 et en 2023, la Cour a retraité les mises en réserve et les reprises de
mises en réserve de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) effectuées
par les départements à leur initiative. Suivant une instruction nationale,
les départements ont en effet comptabilisé leurs mises en réserve en charges
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
95
de fonctionnement. Or, elles
s’
assimilai
ent à de l’épargne
sur un plan
économique. La Cour a donc neutralisé les charges de fonctionnement
relatives à des mises en réserve. Elle a de même neutralisé les produits
correspondant à des reprises de mises en réserve afin de ne pas dupliquer de
mêmes produits de DMTO sur deux années.
Dans le cadre de ce rapport, la Cour examine la situation financière
des départements sans plus effectuer de retraitements de leurs comptes des
années 2022 et 2023, ni 2024.
Comme c’est le cas dans la comptabilité des
départements, les reprises de mises en réserve de DMTO sont ainsi intégrées
aux produits de foncti
onnement de l’année 202
4. Cette nouvelle
présentation
permet de faire apparaître l’impact d
es reprises de mises en
réserve de DMTO s
ur l’évolution des produits de fonctionnement et de
l
’
épargne des départements en 2024. Lorsque cela est utile à la
compréhension de l’évolution de la situation financière des départements,
des données neutralisant l’incidence
des mises en réserve et des reprises de
mises en réserve sont rappelées pour les années 2022 et 2023.
Pris dans leur ensemble, les départements présentent en 2024 une
situation financière dégradée, qui contraste avec celle du « bloc
communal » ou même avec celle des régions.
En 2024, les produits réels de fonctionnement des départements ont
légèrement augmenté (+ 0,6
Md€, soit + 0,
8 %), tandis que leurs charges
réelles de fonctionnement ont progressé à un rythme plus rapide
(+ 2,2
Md€, soit 3,
4 %).
L’augmentation des
produits tient toutefois uniquement à des
produits non récurrents. En effet, les recettes de DMTO ont continué à
chuter et celles de TVA ont été stables.
L
’accentuation en 2024 des
divergences
d’évolution des produits et des
charges de fonctionnement entraîne une nouvelle baisse de l’épargne brute
(-22,7 %)
et de l’épargne nette des remboursements d’emprun
ts (- 39,2 %). Elles se situent
toutes deux à des niveaux bien inférieurs à ceux de 2022.
Afin de poursuivre leur effort
d’investissement, les départements
avaient puisé dans leur trésorerie en 2023. En 2024, ils réduisent à la marge
leurs dépenses d’inves
tissement (- 0,5
Md€, soit
- 3,7 %), diminuent à
nouveau leur trésorerie et, pour la première fois depuis 2020, accroissent
leur endettement (+ 2,2
Md€, soit
+ 7,2 %).
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COUR DES COMPTES
96
Tableau n° 12 :
principaux agrégats comptables des départements
100
(2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En
%
Produits réels
de fonctionnement (a)
65,7
65,3
69,7
71,9
71,2
71,7
+ 0,6
+ 0,8 %
Charges réelles
de fonctionnement (b)
56,4
57,3
58,1
60,5
64,1
66,2
+ 2,2
+ 3,4 %
Épargne brute (a-b)
9,4
8,0
11,5
11,4
7,1
5,5
- 1,6
- 22,7 %
Épargne nette
des remboursements
d'emprunts
6,1
4,9
8,3
8,1
3,8
2,3
- 1,5
- 39,2 %
Dépenses réelles
d'investissement
10,4
10,5
11,6
12,4
12,8
12,3
- 0,5
- 3,7 %
Encours de la dette
31,7
32,8
32,3
31,5
31,2
33,5
+ 2,2
+ 7,2 %
Solde du compte
au Trésor
101
7,3
8,1
10,0
11,9
8,8
6,5
- 2,3
- 26,5 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
100
Hors départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse, dont les compétences sont
exercées par la collectivité de Corse et hors départements de Guyane et de Martinique,
dont les compétences sont exercées par les collectivités territoriales uniques de Guyane
et de Martinique, qui sont regroupés avec les régions ; hors métropole de Lyon et Ville
de Paris, intégrées au « bloc communal ».
101
Au 31 décembre de chaque année.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
97
A -
Des produits de fonctionnement
qui restent mal orientés
En 2024, les produits réels de fonctionnement
(71,7 Md€) ont
légèrement augmenté (+ 0,6
Md€, soit + 0,
8 % par rapport à 2023).
Graphique n° 22 :
produits réels de fonctionnement
des départements (2018-2024,
en Md€)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Cette légère progression est intervenue en dépit d’une nouvelle
chute
des recettes de DMTO (-
1,5 Md€, soit
- 13,5 % par rapport à 2023), après celle
intervenue en 2022 (-
4,7 Md€, soit
- 32,5 % par rapport à 2022).
Elle s’explique par l’intervention de
trois produits non récurrents
d’un montant total de
0,7
Md€
: la reprise par certains départements de
recettes de DMTO qu’ils avaient mises en réserve
en 2022 ou 2023
(383,8
M€)
; la libération par le comité des finances locales (CFL) de
recettes de DMTO de 2021 et 2022 qu’il avait décidé de mettre en réserve
au niveau national (237,2
M€
102
) ;
le versement par l’
État du fonds de
sauvegarde des départements, constitué de recettes de TVA, dont il a
doublé le montant par un prélèvement sur ses recettes (100,8
M€).
Si ces produits non récurrents
n’étaient pas int
ervenus, les produits
de fonctionnement des départements auraient légèrement reculé de
0,2
Md€ (soit
- 0,3 %) en 2024.
102
Hors reversements à la Corse, à la métropole de Lyon, à la Martinique et à la Guyane.
Le montant total des sommes libérées par le CFL s’élève à 248,7 M€.
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COUR DES COMPTES
98
1 -
La poursuite de la chute des recettes de DMTO
a)
Une contraction d’un tiers des recettes de DMTO depuis 2022
Par ordre d’importance financière, les DMTO
(9,9 Md€ en 2024)
sont la deuxième recette fiscale des départements.
L’
année 2024 est
marquée par la poursuite de la chute des recettes de DMTO (- 1,5
Md€, soit
- 13,5 % par rapport à 2023 et - 6,3
Md€ en cumul
par rapport à 2022, soit
- 32,5 %). Après les « pics » de recettes atteints
en 2021 (14,4 Md€) et en
2022 (14,6
Md€), les recettes de DMTO ont retrouvé un niveau équivalent
à celui de 2017 (9,9
Md€).
La chute des recettes de DMTO résulte principalement de celle des
transactions immobilières. En effet, le nombre de ventes immobilières
taxées au taux de droit de mutation de droit commun cumulé sur 12 mois a
baissé de 15,5 % à fin décembre 2024
103
, après une baisse de 19,2 % à fin
décembre
2023. L’assiette cumulée sur 12 mois des droits de mutation
(taux de droit commun) a baissé de 13,4 %, après une diminution de 23,0 %
en 2023
104
, sous le double effet de la baisse du nombre de ventes
immobilières et, dans une moindre mesure,
d’un tassement d
u prix moyen
de cession.
Le taux de droit commun des DMTO est fixé à 3,8 %. Depuis 2014,
les départements peuvent le majorer sans dépasser un plafond de 4,5 %. En
2024, tous les départements sauf trois
105
ont appliqué le taux maximal,
comme
c’est le cas depuis 2022
.
Afin de permettre aux départements qui le souhaitent de mobiliser
des recettes supplémentaires, la loi de finances pour 2025 a relevé le
plafond d’imposition à 5
% pour les actes passés et les conventions
conclues entre le 1
er
avril 2025 et le 31 mars 2028, à l’exception des primo
-
acquisitions à l’usage d’une ré
sidence principale.
103
Inspection générale de l’environnement et du développement durable
,
Évolution du
prix de l’immobilier à long terme
––
version mars 2025.
104
Idem
.
105
Indre, Morbihan et Mayotte.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
99
Graphique n° 23 :
DMTO perçus par les départements
106
(2014-2024
, en Md€)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Malgré leur chute en 2024, les recettes de DMTO des départements
ont progressé de 47,2 % entre 2014 et 2024, soit 22,9 % en euros constants.
Les produits de DMTO sont répartis de manière très hétérogène
entre les départements. Dans les départements métropolitains, leur montant
va de 1 à 67 ou, de manière plus pertinente, de 1 à 6 à en prenant pour
référence le montant moyen par habitant.
L’intervention du fonds national
de péréquation des DMTO (FNP DMTO)
107
,
créé à l’initiative des
départements, assure une redistribution horizontale du produit et réduit les
écarts précités de 1 à 23 ou de 1 à 3 pour le montant moyen par habitant.
106
Hormis le département du Rhône afin de retenir un périmètre constant sur la période.
107
Cf. annexe n° 10.
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COUR DES COMPTES
100
Malgré l’intervention du fonds national de péréquation, les
disparités de bases de DMTO entre les départements demeurent
importantes
. C’est d’autant plus le cas qu’elles ne sont pas corrélées, voire
s’éloignent
des facteurs objectifs de dépenses à leur charge, tels que la part
de la population couverte par le RSA, la proportion de personnes âgées ou
handicapées dans la population globale ou le nombre de collèges et la
population de collégiens. Au demeurant, la fragilisation de la situation
financière des départements ne résulte pas seulement de cette seule
circonstance et est plus généralement liée à un écart croissant entre les
évolutions respectives de leurs recettes et de leurs dépenses.
Carte n° 1 :
montant des DMTO par habitant en 2024
après péréquation nationale
(en €)
108
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
108
Hors métropole de Lyon. Les montants sont indiqués hors reprises individuelles de
DMTO par les départements qui en avaient effectué et hors versement, sur décision du
CFL, de recettes de DMTO mises en réserve au niveau national.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
101
Les budgets des départements dépendent, dans une mesure variable,
des recettes de DMTO. En 2024
109
, dans l’Hexagone, leur produit
représentait moins de 10 % des produits réels de fonctionnement pour neuf
départements, tandis que cette proportion dépassait 17,0 % pour douze
d’entre eux
(la médiane se situant à 12,6 %).
b)
Une chute des recettes de DMTO atténuée par des mécanismes
de lissage des recettes
L’
année
2024, en ce qu’
elle confirme une tendance déjà constatée
en 2023, souligne la volatilité des recettes de DMTO. Le législateur a
instauré des dispositifs visant à lisser les effets des cycles du marché
immobilier sur les finances des départements. Ces mécanismes sont de
deux natures.
Depuis 2012, un mécanisme national de lissage des recettes de
DMTO est adossé au fonds national de péréquation (FNP) des DMTO : le
fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles. Si les
prélèvements alimentant le FNP DMTO dépassent 1,6
Md€, le c
omité des
finances locales (CFL) peut décider de mettre en réserve tout ou partie du
montant excédant ce niveau. En 2024, le montant prélevé s’étant élevé à
1,64
Md€, 0,04
Md€ auraient pu être mis en réserve.
Compte tenu de la
chute des recettes de DMTO, le CFL a décidé de ne pas abonder la réserve
et de mettre en répartition cet excédent dans le cadre du FNP DMTO. En
revanche, le CFL a décidé de libérer intégralement les sommes mises en
réserve au titre des années 2021 et 2022 dans le fonds de garantie
départemental des corrections conjoncturelles, soit 237,2
M€
110
ou 2,4 %
des recettes de DMTO des départements en 2024.
Depuis 2022, les départements ont la faculté de procéder à des mises
en réserve à leur propre initiative. En 2022, trente-trois départements
avaient mis en réserve 715,5
M€ au total. En 2023, comp
te tenu de la chute
des DMTO, seuls dix-neuf départements ont effectué des mises en réserve
pour un montant total de 401,6
M€
; parmi ces départements, quinze
avaient déjà opéré une mise en réserve. Cinq départements seulement ont
procédé à une reprise en 2023, pour 94,1
M€ au total. En 2024, aucun
département n’a
effectué de mise en réserve. En revanche, vingt-quatre
109
En 2022, soit l’année pour laquelle les produits de DMTO perçus par les
départements ont atteint leur niveau le plus élevé, la part des DMTO dans les produits
de fonctionnement était inférieure à 7
% pour deux départements de l’Hexagone, tandis
que cette proportion dépassait 20 % pour trente et un d’entre eux.
110
Hors reversements à la Corse, à la métropole de Lyon, à la Martinique et à la Guyane
(248,7 M€ au total)
.
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102
départements ont opéré une reprise pour un montant agrégé de 383,8
M€
,
correspondant à 3,9 % des recettes de DMTO des départements en 2024 et
à 10,4 % en moyenne des recettes de DMTO des seuls départements
concernés. Pour les trois quarts des départements ayant procédé à des
reprises, la part des DMTO dans leurs recettes de fonctionnement dépasse
la médiane des départements.
Fin 2024, 27 départements conservent encore un stock de 614,2
M€
de DMTO mis en réserve, soit 6,2 % du montant total des recettes de
DMTO perçues par l’ensemble des départements en 2024
et 21,1 % de
celles des départements concernés en moyenne.
Graphique n° 24 :
mises en réserve et reprises de DMTO effectuées
à titre individuel par
les départements en 2022, 2023 et 2024 (en M€)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
La chute des produits de DMTO soulève la question de la pérennité
du fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles
adossé au FNP DMTO. En 2024, après une baisse de plus d
’un cinquième
de l’assiette des
recettes de DMTO en 2023, qui a servi de base au
premier prélèvement pour 2024 au titre du FNP DMTO, les montants
prélevés n’ont excédé que de 0,04
Md€ le
seuil de 1,6
Md€ à partir du
quel
le comité des finances locales a la faculté de mettre en réserve des recettes
au niveau national. Selon toute vraisemblance, la baisse de l
’assiette des
recettes de DMTO constatée en 2024 (- 13,5 %) viendra placer le montant
des sommes prélevées au titre du FNP DMTO à un niveau inférieur au
seuil de 1,6
Md€
.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
103
Le second prélèvement opéré au titre du FNP DMTO, d’un montant
fixe de 750 M€, est réparti entre les départements dont le montant par
habitant de l’assiette est supérieur à 0,75 fois la moyenne nationale.
Compte tenu de la baisse globale de l’as
siette et afin de rendre plus
soutenable la répartition des contributions au fonds, la loi de finances pour
2024 a relevé de 12 % à 15 % des recettes de DMTO le plafonnement
du second prélèvement qui alimente le fonds. Ce rehaussement a eu pour
effet d’a
ccroître
de 55,7 M€ le prélèvement global supporté par trois
départements (Paris, les Alpes-Maritimes et le Var)
et de réduire d’autant
la contribution des 45 autres départements prélevés.
2 -
Une stabilisation des recettes de TVA
À la suite des récentes réformes de la fiscalité locale et des impôts de
production, la TVA (20,5
Md€
en 2024) est devenue la première ressource
des départements (28,6 % de leurs produits réels de fonctionnement).
Depuis 2021, les départements perçoivent une fraction de TVA qui
compense la réaffectation du produit de la part départementale de la taxe
foncière sur les propriétés bâties (16,1
Md€ en 2024) aux communes en
compensation pour celles-ci
de la suppression de la taxe d’habitation sur
les résidences principales.
En outre, un complément forfaitaire de TVA (250,0
M€)
111
est
attribué depuis 2021 aux deux-tiers des départements (63 en 2024) en
fonction de critères de ressources et de charges. La dynamique positive des
recettes de TVA propres à ce complément (21,4
M€ en 2022 et 29,0
M€
en 2023) est affectée à un « fonds de sauvegarde des départements »
112
.
En 2024, les sommes ainsi mises en réserve ont été libérées et versées
à quatorze départements, pour un montant de 50,4 M€
113
. La loi de finances
pour 2024 a doublé le montant du « fonds de sauvegarde des
départements », en le portant à 100,8
M€
,
par une contribution de l’
État de
même montant
(qui prend la forme d’un prélèvement sur ses recettes)
.
Enfin, les départements perçoivent depuis 2023 une fraction de TVA
au titre de la suppression de la CVAE (4,1
Md€
en 2024).
111
Dans le cadre de cette partie consacrée aux départements, ce montant s’élève à
241
M€ en 2024, hors CTU de Guyane et de Martinique.
112
Cf. annexe n° 11.
113
À périmètre constant, le montant retenu est de 40,6 M€, une fois retraité du
versement à la CTU de Martinique.
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104
En 2024, les recettes de TVA encaissées par les départements ont
été stables, malgré la progression limitée du produit de la TVA au niveau
national (+ 1,1 %). Leur montant
intègre l’incidence d’une régularisation
négative, au titre d
e l’année 2023
, pour les fractions « taxe foncière » et
« CVAE » (- 177,7
M€)
, qui fait elle-même suite à une régularisation
négative en 2023 au titre de l’année 2022
pour la fraction « taxe foncière »
(- 145,6
M€)
. En 2025, une régularisation positive sera effectuée au titre
de la sous-évaluation des deux fractions précitées en 2024 (avec un effet
attendu de
+ 57,0 M€).
Les facteurs explicatifs de l’évolution des recettes
de TVA sont détaillés
supra
(chapitre I -, I - B -).
3 -
Des évolutions contrastées
des autres impôts nationaux transférés
La taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) est la troisième
recette fiscale des départements. En 2024, son produit (9,4
Md€) a
représenté 13,1 % de leurs produits réels de fonctionnement. La TSCA a
un rendement très dynamique : entre 2018 et 2024, elle a progressé de
2,4
Md€ (+
33,5
%), dont 0,5 Md€ (+
5,8 %) pour la seule année 2024.
Si les recettes de l’accise sur les produits énergétiques (5,2
Md€)
,
quatrième recette fiscale, ont légèrement augmenté par rapport à 2023
(+ 0,8
%), elles s’inscrivent dans une dynamique de baisse à plus long
terme (- 11,1 % par rapport à 2018), principalement liée à un effet de
périmètre (compensation de la recentralisation du financement du RSA
dans certains départements).
4 -
Une hausse des dotations et participations
tirée par les concours de la caisse nationale de solidarité
pour l’autonomie
En 2024, les dotations et participations ont représenté 24,5 % des
produits réels de fonctionnement (contre 23,7 % en 2023).
Leur dynamisme (+ 0,7 M
d€, soit +
4,3 % après + 4,7 % en 2023)
résulte essentiellement de celui des concours de la caisse nationale de
solidarité pour l’autonomie (CNSA)
, gestionnaire de la cinquième branche
de la sécurité sociale consacrée à l’autonomie
. En 2024, ils ont atteint
5,1
Md€ (+
0,6
M€, soit + 13,8
%, après + 16,4 % en 2023).
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
105
Les concours de la CNSA aux départements
La hausse des concours de la CNSA aux départements au cours des
années récentes (+ 70,2 % entre 2018 et 2024, soit + 46,4 % en euros
constants) reflète un double phénomène : la dynamique des recettes de la
CNSA et la diversification de la nature de ses concours.
En 2024, comme au cours des années précédentes, le montant des
concours traditionnels de la CNSA aux départements au titre de la couverture
d’une partie des dépenses de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et
de la prestation de compensation du handicap (PCH) progresse sous l’effet du
rendement des principales recettes de la CNSA qui en constituent l’assiette
(contribution sociale généralisée, contribution solidarité autonomie et
contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie).
Au cours de ces dernières années, neuf autres concours se sont
ajoutés à ceux relatifs à l’APA et à la PCH (par ordre décroissant de
montants effectivement exécutés en 2023
114
) : compensation du surcoût
pour l’APA et la PCH de la revalorisation du tarif plancher des intervenants
des
services d’aide et d’accompagnement à domicile ou
SAAD (depuis
2022) ; dotation complémentaire pour financer des actions visant à
améliorer la qualité du service rendu par les SAAD (depuis 2022) ;
compensation de revalorisations salariales dans les SAAD (dit concours
« article 47 », depuis 2021) ; concours aux maisons départementales des
personnes
handicapées
(MDPH) ;
compensation
de
revalorisations
salariales dans les établissements et services médico-sociaux tarifés par les
conseils départementaux (dit concours « article 43 », depuis 2022) ;
dotations aux MDPH ; concours « autres actions de prévention » ; forfait
versé à des étab
lissements prévenant la perte d’autonomie des personnes et
concours « aide à la vie partagée » (depuis 2021).
En 2024, plusieurs mesures contribuent à la hausse des concours de
la CNSA, comme le relèvement du tarif plancher horaire applicable par les
services à domicile (à 23,5
€
)
, l’inscription dans les plans d’aides des
bénéficiaires de l’APA d’heures consacrées à la préservation du lien
social
115
ou encore le « geste 24 », soit le versement aux départements
d’un
concours complémentaire de 150 M€ au titre de l’APA
, sous réserve qu
’ils
n’atteignent pas un seuil minimal de couverture
de leurs dépenses par les
ressources qu’ils perçoivent à cette fin
(45 départements bénéficiaires
116
).
114
Les données d’exécution
2024 seront disponibles à compter du mois de mai.
115
Décret n°2023-1431 du 30 décembre 2023 relatif au temps consacré au lien social
concourant à prévenir la perte d’autonomie
116
Ce dispositif a une dimension péréquatrice. Pour les départements dont le potentiel
fiscal par habitant est inférieur à 1,8 fois la moyenne nationale, le taux de couverture
minimale à atteindre est fixé à 43,31 %. Pour ceux dont le potentiel dépasse 1,8 fois la
moyenne nationale, le taux à atte
indre s’élève à 23,5
%.
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106
Comme
c’est le cas depuis 2018
, après quatre années de forte
réduction, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des
départements (7,8
Md€) est stable à périmètre constant. L’augmentation
de la DGF des départements liée à la dynamique de la population et à
l’augmentation des dotations de péréquation décidées par le Parlement
(+ 32
M€
en 2024) est financée par un écrêtement de la dotation forfaitaire.
La DGF tient une place variable dans les produits de fonctionnement des
départements (de 1,6 % à 29,5 %, avec une médiane nationale de 12,1 %).
B -
Une progression soutenue
des charges de fonctionnement
En 2024, les charges de fonctionnement des départements ont atteint
66,2
Md€
(+ 3,4 %, soit + 1,4 point en volume). Après neutralisation, dans
les charges, des mises en réserve de DMTO effectuées par les départements
en 2023
117
, elles ont augmenté de 2,6
Md€, soit de 4,
1 % ou de 2,1 points
en volume par rapport à 2023.
La répartition des dépenses par domaine de compétence n’a pas
connu d’évolution significative
: les dépenses sociales par nature
(prestations sociales) ou par destination (notamment les frais de personnel
et d’achats concourant à l’
exercice des compétences des départements dans
le domaine social) continuent à représenter plus des deux-tiers (69 %) du
total des charges de fonctionnement des départements
118
.
À
l’exception des subventions de fonctionnement versées, restées
stables, toutes les natures de dépenses ont augmenté en 2024. Comme en
2023, la hausse la plus forte, en montant,
concerne les dépenses d’aide
s à
la personne et de frais d’hébergement (+
1,7
Md€), suivies
des charges de
personnel (+ 0,5
Md€).
117
Les départements n’ont procédé à aucune mise en réserve individuelle en 2024.
118
Cf. annexe n° 12.
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
107
Graphique n° 25 :
charges réelles de fonctionnement
des départements par nature (2018-2024,
en Md€)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
1 -
Des dépenses sociales très dynamiques
Les dépenses d’aides à la personne et de frais d’hébergement (36,4
Md€
en 2024), exprimées par nature, représentent plus de la moitié des charges
réelles de fonctionnement des départements (54,7 % en 2024). Cette proportion,
qui atteignait 56,2 % entre 2019 et 2021, recouvre de fortes disparités. :En 2024,
les aides à la personne et frais d’hébergement alla
ient de 38,1 %
119
à 63,6 % des
charges de fonctionnement des départements (avec une médiane de 55,3 %).
a)
Des évolutions différenciées des dépenses de prestations sociales
En 2024, les allocations individuelles de solidarité
–
AIS
(19,5
Md€
120
) ont représenté 29,4 % des charges réelles de fonctionnement
et 53,6
% des dépenses d’aides à la personne et frais d’hébergement.
Leur
augmentation globale (+ 0,7
Md€, soit +
3,9 %) recouvre des évolutions
différenciées selon les prestations.
119
Hors départements pour lesquels le financement du RSA a été recentralisé.
120
En 2024, les dépenses totales d’AIS se sont élevées à
20,9
Md€ (+
4,1 % par rapport à
2023), en prenant en compte les départements et les collectivités exerçant des compétences
similaires à ces derniers dans le domaine social (Ville de Paris, métropole de Lyon, CTU de
Martinique et Guyane, ainsi que la collectivité de Corse). Elles se décomposent de la manière
suivante : 10,2
Md€ pour le RSA, 7,3
Md€ pour l’APA et 3,4
Md€ pour la PCH.
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108
Graphique n° 26 :
dép
enses d’allocations individuelles de solidarité
financées par les départements (2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Note de lecture
: compte tenu de la recentralisation du financement de
cette prestation, les montants de dépenses relatives au RSA n’intègrent
pas celles des départements de Mayotte à compter de 2019, du
département de la Réunion à compter de 2020 (-
0,7
Md€), des
départements de Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales à
compter de 2022 (-
0,7
Md€) et du département de l’Ariège à compter
de 2023 (-
0,03
Md€).
Les dépenses de revenu de solidarité active (RSA) :
une légère progression pour le deuxième exercice consécutif
du fait de
l’indexation
des prestations
En 2024, les dépenses relatives au RSA se sont élevées à 9,4
Md€
121
,
en légère hausse par rapport à 2023 (+
0,1 Md€, soit + 1,4
%, après + 5,7 %
en 2023).
Leur évolution est contrastée selon les départements (de - 6,3 %
à + 12,4 %
122
). Vingt départements ont enregistré une baisse de leurs
dépenses de RSA en 2024 ;
quinze d’entre
eux étaient concernés
121
10,2 Md€ (soit + 1,3 %) toutes catégories de collectivités confondues.
122
En dehors de la Corrèze, ce département affichant une hausse de 185,9 % imputable
à la régularisation des impayés dus à la caisse d’allocations familiales (CAF) et à la
mutualité sociale agricole ou MSA (Chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine,
Département de la Corrèze
, rapport d’observations déf
initives, 2024).
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
109
par l’expérimentation de l’accompagnement rénové des allocataires du
RSA prévoyan
t notamment l’introduction de quinze heures d’activité
obligatoire
123
.
L’augmentation
des
dépenses
de
RSA
s’explique
par
la
revalorisation de cette prestation intervenue au 1
er
avril 2024
124
(4,6 %, soit
une contribution de 3,45 % à la progression des dépenses en 2024) qui
résulte pour
l’essentiel
(10 mois sur 12)
de l’inflation constatée en 2023
(soit 4,9 %)
125
. La hausse des dépenses reste contenue du fait de la faible
augmentation du nombre de foyers allocataires : fin 2024, 1,85 million de
foyers percevaient le RSA, dont 1,64 million dans les départements qui
financent cette prestation, en hausse de + 0,2 % en moyenne annuelle 2024
après une diminution de - 2,5 % en moyenne annuelle 2023
126
).
En 2024
, les dépenses de RSA par habitant s’échelonnent d
e 59
€ à
678
€, selon les départements, soit un rapport de 1 à 11, pour un montant
médian de 151
€ par habitant
127
.
L
es dépenses d’allocation personnalisée d’autonomie
:
une progression continue
Fin 2023, l’APA comptait 1,36
million de bénéficiaires
128
. En 2024,
les dépenses au titre de l’APA
à domicile et en établissement, soit
6,9
Md€
129
, ont continué à augmenter (+ 0,3
Md€, soit +
4,5 %). Depuis
2018, elles sont en hausse (+
1,3 Md€), s
ur un rythme légèrement supérieur
à l’inflation (+
18,4 % en cumul). La progression des dépenses en 2024
s’explique notamment par la revalorisation du tarif plancher dans les
services d’aide à domicile.
123
Sur ces quinze départements, cinq faisaient partie des départements pilotes depuis le
printemps 2023 (sur dix-huit). Les dix autres ont été intégrés à
l’expérimentation à
compter du printemps 2024 (sur vingt-neuf).
124
En application des d
ispositions de l’a
rticle L. 262-3 d
u code de l’action sociale et
des familles.
125
En application de l’article L. 161
-25 du CASF.
126
Données mensuelles sur les prestations de solidarité
–
Data.drees.solidarites-
sante.gouv.fr
–
version février 2025.
127
Cf. annexe n° 13.
128
Les caractéristiques des bénéficiaires de l'aide sociale départementale aux personnes
âgées et handicapées
–
Data.drees.solidarites-sante.gouv.fr
–
version décembre 2024.
129
7,3 Md€ (soit + 4,8
%) toutes catégories de collectivités confondues.
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COUR DES COMPTES
110
En 2024,
la dépense d’APA par habitant s’échelonnait de 4
1
€ à
272
€ selon les départements, soit un rapport d’un à sept, pour un
montant
médian de 120
€
130
.
Les dépenses de la prestation de compensation du handicap :
une hausse toujours soutenue
Fin 2023, le nombre de bénéficiaires s’élevait à environ 407
000,
soit plus de 100 000 bénéficiaires supplémentaires par rapport à 2018
131
.
En 2024, les dépenses relatives à la PCH
132
, soit 3,1
Md€
133
, ont de
nouveau fortement augmenté (+ 0,3
Md€, soit +
10,7 %).
Depuis 2018, elles ont suivi une tendance particulièrement
dynamique en valeur (+ 66,9 %) comme en volume (+ 43,6 %) en raison
de l’élargi
ssement de son champ : depuis 2021, aide à la parentalité ; depuis
2023, forfait surdi-
cécité et soutien à l’autonomie pour les personnes ayant
des difficultés mentales, de compréhension, de concentration, psychiques
ou d’autisme
; depuis 2024, prise en charge des lames de course. En outre,
la revalorisation du tarif plancher dans les services prestataires
d’aide à
domicile concourt à la hausse des dépenses.
En 2024, la dépense de PCH par habitant s’échelonnait, pour les
départements de l’Hexagone, de
23
€ à 85
€, soit un rapport d’un à quatre,
pour un montant médian de 43
€.
La croissance tendancielle des dépenses d’APA et de PCH soulève
la question de la soutenabilité des modalités de financement des dépenses
sociales des départements
134
.
b)
Une progression significative des dépenses
de frais de séjour et d’hébergement
En 2024, les dépenses de frais d’hébergement en établissements
médico-
sociaux et en famille d’accueil (15,7
Md€
135
) ont crû plus
rapidement (+ 1,0
Md€, soit +
6,6
%) que l’inflation.
Parmi les
déterminants
communs de la hausse des frais d’hébergement
, tous
établissements confondus,
figure l’arrêté ministériel du 25 juin 2024
130
Cf. annexe n° 14.
131
Les caractéristiques des bénéficiaires de l'aide sociale départementale aux personnes
âgées et handicapées
–
Data.drees.solidarites-sante.gouv.fr
–
version décembre 2024.
132
La PCH, créée au 1
er
janvier 2006, a succédé à l’allocation compensatrice pour tierce
personne (ACTP).
133
3,4 Md€ (+ 11,8 %) toutes catégories de collectivités confondues.
134
Cour des comptes,
Les politiques sociales décentralisées : une coordination à
conforter, des financements à réformer
, in
Rapport public annuel 2023
, mars 2023.
135
16,5 Md€ (+
6,5 %), toutes catégories de collectivités confondues.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
111
portant agrément des accords de branche permettant l’extension des
revalorisations du « Ségur
» à l’ensemble des personnels,
y compris
administratif et technique, des établissements sociaux et médico-sociaux
privés à but non lucratif.
Les dépenses
d’hébergement
versées au titre de l’aide sociale à l’enfance
(ASE, 6,2
Md€ en 2024
),
représentent 41,6 % des frais d’hébergement en
établissements médico-sociaux
136
. Leur forte progression (+ 0,5
Md€, soit
+ 9,5 %)
résulte du nombre croissant d’enfants confiés
pour placement
à l’ASE,
soit plus de 220 000 en 2023 (+ 18,3 % depuis 2018)
137
. Parmi les enfants
confiés à l’ASE, le nombre de mineurs non accompagnés (MNA) confiés par
décision judiciaire, a toutefois diminué (13 554 fin 2024, contre 19 370 fin
2023, soit - 30,0 %)
138
.
Les frais de séjour des personnes handicapées
139
se sont élevés à
6,0
Md€
(+
0,3 Md€ soit + 4,6 %)
. Ils représentent 40,2 % des dépenses
d’hébergement en établissements médico
-sociaux. En 2023, le nombre
de personnes handicapées bénéficiaires d’aides à l’hébergement en
établissements est proche de 135 000, en augmentation de 6,5 % par
rapport au niveau constaté en 2018
140
, soit une progression de plus d’un
point par an en moyenne annuelle.
Les dépenses versées au titre de l’aide sociale à l’
hébergement
(ASH)
141
des personnes âgées en établissement, qui représentent une
moindre part des dépenses totales d’hébergement en établissement
médico-social
dont s’acquittent les départements (13,7 %), s
e sont établies
à 2,1 Md€ en 2024 (+ 0,1 Md€, soit + 3,9 %).
136
Selon l’étude sur l’aide sociale à l’enfance réalisée par la Drees (2024), les
départements ont c
onsacré 9,9 Md€ au total à la protection de l’enfance en 2022, dont
80
% au titre de mesures d’accueil. Ce montant comprend la rémunération des assistants
familiaux, qui relèvent des charges de personnel dans la comptabilité des départements.
137
Les bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance
-
Data.drees.solidarites-
sante.gouv.fr
–
version décembre 2024.
Le rapport de
la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les manquements
des politiques publiques de protection de l’enfance (avril 2025)
fait état de
396
900 mesures d’aide sociale à l’enfance
au 31 décembre 2023, dont 56 % de mesures
d’accueil (placements) et 44
% de mesures éducatives.
138
Tableau de suivi annuel des mineurs non accompagnés
–
Mission annuelle MNA,
ministère de la justice.
139
En app
lication des dispositions de l’article L. 344
-5 du CASF, ces dépenses peuvent
être prises en charge, pour les adultes et sous conditions de ressources, par l’aide sociale
départementale.
140
Les caractéristiques des bénéficiaires de l'aide sociale départementale aux personnes
âgées et handicapées
–
Data.drees.solidarites-sante.gouv.fr
–
version décembre 2024.
141
Les dépenses versées au titre de l’ASH sont récupérables auprès des obligés
alimentaires des personnes bénéficiaires et par recours sur succession. Le montant cité
correspond à la dépense brute.
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COUR DES COMPTES
112
2 -
Une décélération des charges de personnel
En 2024, les charges de personnel (14,7
Md€) ont représenté 22,1
%
des charges réelles de fonctionnement des départements. Leur hausse
(+ 0,5
Md€, soit +
3,3 %) a ralenti par rapport à 2023et recouvre des
évolutions contrastées entre les départements (de - 3,0 % à + 8,7 %).
Les facteurs explicatifs de l’évolution des charges de personnel,
notamment indiciaires, sont détaillés
supra
(voir chapitre I - I - A -).
Malgré un montant cinq fois moins élevé, les dépenses de
rémunérations brutes des personnels non titulaires ont beaucoup plus
augmenté que celles des personnels titulaires (+ 0,2
Md€, soit +
12,6 %,
contre + 0,1
Md€, soit +
1,8 %). Selon les données de la Caisse des dépôts
et consignations, les effectifs de titulaires (un peu moins de 201 000 en
moyenne annuelle) et non titulaires (environ 141 000 présents sur
l’ensemble de l’année) ont crû
en 2024, dans un rythme similaire (+ 1,1 %
et + 1,0 % respectivement). Le rapprochement des évolutions respectives
des effectifs et des dépenses indique que la rémunération moyenne des non
titulaires a plus augmenté que celle des titulaires.
Après une forte augmentation en 2023 (+ 9,8
%) sous l’effet des
dispositions de la loi Taquet
142
, les dépenses de rémunération des
assistantes familiales se stabilisent à 1,5 Md€
(+ 0,1 %).
3 -
Une évolution ralentie des autres charges de fonctionnement,
à l’exception des charges financières
Les dépenses d’achats
de biens et services (4,7
Md€) ont moins
progressé que l’inflation moyenne (
+ 0,1
Md€, soit
+ 1,6 %, après + 9,1 % en
2023). Les plus fortes hausses concernent les achats alimentaires (+ 23,0 %) et
les frais d’assurance (+
19,1 %). Après une croissance accélérée en 2023
(+ 51,2 %), les dépenses
d’achat
s
d’eau, d’énergie et de chauffage
ont en
revanche diminué (- 4,5 %)
sous l’effet du recul des prix de l’é
lectricité.
Dans
un
contexte
budgétaire
tendu,
les
subventions
de
fonctionnement versées par les départements sont stables (2,3
Md€) de
même que les contributions obligatoires, telles que les dotations de
fonctionnement des collèges et des SDIS (4,7
Md€)
.
Les charges financières (
0,9 Md€
) ont connu une forte progression
(+ 0,1 Md€
, soit + 12,0 % par rapport à 2023 et + 47,4 % par rapport à
2022). Les facteurs explicatifs de leur évolution sont détaillés en E -
infra
.
142
Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants et décret
n° 2022-1198 du 31 août 2022 relatif à la rémunération des assistants familiaux et à
certaines indemnités.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
113
C -
Une épargne globale en chute,
des situations individuelles contrastées
1 -
Un
e chute de l’épargne brute qui
rapproche les départements
du seuil d’alerte
Comme en 2023, la
conjonction d’
une faible progression des
produits et de la hausse marquée des charges de fonctionnement fait chuter
l’épargne brute des départements
.
En 2024, celle-
ci ne s’élève plus qu’à 5,
5
Md€, contre 7,1
Md€ en
2023 et 11,4 Md€ en 2022
, soit -
6,0 Md€ en cumul sur les deux années
2023 et 2024. L
e montant de l’épargne brute a ainsi été divisé par plus de
deux entre 2022 et 2024. La chute
de l’épargne
brute par rapport à 2022 est
encore plus prononcée en neutralisant
143
les reprises et mises en réserve de
DMTO effectuées par une partie des départements cette même année (selon
cette convention différente, l’épargne brute atteignait 12,1
Md€ en 2022).
Graphique n° 27 :
épargne brute et épargne nette des départements
(2018-2024,
en Md€)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement ; CRF : charges réelles de fonctionnement
Échelle de gauche : PRF et CRF. Échelle de droite : épargne brute et nette
143
La neutralisation opérée condu
it, d’une part, à minorer les charges réelles de
fonctionnement des 0,4 Md€ de mises en réserve, comptabilisées en dépenses et, d’autre
part, à minorer les produits réels de fonctionnement des 0,1 Md€ de reprises.
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COUR DES COMPTES
114
Le taux d’épargne brute, qui rapporte l’épargne brute aux
produits
réels
de fonctionnement, s’élève en moyenne à
7,6 %, contre 15,9 % en
2022 ou, pour cette même année, 16,9 % en neutralisant les reprises et
mises en réserve de DMTO effectuées par certains départements.
En 2024, le ratio
d’épargne brute
a ainsi chuté à un niveau voisin du
seuil d’alerte
communément retenu de 7 % des produits de fonctionnement.
Si les trois produits non récurrents précités
144
n’étaient pas intervenus, le
ratio
d’épargne brute serait
même tombé en deçà du
seuil d’alerte, à 6,7
%.
2 -
Une chute encore plus marquée
de l’
épargne nette
Après déduction des remboursements d’emprunts (3,2
Md€,
soit
- 3,7
% par rapport à 2023), l’épargne nette
ne
s’établit plus qu’
à
2,3 Md€,
contre 3,8
Md€ en 2023 et 8,1
M
d€ en 2022, soit
-
5,8 Md€ en cumul sur
les deux années 2023 et 2024. Elle a ainsi été divisé par trois et demi entre
2022 et 2024. Cette chute est encore plus marquée (division par près de
quatre) en neutralisant les reprises et mises en réserve de DMTO effectuées
par une partie des départements cette même année (l’épargne
nette
atteignait alors 8,8
Md€ en 2022).
L’épargne nette
ne permet plus que de financer que 18,8 % des
dépenses d’investissement, contre
près des deux tiers en 2022 (64,9 %) et
plus de la moitié en 2019, avant la crise sanitaire (58,3 %).
3 -
Des niveaux d’épargne très contrastés
selon les départements
La
dégradation d’ensemble de la
situation financière des
départements masque une grande hétérogénéité. Pour une majorité de
départements, l’épargne brute ou même l’épargne nette continue
nt à
s’inscrire à un niveau élevé par rapport aux produits de fonctionnement.
À
l’inverse
, trente-
cinq départements, soit plus d’un tiers,
se situent
sous le seuil d’alerte de 7
%, contre onze en 2023 et un seul en 2022. Pour
dix de ces départements, le ratio
d’épargne brute est même inférieur à 4
%.
144
Reprise par certains départements de rec
ettes de DMTO qu’ils avaient mises en
réserve en 2022 ou 2023, libération par le CFL de recettes de DMTO de 2021 et 2022
qu’il avait mises en réserve au niveau national et versement par l’
État du fonds de
sauvegarde des départements.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
115
Graphique n° 28 :
taux d’épargne brute par département en 2024
(en % des produits réels de fonctionnement)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Pour douze départements
, l’
épargne nette est négative en 2024,
contre six en 2023 et deux en 2022. Sans les trois produits exceptionnels
145
,
vingt-deux départements auraient été concernés.
L’analyse comparée des quinze départements présentant les taux
d’épargne nette les p
lus dégradés par rapport à leurs produits de
fonctionnement et de ceux affichant les niveaux les plus favorables fait
apparaître de forts clivages
146
.
Parmi les quinze départements caractérisés par un ratio
d’épargne
nette par habitant particulièrement dégradé par rapport aux produits de
fonctionnement, douze présentent un ratio négatif (de - 7,0 % à - 0,2 %).
145
Reprise de recettes de DMTO mises en réserve par des départements, libération par
le CFL de recettes de DMTO qu’il avait mises en réserve au niveau national et
versement par l’
État du fonds de sauvegarde des départements.
146
Les départements pour lesquels le financement du RSA a été recentralisé ne sont pas
intégrés à l’analyse afin de raisonner sur des périmètres de charges comparables.
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COUR DES COMPTES
116
Le niveau des produits de fonctionnement, affecté par la chute des
recettes de DMTO, explique partiellement cette situation. Ainsi, les
produits bruts de DMTO
147
ont plus fortement baissé en 2024 dans neuf
des quinze départements que pour la médiane nationale.
Pour onze des quinze départements précités (soit près des trois-quarts),
le montant des charges de fonctionnement par habitant est plus élevé que la
médiane nationale. Les charges de fonctionnement sont portées par le niveau
élevé des dépenses sociales par habitant, elles aussi supérieures à la médiane
nationale. Pour neuf des onze départements précités, la part des dépenses
sociales par nature dan
s l’ensemble des charges de fonctionnement est d’ailleurs
plus élevée que la médiane nationale
; c’est aussi le cas pour trois autres
départements, soit douze départements au total. Un département (Hauts-de-
Seine) se singularise des quatorze autres départements par de faibles montant et
proportion de dépenses sociales dans le total de ses charges de fonctionnement.
Pour deux des quatre autres départements pour lesquels le montant des
charges de fonctionnement par habitant est inférieur à la médiane nationale
(la Loire-
Atlantique et l’Ille
-et-Vilaine), leurs produits de fonctionnement par
habitant sont eux aussi bien inférieurs à la médiane nationale.
Seuls deux des quinze départements dont l’épargne nette est la plus
faible cumulent des produits de fonctionnement par habitant inférieurs
à la médiane nationale et des charges de fonctionnement par habitant
supérieures à la médiane nationale (Gironde et Haute-Garonne).
L’un
d’eux a le niveau d’
épargne nette le plus dégradé (Gironde).
Plusieurs des quinze départements (Gironde, Haute-Garonne, Hérault,
Ille-et-Vilaine
et
Loire-Atlantique)
connaissent
une
forte
croissance
démographique, qui pèse sur le ratio des produits réels de fonctionnement par
habitant.
147
Hors reprises individuelles de mises en réserve et fonds national de péréquation.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
117
Tableau n° 13 :
paramètres essentiels des quinze départements
dont le ta
ux d’épargne nette est le plus faible
(2024)
Épargne
nette
/ PRF
PRF /
habitant
Évolution
produit
brut
DMTO
2024/2023
CRF /
habitant
Dépenses
sociales
/ CRF
Dépenses
sociales /
habitant
Gironde
- 7,0 %
1 042
- 16,7 %
1 075
58,1 %
625
Pas-de-Calais
- 3,2 %
1 215
- 13,7 %
1 195
58,8 %
702
Aisne
- 2,6 %
1 228
- 9,1 %
1 199
56,1 %
673
Nord
- 2,3 %
1 191
- 4,5 %
1 165
63,2 %
737
Loire-Atlantique
- 1,6 %
911
- 14,2 %
885
60,5 %
536
Hérault
- 1,5 %
1 231
- 16,0 %
1 213
61,1 %
741
Gard
- 1,1 %
1 227
- 15,2 %
1 183
59,2 %
701
Yonne
- 0,7 %
1 263
- 10,3 %
1 191
62,6 %
746
Cher
- 0,4 %
1 295
- 11,2 %
1 211
53,1 %
643
Ille-et-Vilaine
- 0,3 %
998
- 11,6 %
949
59,0 %
560
Dordogne
- 0,3 %
1 362
- 16,4 %
1 275
54,4 %
693
Loire
- 0,2 %
1 076
- 10,1 %
1 033
61,3 %
633
Haute-Garonne
0,05 %
1 156
- 19,4 %
1 116
56,6 %
632
Hauts-de-Seine
0,1 %
1 022
- 15,9 %
1 006
45,7 %
459
Bouches-du-Rhône
0,2 %
1 232
- 13,5 %
1 174
57,4 %
674
Médiane nationale
3,2 %
1 192
- 13,0 %
1 069
55,3 %
591
Source : Cour des comptes
, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement. CRF : charges réelles de fonctionnement
Les dépenses sociales ici représentées correspondent aux dépenses sociales par nature (aides à la personne et frais
d’hébergement)
.
Parmi les quinze départements qui présentent
à l’inverse
le taux
d’épargne nette
rapporté aux produits de fonctionnement le plus élevé, dix
d’entre eux, soit les deux tiers,
ont un niveau de produits réels de
fonctionnement par habitant supérieur ou égal à la médiane nationale. Dix
départements ont, par ailleurs, connu en 2024 une baisse de leurs produits
de DMTO inférieure à la médiane nationale des départements.
Huit départements (soit un peu plus de la moitié) ont un montant de
charges réelles de fonctionnement par habitant inférieur à la médiane. La
majorité
d’entre eux ont
également un montant de dépenses sociales par
habitant inférieur à la médiane (onze départements au total).
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COUR DES COMPTES
118
Pour les sept autres départements
, l’impact de charges de
fonctionnement par habitant supérieures à la médiane nationale est plus que
compensé par un montant de produits de fonctionnement par habitant bien
plus élevé que la médiane nationale. Pour six de ces sept départements, les
dépenses sociales ont de surcroît un poids limité dans leurs budgets : leur
part des charges de fonctionnement est inférieure à la médiane nationale.
Tableau n° 14 :
paramètres essentiels des quinze départements
dont le taux d
’épargne nette
est le plus élevé (2024)
Épargne
nette / PRF
PRF /
habitant
Évolution
produit brut
DMTO
2024/2023
CRF /
habitant
Dépenses
sociales /
CRF
Dépenses
sociales /
habitant
Vaucluse
9,3 %
1 198
- 12,1 %
1 049
55,3 %
580
Isère
9,6 %
1 088
- 15,8 %
959
54,8 %
526
Haute-Marne
10,3 %
1 396
- 25,4 %
1 226
51,8 %
636
Morbihan
10,3 %
971
- 10,1 %
845
55,9 %
472
Hautes-
Pyrénées
10,7 %
1 551
- 8,0 %
1 317
51,9 %
684
Aveyron
11,1 %
1 488
- 10,2 %
1 255
49,4 %
620
Calvados
11,7 %
1 115
- 12,5 %
961
57,9 %
556
Jura
12,0 %
1 261
- 15,7 %
1 055
50,8 %
536
Hautes-Alpes
12,6 %
1 625
- 8,1 %
1 279
44,7 %
571
Ain
12,6 %
975
- 12,8 %
796
52,9 %
421
Drôme
12,6 %
1 293
- 13,5 %
1 107
56,5 %
625
Haute-Savoie
12,6 %
1 103
- 12,5 %
881
52,9 %
466
Lozère
14,1 %
1 932
- 7,1 %
1 586
38,1 %
605
Savoie
14,4 %
1 341
- 10,0 %
1 124
46,0 %
517
Indre
15,4 %
1 192
- 15,7 %
1 005
56,5 %
568
Médiane
nationale
3,2 %
1 192
- 13,0 %
1 069
55,3 %
591
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement. CRF : charges réelles de fonctionnement
Les dépenses sociales ici représentées correspondent aux dépenses sociales par nature (aides à la personne et
frais d’hébergement)
.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
119
Les mesures prises par les départements face à la baisse
des recettes de DMTO et à la hausse des dépenses
148
En moyenne, au stade de leur budget primitif 2025, les départements
avaient prévu la poursuite de la dégradation de leur épargne brute du fait
de la dynamique de progression de leurs dépenses de fonctionnement
(+ 4,1 %). Ils avaient toutefois anticipé une reprise du niveau de recettes
(+ 2,2 %) malgré une poursuite de la chute des DMTO (- 14,3 %)
149
. Un
quart seulement des départements prévoyaient, au stade du budget primitif,
une progression de leurs dépenses de fonctionnement comprise entre 1 %
et 3 %.
Certains départements ont pu mobiliser leurs résultats excédentaires
des années 2021 et 2022. Par ailleurs, vingt-quatre départements, contre
cinq en 2023, ont repris partiellement ou en totalité
150
leurs réserves de
DMTO. Sur les trente-sept départements ayant effectué des mises en
réserve, vingt-sept conservent des
réserves de DMTO à hauteur de 0,6 Md€.
Plusieurs départements ont par ailleurs eu recours à des lignes de
trésorerie, pratique peu utilisée ces dernières années.
Plus de la moitié des départements ayant répondu à la Cour ont pris
des mesures de réduction
de leurs dépenses en 2024. Il s’agit
généralement
de mesures ponctuelles de réduction des subventions de fonctionnement
versées au tissu associatif.
Certains départements, en particulier ceux dont la valeur du point de
GIR (Groupe Iso Ressources)
151
départemental est supérieure à la moyenne
nationale, font état d’un gel en 2024
afin de limiter le coût des dépenses
d’APA versées aux établissements médico
-sociaux. Il ressort des réponses
transmises qu
’une minorité de
départements
font état d’efforts
menés en vue
de contenir plus strictement l’évolution de
la masse salariale.
En matière d’investissement, une minorité de départements souligne
avoir réduit le volume de travaux réalisés ou décalé certaines opérations.
Les réponses apportées font apparaître un maintien du niveau des dépenses
d
’
équipement, assuré par un recours accru
à l’emprunt ou une
réduction des
subventions d’
équipement versées au « bloc communal ».
148
Éléments fondés sur une enquête de la Cour auprès des départements (28 réponses
au 26 mai 2025).
149
Source : DGCL. Six départements avaient, au stade du budget primitif, anticipé une
reprise des DMTO pour 2024.
150
Ain, Alpes-Maritimes, Ardèche, Doubs, Gironde, Hérault, Indre-et-Loire ont
intégralement repris leurs réserves de DMTO en 2024, Corrèze et Gers dès 2023.
151
Indice permettant de mesurer la perte d’autonomie d’une personne âgée.
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120
D -
Un recul limité des dépenses
d’investissement
L’évolution des recettes
réelles
d’investissement n’
a pas compensé,
même partiellement, la chute de l’épargne nette.
Contrairement à
l’année
2023, la poursuite de la chute
de l’épargne nette s’est accompagnée
, en
2024, d’une baisse des recettes réelles d’investissement des départements
(3,0
Md€, soit
- 0,1
Md€ ou
- 4,3 %). Si les recettes de FCTVA (
1,2 Md€
)
ont continué à augmenter (+ 2,2 %), les départements ont perçu de
moindres financements externes. Ainsi, les subventions d’
équipement
reçues ont décru (-
0,1 Md€ soit
- 8,8 %).
Dans ces conditions,
l’auto
financement disponible pour couvrir les
dépenses d’investissement a lui aussi continué à chuter. Entre 2022 et 2024,
il a été divisé par deux
: en 2024, il ne s’élève plus qu’à 5,3
Md€, contre
10,8
Md€ en 2022 (
- 51,0 %). En 2024, les départements ont autofinancé
43,1
% de leurs dépenses d’investissement,
contre 86,9 % en 2022 et
80,6 % en 2019, avant la crise sanitaire.
Devant la chute des ressources d’autofinancement, les départements
ont réduit leurs dépenses d’investissement en 2024. Leur montant s’est
ainsi élevé à 12,3
Md€, en baisse de 0,5 Md€, soit 3,7
%, par rapport à
2023. Cette évolution marque un retournement par rapport à la hausse
continue des dépenses d’investissement
entre 2019 et 2023. Elle reste
modeste au regard
de l’ampleur de la chute de
l’épargne nette intervenue
entre 2022 et 2024 et ne réduit qu’à la marge la hausse des dépenses
d’investissement intervenue depuis 2019
: entre 2018 et 2024, les dépenses
d’investissement des départements ont progressé de
3,9
Md€
, soit une
hausse de + 34,3 % ou + 15,6 % en euros constants.
La baisse des dépenses d’investissement en 2024
concerne les deux
principaux postes. En 2024, les départements ont réduit leurs dépenses
d’équipement
de 0,2 Md€, soit
- 2,8 %
, alors qu’elles avaient augmenté en
2023 (+ 2,4 %). Ils ont également réduit de 0,2
Md€, soit
- 5,0 %, les
subventions d’équipement qu’ils versent à des tiers
, notamment aux
communes et aux intercommunalités, dont le montant avait également crû
en 2023 (+ 3,1 %).
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
121
Graphique n° 29 :
dépenses réelles
d’investissement
des départements (2018-2024,
en Md€
)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Selon les départements, les dépenses d’investissement vont d’une
diminution de 33,7 % à une hausse de 38,0 %. En moyenne, les
départements de plus d’un million d’habitants, qui portent près de la moitié
des dépenses d’investissement, sont ceux qui ont le plus
réduit leurs
dépenses (- 5,3 %).
Les
dépenses
d’investissement
des
départements
ont
des
destinations analogues à celles des années passées
152
. En 2024, elles sont
principalement consacrées à des projets en matière de voirie (29 %),
d’enseignement (22
%) et d’aménagement/environnement (22 %).
E -
Un endettement en forte hausse
Compte tenu de la chute de l’autofinancement et de la réduction
limitée des dépenses d’inv
estissement, le besoin de financement des
départements a continué de progresser en 2024, pour atteindre 7,0
Md€
(+ 1,2
Md€ par rapport à 2023 et + 5,4 Md€ par rapport à 2022).
152
Cf. annexe n° 12.
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122
Afin de le couvrir, les départements ont continué à réduire leur fonds
de roulement en puisant dans la trésorerie déposée sur leur compte au
Trésor.
Fin 2024, son montant n’atteint plus que 6,5
Md€ contre 8,8 Md€
en 2023 (- 2,3
Md€) et 11,9
Md€ fin 2022
(- 5,4
Md€).
Selon les positions
mensuelles de leurs comptes au Trésor, la trésorerie nette moyenne des
départements suit le même mouvement
: elle est de 5,6 Md€ en 2024 contre
9,2 Md€ en 2023 et 12,1 Md€ en 2022.
Le solde agrégé de la trésorerie des départements reste important.
Cependant, plus de 40 % des départements présentent un solde individuel
inférieur à un mois de dépenses de fonctionnement (contre un quart en
2023), ce qui peut les conduire à avoir besoin de mobiliser des crédits de
trésorerie à court terme.
Graphique n° 30 :
solde du compte au Trésor des départements
(2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
En 2023, les départements avaient fait face à leur besoin de
financement uniquement en ponctionnant leur trésorerie. Le montant de
l’endettement financier avait même légèrement baissé
(- 0,2
Md€).
En 20
24, la préservation de leurs dépenses d’équipement malgré la
poursuite de la chute de
s ressources d’autofinancement
a rendu nécessaire
un recours accru à l’emprunt.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
123
Ainsi, les départements ont souscrit
5,4 Md€
de nouveaux emprunts
(+ 80,8 % par rapport à 2
023). Seuls douze départements n’ont pas
eu
recours à l’endettement
(contre vingt-trois en 2023 et vingt-deux en 2022).
Le
montant
des
nouveaux
emprunts
excédant
celui
du
remboursement des emprunts
déjà souscrits, l’encours de dette
des
départements
s’est
accru en 2024 (+ 2,2
Md€, soit +
7,2 %), après trois
années consécutives de baisse,
pour s’établir à 33,5
Md€.
La part de l’emprunt dans le financement des dépenses
d’investissement
reste néanmoins minoritaire (44,3 %), tout en progressant
significativement (23,6 % en 2023).
Des conditions d’emprunt qui s’améliorent
153
Le taux moyen des nouveaux emprunts s’est établi à 3,53
% en 2024
contre 3,91 % en 2023 et 2,17 % en 2022.
Les départements ont majoritairement opté pour des produits à taux
variable (60 % des nouveaux emprunts souscrits en 2024).
La durée moyenne des nouveaux emprunts progresse fortement (de
17,7 à 20,4 années) pour s’inscrire dans la moyenne des collectivités.
Le taux moyen de la dette des départements s’établit à 3,53 % en
2024, en hausse par rapport à 2023 (2,80 %), 2022 (2,17 %) et 2021
(1,74 %).
L’année 2024
est la deuxième année consécutive de hausse des
charges financières des départements. En 2024, leur montant (0,9 Md€) a
progressé de + 0,1
Md€, soit +
11,9 %, dans un contexte de recours accru à
l’emprunt par les départements. Leur évolution est contrastée
: les charges
financières de trente-deux départements ont baissé, tandis que pour vingt-
sept autres départements elles ont progressé de plus de 20 %.
Compte tenu de la chute de l’épar
gne brute et
de l’augmentation de
l’encours de dette, le
ratio
de désendettement s’est dégradé. En 2024,
un
peu plus de six
années d’épargne
brute auraient été en théorie nécessaires
pour que les départements remboursent en totalité leurs dettes financières,
contre 4,4 années en 2023 et 2,8 années en 2022, niveau certes
particulièrement faible.
153
Finance Active, Observatoire de la dette des collectivités locales
, mars 2025.
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124
Le ratio observable pour 2024 fait apparaître
que l’
endettement
reste soutenable pour la moyenne des départements. Néanmoins, quinze
départements dépassent le seuil
d’alerte de dix années (plafond national
de référence) défini par la loi de programmation des finances publiques
2018 - 2022
154
, contre sept départements en 2023 et un seul en 2022. À
l’inverse, trente
-cinq départements ont un ratio de désendettement
inférieur à quatre années et quinze départements ont même un ratio
inférieur à deux années.
Graphique n° 31 :
endettement financier
(en Md€)
et ratio de désendettement (en années)
des départements entre 2018 et 2024
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
En 2024, la situation financière des départements pris dans leur
ensemble s’est de nouveau fortement dégradée.
Les produits de fonctionnement n’ont quasiment pas augmenté, en
raison de la poursuite de la chute des produits de DMTO et de la
stabilisation de ceux de TVA, première recette des départements. Si les
produits n’ont pas baissé en 2024, c’est grâce à trois recettes non
récurrentes : reprises de mises en réserve de DMTO effectuées par une
partie des départements en 2022 et 2023, versement de recettes de DMTO
mises en réserve au niveau national en 2021 et 2022 et versement du
« fonds de sauvegarde des départements » constitué à partir de 2021.
154
La LPFP 2023 -
2027 n’a pa
s reconduit ce seuil.
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
125
En revanche, les charges réelles de fonctionnement ont augmenté de
manière soutenue (+ 3,4 %, soit + 1,4 point en volume ou + 2,1 points en
volume à périmètre constant
), sous l’effet de la dynamique des dépenses
de frais d’hébergement en établissements médico sociaux et en famille
d’accueil, des charges relatives à deux allocations de solidarité (APA et
PCH) et des charges de personnel.
Dans ces conditions, l’épargne des départements a continué à chuter.
Entre 2022 et 2024, l’épargne brute a été divisée par plus de deux
pour ne
plus représenter en 2024 que 7,6 % des produits de fonctionnement, niveau
à peine plus éle
vé que le seuil d’alerte de 7
%. L’épargne nette a quant à
elle été divisée par près de quatre
. En 2024, elle n’atteint plus
que 2,3
Md€.
Compte
tenu
d’
un
niveau
toujours
élevé
de
dépenses
d’investissement, l’autofinancement de leurs investissements
par les
départements a été divisé de moitié (43,3 %, contre 86,9 % en 2022).
Pour couvrir leur besoin de financement, les départements avaient
puisé dans leur trésorerie en 2023. En 2024, ils la réduisent à nouveau et ils
accroissent aussi leur endettement. Compte tenu des évolutions de sens
opposé de l’épargne et de l’endettement, le ratio de désendettement se dégrade
à nouveau à un peu plus de six années. Ce niveau, qui reste soutenable,
correspond à une moyenne qui recouvre de grandes disparités.
De fait, la situation financière des départements pris individuellement
est très hétérogène.
Une minorité d’entre eux (d’un
sur huit à un sur trois selon
le critère retenu) connaît une situation défavorable, sinon de grande fragilité.
Un nombre significatif de départements conserve en revanche une bonne
santé financière.
En définitive, l’année 2024 souligne un peu plus encore le caractère
inadapté du financement par les recettes cycliques et volatiles que
constituent les DMTO des dépenses des départements, principalement
constituées de dépenses sociales rigides et dynamiques. Elle dénote aussi
la très grande disparité des situations financières des départements, qui ne
peut être principalement attribuée à des choix de gestion de ces derniers.
En 2025, la situation des départements pourrait continuer à se
dégrader, sous l’effet des dynamiques comparées de leurs dépenses
sociales et de leurs recettes fiscales, marquée par la remontée attendue des
recettes de DMTO (reprise du marché immobilier, relèvement à 5 % du
taux maximal d’imposition)
, mais aussi par la reconduction des recettes de
TVA à leur niveau de 2024.
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126
III -
L
’érosion de la situation
financière
des régions
Précisions méthodologiques et sémantiques
Le périmètre couvert par cette analyse comprend les 14 régions, soit
les 12 régions métropolitaines, la Guadeloupe et La Réunion, la collectivité
de Corse et les deux collectivités territoriales uniques (CTU) de Guyane et
de Martinique.
Les CTU de Guyane, de Martinique et la collectivité de Corse
exercent les compétences attribuées à un département et à une région ainsi
que toutes les compétences qui leur sont dévolues par la loi. L’analyse de la
situation financière des régions intègre, pour ces trois entités, les dépenses
et recettes de l’échelon départemental ainsi que celles qui leur sont
spécifiques, qui ne peuvent être isolées. Ces trois collectivités représentent
au total environ 9,0 % des produits et charges de fonctionnement de
l’ensemble ici examiné.
Par simplicité, le terme « régions » est utilisé dans les développements
qui suivent pour désigner l’ensemble de ces collectivités.
L’
année 2024 est marquée par une augmentation limitée des
produits de fonctionnement des régions (+ 0,7
Md€, soit +
2,1 %, après
+ 2,9 % en 2023). Leur croissance effective est toutefois plus limitée
(+ 0,2
Md€
, soit + 0,7 %), en neutralisant
l’effet d
u changement
de mode de gestion des trains express régionaux dans deux régions
(voir A - 2 -
infra
).
Compte
tenu d’une
augmentation plus limitée des charges de
fonctionnement (+ 0,5
Md€, soit +
2,1 %, mais + 0,1
Md€
, soit + 0,4 %,
après neutralisation
de l’effet de périmètre précité
), l
’épargne brute a
légèrement augmenté (+ 2,2 %
), mais l’épargne nette des remboursements
d’emprunts a diminué (
- 5,4 %). Pour autant, les régions ont poursuivi leur
effort d’investissement en augmentant leur endettement financier et en
puisant dans leur trésorerie, qui atteint son plus bas niveau depuis 2018.
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
127
Tableau n° 15 :
principaux agrégats comptables des régions
155
(2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En %
Produits réels de
fonctionnement (a)
29,0
26,9
28,4
29,5
30,4
31,0
+ 0,7
+ 2,1 %
Charges réelles de
fonctionnement (b)
22,6
21,9
22,6
23,3
24,5
25,0
+ 0,5
+ 2,1 %
Épargne brute
(a-b)
6,5
5,1
5,8
6,2
5,9
6,0
+ 0,1
+ 2,2 %
Épargne nette des
remboursements
d'emprunts
4,6
2,7
4,0
4,1
3,6
3,4
- 0,2
- 5,4 %
Dépenses réelles
d'investissement
11,2
12,9
13,4
13,3
14,2
15,1
+ 0,9
+ 6,6 %
Encours de la dette
28,0
30,6
33,0
34,3
35,5
37,7
+ 2,1
+ 6,0 %
Solde du compte
au Trésor
3,2
4,5
5,4
2,6
1,7
1,2
- 0,5
- 30,3 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
A -
Une légère augmentation des produits
de fonctionnement à périmètre constant
En 2024, les produits réels de fonctionnement des régions
(31,0
Md€) ont augmenté de
0,7
Md€ (soit +
2,1 %), et de 0,2
Md€
(+ 0,7
%), après neutralisation de l’effet d’un changement de périmètre
lié
à une évolution du mode de gestion des trains express régionaux (TER)
dans deux régions. Ils ont diminué dans cinq régions (entre - 1,5 % et
- 11,3 %), stagné dans quatre
d’entre d’elles et augmenté dans les
huit
autres (de + 3,2 % à + 13,5 %).
Les produits réels de fonctionnement des régions comprennent pour
l’essentiel des recettes
fiscales (81,8 % en 2024).
155
Y compris la collectivité de Corse et les collectivités territoriales uniques de Guyane
et de Martinique, qui exercent les compétences des départements et des régions.
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128
Graphique n° 32 :
produits réels de fonctionnement
des régions (2018-2024
, en Md€
)
156
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
1 -
Une stabilisation des recettes de TVA
Les régions perçoivent des fractions de TVA qui compensent la
suppression en 2018 de la dotation globale de fonctionnement (5,2 Md
€ en
2024, soit + 1,2 % par rapport à 2023) et la suppression en 2021 de la part
régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (10,9
Md€
).
En outre, la collectivité de Corse et les CTU de Guyane et de
Martinique perçoivent une fraction de TVA au titre de la compensation du
transfert aux communes depuis 2021 de la taxe foncière sur les propriétés
bâties
qu’elles percevaient
en leur qualité de département (0,2
Md€)
.
Les deux premières fractions de TVA procurent aux régions la
majorité de leurs produits réels de fonctionnement (51,9 % en 2024).
156
La dotation globale de fonctionnement des régions (DGF) a été remplacée en 2018
par une fraction de TVA. Le reliquat de DGF figurant dans le graphique correspond à
la part de DGF départementale de la collectivité de Corse et des collectivités territoriales
uniques de Guyane et de Martinique.
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
129
Après avoir été particulièrement dynamique en 2022 (+ 1,3
Md€,
soit + 9,3 %), la hausse des recettes de TVA avait ralenti en 2023
(+ 0,4
Md€, soit
+ 2,4 %). Pour une part, ce ralentissement était imputable
à une régu
larisation négative au titre de l’année 2022 (de
-
0,1 Md€).
En 2024, les recettes de TVA sont pratiquement stables (+
0,1 Md€,
soit + 0,4 %)
157
. Le montant des recettes intègre l’incidence d’une
régularisation négative des deux fractions précitées au titre
de l’année
2023
(à nouveau de -
0,1 Md€).
En 2025, les régions bénéficieront d’une régularisation positive de
TVA
au titre de l’année 2024
(pour un montant de 30,1
M€)
.
Les facteurs explicatifs de l’
évolution des recettes de TVA sont
détaillés
supra
(chapitre I - I - B -).
2 -
Des évolutions contrastées des recettes fiscales « brunes »
a)
Une stabilité de
l’accise sur les énergies
à périmètre constant
L’accise sur les énerg
ies (anciennement taxe intérieure sur la
consommation de produits énergétiques) affectée aux régions (6,1
Md€,
soit 19,8 % des produits de fonctionnement en 2024) comprend deux parts
(78,6 % du total) qui sont liées à la consommation des carburants.
La première est relative aux transferts de compétences intervenus en
application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales du
13 août 2004. La seconde, la « part Grenelle », bénéficie uniquement aux
régions métropolitaines, qui doivent l’affecter au financement de grands
projets d’infrastructure de transport durable
.
Malgré la poursuite de la baisse des livraisons de carburants, le
produit de la part de
l’accise lié
e à la consommation de carburant est stable
en 2024 (+ 0,2 %), en
raison d’effets de composition
de la consommation
des carburants (place accrue des supercarburants au détriment du gazole et
produits similaires)
158
.
157
Dont + 1,2 % pour la fraction de TVA remplaçant la
DGF, qui fait l’objet de
régularisations au fil de l’eau en fonction des recettes encaissés et un montant stable
pour celle compensant la suppression de la CVAE, qui donne lieu l’année suivante à
des régularisations négatives ou positives, en fonction des recettes encaissées.
158
La livraison de carburants routiers a diminué de 2,6 % en 2023 et de 0,4 % en 2024.
Elle est encore en retrait de 4,5 % par rapport à 2019. Cette évolution globale recouvre
cependant des évolutions différenciées entre les supercarburants (+ 7,1 % par rapport à
2023) et les autres carburants dont le gazole (-
3,4 %). Or les droits d’accise sur les
supercarburants sont plus élevés que ceux des autres carburants (
La consommation
française de produits énergétiques en 2024
, communiqué de presse, Ufip Énergies et
Mobilités, 14 janvier 2025).
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130
Si le total de l’accise sur les énerg
i
es augmente sur l’année
(+ 0,7
Md€, soit + 1
2,6
%), c’est essentiellement en raison de la
création
d’une nouvelle
part fixe sur les produits énergétiques qui fait suite à la
réforme
159
du mode de financement de la formation professionnelle et de
l’apprentissage (1,1
Md€ reçu en 2024 contre 0,4 Md€ en 2023, soit + 0,6
Md€). Au total, ces produits ont varié dans une mesure importante
selon
les régions métropolitaines (de - 2,6 % à + 20,5 %
160
) ; ils ont augmenté
pour la totalité d’entre elles, sauf une.
Les régions disposent de facultés limitées pour lever des recettes
supplémentaires
d’accise sur les énergies
. Elles portent sur 4 % de son
produit total. En 2024, seules deux régions
161
continuaient à ne pas fixer de
majoration de l’accise ou à la fixer à un niveau inférieur à son plafond légal.
Les autres régions l’atteignent
toutes.
b)
Le dynamisme conjoncturel de la taxe sur les certificats
d’immatriculation des véhicules automobiles
Le produit de la t
axe sur les certificats d’immatriculation des
véhicules automobiles a de nouveau fortement augmenté en 2024
(+ 16,1 %, après + 7,6 % en 2023). Son montant (2,4
Md€) est
équivalent à celui des années 2018 à 2019. Il a évolué de manière
disparate selon les régions (de - 23,0 % à + 46,2 %) et crû pour les deux
tiers d’entre elles.
La croissance globale du produit de la « taxe sur les cartes grises »
n’a pas pour origine, même partielle, une augmentation du nombre de
ventes de véhicules neufs, contrairement à 2023. Au contraire, ces ventes
ont diminué, en s’éloignant ainsi de plus en plus de leur niveau de l’avant
crise sanitaire
162
.
L’augmentation du produit de l’impôt
résulte
159
L’article 133 de la loi de finances pour 2024 a remplacé cinq mécanismes de
compensation (fractions d’accise et dotations budgétaires) par un transfert unique d’une
part d
e l’accise sur les énergies.
160
Les collectivités d’outre
-mer perçoivent une accise spécifique sur les produits énergétiques
autres que les gaz naturels et les charbons, anciennement taxe spéciale de consommation.
161
Auvergne-Rhône-Alpes et Corse.
162
En 2024, les ventes de voitures neuves ont diminué de 3,4 % par rapport à 2023,
après une hausse de 15,2
% l’année précédente. Elles sont inférieures de 22,3 % par
rapport à celles de 2019. La motorisation électrique a représenté 16,8 % des ventes,
comme en 2023, et les voitures hybrides rechargeables 8,4 % (
Immatriculations des
voitures particulières en 2024,
données et études statistiques, ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires, 24 février 2025).
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DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
131
principalement du relèvement, par cinq régions, du tarif de la taxe en 2024
et de la suppression, par trois régions,
de l’exonération totale ou partielle
des véhicules « dits propres »
163
.
Les possibilités
qu’ont les régions
de mobiliser des recettes
supplémentaires de taxe sur les certificats d’immatriculation
se réduisent
au fil de leurs décisions. Année après année, l
a plupart d’entre elles
relèvent
le tarif du cheval fiscal, tandis que le plafond de ce dernier reste fixé à 60
€
.
En 2024, huit régions avaient
un tarif supérieur à 50 €, contre
cinq en 2019.
En raison de la transition écologique, l’accise sur les produits
énergétiques et la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules,
deuxième et troisième recettes fiscales des régions, sont appelées à connaître,
au regard des règles de taxation en vigueur, un déclin progressif. La Cour a
préconisé
de réaffecter ces recettes à l’État et de compenser leur disparition
,
dans les recettes des régions,
par l’affectation à ces dernières d’une fraction d’un
impôt national dynamique (qui pourrait être l’impôt sur les sociétés)
164
.
3 -
Les autres produits de fonctionnement
La chute (- 0,9
Md€
, soit - 18,0 %) des dotations et participations
reçues (4,2
Md€ en 2024,
soit 13,5 % des recettes de fonctionnement)
rompt avec les hausses des quatre dernières années. Elle est liée à la
réforme du mode de financement de la formation professionnelle et de
l’apprentissage
(- 0,3 Md
€ en 202
4, voir 1 -
supra
) et à la saisonnalité du
versement des fonds européens (-
0,2 Md€ en 2024)
.
La fiscalité reversée par les régions aux départements (1,9
Md€),
qui
compense le transfert de la compétence relative au transport scolaire des
départements aux régions
165
, a légèrement diminué (- 2,2 %). Cet effet est
essentiellement imputable à une seule région.
163
En 2024, les véhicules « propres »
dont la source d’énergie est exclusivement
l’électricité, l’hydrogène ou une combinaison des deux sont exonérés
de droit (en
application de la loi de finances initiale pour 2020). Les régions peuvent exonérer de
moitié ou totalement les véhicules « dits propres »,
dont la source d’énergie comprend
l’électricité
ou
l’hydrogène.
Seules deux régions appliquent des exonérations (totale
pour l’une, partielle à 50 % pour l’autre) en 2024, contre cinq en 2023.
164
Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat, «
Le
financement des collectivités territoriales
: des scénarios d’évolution
», octobre 2022.
165
À compter du 1
er
septembre 2017 en application de la loi n°2015-991 du 7 août 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la République (« NOTRé »). Les régions
qui ont perçu un surcroît de recettes de CVAE par rapport au coût effectif des charges
qui leur ont été transférées versent une attribution de compensation aux départements.
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COUR DES COMPTES
132
L
es produits des services (0,8 Md€)
ont plus que doublé en 2024
(+
0,4 Md€
, soit + 134,3 %),
en raison d’un
e évolution du mode de gestion
des trains express régionaux dans certaines régions.
Depuis 2024, trois régions, contre une seule en 2023, intègrent dans
leurs comptes l’ensemble des recettes et des dépenses liées au service de
transport ferroviaire de voyageurs. Cette reprise en régie des recettes de
billetterie est prévue par de nouvelles conventions de service contractées
avec la SNCF. SNCF Voyageurs assure toutefois la collecte de ces recettes
pour le compte des régions
, en plus d’exploiter les lignes de transp
ort. Ce
nouveau mode de gestion s’étend à de nouvelles régions en 2025.
L’
augmentation de même montant des charges et des produits
(+ 0,4
Md€ en 2024
, après + 0,1
Md€ en 2023)
qui en résulte modifie la
comparabilité des comptes d’une année à l’autre. Sans
cette évolution, les
produits de services auraient été stables par rapport à 2023.
B -
Une hausse des charges similaire à celle des produits
de fonctionnement
et inférieure à l’inflation
En 2024, la hausse des charges réelles de fonctionnement des
régions (+ 0,5
Md€, soit +
2,1 %) a fortement ralenti par rapport à
l’année
précédente (+ 1,2
Md€, soit +
5,3 % en 2023).
Hors effet de périmètre relatif au mode d’exploitation des TER dans
deux régions
, l’évolution des charges de fonctionnement (
+ 0,1
Md€, soit
+ 0,5 %) est inférieure à
l’inflation
166
. Elle traduit ainsi une diminution
significative en volume (- 1,5 point).
Sur un plan fonctionnel
167
, les charges de fonctionnement des
régions (25,0
Md€ en 202
4) sont principalement consacrées au domaine
des transports publics (transports ferroviaires, interurbains et scolaires) et
à celui de
l’enseignement secondaire
(fonctionnement des lycées), de la
formation professionnelle et de
l’apprentissage
(35 % pour chacun de ces
deux domaines). La compétence des régions dans le domaine économique
est à l’origine d’une part réduite de leurs charges
(3,8 %).
En 2024, la hausse des charges de fonctionnement est portée par les
transports (+ 0,8
Md€, soit +
9,4 %). Elle est plus mesurée
(+ 0,4 Md€
)
quand on neutralise
l’effet du changement du mode de gestion des
TER
dans deux régions. Les dépenses des services généraux augmentent
également fortement (+ 0,2
Md€, soit +
6,1 %).
166
L’inflation s’est élevée à
2,0 % en 2024, après 4,9 % en 2023.
167
Cf. annexe n° 15.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
133
Les charges de fonctionnement ont connu des évolutions
hétérogènes selon les régions. Elles ont diminué dans deux régions
(- 15,6 % et - 1,3 % respectivement), dont
l’une
168
présente probablement
des données incomplètes. Elles sont restées stables dans trois régions. Elles
ont augmenté dans douze autres régions (de 1,0 % à 9,1 % à périmètre
constant)
, avec des hausses supérieures à l’inflation
pour neuf
d’entre elles.
Graphique n° 33 :
évolution des charges réelles de fonctionnement
des régions (2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
1 -
Une forte augmentation des achats de biens et services
Les achats de biens et services (6,3
Md€ en 2024) ont connu une
forte progression (+ 1,3
Md€, soit +
26 %), bien supérieure à
l’inf
lation. Ils
représentent une part croissante des charges de fonctionnement des régions
(25,3 % en 2024, soit + 9 points depuis 2019).
168
La collectivité territoriale unique de Martinique.
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134
Après neutralisation de l’effet de périmètre liés à l’évolution
du
mode d’exploitation des TER, la hausse des charges d’
achats de biens et
de services marque une accélération (+ 16,5 %) par rapport à 2023
(+ 13,1 %) et 2022 (+ 4,4 %).
En dehors des deux régions
pour lesquelles le mode d’exploitation
des TER a évolué, les achats de biens et services ont moins augmenté que
l
’inflation
en 2024 (+ 0,1 Md
€
, soit + 1,4 %). Leur hausse est concentrée
sur la fonction transports.
2 -
La progression des charges de personnel
En 2024, la croissance des charges de personnel (4,8
Md€) s’est
ralentie (+ 3,6 %, contre + 4,8 % en 2023).
Compte
tenu d’une évolution plus rapide que
celle des autres
charges, leur part des charges réelles de fonctionnement a continué à
augmenter pour atteindre 19,2 % (+ 1 point depuis 2019). Les hausses ont
été concentrées sur deux fonctions : les services généraux ;
l’enseignement,
la formation professionnelle et l’apprentissage. Les
charges de personnel
ont crû dans toutes les régions (de + 1,3 % à + 5,9 %).
Les facteurs explicatifs de l’évolution des charges de personnel,
notamment indiciaires, sont précisés
supra
(voir chapitre I - I - A -).
Selon les données de la Caisse des dépôts et consignations, les
effectifs de personnels titulaires (un peu plus de 79 000 en moyenne
annuelle en 2024) ont légèrement diminué (- 0,8 %), tandis que ceux de
personnels non titulaires (un peu plus de 30 400 en moyenne annuelle) ont
fortement augmenté (+ 16,4 %) entre 2018 et 2024.
L’année 2024 fait exception à cette tendance, avec des
augmentations comparables des effectifs de titulaires (+ 1,6 %) et de non
titulaires (+ 1,7 %) en moyenne annuelle. Toutefois, les dépenses de
rémunérations brutes des non titulaires, dont le montant global est cinq fois
inférieur à celui des titulaires, ont augmenté quatre fois plus que ces
dernières (+ 9,3 %, contre + 2,4 %).
3 -
L’évolution d
es participations et des subventions
En 2024, les participations versées par les régions à divers
organismes (SNCF, universités, centres de formation… soit 3,4
Md€) ont
représenté 13,6 % de leurs charges de fonctionnement. Elles ont chuté
(-
0,8 Md€, soit
- 18,7 %) en raison principalement d
e l’évolution
du mode
d
’explo
itation des TER dans deux régions. De fait, ces deux régions
concentrent l’essentiel des baisses constatées.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
135
La diminution des subventions de fonctionnement à des organismes
publics et privés (4,3
Md€, soit 17,3
% des charges de fonctionnement) résulte
principalement de cette évolution de périmètre (- 0,2
Md€, soit
- 4,8 %).
C -
Une épargne nette en baisse
L
’épargne brute des
régions (6,0
Md€)
a légèrement augmenté en
2024 (+ 0,1
Md€, soit
+ 2,2 %) après une baisse en 2023 (- 0,3
Md€, soit
- 4,9 %). Elle est proche de la moyenne des années 2018 à 2023 (5,8
Md€)
,
mais inférieure à son niveau de 2019, avant la crise sanitaire (6,5
Md€).
Graphique n° 34 :
épargne brute et nette des régions
(2018-2024,
en Md€
)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement ; CRF : charges réelles de fonctionnement
Échelle de gauche : PRF et CRF. Échelle de droite : épargne brute et nette
Le taux d’épargne brute, qui rapporte l’épargne brute aux
produits
réels de
fonctionnement, s’élève en
moyenne à 19,3 %. Il enregistre ainsi
un nouveau recul (il s’élevait à
19,6 % en 2023 et à 21,1 % en 2022), qui
touche deux régions sur trois. Néanmoins, le ratio le moins élevé constaté
pour l’ensemble des régions
(10,2 %)
s’est amélioré
par rapport à 2023.
Surtout, toutes les régions continuent à dépasser le
seuil d’alerte
communément reconnu de 7,0 %.
Au sortir de la crise sanitaire, l’épargne nette
des remboursements
d’emprunts
des régions avait connu un mouvement de reconstitution, pour
atteindre 4,1
Md€ en 202
2.
Compte tenu de la poursuite de l’augmentation
des remboursements d’emprunts
en 2024 (2,6
Md€, soit +
0,3
Md€
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
136
ou + 14,4
%), l’épargne nette
, soit 3,4
Md€
fin 2024, a continué à s’éroder
(- 0,2
Md€, soit
- 5,4 %)
, quoique dans une moindre mesure qu’en 202
3
(-
0,5 Md€, soit
- 12,8 %). Elle est moins élevée que la moyenne des années
2018 à 2023 (
3,8 Md€,
soit un écart de - 10,8 %) et,
a fortiori
, que son
niveau
d’
avant la crise sanitaire (4,6
Md€
en 2019).
Contrairement aux années précédentes,
l’épargne nette d’une
majorité de régions (douze) a baissé en 2024. Pour la première fois, une
région
, en l’espèce une collectivité territoriale unique exerçant les
compétences des régions et des départements (la Guadeloupe), présente
une épargne nette négative.
D -
Un eff
ort d’
investissement soutenu,
notamment dans les transports
L
es dépenses réelles d’investissement des régions (15,1
Md€) ont
continué à croître en 2024 (+ 0,9
Md€, soit +
6,6 %, après + 0,9
Md€, soit
+ 6,3 % en 2023). Elles ont atteint leur niveau le plus élevé depuis 2018.
Graphique n° 35 :
dépenses réelles d’investissement des régi
ons
(2018-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Note de lecture
: la ligne intermédiaire correspond aux dépenses réelles d’investissement
hors fonds européens
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
137
La progression
des dépenses d’investissement
est relativement
comparable (+ 7,7 %) hors gestion des fonds européens. Les participations
reçues (2,9
Md€)
ont baissé (- 0,5
Md€
), contrairement à 2023 (+ 1,0
M€).
L’effet
positif
sur l’autofinancement des régions
des décalages entre les
calendriers respectifs d’
enca
issement des recettes d’investissement des
fonds européens et de versement des subventions
s’est
renforcé (+ 0,4
Md€,
après + 0,2 Md€ en 2023).
Les dépenses d’investissement des régions
sont majoritairement
composées de
subventions d’équipement
(10,3 Md
€
, soit 68,2 % des
dépenses
d’investissement
et 61,8 % hors fonds européens en 2024). En
2024, ces subventions ont progressé de 0,9
Md€
(+ 9,0 %).
En revanche, les dépenses
d’équipement (
3,9
Md€)
ont diminué en
2024 (- 0,2
Md€, soit
- 5,4 %).
L’évolution globale des dépenses d’investissement des régions en
2024 recouvre, comme les années précédentes, des situations contrastées.
Ainsi, les dépenses ont baissé dans huit régions (de - 0,9 % à - 14,4 %),
contre cinq en 2023 et les hausses sont dispersées (de + 5,0 % à + 40,1 %).
S’il est moindre qu’en
2021
et 2022, années marquées par l’effort
de relance faisant suite à la crise sanitaire (il atteignait alors 40,0 % en
moyenne), le ratio des produits réels de fonctionnement consacrés par les
régions aux dépenses
réelles d’investissement
, hors gestion des fonds
européens (31,4
% en 2024) s’inscrit à un niveau
proche de celui de la
période 2017-2019 (33,4 % en moyenne).
Sur un plan fonctionnel
169
, les transports sont, de loin, le premier
poste d’investissement des
régions (4,6
Md€, soit
37,4 % du total hors
fonds européens). Leur intervention croissante a pour traduction un quasi
doublement des dépenses
qu’elles consacrent
à cette fonction depuis 2018
et une hausse de
plus d’un quart depuis 2022 (+
26,7 %).
Cette forte implication des régions dans les mobilités du quotidien
fait suite au «
New deal
ferroviaire » lancé depuis le 22 octobre 2022 par
les régions afin d’investir massivement dans la rénovation du système de
transport ferroviaire de voyageurs.
L’engagement fin
ancier direct de
l’État
dans ce domaine est plus limité
(0,3 Md€ en 2024)
; trois contrats de plan
État-Régions 2021-2027
sont dotés d’
un volet « mobilité ».
Le
deuxième poste, l’enseignement du second degré
et la formation
professionnelle (3,4
Md€, soit
27,9 % du total hors fonds européens) est
stable depuis 2021. Les régions ont continué à financer en 2024 la
rénovation des établissements d’enseignement sous leur responsabilité.
169
Cf. annexe n° 15.
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
138
Les dépenses consacrées à
l’action économique (1,7
Md€
, soit
10,9 %) et à
l’aménagement
des territoires (1,2 Md€
, soit 7,7 %), sont
stables par rapport à l’an dernier. Le niveau des dépenses
relevant de
l’action économique
est voisin de celui de
l’
avant la crise sanitaire.
E -
Un
recours accru à l’
endettement
1 -
Un besoin de financement en hausse
Malgré la baisse de l’épargne nette, l’autof
inancement disponible pour
financer
les dépenses d’investissement (10,
3
Md€) a continué à croître en 2024
(+ 3,5 %, après +
4,1 % en 2023), sous l’effet de l’évolution de
son autre
composante
: les recettes réelles d’investissement (
+ 0,5
Md€, soit +
8,6 %),
composées du FCTVA et de subventions
d’
équipement reçues.
La hausse
de l’autofinancement est
toutefois le fait principalement
de trois
régions, au titre des subventions d’
équipement reçues (+ 1,0
Md€).
Elle résulte
, pour deux d’entre elles,
de versements de droits d’entrée par
des sociétés publiques locales, détenues par ces régions, en contrepartie de
l’acquisition de trains par ces dernières
170
. Ce mécanisme a pour effet de
limiter l’endettement des régions, les emprunts destinés à acquérir le
matériel roulant étant contractés par les sociétés publiques locales.
L’augmentation globale de l’autofinancement a cependant été
inférieure à celle des dépenses d’investissement
(+ 3,5 % contre + 6,6 %).
Dans
ces
conditions,
la
part
des
dépenses
d’investissement
autofinancées par les régions a diminué (68,0 % en 2024 contre 70,0 % en 2023,
71,8 % en 2022 et 82,7 % en 2019), tandis que le besoin de financement des
régions s’est fortement accru (+
0,6
Md€, soit +
13,8
%), pour s’établir à
4,8
Md€.
Plus précisément, il a augmenté dans onze régions sur dix-sept et a
baissé dans les six autres (contre neuf et huit régions en 2023).
2 -
Une trésorerie à l’étiage
Afin de couvrir le besoin de financement, les régions ont, pour la
troisième année consécutive, puisé dans leur fonds de roulement en
réduisant leur trésorerie (- 0,5
Md€
en 2024, après - 0,9
Md€ en 2023
et
- 2,8
Md€ en 2022
).
170
Cf
. rapports d’orientations budgétaires 2024 des deux régions précitées, en section
investissement.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
139
De ce fait, le solde de leur compte au Trésor à fin 2024 (1,2
Md€) a
diminué de
plus d’un tiers par rapport à fin 2023 et de plus de la moitié
depuis fin 2022. Il est
désormais à l’étiage. Ainsi, il
représente moi
ns d’un
mois de charges réelles de fonctionnement dans douze des dix-sept régions,
contre six en 2021 ; une seule région dépasse 90 jours de charges de
fonctionnement. Selon les positions mensuelles de leurs comptes au
Trésor
171
, la trésorerie nette moyenne des régions est même devenue
négative en 2024 (-
0,03 Md€), contre 1,1 Md€ en moyenne en 2023 et
2,0
Md€ en 2022.
Graphique n° 36 :
solde du compte au Trésor des régions
(2018-2024, e
n Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
3 -
Une hausse de l’endettement financier
En raison des prélèvements successifs
dont elle a fait l’objet depuis
2022, la trésorerie des régions est de moins en moins à même de financer
leurs
dépenses d’investissement.
Dans ces conditions, les régions recourent de manière croissante à
l’emprunt.
Alors que le montant des nouveaux emprunts était stable en
2023 (3,5
Md€) par rapport à 2022 (3,4
Md€), il a fortement crû en 2024
(4,7
Md€, soit +
35,9 %). Seules d
eux régions ont moins émis d’emprunts
(contre huit en 2023).
171
La direction générale des finances publiques publie une situation mensuelle des
collectivités locales.
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
140
Des conditions
d’emprunt
en légère amélioration
172
En 2024, le
taux moyen des nouveaux financements s’est établi à
3,63 %, contre 3,96 % en 2023 et 1,92 % en 2022. Alors que les régions
étaient l’échelon territorial qui bénéficiait du plus faible taux moyen en
2022, elles représentent désormais le taux le plus élevé des collectivités.
Près de la moitié des régions ont souscrit des emprunts à taux fixe
(47,0 %).
La durée moyenne d’emprunt progresse fortement (de 16,0 à
19,0 années entre 2023 et 2024), tout en restant la plus faible de toutes les
catégories de collectivités.
La hausse
des taux d’intérêt,
conjuguée à
celle de l’endettement
financier (voir
infra
), se traduit par une augmentation de 74 % des charges
financières (1,1
Md€
en 2024 contre 0,6
Md€ en moyenne entre 2018 et
2023). Les charges financières ont augmenté dans toutes les régions, sauf
une, dans une mesure supérieure à 20 % pour
onze d’entre elles.
En 2024,
l’encours de
la dette des régions a augmenté de 2,1
Md€ (soit
+ 6,0
%) pour s’établir à 37,7
Md€. La croissance de l’endettement concerne
toutes les régions (avec des hausses allant de + 1,7 % à + 41,0 %, soit + 9,0 %
en moyenne), à l’exception d’une seule (pour laquelle il a baissé de
- 7,0 %).
Entre 2019 et 2024,
la progression de l’endettement des régions
atteint 9,6
Md€ en cumul
.
Le ratio de désendettement moyen a continué à se détériorer en
2024. Ainsi, 6,3
années d’épargne brute auraient été nécessaires pour que
les régions remboursent intégralement leurs dettes financières, contre
6,1 années en 2023, 5,5 en 2022 et 4,3 en 2019.
172
Finance Active,
Observatoire de la dette des collectivités territoriales
, mars 2025.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
141
Graphique n° 37 :
endettement financier
(en Md€)
et ratio de désendettement des régions (en années)
entre 2018 et 2024
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Le ratio va de 2,3 à 12,9 années selon les régions. Deux régions (les
Hauts-de-France et les Pays de la Loire
173
) dépa
ssent le seuil d’alerte de
neuf années (plafond national de référence) défini par la loi de
programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
174
,
comme en 2023 (Hauts-de-France et Martinique), contre une seule en 2022
(Hauts-de-France
175
).
En 2
024, la situation financière des régions a continué à s’éroder,
malgré des évolutions parallèles et modérées de leurs produits et de leurs
charges de fonctionnement.
Les produits de fonctionnement ont ralenti en raison de la stabilisation
des transferts de TVA, qui en représentent plus de la moitié. À titre principal,
la progression des produits a reposé sur la taxe sur les certificats
d’immatriculation de véhicules automobiles, sous l’effet de la remise en cause
d’exonérations et de hausses de tarifs par u
ne partie des régions.
173
Avec des ratios respectifs de 12,9 et 9,2 années.
174
La LPFP 2023 - 2027 ne l
’a pas reconduit.
175
Avec un
ratio
de 9,1 années.
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COUR DES COMPTES
142
Les charges réelles de fonctionnement ont elles aussi ralenti. Leur
légère augmentation, à périmètre constant, correspond à une baisse
significative en volume (-
1,5 point). L’évolution des dépenses a été tirée
par l’effort consacré par les régions au renforcement de l’offre de transport
collectif de voyageurs, tout particulièrement ferroviaire, les charges de
personnel et les charges financières liées aux emprunts.
L’épargne brute des régions
est en légère progression. En revanche,
leur épargne nette a baissé sous l’effet d’une hausse des remboursements
d’emprunts.
Pour autant, les régions ont continué à accroître leur effort
d’investissement (+ 6,
6 % ou + 7,7 % hors fonds européens dont elles
assurent la gestion), notamment en matière de transports.
Afin de financer leurs investissements, les régions ont, pour la
troisième année consécutive, continué à puiser dans leur trésorerie, qui
atteint désormais son étiage, et à emprunter. Compte tenu de la stagnation
de leur épargne brute, leur ratio de désendettement s
’est dégradé
: en 2024,
il atteint 6,3 années, contre 5,5 années en 2022 et 4,3 années en 2019. Deux
régions, comme
l’an dernier, dépassent le seuil d’alerte de neuf années
d’épargne brute pour rembourser l’intégralité de leur
endettement
financier.
La loi de finances pour 2025 a gelé les recettes de TVA affectées
aux collectivités à leur niveau de 2024. Dans ces conditions, l’évolution
des dépenses d’investissement des régions et l’exercice par celles
-ci de
leurs pouvoirs fiscaux traditionnels (tarif du cheval automobile dans la
limite d’un plafond inchangé) et des nouveaux pouvoirs fiscaux qui leur
ont été accordés par la loi de finances pour 2025 (instauration d’un
versement mobilité régional et remise en cause partielle de l’
exonération
totale
des
véhicules
électriques
à
la
taxe
sur
les
certificats
d’immatriculation
de
véhicules
automobiles)
auront
une
portée
déterminante sur leur situation financière en 2025.
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UNE SITUATION FINANCIÈRE DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE
DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS EN 2024
143
______________________
CONCLUSION ______________________
Les différentes catégories de collectivités connaissent des situations
financières de plus en plus hétérogènes,
sous l’effet des dynamiques
différenciées de leurs « paniers » de ressources et, dans une moindre
mesure, de dépenses.
Le « bloc communal » conserve une situation favorable en 2024,
comme l’attest
ent
un ratio d’épargne brute rapporté aux produits de
fonctionnement deux à trois fois plus élevé (14,8 % pour les communes et
19,7 % pour les intercommunalités
) que le seuil d’alerte de 7
%, et un ratio
de désendettement de 4,7 années, quasi-stable par rapport à 2023 et plus
faible que celui de 2018, deux ans avant les élections de 2020. La santé
financière du « bloc communal » repose sur des ressources diversifiées et
généralement dynamiques. En outre, communes et intercommunalités
mobilisent activement des ressources fiscales supplémentaires.
La situation des régions est moins favorable
et continue à s’éroder
.
En 2024, leur principale recette, la TVA (plus de la moitié de leurs produits
de fonctionnement) a été stable. L
’
épargne nette des remboursements
d
’emprunts a baissé.
Avec un recours
accru à l’emprunt pour
soutenir la
poursuite
de leur effort d’investissement,
le ratio de désendettement s’est
dégradé pour atteindre 6,3 années en 2024, contre 5,5 années en 2022 et
4,3 années en 2019.
Les départements connaissent une situation de plus en plus
défavorable. Ils subissent un effet de ciseaux entre la dynamique des
dépenses sociales et la stagnation des produits de fonctionnement, sous
l’effet d’une nouvelle chute de leurs recettes de droits de mutation à t
itre
onéreux et de de la stabilité de la TVA en 2024. En 2024, l
’épargne brute
des départements a à peine dépassé
le seuil d’alerte de 7
% des produits
de fonctionnement.
L’épargne nette des remboursements d’emprunts a
été
divisée par près de quatre depuis 2022
et n’atteint plus que 2,3 Md€.
Le
ratio de désendettement atteint 6,1 années, contre 2,8 années en 2022.
Les situations financières au sein de chacune de ces catégories de
collectivités sont également très hétérogènes. Ainsi, un nombre accru de
communes dégage une épargne nette négative. Deux régions dépassent le
seuil d’alerte de neuf années d’épargne brute pour se désendetter
. Selon le
critère retenu, entre un département sur huit et un département sur trois
connaît une situation de grande fragilité, tandis qu
’un nombre
significatif
d’autres
départements jouissen
t toujours d’
une bonne santé financière.
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Chapitre III
Éclairages particuliers
sur
les collectivités d’outre
-mer
et sur les syndicats de collectivités
Dans ce troisième chapitre, la Cour fournit des éclairages
particuliers sur la situation financière de deux ensembles d’entités locales
:
l
es collectivités territoriales d’outre
-mer, qui présentent des spécificités par
rapport à celle de leurs homologues de la métropole (I) et les syndicats de
collectivités territoriales, notamment de communes, qui gèrent des services
publics locaux pour leur compte (II).
I -
Les spécificités de la situation financière
des collectivités d’outre
-mer
Les
collectivités
territoriales
d’outre
-mer
regroupent
deux
catégories : les dé
partements et régions d’outre
-mer (DROM), qui relèvent
de l’article 73 de la Constitution, et les collectivités d’outre
-mer (COM),
qui relèvent de l’article 74 de la
Constitution. La Nouvelle-Calédonie,
quant à elle, est une collectivité
sui generis
.
Les
analyses suivantes portent sur les collectivités de l’article 73 de
la Constitution, c’est
-à-dire deux régions (Guadeloupe, La Réunion), trois
collectivités territoriales uniques (CTU de Guyane, de Martinique et de
Mayotte), deux départements (Guadeloupe et La Réunion), 129 communes
et 63 établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre.
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COUR DES COMPTES
146
Tableau n° 16 :
principaux agrégats comptables des collectivités
des départements et régions d’outre
-mer (2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En %
Produits réels
de fonctionnement (a)
9,0
8,2
8,7
9,2
9,8
10,0
+ 0,2
+ 2,2 %
Charges réelles de
fonctionnement (b)
8,0
7,5
7,6
8,0
8,5
8,7
+ 0,2
+ 1,9 %
Épargne brute (a-b)
1,0
0,8
1,1
1,2
1,3
1,3
+ 0,1
+ 4,3 %
Épargne nette
des remboursements d'emprunts
0,6
0,3
0,7
0,8
0,8
0,8
-
- 4,8 %
Dépenses réelles d'investissement
2,2
2,3
2,5
2,5
3,4
3,4
-
- 0,7 %
Encours de la dette
5,6
5,9
6,2
6,1
6,2
6,2
-
- 0,4 %
Solde du compte au Trésor
1,6
1,8
1,7
1,8
1,7
1,7
-
+ 2,5 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
A -
Une situation financière stable en 2024
En 2024, les produits réels de fonctionnement des collectivités des
départements et régions d’outre
-mer, prises globalement (10,0
Md€)
, ont
connu une progression modérée (+ 2,2 %). Leur évolution a été freinée par
la poursuite de la chute des recettes de DMTO (- 14,2 % en 2024, soit un
niveau similaire à celui des collectivités métropolitaines et
–
21,9 % sur les
deux années 2023 et 2024, contre - 33,2 %).
Les charges réelles de fonctionnement (8,7
Md€) ont
moins
progressé que les produits (+ 1,9 %).
Dans ces conditions, l’épargne brute
(1,3
Md€)
a augmenté
(+ 4,3
%). L’épargne nette des remboursements d’emprunts
(0,8 Md
€)
a en
revanche diminué (- 4,8 %).
Les dépenses réelles d’investissement (3,4
M
d€) ont légèrement
diminué (- 0,7 %). Compte tenu de la forte progression des recettes réelles
d’investissement (+
22,7 %), tirée par les fonds européens (+ 60,1 %) et le
FCTVA (+ 26,2
%), l’autofinancement des investissements a nettement
crû (+ 14,7 %). En 2024, les fonds européens ont représenté la moitié des
recettes réelles d’investissement (1,
2
Md€ sur 2,4 Md€
).
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
147
L’encours de l’endettement financier (6,2
Md€)
a un peu diminué
(- 0,4 %), tandis que la trésorerie (1,7
Md€) a un peu augmenté (+ 2,5
%).
Fin 2024, elle représente en moyenne 2,3 mois de charges de
fonctionnement.
Le ratio de désendettement des collectivités des départements et
régions d’outre
-mer prises ensemble
s’est amélioré au cours de la période
récente : en 2024, 4,6
années d’épargne brut
e leur auraient été
théoriquement nécessaires pour rembourser intégralement leurs dettes
financières, contre 4,9 années en 2023, 5,0 années en 2022 et 6,5 années en
2018. En 2024, ce ratio est plus favorable que celui des collectivités
métropolitaines prises dans leur ensemble. Les collectivités de Martinique
et de La Réunion conservent cependant un ratio plus élevé que leurs
homologues métropolitaines.
Graphique n° 38 :
ratios de désendettement des collectivités
ultramarines et des collectivités métropolitaines prises
globalement entre 2018 et 2024 (en
nombre d’
années)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
L’impact de la chute des recettes de DMTO sur la situation
financière des collectivités ultra-marines est moindre que sur celle de leurs
homologues métropolitaines : en 2022, les DMTO représentaient 2,2 % de
leurs produits de fonctionnement, contre 8,5 % pour la métropole.
Compte tenu de la date de sa survenance (15 décembre), le cyclone
Chido
n’a pas d’incidence notable sur la situation financière de
s
collectivités mahoraises en 2024.
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COUR DES COMPTES
148
Les données qui précèdent fournissent cependant une image plus
favorable que la réalité. En effet, certaines
collectivités n’enregistrent leurs
charges de fonctionnement qu’
à partir du moment où
elles disposent d’une
trésorerie suffisante pour les régler, et non dès leur exigibilité. Ces
pratiques ont pour effet de minorer le montant de leurs charges de
fonctionnement et de majorer celui de leur épargne.
B -
Un déséquilibre persistant des produits
et des charges de fonctionnement
1 -
Des recettes spécifiques pour les
collectivités d’outre
-mer
Les collectivités d’outre
-mer bénéficient de recettes fiscales sans
équivalent pour celles de la France métropolitaine : l’octroi de mer
176
(1,6
Md€ en 202
4, soit + 3,8 % par rapport à 2023) et une accise sur les
essences, les supercarburants, le gazole et les émulsions du gazole sur les
carburants (0,6
Md€
, soit + 2,2 %). En 2024, ces recettes ont représenté un
cinquième (21,8 %) de leurs produits de fonctionnement.
La portée de ces prélèvements locaux pour les consommateurs est
atténuée par des allègements de la fiscalité nationale : absence
d’application de l’accise sur les énergies
dans les cinq départements
d’outre
-mer ;
absence d’application d
e la TVA en Guyane et à Mayotte ;
application de taux réduits de TVA
177
par rapport à la métropole en
Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion.
L’octroi de mer contribue
cependant à renchérir les prix et pèse par ailleurs sur les coûts de
production des entreprises, même si les conseils régionaux et les
collectivités territoriales uniques adoptent des exonérations et des
différentiels de taux visant à soutenir les productions locales par rapport
aux importations en provenance de métropole ou de pays tiers à la France.
En outre, les communes, départements et collectivités territoriales
uniques bénéficient de dotations de péréquation majorées dans le cadre de
la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui leur est versée :
-
pour les communes : versement de la
dotation d’aménagement des
communes d’outre
-mer (DACOM) financée par un prélèvement sur
les dotations de péréquation des communes métropolitaines, dont le
montant est calculé en majorant le rapport entre la population des
176
Sur l’octroi de mer, voir Cour des comptes
,
L’octroi de mer, une taxe à la croisée
des chemins
, mars 2024.
177
8,5 % pour le taux normal (contre 20 %) et 2,1 % pour le taux réduit (10 % ou 5 %).
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
149
communes d’outre
-mer et la population française. Cette majoration a
été relevée de manière continue entre 2019 et 2024 (63 % pour cette
même année) ; elle ne progresse plus depuis lors ;
-
pour les départements et les CTU : versement des dotations de
péréquation de droit commun, mais dont le montant, financé par un
prélèvement sur celles des départements métropolitains, est le double
du rapport, majoré de 10 %, entre la population des départements et
des collectivités d’outre
-mer
178
éligibles à la DGF et la population
totale des départements et collectivités éligibles. En outre, les
départements et les CTU perçoivent à la fois les dotations de
péréquation destinées aux départements urbains (DPU) et celles
consacrées aux départements « non-urbains » (DFM), alors que les
départements métropolitains éligibles à la péréquation perçoivent soit
l’une
, soit
l’autre de ces dotations.
De surcroît, les collectivités ultra-marines bénéficient des dispositifs
de péréquation horizontale, par ailleurs insuffisamment développés
179
,
dans le cadre desquels une partie des recettes de certaines collectivités est
prélevée p
our être redistribuée à d’autres.
Avec la Corse, les cinq régions
ou collectivités territoriales uniques ultra-marines sont les seules
bénéficiaires du fonds de solidarité régional (24
M€ redistribués en leur
faveur en 2024). Après la Seine-Saint-Denis, le Nord, le Pas-de-Calais et
l’Aisne, l
es cinq départements et CTU
d’outre
-mer sont les principaux
bénéficiaires du fonds national de péréquation des DMTO (303
M€, soit
un quart du total
de 1,2 Md€
en 2024). En revanche, les intercommunalités
des départements d’outre
-mer bénéficient peu du fonds de péréquation des
ressources intercommunales et communales (45
M€ sur 1
Md€ en 2024).
Par ailleurs, les fonds européens bénéficient tout particulièrement
aux collectivités d’outre
-mer en fonctionnement (186
M€, soit
15,6 % du
total France en 2024) et, plus encore, en investissement (1,2 Md
€, soit
33,8 % ou 19,9 % en moyenne entre 2018 et 2024).
2 -
Des recettes des collectivités ultra-marines par habitant
plus élevées qu’en métropole
,
à l’exception de
Mayotte
Pour comparer le niveau des recettes de fonctionnement des
collectivités d’outre
-mer à celui de leurs homologues de métropole, il
convient de faire masse de
l’ensemble des recettes des collectivités.
178
Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
179
Cour des comptes,
Les finances publiques locales, fascicule 2
, octobre 2023.
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COUR DES COMPTES
150
Graphique n° 39 :
montant de recettes réelles
de fonctionnement
par habitant, toutes collectivités d’une même
région confondues en 2024 (en euros)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
En 2024, les collecti
vités d’outre
-mer, prises ensemble, ont perçu en
moyenne 4 522 euros par habitant, soit 19 % de recettes de fonctionnement
de plus que celles de la métropole.
Cet écart recouvre de fortes disparités. Ainsi, les collectivités de La
Réunion, de la Martinique et de la Guadeloupe perçoivent plus de recettes
de fonctionnement par habitant que celles des régions métropolitaines (à
hauteur de 24 %, 38 % et 41 % respectivement en 2024). Les collectivités
de Guyane perçoivent un niveau équivalent (il est de 3 % plus
élevé qu’en
métropole). Les collectivités de Mayotte perçoivent quant à elles beaucoup
moins de recettes par habitant que leurs homologues de métropole (26 %
en moins, sur la base d’une population de 321
000 habitants estimée par
l’Insee).
À la suite de la départementalisation, la mise en place du nouveau
panier de ressources de chacun des échelons de collectivités mahoraises et
d’un prélèvement sur recettes
spécifique
n’ont pas
suffi à rapprocher le
niveau de recettes réelles de fonctionnement de la moyenne nationale.
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
151
La neutralisation des effets de la recentralisation du financement du
RSA
180
n’atténue qu’à la marge le sous
-financement des collectivités de
Mayotte, place les recettes des collectivités de Guyane à un niveau un peu
plus élevé que la moyenne n
ationale et accroît l’avantage apparent des
collectivités de La Réunion par rapport aux collectivités métropolitaines.
Le
s disparités sont également fortes entre les régions d’outre
-mer
elles-mêmes. Ainsi, le montant des recettes de fonctionnement par habitant
en Guadeloupe et en Martinique est près de
deux fois plus élevé qu’à
Mayotte. Cette amplitude dépasse celle entre les régions métropolitaines
(29
% d’écart
entre Provence-Alpes-
Côte d’Azur
, région aux collectivités
les mieux dotées hormis la Corse, et Pays de la Loire, la moins bien dotée).
Elle s’accentue année après année
sous l’effet d
e divergences d
’
évolutions
démographiques (hausse accélérée à Mayotte, augmentation en Guyane,
stabilisation à la Réunion et chute en Martinique et en Guadeloupe).
3 -
Des niveaux de charges de fonctionnement qui obèrent
les capacités d’investissement des collectivités d’outre
-mer
L’appréciation
du niveau des recettes des collectivités d
’outre
-mer
doit toutefois tenir compte des écarts des
prix d’achat des biens et services
par rapport à la métropole
, avant même l’application de l’octroi de mer et
de la TVA,
et des écarts de rémunération d’une partie de
leurs
fonctionnaires et agents contractuels (« sursalaires » pouvant atteindre
jusqu’à
40 % du traitement indiciaire et même 53 % à La Réunion).
En outre, le
s collectivités territoriales d’outre
-mer ont des effectifs
en moyenne plus élevés que ceux de leurs homologues métropolitaines
quand on les rapporte à leur population
181
.
De fait, les charges de personnel absorbent une part plus élevée des
produits réels de fonctionnement dans les collectivités d’outre
-mer (37,3 %
en 2024) que dans celles de métropole (30,1 %). Pour leur part, les charges
d’achats de biens et de services
tiennent une place moins importante
(16,5 % des produits de fonctionnement contre 20,2 % en métropole),
malgré un poids comparable des contrats de prestations de services (6,1 %
contre 5,6 %).
180
En contrepartie d’une baisse de leurs dépenses, la recentralisation du RSA a eu pour
contrepartie une reprise par l’État de recettes des collectivités territoriales uniques
de la
Guyane et de Mayotte en 2019 et du département de La Réunion en 2020. (Cour des
comptes
–
Le revenu de solidarité active
–
janvier 2022).
181
Centre national de la fonction publique territoriale,
Observatoire des métiers, de
l’emploi et des compétence
s de la fonction publique territoriale
, mai 2021.
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COUR DES COMPTES
152
La situation des communes explique le poids plus élevé des charges
de personnel qu
’en
métropole : en 2024, ces charges ont absorbé 54,3 %
des produits de fonctionnement des communes en Guyane, 55,9 % à La
Réunion, 57,2 % en Martinique, 61,0 % à la Guadeloupe et 61,5 % à
Mayotte, contre et 44,6 % en métropole. En dehors de la Martinique, ces
pourcentages ne connaissent pas de recul notable au cours des années
récentes.
Malgré les recettes dont elles bénéficient, le poids des charges de
personnel et les surcoûts liés aux achats de biens et services obèrent la
capacité
des collectivités d’outre
-mer à investir. De fait, le niveau
d’épargne
brute du « bloc communal » ultra-marin est nettement inférieur
à la moyenne du « bloc communal » métropolitain (11,6 % des produits de
fonctionnement contre 17,0 % en 2024).
Le « bloc communal » de La Réunion connaît le niveau le plus
élevé. Les niveaux de la Guadeloupe et de la Martinique se sont redressés
par rapport à ceux, très faibles, du début de la période observée. Ceux de
la Guyane et, plus encore, de Mayotte sont en revanche orientés à la baisse.
Graphique n° 40 :
épargne brute rapportée aux produits réels
de fonctionnement des communes ultra-marines
(2018-2024, en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
153
La faiblesse de l’épargne du «
bloc communal » a pour conséquence
que le financement de l’investissement est en grande
partie assuré par les
collectivités supérieures (CTU, conseil régional ou départemental), par
l’État et par les fonds européens, qui couvrent parfois jusqu’à 100
% de la
dépense. Aussi, les collectivités ultra-marines du « bloc communal » sont
peu endettées. Les besoins de financement des investissements du « bloc
communal » limitent les moyens que peuvent consacrer les départements,
régions et CTU à ceux relevant de leurs propres compétences.
C -
Malgré des progrès, des situations de trésorerie
encore fragiles pour un grand nombre
d’entités locales
Malgré l’amélioration des ratios de désendettement par rapport aux
années précédant la crise « Covid », la situation du « bloc communal » des
départements d’outre
-mer continue à présenter des fragilités par rapport à
celle du « bloc communal » métropolitain. Ces fragilités concernent
principalement des communes et des entités qui en sont les satellites
(
centres communaux d’action sociale et caisses des écoles
notamment).
1 -
Une sur-représentation constante des collectivi
tés d’outre
-mer
dans les avis budgétaires des chambres régionales des comptes
En 2024, 29
collectivités d’outre
-
mer ont fait l’objet d’avis donnés
par les chambres régionales des comptes Guadeloupe-Guyane-Martinique
et La Réunion-Mayotte à la demande des préfets
182
, soit 27,6 % des avis
émis sur des collectivités et intercommunalités pour la France entière.
Ces avis concernent ainsi une commune sur quatre en Guadeloupe,
une commune sur cinq en Guyane, une commune sur six en Martinique et
à Mayotte et une commune sur douze à La Réunion. À titre de
comparaison, moins de 0,2 % des communes de métropole ont donné lieu
à des avis budgétaires des chambres régionales des comptes en 2024.
Les difficultés financières des communes ultramarines concernées
sont telles que les CRC sont saisies dans le cadre du contrôle budgétaire
pour vérifier l’équilibre budgétaire, l’ampleur du déficit et le plus souvent
proposer un plan de redressement sur plusieurs années, puis, chaque année,
vérifier que les collectivités prévoient les mesures suffisantes pour le
rétablissement de leur équilibre financier.
182
Budget n’ayant pas été voté en équilibre réel
; déficit égal ou supérieur à 10 % des
recettes de la section de fonctionnement s'il s'agit d'une commune de moins de
20 000 habitants et à 5 % dans les autres cas.
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COUR DES COMPTES
154
2 -
Des tensions de trésorerie
Les collectivités d’outre
-mer sont plus exposées à des tensions de
trésorerie que leurs homologues métropolitaines. Sur 584 communes ayant
une trésorerie négative à fin décembre 2024, après déduction de crédits de
trésorerie mobilisés sur des échéances à très court terme auprès
d’établissements financiers, 33, soit 5,7
%, étaient situées dans un
département d’outre
-mer. L
a situation s’est cependant améliorée
: fin 2023,
elles étaient au nombre de 43, soit 8,7 %, sur 497 communes au total.
3 -
Des retards de paiement
En 2024, les délais de paiement des collectivités et de leurs satellites
dépassaient 60 jours dans plus d’une entité locale (collectivité et satellit
es)
sur cinq à la Guadeloupe, une sur quatre à la Martinique, une sur dix en
Guyane et à La Réunion et une sur cinq à Mayotte. Ces proportions et les
durées moyennes ont cependant diminué depuis 2019.
Fin 2024, les restes à recouvrer représentaient 1,63 % des cotisations
et contributions sociales liquidées cette même année par les collectivités
d’outre
-mer auprès du réseau des unions de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf), contre 0,24 % pour
leurs homologues de métropole. Ce taux de restes à recouvrer des
collectivités d’outre
-mer a toutefois
baissé de près d’un tiers
en 2024 (en
2023, il s’élevait à 2,39
%, contre 0,28 % pour la métropole).
La réduction des retards de paiement des
collectivités d’outre
-mer à
l’égard de leurs fournisseurs locaux de biens et services
pourrait elle-même
contribuer à expliquer l’amélioration des restes à recouvrer de cotisations
et de contributions sociales des entreprises, dont une partie fournit des
biens ou des prestations de services ou réalise des travaux pour le compte
des collectivités (7,3 % contre 8,8 % en 2023 et 11,1 % en 2022, ce dernier
niveau étant voisin de celui de 2019).
Les collectivités ultra-marines continuent néanmoins à concentrer
une part plus que proportio
nnelle des restes à recouvrer de l’ensemble des
collectivités (22,4 % en 2024, contre 25,7 % en 2023, pour 4,1 % des
cotisations et contributions pour les deux années).
Au regard des éléments communiqués à la Cour par le réseau des
Urssaf, des collectivité
s d’outre
-mer et des satellites de ces dernières
étaient redevables de près de 67
M€ de cotisations et de contributions
sociales fin 2024, au titre d’années d’exigibilité remontant
parfois
jusqu’à
2018. Ces dettes de prélèvements sociaux sont plus particulièrement
concentrées sur certaines communes et satellites.
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
155
Les progrès intervenus en matière de délais de paiement et de
versement des
prélèvements sociaux sont notamment à mettre à l’actif des
contrats de redressement en outre-mer (COROM), qui soutiennent les
recettes, mais aussi les efforts de gestion de communes en difficulté.
Les COROM et les autres concours exceptionnels
La loi de finances pour 2021 a instauré un dispositif particulier
d’accompagnement des communes en grande difficulté financière dont le
retour à l’équilibre ne peut être raisonnablement envisagé que sur plusieurs
années : les contrats de redressement en outre-mer (COROM).
Ce contrat a pour objet d’assurer un accompagnement de l’État sur
le long terme, par un appui technique, humain et financier, des communes
volontaires, en contrepartie d’engagements de nature à le
ur permettre de
revenir à une meilleure santé financière (fiabilisation des comptes, maîtrise
des dépenses de fonctionnement et respect des délais de paiement).
Dans le cadre des COROM, 68,5
M€ d’autorisations d’engagement
(AE) et 63,1
M€ de crédits de paiement
(CP) ont été attribués à 22 communes
entre 2021 et 2024. Pour 2025, sont programmés 9,5 M€ d’AE et
18,7
M€ de
CP. Entre 2021 et 2025, 24 communes auront bénéficié du dispositif.
Le dispositif des COROM semble avoir atteint sa taille critique compte
tenu des moyens humains que peuvent consacrer les différents services de
l'État à des suivis individualisés de collectivités
, du coût d’une extension à un
nombre
accru de communes ou à d’autres types d’entités
(intercommunalités
et syndicats) et des difficultés de recrutement des assistants techniques.
En outre, un accord structurel a été conclu avec la collectivité
territoriale de Guyane
(CTG) afin de l’aider à ré
tablir sa capacité
d’autofinancement. À ce titre, l’État
a versé une subvention annuelle de
30
M€
en 2021, de 40
M€ en 2022 et en 2023 et de 30 M€ en 2024
. Cette
subvention reste exceptionnelle et a vocation à s'éteindre à mesure que la
situation financière de la CTG s'améliore. Seule la première des deux
tranches d’aide a été versée en 2024.
Par ailleurs, une subvention exceptionnelle de 100
M€ a été attribuée
en 2024 à la collectivité territoriale unique de Mayotte afin de soutenir la mise
en œuvre
par cette dernière
de trois politiques décentralisées : l’aide sociale à
l’enfance, la protection maternelle et infantile et le transport scolaire
.
Enfin, des subventions exceptionnelles ont été accordées au syndicat
mixte de gestion de l’eau et de l’assainissem
ent de la Guadeloupe
(SMGEAG, soit 27 M€) et au syndicat intercommunal d’eau et
d’assainissement de Mayotte (SIEAM, soit 210 M€ sur 2024
-2027).
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COUR DES COMPTES
156
II -
L
’hétérogénéité
des situations financières
des syndicats
Une grande diversité de syndicats
Au 1
er
janvier 2024, on pouvait dénombrer 8
629 syndicats
183
, contre
8 777 en 2023, soit une baisse de 1,7 %. Depuis 2019, le nombre de
syndicats s’est réduit
de 8,8 %
sous l’effet de l’extension des compétences
des intercommunalités. Il existe plusieurs structures de coopération entre
collectivités
184
.
Graphique n° 41 :
place des différents types de syndicats
dans les charges réelles de fonctionnement en 2024 (en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGCL
Les syndicats de communes, ou syndicats intercommunaux, sont des
établissements publics de coopération intercommunale dans lesquels
s’associent des communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt
communal. Ils sont financés par des contributions de leurs membres, ce qui
les distingue des intercommunalités dotées de ressources fiscales propres.
Selon le nombre de compétences exercées, il s’agit de syndicats
intercommunaux
à
vocation
unique
–
SIVU
–
ou
de
syndicats
intercommunaux à vocation multiple - SIVOM.
183
DGCL, Bulletin d’information statistique n°
182, mars 2024.
184
La plupart est définie par le code général des collectivités territoriales (CGCT).
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
157
Les syndicats mixtes peuvent, quant à eux, regrouper des
collectivi
tés territoriales et des groupements de collectivités. Il s’agit de
syndicats mixtes fermés lorsqu’ils sont exclusivement constitués de
communes et de groupements de communes
185
et de syndicats mixtes
ouverts lorsqu’ils regroupent des collectivités de différ
entes natures, leurs
groupements, ainsi que d’autres personnes de droit public comme les
chambres consulaires
186
.
Les syndicats présentent de grandes disparités de poids financier.
Leurs charges réelles de fonctionnement vont ainsi de quelques milliers
d’eur
os à 0,5
Md€. Elles s’élèvent en moyenne à 1,
6
M€ et leur valeur
médiane atteint 0,2 M€.
Ils exercent quatre activités principales : collecte et traitement des
ordures ménagères
: production et distribution de l’
eau et assainissement ;
transport collectif de voyageurs ;
production et distribution d’énergie.
Les analyses qui suivent portent exclusivement sur les syndicats.
Elles ne couvrent pas les établissements publics exerçant des missions
similaires. Elles excluent ainsi Île-de-France Mobilités et le SYTRAL.
En 2022, la transformation du Syndicat Mixte des Transports pour le
Rhône et l’Agglomération Lyonnaise en l’établissement public local SYTRAL
Mobilités avait eu un effet important sur les recettes et les dépenses des
syndicats. En 2024, comme en 2023, les soldes des dissolutions et créations de
syndicats n’ont en revanche pas d’incidence significative sur les évolutions
financières. Les données relatives aux années 2019 à 2022 ont été retraitées afin
de permettre une analyse à périmètre constant.
En 2024, les principaux paramètres financiers des syndicats ont été
peu dynamiques. Ainsi, les produits et les charges réelles ont augmenté
respectivement de 2,8 % et de 2,7 %. La hausse modérée des charges
réelles de fonctionnement masque toutefois une hausse importante des
charges de personnel (+ 5,6 %)
, tandis que les charges d’achats d’énergie
ont diminué.
Par ailleurs, les investissements se sont essoufflés en 2024 (+ 2,8 %,
soit + 0,2 Md€)
par comparaison avec les années précédentes (+ 9,3 % en
2023, après + 8,2 % en 2022 et + 11,8 % en 2021). Ce ralentissement des
dépenses d
’investissement
suit celui des recettes
réelles d’investissement
qui concourent à leur financement (+ 0,3
Md€
en 2024).
185
Articles L. 5711-1 et suivants du CGCT.
186
Articles L. 5721-1 et suivants du CGCT.
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COUR DES COMPTES
158
Enfin, si l’épargne brute et l’épargne nette des remboursements
d’emprunts stagnent,
l’
en
dettement financier s’accroît
(+ 0,8
Md€).
Tableau n° 17 :
principaux agrégats comptables des syndicats
(2019-2024,
en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évolution
2024-2023
En
montant
En %
Produits réels
de fonctionnement
(a)
14,4
14,2
15,4
16,3
17,6
18,0
+ 0,5
+ 2,8 %
Charges réelles
de fonctionnement
(b)
10,9
10,7
11,4
12,4
13,4
13,8
+ 0,4
+ 2,7 %
Épargne brute (a-b)
3,4
3,5
3,9
3,9
4,1
4,2
+ 0,1
+ 3,0 %
Épargne nette
des remboursements
d'emprunts
1,8
2,0
2,3
2,1
2,4
2,4
+ 0,0
+ 2,3 %
Dépenses réelles
d'investissement
7,2
6,7
7,5
8,1
8,8
9,0
+ 0,2
+ 2,8 %
Encours de la dette
18,4
18,3
19,0
19,5
20,1
20,9
+ 0,8
+ 4,2 %
Solde du compte
au Trésor
7,1
7,1
7,8
8,0
8,2
8,1
- 0,1
- 0,9 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données
de la DGFiP
A -
Une faible progression des produits
de fonctionnement
En 2024, les produits réels de fonctionnement des syndicats
(18,0
Md€) sont composés à 4
0,9 % de produits des services, du domaine
et ventes divers (7,4
Md€), à 3
4,0 % de participations des collectivités et
de l’État (
6,1
Md€), à
6,1 % du versement mobilité (1,1
Md€) et à
4,8 %
de la
restitution par l’
É
tat d’une partie du produit de l’accise sur l’électricité
(0,9
Md€).
En 2024, la progression des produits de fonctionnement des
syndicats a nettement ralenti (+ 0,5
Md€, soit +
2,8 %, à comparer à
+ 7,6 % en 2023, + 6,1 % en 2022).
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
159
Ce ralentissement provient, pour partie, d
’une baisse de l’accise sur
l’
électricité (-
0,1 Md€, soit
- 14,6 % en 2024 par rapport à 2023, contre
+ 26,9 % en 2023
187
par rapport à 2022).
Hors évolution de l’accise sur
l’électricité, les recettes réelles de fonctionnement
ont augmenté de 6,6 %
en 2023 et de 3,8 % en 2024.
En revanche, les participations reçues, principalement des
intercommunalités et des communes, ont augmenté
(+ 0,2 Md€, soit
+ 3,6 %)
, mais moins rapidement qu’
en 2023 (+ 4,1 %).
Enfin, la dynamique des produits
du versement mobilité (+ 0,1 Md€,
soit + 6,6 %) reflète principalement celle de la masse salariale qui en
constitue l’assiette (+
5,6 % en 2024) et acc
essoirement l’incidence de
hausses de taux, mais là aussi avec une progression moindre que celle
observée en 2023 (+ 7,9 %).
B -
Des charges de fonctionnement contenues,
malgré une hausse de la masse salariale
Les charges réelles de fonctionnement des syndicats (13,8
Md€)
sont composées pour 54,5
% d’achats de biens et services (7,5 Md€), pour
24,7 % de charges de personnel (3,4
Md€) et
, dans de moindres
proportions, de subventions et d’autres charges.
La hausse des charges réelles de fonctionnement a connu un net
ralentissement en 2024 (+ 0,2
Md€
- soit + 2,9 %, contre + 8,2 % en 2023,
après + 8,5 % en 2022).
Néanmoins, les charges de personnel ont continué à augmenter dans
une mesure similaire à celle observée en 2023 (+
0,2 Md€, soit +
5,5 % en
2024 par rapport à 2023, contre + 5,6 % en 2023 par rapport à 2022), dans
un rythme plus soutenu que celui de l’inflation
, et cela malgré une baisse
187
La forte hausse
constatée en 2023 s’expliquait par l’harmonisation à la hausse du
taux de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE), qui est
désormais intégrée au sein de l'accise sur l'électricité, l’indexation du produit sur
l’inflation hors tabac, l’accélération du calendrier d’encaissement des produits et des
effets transitoires entre l’ancien et le nouveau régime de taxation. Ces deux derniers
effets ont conduit les syndicats à percevoir un trimestre de recettes en plus en 2023 par
rapport à
2022. En retraitant le montant 2023 de l’accise afin de lui affecter une hausse
de 3 % par rapport à 2022 et non de 26,8
%, les recettes de l’accise augmenteraient de
5,0 % en 2024 au lieu de diminuer de 14,7 %. Toutefois, les syndicats ont perçu en 2024
d
es recettes d’accise sur l’électricité payée à titre de régularisation
au titre de 2023 par
certains fournisseurs d’électricité, ce qui
gên
e l’analyse de l’évolution
de l’accise entre
ces deux exercices.
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COUR DES COMPTES
160
des effectifs (- 1,2 % pour les personnels titulaires - 0,4 % pour les
personnels non-titulaires selon les données de la Caisse des dépôts et
consignations).
La hausse de la masse salariale traduit des mesures indiciaires (effet
en année pleine de la revalorisation de 1,5
% du point d’indice en juillet
2023, attribution de cinq points d’indice à tous les agents en janvier 2024),
l
es progressions de carrière à l’ancienneté
ou encore des décisions des
syndicats relatives au régime indemnitaire des agents.
Par ailleurs, la part des dépenses de rémunération des non titulaires
dans le total des rémunérations brutes ne cesse
d’augmenter
(36,5 % en
2024, contre 35,3 % en 2023 et 30,5 % en 2019). La comparaison des
évolutions respectives des effectifs (- 0,4 % et - 1,2 %) et des dépenses de
rémunération brute des non titulaires et des titulaires (+ 7,2 % et + 2,1 %
respectivement) fait apparaître un plus fort dynamisme de la rémunération
versée aux non titulaires en 2024.
En outre, les charges relatives aux contrats de prestations de services
ont augmenté en 2024 (+ 4,0 %), tout en marquant une nette décélération
par rapport à 2023 (+ 7,9 %).
Il en est de même pour les coûts d’entretien
et de réparations (+ 4,9 % en 2024, contre + 6,3 % en 2023).
En revanche, les charges relatives
aux achats d’eau, énergie et
chauffage ont chuté (- 14,8 % en 2024, contre + 28,3 % en 2023), tout en
continuant
à s’inscrire à un niveau bien plus élevé qu’avant la poussée
inflationniste (0,45
Md€ en 2024, contre 0,31
Md€ en 2021). La réduction
des charges relatives aux achats de combustibles et carburant
s’est par
ailleurs poursuivie (- 5,5 % en 2024, après - 2,2 % en 2023).
C -
Une stabilité
de l’épargne
nette
En 2024
, l’épargne brute des syndicats a
de nouveau augmenté pour
s’établir à 4,
2
Md€
(+ 3,0 %, après + 5,6 % en 2023). Les progressions
intervenues en 2023 et 2024 font suite à un léger repli en 2022 (- 0,9 %).
Compte tenu de la hausse
de l’épargne brute, l’épargne nette des
remboursements d’emprunts a légèrement progressé
(+ 2,3 %, après
+ 11 % en 2023), malgré une augmentation des remboursements
d’emprunts (
+ 0,1
Md€,
soit + 3,9 % en 2024)
. En 2024, l’épargne
nette
s’établit à
2,4 Md€
, niveau le plus élevé au cours de la période observée.
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
161
Graphique n° 42 :
épargnes brute et nette des syndicats
(2019-2024, en
Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement ; CRF : charges réelles de fonctionnement.
Échelle de gauche : PRF et CRF. Échelle de droite : épargne brute et nette.
Le taux d’épargne brute, qui rapporte l’épargne brute aux produits
réels de fonctionnement, s’élève en moyenne à 23,
5 % en 2024 (contre
23,4 % en 2023), s
oit un niveau très supérieur au seuil d’alerte de 7
%
auquel il est communément fait référence.
Toutefois, cette moyenne recouvre des situations très disparates : en
nombre, 60,6
% ont un taux d’épargne brute supérieur ou égal au seuil
d’alerte (61,2 % en
2023), 16,6
% des syndicats ont un taux d’épargne brute
inférieur au seuil d’alerte (
comme en 2023) et 22,7
% d’entre eux ont un
taux d’épargne brute négatif (22,4
% en 2023).
Les syndicats dont le
taux d’épargne
brute est inférieur au seuil
d’alerte repr
ésentent 13,1 % du total des produits réels de fonctionnement
de l’ensemble des syndicats en 2024.
Ceux dont le taux d’épargne
brute est
négatif représentent 8,3 % du total des produits réels de fonctionnement de
l’ensemble des syndicats en 2024
.
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COUR DES COMPTES
162
D -
Des dép
enses d’investissement
qui ralentissent
Les recettes réelles d’investissement (
4,1
Md€) ont
accéléré en 2024
(+ 0,3
Md€, soit +
6,7 %, après + 4,2 % en 2023 + 2,0 % en 2022). Elles
sont, pour les trois quarts,
composées de subventions d’équipement
, en
hausse en 2024 (+
0,2 Md€, soit
+ 8,0 %, contre + 2,2 % en 2023).
Les dépenses réelles
d’investissement (
9,0
Md€ en 202
4) sont pour
l’essentiel composées de dépenses d’équipement
(à 87,1 %). En 2024, leur
progression (+
0,2 Md€
, soit + 2,8 %)
s’est ralentie p
ar rapport aux années
précédentes (+ 9,3 % en 2023, après + 8,2 % en 2022).
Graphique n° 43 :
d
épenses réelles d’investissement des syndicats
(2019-2024,
en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
E -
Une hausse de l’endettement financier
Les syndicats autofinancent une part prépondérante de leurs
dépenses d’investissement à partir de leur
épargne nette du remboursement
d’emprunts et de leurs
recettes d’investissement.
En 2024, ils ont ainsi autofinancé 71,8 % de leurs dépenses
d’investissement. Ce ni
veau
ne connaît pas d’évolution notable par rapport
aux années récentes (70,6 % en 2023, après 71,6 % en 2022). Il est un peu
inférieur à celui qui pouvait être observé deux années avant les dernières
élections municipales (74,3 % en 2018).
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
163
Malgré la hausse
de l’autofinancement (
6,5
Md€, soit +
0,3
Md€ ou
+ 5,0 %), les syndicats ont continué à accroître leur endettement financier
en 2024 afin de financer
leurs dépenses d’investissement. L’encours de
leurs dettes financières s’est ainsi établi à 20,
9
Md€
(+ 0,8
Md€, soit
+ 4,2 % après + 3,0 % en 2023 et + 2,6 % en 2022).
Graphique n° 44 :
endettement financier (en Md
€)
et ratio de désendettement (en années) des syndicats
entre 2019 et 2024
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
En 2024, 4,9
années d’éparg
ne brute auraient été en théorie
nécessaires aux syndicats pour rembourser intégralement leurs dettes
financières, soit un niveau comparable aux deux années précédentes
(4,9 années en 2023 et cinq années en 2022).
Cependant, 8,0 % des syndicats ont un ratio de désendettement de
plus de douze années en 2024 (contre 8,5 % en 2023), qui correspondait au
seuil d’alerte pour les communes et groupements de communes à fiscalité
propre défini par la loi de programmation des finances publiques pour les
années 2018 à 2022
188
.
Le niveau de l’endettement financier des syndicats doit être
relativisé car
le solde de leur compte au Trésor s’inscrit à un niveau élevé
(8,1 Md€ en 2024, contre 8,2 Md€ en 2023 et 7,1 Md€ en 2019). En outre,
certains syndicats ont un ratio élevé de désendettement du fait de lourds
investissements, amortis sur une longue période.
188
La LPFP 2023-
2027 n’a pas reconduit ce plafond.
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COUR DES COMPTES
164
F -
Des situations hétérogènes
selon l’activité
des syndicats
1 -
Les syndicats de collecte et traitement des ordures ménagères :
une forte poussée de l’épargne, une baisse de l’investissement
En 2024, les syndicats de collecte et de traitement des ordures
ménagères ont représenté 34,3 % des charges réelles de fonctionnement
(4,7
Md€) et
9,2
% des dépenses réelles d’investissement (
0,8
Md€)
de
l’ensemble des
syndicats.
Leurs produits réels de fonctionnement (5,5
Md€
) ont connu
une hausse significative (+
0,2 Md€
, soit + 4,1 % par rapport à 2023). Leur
progression a été tirée par les participations reçues (+ 0,2
Md€
, soit
+ 6,5 %), qui constituent 44,6 % des recettes et les produits de services,
domaines et ventes (+ 0,1
Md€, soit +
6,6 %).
Les charges réelles de fonctionnement (4,7 Md€)
ont en revanche
peu évolué (+ 1,2 % par rapport à 2023). Cette relative atonie recouvre
cependant des effets de sens opposé (+ 7,7 % pour les charges de
personnel, + 3,6 % pour les achats de biens et services, mais - 35,8 % pour
les « autres dépenses »).
Dans ces conditions, l’épargne brute (0,8 Md€)
a fortement
progressé
(+ 25,7
%).
Compte
tenu
d’un
faible
montant
de
remboursements d’emprunts, l’épargne nette (0,4 Md€
) a encore plus
fortement augmenté (+ 50,1 %).
En raison de la poussée de l’épargne nette et des
recettes réelles
d’investissement (0,2
Md€
, soit + 28,1 %), l
a capacité d’
autofinancement
des investissements
(0,6 Md€ en 2024)
a fortement augmenté (+ 41,5 %).
Compte tenu de surcroît du ralentissement d
es dépenses d’investissement
(0,8 Md€
, soit - 1,3 %),
la part des dépenses d’investissemen
t autofinancés
a augment
é de près d’un quart
(71,1 % en 2024 contre 43,9 % en 2023).
L’encours de la dette (4,1 Md€) a
légèrement augmenté (+ 2,3 %).
En raison de
la progression de l’épargne brute, l
e ratio
de désendettement
s’est cependant nettement amél
ioré (5,3 années en 2024 contre 6,5 années
en 2023). La proportion de syndicats dépassant
le seuil d’alerte de douze
années a diminué (5,5 % en 2024 contre 6,4 % en 2023). Par ailleurs, le
solde de leur compte au Trésor
(1,4 Md€)
a augmenté de 7,9 % en 2024
par rapport à 2023.
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
165
2 -
Les syndicats d’eau et d’assainissement :
une situation stable
En 2024, les syndicats d’eau et d’assainissement ont été à l’origine
de 17,1
% des charges réelles de fonctionnement (2,3 Md€) et
de 25,0 %
des dépenses réelles d’investis
sement de
l’ensemble des
syndicats
(2,2 Md€).
Leur
s produits réels de fonctionnement (3,7 Md€
en 2024) ont
légèrement augmenté par rapport à 2023 (+ 0,9 %). Les produits des
services, du domaine et de ventes
en représentent l’essentiel (
90,6 %).
Les charges réelles de fonctionnement
(2,3 Md€
) ont elle aussi été
peu dynamiques. Leur progression limitée (+ 1,5 %) recouvre cependant
des évolutions de sens contraire (+ 4,5 % pour les charges de personnel,
- 3,8 % pour les achats de biens et services).
Compte tenu des évolutions respectives des produits et des charges
de fonctionnement,
l’épargne brute (1,4 Md€)
et
l’épargne nette des
remboursements d’emprunts (0,9 Md€
) ont légèrement augmenté (+ 0,0 %
et + 0,1 % respectivement).
Les effets conjugués de la hau
sse de l’épargne nette et de la baisse
des recettes d’investissement
(
0,6 Md€,
soit - 2,9 %) ont réduit la capacité
d’autofinancement des investissements
(1,5 Md€
, soit - 1,1 %). Compte
tenu par ailleurs de la
baisse des dépenses d’investissement (2,
2
Md€,
soit
- 1,4 %)
, l’autofinancement couvre une part stable
des dépenses
d’investissement (6
8,6 % en 2024, contre 67,1 % en 2023).
L
’encours de la dette
est stable (à
5,8 Md€)
. Le ratio de
désendettement
s’élève à
4,1 années
d’épargne brute
. Cependant, 9,5 % des
syndicats dépassent le seuil d’alerte de douze années
. Par ailleurs, le solde
de leur compte au Trésor
(2,0 Md€)
a baissé en 2024 (- 6,6 %).
3 -
Les syndicats de transport : un
poids accru de l’
endettement
En 2024, les syndicats de transport (hors Île-de-France Mobilités)
ont représenté 13,3 % des charges réelles de fonctionnement (1,8
Md€) et
11,7
% des dépenses réelles d’investissement des syndicats (
1,1
Md€).
La progression des produits réels de fonctionnement des syndicats
de transport (2,2
Md€
, soit + 11,4 %) est freinée par la baisse des
participations reçues (- 8,3 %). En revanche, les produits des services, du
domaine et ventes diverses et ceux du versement mobilité ont fortement
augmenté (+ 15,1 % et + 6,6 % respectivement). Le versement mobilité
représente près de la moitié des produits de fonctionnement des syndicats
de transport (49,1 % en 2024). Sa progression reflète celle de la masse
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COUR DES COMPTES
166
salariale qui en constitue l’assiette (+
5,6
% en 2024) et l’incidence des
hausses de taux effectuées par une partie des autorités organisatrices de la
mobilité.
La hausse des charges réelles de fonctionnement (1,8
Md€,
soit
+ 12,1 %) recouvre principalement une forte dynamique des achats de
biens et services (+ 13,1 %) et des charges de personnel (+ 6,3 %).
Compte tenu des évolutions des produits et des charges de
fonctionnement, l
’épargne brute (0,4 Md€) et l’épargne nette des
remboursements d’emprunts (0,2
Md€)
ont augmenté (+ 7,9 % et + 8,1 %
respectivement).
Compte tenu
de la hausse de l’épargne
nette et des recettes
d’investissement
(0,2
Md€, soit +
79,9 %),
la capacité d’autofinancement
des investissements (0,4 Md€)
a fortement augmenté (+ 41,2 %). Ainsi,
malgré
la hausse des dépenses d’investissement
(1,1
Md€, soit +
28,0 %),
la part des dépenses d’investiss
ement autofinancés
s’est accrue, tout en
restant minoritaire (38,0 % contre 30,7 % en 2023).
Afin d’assurer le financement des investissements
, l
’encours de la
dette est passé de 3,4
Md€ à 4,
0
Md€
(+
0,5 Md€, soit + 15,
7 %). Le ratio
de désendettement atteint 10,3 années
d’épargne brute
, contre 9,9 années
en 2023. 13,6 % des syndicats dépassent
le seuil d’alerte de douze années
en 2024
; c’était le cas d’un syndicat sur six en 2023
(17,0 %). Par ailleurs,
le solde de leur compte au Trésor (0,5 Md€)
s’est ré
duit (- 2,3 %).
4 -
Les syndicats de production et de distribution
d’énergie
:
une baisse des recettes et des charges de fonctionnement
En 2024
, les syndicats de production et de distribution d’énergie ont
représenté 5,9 % des charges réelles de fonctionnement (0,8
Md€) et
23,2
% des dépenses réelles d’investissement des syndicats (2,1 Md€). Ils
exercent des compétences croissantes en matière de développement de la
production d’énergies renouvelables et de mobilité décarbonée.
Les produits réels de fonctionnement (1,
6 Md€) ont baissé
(- 4,4 %),
principalement sous l’effet de de la
diminution
de l’accise sur l’électricité
(0,8
Md€,
soit - 14,1 %), qui en représente près de la moitié.
Les charges réelles de fonctionnement (0,8 Md€) ont
moins diminué
que les produits (- 2,9 %). Leur évolution globale recouvre des
mouvements de sens opposé (+ 8,3 % pour les charges de personnel,
+ 4,4 % pour les achats de biens et services, mais - 6,4 % pour les postes
« autres charges de gestion » et - 76,6 % pour celui des « autres dépenses »,
aux objets mal définis).
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ÉCLAIRAGES PARTICULIERS SUR LES COLLECTIV
ITÉS D’OUTRE
-MER
ET SUR LES SYNDICATS DE COLLECTIVITÉS
167
Compte tenu des évolutions respectives des produits et des charges
de fonctionnement, l
’épargne brute (0,
8
Md€) a
diminué (- 5,9 %). La
baisse de l’épargne brute et la
hausse des remboursements
d’emprunts
(+ 10,3 %) ont eu pour effet de réduire
l’épargne nette (0,6
Md€
, soit
- 9,8 %).
La capacité
d’autofinancement des investissements (1,9 Md€) a
cependant diminué (- 3,8
%) sous l’effet d’un tassement des recettes réelles
d’investissement (1,3 Md€, soit
- 0,7 %). En revanche, les dépenses réelles
d’investissement (2,1 Md€
) ont légèrement augmenté (+ 1,9 %). Dans ces
conditions,
la part des dépenses d’investisse
ment autofinancés a diminué,
tout en restant prépondérante (89,1 % en 2024 contre 94,2 % en 2023).
L’encours de la dette (1,7 Md€) a
légèrement augmenté (+ 3,2 %).
Le ratio de désendettement a fortement diminué (2,3 années
d’épargne
brute en 2024, contre 4,7 années en 2023). Seule une petite minorité de
syndicats (3,6 %)
dépasse le seuil d’alerte de douze années en
2024. Par
ailleurs, le solde de leur compte au Trésor
(1,3 Md€)
a baissé par rapport à
2023 (- 2,3 %),
tout en continuant à s’inscrire
à un nive
au plus élevé qu’en
2022 (+ 13,2 %).
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Liste des abréviations
AIS
...............
Allocations individuelles de solidarité
APA
..............
Aide personnalisée d’autonomie
APUL
...........
Administration publique locale
ASE
..............
Aide sociale à l’enfance
ASSO
...........
Administration de sécurité sociale
CFE
..............
Cotisation foncière des entreprises
CFL
..............
Comité des finances locales
CGCT
...........
Code général des collectivités territoriales
CNRACL
.....
Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
CNSA
...........
Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
COM
............
Collectivités
d’outre
-mer
COROM
.......
Contrats de redressement en outre-mer
CRC
..............
Chambre régionale des comptes
CRF
..............
Charges réelles de fonctionnement
CSA
..............
Contribution solidarité autonomie
CTU
..............
Collectivités territoriales uniques
CVAE
...........
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
DACOM
.......
Dotation d'aménagement des communes d'outre-mer
DGCL
...........
Direction générale des collectivités locales
DGF
..............
Dotation globale de fonctionnement
DGFiP
..........
Direction générale des finances publiques
DMTO
..........
Droits de mutation à titre onéreux
DREES
.........
Direction de la recherche, des études, de l'évaluation
et des statistiques
DRF
..............
Dépenses réelles de fonctionnement
DROM
..........
Départements et régions d’outre
-mer
EPCI
.............
Établissements publics de coopération intercommunale
FCTVA
........
Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
FNAET
.........
Fonds national de l'attractivité économique des territoires
FNP DMTO.. Fonds national de péréquation des DMTO
GEMAPI
......
Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
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COUR DES COMPTES
170
GMBI
...........
Gérer mes biens immobiliers
IFER
.............
Impositions forfaitaires des entreprises de réseaux
INSEE
..........
Institut national de la statistique et des études économiques
LFI
................
Loi de finances initiale
LPFP
............
Loi de programmation des finances publiques
MNA
............
Mineurs non accompagnés
OFGL
...........
Observatoire des finances et de la gestion publique locales
PCH
..............
Prestation de compensation du handicap
PIB
...............
Produit intérieur brut
PRF
..............
Produits réels de fonctionnement
PSR
..............
Prélèvements sur recettes
REI
...............
Recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale
REOM
..........
Redevance d'enlèvement des ordures ménagères
RRF
..............
Recettes réelles de fonctionnement
RSA
..............
Revenu de solidarité active
SAAD
...........
Services d’aide à domicile
SDIS
.............
Service départemental d'incendie et de secours
SIVU
............
Syndicat intercommunal à vocation unique
SIVOM
.........
Syndicat intercommunal à vocations multiples
TASCOM
.....
Taxe sur les surfaces commerciales
TEOM
..........
Taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TER
..............
Train express régional
TF
.................
Taxes foncières
TFPB
............
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TFPNB
.........
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
TH
................
Taxe d’habitation
THLV
...........
Taxe d’habitation sur les logements vacants
THRP
...........
Taxe d’habitation sur les résidences principales
THRS
...........
Taxe d’habitation sur les résidences secondaires
TICPE
..........
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
TSCA
...........
Taxe spéciale sur les conventions d'assurances
TVA
.............
Taxe sur la valeur ajoutée
URSSAF
.......
Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale
et d'allocations familiales
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Annexes
Annexe n° 1 :
évolution des finances des collectivités locales
–
France entière
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024, en Md€)
.......................................................
172
Annexe n° 2 :
évolution des finances des collectivités du bloc
communal
–
France entière Budgets principaux
et annexes (2018
–
2024, en Md€)
......................................
174
Annexe n° 3 :
évolution des finances des communes
–
France entière
(avec Paris)
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024, en Md€)
.......................................................
176
Annexe n° 4 :
évolution des finances des EPCI
–
France entière
–
Budgets principaux et annexes (en Md€ 2018 –
2024)
.......
178
Annexe n° 5 :
évolution des finances départementales
–
France
entière
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024, en Md€)
.......................................................
180
Annexe n° 6 :
évolution des finances régionales
–
France entière
–
Budgets principaux et annexes (2018
–
2024, en Md€)
......
182
Annexe n° 7 :
la situation financière des collectivités
des départements et régions d’outre
-mer
–
Budgets
principaux et annexes (2018
–
2024,
en Md€)
....................
184
Annexe n° 8 :
évolution des finances des syndicats
–
France entière
–
Budgets principaux et annexes (2018
–
2024, en Md€)
......
186
Annexe n° 9 :
présentation fonctionnelle des dépenses
du « bloc communal »
........................................................
188
Annexe n° 10 : le fonds national de péréquation des droits de mutation
à titre onéreux des départements
.........................................
190
Annexe n° 11 : le fonds de sauvegarde des départements
............................
192
Annexe n° 12 : présentation fonctionnelle des dépenses
des départements
.................................................................
194
Annexe n° 13 : les dépenses de RSA par départements
...............................
195
Annexe n° 14
: les dépenses d’APA par département
..................................
196
Annexe n° 15 : présentation fonctionnelle des dépenses des régions
..........
197
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COUR DES COMPTES
172
Annexe n° 1 :
évolution des finances
des collectivités locales
–
France entière
189
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024
, en Md€)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS DE
FONCTIONNEMENT (a)
218,5
224,4
220,3
231,6
242,9
251,3
258,2
+ 6,9
2,7 %
15,0 %
Produit de la fiscalité
144,3
149,1
147,1
153,1
161,1
166,2
169,6
+ 3,5
2,1
%
13,8 %
Impôts locaux
85,3
88,2
90,0
57,6
59,7
56,2
58,7
+ 2,6
4,6
%
-33,4 %
Autres impôts et taxes
58,8
60,7
57,1
95,6
101,4
110,0
110,8
+ 0,8
0,7
%
82,4 %
Fiscalité reversée
0,1
0,2
0,0
-0,1
0,1
0,1
0,1
+ 0,1
116,6
%
-43,6 %
Dotations et participations
47,5
48,0
48,6
51,1
52,2
54,0
54,7
+ 0,8
1,4
%
14,1 %
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
26,7
27,3
24,6
27,4
29,6
31,1
33,8
+ 2,7
8,6
%
23,6 %
CHARGES RÉELLES
DE FONCTIONNEMENT
(b)
182,7
185,5
185,4
190,3
200,0
211,8
220,5
+ 8,7
4,1 %
18,9 %
Achats de biens et services
38,5
39,9
38,6
40,8
44,5
48,7
51,8
+ 3,1
6,3 %
29,9 %
Dépenses de personnel
64,2
65,3
66,0
67,9
71,4
74,8
78,4
+ 3,6
4,8
%
20,0 %
Aides à la personne et frais
d'hébergement
33,5
34,2
34,9
35,8
36,2
38,5
40,5
+ 2,0
5,1
%
18,2 %
Subventions de
fonctionnement
15,6
15,9
15,6
15,8
16,1
16,4
16,8
+ 0,4
2,6
%
6,2 %
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
23,9
23,8
23,6
23,6
25,6
26,5
26,1
- 0,4
-1,4
%
9,5 %
Charges financières
4,4
4,1
3,9
3,6
3,5
4,5
5,1
+ 0,6
13,5
%
24,0 %
Autres dépenses
(y compris exceptionnelles)
2,6
2,3
2,8
2,7
2,7
2,4
1,8
- 0,6
-25,3
%
-21,3 %
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
35,8
38,9
34,9
41,3
42,9
39,4
37,7
- 1,8
-4,5 %
-3,2 %
Remboursement d'emprunts
(d)
15,6
15,6
15,8
15,7
16,7
16,7
16,9
+ 0,2
1,5
%
8,1 %
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
20,2
23,3
19,1
25,6
26,2
22,8
20,7
- 2,0
-8,9 %
-10,9 %
189
Y compris les départements de Martinique, de Guyane, de Corse-du-Sud, de Haute-
Corse et les régions de Corse, Martinique et Guyane. Les comptes des syndicats ne sont
pas pris en compte.
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ANNEXES
173
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
35,8
38,9
34,9
41,3
42,9
39,4
37,7
- 1,8
-4,5 %
-3,2 %
Remboursement d'emprunts
(d)
15,6
15,6
15,8
15,7
16,7
16,7
16,9
+ 0,2
1,5
%
8,1
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
20,2
23,3
19,1
25,6
26,2
22,8
20,7
- 2,0
-8,9 % -10,9 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
22,4
24,0
23,6
24,8
25,7
27,5
28,8
+ 1,3
4,6 %
19,9 %
FCTVA
5,0
5,3
5,7
5,9
5,7
5,9
6,5
+ 0,6
9,4
%
22,9
%
Subventions d'équipement
reçues
10,2
11,4
11,8
12,6
13,4
15,4
16,7
+ 1,3
8,4
%
45,8
%
Autres recettes
7,2
7,3
6,2
6,3
6,6
6,2
5,6
- 0,6
-9,5
%
-23,0
%
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
42,6
47,3
42,7
50,4
51,9
50,3
49,5
- 0,8
-1,5 %
4,7 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
57,0
64,5
59,9
63,6
67,9
72,5
77,4
+ 4,9
6,8 %
20,1 %
Dépenses d'équipement
42,3
48,0
41,7
45,3
49,3
53,2
56,8
+ 3,6
6,7
%
18,5
%
Subventions d'équipement
versées
11,6
13,2
14,8
15,0
15,3
16,2
17,0
+ 0,8
5,0
%
29,4
%
Autres dépenses
3,1
3,3
3,4
3,3
3,4
3,0
3,6
+ 0,5
17,5
%
6,4
%
BESOIN DE
FINANCEMENT
(i=h-g)
14,4
17,2
17,2
13,2
16,0
22,2
27,9
+ 5,7
25,7 %
62,4 %
Emprunts souscrits (j)
15,6
16,4
19,8
18,1
18,8
18,2
23,8
+ 5,6
30,5
%
45,4
%
Variation du fonds
de roulement (k=j-i)
1,2
-0,8
2,6
4,9
2,8
-4,0
-4,1
- 0,1
3,5
% 404,9
%
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
175,2
175,5
180,7
182,9
185,4
187,3
194,5
+ 7,2
3,9 %
10,8 %
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
4,9
4,5
5,2
4,4
4,3
4,7
5,2
+ 0,4
8,8
%
14,5
%
Compte au Trésor
45,2
45,5
51,3
58,8
59,6
55,1
49,6
- 5,4
-9,9
%
9,0
%
Crédits de Trésorerie
2,9
3,5
5,3
7,5
2,2
2,2
3,0
+ 0,8
35,3
%
-14,2
%
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COUR DES COMPTES
174
Annexe n° 2 :
évolution des finances
des collectivités du bloc communal
–
France entière
190
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024
, en Md€
)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS
DE FONCTIONNEMENT
(a)
126,8
129,7
128,0
133,5
141,5
149,7
155,4
+ 5,7
3,8 %
19,8 %
Produit de la fiscalité
76,0
78,1
78,6
80,1
85,1
91,5
94,8
+ 3,3
3,6 %
21,4 %
Impôts locaux
57,2
58,8
60,0
51,9
54,1
54,0
56,8
+ 2,8
5,1 %
-3,5 %
Autres impôts et taxes
18,2
18,6
18,0
27,6
30,4
36,8
37,3
+ 0,5
1,3 % 100,8 %
Fiscalité reversée
0,6
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
+ 0,0
5,0%
-1,4 %
Dotations et participations
28,3
28,5
29,0
30,7
31,1
32,0
33,0
+ 1,0
3,0%
15,6 %
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
22,6
23,1
20,4
22,8
25,4
26,2
27,7
+ 1,4
5,5 %
19,8 %
CHARGES RÉELLES
DE FONCTIONNEMENT
(b)
104,8
106,6
106,2
109,5
116,3
123,3
129,2
+ 6,0
4,8 %
21,3 %
Achats de biens
et services
30,9
32,1
30,7
32,6
35,8
39,0
40,7
+ 1,7
4,3 %
26,9 %
Dépenses de personnel
48,3
49,1
49,6
51,0
53,7
55,9
58,9
+ 3,0
5,3 %
19,9 %
Aides à la personne
et frais d'hébergement
1,8
1,8
1,9
2,0
2,0
2,2
2,3
+ 0,1
5,2 %
23,8 %
Subventions de
fonctionnement
9,0
8,9
8,9
8,8
9,1
9,5
10,2
+ 0,6
6,8 %
14,1 %
Autres charges de gestion
courante (hors
subventions)
9,6
9,7
10,0
10,5
11,1
11,7
12,3
+ 0,6
5,0 %
27,1 %
Charges financières
3,0
2,9
2,7
2,5
2,4
2,9
3,2
+ 0,3
10,1 %
11,8 %
Autres dépenses
(y compris exceptionnelles)
2,2
2,1
2,5
2,2
2,1
2,0
1,7
- 0,3 -15,9 % -20,2 %
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
22,0
23,1
21,8
24,0
25,2
26,5
26,2
- 0,3
-1,2 %
13,3 %
190
Communes, communautés de communes, communautés d’agglomération,
communautés urbaines, métropoles y compris la métropole de Lyon et les
établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris. Ont été retenus les
budgets principaux et l’ensemble des budgets annexes en nomenclature M14, M57 et
M4 et ses déclinaisons. Ont été ajoutées les données financières du département de Paris
entre 2014 et 2018, de manière à conserver un périmètre cohérent avec la fusion entre
la ville et le département à compter de 2019.
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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ANNEXES
175
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
Remboursement d'emprunts
(d)
10,5
10,5
10,3
10,8
11,3
11,1
11,2
+ 0,0
0,4 %
6,3 %
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
11,6
12,6
11,5
13,2
14,0
15,4
15,0
- 0,3
-2,3 %
19,1 %
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
22,0
23,1
21,8
24,0
25,2
26,5
26,2
- 0,3
-1,2%
13,3%
Remboursement d'emprunts
(d)
10,5
10,5
10,3
10,8
11,3
11,1
11,2
+ 0,0
0,4%
6,3%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
11,6
12,6
11,5
13,2
14,0
15,4
15,0
- 0,3
-2,3%
19,1%
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
16,1
17,0
15,9
16,9
17,6
18,1
18,9
+ 0,9
4,8%
10,9%
FCTVA
3,6
3,9
4,2
4,3
4,0
4,1
4,6
+ 0,5
11,9%
19,6%
Subventions d'équipement
reçues
6,4
7,0
6,7
7,5
8,0
8,7
9,7
+ 1,0
11,3%
39,4%
Autres recettes
6,1
6,2
5,0
5,1
5,5
5,2
4,5
- 0,6
-12,0%
26,6%
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
27,7
29,7
27,4
30,1
31,6
33,4
33,9
+ 0,5
1,5%
14,4%
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT
(h)
37,7
42,9
36,5
38,6
42,2
45,6
50,0
+ 4,5
9,8%
16,6%
Dépenses d'équipement
33,1
37,8
31,6
33,6
36,9
40,5
44,6
+ 4,1
10,0%
17,9%
Subventions d'équipement
versées
2,3
2,5
2,7
2,7
2,8
2,9
3,1
+ 0,1
5,0%
21,5%
Autres dépenses
2,4
2,5
2,2
2,3
2,5
2,1
2,4
+ 0,3
12,3%
-6,5%
BESOIN DE
FINANCEMENT (i=h-g)
10,1
13,2
9,1
8,5
10,7
12,1
16,1
+ 4,0
32,6%
21,7%
Emprunts souscrits (j)
10,4
11,8
11,2
11,3
12,9
11,8
13,6
+ 1,9
15,9%
15,2%
Variation du fonds
de roulement (k=j-i)
0,3
-1,4
2,0
2,8
2,2
-0,4
-2,5
- 2,1 553,2%
77,0%
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
114,8
115,7
117,3
117,7
119,7
120,5
123,4
+ 2,8
2,3%
6,6%
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
5,2
5,0
5,4
4,9
4,7
4,6
4,7
+ 0,2
3,5%
-5,9%
Compte au Trésor
35,6
35,0
38,6
43,4
45,2
44,5
42,0
- 2,6
-5,8%
19,9%
Crédits de Trésorerie
1,1
1,4
2,6
3,7
1,4
1,5
2,1
+ 0,6
36,3%
51,9%
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
176
Annexe n° 3 :
évolution des finances
des communes
–
France entière (avec Paris)
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024,
en Md€
)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS
DE FONCTIONNEMENT
(a)
86,1
87,2
84,9
88,3
92,9
97,6
100,5
+ 3,0
3,0 %
15,3 %
Produit de la fiscalité
54,9
55,9
56,0
57,2
59,7
63,4
65,2
+ 1,8
2,8 %
16,7 %
Impôts locaux
34,4
35,4
36,1
35,9
37,7
41,3
43,4
+ 2,2
5,3 %
22,7 %
Autres impôts et taxes
8,1
8,3
7,7
9,1
9,8
9,9
9,4
- 0,5
-5,1 %
13,4 %
Fiscalité reversée
12,4
12,2
12,1
12,2
12,2
12,3
12,4
+ 0,1
0,7 %
1,4 %
Dotations et participations
17,9
17,9
18,2
18,6
19,2
19,8
20,4
+ 0,5
2,6 %
13,8 %
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
13,4
13,4
10,7
12,4
14,0
14,3
15,0
+ 0,7
4,7 %
11,4 %
CHARGES RÉELLES
DE FONCTIONNEMENT
(b)
72,8
73,2
72,1
74,1
78,5
82,2
85,6
+ 3,5
4,2 %
17,0 %
Achats de biens et services
18,4
18,8
17,4
18,5
20,6
22,3
23,1
+ 0,9
3,8 %
23,3 %
Dépenses de personnel
38,4
38,8
38,9
39,9
41,8
43,3
45,3
+ 2,0
4,5 %
16,7 %
Aides à la personne et frais
d'hébergement
1,1
1,1
1,1
1,2
1,2
1,3
1,3
+ 0,1
6,1 %
22,6 %
Subventions de
fonctionnement
5,8
5,8
5,7
5,6
5,8
6,0
6,3
+ 0,3
5,2 %
9,1 %
Autres charges
de gestion courante
(hors subventions)
5,8
5,7
5,9
6,1
6,4
6,5
6,9
+ 0,3
5,1 %
20,2 %
Charges financières
2,0
1,9
1,7
1,6
1,5
1,7
1,8
+ 0,2
9,0 %
-0,1 %
Autres dépenses
(y compris exceptionnelles)
1,2
1,2
1,4
1,2
1,1
1,0
0,8
- 0,2 - 21,8 % - 30,1 %
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
13,4
14,0
12,8
14,1
14,4
15,4
14,9
- 0,5
-3,3 %
6,5 %
Remboursement d'emprunts
(d)
6,7
6,8
6,6
6,8
6,8
6,9
6,9
- 0,0
-0,3 %
1,0 %
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
6,7
7,2
6,1
7,4
7,6
8,5
8,0
- 0,5
-5,7 %
11,8 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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ANNEXES
177
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
13,4
14,0
12,8
14,1
14,4
15,4
14,9
- 0,5
-3,3 %
6,5 %
Remboursement d'emprunts
(d)
6,7
6,8
6,6
6,8
6,8
6,9
6,9
- 0,0
-0,3 %
1,0 %
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
6,7
7,2
6,1
7,4
7,6
8,5
8,0
- 0,5
-5,7 %
11,8 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
11,8
12,2
11,4
11,6
12,2
12,8
13,4
+ 0,6
4,8 %
10,0 %
FCTVA
2,6
2,8
3,1
3,0
2,8
2,9
3,2
+ 0,3
10,9 %
14,3 %
Subventions d'équipement
reçues
4,8
5,2
5,0
5,3
5,6
6,3
7,1
+ 0,8
13,0 %
37,4 %
Autres recettes
4,4
4,2
3,3
3,3
3,7
3,6
3,1
- 0,5 - 14,5 % - 26,6 %
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
18,5
19,4
17,5
19,0
19,8
21,3
21,4
+ 0,1
0,6 %
10,6 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
24,0
27,1
22,3
23,7
26,1
28,5
31,2
+ 2,7
9,3 %
14,9 %
Dépenses d'équipement
21,7
24,7
20,0
21,2
23,7
26,1
28,6
+ 2,5
9,5 %
15,7 %
Subventions d'équipement
versées
1,3
1,5
1,4
1,5
1,5
1,5
1,6
+ 0,0
3,0 %
6,3 %
Autres dépenses
1,0
1,0
0,9
1,0
0,9
0,9
1,0
+ 0,1
14,8 %
6,5 %
BESOIN DE
FINANCEMENT (i=h-g)
5,4
7,8
4,8
4,7
6,3
7,2
9,7
+ 2,5
35,0 %
25,5 %
Emprunts souscrits (j)
6,1
6,7
6,1
6,9
7,7
6,7
7,6
+ 0,9
14,1 %
13,8 %
Variation du fonds de
roulement (k=j-i)
0,7
-1,1
1,3
2,2
1,4
-0,6
-2,1
- 1,6 283,3 %
96,6 %
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
72,1
71,7
70,6
70,6
71,4
71,2
72,0
+ 0,8
1,1 %
0,4 %
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
5,4
5,1
5,5
5,0
5,0
4,6
4,8
+ 0,2
4,5 %
-5,8 %
Compte au Trésor
25,7
25,2
26,7
29,1
31,5
30,7
28,8
- 1,9
-6,2 %
14,6 %
Crédits de Trésorerie
0,6
0,8
1,0
1,2
0,9
0,9
1,3
+ 0,4
41,3 %
54,0 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
178
Annexe n° 4 :
évolution des finances des EPCI
–
France entière
–
Budgets principaux et annexes
(
en Md€
2018
–
2024)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS
DE FONCTIONNEMENT
(a)
43,1
44,9
45,6
47,7
51,1
54,8
57,4
+ 2,7
4,8 %
27,9 %
Produit de la fiscalité
21,1
22,2
22,6
22,9
25,4
28,1
29,6
+ 1,5
5,4 %
33,2 %
Impôts locaux
22,7
23,4
23,9
15,9
16,4
12,8
13,3
+ 0,6
4,5 %
-43,0 %
Autres impôts et taxes
10,2
10,3
10,2
18,5
20,6
27,0
28,0
+ 1,0
3,7 % 170,6 %
Fiscalité reversée
-11,8
-11,6
-11,5
-11,6
-11,6
-11,7
-11,7
- 0,1
0,4 %
1,6 %
Dotations et participations
11,4
11,7
11,9
13,1
12,9
13,3
13,7
+ 0,4
3,3 %
17,3 %
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
10,6
11,0
11,1
11,8
12,8
13,4
14,1
+ 0,7
5,2 %
28,2 %
CHARGES RÉELLES
DE FONCTIONNEMENT
(b)
34,5
35,8
36,5
37,9
40,3
43,7
46,1
+ 2,5
5,6 %
29,0 %
Achats de biens et services
12,8
13,6
13,7
14,4
15,6
17,1
18,0
+ 0,8
5,0 %
32,0 %
Dépenses de personnel
10,9
11,3
11,7
12,1
12,9
13,7
14,6
+ 0,9
6,8 %
29,2 %
Aides à la personne et frais
d'hébergement
0,7
0,7
0,8
0,8
0,8
0,9
0,9
+ 0,0
3,8 %
25,4 %
Subventions de
fonctionnement
3,3
3,2
3,2
3,3
3,4
3,6
4,0
+ 0,3
9,6 %
23,3 %
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
4,7
4,9
5,1
5,3
5,7
6,1
6,4
+ 0,3
4,1 %
30,4 %
Charges financières
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
1,2
1,4
+ 0,1
11,5 %
32,3 %
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles)
0,9
0,9
1,1
1,0
1,0
1,0
0,9
- 0,1
-9,6 %
-8,0 %
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
8,7
9,1
9,1
9,9
10,8
11,1
11,3
+ 0,2
1,8 %
23,6 %
Remboursement d'emprunts
(d)
3,8
3,7
3,7
4,0
4,4
4,2
4,3
+ 0,1
1,5 %
16,2 %
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
4,9
5,4
5,4
5,8
6,4
6,9
7,0
+ 0,1
2,0 %
28,6 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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ANNEXES
179
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
8,7
9,1
9,1
9,9
10,8
11,1
11,3
+ 0,2
1,8 %
23,6 %
Remboursement d'emprunts
(d)
3,8
3,7
3,7
4,0
4,4
4,2
4,3
+ 0,1
1,5 %
16,2 %
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
4,9
5,4
5,4
5,8
6,4
6,9
7,0
+ 0,1
2,0 %
28,6 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
4,9
5,7
5,3
6,0
6,1
6,1
6,5
+ 0,4
7,1 %
14,9 %
FCTVA
0,9
1,0
1,1
1,4
1,2
1,2
1,4
+ 0,2
14,3 %
34,3 %
Subventions d'équipement
reçues
2,3
2,7
2,5
2,9
3,2
3,4
3,7
+ 0,3
10,3 %
38,8 %
Autres recettes
1,7
2,0
1,7
1,8
1,8
1,5
1,4
- 0,1
-5,9 %
-27,7 %
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
9,8
11,1
10,7
11,9
12,5
13,0
13,5
+ 0,6
4,4 %
21,6 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
14,4
16,6
15,0
15,6
16,9
17,9
19,9
+ 2,0
11,1 %
19,9 %
Dépenses d'équipement
11,4
13,1
11,6
12,4
13,2
14,4
16,0
+ 1,6
11,0 %
21,9 %
Subventions d'équipement
versées
1,7
1,9
2,1
1,9
2,1
2,3
2,6
+ 0,3
12,2 %
35,0 %
Autres dépenses
1,3
1,6
1,3
1,3
1,5
1,2
1,3
+ 0,1
11,2 %
-15,7 %
BESOIN DE
FINANCEMENT (i=h-g)
4,6
5,5
4,3
3,8
4,4
4,9
6,4
+ 1,4
29,0 %
16,3 %
Emprunts souscrits (j)
4,3
5,2
5,1
4,4
5,2
5,1
6,0
+ 0,9
18,4 %
17,0 %
Variation du fonds de
roulement (k=j-i)
-0,3
-0,3
0,8
0,6
0,8
0,2
-0,3
- 0,5
nd
3,9 %
ENCOURS DE LA DETTE
(l)
43,2
44,5
47,1
47,5
48,6
49,6
51,6
+ 2,1
4,2 %
16,1 %
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
5,0
4,9
5,2
4,8
4,5
4,5
4,6
+ 0,1
2,4 %
-6,1 %
Compte au Trésor
9,9
9,8
12,0
14,3
13,6
13,8
13,1
- 0,7
-5,0 %
33,4 %
Crédits de Trésorerie
0,5
0,5
1,6
2,5
0,6
0,6
0,8
+ 0,2
28,7 %
48,4 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
180
Annexe n° 5 :
évolution des finances
départementales
–
France entière
–
Budgets
principaux et annexes (2018
–
2024
, en Md€
)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS DE
FONCTIONNEMENT (a)
63,6
65,7
65,3
69,7
71,9
71,2
71,7
+ 0,6
0,8 %
9,2 %
Produit de la fiscalité
44,6
46,7
46,6
50,5
52,2
50,3
49,4
- 0,9
-1,7
%
5,9
%
Impôts locaux
18,4
19,0
19,3
5,0
4,9
1,4
1,2
- 0,2 -
11,5
% -
93,4
%
Autres impôts et taxes
24,8
26,3
25,9
44,1
46,0
47,5
46,9
- 0,7
-1,4
%
78,4
%
Fiscalité reversée
1,4
1,4
1,3
1,4
1,4
1,3
1,3
- 0,0
-0,2
%
-2,9
%
Dotations et participations
15,5
15,5
15,3
15,6
16,1
16,9
17,6
+ 0,7
4,3
%
13,7
%
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
3,5
3,6
3,5
3,6
3,6
4,0
4,7
+ 0,7
17,7
%
31,5
%
CHARGES RÉELLES
DE FONCTIONNEMENT
(b)
55,6
56,4
57,3
58,1
60,5
64,1
66,2
+ 2,2
3,4 %
17,5 %
Achats de biens et services
4,0
4,0
4,0
4,0
4,3
4,7
4,7
+ 0,1
1,6
%
17,4
%
Dépenses de personnel
12,0
12,1
12,3
12,6
13,3
14,2
14,7
+ 0,5
3,3
%
20,9
%
Aides à la personne et frais
d'hébergement
30,9
31,7
32,2
32,7
32,9
34,7
36,4
+ 1,7
4,9
%
14,8
%
Subventions de
fonctionnement
1,9
1,9
2,0
2,0
2,1
2,3
2,3
- 0,0
-0,3
%
21,6
%
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
5,8
5,8
6,0
6,1
6,7
7,2
7,3
+ 0,1
0,8
%
25,4
%
Charges financières
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
0,8
0,9
+ 0,1
12,0
%
22,9
%
Autres dépenses
(y compris exceptionnelles)
0,3
0,1
0,2
0,1
0,6
0,3
0,0
- 0,2
-81,1
%
-63,2
%
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
8,0
9,4
8,0
11,5
11,4
7,1
5,5
- 1,6
-22,7 %
-41,3 %
Remboursement d'emprunts
(d)
3,1
3,3
3,1
3,2
3,4
3,3
3,2
- 0,1
-3,7
%
-3,9
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
4,9
6,1
4,9
8,3
8,1
3,8
2,3
- 1,5
-39,2 %
-61,8 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
181
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
8,0
9,4
8,0
11,5
11,4
7,1
5,5
- 1,6
- 22,7 %
- 41,3 %
Remboursement d'emprunts
(d)
3,1
3,3
3,1
3,2
3,4
3,3
3,2
- 0,1
-3,7
%
-3,9
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
4,9
6,1
4,9
8,3
8,1
3,8
2,3
- 1,5
-39,2 %
-61,8 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
2,2
2,3
2,3
2,5
2,7
3,1
3,0
- 0,1
-4,3 %
30,0 %
FCTVA
0,8
0,9
1,0
1,0
1,1
1,2
1,2
+ 0,0
2,2
%
37,1
%
Subventions d'équipement
reçues
1,0
1,1
1,0
1,1
1,3
1,7
1,5
- 0,1
-8,8
%
44,0
%
Autres recettes
0,4
0,4
0,3
0,4
0,3
0,3
0,3
- 0,0
-5,1
%
-27,3
%
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
7,1
8,4
7,1
10,9
10,8
6,9
5,3
- 1,6
-23,4 %
-36,4 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
9,2
10,4
10,5
11,6
12,4
12,8
12,3
- 0,5
-3,7 %
18,4 %
Dépenses d'équipement
6,0
6,7
6,8
7,8
8,4
8,6
8,4
- 0,2
-2,8
%
24,1
%
Subventions d'équipement
versées
3,0
3,4
3,4
3,5
3,7
3,8
3,6
- 0,2
-5,0
%
7,0
%
Autres dépenses
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
- 0,0
-11,1
%
23,4
%
BESOIN DE
FINANCEMENT
(i=h-g)
2,1
2,0
3,4
0,7
1,6
5,8
7,0
+ 1,2
19,9 %
246,0 %
Emprunts souscrits (j)
2,5
2,5
3,9
3,0
2,5
3,0
5,4
+ 2,4
80,8
% 118,0
%
Variation du fond
de roulement (k=j-i)
0,5
0,5
0,6
2,2
0,9
-2,8
-1,5
+ 1,3
-45,6
% -
415,5
%
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
32,5
31,7
32,8
32,3
31,5
31,2
33,5
+ 2,2
7,2 %
5,4 %
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
4,1
3,4
4,1
2,8
2,8
4,4
6,1
+ 1,7
38,7
%
79,7
%
Compte au Trésor
7,1
7,3
8,1
10,0
11,9
8,8
6,5
- 2,3
-26,5
%
-11,1
%
Crédits de Trésorerie
0,3
0,2
0,3
0,3
0,0
0,1
0,2
+ 0,1 136,5
%
-20,1
%
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
182
Annexe n° 6 :
évolution des finances régionales
–
France entière
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024
, en Md€
)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS DE
FONCTIONNEMENT (a)
28,0
29,0
26,9
28,4
29,5
30,4
31,0
+ 0,7
2,1 %
6,8 %
Produit de la fiscalité
23,7
24,4
22,0
22,5
23,8
24,4
25,4 + 1,0
4,2
%
4,3
%
Impôts locaux
9,7
10,3
10,6
0,7
0,7
0,7
0,7 - 0,0 -
1,6
% -
93,2
%
Autres impôts et taxes
15,8
15,9
13,2
23,8
25,0
25,6
26,6 + 1,0
3,9
%
67,6
%
Fiscalité reversée
-1,8
-1,8
-1,9
-2,0
-1,9
-1,9
-1,9 + 0,0
-2,2
%
2,8
%
Dotations et participations
3,7
4,0
4,3
4,9
5,1
5,1
4,2 - 0,9 -18,0
%
4,4
%
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
0,6
0,7
0,6
0,9
0,6
0,9
1,4 + 0,5
61,1
% 116,8
%
CHARGES RÉELLES DE
FONCTIONNEMENT (b)
22,3
22,6
21,9
22,6
23,3
24,5
25,0
+ 0,5
2,1 %
10,9 %
Achats de biens et services
3,6
3,8
3,9
4,2
4,4
5,0
6,3 + 1,3
25,9
%
68,6
%
Dépenses de personnel
4,0
4,1
4,1
4,3
4,4
4,7
4,8 + 0,2
3,6
%
18,8
%
Aides à la personne et frais
d'hébergement
0,8
0,7
0,8
1,1
1,2
1,7
1,8 + 0,1
8,4
% 153,8
%
Subventions de fonctionnement
4,7
5,0
4,7
5,0
4,9
4,6
4,3 - 0,2
-4,8
% -13,8
%
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
8,6
8,4
7,7
7,1
7,8
7,6
6,6 - 1,0 -
13,4
% -21,7
%
Charges financières
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,9
1,1 + 0,2
26,4
%
84,7
%
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles)
0,1
0,0
0,2
0,4
0,0
0,1
0,1 - 0,1 -54,8
%
50,5
%
ÉPARGNE BRUTE (c=a-b)
5,7
6,5
5,1
5,8
6,2
5,9
6,0
+ 0,1
2,2 %
-7,2 %
Remboursement d'emprunts (d)
2,0
1,8
2,3
1,7
2,1
2,3
2,6 + 0,3
14,4
%
39,7
%
ÉPARGNE NETTE (e=c-d)
3,7
4,6
2,7
4,0
4,1
3,6
3,4
- 0,2
-5,4 %
-25,9 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
183
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
5,7
6,5
5,1
5,8
6,2
5,9
6,0
+ 0,1
2,2 %
-7,2 %
Remboursement d'emprunts
(d)
2,0
1,8
2,3
1,7
2,1
2,3
2,6
+ 0,3
14,4
%
39,7
%
ÉPARGNE NETTE (e=c-d)
3,7
4,6
2,7
4,0
4,1
3,6
3,4
- 0,2
-5,4 %
-25,9 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
4,1
4,6
5,4
5,4
5,4
6,3
6,8
+ 0,5
8,6 %
47,5 %
FCTVA
0,6
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,6
+ 0,0
6,7
%
23,2
%
Subventions d'équipement
reçues
2,8
3,4
4,0
4,0
4,0
5,0
5,4
+ 0,5
9,3
%
59,5
%
Autres recettes
0,7
0,7
0,9
0,8
0,8
0,8
0,8
+ 0,0
5,4
%
9,2
%
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
7,8
9,3
8,2
9,4
9,5
9,9
10,3
+ 0,3
3,5 %
10,9 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
10,1
11,2
12,9
13,4
13,3
14,2
15,1
+ 0,9
6,6 %
34,9 %
Dépenses d'équipement
3,2
3,4
3,3
3,9
3,9
4,1
3,9
- 0,2
-5,4
%
14,6
%
Subventions d'équipement
versées
6,4
7,2
8,7
8,8
8,8
9,4
10,3
+ 0,9
9,0
%
42,6
%
Autres dépenses
0,5
0,6
0,9
0,7
0,6
0,6
0,9
+ 0,3
51,8
%
57,2
%
BESOIN DE
FINANCEMENT (i=h-g)
2,3
1,9
4,7
4,0
3,7
4,2
4,8
+ 0,6
13,8 %
149,1 %
Emprunts souscrits (j)
2,7
2,0
4,7
3,8
3,4
3,5
4,7
+ 1,2
35,9
% 132,2
%
Variation du fonds de
roulement (k=j-i)
0,4
0,1
0,0
-0,1
-0,4
-0,8
-0,1
+ 0,7 -
84,9
% -228,3
%
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
27,9
28,0
30,5
33,0
34,3
35,5
37,7
+ 2,1
6,0 %
34,4 %
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
4,8
4,3
6,0
5,7
5,5
6,1
6,3
+ 0,2
3,7
%
44,8
%
Compte au Trésor
2,5
3,2
4,5
5,4
2,6
1,7
1,2
- 0,5
-30,3
%
-62,9
%
Crédits de Trésorerie
1,6
1,9
2,3
3,5
0,7
0,6
0,8
+ 0,1
21,9
%
-61,0
%
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
184
Annexe n° 7 :
la situation financière
des collectivités des départements et régions
d’outre
-mer
–
Budgets principaux et annexes
(2018
–
2024
, en Md€
)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS DE
FONCTIONNEMENT (a)
8,8
9,0
8,2
8,7
9,2
9,8
10,0
+ 0,2
2,2 %
10,9 %
Produit de la fiscalité
5,7
5,8
5,3
5,7
5,9
6,3
6,3
+ 0,1
1,1
%
8,7
%
Impôts locaux
1,7
1,8
1,8
1,3
1,3
1,3
1,4
+ 0,0
2,2
%
-23,8
%
Autres impôts et taxes
4,0
4,0
3,5
4,4
4,6
4,9
5,0
+ 0,0
0,7
%
23,3
%
Fiscalité reversée
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
+ 0,0 -
29,0
%
-
5721,0
%
Dotations et participations
2,6
2,6
2,3
2,4
2,5
2,8
2,9
+ 0,0
1,6
%
11,0
%
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
0,5
0,6
0,6
0,7
0,7
0,7
0,8
+ 0,1
14,1
%
30,1
%
CHARGES RÉELLES DE
FONCTIONNEMENT (b)
7,9
8,0
7,5
7,6
8,0
8,5
8,7
+ 0,2
1,9 %
8,1 %
Achats de biens et services
1,2
1,3
1,3
1,4
1,5
1,6
1,7
+ 0,1
3,2
%
29,2
%
Dépenses de personnel
3,0
3,1
3,2
3,3
3,5
3,6
3,7
+ 0,1
4,0
%
19,6
%
Aides à la personne et frais
d'hébergement
2,0
2,0
1,3
1,3
1,4
1,5
1,4
- 0,1
-8,6
%
-32,8
%
Subventions de
fonctionnement
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
1,0
1,1
+ 0,0
4,4
%
17,3
%
Autres charges de gestion
courante
(hors subventions)
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
+ 0,0
6,5
%
35,4
%
Charges financières
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
+ 0,0
12,6
%
38,4
%
Autres dépenses
(y compris exceptionnelles)
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
- 0,0
-10,6
%
-41,3
%
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
0,8
1,0
0,8
1,1
1,2
1,3
1,3
+ 0,1
4,3 %
32,9 %
Remboursement d'emprunts
(d)
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,6
+ 0,1
19,7
%
37,2
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
0,5
0,6
0,3
0,7
0,8
0,8
0,8
- 0,0
-4,8 %
29,8 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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ANNEXES
185
(En Md€
)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
0,8
1,0
0,8
1,1
1,2
1,3
1,3
+ 0,1
4,3 %
32,9 %
Remboursement
d'emprunts (d)
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,6
+ 0,1
19,7
%
37,2
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
0,5
0,6
0,3
0,7
0,8
0,8
0,8
- 0,0
-4,8 %
29,8 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
1,1
1,3
1,4
1,3
1,3
1,9
2,4
+ 0,4
22,7 %
87,6 %
FCTVA
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
+ 0,1
26,2
%
62,5
%
Subventions d'équipement
reçues
0,8
0,9
1,1
1,0
0,9
1,5
2,0
+ 0,5
32,0
% 111,0
%
Autres recettes
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,1
- 0,1 -
44,5
%
-22,6
%
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
1,6
1,9
1,7
2,0
2,1
2,7
3,1
+ 0,4
14,7 %
69,4 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
2,2
2,2
2,3
2,5
2,5
3,4
3,4
- 0,0
-0,7 %
52,8 %
Dépenses d'équipement
1,6
1,7
1,5
1,7
1,8
2,4
2,2
- 0,2
-8,7
%
30,6
%
Subventions d'équipement
versées
0,5
0,5
0,6
0,7
0,6
0,9
1,0
+ 0,2
18,6
% 121,6
%
Autres dépenses
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
+ 0,0
18,7
% 147,1
%
BESOIN
DE FINANCEMENT
(i=h-g)
0,6
0,4
0,6
0,5
0,4
0,7
0,2
- 0,4
-63,5 %
-32,0 %
Emprunts souscrits (j)
0,7
0,5
0,6
0,6
0,4
0,6
0,6
+ 0,0
5,0v%
12,3
%
Variation du fonds de
roulement (k=j-i)
0,1
0,2
0,1
0,1
0,0
-0,1
0,3
+ 0,5
Nd 115,1
%
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
5,5
5,6
5,9
6,2
6,1
6,2
6,2
- 0,0
-0,4 %
9,7 %
Ratio de désendettement
(en années) (l/c)
6,5
5,6
7,8
5,6
5,0
4,9
4,6
- 0,4
-3,2
%
-17,4
%
Compte au Trésor
1,2
1,6
1,8
1,7
1,8
1,7
1,7
+ 0,0
2,5
%
6,2
%
Crédits de Trésorerie
0,1
0,2
0,3
0,2
0,1
0,1
0,1
- 0,0
-1,1
%
-16,4
%
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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COUR DES COMPTES
186
Annexe n° 8 :
évolution des finances des syndicats
–
France entière
–
Budgets principaux
et annexes (2018
–
2024
, en Md€
)
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
PRODUITS RÉELS DE
FONCTIONNEMENT (a)
14,7
15,2
15,0
16,1
16,3
17,6
18,0
+ 0,5
2,8 %
18,4 %
Produit de la fiscalité
2,0
2,1
2,0
2,2
2,0
2,3
2,3
- 0,0
-
0,3
%
7,4
%
Impôts locaux
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
+ 0,0
35,5
%
76,3
%
Autres impôts et taxes
1,9
2,0
1,9
2,1
1,9
2,2
2,1
- 0,1
-2,4
%
4,0
%
Fiscalité reversée
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
- 0,0 -
90,0
% -
90,9
%
Dotations et participations
5,3
5,3
5,3
5,6
5,6
5,9
6,1
+ 0,3
4,6
%
16,9
%
Autres recettes
(y compris exceptionnelles)
7,5
7,9
7,7
8,4
8,7
9,4
9,6
+ 0,2
2,4
%
22,3
%
CHARGES RÉELLES DE
FONCTIONNEMENT (b)
11,1
11,5
11,3
12,0
12,4
13,4
13,8
+ 0,4
2,7 %
19,9 %
Achats de biens et services
5,9
6,2
6,0
6,6
6,8
7,3
7,5
+ 0,2
2,9
%
22,1
%
Dépenses de personnel
2,8
2,8
2,8
2,9
3,1
3,2
3,4
+ 0,2
5,6
%
22,7
%
Aides à la personne
et frais d'hébergement
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
+ 0,0
14,3
%
25,7
%
Subventions de
fonctionnement
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,8
0,8
- 0,0
-0,5
%
1,0
%
Autres charges de gestion
courante
(hors subventions)
0,5
0,6
0,6
0,7
0,7
0,8
0,9
+ 0,1
13,8
%
58,6
%
Charges financières
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,5
0,6
+ 0,1
12,5
%
4,1
%
Autres dépenses
(y compris exceptionnelles)
0,6
0,7
0,6
0,6
0,7
0,8
0,6
- 0,2
-25,9
%
-10,9
%
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
3,6
3,7
3,7
4,2
3,9
4,1
4,2
+ 0,1
3,0 %
13,8 %
Remboursement
d'emprunts (d)
1,6
1,6
1,6
1,7
1,7
1,7
1,8
+ 0,1
3,9
%
9,0
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
1,9
2,1
2,1
2,5
2,1
2,4
2,4
+ 0,1
2,3 %
17,6 %
Les finances publiques locales 2025 - juin 2025
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ANNEXES
187
(En Md€)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Évol.
2024-
2023
Évol.
2024/
2023
Évol.
2024/
2019
ÉPARGNE BRUTE
(c=a-b)
3,6
3,7
3,7
4,2
3,9
4,1
4,2
+ 0,1
3,0 %
13,8 %
Remboursement d'emprunts
(d)
1,6
1,6
1,6
1,7
1,7
1,7
1,8
+ 0,1
3,9
%
9,0
%
ÉPARGNE NETTE
(e=c-d)
1,9
2,1
2,1
2,5
2,1
2,4
2,4
+ 0,1
2,3 %
17,6 %
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (f)
3,2
3,4
3,1
3,6
3,7
3,8
4,1
+ 0,3
6,7 %
19,9 %
FCTVA
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
+ 0,0
7,5
%
37,6
%
Subventions d'équipement
reçues
2,3
2,4
2,3
2,6
2,7
2,8
3,0
+ 0,2
8,0
%
26,7
%
Autres recettes
0,7
0,8
0,6
0,7
0,7
0,7
0,7
+ 0,0
1,5
%
-5,8
%
AUTOFINANCEMENT
PROPRE (g=e+f)
5,2
5,5
5,3
6,1
5,8
6,2
6,5
+ 0,3
5,0 %
19,0 %
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT (h)
7,0
7,5
6,9
7,8
8,1
8,8
9,0
+ 0,2
2,8 %
20,5 %
Dépenses d'équipement
6,3
6,7
6,2
7,0
7,2
7,9
7,9
- 0,0
-0,2
%
16,6
%
Subventions d'équipement
versées
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
+ 0,1
64,5
%
96,1
%
Autres dépenses
0,5
0,6
0,5
0,6
0,7
0,7
0,9
+ 0,1
20,8
%
46,3
%
BESOIN DE
FINANCEMENT (i=h-g)
1,8
2,0
1,7
1,7
2,3
2,6
2,5
- 0,1
-2,5 %
24,7 %
Emprunts souscrits (j)
1,9
1,9
1,7
2,2
2,4
2,4
2,8
+ 0,3
12,7
%
44,5
%
Variation du fonds
de roulement (k=j-i)
0,1
-0,1
0,1
0,5
0,1
-0,1
0,2
+ 0,4
Nd
Nd
ENCOURS
DE LA DETTE (l)
18,4
19,1
19,1
19,8
19,5
20,1
20,9
+ 0,8
4,2 %
9,5 %
Ratio de désendettement (en
années) (l/c)
5,2
5,1
5,1
4,7
5,0
4,9
4,9
+ 0,1
1,2
%
-3,8
%
Compte au Trésor
7,1
7,1
7,1
7,9
8,0
8,2
8,1
- 0,1
-0,9
%
14,0
%
Crédits de Trésorerie
0,3
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,4
- 0,1 - 16,6
%
6,4
%
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COUR DES COMPTES
188
Annexe n° 9 :
présentation fonctionnelle
des dépenses du « bloc communal »
La présentation fonctionnelle des dépenses
permet d’
appréhender
les domaines auxquels elles sont consacrées.
Pour les collectivités du « bloc communal », elle ne couvre pas
l’ensemble de leurs dépenses. En effet, elle n’est obligatoire que pour les
communes de plus de 3 500 habitants. Par ailleurs, elle ne concerne pas les
budgets annexes.
De ce fait, la comptabilité fonctionnelle retrace 79,1 % du total des
charges des communes et 77,3 % de celles des intercommunalités.
Graphique n° 45 :
composition des charges réelles
de fonctionnement des communes et des intercommunalités
par fonction en 2024 (en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Outre des services généraux, les charges de fonctionnement des
communes sont avant tout destinées aux domaines « culture, sport et
jeunesse » et « enseignement
». Le principal domaine d’intervention des
intercommunalités est l’«
environnement », principalement les déchets et
la propreté urbaine, suivi de loin par « culture, sport et jeunesse ».
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ANNEXES
189
La comptabilité fonctionnelle retrace par ailleurs 68,7 % du total des
dépenses
réelles d’investissement
des communes et 74,0 % de celles des
intercommunalités.
Graphique n° 46 :
composition des dépenses réelles
d’investissement des communes et des
intercommunalités
par fonction en 2024 (en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Le premier poste de dépenses d’investissement des communes est le
secteur « aménagement du territoire et habitat
» (plus d’un cinquième des
dépenses), en particulier les aménagements et services urbains. Il est suivi
par les secteurs « culture, sport et jeunesse », « services généraux » et
« enseignement ».
Les dépenses des intercommunalités sont orientées prioritairement
vers le secteur des « transports » (un quart des dépenses), en hausse de
20,0 % par rapport à 2023. Au sein de ce secteur, les trois quarts des
dépenses concernent la voirie. Comme pour les communes, le secteur
« aménagement du territoire et habitat
» concentre plus d’un cinquième des
dépenses. Le secteur « environnement » est le quatrième poste de dépenses,
après les « services généraux ».
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COUR DES COMPTES
190
Annexe n° 10 :
le fonds national de péréquation
des droits de mutation à titre onéreux
des départements
L’inégale répartition des recettes de DMTO entre les départeme
nts
est atténuée par un dispositif national de péréquation : le fonds national de
péréquation des DMTO
191
, créé en 2011, et réformé par l’article 255 de la
loi de finances pour 2020.
Le fonds en vigueur a en effet fusionné le fonds créé en 2011 avec
deux autres fonds : le fonds de solidarité des départements ou FSD, créé en
2014, et le fonds de soutien interdépartemental ou FSID, créé en 2019.
Il est alimenté par deux prélèvements :
-
un prélèvement de 0,34
% du montant de l’assiette des DMTO (0,1
%
pour Mayotte) ;
-
un second prélèvement fixe de 750
M€, répartis entre les départements
dont le montant par habitant de l’assiette est supérieur à 0,75 fois la
moyenne nationale. Ce prélèvement était plafonné jusqu’en 2023 à
12 % du total des recettes de DMTO perçues en année n-1 ; depuis
2024, ce plafond est porté à 15 %.
Le reversement est effectué au sein de trois enveloppes distinctes,
qui reprennent pour l’essentiel les modalités de répartition des trois fonds
antérieurs à 2020.
Les départements peuvent être à la fois contributeurs et bénéficiaires
du fonds. En 2024, trente et un départements
192
sont contributeurs nets, soit
un de plus qu’en 2023.
Un dispositif de thésaurisation est adossé au FNP DMTO : le fonds
de garantie départemental des corrections conjoncturelles. Ainsi, le comité
des finances locales (CFL) peut mettre en réserve tout ou partie du montant
des recettes du FNP DMTO dépassant 1,6 milliard d'euros.
191
Articles L. 3335-2 et R. 3335-2 du code général des collectivités territoriales.
192
Périmètre incluant les départements, la ville de Paris, la métropole de Lyon, les CTU
de Martinique et Guyane, ainsi que la collectivité de Corse.
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ANNEXES
191
Après avoir mis en réserve 248,7
M€ au titre des années 2021 et
2022, le CFL n’a pas procédé à une m
ise en réserve complémentaire en
2023, décidant de reverser directement dans le cadre du FNP DMTO les
sommes collectées aux départements bénéficiaires. En 2024, les ressources
du FNP DMTO excédant 1,6 milliard d’euros, soit 39,5 M€, n’ont pas
davantage été mises en réserve et ont été directement reversées. En
revanche, le CFL a décidé de procéder à la libération du montant précité de
248,7 M€
mis en réserve, soit 2,5 % des recettes de DMTO des
départements en 2024.
À la suite de la libération intégrale des sommes mises en réserve en
son sein, les ressources allouées au fonds de garantie départemental des
corrections conjoncturelles ont un montant nul fin 2024.
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192
Annexe n° 11 :
le fonds de sauvegarde
des départements
Le fonds de sauvegarde des départements a été créé par la loi de finances
pour 2020 (article 208). Il est alimenté par la dynamique de la fraction
supplémentaire de TVA accordée aux départements depuis 2021 (250
M€).
À fin 2023, le fonds s’élève à 50,4 M€, correspondant aux dynamiques
positives de cette fraction en 2022 (21,4
M€) et 2023 (29,0
M€).
L’article 131 de la loi de finances pour 2024 a doublé le montant du
fonds par l’attribution d’un prélèvement
sur les recettes de
l’État
(de 50,4
M€). Ce montant est ainsi porté à 100,8
M€.
Graphique n° 47 :
alimentation (2022-2024) et libération (2024)
du fonds de sauvegarde des départements (en
M€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP.
Le fonds a été mobilisé en 2024 en faveur des départements
considérés comme fragilisés. Les critères de répartition sont fixés par
l’article 252 de la
loi de finances initiale pour 2024. Les collectivités
éligibles doivent remplir deux conditions :
-
un taux d’épargne brute in
férieur à 12 % en moyenne sur les exercices
2021 et 2022 ;
-
un indice de fragilité sociale
193
supérieur à 80 % de la moyenne des
départements.
193
L’indice de fragilité sociale est calculé en fonction de la proportion de bén
éficiaires
des allocations individuelles de solidarité (RSA, allocation personnalisée d’autonomie
et prestation de compensation du handicap dans la population du département et du
revenu par habitant moyen.
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ANNEXES
193
Le reversement est divisé en deux enveloppes égales. La première
repose sur l’indice de fragilité sociale uniquement
, tandis que la seconde
prend en compte ce dernier pondéré par la population.
Les départements suivants ont été bénéficiaires du fonds de
sauvegarde
en 2024 :
Aisne,
Ardennes,
Creuse,
Gers,
Gironde,
Guadeloupe, Marne, Martinique, Meuse, Nièvre, Nord, Seine-Saint-Denis,
Territoire de Belfort, Val-de-Marne.
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COUR DES COMPTES
194
Annexe n° 12 :
présentation fonctionnelle
des dépenses des départements
En 2024, les dépenses sociales par destination (notamment les frais de
personnel et d’achats concourant à l’exercice des compétences des
départements dans le domaine social) ont représenté en moyenne plus des
deux-tiers (69 %) du total des charges de fonctionnement des départements.
Graphique n° 48 :
composition des charges réelles de fonctionnement
des départements par fonction en 2024 (en %)
Source : Cour des c
omptes, d’après des données de la DGFiP
En 2024, les dépenses réelles
d’investissement des départements
ont
été principalement consacrées à des projets en matière de voirie (29 %),
d’enseignement (22
%) et d’aménagement/environnement (22
%).
Graphique n° 49 :
composition des dépenses réelles
d’investissement des départements par fonction en 2024
(en %)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
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ANNEXES
195
Annexe n° 13 :
les dépenses de RSA
par départements
Les dépenses de RSA des départements s’élèvent à 9,4
Md€ en 2024.
Leur répartition est très hétérogène selon les départements. Le montant médian
par habitant est de 151
€. Elles sont corrélées au taux de pauvreté.
Carte n° 2 :
dépenses d’allocations de RSA par habitant en 2024
(en
€) [2] et taux de pauvreté en 2021
194
(en %) [1]
195
Source : Cour d
es comptes, d’après des données de la DGFiP et de l’Insee
194
Le taux de pauvreté en 2021, au niveau national
, s’élevait à 14,5
%.
195
Les dépenses de RSA ne sont pas indiquées pour les départements pour lesquels
elles sont financées par l’
État à la suite de leur recentralisation : Guyane et Mayotte en
2019, La Réunion en 2020, Seine-Saint-Denis et Pyrénées orientales en 2022 et Ariège
en 2023.
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196
Annexe n° 14 :
les dépenses
d’APA
par département
Les dépenses d’APA des départements s’élèvent à 6,9
Md€ en 2024.
Le montant médian par habitant est de 119
€. Ces dépenses sont
globalement corrélées au nombre de personnes âgées.
Carte n° 3 :
dé
penses d’allocations d’APA par habitant en 2024 (en
€)
[2] et taux de personnes âgées de 80 ans et plus en 2021 (en %) [1]
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP et de l’Insee
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ANNEXES
197
Annexe n° 15 :
présentation fonctionnelle
des dépenses des régions
En 2024, les dépenses relatives aux transports publics (transports
ferroviaires, interurbains et scolaires) et à
l’enseignement secondaire
(fonctionnement
des
lycées),
la
formation
professionnelle
et
l’apprentissage
ont représenté plus des deux tiers des charges de
fonctionnement des régions (35 % pour chacun de ces deux domaines).
Graphique n° 50 :
composition des charges réelles
de fonctionnement des régions par fonction en 2024 (en %)
Source
: Cour des comptes, d’après
des données de la DGFiP
En investissement, les transports ont constitué le premier poste de
dépenses des régions (4,6
Md€, soit
37,4 % du total hors fonds européens),
suivis de l
’enseignement du second degré
et de la formation professionnelle
(3,4
Md€, soit
27,9 % du total hors fonds européens), de
l’action
économique (1,7
Md€
, soit 10,9 %) et de
l’aménagement
des territoires
(1,2 Md€, soit 7,7
%).
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198
Graphique n° 51 :
composition des dépenses réelles
d’investissement des régions par fonction en 2024
(en %)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DG
FiP
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