Chapitre I
Bis.
Avis de la Cour sur la cohérence
des tableaux d’équilibre et du tableau
de situation patrimoniale
de la sécurité sociale pour 2024
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_____________________ PRÉSENTATION_____________________
En application des dispositions de l’article LO.
132-3 du code des
juridictions financières, la Cour formule des avis sur la cohérence des
tableaux d’équilibre et du tableau de situation patrimoniale relatifs au
dernier exercice clos, en l’espèce l’exercice 2024. Ces avis sont transmis
au Parlement dans le cadre du présent rapport, publié conjointement au
projet
de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS) de
l’exercice 2024, qui doit être déposé av
ant le 1
er
juin 2025.
Les tableaux d’équilibre, pour l’exercice 2024, correspondent à des
comptes de résultat combinés
39
couvrant, respectivement, l’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes
concourant à leur financement ; cette dernière catégorie comprend un seul
organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
En 2024, le déficit
agrégé de l’ensemble des régimes obligatoires de
base et du FSV a atteint 15,3
Md€, contre 10,8
Md€ en 2023.
Le tableau de la situation patrimoniale correspond à un bilan
combiné des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des
organismes concou
rant à leur financement (FSV), à l’amortissement de leur
dette (Caisse d’amortissement de la dette sociale
- Cades -) et à la mise en
réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites - FRR).
Les fonds propres retracés par le tableau de situation patrimoniale
(- 93,4
Md€ au 31 décembre 2024) et l’endettement financier net de la
sécurité sociale (121
Md€ fin 2024) se sont détériorés respectivement de
1,2
Md€ et de 7,
6
Md€ par rapport à 2023.
Sous certaines observations portant sur leur réalisation, sur leur
présentation et sur la fiabilité des données comptables qui y sont intégrées,
les tableaux soumis à l’avis de la Cour fournissent une représentation
cohérente des recettes, des dépenses et du solde (tableaux d’équilibre), ainsi
que des actifs et passifs (tableau de situation patrimoniale) des entités
comprises dans leurs champs respectifs.
39
La combinaison désigne la consolidation des comptes d’entités sans lien en capital
entre elles, mais entretenant des relations suffisamment étroites pour justifier que soient
établis des comptes communs dans lesquels sont éliminées leurs opérations réciproques.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE
DES TABLEAUX D’ÉQUI
LIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
67
Un calendrier encore extrêmement contraint
Toutes l
es conséquences du nouveau calendrier d’approbation des
tableaux
d’équilibre déterminé par la loi organique n°
2022-354 du 14 mars
2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, notamment par
le dépôt du PLACSS avant le 1
er
juin, n’ont pas été
suffisamment tirées en
matière de production des comptes.
Les dates d
’établissement des annexes
aux comptes des organismes
de sécurité sociale
40
ont été modifiées et avancées afin de faciliter
l’instruction de la Cour.
Toutefois, les dates relatives à la production des
comptes
provisoires
et
définitifs
en
vue
de
la
certification
des comptes des organismes de sécurité sociale sont restées inchangées.
I -
Avis de la Cour
sur la cohérence des tableaux d’équilibre
pour l’exercice 2024
L’article LO.
111-3-13 du code de la sécurité sociale dispose que la
loi
d’approbation d
es comptes de la sécurité sociale «
approuve les
tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant au
financement de ces régimes
».
Pour l’application de ces dispositions, sont soumis à l’approbation
du Parlement, deux tableaux d’équilibre distincts relatifs au dernier
exercice clos
: le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale mentionnés en annexe 1 du PLFSS
2025 ; le tabl
eau d’équilibre des organismes concourant au financement
des régimes précités, cette dernière catégorie comprenant un seul
organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
41
.
40
Arrêté du 2 février 2024 modifiant le calendrier d’établissement et de transmission des
comptes annuels des organismes de sécurité sociale qui avance la date de production des
annexes provisoires (entre le 8 et le 22 mars contre le 31 mars auparavant) ainsi que celle
des annexes définitives (et états financiers) au 5 avril (contre le 15 avril auparavant).
41
Depuis 2016, conformément à une recommandation de la Cour, l’article 1
er
de la loi
de financement de la sécurité sociale intègre une rubrique relative au Fonds de solidarité
vieillesse (FSV) au sein du tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires
de base de sécurité sociale.
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COUR DES COMPTES
68
Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de
base regroupe les données du régime général et celles de trente-et-un
régimes spéciaux, dont le détail est récapitulé en annexe au présent
chapitre.
Établis par la direction de la sécurité sociale (DSS), les tableaux
d’équilibre sont présentés
sous la forme de comptes de résultat retraités et
simplifiés comprenant trois agrégats : le montant total des « recettes », le
montant total des « dépenses » et le « solde ».
Les « recettes » et les « dépenses » ne correspondent pas à des
recettes encaissées ni des dépenses décaissées
42
, mais à des produits et à
des charges d’une comptabilité générale établie en droits constatés
43
,
auxquels certains retraitements sont apportés ; de même, le « solde »
correspond en réalité à un résultat de comptabilité générale, et non à un
solde de trésorerie.
Par nature, les tableaux d’équilibre dans lesquels figurent des
montants globaux de produits et de charges fournissent une information
réduite sur la formation des soldes soumis à l’approbation du Parlement.
A -
Les tableaux d’équilibre pour l’exercice 2024
Les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2024 présentés ci
-
après figureront dans le projet de la loi d’approbation des comptes de la
sécurité sociale 2025 soumis à l’approbation du Parlement.
En 2024, selon les tableaux d’équilibre éta
blis par la DSS au 23 avril
2025, les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ont enregistré un
déficit de 16,4
Md€, contre un déficit de 11,9
Md€ en 2023
44
, tandis que le
FSV est stabilisé sur deux exercices consécutifs à un excédent de 1,1
Md€.
Au
total, l’ensemble constitué par les régimes obligatoires de base de
sécurité sociale et le FSV affiche un déficit de 15,3
Md€, contre un déficit
de 10,8
Md€ en 2023.
42
Comme c’est le cas, par exemple, dans la comptabilité budgétaire de l’État.
43
Depuis 1996, les organismes de sécurité sociale doivent tenir leur comptabilité en
droits constatés.
44
Selon les données du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale
pour 2023, déposé le 31 mai 2024 et non adopté par le Parlement.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
69
Tableau n° 14 :
t
ableau d’équilibre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale au titre de 2024
(en Md€)
Recettes
Dépenses
Soldes
Maladie
239,2
253,0
- 13,8
Accidents du travail et maladies
professionnelles
16,9
16,3
0,7
Vieillesse
288,2
293,8
- 5,6
Famille
58,9
57,8
1,1
Autonomie
41,2
39,9
1,3
Toutes branches en net (*)
(hors transferts entre branches).
626,4
642,8
- 16,4
Toutes branches en net (*) (hors
transferts entre branches, y compris
Fonds de solidarité vieillesse).
627,8
643,1
- 15,3
(*) Le total « toutes branches » est retraité par la neutralisation des transferts entre branches.
Source : DSS
45
Tableau n° 15 :
t
ableau d’équilibre des organismes concourant
au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
En Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Fonds de solidarité vieillesse
21,6
20,5
1,1
Source : DSS
B -
Avis de la Cour
Conformément aux dispositions de l’article LO.
111-4-6 du code de
la sécurité sociale, la Cour exprime un avis sur la cohérence des tableaux
d’équilibre du dernier exercice clos.
45
Les montants totaux de produits et de charges ne correspondent pas à la somme des
produits et des charge
s, compte tenu de l’élimination des produits et charges réciproques
liés à des transferts entre branches ou avec le FSV. Ainsi les charges nettes régimes
obligatoires de sécurité sociale et fonds solidarité vieillesse s’élèvent à 643,1
Md€, les
produits nets à 627,8
Md€.
Par ailleurs, les soldes ne correspondent pas systématiquement
à la différence des montants, en raison de l’application des règles d’arrondis.
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COUR DES COMPTES
70
À cette fin, la Cour s’assure du correct établissement des ta
bleaux
d’équilibre à partir des données comptables des entités entrant dans leur
champ, de l’élimination de l’ensemble des produits et des charges
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements effectués
au regard des principes comptables et de la permanence des méthodes mises
en œuvre. De manière générale, elle apprécie la qualité de l’information
procurée au Parlement à travers et à l’appui des tableaux d’équilibre.
En outre, l’appréciation de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale et du FSV par
leurs auditeurs
externes (Cour des comptes pour les branches et l’activité
de recouvrement du régime général, commissaires aux comptes pour la
plupart des autres régimes et pour le FSV
46
).
E
n application de l’article LO.
111-4-6 du code de la sécurité sociale,
auquel renvoie l’article LO.
132-3 du code des juridictions financières, la
Cour a procédé à des vérifications sur les tableaux d’équilibre de l’exercice
2024 établis par la DSS
, qui seront soumis à l’approbation du Parlement
dans le
projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité et sociale
pour
l’année 2024
.
À l’issue de ces vérifications dans les délais contraints d’examen des
comptes et sur le fondement des éléments d’
information qui lui ont été
communiqués par la direction de la sécurité sociale,
la Cour estime que les
tableaux d’équilibre précités fournissent une représentation cohérente
des recettes, des dépenses et du solde qui en découle au regard des
comptes arrêtés par les entités relevant de leurs périmètres respectifs.
Elle formule néanmoins les observations suivantes :
46
Sur cette question, voir C- 1
infra.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
71
1. des faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et des
difficultés comptables continuent à affecter la fiabilité des comptes retracés
dans les tableaux d’équilibre pour l’exercice 2024, comme le soulignent le
rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale
pour l’exercice 2024 et les rapports d’opinion des commissaires aux
comptes de la Mutualité sociale agricole (MSA), du FSV et de
l’établissement national des invalides de la marine (Énim) pour ce même
exercice (cf. C- 1
infra
) ;
2. les tableaux d’équilibre sont établis en procédant à des
contractions de produits et de charges non conformes au cadre fixé par la
loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour
l’établissement des comptes annuels (cf. C
- 2
infra
).
C -
Motivations détaillées de l’avis de la Cour
1 -
La fiabilité des données comptables intégrées
aux tableaux d’équilibre
Les opinions exprimées par les auditeurs externes sur les comptes
des régimes de base de sécurité sociale et du FSV donnent un éclairage sur
le degré de fiabilité qu’il est possible d’accorder aux données intégrées aux
tableaux d’équilibre.
La situation
de la branche famille conduit la Cour à constater qu’elle
est dans l’impossibilité de certifier les comptes de cette branche pour
l’exercice 2024
47
.
La Cour avait été dans l’impossibilité de certifier les comptes 2023
de la branche famille malgré l’engagement d’un plan d’action
et des
évolutions favorables par rapport à l’exercice précédent sur certains
aspects. Bien que les actions engagées fin 2023 se soient poursuivies, les
indicateurs disponibles au titre de 2024 ne permettent toujours pas à la Cour
de certifier les comptes de la branche.
Cette opinion affecte l’appréciation qui peut être portée sur la ligne
« famille
» du tableau d’équilibre des régimes obligatoires de base, celle
-
ci reprenant de manière agrégée, après retraitement, les produits et les
charges des comptes de la branche famille du régime général et, à
l’identique, son résultat.
47
Voir Cour des comptes,
Rapport de certification des comptes du régime général de
sécurité sociale,
exercice 2024, mai 2025.
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COUR DES COMPTES
72
Dans ses opinions sur les comptes des autres branches du régime
général de sécurité sociale, la Cour a constaté des anomalies comptables de
moindre importance, ains
i que des insuffisances d’éléments probants à
l’appui des montants comptabilisés dues à l’insuffisante capacité des
dispositifs de contrôle interne à prévenir ou à détecter les erreurs
d’attribution et de calcul des prestations sociales.
La certification des comptes
À l’exception de régimes de petite taille auxquels s’attachent des
enjeux financiers limités, les comptes de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale
48
ainsi que ceux du FSV relèvent,
selon les cas :
-
d’une certification p
ar la Cour (régime général de sécurité sociale, régime
des pensions civiles et militaires de l’État, régimes de retraite de
l’Assemblée nationale et du Sénat)
;
-
d’une certification par un ou plusieurs commissaires aux comptes
(15 régimes et le FSV) ;
-
d’un
audit « contractuel » - non conforme aux dispositions applicables qui
prévoient un audit « légal » - effectué par les commissaires aux comptes
de l’organisme auquel la gestion de ces régimes a été déléguée
49
.
48
Mentionnés dans la liste figurant en annexe 1 au PLFSS pour 2025.
49
Régimes gérés par la Caisse des dépôts et consignations, à l’exception de la
CNRACL, ainsi que le régime de retraite de la Banque de France.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
73
Tableau n° 16 :
synthèse des opinions exprimées par les auditeurs
externes sur les états financiers de l’exercice 202
4 des régimes
obligatoires de base et du FSV
Branches du
régime
général
Autres régimes
En % des
charges
brutes
2024
Certification
sans réserve
*
-
CNIEG, Cropéra, régime spécial de
sécurité sociale des personnels de la BDF,
CRPCEN, CRP RATP, CNRACL
Cavimac, CNAVPL, CPRPF, CANSSM,
FATIACL, FSPOEIE, Ratocem, Rentes
AT (Mairie de Paris, AP-HP de Paris),
Risp, Chemin de Fer Outre-Mer, Chemin
de Fer Éthiopie, CNMSS, CNBF,
Préfecture du Haut-Rhin, CRPCF
(Comédie Française)
8,5
Certification
avec
réserve(s)
Les branches
maladie, AT-
MP, vieillesse
et autonomie
du régime
général et
l’activité de
recouvrement
Énim, MSA, FSV
74,1
Impossibilité
de certifier
Branche
famille
8,3
Régime des
pensions des agents de l’État
**
Régimes
de retraite de l’Assemblée
nationale et du Sénat**
9,1
*Ou absence d’anomalie significative relevée dans le cadre d’un rapport d’examen limité (cf. C
-3 infra)
**Régimes sans personnalité morale distincte certifiés dans un cadre plus global par la Cour des comptes
Note
: Il est précisé que la Cour certifie avec réserve les comptes de l’État qui comprennent le régime des pensions des
agents de l’État.
https://www.ccomptes.fr/fr/publications/certification-des-comptes-de-letat-exercice-2024, publication
du 16 avril 2024
Source : Cour des comptes
–
Au 6 mai 2025
S’agissant des autres régimes, la Cour constate que leurs comptes
ont été certifiés sans réserve par les commissaires aux comptes, sous trois
exceptions (Énim, MSA, FSV).
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COUR DES COMPTES
74
2 -
Des modalités d’élaboration des tableaux d’équilibre
non conformes au cadre normatif en vigueur
Les tableaux d’équilibre sont présentés en regroupant, en recettes,
les montants relatifs aux prélèvements sociaux affectés aux régimes de
sécurité sociale et, en dépenses, les montants des prestations dont ils
assurent le versement.
Or le montant des recettes et celui des dépenses est affecté par la
contraction de certains produits et de certaines charges, qui conduisent à
intégrer aux tableaux d’équilibre
:
-
en réduction des produits : les pertes sur créances de cotisations, de
CSG et
d’autres impositions irrécouvrables (admissions en non
-
valeur, abandons de créances et remises de pénalités) ;
-
en réduction ou en majoration des produits, selon le cas :
l’augmentation ou la diminution des dépréciations de créances sur les
cotisants et des provisions pour risques et charges relatives aux
prélèvements sociaux ;
-
en majoration ou en réduction des charges, selon le cas :
l’augmentation ou la diminution des provisions pour rappels de
prestations et des dépréciations de créances au titre des prestations.
Comme la Cour l’a souligné à de multiples reprises, les contractions
ainsi opérées s’écartent du cadre fixé par les dispositions de niveau
organique du code de la sécurité sociale pour l’établissement des comptes
annuels ainsi que du principe comptable général de non-compensation des
produits et des charges.
De ce fait, elles minorent les montants des produits et des charges
par rapport à ceux retracés dans les comptes des régimes de sécurité sociale
et du FSV (à hauteur de 14,9
Md€ pour l’ensemb
le des régimes, dont
14,7
Md€ pour l’ensemble des régimes de base et 0,2
Md€ pour le FSV).
II -
Avis de la Cour sur la cohérence du tableau
de situation patrimoniale au 31 décembre 2024
En application de l’article
LO. 111-3-13 du code de la sécurité
sociale, e
st soumis à l’approbation du Parlement un rapport figurant
en
annexe du projet de loi
d’approbation des comptes
de la sécurité sociale,
qui retrace la situation patrimoniale, au 31 décembre 2024, des régimes
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
75
obligatoires de base dont le bilan est supérieur à 30
M€
50
et des organismes
concourant à leur financement (FSV
), à l’amortissement de leur dette
(Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR) et décrivant
les mesures prévues pour l’affectation des excédents e
t la couverture des
déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre
relatifs au dernier exercice clos.
Selon l’article LO.
111-4-4 du code de la sécurité sociale, ce rapport
présente un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant
la situation patrimoniale des entités précitées. Établi par la DSS, ce tableau a
pour objet d’assurer l’information du Parlement sur la situation patrimoniale
de la sécurité sociale et de ses principales composantes. À cette fin, il
consolide l’ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son
périmètre, après neutralisation de leurs actifs et passifs réciproques.
A -
Le tableau de situation patrimoniale
au 31 décembre 2024
Le périmètre du tableau de situation patrimoniale est moins étendu
que celui de la LFSS
: certains régimes n’y sont pas intégrés, soit en
l’absence de bilan, soit parce que le montant total de leur bilan est inférieur
à 30
M€
et qu’ils ne sont pas autorisés à recourir à l’emprunt.
Certains
régimes de retraite, en particulier,
de l’Assemblée nationale
51
ne sont pas
compris dans son champ, non plus que les caisses de retraites du Sénat,
même si le montant de leur bilan dépasse 30
M€
52
.
Le tableau de situation patrimoniale au 31 décembre 2024 présenté
ci-après
figurera dans le rapport mentionné dans l
’annexe au
PLACSS pour
2024
53
soumis à l’approbation du Parlement.
Le tableau de situation patrimoniale au 31 décembre 2024 reflète
une légère dégradation des fonds propres de la sécurité sociale.
50
Seuil défini conjointement avec la DSS en deçà duquel une entité peut ne pas être
intégrée sans remettre en cause la représentation cohérente du tableau de situation
patrimoniale des régimes obligatoires de base.
51
Caisses de retraites des députés et du personnel de l’Assemblée nationale.
52
Au 31 décembre 2024, le total du bilan de la caisse de retraites des anciens sénateurs
s’élève à 0,6
Md€ et celui de la caisse de retraites du personnel du Sénat à 0,7
Md€.
53
Annexe prévue au 2°) de l’article LO.
111-4-4.
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COUR DES COMPTES
76
Tableau n° 17 :
tableau de situation patrimoniale
au 31 décembre 2024
(en Md€)
ACTIF (en Md€)
2024
2023
PASSIF (en Md€)
2024
2023
IMMOBILISATIONS
7,4
7,3
FONDS PROPRES
- 93,4
- 92,2
Immobilisations non
financières
5,6
5,4 Dotations
22,0
24,6
Régime général
4,7
4,6
Régime général
8,9
10,0
Autres régimes
0,9
0,9
Autres régimes
10,0
9,4
CADES
0,2
0,2
FRR
2,9
5,0
Prêts, dépôts de garantie
et autres
1,1
1,2 Réserves
21,8
22,5
Régime général
0,8
0,9
Régime général
3,8
3,7
Autres régimes
0,2
0,3
Autres régimes
3,4
5,2
FRR
0,0
0,0
FRR
14,7
13,6
Avances/ prêts accordés
à des organismes
de la sphère sociale
0,7
0,7 Report à nouveau
- 140,8
- 149,4
Régime général
0,7
0,7
Régime général
11,6
12,3
Autres régimes
0,0
0,0
Autres régimes
1,7
1,1
FSV
0,0
0,0
FSV
0,0
0,8
CADES
0,0
0,0
CADES
- 154,1
- 163,6
Résultat de l'exercice
1,9
8,5
Régime général
- 14,4
- 10,7
Autres régimes
- 2,0
- 1,3
FSV
1,1
1,1
CADES
16,0
18,3
FRR
1,2
1,0
Écart d’estimation
(réévaluation des actifs
du FRR en valeur de marché)
1,7
1,6
PROVISIONS POUR
RISQUES ET CHARGES
18,2
17,2
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
77
ACTIF FINANCIER
76,0
60,6
PASSIF FINANCIER
197,0
174,0
Valeurs mobilières et titres
de placement
59,4
38,2
Dettes représentées
par un titre (obligations,
billets de trésorerie, ECP)
186,5
164,7
Régime général
21,3
0,0
Régime général
39,3
13,8
Autres régimes
18,2
17,8
CADES
147,2
150,9
CADES
0,0
0,0
Dettes à l'égard
d'établissements de crédits
6,8
5,6
FRR
19,9
20,4
Régime général (y compris
prêts CDC)
5,9
4,6
Encours bancaire
16,3
20,3
Autres régimes (y compris
prêts CDC)
0,1
0,1
Régime général
5,7
12,7
FSV
0,0
0,0
Autres régimes
4,0
4,5
CADES
0,8
0,8
FSV
0,0
0,0
FRR
0,0
0,0
CADES
6,1
2,5
Dépôts reçus
0,0
0,2
FRR
0,5
0,5
Régime général
0,0
0,2
Créances nettes au titre
des instruments financiers
0,3
2,2
Dettes nettes au titre
des instruments financiers
0,2
0,0
CADES
0,3
1,9
Autres
3,4
3,5
FRR
0,0
0,3
Autres régimes
1,8
3,0
CADES
1,6
0,5
ACTIF CIRCULANT
115,1
109,3
PASSIF CIRCULANT
76,8
78,1
Créances de prestations
10,3
9,2
Dettes à l'égard
des bénéficiaires
39,1
42,4
Créances de cotisations,
contributions sociales et
d'impôts de sécurité sociale
9,2
9,6
Dettes à l'égard des cotisants
5,0
4,9
Produits à recevoir de
cotisations, contributions
sociales et autres impositions
67,8
64,6
Créances sur entités
publiques et organismes
de sécurité sociale
18,5
17,7
Dettes à l'égard de l'État,
autres entités publiques et
organismes de sécurité sociale
20,7
19,9
Produits à recevoir de l'État
0,7
0,7
Autres actifs
8,6
7,4
Autres passifs
12,1
10,9
TOTAL DE L'ACTIF
198,5
177,2
TOTAL DU PASSIF
198,5
177,2
Note : Les sous-totaux et totaux affichés ne correspondent pas systématiquement à la somme des montants, en raison
de l’application des règles d’arrondis.
Source : DSS
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COUR DES COMPTES
78
Par analogie avec la présentation du compte général de l’État, le
montant des fonds propres (- 93,4
Md€ au 31 décembre 202
4, contre
- 92,2
Md€ fin 202
3) pourrait être assimilé à la situation nette consolidée
des entités entrant dans le champ des LFSS.
En 2024, les fonds propres se sont dégradés de 1,2
Md€ (au titre
des exercices précédents, ils s’étaient
améliorés de 7,0
Md€ en 2023 et
dégradés de 5,7
Md€ en 2022) sous l’effet d’une double évolution
.
En premier lieu, le
résultat net d’ensemble
est positif de
1,9
Md€,
mais en dégradation de 6,6
Md€ par rapport à 202
3
sous l’effet
notamment de la hausse du déficit global du régime général (passant de
- 10,7
Md€ en 202
3 à - 14,4
Md€ en 202
4).
En deuxième lieu,
le report à nouveau
s’est
amélioré de 8,6
Md€
(- 140,8
Md€
en 2024 contre - 149,4
Md€ fin 2023)
, essentiellement du fait
de la Cades.
L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui corr
espond à la
différence entre passif
54
et actif financiers
55
, a atteint 121
Md€ au
31 décembre 2024. Il enregistre une augmentation de 7,5
Md€, après une
année de baisse (9,3
Md€ en 2023) et deux années d’augmentation (7,4
Md€
en 2022, 4,6
Md€ en 2021). Cette augmentation recouvre notamment
:
-
une diminution de l’e
ndettement financier net de la Cades (4,7
Md€), qui
s’établit à 143,3
Md€ au 31
décembre 2024, ses passifs financiers ayant
diminué de 2,6
Md€ dans le contexte d’amélioration de sa situation
nette
56
, tandis que ses actifs financiers ont augmenté de 2,1
Md€
57
;
-
une augmentation
de l’endettement financier net du régime général
(12,5
Md€),
qui s’établit à
18,4
Md€ au 31 décembre 202
4, dont
12,6
Md€ portés par l’Acoss. Cette évolution reflète la nette
augmentation
des dettes financières de l’Acoss (
39,5
Md€ fin 2
024
contre 14,0
Md€ fin 202
3, dépôts compris),
sous l’effet d’une
sécurisation accrue de la trésorerie en
l’absence de loi de financement
de la sécurité sociale fin 2024. Ces emprunts ont notamment pour
contrepartie des valeurs mobilières de placement (21,3
Md€) et des
disponibilités (5,7
Md€).
54
Pour l’essentiel, l’endettement social est porté par la Cades et par l’Acoss.
55
Les actifs financiers sont principalement détenus par le FRR (20,4
Md€), la Cades
(6,4
Md€), le régime de retraites de la Banque de France (
11,8
Md€), non doté de la
personnalité morale, l’Acoss (
27,0
Md€) et la MSA (
2,6
Md€).
56
Du fait notamment de la diminution des titres de créances négociables (- 1,7
Md€).
57
Sous l’effet de l’augmentation des disponibilités (+3,6
Md€) tandis que les dépôts de
garantie ont diminué (- 1,6
Md€).
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LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
79
L’actif
net circulant
, qui correspond à l’actif circulant diminué des
dettes, est par ailleurs en augmentation (38,3
Md€
au 31 décembre 2024
contre 31,2
Md€ en 202
3).
B -
Avis de la Cour
Conformément aux dispositions de
l’article LO.
111-4-6 du code de
la sécurité sociale, la Cour exprime un avis sur la cohérence du tableau de
situation patrimoniale du dernier exercice clos.
À cette fin, la Cour s’assure du correct établissement du tableau
de
situation patrimoniale à partir des données comptables des entités entrant
dans son champ, de l’élimination de l’ensemble des actifs et des passifs
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements des
données comptables effectués au regard des principes comptables et de la
permanence des méthodes mises en œuvre. De manière générale, elle
apprécie la qualité de l’information procurée au Parlement dans le cadre et
à l’appui du tableau
de situation patrimoniale.
En outre, l’appréciation de la Cour tient compte des
opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale, du FSV, de la
Cades et du FRR par leurs auditeurs externes (la Cour, s’agissant des
branches et de l’activité de recouvrement du régime général, et les
commissaires aux comptes respectifs des autres régimes, du FSV, de la
Cades et du FRR).
En application du 2° de l'article LO. 111-4-6 du code de la sécurité
sociale, auquel renvoie l’article LO.
132-3 du code des juridictions
financières, la Cour a procédé à des vérifications sur le projet de tableau de
situation patrimoniale au 31 décembre 2024 établi par la DSS, qui figurera
dans le rapport
soumis à l’approbation du Parlement
dans le projet de loi
d’approbation des comptes
de la sécurité sociale pour 2024, ainsi que sur les
éléments d’infor
mation qui lui ont été transmis.
À l’issue de ses vérifications,
la Cour estime que le tableau de
situation patrimoniale précité fournit une représentation cohérente de
la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2024 qui
en découle au regard des comptes arrêtés par les entités dans leurs
périmètres respectifs
. Elle formule à cet égard l
’
observation suivante.
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
80
La fiabilité des données comptables intégrées au tableau de situation
patrimoniale au 31 décembre 2024 a un caractère variable et présente dans
certains cas des insuffisances, comme le soulignent les opinions exprimées
par la Cour sur les comptes de l’activité de recouvrement et des branches du
régime général de sécurité sociale et celles des commissaires aux comptes
de la Cades, de la MSA, du FSV et de l’Énim. (cf. C
infra
).
Par ailleurs, la Cour appelle l’attention sur les
six éléments suivants,
nécessaires à la compréhension des informations procurées par le tableau
de situation patrimoniale au regard de celles portées dans les états
financiers de plusieurs entités majeures de son périmètre :
1.
les dettes comptabilisées par le F
RR à l’égard de la Cades (13,1
Md€
au 31 décembre 2024)
58
ont été réintégrées aux fonds propres du FRR,
en
diminution
de
ses
dotations
59
du
fait
de
l’absence
de
comptabilisation par la Cades de créances réciproques sur le FRR
60
.
Ce reclassement n’a pas d’inci
dence sur le montant total des fonds
propres retracés par le tableau de situation patrimoniale, mais
uniquement sur leur ventilation entre la Cades et le FRR ;
2.
le FRR ne comptabilise pas ses instruments financiers à leur valeur
historique. Contrairement aux autres organismes de sécurité sociale, le
fonds enregistre ses instruments à l’actif de son bilan,
en application
des dispositions spécifiques de la réglementation comptable applicable
aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières
61
, à leur
valeur de marché (soit 19,9
Md€ au 31 décembre
2024) et inscrit, au
passif, un écart positif d’estimation par rapport au coût d’acquisition
de ces mêmes actifs (1,8
Md€)
;
3.
une dette de 1,8 Md
€ est comptabilisée par la caisse de réserve des
employés de la Banque de France, non dotée de la personnalité morale,
58
En vue de financer une partie des reprises de déficits des branches famille, maladie,
vieillesse et autonomie du régime général et du FSV, la loi du 7 août 2020 a prévu le versement
par le FRR à la Cades de 1,45
Md€ par an entre 2025 et 2033, soit 13,1
Md€ au total.
59
Par analogie avec le traitement comptable des versements du FRR aux régimes de
retraite alors prévu à partir de 2020 (avis n°2008-10 du conseil national de la
comptabilité - CNC -), les versements du FRR à la Cades sont opérés en premier lieu
sur les réserves du fonds et, quand celles-ci sont épuisées, sur ses dotations. De ce fait,
dans le tableau de situation patrimoniale, le montant restant dû à la Cades a été reclassé
dans le poste « dotations » du FRR.
60
Dans l’annexe à ses comptes, la Cades mentionne ces ressources en tant
qu'engagements hors bilan de financement reçus du FRR.
61
Avis n° 2003-
07 du conseil national de la comptabilité (CNC), modifié par l’avis
n° 2008-10 du 5 juin 2008.
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LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
81
en contrepartie du transfert à cette caisse, décidé par le conseil général
de la Banque de France, des actifs représentatifs de la réserve spéciale
pour les retraites instituée par l’établissement en 20
07
62
;
4.
comme pour les exercices précédents, les titres de participation, inscrits
initialement en immobilisations par les entités détentrices, sont reclassés
en valeurs mobilières et titres de placement, pour un montant net de
6,2
Md€, en hausse de 0,7
Md€
par rapport à 2023
63
. Si ces actifs ne
répondent pas strictement à la définition comptable des valeurs mobilières
de placement
64
, ce reclassement permet de présenter l’ensemble des actifs
financiers à une même rubrique (« actif financier ») ;
5.
le montant des fonds propres inscrit au passif du tableau de situation
patrimoniale
(- 93,4
Md€)
comprend
8
,7
Md€
de
dotations
comptabilisées au bilan de la Cnam, correspondant à la différence entre
les montants qu’elle a perçus de la Cades au titre de la couverture de
dotations
65
aux établissements participant au service public hospitalier
(13
Md€ au total), entités non comprises dans le champ du tableau de
situation patrimoniale, et les versements effectués à ce titre par la
Cnam à ces derniers (4,3
Md€ au total
dont 1,1
Md€ en
2024). Ces
modalités de comptabilisation, prévues par l’article 50 de la LFSS pour
2021, conduisent à majorer de manière transitoire la situation nette
présentée dans le tableau de situation patrimoniale ;
6.
les créances et dettes à l’égard de
la Caisse de sécurité sociale de
Mayotte
66
(de l’ordre de 7,0
Md€ à fin 2024) sont inscrites
à l’actif et
au passif circulant du tableau de situation patrimoniale selon la même
62
Les actifs ainsi transférés à compter du 1
er
janvier 2018 comprenaient l’avance
initiale de 2
Md€ de titres de placement et 0,9
Md€ de trésorerie adossée à la réserve
spéciale, complétés par deux dotations complémentaires en trésorerie de 0,7
Md€ et de
1,0 Md
€
.
La contrepartie de la réduction de l’a
vance consentie par la Banque de France
est comptabilisée dans les produits de gestion technique de la caisse de réserve. En
2024, cette avance a été réduite de 1,2
Md€
, à la suite notamment du paiement des
pensions réglementaires non couvertes par les revenus des portefeuilles titres.
63
Ces titres, essentiellement détenus par les régimes autres que le régime général, sont
principalement portés par la CnavPL (3,1
Md€) et la MSA (1,
4
Md€).
64
Le plan comptable général (PCG) définit les valeurs de placement comme étant des
titres acquis en vue de réaliser un gain à brève échéance, tandis que les titres de
participation sont détenus de façon durable et permettent d’exercer une influence sur la
société émettrice des titres ou d’en assurer le contrôle.
65
L’article
1
er
de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie prévoit
un plafond de versements de la Cades de 13
Md€ dans la limite de 5
Md€ annuels,
tandis que la Cnam verse des dotations aux hôpitaux sur une durée maximale de dix ans
(art. 50 de la LFSS pour 2021).
66
Entité exclue du périmètre du tableau de situation patrimoniale.
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COUR DES COMPTES
82
présentation que celle retenue dans les comptes du régime général.
L’incidence sur
le
tableau de situation patrimoniale, s’il était appliqué
un retraitement visant à les compenser,
n’est pas évaluée par la DSS
.
C -
Motivations détaillées
de l’avis de la Cour
Une moindre fiabilité des données comptables intégrées
au tableau de situation patrimoniale
S’agissant du régime général de sécurité sociale, les données
comptables intégrées au tableau de situation patrimoniale au 31 décembre
2024 présentent une fiabilité parfois insuffisante, comme le souligne
l’impossibilité de certifier
les comptes de la branche famille au motif
d’insuffisances d’éléments probants sur les comptes
, ainsi que les réserves
apportées à la certification pour les autres branches. Par ailleurs, les
commissaires aux comptes de la MSA
67
, de l’Énim et du FSV ont certifié
avec réserve leurs comptes. Il est renvoyé sur ce point aux développements
précédents sur les tableaux d’équilibre (cf. I
- C-
supra
).
S’agissant des entités comprises dans le champ du tableau de
situation patrimoniale, mais non dans celui des tableaux d’équili
bre, la
Cour note que les états financiers du FRR au 31 décembre 2024 ont été
certifiés sans réserve par ses commissaires aux comptes. Ceux de la Cades
ont été certifiés avec réserve par son commissaire aux comptes (auditeur
contractuel), dont l’opinion re
lative aux montants de CRDS et de CSG
comptabilisés au titre des revenus de remplacement, du patrimoine et de
placement tire notamment les conséquences des motifs du constat par la
Cour de la certification avec réserves des comptes de l’activité
recouvreme
nt pour l’exercice 2023
68
.
67
Des retraitements ont, par ailleurs, été effectués par rapport au bilan combiné certifié
afin d’intégrer uniquement les données comptables relatives au régime de
base.
68
Le rapport des commissaires aux comptes 2024 de la Cades a été remis le 24 avril
2025, avant la publication par la Cour, en mai, du rapport de certification des comptes
du régime général pour l’exercice 2024.
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LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
83
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Au regard des comptes arrêtés des entités comprises dans leurs
champs respectifs, sous réserve des observations formulées dans le présent
avis,
les tableaux d’équilibre et le tableau de situation pa
trimoniale de
l’exercice 2024 qui seront soumis à l’approbation du Parlement dans le
cadre du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale
fournissent une représentation cohérente du résultat (« solde ») et de la
situation patrimoniale des entités en question avec les comptes publiés.
Par rapport à ceux de l’exercice 202
3
, les tableaux d’équilibre et le
tableau de situation patrimoniale de la sécurité sociale relatifs à l’exercice
2024 restent affectés par une fiabilité parfois insuffisante des données
comptables qui y sont intégrées. En effet la Cour a relevé d’autres
anomalies significatives ainsi que des insuffisances d’éléments probants
affectant les comptes de l’activité de recouvr
ement et des branches de
prestations du régime général.
Par ailleurs, comme les années précédentes, les montants de
produits (« recettes ») et de charges (« dépenses ») retracés dans les
tableaux d’équilibre et concourant aux soldes précités résultent de
contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif
applicable aux comptes des organismes de sécurité sociale.
Pour le troisième
exercice d’application de la réforme de la
procédure d’approbation définitive des comptes de la sécurité
sociale, la
Cour note une amélioration d’une
partie des retraitements effectués aux
tableaux d’équilibre
mais il reste nécessaire de poursuivre les efforts pour
produire des tableaux de qualité et dans des délais suffisants pour que la
Cour rende ses avis
d’audit.
La Cour formule ainsi les recommandations suivantes au ministère
de la santé, des solidarités et des familles :
1.
(
recommandation reformulée) produire au 5 avril de l’année suivant
l’exercice visé les tableaux d’équilibre et le tableau de situation
patrimoniale en examinant une production anticipée des comptes ;
2.
(recommandation reformulée) poursuivre le renforcement de la
traçabilité, la formalisation et l’explication des retraitements opérés
pour la production des tableaux d’équilibre et revoir les
modalités
d’établissement de ces derniers
;
3.
(recommandation réitérée) mettre fin aux contractions de produits et
de charges dans les tableaux d’équilibre, non conformes au cadre
normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de
la sécu
rité sociale, pour l’établissement des comptes des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale.
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COUR DES COMPTES
84
Annexe
: régimes intégrés au tableau d’équilibre
Risque
Maladie-
Invalidité
Risque
AT-MP
Risque
Vieillesse
Régime des salariés agricoles (MSA)
X
X
X
Régime des exploitants agricoles (MSA)
X
X
X
Régime de retraite des professions libérales
(CNAVPL et ses sections)
X
Régime de retraite des avocats (CNBF)
X
Régime des fonctionnaires civils
et militaires de l’État
X*
X*
X
Régime spécial maladie-maternité
des militaires (CNMSS)
X
Fonds spécial des
pensions d’
ouvriers
des établissements industriels de l'État
(FSPOEIE)
X*
X
X
Caisse nationale de retraite des agents
des collectivités territoriales (CNRACL)
X*
X
Fonds
d’allocation temporaire d’invalidité
des collectivités locales (FATIACL)
X
Régime spécial de sécurité sociale
dans les mines (CANMSS)
X
X
X
Régime spécial des industries électriques
et gazières (CNIEG)
X*
X
X
Régime des agents de la SNCF
X
X
X
Régime des agents de la RATP
X
X
X
Régime des invalides de la marine (Énim)
X
X
X
Régime de retraite et de prévoyance
des clercs et employés de notaires
(CRPCEN)
X
X
Régimes des cultes (Cavimac)
X
X
Caisse de pension des députés
et des anciens députés et caisse
de retraite du personnel
de l’Assemblée nationale
X
X
Caisses des retraites des anciens sénateurs
et du personnel du Sénat
X
X
Régime des personnels de la Banque
de France
X
X
Service de l’allocation spéciale
aux personnes âgées (SASPA)
X
Ex-SEITA
X
Caisse de retraites des personnels
de l’Opéra national de Paris (Cropera)
X
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LEAUX D’ÉQUILIBRE ET
DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2024
85
Risque
Maladie-
Invalidité
Risque
AT-MP
Risque
Vieillesse
Caisse de retraites du personnel
de la Comédie Française (CRPCF)
X
Régime d’indemnisation des sapeurs
-
pompiers communaux non professionnels
(Risp)
X
Rentes accidents du travail des ouvriers
civils des établissements militaires
(Ratocem)
X
Paris (Mairie, Département, AP-HP)
X
Préfecture du Haut-Rhin
X
CRFCE
(agents des chemins de fer d’Éthiopie)
X
CRRFOM
(agents
des chemins de fer d’outre
-mer)
X
Note : les tableaux reposent sur la notion de branche et non de risque. Par conséquent, les prestations effectivement
prises en charge peuvent varier entre les régimes identifiés comme disposant d’une même branche. Il en résulte que
le risque invalidité est conventionnellement inclus dans la branche maladie pour les personnes
n’ayant pas enc
ore
atteint
l’âge légal de départ à la retraite et dans la branche vieillesse après. Certains régimes d’assurance vieillesse
servent des pensions d’invalidité ou de rentes
: lorsque ce sont les seules prestations incluses dans les comptes de
la branche, il est indiqué *.
Source : tableau 1 - liste des régimes, annexe 1 au PLFSS 2025
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