Les enjeux de la participation des
employeurs à l’effort de construction
_____________________
PRESENTATION
____________________
Prélèvement obligatoire dégageant des ressources annuelles
d’environ 4 Md€, la participation des employeurs à l’effort de
construction (PEEC) est susceptible de constituer un levier puissant pour
la politique du logement. Ceci n’a pas échappé aux pouvoirs publics, qui
depuis l’origine, ont orienté, par voie conventionnelle, une partie de
l’emploi
des
ressources
vers
des
domaines
considérés
comme
prioritaires. Pour s’en tenir à une période récente, on peut citer la
participation aux programmes de rénovation urbaine et le financement
intégral des opérations menées par l’Association foncière logement.
Dans son rapport public 2006, la Cour mettait en évidence les
défauts du système : coût élevé d’une gestion dispersée entre des
collecteurs trop nombreux, risque de confusion de missions et de conflits
d’intérêt tenant à la composition des instances dirigeantes, contrôles
lacunaires, absence de débat au Parlement sur l’utilisation des crédits
affectés à la politique du logement et absence d’évaluation de l’utilité des
emplois des fonds de la PEEC.
Les critiques de la Cour, assorties de recommandations, ont
entraîné chez les acteurs concernés des réactions au mieux réservées et
parfois même hostiles. Il a fallu attendre le conseil de modernisation des
politiques publiques du 11 avril 2008 et la déclaration du Président de la
République qui l’a accompagné, annonçant une réforme en profondeur
de la PEEC s’inspirant des recommandations de la Cour, pour que la
situation évolue.
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion comporte un certain nombre de mesures tendant à réformer
en profondeur la gouvernance du 1% et les modalités de l’utilisation des
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
523
ressources. La loi contribuera sans doute à une meilleure efficacité du
système dans son ensemble.
194
La Cour a souhaité procéder à un nouveau contrôle de l’UESL et
de l’ANPEEC qu’elle a élargi à la Foncière logement et à un certain
nombre de comités interprofessionnels du logement (CIL). Elle a constaté
que la plupart des dysfonctionnements constatés en 2006 dans la
gouvernance de la PEEC avaient perduré, et elle souhaite à nouveau
insister sur la nécessité d’une réforme en profondeur qui concerne
l’ensemble du réseau des collecteurs. Par ailleurs, même si les conditions
d’utilisation des ressources se trouvent clarifiées, il importe que cette
utilisation donne lieu à un débat devant le Parlement, éclairé par des
projections financières fiables. La cohérence du système avec la politique
du logement et sa soutenabilité doivent être des préoccupations
constantes.
Créée par la loi du 11 juillet 1953, la participation des employeurs à
l’effort de construction (PEEC) est une contribution obligatoire pour les
entreprises privées non agricoles et les établissements publics à caractère
industriel et commercial de vingt salariés et plus (plus de dix jusqu’en
2006
195
). Le taux de participation, fixé par la loi, s’applique à la masse
salariale de l’année précédente. De 1 % à l’origine, le taux a progressivement
diminué et est fixé à 0,45 % depuis 1992
196
.
Les ressources annuelles sont principalement constituées de la collecte
versée par plus de 210 000 entreprises qui emploient treize millions de
salariés, et par les retours des prêts octroyés.
La contribution est collectée par des comités interprofessionnels du
logement (CIL), associations agréées, ou des sections « PEEC » des
chambres de commerce et d’industrie. Le nombre de collecteurs est passé de
203 en 1998 à 116 en 2007. Ils
sont à la tête de filiales et de sociétés soeurs,
présents dans l’actionnariat de référence de 116 sociétés anonymes d’HLM
représentant un patrimoine de 900 000 logements.
Les fonds dits réglementés proviennent de la participation obligatoire
à l’effort de construction. Ils s’élèvent en 2006 à 3,7 Md€ dont 1,4 milliard
de collecte et 2,3 milliards de remboursements de prêts.
194) Pour une analyse détaillée des dispositions de cette loi, se reporter au tome 2,
« suivi des interventions de la Cour », p…
195) L’ordonnance du 2 août 2005 a relevé, à compter du 1er janvier 2006, le seuil
d’assujettissement des entreprises de dix à vingt salariés. L’Etat verse en contrepartie
une compensation financière d’un montant équivalent, soit 130 M€. Un régime
spécifique et autonome est applicable depuis 2007 aux entreprises agricoles de plus de
cinquante salariés.
196) Les entreprises versent par ailleurs 0,50 % de leur masse salariale au Fonds
National d’Aide au Logement (FNAL) qui finance diverses allocations logement.
524
COUR DES COMPTES
Les emplois de ces fonds ont évolué depuis l’origine : initialement
destinée aux prêts aux salariés des entreprises cotisantes et aux organismes
constructeurs, la gamme de produits s’est depuis 1998 diversifiée aux
produits dits « à droits ouverts » qui bénéficient à toute personne, salariée ou
non de l’entreprise, employée ou au chômage.
Les fonds sont également mis
à contribution par les plans de cohésion sociale et de rénovation urbaine et
par les régimes complémentaires de retraite.
De façon distincte, les collecteurs gèrent des fonds dits non
réglementés, principalement constitués par les intérêts des prêts accordés et
par les prélèvements dits autorisés, qui permettent de couvrir leurs frais de
gestion, d’accorder des prêts complémentaires aux salariés pour leur
habitation principale, de provisionner les pertes sur prêts et de participer au
financement des filiales dites du titre V
197
.
I
-
Une gouvernance à revoir, tant au niveau
central que local
A - Une gestion centrale confuse et périlleuse
Le réseau des collecteurs du 1 % logement a été encadré par deux
structures aux missions différentes mais dont, dans la réalité, les rôles se
confondent largement. Depuis sa création par la loi n°96-1237 du
30 décembre
1996,
l’UESL,
société
anonyme
coopérative
198
,
qui
représente les intérêts des collecteurs, les comités interprofessionnels du
logement (CIL) auxquels s’ajoutent les sections PEEC des chambres de
commerce et d’industrie
, conclut avec l’Etat des conventions définissant
des politiques nationales d’emploi des fonds, en assure le financement et
élabore
des
recommandations
aux
collecteurs.
Son
conseil
d’administration comprend cinq représentants des collecteurs, cinq
représentants des organisations d’employeurs, cinq représentants des
organisations de salariés et deux commissaires du gouvernement.
197) Sociétés commerciales dont les dispositions statutaires et les modalités
particulières de contrôle et de financement respectent les règles fixées par les statuts
des CIL, notamment les clauses statutaires types.
198) Dont une loi a confié le contrôle
à la Cour des comptes (article L. 111-8-2 du
CJF)
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
525
L’ANPEEC, établissement public de l’Etat, est chargé d’une
mission d’élaboration des règles régissant l’activité des collecteurs et de
contrôle de leur gestion
199
.
1 -
Une gestion mise en danger par les conflits d’intérêt et par le
défaut de contrôle
a)
Des dysfonctionnements qui perdurent
Plus de la moitié des membres des conseils d’administration de
l’ANPEEC et de l’UESL sont à la fois titulaires et/ou suppléants dans les
deux entités. L’exercice par les mêmes personnes de mandats au sein de
l’UESL, « tête de réseau des collecteurs » et de l’ANPEEC, organisme de
contrôle, est par définition, source de conflits d’intérêt Elle s’accompagne
aussi d’une confusion croissante des fonctions qui nuit gravement à la
cohérence du pilotage d’ensemble.
Si
l’UESL
délibère
et
diffuse
aux
collecteurs
des
« recommandations » sur les volets d’application des conventions,
l’ANPEEC élabore des « règles régissant les conditions d’activité des
collecteurs ». L’une et l’autre conduisent des études en parallèle sur la
PEEC.
Au cours de la période récente, deux exemples illustrent ces
problèmes de gouvernance.
b)
La confusion des responsabilités entre la Foncière Logement, ses
contrôleurs et ses clients
La Foncière Logement, association de la loi de 1901, a été créée
par la loi de finances pour 2002. Ses statuts ont été approuvés par décret
et ses modalités d’action précisées par une convention du 11 décembre
2001 entre l’Etat et les partenaires sociaux. Ces textes prévoient un
contrôle des tutelles ainsi que celui de l’ANPEEC. La Cour a noté que
cinq membres du conseil d’administration de la Foncière Logement sont
également membres de celui de l’ANPEEC
200
. Les représentants de la
fédération du bâtiment, qui regroupe des secteurs économiques dont la
Foncière Logement est un donneur d’ordre important, y détiennent des
postes de responsabilité.
199) Loi n°87-1128 du 31 décembre 1987. L’ANPEEC gère également des fonds
(rénovation des foyers de travailleurs migrants, interventions Outre-mer et
financements d’associations d’insertion).
200) Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion y
remédie.
526
COUR DES COMPTES
Si l’ANPEEC est en charge du contrôle de la Foncière Logement,
elle ne l’a jamais contrôlée. Les ministères de tutelle peuvent demander à
l’ANPEEC, à l’inspection générale des finances et à la mission
interministérielle du logement social (MIILOS) de conduire des contrôles,
mais cela n’a été fait que de manière marginale pour cette dernière avec le
contrôle de deux programmes.
c)
La création
contestable
de deux associations par l’UESL
La loi du 18 janvier 2005 relative au plan de cohésion sociale a
légalisé une disposition de la convention entre l’Etat et l’UESL du
27 octobre 2004 qui prévoit que le prélèvement annuel d’une fraction des
sommes perçues par l’UESL pour son fonctionnement peut être reversé
« aux partenaires sociaux
en défraiement forfaitaire des charges que
représente leur participation à l’ensemble des travaux et activités de
l’union et de ses associés collecteurs », dans la limite d’un plafond fixé
par arrêté ministériel.
Cette participation s’est élevée à 4,8 M€ en 2007 mais a été portée
à près de 8 M€ en 2008, dont 3 M€ versés à deux associations,
l’association entreprise et logement (AEL)
201
et l’association pour la
promotion et l’étude du logement des salariés (APELS)
202
, qui n’ont pas
la qualité d’organisation professionnelle. L’examen des conditions de
création et de financement de ces deux associations révèle une série de
contournements de la loi : l’UESL ne peut, en effet, ni créer des entités
qui constitueraient des démembrements de son activité ni affecter des
ressources en dehors des emplois prévus par la loi.
Or, en réponse à une demande de l’UESL du 12 avril 2007 lui
demandant l’autorisation d’affecter chaque année un millième des fonds
collectés du 1% au financement de nouvelles associations patronales et
syndicales pour mobiliser le monde de l’entreprise dans le secteur du
logement, le ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement,
201) L’Association Entreprise Logement (AEL), composée de représentants du
MEDEF, a pour objet d’« organiser l’expression du monde des entreprises dans le
domaine du logement en général et de la PEEC en particulier ; mener toutes les
actions de promotion et les travaux de prospective, d’étude, de défense dans le secteur
du logement social ; oeuvrer, seule ou en relation avec des tiers, à l’amélioration de
l’offre de logement aux salariés des entreprises ».
202) L’Association pour la Promotion et l’Etude du Logement des Salariés (APELS)
comprend cinq représentants des confédérations représentatives des syndicats de
salariés. Elle se consacre « à tous types de travaux d’études et de prospective et à
toutes actions de promotion dans le domaine du logement des salariés ».
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
527
écrivait le 11 mai 2007 qu’il majorait de 3 M€
203
les frais de
fonctionnement de l’UESL pour financer des « structures dédiées à des
travaux d’études et de prospective et à des actions de promotion dans le
domaine du logement, et expressément désignées par les partenaires
sociaux ». Le 30 mai 2007, le conseil d’administration de l’UESL prenait
connaissance d’un « consensus » du comité paritaire des emplois réuni le
même jour, sur une répartition de la majoration à hauteur de 2 M€ pour
les organisations patronales et de 1 M€ pour les organisations de salariés.
Le conseil d’administration décidait de convoquer une assemblée
générale pour « fixer pour 2007 le plafond de défraiement des
organisations interprofessionnelles d’employeurs et de salariés associées
de l’Union, réservé à des structures dédiées désignées par ces
organisations ».
Les assemblées générales constitutives des deux associations ont
eu lieu respectivement les 26 juin et 3 octobre 2007. Or ces associations
ont un objet social qui recoupe celui de l’UESL, celui des associations
départementales d’information sur le logement (ADIL), avec lesquelles
l’UESL contribue d’ailleurs par convention à l’information sur le
logement, ainsi que celui de l’ANPEEC, voire de l’Union Sociale pour
l’Habitat (USH)
.
Le financement des organisations interprofessionnelles
par l’UESL, qu’il soit direct ou réalisé par l’intermédiaire de ces
associations, représente désormais plus de la moitié de ses frais de
fonctionnement, soit en 2008, 8 M€ sur 15 M€. Enfin, deux
administrateurs
d’AEL
et
quatre
administrateurs
d’APELS
sont
également administrateurs de l’UESL. La préparation de la décision de
financement de ces associations et la délibération ont été prises en
présence de ces dirigeants.
*
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion prévoit de remédier largement à la confusion des fonctions.
Les collecteurs et les partenaires sociaux ne seraient plus représentés au
conseil d’administration de l’ANPEEC. Celui-ci serait recentré sur les
missions d’étude, d’évaluation et de contrôle et les fonds qu’elle gérait le
seraient désormais par l’UESL. En revanche, la participation à des
actions de formation, d’information ou de réflexion, menées par des
associations agréées par l’Etat, deviendrait une nouvelle catégorie
d’emploi des fonds de la PEEC.
203) Augmentation actée par arrêté du 4 mai 2007 signé par le Ministre de l’emploi,
de la cohésion sociale et du logement.
528
COUR DES COMPTES
2 -
Des processus normatifs et décisionnels incertains
a)
Les conventions et l’absence de sécurité juridique
Les conventions conclues par l’Etat et par l’UESL fixent les règles
d’emploi des fonds du « 1 % logement » - produits de la collecte et
retours des prêts- par leurs collecteurs. «
Sur proposition du comité
paritaire, notamment en vue de la conclusion avec l’Etat des conventions
prévues au 4° de l’article L. 313-19, le conseil d’administration de
l’union délibère sur les politiques d’emploi des fonds issus de la
participation des employeurs à l’effort de construction
204
. »
Dans les faits, ce n’est pas le conseil d’administration de l’UESL,
où les pouvoirs publics sont minoritaires, mais son comité paritaire des
emplois, dont ils sont absents, qui joue le rôle décisif dans la fixation des
objectifs.
Plusieurs conventions comprenaient au moment de leur signature
des dispositions illégales qui ont rendu nécessaires des dispositions
législatives pour les régulariser. Ainsi, la loi de finances pour 2007 a dû
régulariser l’application au pass-foncier nouvellement créé, du taux de
5,5 % de TVA prévu par la convention du 20 décembre 2006. Certaines
conventions ont été préparées par l’UESL en réponse à l’urgence
politique, comme les conventions du 4 juillet 2007 relative au plan
d’action renforcé en faveur des sans-abri et du 21 décembre 2007 en
faveur du pouvoir d’achat.
Les incohérences du processus de définition des politiques par la
voie conventionnelle sont illustrées par les tribulations de la création de la
garantie des risques locatifs (GRL).
204) Selon l’article L 313-22 du code de la construction et de l’habitation, « le comité
paritaire des emplois de l’Union est composé des représentants permanents des
organisations d’employeurs et de salariés associées ou de leurs suppléants. »
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
529
Les conditions de création de la garantie des risques locatifs (GRL) : les
allers retours entre la convention et la loi
Selon l’article 32 de la loi du 26 juillet 2005, les ressources du « 1%
logement » peuvent être consacrées au financement de compensations
versées aux entreprises d’assurances dommage, qui proposent la souscription
d’assurances couvrant le risque de loyers impayés et respectant un cahier des
charges social établi par l’UESL.
La convention du 20 décembre 2006 fixe les principes de
fonctionnement de ladite garantie. La création d’un fonds de garantie n’a pu
se faire qu’après l’inclusion dans la loi sur le droit au logement opposable du
5 mars 2007 d’un article spécifique (article 27). Les statuts de l’UESL ont été
modifiés pour prévoir la création du nouveau fonds lors de l’assemblée
générale extraordinaire du 30 mai 2007.
Les modalités du versement par l’Etat de sa contribution ont été
définies par une nouvelle convention le 21 novembre 2007 qui, à son tour, a
nécessité une disposition en loi de finances rectificative pour 2007 (article 85
de la loi du 25 décembre 2007).
Deux décrets restent à paraître pour que le fonds de garantie des
risques locatifs soit opérationnel : le premier, fixant les conditions de
fonctionnement et portant modification du code des assurances, a été
approuvé dans son projet par le conseil d’administration de l’UESL
successivement le 3 juillet et le 3 octobre 2007. Le second est relatif à la
garantie universelle de l’Etat qui doit être mise en place en application de
l’article 85 de la loi de finances rectificative pour 2007.
Enfin, la mise en oeuvre du dispositif, conformément aux dispositions
prévues par la convention de 2006, passe par la mise en place par l’UESL de
deux structures nationales de pilotage : GRL Gestion, filiale à 100 % de
l’UESL, chargée du développement et du suivi technique, a été créée en
décembre 2006. APAGL, association regroupant les partenaires sociaux,
créée en mars 2007, est garante de la finalité sociale du système.
En mars 2008, plus d’un an après la signature de la convention, un
rapport d’experts souligne les risques liés à l’universalité de la garantie, sans
plafond de ressources
205
. Il est regrettable que l’étude ait été conduite a
posteriori.
205) « Faciliter l’accès au logement en sécurisant bailleurs et locataires », rapport
établi à la demande des ministres de l’économie et du logement par Mme Baïetto-
Beysson, inspectrice générale de l’équipement et M. Béguin, directeur de l’Equité,
Groupe Generali, mars 2008. Des observations analogues ont été faites par le conseil
de modernisation des politiques publiques le 4 avril 2008.
530
COUR DES COMPTES
La série des conventions constitue un ensemble toujours opaque et
inaccessible, car elles ne sont publiées ni au Journal officiel, ni au bulletin
officiel du ministère chargé du logement.
b)
Les dysfonctionnements des conseils d’administration
L’ordre du jour des conseils d’administration de l’ANPEEC porte
moins sur les contrôles que sur les fonds qu’elle gère directement. Quant
au programme de contrôle, il doit être approuvé par les ministres chargés
du logement et de l’économie mais dans les faits, ceux-ci l’approuvent
sans modification. Cependant, en 2006, le directeur général de
l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC) au ministère
chargé du logement, s’est opposé à un contrôle de la Foncière Logement
au motif que « la Cour des comptes…a relevé que la présence
d’administrateurs communs aux conseils d’administration de l’ANPEEC
et de la Foncière Logement pouvait créer des difficultés quant au contrôle
de l’association » et a souhaité une « réflexion complémentaire, en liaison
avec les autorités de tutelle de l’Agence ». Cette réflexion n’a pas été
engagée, et aucun contrôle de la Foncière Logement n’a été diligenté par
la tutelle. Or le fait que la Cour ait relevé que cinq membres du conseil
d’administration de l’ANPEEC étaient également membres du conseil
d’administration de la Foncière Logement ne faisait pas obstacle à ce que
la Foncière Logement puisse faire l’objet d’un contrôle même si ce
dernier n’était pas confié à l’ANPEEC.
Aux conseils d’administration de l’UESL et de la Foncière
Logement, siègent deux commissaires du gouvernement. Ces hauts
fonctionnaires ont pour mission de faire respecter la loi et de défendre les
intérêts de l’Etat. Dans les deux cas, ils ont manqué de vigilance et
d’assiduité et le soutien de leur hiérarchie semble leur avoir fait défaut. Si
les commissaires du gouvernement de la Foncière Logement disposent de
suppléants, ce n’est pas le cas à l’UESL, où la tutelle n’a recherché
aucune solution de rechange. Les interventions des commissaires du
gouvernement de l’UESL ont porté davantage sur des questions
techniques que sur les orientations stratégiques. Ils n’ont pas réagi au
rapport public 2006 de la Cour et ne sont pas intervenus lors de la
création et du financement des deux associations suscitées par les
partenaires sociaux.
En ce qui concerne plus particulièrement la Foncière Logement, les
ministères chargés du logement et du budget n’exercent leur contrôle que
par leur participation au conseil d’administration et au comité d’audit.
Absents de la véritable instance de décision (le comité permanent) et de
ses démembrements, ils sont peu impliqués et n’ont jamais fait usage de
leur droit de demander une seconde délibération. Ils ont ainsi laissé
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
531
prendre sans débat, par accord tacite, des décisions importantes, pour
lesquelles la Cour a relevé
des irrégularités. Ce fut ainsi le cas pour la
fixation
par
les
dirigeants
eux-mêmes
des
conditions
de
leur
rémunération. Elles n’ont pas respecté les principes de transparence et de
proportionnalité fixés par le code général des impôts pour attester le
caractère non intéressé et non lucratif de la gestion d’une association. Ce
fut également le cas pour la sélection de prestataires extérieurs,
notamment le recours à une société privée, également concernée du fait
des conditions de son intervention auprès de plusieurs collecteurs dans la
dématérialisation des demandes d’aide.
c)
Les démembrements de la Foncière Logement
La Foncière Logement ne dispose pas elle-même de salariés, à
l’exception de ses dirigeants. Son fonctionnement repose donc sur une
société par actions simplifiée (SAS) détenue à 100 %, la société Foncière
Gestion qui n’emploie elle-même que 17 salariés. Elle s’appuie
également, d’une part, sur des sociétés civiles immobilières
206
- qui sont
ses filiales à 100%–, d’autre part, sur une autre association chargée de
l’attribution des logements (l’association pour l’accès des salariés aux
logements de la Foncière, APALOF) et enfin sur des prestataires
extérieurs qui réalisent l’essentiel du travail de sélection et de suivi des
investissements et, via un coûteux outil informatique – 7 M€ depuis 2003
-, la mise en location des logements. Ce choix de l’externalisation porte
en lui le risque d’une dilution des responsabilités et d’une absence de
contrôle du dispositif. En effet, la Cour a constaté que les trois principaux
prestataires extérieurs
207
de la Foncière et de l’association APALOF, qui
ont été choisis de gré à gré en 2004, reçoivent près de la moitié de son
budget de fonctionnement.
*
206) Ces SCI portent des immeubles, soit une société par année civile
207 Système informatique, assistance à maîtrise d’ouvrage et coordination des
administrateurs de biens
532
COUR DES COMPTES
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion définit six catégories d’emploi des fonds de la PEEC
208
. Il
prévoit que pour chacune de ces catégories, la nature des emplois
correspondants et leurs règles générales d’utilisation sont fixées par
décret en Conseil d’Etat, pris après avis des organisations syndicales et
patronales membres de l’UESL.
B - Une organisation locale lourde et coûteuse
1 -
L’insuffisante adaptation du réseau des collecteurs à
l’évolution des missions
La convention du 3 août 1998 conclue entre les ministres du
logement et du budget et l’UESL a entraîné de profondes modifications
des emplois des fonds de la PEEC. Avant que cette convention ne soit
mise en oeuvre, le « 1% logement » délivrait essentiellement des prêts aux
organismes HLM pour la construction de logements sociaux, en
contrepartie de droits de réservation et des prêts individuels aux salariés
pour l’accession à la propriété. La convention s’est traduite par la création
de produits dits « à droits ouverts », accessibles à tout demandeur, non
seulement pour faciliter l’accession à la propriété (pass foncier) mais
également pour les aider à obtenir un bail locatif (loca-pass) ou pour
financer des travaux d’amélioration (pass-travaux). Toute personne qui
remplit les conditions règlementaires est ainsi en droit d’obtenir une aide
auprès du collecteur de son choix, et non plus auprès du collecteur auquel
son employeur verse la PEEC
209
. La capacité de gestion des collecteurs a
été mise à l’épreuve, les nouveaux services relevant d’une logique de
guichet et non plus d’un traitement personnalisé entreprise par entreprise.
La Cour avait critiqué l’absence de plan de redéploiement du
réseau des collecteurs qui aurait dû, selon elle, accompagner ces
changements. Au lieu de quoi l’UESL a bâti une mécanique complexe
208) Programmes nationaux de requalification des quartiers anciens dégradés et de
rénovation urbaine, soutien à l’amélioration du parc privé ; du financement des
logements locatifs sociaux et intermédiaires ; interventions à caractère très social dans
le domaine du logement ; aides à des personnes physiques pour leurs projets
d’accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d’accès au logement
locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci ; versement de
compensations à des organismes d’assurance qui proposent des contrats d’assurance
contre les impayés de loyer ; de façon plus inattendue «participation à des actions de
formation, d’information ou de réflexion menées par des associations agréées par
l’Etat ».
209) Les entreprises de moins de vingt salariés (dix jusqu’en 2005) ne sont pas
assujetties à la PEEC.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
533
d’objectifs de distribution, assortis de pénalités et induisant des flux
remontants et descendants de ressources censés assurer une péréquation
entre les collecteurs
210
. L’UESL, en mutualisant une partie de leurs
ressources permanentes – la collecte de l’année et les remboursements de
prêts à long terme –, leur fixe de fait des objectifs quantitatifs de
placement des produits et le système profite à ceux dont « la production »
est la plus élevée
211
. Les appels de fonds de l’UESL aux collecteurs
représentent environ 60 % des montants collectés par ceux-ci.
Quant à la compatibilité avec les règles de la concurrence des
actions des collecteurs dans des domaines pour lesquels il existe une offre
privée, elle n’a toujours pas été vérifiée. La question se pose notamment
pour la garantie des risques locatifs (GRL).
2 -
Le défaut de mutualisation des tâches
L’UESL
a
peu
accompagné
l’évolution
des
métiers
des
collecteurs : elle a encouragé la mise en place de « plates-formes de
services » pour mutualiser certaines tâches mais dans la plupart des cas,
les collecteurs ont été laissés à eux-mêmes
212
. Ils se sont tous
progressivement dotés d’un site Internet qui, outre l’information générale
et légale les concernant, diffuse une information sur les produits et sur la
manière de les obtenir, et permet parfois au demandeur de télécharger le
formulaire de demande. La Cour a pu constater que dans ce domaine
l’intervention de la « tête de réseau » aurait pu éviter certaines dérives
coûteuses.
Les demandes d’aides en ligne :
des coûts très divers selon les solutions adoptées
A partir de 2001, plusieurs CIL ont souhaité se doter d’un dispositif
proposant aux usagers de déposer en ligne, via Internet,
une demande d’aide
prévue par la convention quinquennale du 3 août 1998.
Les contrôles opérés par la Cour auprès de huit collecteurs ou
organismes agissant pour le compte de collecteurs ont mis en évidence les
très fortes divergences de coûts résultant des choix effectués.
210) A compter du 1er juillet 2006, l’UESL a cependant diminué cette incitation en
réduisant l’ampleur de son
refinancement des collecteurs.
211) Selon l’article L 313-20 du code, le fonds d’intervention « contribue à la bonne
adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux, compte tenu
des politiques nationales et locales d’emploi de la participation des employeurs à
l’effort de construction.»
212
)
Les « plates-formes de services » ont pour objet de fournir aux salariés des
services d’assistance dans leur parcours résidentiel ou dans l’organisation de leur
mobilité.
534
COUR DES COMPTES
Les collecteurs ont tous, dans un premier temps, entre 2000 et 2002
selon les cas, contracté avec une société privée ayant développé un site
Internet doté d’un dispositif informatique permettant aux demandeurs de
procéder à une saisie de leur demande en ligne, moyennant un coût par
dossier qui s’élevait à 30,5 € HT, auquel s’ajoutait une redevance annuelle
d’utilisation de 15 245 € HT. Les contrats conclus n’ont pas donné lieu à une
approbation formelle par les instances dirigeantes de ces organismes.
Compte tenu des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des
dispositions contractuelles et du faible nombre de demandes transitant par le
site Internet de la société, le coût hors taxe par dossier effectivement réglé par
ces collecteurs a pu atteindre un montant allant jusqu’à 98,6 €.
C’est la raison pour laquelle deux d’entre eux, parmi les plus
importants, ont dénoncé le contrat les liant à la société et ont pris les
dispositions nécessaires de sorte que leur propre site Internet soit doté d’un
dispositif permettant le dépôt d’une demande en ligne par les ayants droit. Un
des collecteurs a obtenu de son prestataire informatique qu’il mette en place
un module de saisie sur le site qu’il avait développé pour faciliter l’obtention
de prêts « pass travaux » moyennant un coût qui a été limité à 13 096 € HT,
le coût de développement du site lui-même ayant atteint le montant de
38 300 € HT. Le second collecteur a également développé un site Internet
moyennant un coût légèrement inférieur à 40 000 €. Au cours de la relation
contractuelle avec la
société, ces deux collecteurs lui avaient versé au total
318 489 € HT.
A l’inverse, les six autres collecteurs ou organismes
ont poursuivi la
relation contractuelle. Quatre d’entre eux ont accepté en 2002 de verser à la
société des fonds en vue d’une augmentation de capital de celle-ci à hauteur
d’un montant total de 418 700 €. L’augmentation du capital n’a pas eu lieu
mais les sommes déjà versées n’ont été remboursées qu’en 2004. En
décembre 2004, ils ont créé un GIE qui, en mars 2005, a acquis le droit
exclusif d’utilisation du logiciel mis au point par la
société S moyennant
1,525 M€ HT, tout en continuant à la rémunérer pour assurer la maintenance
du dispositif. En 2005 et 2006, la
société a ainsi perçu de la part dudit GIE
des sommes dont le montant total a atteint 3,473 M€ HT. Une nouvelle
convention passée par ledit GIE en juillet 2007 garantit à la société une
rémunération annuelle de 702 000 € HT pour assurer la maintenance,
l’administration et l’évolution générale.
Le GIE rémunère également un cabinet d’expertise comptable et de
commissariat aux comptes afin d’assurer la « hot line » du dispositif, qui s’est
également vu confier la gestion des sites de gestion de la GRL (par
l’intermédiaire de l’association APAGRL) et de Foncière Logement (par
l’intermédiaire d’APALOF, précité.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
535
3 -
Un réseau toujours pléthorique et mal piloté
a)
Un environnement normatif déficient
Dans le rapport publié en février 2006, la Cour demandait un effort
d’économies de la part des collecteurs passant notamment par une
rationalisation du réseau.
Les collecteurs ont en effet accéléré leur restructuration. Ils sont
passés au total de 203 comités interprofessionnels du logement (CIL) et
chambres de commerce et d’industrie (CCI) en 1998 à 116 en 2007, les
CCI étant passées de 41 à 16. La rationalisation n’est toutefois
qu’apparente car dans le même temps les participations financières des
collecteurs se sont développées jusqu’à atteindre en 2006, 1,29 Md€
213
.
La réforme du plan comptable des collecteurs dont la mise en oeuvre est
prévue pour le 1
er
janvier 2009 conforte leur statut associatif en dépit des
risques, soulevés par la Cour, que créent ces ensembles de participations.
La publication par les groupes de CIL de comptes consolidés ou
combinés, afin de garantir une image sincère et une transparence des flux
financiers, n’est toujours pas assurée.
De même, la Cour demandait la suppression de la notion de fonds
non réglementés et leur incorporation dans les fonds réglementés, dans le
but de limiter la diversification des CIL au-delà de leur objet social. Faute
probablement d’un texte mettant fin à cette catégorisation, la réforme
comptable conserve la distinction. Enfin, les actifs représentés par les
droits de réservation locative, certes soumis à la certification, ne seront
pas systématiquement valorisés. Les CIL n’appliquent toujours pas les
règles de la commande publique alors que les prérogatives de puissance
publique (monopole de la collecte d’un prélèvement obligatoire) et les
missions de service public qui leur sont confiées leur confèrent un
pouvoir adjudicateur au sens de la jurisprudence de la Cour de Justice des
Communautés Européennes. En octobre 2008, l’ANPEEC s’est engagée
devant la Cour à examiner le sujet des comptes combinés et consolidés et
le ministère en charge de l’économie celui des conséquences du pouvoir
adjudicateur des CIL.
213) Soit 395 M€ en titres de sociétés anonymes ou de coopératives d’HLM et de
SEM, 518 M€ en sociétés immobilières, 27 M€ en SACI et 351 M€ en fonds non
règlementés (titres de participation du titre V). (Source : ANPEEC. Encours brut de
titres de l’ensemble des collecteurs).
536
COUR DES COMPTES
b)
La faiblesse du suivi et du contrôle de l’efficience
La Cour demandait en 2005 à l’UESL de définir des objectifs et
des indicateurs de suivi de la productivité et de la performance des
collecteurs. L’ANPEEC y a donné suite en élaborant un système
d’indicateurs d’alerte. Cependant, le tableau de bord obtenu comprend
une cinquantaine d’indicateurs portant avant tout sur les objectifs de
production que fixe l’UESL. Cette approche en termes d’activité ne
permet d’évaluer ni les risques de la gestion ni l’efficacité sociale des
interventions. Seules quelques orientations guident les programmes
annuels de contrôle, parmi lesquelles le contrôle de la gestion, qui va au-
delà de l’application de la réglementation, et celui des organismes têtes de
réseau. Les contrôles thématiques, hormis celui des produits loca-pass,
n’ont pas dépassé le stade des intentions.
La
Cour
considère
qu’il
conviendrait
d’envisager
le
rapprochement, voire la fusion de l’ANPEEC avec la mission
interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) en charge du
contrôle des organismes d’HLM, afin d’avoir une approche globale des
phénomènes d’actionnariat et de participation entre les organismes
collecteurs et les organismes constructeurs.
c)
La nécessité d’une révision du maillage territorial
Tant les orientations de l’UESL que les contrôles de l’ANPEEC,
resteront inopérants si la dimension décentralisée de la politique du
logement, notamment depuis que l’octroi des aides à la pierre a été confié
aux collectivités territoriales, n’est pas mieux prise en compte. Elle pose à
la fois la question de la capacité de l’UESL à rationaliser l’implantation
des collecteurs et celle des relations entre le « 1% logement » et les
collectivités locales pour la mise en oeuvre de la politique du logement.
L’ANPEEC
intègre
dans
son
programme
des
contrôles
géographiques afin d’examiner la cohérence du « maillage territorial ».
La Cour a aussi noté que les regroupements de CIL autorisés entre 2004
et 2007 ont tous été effectués dans le périmètre d’une région et souvent
dans celui d’un département.
Les réseaux et les groupes de CIL se forment toutefois selon une
logique avant tout économique et patrimoniale. En l’absence d’incitation
voire de règlementation, il est peu probable que ces regroupements
prennent en compte la réalité des pouvoirs des collectivités locales en
matière de logement. Le risque existe alors, pour le mouvement du 1%
logement, de voir sa valeur ajoutée réduite à la collecte spécifique, et son
utilité contestée. Il convient donc de définir un schéma directeur pertinent
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
537
prenant en compte notamment les enjeux de la décentralisation, assorti
d’un plan de réalisation.
II
-
Evaluer l’utilité des actions et assurer leur
cohérence avec une politique du logement
A - L’utilité sociale non démontrée de plusieurs actions
La réforme de 1998 a réorienté la PEEC à la fois vers des
programmes lancés par les pouvoirs publics et vers des produits à
destination du plus grand nombre. Dans son rapport public pour 2005, la
Cour recommandait une évaluation de l’utilité sociale et de l’impact de
ces emplois des fonds de la PEEC, traditionnels comme nouveaux. Trois
ans plus tard, l’évaluation est toujours lacunaire, constat d’autant plus
grave qu’ont été créés des dispositifs nouveaux comme le « pass-foncier »
et la garantie des risques locatifs (GRL).
Les emplois issus de la réforme de 1998 représentaient en 2006 80
% des emplois totaux des fonds de la PEEC, soit pour cette année 2006,
3,5 milliards € sur un total de 4,3 milliards € : 900 millions € pour les
pass-travaux, près de 900 millions € pour la Foncière Logement et 500
M€ pour le renouvellement urbain. La redistribution de ressources
envisagée en octobre 2008 à la suite de discussions entre la ministre
chargée du logement et l’UESL augmente la part de la rénovation urbaine
et crée une affectation nouvelle pour la réhabilitation des quartiers
dégradés. En contrepartie, le montant annuel destiné aux « pass travaux »
serait ramené à 200 M€, sans que cette redistribution résulte d’une
évaluation comparée de l’utilité sociale des différents emplois.
1 -
L’évaluation toujours attendue des emplois des fonds de la
PEEC
a)
Le sort incertain des emplois traditionnels
Les emplois traditionnels de la PEEC sont à la fois les prêts aux
organismes d’HLM pour la construction de logements locatifs sociaux et
les prêts aux ménages pour l’accession à la propriété.
L’intervention de la PEEC en faveur de l’investissement locatif se
fait aujourd’hui principalement dans le cadre des plans nationaux de
cohésion sociale (concours dit « 1 % relance ») et de rénovation urbaine
(prêts dits « 1 % rénovation urbaine »). La décision prise dans les années
2003-2004 de réduire la proportion des fonds consacrés à la construction
538
COUR DES COMPTES
de logements locatifs sociaux sur l’ensemble du territoire, hors politique
de rénovation urbaine, n’a pas fait l’objet d’une évaluation de son impact.
Doit être en outre relevé, à la même époque, l’accroissement des
interventions sous la forme de subventions plutôt que de prêts qui
favorise le bénéficiaire et prive pour l’avenir le financeur des ressources
que constituent les remboursements de prêts
214
.
Les prêts à l’accession à la propriété sont la principale variable
d’ajustement ayant permis le développement des nouveaux emplois des
fonds de la PEEC. Les perspectives financières de l’UESL donnent un
montant annuel de prêts à l’accession de 150 M€ seulement à partir de
2010, soit le tiers du montant de 2005. La Cour s’interroge à nouveau sur
l’absence d’évaluation de leur utilité. Car dans le cas d’une incapacité à
augmenter leur montant unitaire pour un nombre de bénéficiaires
constant, il conviendrait d’en limiter le bénéfice, comme avant 1993, aux
seuls ménages à faibles ressources. En octobre 2008, l’UESL souhaitait
au contraire porter à 300 M€ dès 2009, puis à 500 M€ la dotation annuelle
des prêts à l’accession, les seules justifications avancées étant le retour à
une forme traditionnelle d’intervention du 1% logement et, surtout, la
nécessité pour le système de retrouver un volant d’emploi assurant des
retours récurrents de ressources.
b)
L’absence d’évaluation des produits à droits ouverts
Le coût global des emplois à droits ouverts ne cesse de croître,
passant de 1,7 Md€ en 2005 à près de 2 milliards en 2007 et selon les
prévisions faites par l’UESL, à 2,2 Md€ en 2008. Le nombre de dossiers
d’aide directe aux ménages est passé en dix ans de 114 000 à 970 000. Le
montant des aides versées aux ayants droit s’est élevé à près de 1,8 Md€
en 2006 et à 2 Md€ en 2007. Les pass-travaux représentent près des deux-
tiers des montants versés (hors prêts à l’accession). A l’inverse, les aides
« loca-pass » qui représentent les trois-quarts du nombre d’aides
distribuées en représentent moins de 30 % mais présentent un risque
non
comptabilisé puisqu’il s’agit de mécanismes de garantie.
214) L’intervention de la PEEC au titre du concours « 1% relance » pour 225 M€ en
subventions correspond à un montant de prêts de 479 M€ (Cf. la convention entre
l’Etat et l’UESL du 27 octobre 2004).
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
539
Produit par produit, la Cour fait les constats suivants :
Les produits « loca-pass »
Le loca-pass (avance ou garantie), destiné à faciliter l’accès au
logement locatif, est accordée à tous les salariés, aux jeunes en recherche
d’emploi, aux étudiants et aux boursiers. L’avance gratuite du dépôt de
garantie (2 mois de loyer maximum) est accordée sous la forme d’un prêt
remboursable sur 3 ans avec un différé de 3 mois. La garantie solidaire est
une caution (18 mensualités de loyers et de charges locatives) d’une durée de
3 ans que le bénéficiaire devra rembourser sans intérêt en cas de mise en jeu
de la garantie sur une durée de 3 ans maximum.
La Cour relevait en 2005 qu’ils répondaient à un besoin effectif dans
une situation de tension du marché du logement locatif mais qu’ils n’avaient
que peu d’impact sur les politiques d’attribution des logements sociaux et que
souvent, ils ne dissuadaient pas les bailleurs privés d’exiger d’autres cautions.
Le bénéfice de l’avance a été généralisé en 2008 au titre des mesures
prises en faveur du pouvoir d’achat à tous les ménages entrant dans un
logement locatif du parc social ou privé, titulaire d'un bail signé à compter du
9 février 2008.
Les avances loca-pass représentent 380 M€ en 2008.
Le prêt pass-travaux
Le prêt « pass-travaux » est accordé pour financer des travaux
d’amélioration dans le logement, pour une durée de dix ans modulable, au
taux nominal de 1,5 % l’an, dans la limite de 8 000 €, à tous les salariés du
secteur assujetti, locataires ou propriétaires occupants
215
. En 2008, ces prêts
représentent près du quart des emplois totaux des fonds de la PEEC (950 M€).
Ils ont continué à être distribués et la preuve n’est toujours pas faite de leur
nécessité ni de leur efficacité. Selon une étude commandée par l’ANPEEC et
remise en juillet 2008, les bénéficiaires des prêts « pass-travaux » en sont
satisfaits à 77 % mais en leur absence, ils
« auraient majoritairement réalisé
leurs travaux pour le même montant, quitte à en étaler la réalisation. »
216
215) Il peut atteindre 9 600 euros pour les ménages dont les revenus imposables sont
inférieurs à 60 % des plafonds ouvrant droit à l’octroi d’un prêt à taux zéro.
216) Cf. MV2 Conseil pour l’ANPEEC, « Enquête auprès des bénéficiaires du pass-
travaux en 2006 », juillet 2008. 33 % des bénéficiaires ont un revenu mensuel net
compris entre 2 300 et 3 000 €, 28 %, un revenu inférieur à 2 300 € et 39 %, un
revenu supérieur à 3 000 €.
540
COUR DES COMPTES
Ces prêts attribués sans condition de ressources représentent une
part croissante des fonds du « 1% logement »
217
. L’UESL fixe aux
collecteurs des objectifs de production élevés qui les conduisent à engager
d’importantes dépenses de démarchage commercial
218
. A défaut d’une
évaluation, rien ne permet en outre de dire ce qui dans cette action relève
de la politique nationale du logement et ce qui relève plutôt du soutien à la
profession du bâtiment. C’est de nouveau l’Etat et les partenaires sociaux
qui ont décidé sans étude préalable en octobre 2008 de ramener à 200 M€
la dotation annuelle des prêts « pass travaux ».
Le pass-foncier
Créé par la convention du 20 décembre 2006, le pass-foncier est un
dispositif de portage applicable aux logements individuels Le projet de loi de
mobilisation pour le logement prévoit de l’étendre aux logements collectifs.
Le coût en 2010 est évalué à 600 M€. Le dispositif n’a pas fait l’objet d’une
articulation avec le prêt à taux zéro. Le pass-foncier permet aux ménages de
différer l’acquisition du foncier pendant la durée de remboursement des prêts
souscrits pour la construction du logement dans la limite de 25 ans. Le pass-
foncier « porte » la partie foncière d’une acquisition immobilière neuve
réalisée par des ménages primo-accédants dont les revenus sont inférieurs
aux plafonds du prêt social location-accession (PSLA).
2 -
Un bilan à ce jour médiocre des actions de la Foncière
Logement
Depuis 2006, les emplois des fonds de la PEEC en direction de la
Foncière Logement représentent un cinquième des emplois du « 1 %
logement » Financée par des subventions en provenance de l’UESL –
2 Md€ versés depuis 2002 pour des programmes engagés d’une valeur de
4,2 Md€ -, l’association Foncière Logement a deux missions :
- contribuer au logement en faisant faire construire des logements
sociaux
219
conventionnés dans les zones où l’offre est insuffisante,
et réaliser des logements locatifs libres dans les quartiers faisant
l’objet de projets de rénovation urbaine soutenus par l’ANRU ;
- contribuer au financement des retraites par transfert gratuit des
logements aux régimes de retraite complémentaire obligatoires des
salariés du secteur privé, l’AGIRC et l’ARRCO.
217) On peut s’interroger sur les risques de doublon avec le conventionnement par
l’Agence Nationale de l’Habitat (ANH) des travaux effectués par les propriétaires.
218) Cf. rapport de contrôle de l’ANPEEC sur le CIL GIC 2006-2007
219) De la gamme PLS, moins subventionnés et accessibles aux ménages
relativement aisés.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
541
La Foncière Logement a pris livraison de
8 189 logements au
31 décembre 2007.
220
Elle bénéficie d’avantages exorbitants du droit
commun de la construction sociale : une gestion relativement autonome
des fonds de la PEEC, les avantages fiscaux du régime HLM sans les
contraintes du code de la construction et de l’habitation et des cessions
foncières gratuites en zone urbaine sensible.
Concernant sa première mission, la Foncière Logement, soucieuse
de mixité sociale, privilégie les constructions de qualité, plus coûteuses.
Elle réserve un tiers du parc à des salariés pouvant financièrement
accéder au marché libre, agents de maîtrise et cadres débutants. La part
réservée aux salariés les plus pauvres en est réduite d’autant. Cette
situation est d’autant plus incompréhensible que la Foncière Logement
rencontre des difficultés pour trouver suffisamment de candidats issus de
la catégorie supérieure pour occuper les logements qu’elle leur réserve, et
est amenée à revenir sur les règles qu’elle s’est elle-même fixé.
Concernant sa seconde mission, il n’est pas évident que les
logements aient vocation à être transférés sans passif, pratique qui conduit
à affecter une part disproportionnée de fonds propres au plan de
financement initial. Cette contrainte limite le recours à l’emprunt, de
l’ordre de 25 % du coût total entre 2002 et 2007 contre 90 % pour les
organismes d’HLM. A cette critique formulée lors de son audition, le
président de la Foncière Logement a répondu que les immeubles reçus de
la Foncière seraient immédiatement mis en vente par les caisses de
retraites, ce qui justifiait qu’ils soient transmis libres de tout passif.
Si l’on rapporte le nombre de logements construits aux fonds
publics investis, et aux avantages fiscaux et fonciers consentis par l’Etat,
le circuit de financement de la Foncière Logement apparaît comme
peu
performant.
B - La nécessité d’une mise en cohérence avec les
politiques publiques du logement
1 -
Un équilibre financier incertain
Avec l’assujettissement de la PEEC aux programmes nationaux de
la politique du logement, la nécessité d’une gestion prévisionnelle des
flux financiers de la PEEC (emplois, ressources, trésorerie d’exploitation)
est croissante.
220) Elle a également construit 132 logements en zone ANRU.
542
COUR DES COMPTES
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion prévoit de faire financer par la PEEC les actions du nouveau
programme de requalification des quartiers anciens dégradés et
d’accroître le financement de celles de l’Agence Nationale pour la
Rénovation Urbaine (ANRU), soit, en 2009, 1,3 Md€ au total. Or les
ressources de la PEEC ne sont pas structurellement stables, d’autant
moins que les nouveaux emplois consistant en des subventions et non en
des prêts, les ressources que constituent les remboursements de prêts sont
appelées à se tarir. Le gouvernement et les partenaires sociaux ont la
responsabilité d’évaluer l’utilité sociale et l’impact financier des
différents emplois des fonds et de faire des choix publics entre ceux-ci,
conformes aux objectifs d’une politique de logement social.
En 2006, la Cour recommandait à l’UESL d’établir des projections
financières à moyen terme pour mesurer le rythme et l’ampleur des
évolutions qui vont affecter les ressources du « 1% logement » (collecte
recommandait à l’UESL d’établir des projections et retour sur prêts).
Comme les autres, cette recommandation a tardé à être suivie d’effet. Il
faut attendre le conseil de modernisation des politiques publiques en avril
2008 pour que l’UESL présente ses premières projections de ressources et
d’emplois pour les dix prochaines années. Elles font apparaître à partir de
2010 la dégradation de la trésorerie des collecteurs contre laquelle la Cour
mettait en garde dans son rapport public.
Selon les projections financières établies, le résultat de la PEEC
baisserait régulièrement du fait des hypothèses retenues pour les
politiques d’emploi des fonds. Les emplois liés à la garantie de loyer dans
le parc social et dans le parc privé devraient croître fortement, passant du
cinquième au tiers des emplois en faveur des ménages. La part croissante
des subventions dans le total des emplois a pour effet de réduire la part
des ressources liées au paiement d’intérêts et au remboursement des
prêts
221
.
Trésorerie (CIL, CCI et UESL) au 31 décembre : réalisations 2005 et
2006 et prévisions 2007 à 2018
M€
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2018
Ensemble de
la trésorerie
2 564
3 194
3 349
3 238
3 124
2 826
2298
Trésorerie
hors collecte
1 200
1 653
1 827
1 666
1 499
1 147
112
Source : UESL
221) La garantie de loyer loca-pass et la GRL se traduisent par une forte hausse des
engagements hors bilan.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
543
L’effondrement de la trésorerie hors collecte à partir de 2010 en est
la conséquence. Dans son rapport public pour 2005, la Cour écrivait que
l’évolution des emplois des fonds de la PEEC « portait en germe une
profonde remise en cause de son équilibre financier.» Les décisions prises
par l’Etat et par les partenaires sociaux en octobre 2008 devraient
accentuer le déséquilibre en augmentant encore la proportion des
subventions dans le total des emplois.
Il convient que l’Etat et les partenaires sociaux engagent sans délai
un exercice de projection financière reposant sur des bases solides avec
l’expertise requise. L’exercice doit se fonder sur le calcul actuariel et
distinguer entre les prêts et les subventions.
Un amendement du Sénat au projet de la loi de mobilisation pour le
logement prévoit
« la transmission au Parlement, lors du dépôt des projets
de loi d’orientation pluriannuelle des finances publiques, d’un document
de programmation fixant la répartition des ressources de la PEEC, établi
pour une durée de trois ans, par les ministres chargés du logement et du
budget après consultation de l’UESL. »
2 -
Les moyens de la cohérence
Celle-ci consiste pour l’Etat d’une part à mobiliser la dépense
publique en faveur du logement, sous le contrôle du Parlement, d’autre part
à coordonner et à favoriser l’intervention des autres acteurs : les
collectivités territoriales dont le rôle est croissant, les bailleurs sociaux, les
bailleurs privés, le 1% logement et les partenaires sociaux, les associations,
etc.
Les difficultés persistantes de logement, notamment pour les
ménages pauvres ou défavorisés et pour les jeunes, la complexité et le coût
des mesures destinées à y remédier, qu’il s’agisse des aides à la personne,
de l’hébergement, de la construction de nouveaux logements à loyers
accessibles et de la réhabilitation des logements, notamment dans les
quartiers dégradés, rendent indispensable la cohérence des stratégies et
l’harmonisation des actions de tous les acteurs.
Le rôle de l’Etat consiste à définir puis à mettre en oeuvre les
orientations d’ensemble, à favoriser les actions communes des partenaires,
à lever des obstacles et à inciter. Ce rôle n’exclut ni les échanges de points
de vue, ni le respect des intérêts et des pouvoirs de chacun, ni l’exercice du
droit de proposition, mais il doit conserver la charge de la cohérence et de
l’optimisation de l’ensemble. A ce titre, il lui revient d’allouer les
ressources publiques dont dispose le logement en fonction de la
performance comparée des emplois des fonds de la PEEC, programmes et
actions correspondants. Cette démarche refondatrice ne peut être que
544
COUR DES COMPTES
progressive, compte tenu de sa difficulté et des contraintes auxquelles se
heurtent tous les redéploiements. Elle n’exclut pas, au contraire, des
actions d’amélioration de l’efficience et des économies dans les dispositifs
existants.
Les ressources du 1% logement doivent être intégrées dans ce
processus d’allocation. Pour les gestionnaires du 1% logement, cela
signifie l’engagement d’une démarche de progrès dans la gestion et
l’efficience, par le redéploiement du réseau et le partage des coûts.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion entend corriger les défauts qui affectaient la gouvernance du
1% logement et qui ont permis de graves dérives et d’importants
gaspillages de ressources issues de ce prélèvement obligatoire.
La présentation des flux de la PEEC dans les documents
budgétaires annuels, instituée par la même loi, constitue une avancée
pour le débat démocratique.
La reprise de l’initiative par l’Etat dans l’orientation des emplois
des fonds de la PEEC, dont les caractéristiques et les masses seront
désormais fixées par décret, après consultation des partenaires sociaux,
constitue une autre étape essentielle dans la nécessaire insertion de la
PEEC dans la politique nationale du logement.
Une fois les institutions de la PEEC rénovées, une autre phase de
réforme devra être engagée, celle relative au réseau des collecteurs, à sa
réorganisation en cohérence avec le mouvement de décentralisation de la
politique du logement et au sort à donner à leur patrimoine constitué à
partir des excédents de la collecte et du résultat économique des emplois
des fonds, afin qu’il serve le mieux possible à la collectivité.
Les recommandations qui suivent énoncent ces changements que la
Cour considère comme nécessaires :
Concernant l’Etat :
- Exercer effectivement le contrôle de l’UESL et de
la Foncière
Logement au moyen notamment d’un rapprochement entre la mission
interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) et l’agence
nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction
(ANPEEC).
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
545
Concernant l’UESL et le réseau des collecteurs :
- Engager un schéma directeur de regroupement des collecteurs,
vraisemblablement sur une base régionale, afin de prendre en compte la
décentralisation de la politique du logement, et mettre en place les
conditions de leur insertion dans les politiques locales du logement.
- Disposer au niveau de l’UESL d’un tableau de bord permettant
avec un petit nombre d’indicateurs, de suivre la productivité et la
performance des collecteurs.
- Assurer la publication par les groupes de CIL de comptes
consolidés ou à tout le moins combinés, afin de rendre compte des flux
financiers entre les collecteurs et les sociétés de HLM dont ils sont
actionnaires.
– S’assurer que les collecteurs agissent en conformité avec les
règles de la concurrence lorsqu’ils interviennent dans le secteur
marchand.
- Réaliser et actualiser régulièrement des projections financières
sur les ressources et les emplois de la PEEC.
- Evaluer régulièrement l’efficacité sociale comparée des
différents emplois de la PEEC.
- Engager une réflexion sur le sort des actifs des collecteurs.
Concernant la Foncière Logement :
- Faire expertiser les programmes immobiliers engagés et revoir
les conditions d’intervention en fonction de l’utilité marginale des
emplois alternatifs (c'est-à-dire au regard des autres utilisations
possibles des fonds versés par l’UESL)
– Revoir l’organisation et les relations avec les sous-traitants
dans le strict respect des règles de la concurrence et en vue d’éviter tout
conflit d’intérêt.
546
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA MINISTRE DU LOGEMENT ET DE LA VILLE
Dans un contexte de crise à la fois du logement des ménages les plus
modestes et du secteur de l’immobilier, les enjeux de la participation des
employeurs à l’effort de construction (PEEC) sont essentiels pour le
ministère chargé du logement. L’insertion relative à la PEEC dans le rapport
public annuel 2005 de la Cour des Comptes a été l’un des facteurs favorisant
une profonde rénovation du 1% Logement.
Comme le souligne la Cour dans son insertion au rapport public
annuel, le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion devrait permettre de réelles avancées pour la mise en oeuvre des
priorités nationales dans le domaine du logement. Ce projet de loi, qui
s’inscrit dans le prolongement des orientations du conseil de modernisation
des politiques publiques du 4 avril 2008 et qui a fait l’objet de discussions
avec les partenaires sociaux, a été examiné en première lecture par le Sénat
et sera discuté prochainement à l’Assemblée nationale.
Si l’Etat a exercé pleinement par le passé son rôle de tutelle sur le 1%
Logement, ce système reste toutefois perfectible. C’est pourquoi le projet de
loi introduit une rénovation profonde de la gouvernance du 1% Logement.
L’objectif est de renforcer l’efficacité du système de la PEEC, tout en
consacrant le rôle d’orientation de l’Etat.
I) L’Etat a exercé pleinement son rôle de tutelle sur le 1% Logement,
système perfectible que le projet de loi vise à réformer
1) Un État présent et vigilant vis-à-vis des décisions prises par le
1% Logement.
Les représentants de l’Etat sont particulièrement attentifs aux
décisions prises dans le cadre des instances du 1% Logement, en particulier
au sein des conseils d’administration de l’UESL, de l’ANPEEC et de la
Foncière Logement. La Cour indique en page 7 que « Dans les faits, ce n’est
pas le conseil d’administration de l’UESL, où les pouvoirs publics sont
minoritaires, mais son comité paritaire des emplois, dont ils sont absents, qui
joue le rôle décisif dans la fixation des objectifs ». Si le rôle central du
comité paritaire est réel, deux remarques s’imposent néanmoins.
En premier lieu, l’absence de représentants de l’Etat dans ce comité
résulte de la loi actuelle (article L. 313-22 du code de la construction et de
l’habitation). A cet égard, le projet de loi de mobilisation pour le logement
marque une rupture importante, puisqu’il prévoit la suppression de ce
comité.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
547
En second lieu, les pouvoirs publics ne sont pas minoritaires au sein
du conseil d’administration ; ils détiennent la seule fonction de commissaires
du Gouvernement, avec des pouvoirs actuellement limités. Les deux
commissaires du Gouvernement assistent au conseil d’administration. Ils ne
prennent pas part au vote et ne disposent d’un pouvoir de demande de
seconde délibération que sur certains sujets bien délimités. S’ils ont pour
rôle de porter la parole de l’Etat, il ne relève pas de leur seule compétence
de déterminer les orientations stratégiques du 1% Logement – ce qui est du
ressort des conventions entre l’Etat et l’UESL – ni de s’immiscer dans la
gestion interne et opérationnelle de l’union – ce qui est du ressort des
administrateurs, voire de la direction générale. En outre, il faut souligner
que les conditions dans lesquelles l’UESL porte à la connaissance des
commissaires du Gouvernement les sujets sur lesquels des délibérations sont
proposées rendent un examen a priori des dossiers très difficile (l’essentiel
des documents soumis au conseil, souvent plusieurs centaines de pages, ne
sont généralement remis qu’en séance).
Le projet de loi vise à remédier à cette situation : les commissaires du
Gouvernement auprès de l’UESL, qui seraient désormais au nombre de trois,
disposeraient d’un pouvoir de veto qui leur permettrait de réagir dans un
délai raisonnable aux décisions prises lors des délibérations du conseil
d’administration. Ils disposeraient par ailleurs d’un suppléant.
Concernant l’association Foncière Logement, la mention de la Cour
selon laquelle les tutelles seraient « peu impliquées » et auraient « laissé
prendre sans débat, par accord tacite, des décisions importantes, pour
lesquelles la Cour a relevé des irrégularités » doit être nuancée.
Les pouvoirs publics ont certes un pouvoir limité au sein de cette
instance. Toutefois, le projet de loi, qui codifie les dispositions relatives à la
Foncière logement, apporte une évolution puisqu’il prévoit que les
commissaires du Gouvernement auprès de l’UESL le seraient également
auprès de la Foncière Logement et disposeraient des mêmes prérogatives,
notamment un pouvoir de veto sur certains sujets. Cette présence confortée
de l’Etat ne pourra qu’accroître sa vigilance vis-à-vis des décisions prises
lors des délibérations des conseils d’administration, notamment celles
relatives aux points relevés par la Cour.
S’agissant des représentants du ministère chargé du logement, ils
assurent un suivi continu et exhaustif des dossiers examinés au sein des
instances techniques créées par la loi, tel que le comité permanent de
l’ANPEEC, ou créées en dehors de celle-ci, tels que le comité 10% , le
comité des avis financiers de l’UESL ou le comité d’audit de la Foncière
Logement.
L’absence des tutelles du comité permanent de la Foncière Logement,
organe décisionnel de l’association, que la Cour relève en page 9, se justifie
548
COUR DES COMPTES
par le fait que des missions de gestion opérationnelle de dossiers locaux ne
relèvent pas de représentants d’une administration centrale.
Le financement par l’UESL des structures dédiées, dont la création
est qualifiée d’ « irrégulière » par la Cour a appelé de la part des services du
ministère chargé du logement des considérations d’opportunité d’une part, et
de droit, d’autre part.
Comme le rappelle la Cour, le ministre chargé du
logement a accepté le principe du reversement d’une partie des fonds de
l’UESL au profit de ces structures dans sa lettre de réponse au Président de
l’UESL en date du 11 mai 2007 et par l’arrêté du 4 mai 2007.
Sur le plan du droit, les services du ministère du logement ont pu
constater que le cadre général du versement aux structures dédiées
correspond bien à un usage au profit des organisations professionnelles
d’employeurs et de salariés et donc s’inscrit dans les dispositions prévues
par
l’article L. 313-25 du code de la construction et de l’habitation.
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion, en érigeant la participation à des actions de formation,
d’information ou de réflexion, menées par des associations agréées par
l’Etat, au rang de catégorie d’emplois du 1%, assure une transparence
accrue du financement de ces structures. Enfin, la prochaine dissolution de
la structure dédiée mise en place par le patronat, l’Association Entreprise
Logement, a été portée à la connaissance du conseil d’administration de
l’UESL.
2) Un dispositif conventionnel perfectible mais souple et accessible,
sous contrôle du Gouvernement
L’absence de publication dans un support officiel des conventions
conclues entre l’Etat et l’UESL, relevée par la Cour, doit être relativisée
dans la mesure où les conventions font généralement l’objet d’un
communiqué de presse du ministre chargé du logement ou, parfois, du
Premier ministre ; la version consolidée des conventions est disponible en
ligne sur le site du ministre chargé du logement et toutes les conventions sont
mises en ligne sur le site de l’UESL.
Si la politique conventionnelle, mise en place à partir de 1997 et à
laquelle met fin le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte
contre l’exclusion, se caractérisait par une certaine souplesse en tant qu’elle
reposait sur le principe de la concertation avec les partenaires sociaux, elle
a toujours été très encadrée. Les conventions étaient négociées à l’initiative
du ministre chargé du logement, mais signées également par le ministre
chargé de l’économie et le ministre chargé du budget après que ces derniers
aient pu faire part de leurs observations ; elles n’étaient donc validées
qu’après l’accord du Gouvernement.
La Cour indique que plusieurs conventions comportaient : « au
moment de leur signature des dispositions illégales »
.
Le fait que les
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
549
conventions puissent prévoir un accord du Gouvernement en vue de
soumettre au Parlement une évolution future de la loi n’est pas un cas
d’illégalité, ces dispositions n’ayant pas vocation à s’appliquer avant le vote
éventuel de la loi.
Par ailleurs, le jugement formulé par la Cour selon lequel « les
incohérences du processus de définition des politiques par la voie
conventionnelle sont illustrées par les tribulations de la création de la
garantie des risques locatifs (GRL) » n’est pas fondé. Le fait que la création
du dispositif de garantie des risques locatifs (GRL) ait donné lieu à
l’élaboration de plusieurs actes découle principalement de contraintes
juridiques. Ainsi, la convention du 20 décembre 2006 qui fixe les principes de
fonctionnement de la GRL est une convention conclue en application de
l’article L. 313-19 pour définir les politiques nationales d’emploi des fonds
du 1% Logement.
La convention du 20 décembre 2007 est, pour sa part, complètement
autonome puisqu’il s’agit d’une convention financière relative à la
participation de l’Etat au financement du dispositif. L’octroi de la garantie
de l’Etat au dispositif résulte, certes, de l’article 85 de la loi de finances
rectificative du 25 décembre 2007 et non de l’article 27 de la loi portant
droit au logement opposable, mais le recours à un
véhicule législatif distinct
était rendu nécessaire par l’article 61 de la loi organique relative aux lois de
finances du 1
er
août 2001, en vertu duquel toute garantie de l'Etat doit être
expressément autorisée par une disposition de loi de finances.
3) Une réflexion approfondie sur l’équilibre financier de la PEEC et
la réorientation des emplois du 1%,entreprise dans le cadre de la révision
générale des politiques publiques
Les services du ministère du logement sont attentifs à l’équilibre
financier de la PEEC : ils s’appuient depuis plusieurs années sur des outils
de prévision financière et assurent le suivi du tableau emplois – ressources
du 1% Logement. Cette préoccupation a pris une acuité particulière, à partir
du second semestre 2007, dans le cadre de la révision générale des politiques
publiques et de la réforme du 1% Logement, qui a donné lieu à une réflexion
approfondie sur l’équilibre financier de la PEEC. Les services ont réalisé, en
lien avec l’UESL, des projections financières à moyen terme d’évolution des
ressources et des emplois du 1% Logement. Le conseil de modernisation des
politiques publiques du 4 avril 2008 s’est d’ailleurs appuyé sur ces scénarios
financiers pour fixer ses orientations et pistes de réforme du 1% Logement.
Une réflexion d’ensemble visant à la mise à plat et à la réorientation
des emplois du 1% Logement a été engagée, conduisant notamment à un
recentrage du Pass-travaux, de l’avance Loca-pass ou du financement de la
Foncière Logement.
550
COUR DES COMPTES
Concernant les actions de la Foncière Logement, la Cour dresse un
bilan négatif qui doit être nuancé. Il apparaît en effet qu’une valorisation
sensible du patrimoine de la Foncière peut être escomptée. D’abord, en
raison des critères de qualité techniques retenus pour les logements et de
leur localisation (zones tendues pour les PLS Foncière, zones que les projets
de rénovation urbaines visent à revaloriser pour les logements libres).
Ensuite, en raison de la longueur de la durée d’exploitation des logements
(une durée de quinze ans représente plus d’un cycle sur le marché immobilier
et limite donc la sensibilité au moment du cycle où l’investissement est
réalisé) et de l’évolution sur longue période des prix des logements – du
même ordre que l’évolution du revenu par ménage selon les travaux de J.
Friggit. Enfin, dans la comparaison en page 21 entre le nombre de logements
construits et les fonds publics investis, pour la Foncière et pour les
organismes HLM, la Cour semble faire abstraction du fait que la contrainte
de transfert aux caisses de retraites sans passif obère mécaniquement la
comparaison en défaveur de la Foncière.
Il est important de souligner que le réexamen des principes fondateurs
de la Foncière Logement, que la Cour semble appeler de ses voeux dans son
rapport 2008, est en cours dans le cadre de la profonde rénovation du 1%
Logement qui résulte du conseil de modernisation des politiques publiques du
4 avril 2008. En particulier, un allongement des durées d’exploitation des
logements avant transfert aux régimes de retraites, une diminution
corrélative de la part des subventions dans le financement des logements
ainsi qu’une optimisation des coûts et loyers sont
envisagés.
II)
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion introduit une réforme profonde du 1% Logement, renforçant
l’efficacité du système de la PEEC tout en le recentrant autour de l’Etat
décisionnaire
1) De la suppression du système conventionnel à la définition par
l’Etat des emplois du 1% Logement
La réforme ambitieuse du 1% Logement initiée par le projet de loi de
mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion répond pour une
large par aux attentes et recommandations formulées par la Cour dans son
rapport public de 2006 sur la participation des employeurs à l’effort de
construction. L’une des principales innovations du projet de loi est la
suppression de la politique conventionnelle entre l’Etat et l’Union
d’économie sociale du logement (UESL).
Il appartiendra désormais à l’Etat, après consultation des partenaires
sociaux, de définir l’orientation des emplois de la PEEC.
La définition des emplois du 1% Logement s’inscrira dans une logique
vertueuse : chaque année, les emplois seront orientés par l’Etat en fonction
des priorités nationales de la politique du logement et les résultats obtenus.
L’allocation des ressources du 1% Logement à chacune des catégories
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
551
d’emplois se fera, comme le souligne la Cour en page 23, en fonction de la
« performance comparée des emplois des fonds de la PEEC, programmes et
actions correspondants ». La définition des emplois dans le cadre de la loi
constitue une avancée pour le débat démocratique.
D’une part, le décret en Conseil d’Etat déterminant la nature des
emplois et les règles d’utilisation des fonds issus du 1% Logement sera établi
après consultation des partenaires sociaux.
D’autre part, l’article L. 313-3 du code de la construction et de
l’habitation, dans sa rédaction issue de l’examen en première lecture du
projet de loi par le Sénat, renforce l’information du Parlement puisqu’il
prévoit la transmission au Parlement, lors du dépôt des projets de loi de
finances pluriannuelles, d’un document de programmation budgétaire
pluriannuelle des emplois, élaboré par les ministres chargés du logement et
du budget.
Le montant minimal et maximal de chacune des catégories d’emploi
sera en outre fixé annuellement par décret.
2) Une modification de la gouvernance propice à la clarification du
rôle et des mandats des acteurs du 1% Logement
La Cour considère que la gestion centrale du réseau des collecteurs
du 1% Logement est « confuse et périlleuse » et « mise en danger par les
conflits d’intérêt et par le défaut de contrôle ». Le projet de loi de
mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion met fin à cette
situation de confusion. En effet, le texte modifie en profondeur le rôle de
l’Etat et des partenaires sociaux, ainsi que la gouvernance du 1% Logement.
Il en résulte une clarification du rôle, des missions et des mandats des
acteurs de ce secteur.
L’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de
construction (ANPEEC), dont la gouvernance ne relèverait plus que de
l’Etat, serait recentrée sur une activité de contrôle de l’ensemble des acteurs
du 1% Logement (les organismes collecteurs agréés, l’UESL et les filiales et
organismes contrôlés ou financés par les CIL, les chambres de commerce et
d’industrie).
L’UESL
serait pour sa part confortée dans son rôle de pilotage et de
coordination des organismes collecteurs. Elle disposerait de pouvoirs de
recommandation
afin
d’assurer
l’application
des
orientations
du
Gouvernement et d’améliorer l'efficacité de la gestion des organismes
collecteurs.
3) Une volonté partagée de rationaliser l’activité des acteurs
La rénovation du 1% Logement ne se limite pas aux dispositions du
projet de loi. Comme le souligne la Cour dans ses conclusions, « Une fois les
institutions rénovées, une autre phase de réforme devra être engagée, celle
552
COUR DES COMPTES
relative au réseau des collecteurs ». Le projet de loi de mobilisation pour le
logement et la lutte contre l’exclusion vise à améliorer la
gestion des
collecteurs en confortant le rôle de pilotage et de coordination de l’UESL .
La réforme du 1% Logement comprend l’objectif de dégager des
économies de gestion substantielles, de l’ordre de 100 M€ dès 2011. Il est
envisagé pour ce faire un développement d’outils de contrôle de gestion
favorisant l’amélioration de la performance des collecteurs et un
durcissement réglementaire des conditions d’agrément et de financement des
collecteurs (taille minimale, niveau de prélèvement autorisé).
Concernant la question du regroupement des collecteurs, il est
important de souligner que le Gouvernement a la volonté de définir une
stratégie claire en la matière, afin de maîtriser les coûts de gestion. En ce
sens, il a demandé aux partenaires sociaux de lui proposer des schémas de
réorganisation du réseau. Ces schémas devront, comme le souligne la Cour,
permettre de prendre en compte la territorialisation des politiques du
logement.
Si le rapprochement entre la MIILOS et l’ANPEEC, que la Cour
appelle de ses voeux, sera étudié sérieusement à l’avenir par le ministère du
logement, il est apparu dans l’immédiat peu opportun, au moment où le
secteur du 1% Logement et ses acteurs vont connaître un profond
bouleversement, de procéder à un rapprochement entre ces deux structures.
Renforcer l’efficacité du système signifie également pour le ministère
du logement
améliorer l’évaluation des emplois des fonds issus de la PEEC,
enrichie notamment par les études réalisées par l’ANPEEC et l’UESL et
rendue plus visible par les rapports au Parlement.
***
Ainsi, le ministère chargé du logement partage largement les
conclusions tirées par la Cour sur les enjeux du 1% Logement, comme le
démontrent les dispositions du projet de loi. Une fois le projet adopté, il
restera pleinement mobilisé pour veiller à ce que les orientations retenues
par le Gouvernement se traduisent dans les faits et conduisent à une
meilleure efficacité des emplois du 1% Logement.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
553
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
J’ai pris connaissance avec la plus grande attention des remarques
formulées par la Cour dans son insertion « Les enjeux de la participation des
employeurs à l’effort de construction ». Il en ressort que, pour soutenir les
progrès substantiels contenus dans le projet de loi de mobilisation pour le
logement, largement inspiré par les travaux conduits dans la cadre de la
révision générale des politiques publics (RGPP), la réorganisation du « 1 %
logement » et la remise à plat des emplois de la PEEC doivent maintenant
faire l’objet d’une mise en oeuvre.
Je constate avec la Cour que les processus de création des nouveaux
emplois de la PEEC intègrent trop peu souvent une démarche d’évaluation
préalable. La réforme de la gouvernance de l’Union d’économie sociale du
logement (UESL), sous réserve de son vote dans la loi de mobilisation pour le
logement, devrait contribuer à mieux satisfaire cette exigence, par une
implication renforcée de l’Etat.
Vous soulevez, par ailleurs, le manque de transparence créé par « Le
maquis des conventions » signées par l’UESL, dont l’absence de consolidation
rend impossible l’obtention d’une vision synthétique des missions qui lui sont
confiées. C’est un sujet bien connu qui sera résolu par la consolidation de ces
conventions en un décret pris en application de la loi de mobilisation pour le
logement, dont la rédaction est en cours entre les services de l’Etat et l’UESL.
Comme vous le soulignez, par ailleurs, dans votre insertion, je constate
l’incohérence du maillage territorial du réseau des collecteurs du « 1 %
logement » avec le mouvement de décentralisation de la politique du logement.
Ce constat rend d’autant plus pressante la nécessité d’engager une
réorganisation des collecteurs pour étudier l’évolution de leur patrimoine afin
que ce dernier serve le mieux possible la collectivité.
La Cour souligne, par ailleurs, la nécessité de réaliser et d’actualiser
régulièrement des projections financières sur les ressources et les emplois de
la PEEC. Je souscris à l’intérêt d’une telle démarche, propre à concilier la
préservation de l’équilibre financier des emplois de la PEEC avec la
réalisation des objectifs prioritaires de la politique du logement et de la ville.
Enfin, je note que la Cour s’étonne de l’absence des commissaires du
gouvernement du comité permanent de l’Association foncière logement (AFL).
Il me semble nécessaire de rappeler que, sur le modèle d’établissements
publics comme l’ANRU, il appartient au conseil d’administration – qui
accueille les commissaires du gouvernement – d’exercer un contrôle des
engagements pris par le comité permanent. Ce dernier est un organe de
gestion « au quotidien », auquel les commissaires du gouvernement n’ont pas
vocation à participer.
Sous cette réserve, cette insertion ne soulève, par conséquent, pas
d’objection de ma part.
554
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’AGENCE NATIONALE POUR
LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS A L’EFFORT
DE CONSTRUCTION (ANPEEC)
L’insertion sur « les enjeux de la Participation des Employeurs à
l’Effort de Construction » n’appelle, de la part de l’Agence, que trois
remarques de portée générale et quelques remarques ponctuelles.
Remarques de portée générale
1.
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion examiné par le Parlement à l’automne 2008 apporte des réponses
à nombre de préoccupations de la Cour.
Tel est notamment le cas pour :
- les nouvelles règles de gouvernance applicables au secteur du
1% Logement, et notamment à l’ANPEEC, dont le conseil d’administration
ne comprendra plus de membres désignés par les organisations patronales
ou syndicales, ni de représentants des collecteurs ;
-
le nouveau rôle de l’Agence, recentré sur les fonctions de contrôle,
d’études, de statistiques et d’évaluation ;
- l’extension du champ du contrôle de l’Agence, notamment à l’UESL
et ses filiales ;
- la nouvelle compétence d’évaluation conférée à l’ANPEEC.
2.
La Cour recommande « d’assurer la publication pour les groupes
de CIL de comptes consolidés ou à tout le moins combinés, afin de rendre
compte des flux financiers entre les collecteurs et les sociétés de HLM dont
ils sont actionnaires ».
L’Agence a clairement indiqué à la Cour et confirme ici qu’elle a
dépassé - en raison notamment de l’évolution du contexte - les interrogations
qu’elle avait initialement eues à ce sujet.
Elle a donc engagé fin 2008 la démarche en vue de l’établissement de
comptes consolidés (ou combinés) par les CIL, dans des conditions adaptées
aux particularités du secteur.
L’objectif est, sous réserve notamment de l’avis du Conseil National
de la Comptabilité, une mise en application si possible à partir des comptes
de l’année 2010.
3.
La Cour recommande « d’exercer effectivement le contrôle de
l’UESL
et
de
la
Foncière
Logement
au
moyen
notamment
d’un
rapprochement entre la mission interministérielle d’inspection du logement
social (MIILOS) et l’agence nationale pour la participation des employeurs à
l’effort de construction (ANPEEC) ».
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
555
La collaboration entre la MIILOS et l’ANPEEC est d’ores et déjà
tout
à
fait
effective,
notamment
par
les
fréquents
échanges
d’information (programme de contrôle de l’année, rapports…) et par la
coordination des actions lorsqu’elle est possible (lors de contrôles de
CIL). Cependant, l’Agence est totalement disposée à approfondir ces
relations, c’est pourquoi une démarche entre les deux organismes a été
initiée en vue de faire l’inventaire des points d’amélioration et de
formaliser si nécessaire les conditions de leur coopération.
Si le Gouvernement n’a actuellement pas retenu l’option d’un
rapprochement structurel des deux entités, cette question pourrait, dans
certaines hypothèses, se poser à moyen terme.
Deux points au moins doivent être soulignés à cet égard :
- d’une part, si les tâches de contrôle des deux organismes
présentent évidemment nombre de points comparables, il importe
également de rendre compte des spécificités tant du logement social que
du « 1% Logement » (notamment les réglementations propres à chacun
des secteurs ou les différences de métiers entre des maîtres d’ouvrages
et des financeurs).
- d’autre part, le statut d’EPIC de l’Agence présente, pour
l’action, des avantages significatifs, notamment quant aux possibilités
de recrutement de collaborateurs ayant les compétences requises. En
cas de rapprochement structurel, il paraîtrait souhaitable - pour le
succès de l’action - de préserver et d’étendre cet atout.
***
Remarques ponctuelles
Point I-A-2-b) Les dysfonctionnements des conseils d’administration
« Quant au programme de contrôle, il doit être approuvé par les
ministres chargés du logement et de l’économie mais dans les faits, ceux-ci
l’approuvent sans modification ».
Le programme de contrôle est présenté au Comité permanent dans
lequel siègent les représentants des ministères de tutelle. Au cours des débats
qui ont lieu, en général lors des deux dernières réunions de l’année, ceux-ci
sont amenés à faire leurs remarques. Ce n’est qu’ensuite que le projet de
programme est soumis aux ministres.
En plus de ces
discussions préalables, il a été plusieurs fois demandé
à l’Agence des modifications de programme. Tel a été le cas pour les
programmes de contrôles de 2003 et 2004, ainsi que pour un contrôle
spécifique ajouté en cours d’année 2001 à la demande de l’Etat. En 2006, la
DGUHC a demandé de différer le contrôle de l’Association Foncière
Logement puis, en 2007, la DGTPE a demandé l’inscription du contrôle
d’ASTRIA. Ces modifications ont été prises en compte.
556
COUR DES COMPTES
Point I-B-1 L’insuffisante adaptation du réseau des collecteurs à
l’évolution des missions
« Quant à la compatibilité avec les règles de la concurrence des
actions des collecteurs…..elle n’a toujours pas été vérifiée ».
Si aucune étude spécifique n’a été effectuée, il convient de souligner
qu’en 2008, l’ANPEEC a été auditionnée par le conseil de la concurrence
suite à une plainte en concurrence déloyale déposée par une société exerçant
l’activité de relocation et concernant les plates-formes CIL-PASS Mobilité.
Le conseil de la concurrence dans sa décision n° 08-D-11 du 19 mai 2008
constate que le plaignant « n’apporte pas d’élément suffisamment probant
concernant d’éventuelles pratiques anticoncurrentielles prohibées. La saisine
doit, en conséquence, être rejetée. ».
A la connaissance de l’Agence c’est la seule plainte que le conseil de
la concurrence ait enregistrée sur un emploi PEEC.
Point I-B-3-a) un environnement normatif déficient
« Dans le rapport publié en février 2006, la Cour demandait un effort
d’économies de la part des collecteurs passant notamment par une
rationalisation du réseau. Les collecteurs ont en effet accéléré leur
restructuration. (…). La rationalisation n’est toutefois qu’apparente car dans
le même temps (1998 à 2007) les participations financières des collecteurs se
sont développées jusqu’à atteindre en 2006, 1,29 Md€. ».
Sans remettre en question les constatations et les chiffres présentés
par la Cour, on voit mal les raisons qui conduisent à mettre en parallèle
l’effort d’économies demandé et la rationalisation du réseau préconisée,
d’une part, avec l’augmentation des participations financières, d’autre part.
Cet accroissement est essentiellement le reflet des conséquences de la loi du
1
er
août 2003 sur l’actionnariat des SA d’HLM, ainsi que de l’augmentation
de l’activité de financement auprès des personnes physiques, notamment
dans le domaine de la mobilité, (à travers les sociétés du titre V) et plus
récemment des PASS-FONCIER.
« De même, la Cour demandait la suppression de la notion de fonds
non réglementés et leur incorporation dans les fonds réglementés, dans le but
de limiter la diversification des CIL au-delà de leur objet social. »
L’activité sur fonds non réglementés ne peut être développée que dans
des filiales du CIL dites du titre V, c'est-à-dire les sociétés prévues au titre V
de l’annexe du décret n° 90-392 du 11 mai 1990. Celui-ci stipule notamment
que « l’objet social de ces sociétés est conforme à celui défini au titre 1
er
ci-
dessus » en d’autres termes à celui des CIL. Il n’est donc pas autorisé que la
diversification des CIL sur fonds non réglementés soit non conforme à l’objet
social du collecteur.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
557
Point II-B-1 : un équilibre financier incertain
Les prévisions de trésorerie affichées dans le tableau paraissent dater
de fin avril 2008. Elles ne prennent donc pas en compte les importantes
évolutions des emplois de la PEEC prévues à l’automne 2008 parallèlement
au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’UNION D’ÉCONOMIE SOCIALE
POUR LE LOGEMENT (UESL)
Considérant le logement comme un des éléments structurants et
essentiels du dialogue social, réaffirmant la vocation des entreprises à
s’impliquer dans l’amélioration des conditions de logement des salariés et
pour répondre aux interrogations et critiques formulées sur la gestion du 1%
Logement, notamment par la Cour des Comptes, les partenaires sociaux ont
décidé, en juillet 2008 et de façon unanime, d’engager une réforme en
profondeur du 1% Logement.
Dans cette perspective et afin de marquer leur volonté commune, ils
ont
signé
le
17
septembre
2008
le
premier
Protocole
National
Interprofessionnel – PNI – qui est désormais le socle de la refondation du
1% Logement. Prévu sur une période de 4 ans (2009 – 2012), le PNI
s’articule autour de 2 axes complémentaires : la politique d’emploi des fonds
du 1% Logement et la gouvernance du Mouvement.
Sur la politique d’emploi des fonds, les orientations fixées par le PNI
ont comme ambition majeure de contribuer à la réalisation chaque année de
30 000
logements
économiquement
accessibles
supplémentaires,
en
réorientant les ressources du 1 % Logement autour de 5 axes :
- développer l’offre locative à prix accessible ;
- accroitre l’accession à la propriété des salariés ;
- favoriser l’accès et le maintien des salariés dans leur logement ;
- lutter contre la fracture énergétique dans l’esprit du Grenelle de
l’environnement ;
- participer à la rénovation urbaine des quartiers en difficulté.
Ces orientations ont toutefois été profondément impactées par la
décision du Gouvernement, dans un contexte difficile pour les finances
publiques, de réorienter pendant 3 ans une part importante des fonds du 1%
Logement sur des emplois relevant de la politique de rénovation urbaine
(ANRU et Anah) qui jusqu’alors étaient financées par le budget de l’Etat.
558
COUR DES COMPTES
Cette situation déstabilise la structure des grandes catégories d’emploi des
fonds du 1% Logement, met en situation de risque le dispositif à moyen terme
et nécessitera donc des arbitrages lourds tant sur le plan de l’activité que
pour l’organisation à venir du Mouvement.
Concernant la gouvernance du 1% Logement, les orientations du PNI
sont pour l’essentiel en cohérence avec les dispositions prévues dans le
projet de loi pour le logement et la lutte contre l’exclusion en cours
d’examen au Parlement. Un point est toutefois encore en débat : il s’agit du
cadre juridique pour les engagements réciproques entre l’Etat et les
partenaires sociaux en matière d’emploi des fonds. La Cour observe à ce
sujet que la présentation, prévue dans le projet de loi, des flux de la PEEC
dans les documents budgétaires annuels constitue une avancée pour le débat
démocratique et que la reprise de l’initiative de l’Etat dans l’orientation des
emplois de fonds est une étape essentielle dans la nécessaire insertion de la
PEEC
dans
la
politique
nationale
du
logement.
S’agissant
d’une
participation certes obligatoire mais émanant des entreprises pour favoriser
le logement de leurs salariés, les partenaires sociaux ont proposé une
démarche du type de celle pratiquée pour la négociation des relations du
travail, permettant la discussion sociale et laissant ensuite à l’Etat la
responsabilité politique de suivre ou de ne pas suivre l’accord passé entre les
partenaires sociaux. Cette démarche permettrait à ceux-ci d’être partie
prenante et force de propositions dans les choix opérés,
ce qui est d’autant
plus légitime qu’ils auront à en assumer la mise en oeuvre tout en
garantissant les grands équilibres financiers du dispositif.
Pour ne pas retarder la mise en application du PNI et sans attendre le
vote de la loi, le Conseil d’administration de l’UESL a décidé le 23 octobre
2008 de créer un comité de réforme. Ce comité a travaillé sur les thèmes
suivants, qui se recoupent très largement avec les préoccupations exprimées
par la Cour : l’équilibre financier à moyen terme, la revue des organismes
nationaux, la restructuration du réseau des CIL, les méthodes de gestion et la
politique de communication. Une restitution des travaux a été examinée le 17
décembre et doit faire l’objet d’une première série de décisions du Conseil
lors d’une réunion prévu à cet effet le 21 janvier 2009.
A cet égard, dans les conclusions de son rapport, la Cour formule des
recommandations qu’elle considère comme nécessaires, portant sur la
restructuration des collecteurs et la Foncière Logement. Dans la perspective
des travaux engagés, ces recommandations appellent les premiers éléments
de réponse suivants :
Concernant la restructuration des collecteurs
. Engager un schéma directeur de regroupement des collecteurs,
vraisemblablement sur une base régionale, afin de prendre en compte la
décentralisation de la politique du logement, et mettre en place les conditions
de leur insertion dans les politiques locales du logement.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
559
Il est rappelé que l’objectif de poursuite de la réduction du nombre de
collecteurs est clairement indiqué dans le PNI. Sur la base du travail mené
au sein du comité de réforme, l’option qui a été retenue consisterait à inciter
les CIL à des regroupements permettant de fédérer des organismes sur un
projet entrepreneurial défini à partir d’indicateurs socio-économiques
pertinents. Ces indicateurs seraient précisés dans un cahier des charges
validé par le Conseil du 21 janvier, à partir duquel les CIL auraient à faire
des propositions de regroupement dans un délai déterminé. L’articulation
entre les politiques locales de l’habitat et l’offre de service aux entreprises et
à leurs salariés devrait être au coeur de cette démarche.
. Disposer au niveau de l’UESL d’un tableau de bord permettant avec
un petit nombre d’indicateurs, de suivre la productivité et la performance des
collecteurs.
Cette question a été abordée dans le cadre du comité de réforme. Le
Conseil du 21 janvier devrait entériner le principe de la mise en place d’un
dispositif de « déclaration individuelle de situation » permettant le suivi de
bilans d’activité et la détermination de ratios d’efficacité
. Assurer la publication par les groupes de CIL de comptes
consolidés ou à tout le moins combinés, afin de rendre compte des flux
financiers entre les collecteurs et les filiales HLM dont ils sont actionnaires.
Ce chantier est en cours sous l’égide de l’ANPEEC. L’UESL y est
associée ainsi que des représentants de CIL.
. S’assurer que les collecteurs agissent en conformité avec les règles
de la concurrence lorsqu’ils interviennent dans le secteur marchand.
Ce point fait l’objet d’une préoccupation partagée des partenaires
sociaux, reprise dans le PNI. Une réflexion sera lancée dès que les actions
prioritaires de la réforme seront suffisamment avancées.
. Réaliser et actualiser régulièrement les projections financières sur
les ressources et les emplois de la PEEC.
Dans le contexte rappelé précédemment, il s’agit d’une préoccupation
essentielle pour les partenaires sociaux. Au-delà du travail mené au sein du
comité de réforme, il sera régulièrement procédé à l’actualisation des
projections financières afin de permettre au Conseil de veiller au respect de
la stricte exigence d’équilibre emplois-ressources à court et moyen terme.
. Evaluer régulièrement l’efficacité sociale comparée des différents
emplois de la PEEC.
Au titre des mesures destinées à améliorer l’efficience et l’efficacité
des emplois du 1% Logement, il sera proposé au Conseil du 21 janvier
d’engager
une démarche de mise en place d’un cadre commun d’évaluation
des emplois qui reposera sur des enquêtes de satisfaction auprès de
entreprises et des salariés ainsi que sur des études d’impact socio-
560
COUR DES COMPTES
économiques plus générales intégrant une dimension relative à l’efficacité
sociale.
. Engager une réflexion sur le sort des actifs des CIL.
Une réflexion sur le sort des actifs des CIL implique en amont une
réflexion plus large sur le financement du logement social et la place du 1%
Logement dans ce cadre. Cette réflexion, abordée au sein du comité de
réforme, sera proposée au Conseil du 21 janvier.
Concernant la Foncière logement
. Faire expertiser les programmes immobiliers engagés et revoir les
conditions d’intervention en fonction de l’utilité marginale des emplois
alternatifs (c’est-à-dire au regard des autres utilisations possibles des fonds
versés par l’UESL).
Le réexamen des conditions d’intervention en fonction de l’utilité
marginale des emplois alternatifs par l’UESL, et notamment quant à la forme
du financement sur fonds du 1% logement, va être mené dans la continuité
des premières réflexions réalisées au sein du comité de réforme et des
orientations qui seront arrêtées par le Conseil du 21 janvier.
Par ailleurs, une réflexion est en cours sur l’allongement des durées
de détention des logements à 25 ans (contre 15 ans actuellement).
L’articulation avec les régimes AGIRC et ARRCO devra être revue en
fonction des conclusions de cette réflexion.
. Revoir l’organisation et les relations avec les sous-traitants dans le
strict respect des règles de la concurrence et en vue d’éviter tout conflit
d’intérêt.
Cette question doit être examinée dans le cadre plus large de la revue
d’ensemble engagée sur les structures nationales existantes en vue de les
simplifier et d’en permettre une meilleure maîtrise. Le Conseil du 21 janvier
donnera sur ce point de premières orientations.
LES ENJEUX DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
A L’EFFORT DE CONSTRUCTION
561
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE
L’ASSOCIATION FONCIÈRE LOGEMENT
L’insertion au rapport public de la Cour des comptes sur « Les enjeux
de la participation des employeurs à l’effort de construction » appelle de la
part de l’association Foncière Logement les observations suivantes.
L’association s’étonne que la Cour des comptes ait choisi des titres à
la tonalité très négative, propres à retenir l’attention d’un lecteur pressé ou
non averti, alors même que le contenu des passages correspondants ne relève
parfois aucune irrégularité et que les recommandations finales ne suggèrent
aucune piste d’amélioration crédible.
Concernant la confusion des responsabilités, Foncière Logement tient
à rappeler que son fonctionnement est paritaire, ce qui se traduit par le fait
que
toutes les décisions sont prises à l’unanimité au sein du comité
permanent.
Il n’appartient pas à l’association Foncière Logement de porter une
appréciation sur la façon dont les commissaires du gouvernement qui
représentent l’État au sein de son conseil d’administration ont exercé leurs
fonctions. Elle ne peut toutefois pas laisser dire (I-A-2-b) qu’ils auraient
couvert des irrégularités, alors que les exemples cités constituent des
accusations sans fondement. D’une part, l’association Foncière Logement a
eu l’occasion de démontrer, en réponse aux premières observations de la
Cour, que les rémunérations versées au dirigeants sont conformes aux règles
figurant au code général des impôts, qu’elles sont proportionnées aux
responsabilités des trois dirigeants rémunérés, qu’elles ont été fixées, non
« par les dirigeants eux-mêmes » mais par les organes compétents
(détermination par le comité des rémunérations et approbation par le conseil
d’administration) et enfin que le principe de transparence a été respecté
puisque les montants versés figurent chaque année dans le rapport d’activité
soumis à l’assemblée générale de l’Association. D’autre part, comme
Foncière Logement l’a également démontré, la « sélection des prestataires
extérieurs » a été effectuée dans le respect des règles de publicité et de mise
en concurrence prévues par l’ordonnance du 6 juin 2005 et du décret du 30
décembre 2005 pris pour son application.
L’association Foncière Logement ne partage pas l’appréciation de la
Cour (I-A-2-c) selon laquelle le choix de l’externalisation comporterait « le
risque d’une dilution des responsabilités et d’une absence de contrôle du
dispositif ». Elle estime avoir démontré que ce choix fondamental permet de
concilier l’efficacité d’une gestion au plus près du terrain par des
professionnels qualifiés et les garanties résultant d’une concentration du
pouvoir de décision et de contrôle.
L’association Foncière Logement récuse enfin l’appréciation portée
par la Cour (II-A-2) selon laquelle le bilan de ses actions serait « à ce jour
médiocre », même si elle apprécie l’ouverture que comporte cette expression.
562
COUR DES COMPTES
Une appréciation aussi sévère découle selon elle d’une erreur d’analyse.
Contrairement aux organismes HLM auxquels la Cour persiste à la comparer,
l’action de Foncière Logement ne peut pas se mesurer à un nombre de
logements construits, alors qu’elle n’en construit aucun. L’Association est
chargée par la loi d’une double mission consistant à faire réaliser des
programmes de logements sociaux contribuant à la mixité des villes et des
quartiers et à contribuer par transfert d'actifs au financement des régimes de
retraites complémentaires.
De ce point de vue, son bilan est déjà éloquent : au 31 décembre 2007,
elle avait pris livraison de 8 189 logements et engagé des programmes pour
20 856 logements. A la même date, une évaluation des 4 599 logements
relevant des programmes lancés en 2003 et 2004, pour un investissement de
730 millions d’euros, s’établissait à 1,24 milliard d’euros.
Chacun des programmes engagés répond aux strictes exigences fixées
par l’Association : choix de la localisation, accord des collectivités locales,
mixité sociale, qualité environnementale, souci de valorisation patrimoniale.
Le choix de la qualité est dicté d’abord par l’impératif de mixité
sociale au sein de chaque immeuble ainsi que dans les zones de
renouvellement urbain, ensuite par les exigences des élus locaux et le souci
d’intégration architecturale dans le paysage urbain, enfin par la nécessité de
construire des immeubles dont la valeur se maintienne sur longue période
sans entreprendre de coûteux travaux d’entretien.
Il est paradoxal que l’insertion au rapport public reproche à Foncière
Logement de vouloir transmettre aux caisses de retraite complémentaire des
immeubles sans passif, alors que personne mieux que les magistrats de la
Cour des comptes ne connaît le défi que représente,
à horizon de vingt ans, le
financement des retraites. Il serait inconscient de demander à l’AGIRC-
ARRCO de financer, outre les retraites complémentaires des cadres et salariés
du secteur privé, le service de la dette qui aurait été contractée par Foncière
Logement pour financer les immeubles transmis.
Enfin les recommandations de la Cour des comptes laissent perplexe :
¾
la Cour demande à Foncière Logement de faire expertiser les
programmes immobiliers engagés alors que les expertises sont déjà
réalisées ;
¾
la Cour demande à Foncière Logement de revoir «l’organisation et
les relations avec les sous-traitants dans le strict respect des règles
de la concurrence et en vue d’éviter tout conflit d’intérêt » alors que
l’association n’a passé aucun contrat sans respecter les règles de
publicité et de mise en concurrence.
Pour conclure, Foncière Logement juge utile de rappeler que le 1%
n’est pas un impôt dont l’Etat aurait la disposition, mais un investissement des
entreprises en faveur du logement de leurs salariés, et que les partenaires
sociaux ne peuvent pas renoncer à orienter l’utilisation de ces fonds.