25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
LE GESNOIS BILURIEN
(Département Sarthe)
Exercices 2019 et suivants
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BIL
URIEN N’EST
PAS PLEINEMENT OPÉRATIONNELLE
............................................................
9
1.1
Issue d’une fusion, la communauté de communes bénéficie de sa
proximité avec l’agglomération mancelle
..........................................................
9
1.2
Une gouvernance heurtée
.................................................................................
10
1.2.1
L’absence de projet de territoire
..............................................................
10
1.2.2
La difficulté des instances à prendre des décisions et à en suivre
l’application
.............................................................................................
10
1.2.3
La communauté de communes doit établir un rapport d’activité
............
12
1.2.4
Des démarches à conforter en matière de prévention des atteintes à
la probité et de déontologie
.....................................................................
12
1.2.4.1
La prévention des atteintes à la probité
..................................................................
12
1.2.4.2
Un référent déontologue pour les agents doit être nommé
.....................................
14
1.3
Une très faible intégration communautaire
......................................................
14
1.3.1
Un exercice effectif des compétences obligatoires réduit
.......................
14
1.3.2
Une absence de mutualisation
.................................................................
15
1.3.3
Les équilibres financiers intercommunaux
.............................................
16
1.3.3.1
Les flux associés à la répartition des compétences et des charges
désavantagent la communauté de communes
.........................................................
16
1.3.3.2
Les flux associés à la solidarité communautaire
.....................................................
17
1.3.3.3
Une faible intégration fiscale
..................................................................................
18
1.3.3.4
Absence de stratégie financière et fiscale
...............................................................
19
2
L’INTERCOMMUNALITÉ NE S’EST PAS DONNÉE L
ES MOYENS DE
MAÎTRISER LES PRINCIPAUX RISQUES DE SON ORGANISATION
.........
20
2.1
Le contrôle interne comptable et financier est en cours de documentation
.....
20
2.2
Les risques juridiques ne sont pas maîtrisés
.....................................................
21
2.2.1
Des défaillances dans le suivi des contrats
..............................................
21
2.2.1.1
La délégation de service public relative à l’assainissement non collectif
...............
21
2.2.1.2
La délégation de service public relative à la gestion de la piscine
.........................
22
2.2.2
La cession de la maison de santé de Thorigné-sur-Dué
..........................
23
2.2.3
Une politique achat à structurer
..............................................................
24
2.3
Des systèmes d’information non pilotés qui génèrent des risques
...................
24
2.3.1
L’environnement informatique est insuffisamment documenté
..............
24
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.3.2
Absence de stratégie sur les systèmes d’information
..............................
25
2.3.3
La mise en conformité au règlement général sur la protection des
données est à parachever
.........................................................................
25
3
UNE DIFFICULTÉ À SE MOBILISER AVEC EFFICIENCE SUR SES
PRINCIPALES COMPÉTENCES
.........................................................................
27
3.1
La compétence petite enfance, enfance, jeunesse répond au besoin de la
population mais elle n’est pas maîtrisée financièrement
..................................
27
3.1.1
Une réponse adaptée aux besoins du territoire
........................................
27
3.1.2
Des moyens croissants consacrés à la politique de la petite enfance,
enfance, jeunesse
.....................................................................................
28
3.1.3
Les dysfonctionnements du service enfance jeunesse
.............................
30
3.1.3.1
L’inadaptation de certains locaux
...........................................................................
30
3.1.3.2
Les taux d’encadrement ne sont pas toujours respectés
.........................................
31
3.1.4
Le pilotage de la compétence enfance jeunesse doit être renforcé
.........
32
3.2
Une mobilisation trop limitée sur la compétence obligatoire
développement économique
.............................................................................
34
3.2.1
Les dépenses fléchées sur le développement économique sont peu
élevées
.....................................................................................................
34
3.2.2
Une stratégie non pilotée et peu suivie d’effets
......................................
34
3.2.3
Des ressources humaines et des moyens financiers à dégager
................
35
3.3
La compétence aménagement de l’espace n’est pas pleinement
opérationnelle faute de documents d’urbanisme réguliers
...............................
35
3.3.1
Un objectif législatif de sobriété foncière renforcé avec l’entrée en
vigueur prochaine du dispositif « zéro artificialisation nette »
(ZAN)
......................................................................................................
35
3.3.2
Une difficulté à s’appuyer sur des documents conformes
.......................
37
3.3.2.1
Le territoire n’est pas couvert par un SCoT approuvé
............................................
37
3.3.2.2
Le PLUiH approuvé en octobre 2022 rencontre des difficultés majeures
d’application, ce qui bloque la mise en œuvre de certains projets
..........................
38
3.3.3
Une efficacité foncière relativement faible en raison de la Ligne à
grande vitesse
..........................................................................................
39
3.3.4
La
production de logements n’atteint pas les objectifs fixés par le
PLUIH
.....................................................................................................
39
4
LES RESSOURCES HUMAINES DOIVENT ÊTRE MIEUX PILOTÉES
.........
40
4.1
L’organisation des services
..............................................................................
40
4.2
Une forte augmentation des effectifs qui doit être mieux documentée
............
41
4.3
Les heures complémentaires sont en forte hausse sur la période
.....................
42
4.4
L’utilisation du compte épargne temps pourrait être assouplie
........................
43
4.5
L’absentéisme est en augmentation
..................................................................
43
4.6
La mise en
œuvre du régime indemnitaire est source d’inégalité entre les
agents
................................................................................................................
44
4.6.1
La mise en place en deux temps du régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP)
.................................................
44
4.6.2
L
’absence d’harmonisation du régime indemnitaire au moment de
la fusion
...................................................................................................
45
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
4
4.7
Une attractivité à améliorer
..............................................................................
46
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE DÉGRADÉE
..................................................
48
5.1
La qualité de l’information financière doit être améliorée
...............................
48
5.1.1
La mise en place d’un règlement budgétaire et financier
........................
48
5.1.2
Les débats d’orientations budgétaires
.....................................................
48
5.1.3
Les notes explicatives de synthèse relatives aux budgets primitifs
et aux comptes administratifs sont insuffisantes
.....................................
49
5.1.4
Les états financiers et annexes aux documents budgétaires
....................
49
5.1.5
La mise en ligne des informations financières est insuffisante
...............
50
5.2
La fiabilité des comptes doit être améliorée
.....................................................
50
5.2.1
Une procédure pourrait formaliser le rattachement des charges et
des produits
.............................................................................................
50
5.2.2
Les provisions sont incomplètes
.............................................................
51
5.2.3
Le suivi du patrimoine doit être fiabilisé
................................................
52
5.2.3.1
L’absence d’inventaire physique
............................................................................
52
5.2.3.2
L’inventaire comptable présente de nombreux écarts avec l’état de l’actif
............
52
5.2.3.3
Les amortissements sont correctement réalisés
......................................................
53
5.3
Une situation financière tendue qui ne
permet pas d’investir
..........................
53
5.3.1
Des performances financières en dégradation et inférieures aux
autres intercommunalités du département
...............................................
53
5.3.2
Le budget principal ne permet pas de dégager des marges de
manœuvre pour investir significativement
..............................................
53
5.3.3
Le budget annexe enfance-jeunesse équilibré grâce aux apports
croissants du budget principal
.................................................................
55
5.3.4
Le budget annexe ordures ménagères a une trésorerie très tendue
.........
55
5.3.5
Des décisions à prendre pour dégager des marges de manœuvre
pour l’avenir
............................................................................................
56
ANNEXE
........................................................................................................................
58
Annexe n° 1. Compétences déléguées à des syndicats
...........................................
59
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la communauté de communes Le Gesnois Bilurien de 2019 à la période la plus récente. Issue
d’une fusion entre la communauté de communes du Pays Bilurien et de la commu
nauté de
communes du Pays des Brières et du Gesnois, cette communauté de communes a été créée le
1
er
janvier
2017. Située à l’
e
st de l’agglomération mancelle, elle bénéficie de la proximité de ce
bassin d’emploi et d’un cadre de vie favorable. Rassemblant
22 communes pour
30 708 habitants, elle est la deuxième intercommunalité du département après la communauté
urbaine du Mans (205 229 habitants).
Ses dépenses s’élèvent en 2023 à 17,7
M€ en fonctionnement et 2,4
M€ en
investissement et elle emploie environ 131 agents.
La communauté de communes n’est pas pleinement opérationnelle
Les
élus ne se sont pas dotés d’un projet stratégique et n’ont pas défini de pacte de
gouvernance. Dès lors, les instances communautaires rencontrent des difficultés à prendre des
d
écisions et à en suivre l’application.
L’intégration communautaire est relativement faible, aucune mutualisation de service
n’a été mise en œuvre. Plus de la moitié des compétences obligatoires sont confiées à des
syndicats. L
’intercommunalité doit veille
r à ne pas se départir de sa capacité à réfléchir
globalement aux enjeux de son territoire. Par ailleurs, elle se distingue par l’exercice
, en grande
partie en direct, des compétences optionnelles enfance, jeunesse et petite enfance dont les coûts
prennent une part croissante dans son budget.
Les élus n’ont pas réussi à s’accorder sur une stratégie financière et fiscale, ce qui réduit
la capacité de
l’établissement
à projeter son action dans le temps.
L’établissement
ne s’est pas donné les moyens de maîtriser certains risques juridiques,
ce qui l’expose à des surcoûts, notamment en matière de suivi des délégations de service public.
L’opération de cession gratuite de la maison de santé de Thorigné
-sur-Dué à la commune est
particulièrement critiquable.
Le caractère stratégique des systèmes d’information n’a pas été perçu et l’établissement
doit se doter d’une stratégie en la matière
.
Une difficulté à se mobiliser avec efficience sur ses principales compétences
La mise
en œuvre des compétences en matière de petite
enfance, enfance et jeunesse
répond au besoin du territoire. Toutefois
, l’absence de décision claire sur l’organisation et le
dimensionnement de l’offre a conduit à des difficultés de fonctionnement des
services et à une
croissance importante des dépenses, limitant la capacité de
l’établissement
à se projeter sur ses
compétences obligatoires, sans que ce sujet ait réellement fait l’objet de débats. La chambre
recommande à la communauté de communes de définir les objectifs de la politique enfance
jeunesse en cohérence avec une maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
6
Dans le domaine du développement économique, e
n dépit d’une stratégie adoptée en
2018, l
’intercommunalité n’a pas dégagé les
moyens humains et financiers adaptés pour
déployer les actions prévues.
La compétence aménagement de l’espace n’est pas pleinement opérationnelle
: le plan
local d’urbanisme intercommunal, adopté en 2022, comporte des irrégularités, empêchant la
mise en œuvre de c
ertains projets et entraînant des surcoûts. Les objectifs de construction de
logements sont déconnectés de la capacité des acteurs à construire de nouveaux logements.
Les ressources humaines doivent être mieux pilotées
Les données produites par
l’établisse
ment en matière de ressources humaines doivent
être fiabilisées alors que ses effectifs sont en augmentation sur la période sous contrôle. Les
heures complémentaires sont en hausse
, ce qui est le signe d’une tension sur l’organisation,
notamment dans le service enfance-jeunesse.
L’établissement
rencontre des difficultés à être attractif dans ses recrutements, la
rémunération proposée est plus faible que dans les intercommunalités comparables.
L’absentéisme est en forte augmentation sur la période.
La communauté de communes doit
engager une réflexion globale sur la manière d’améliorer son attractivité.
Une situation financière tendue qui ne permet pas d’investir significativement
L’établissement
doit améliorer la qualité de l’information financière
apportée aux élus
et aux citoyens en enrichissant notamment ses rapports d’orientations budgétaires.
La fiabilité des comptes doit être améliorée en complétant le provisionnement des
risques et en fiabilisant le suivi du patrimoine immobilier.
Les performances financières se dégradent sous la période sous contrôle et sont
inférieures aux intercommunalités comparables. Le budget principal n’est pas en capacité de
dégager des marges de manœuvre pour investir significativement alors que sa participation au
budget annexe enfance-jeunesse est croissante. Le budget annexe ordures ménagères connaît
une situation de trésorerie très tendue.
La chambre recommande à la communauté de communes de se doter d’une stratégie
financière pluriannuelle, notamment en se fixant des objectifs financiers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Se doter d’outils de pilotage pour tracer les décisions et suivre leur
mise en œuvre.
Recommandation n° 2.
: Établir un rapport d’activité annuel et le transmettre aux maires,
conformément à l’article L.
5211-39 du code général des collectivités territoriales.
Recommandation n° 3.
: Formaliser, dans le règlement intérieur de l’assemblée, les procédures
de prévention des conflits d’intérêts.
Recommandation n° 4.
: Prendre des arrêtés déterminant les questions pour lesquelles les
personnes intéressées
doivent s’abstenir d’exercer leurs compétences conformément au décret
n° 2014-90 du 31 janvier 2014.
Recommandation n° 5.
: Formaliser un pacte financier et fiscal.
Recommandation n° 6.
: Formaliser sans délai le contrôle des délégations de service public.
Recommandation n° 7.
: Se doter d’une stratégie en matière de systèmes d’information
s’appuyant sur un diagnostic de l’existant.
Recommandation n° 8.
: Définir les objectifs de la politique enfance jeunesse en cohérence
avec une maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
Recommandation n° 9.
: Mettre en œuvre un plan de lutte contre l’ab
sentéisme des agents de
la communauté de communes.
Recommandation n° 10.
: Appliquer les dispositions de l’article R.
2321-2 du CGCT en
constituant des provisions notamment dès l’ouverture d’un contentieux indemnitaire.
Recommandation n° 11.
: Tenir un inventaire physique, justifiant la réalité physique des biens
et permettant une connaissance précise des biens de la communauté de communes.
Recommandation n° 12.
: Poursuivre et achever les travaux de rapprochement de l’inventaire
et de l’état de l’actif, afin que le bilan reflète la valeur réelle des immobilisations.
Recommandation n° 13.
: Se doter d’une stratégie financière p
luriannuelle.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
8
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la communauté de communes Le Gesnois Bilurien de 2019 à la période la plus récente.
Le contrôle a porté sur
l’intégration communautaire, la gouvernance et l’organisation
de la communauté de communes, l’exercice des compétences enfance
-jeunesse et le
développement économique, la gestion des ressources humaines, la politique d’aménagement
foncier et enfin la gestion comptable et financière.
Les entretiens de début et de fin de contrôle se sont tenus les 30 mai et 6 juin 2024 puis
les 5 et 13 septembre 2024 avec les ordonnateurs en fonctions durant la période sous contrôle.
Les observations provisoires ont été délibérées par la chambre le 1
er
octobre 2024. Un
rapport d’observations provisoires a été adressé le
22 octobre 2024 aux deux ordonnateurs en
fonctions durant la période sous contrôle qui ont apporté des réponses. Cinq tiers, les maires de
Torcé-en-Vallée, de Thorigné-sur-Dué, de Savigné-
l’Évêque, de Connerré et le directeur
régional d’une entreprise ont apporté des réponses aux extraits leur ayant été adressés. La
comptable publique a également répondu à la communication administrative lui ayant été
adressée.
La chambre s’est réunie pour délibérer sur les observations définitives le
28 janvier 2025.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
N’EST PAS PLEINEMENT
OPÉRATIONNELLE
1.1
Issue d’une fusion, la communauté de communes bénéficie de sa
proximité avec l’a
gglomération mancelle
La communauté de communes Le Gesnois Bilurien, créée le 1
er
janvier 2017, est issue
de la fusion de la communauté de communes du Pays Bilurien et de la communauté de
communes du Pays des Brières et du Gesnois. Cette fusion, conduite
contre l’avis des élus selon
l’ancien ordonnateur,
a été rendue nécessaire par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République qui fixe un seuil minimal de 15 000 habitants
pour les établissements de coopération intercommunale
1
.
Située à
l’est de l’agglomération mancelle
, elle bénéficie de la proximité de ce bassin
d’emploi et d’un cadre de vie favorable. Elle est desservie
par des infrastructures importantes.
Deuxième intercommunalité du département après la communauté urbaine du Mans
(205 229 habitants), elle rassemble, en 2024, 22 communes pour 30 708 habitants. La
commune de Fatines (823
habitants) s’est retirée fin 2022 pour rejoindre la communauté
urbaine du Mans. La communauté de communes avait émis un avis négatif à ce retrait. Le siège
de l’intercommunalité se situe à Monfort
-le-Gesnois (2 955 habitants), la commune la plus
peuplée étant Savigné-
l’Évêque avec 4
139 habitants, suivie de Montfort-le-Gesnois et de
Connerré (2 942 habitants).
Le territoire du Gesnois Bilurien est relativement hybride avec une opposition entre
l’
Ouest périurbain, plus attractif, et
l’Est
, plus rural et moins dynamique. La comparaison du
périmètre de la communauté de communes avec d’autres périmètres socio
-économiques
conforte ce constat d’hétérogénéité
: le territoire recouvre cinq bassins de vie
2
(dont quatre
relèvent d’intercommunalités voisines
) et
trois zones d’emploi
3
, ce qui pose la question des
déplacements et de la mobilité des actifs. La communauté de communes adhère à deux
syndicats mixtes : le Pays du Mans, pour les compétences relatives au schéma de cohérence
territoriale (SCoT) et à la mobilité, et le Perche Sarthois pour le tourisme et le développement
économique.
Dans un contexte de relative déprise démographique du département, le territoire
enregistre une augmentation de sa population ainsi qu’un vieillissement moindre
4
, la politique
menée en faveur de l’enfance et de la jeunesse pourrait être un facteur explicat
if (cf.
infra
).
Toutefois, la dynamique démographique est très hétérogène entre les communes.
L’offre de logements
neufs est peu diversifiée et inadaptée au desserrement des
ménages. Le nombre de logements vacants est en augmentation, ils sont situés principalement
dans les centres-bourgs. Le parc locatif est plus restreint que la moyenne départementale avec
moins de logements sociaux (5,7 % contre 14,2 %).
1
Codifié à l’article L.5210
-1-1 du CGCT
.
2
Soit selon l’INSEE le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services
les plus courants : Connerré, Le Mans, Le Grand-Lucé, Bonnétable et Saint-Calais.
3
Soit selon l’INSEE un espace à l’intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent
La Ferté-Bernard, Le Mans et Vitré.
4
Source : Observatoire des territoires.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
10
Les dépenses de la communauté de communes s’élèvent en 2023 à 17,7
M€ en
fonctionnement et 2,4
M€ en
investissement. Elle emploie 131 agents en 2022.
1.2
Une gouvernance heurtée
1.2.1
L’absence de projet de territoire
Le président de la communauté de communes est en fonctions depuis le 16 juillet 2020,
il est également maire de la commune d’Ardenay
-sur-
Mérize. Son prédécesseur était jusqu’en
2020 maire de la commune de Connerré.
Les élus ne sont
pas parvenus à s’accorder sur un projet portant une ambition politique
et stratégique pour le territoire dépassant les différences entre les deux anciennes communautés
de communes : opposition entre le périurbain et le rural, intercommunalité de projet ou
intercommunalité de service, appartenance au Pays du Mans et au Perche Sarthois. Selon
l’ancien ordonnateur, la fusion des deux anciennes communautés de communes n’a pas été
suffisamment accompagnée par l’État, ce qui n’a pas aidé la nouvelle entité à élaborer un projet
de territoire.
L’élaboration d’une feuille de route politique a été amorcée en 2021 à l’occasion de
deux séminaires.
Si des objectifs et des axes de travail ont été fixés, ils n’ont donné lieu à aucune
formalisation concrète.
En décembre 2021, la communauté de communes a signé un contrat de relance et de
transition écol
ogique (CRTE) avec l’État. Ce contrat, conclu pour six ans, vise à associer les
collectivités au plan de relance et à les accompagner dans leur projet de territoire, vers un
nouveau modèle de développement résilient sur le plan écologique, productif et sanitaire
5
. Le
contrat décline un plan d’actions jusqu’en 2026.
Sur les 164 actions recensées, seules
14 relèvent de la responsabilité de la communauté de communes, les autres relevant des
communes. Cette faible proportion (8,5 %) témoigne de la difficulté à se mobiliser pour porter
des projets intercommunaux.
1.2.2
La difficulté des instances à prendre des décisions et à en suivre l’application
A
près chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’EPCI
doit inscrire
à l’ordre du jour de l’o
rgane délibérant un débat et une délibération sur
l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement public
(article
L. 5211-11-2 du CGCT
). Or,
ce débat n’a pas été organisé.
La communauté de
communes ne s’est pas dotée d’un document (charte, pacte) formalisant les modalités de sa
gouvernance.
5
Circulaire NOR PRMX2032558C du 20 novembre 2020
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Le conseil communautaire est composé de 45 membres. Il compte un président et
12 vice-présidents. À
l’i
ssue de chaque réunion du conseil communautaire, un procès-verbal
doit être rédigé et doit contenir « les délibérations adoptées et les rapports au vu desquels elles
ont été adoptées, les demandes de scrutin particulier, le résultat des scrutins précisant, s'agissant
des scrutins publics, le nom des votants et le sens de leur vote, et la teneur des discussions au
cours de la séance
6
».
Or, la pratique n’est pas conforme puisque les procès
-verbaux ne
mentionnent pas le sens des votes des élus
7
. L’ordonnateur s’est engagé au cours du contrôle à
régulariser la situation, ce qui a été fait à compter de juillet 2024
Le bureau communautaire est composé de 28 membres dont le président et les vice-
présidents. Cette instance a notamment pour rôle d’étudier les grands
dossiers et de préparer les
propositions qui seront soumises au conseil communautaire. Durant la période sous contrôle de
la chambre, toutes les réunions n’ont pas fait l’objet de procès
-verbaux.
L’examen des délégations du conseil communautaire au présid
ent en fonctions, du
conseil communautaire au bureau, du président aux vice-présidents et du président à certains
fonctionnaires n’appelle pas d’observations particulières.
Tous les maires n’étant pas membres du bureau, la communauté de commune
s est tenue
d’organiser une conférence des maires (article
L. 5211-11-3 CGCT
). Celle-ci se réunit
régulièrement.
Outre les
commissions d’appels d’offres (CAO) ou de délégation de serv
ice public,
légalement obligatoires (articles
L. 1411 5
et
L. 1414 2
du CGCT), 12 commissions
intercommunales « chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par
l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres » selon les termes de l’articles
L. 2121 22
et
L. 5211-40-1
du CGCT, ont été créées par délibération du 27 août 2020. Celles-ci
comprennent également des conseillers municipaux.
La chambre relève que les instances communautaires rencontrent des difficultés à
trancher. Le contenu des procès-verbaux illustre la difficulté à prendre position de manière
pérenne sur des sujets qui reviennent régulièrement : dimensionnement de la compétence
enfance-jeunesse, stratégie en matière de développement économique, rétrocession de
compétences, partage du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC). C
es commissions ne disposent pas toujours de l’éclairage juridique et financier pour
prendre position. Au surplus, certaines commissions, à l’instar de la commission enfance
jeunesse, comportent une majorité d’élus communaux, lesquel
s ne disposent pas
nécessairement d’une connaissance suffisante des enjeux financiers de l’intercommunalité
.
Cette difficulté des élus à décider a des conséquences sur les conditions de travail des
agents et est une explication du départ de certains cadres
8
.
Les élus et la direction générale ne disposent pas d’outils et de tableaux de bord éclairant
les décisions et traçant les actions à mener pour les mettre en œuvre. La chambre recommande
à
l’établissement
de se doter d’outils de pilotage pour tracer les
décisions et suivre leur mise en
œuvre.
6
Articles
L. 2121-15
et
L. 5211-1
du code général des collectivités territoriales.
7
Par exemple : PV CC 14/12/2023, 09/11/2023, 02/03/2023.
8
Pv du bureau de juin 2022.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
12
Recommandation n° 1.
:
Se doter d’outils de pilotage pour tracer les décisions et suivre
leur mise en œuvre.
1.2.3
La communauté de communes
doit établir un rapport d’activité
Durant la période sous contrôle de la chambre, la communauté de
communes n’a pas
établi de rapport d’activité.
Il s’agit pourtant d’une obligation d’établir un rapport annuel
rendant compte de son activité et de le transmettre aux maires des communes membres
(article L. 5211-39 du CGCT).
L’établissement
n’a pas non plus élaboré le rapport annuel sur la situation en matière
d'égalité entre les femmes et les hommes intéressant le fonctionnement de la communauté de
communes, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de
nature à améliorer cette situation. Cette obligation a été instituée par la loi n° 2014-873 du
4 août 2014
9
pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes
. Lors du contrôle de la
chambre, l’ordonnateur a indiqué avoir élaboré un premier plan d’actions sur l’égalité femmes
-
hommes, lequel débouchera sur le rapport susmentionné.
La chambre recommande à la communauté de communes de se conformer à ses
obligations
en élaborant un rapport d’activité annuel et en le transmettant aux maires,
conformément aux règles prévues par le CGCT.
Recommandation n° 2.
:
Établir un rapport d’a
ctivité annuel et le transmettre aux
maires, conformément à l’article L.
5211-39 du code général des collectivités
territoriales.
1.2.4
Des démarches à conforter en matière de prévention des atteintes à la probité
et de déontologie
1.2.4.1
La prévention des atteintes à la probité
Lors de la séance d’installation du conseil communautaire en juillet
2020, le président
a bien donné lecture et
diffusé aux conseillers communautaires la charte de l’élu local
consacrée
aux conditions d’exercice des mandats locaux, conformément aux dispositions de
l’article
L. 5211-6 du CGCT
.
9
Cette obligation est codifiée à
l’article L.2311
-1-2 du CGCT
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
La
loi n° 2016-1691
du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique et les
décrets n° 2017-519
du
10 avril 2017 et
n° 2017-564
du 19 avril 2017
10
ont renforcé les dispositifs applicables aux
collectivités en matière de transparence et de prévention des atteintes à la probité des élus et
des agents territoriaux. Ils ont été complétés par la
loi du 21 mars 2022
11
, relative à la protection
des lanceurs d’alerte et le
décret du 3 octobre 2022
12
abrogeant celui du 19 avril 2017.
Dans ses recommandations
13
en date de décembre 2020, élaborées conformément aux
dispositions du
2° de l’article
3 de la loi du 9 décembre 2016
précitée, l’Agence française
anticorruption (AFA) expose que
«
La stratégie de gestion des risques doit s’appuyer sur une
cartographie des risques. »
. La communauté de communes n’a pas mis en place de cartographie
des risques d’atteinte à la probité ni, a
fortiori, de stratégie de prévention et de détection des
atteintes à la probité.
L’article 2 de la loi du 11
octobre 2013
14
relative à la transparence de la vie publique a
défini pour la première fois la notion de « conflit d’intérêts » comme «
toute situation
d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à
influencer ou paraître in
fluencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction
»
.
Les règlements intérieurs successifs adoptés durant la période sous contrôle de la
chambre ne formalisent pas de disposition particulière pour la prévention des conflits d’intérêts.
La chambre recommande à la communauté de communes de formaliser par voie
d’arrêtés, l’obligation de retrait en cas de conflit d’intérêts
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que des
arrêtés de déports avaient été
pris à l’occasion de la passation de la délégation de service public
sur les établissements d’accueil des jeunes enfants. Il s’engage par ailleurs à formaliser dans
son règlement intérieur des dispositions sur la prévention des conflits d’intérêts.
Recommandation n° 3.
: Forma
liser, dans le règlement intérieur de l’assemblée, les
procédures de prévention des conflits d’intérêts
.
10
Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique et décret
n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au
sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'État.
11
Loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.
12
Décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022 relatif aux procédures de recueil et de traitement des
signalements émis par les lanceurs d'alerte et fixant la liste des autorités externes instituées par la loi n° 2022-401
du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.
13
Recommandations destinées à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir
et à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérê
t, de détournement
de fonds publics et de favoritisme,
14
Décret n°2014-
90 du 31 janvier 2014 portant application de l’article
2 de la loi n°2013-907 du
11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
14
Recommandation n° 4.
: Prendre des arrêtés déterminant les questions pour lesquelles
les personnes intéressées doivent s’abstenir d’exercer leurs compétences
conformément
au décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014.
1.2.4.2
Un référent déontologue pour les agents doit être nommé
L’article
L. 124-2
du code général de la fonction publique (CGFP) dispose que tout
agent public a le droit de consulter un référent déontologue. Celui-ci a pour mission de
conseiller les agents sur le respect des obligations et des principes déontologiques auxquels ils
sont soumis en vertu des articles L. 121-1 à L. 124-26 du CGFP.
Plus récemment, l’article
218 de la loi du 21 février 2022 dite 3DS
15
a étendu cette
obligation au bénéfice des élus. Ce référent déontologue doit apporter tout conseil utile aux élus
locaux pour respecter les principes déontologiques fixés par la charte de l’élu local. Ces
dispositions ont été précisées par
décret le 6 décembre 2022
16
.
La
communauté de communes s’est conformée partiellement à ses obligations, dans la
mesure où si un référent déontologue a été nommé en septembre 2023 pour les élus, aucun ne
l’a été pour les agents. La chambre l’invite à se doter d’un référent déontologue pour ses agents
et à communiquer auprès d’eux sur les modalités de saisine.
1.3
Une très faible intégration communautaire
1.3.1
Un exercice effectif des compétences obligatoires réduit
Les statuts de la communauté de communes du Gesnois Bilurien, dont la dernière
actualisation date de 2021, prévoient l’exercice en lieu et place des communes membres, des
compétences obligatoires prévues par la loi (
article L. 5214-16
du CGCT) : aménagement de
l’espace, développement économique, gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations, aires d’accueil des gens du voyage, collecte et traitement
des déchets des ménages,
eau et assainissement des eaux usées.
L’intercommunalité s’est également vue transférer des compétences optionnelles
(protection et mise en valeur de l’environnement, politique du logement et du cadre de vie,
action sociale d’intér
êt communautaire : petite enfance, enfance et jeunesse,) et facultatives
(assainissement non collectif, action culturelle, technologie de l’information et de la
communication, maison de santé intercommunale, entretien des lits et berges de rivière, sentiers
de randonnées, etc.).
15
Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration
et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale
, codifiée à l’article L.
1111-1-1 du CGCT.
16
Décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 relatif au référent déontologue de l'élu local.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
L’exercice de plus de la moitié des compétences obligatoires figurant dans les statuts
est confié en partie ou en totalité à des syndicats
17
. Si la
délégation de l’exercice de tout ou
partie des compétences à des syndicats mixtes est tout à fait régulière, la communauté de
communes doit toutefois veiller à être présente dans la gouvernance de ces instances et à
débattre régulièrement sur ces compétences dans ses instances, faute de quoi, elle risque de
perdre sa capacité à réfléchir globalement sur les enjeux de son territoire.
Par ailleurs, la communauté de communes n’exerce pas encore les compétences eau et
assainissement des eaux usées. Si la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, prévoyait ce transfert obligatoire au
1
er
janvier 2020, il a depuis été repoussé à 2026
18
. Puis, un projet de loi supprimant ce transfert
obligatoire pour les communautés de communes ne disposant pas de la compétence a été adopté
en première lecture au Sénat le 17 octobre 2024.
La chambre invite l’établissement à
suivre la
procédure législative de ce texte pour adapter ses travaux préparatoires juridiques et financiers
sur ce sujet.
Au final, la communauté de communes exerce en direct deux compétences obligatoires :
l’aménagement de l’espace pour la partie
p
lan local d’urbanisme et les actions de
développement économique. Le présent rapport examine plus loin la performance de
l’établissement
sur ces sujets.
L’intercommunalité se distingue par l’exercice en grande partie en direct des
compétences optionnelles enfance, jeunesse et petite enfance (rattachée à la compétence action
sociale d’intérêt communautaire) dont les coûts prennent une part croissante dans son budget
(cf.
infra
). C
ette situation résulte du choix d’un alignement «
par le haut » des compétences
exercées par les deux anciennes communautés de communes lors de la création de la
communauté de communes en 2017.
1.3.2
Une absence de mutualisation
La communauté de communes ne dispose pas de siège en tant que tel. Le président n’a
pas de bureau et il n’y a aucune salle de réunion suffisamment grande pour accueillir les conseils
communautaires, ceux-ci se tenant dans les communes.
En réponse à l’extra
it des observations
provisoires lui ayant été adressé, l’ancien ordonnateur fait valoir qu’il s’agissait d’un signal de
proximité donné aux habitants.
17
Le détail figure en annexe
18
La loi n° 2018-702 du 3 août 2018
relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et
assainissement aux communautés de communes permet aux communes membres d'une communauté de communes
qui n'exerce pas, à la date de la publication de la loi, les compétences relatives à l'eau ou à l'assainissement, de
s'opposer au transfert de ces compétences, dès lors que 25 % d'entre elles, représentant au moins 20 % de la
population, s'expriment en ce sens. Ce transfert est alors repoussé de 2020 à 2026.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
16
La mutualisation est un partage de moyens de différentes natures entre les communes et
la communauté de
communes. Elle permet de dégager des économies d’échelle sur les dépenses
de fonctionnement, d’accroître le niveau d’expertise et d’améliorer le niveau de service rendu
à la population. Bien qu’obligatoire jusqu’en 2019
19
, l’EPCI n’a pas adopté de schéma d
e
mutualisation.
Selon l’ancien ordonnateur, de nombreuses réunions se sont tenues sur le sujet,
elles n’ont pas abouti, faute d’objectifs partagés.
Au-
delà des compétences transférées, aucun service commun n’a été créé. Les
mutualisations existantes recou
vrent principalement la mise en œuvre de la compétence
enfance-
jeunesse avec la mise à disposition de locaux par les communes à l’intercommunalité.
La communauté de communes met à disposition gratuitement du matériel aux
communes, sans que les coûts assoc
iés qu’elle supporte soient évalués.
Selon l’ordonnateur, les
demandes des communes de prêt de matériel sont en augmentation. La mutualisation des
commandes est relativement faible, seulement trois groupements de commandes sont actifs :
un groupement coord
onné par la commune de Connerré relatif à l’élaboration de repas pour les
écoles et l’accueil de loisirs et deux groupements avec d’autres communautés de communes sur
l’exercice de la compétence GEMAPI.
La feuille de route politique débattue en 2021 (
cf.
supra
) pose le constat qu’une
meilleure collaboration est nécessaire entre l’intercommunalité et les communes et contient un
axe « accentuer les pistes de mutualisation ».
L’ordonnateur indique que des réunions
d’échanges entre les directeurs généraux des s
ervices et les secrétaires de mairie des communes
et de la communauté de communes ont été organisées depuis 2023. Toutefois, aucune action
concrète n’a été engagée.
1.3.3
Les équilibres financiers intercommunaux
1.3.3.1
Les flux associés à la répartition des compétences et des charges
désavantagent la communauté de communes
En application du principe de neutralité budgétaire, la communauté de communes se
substitue aux communes membres pour la perception d’une partie de la
fiscalité et leur reverse
en contrepartie une attribution de compensation (AC), calculée en fonction de l’évaluation faite
des charges liées aux transferts de compétences (
art. 1609 nonies C du code général des impôts
).
Ces AC ont été instituées à compter de 2018, date à laquelle la communauté de
communes a évolué vers le régime de la fiscalité professionnelle unique. Or, depuis cette date,
l’intercommunalité a procédé à
l’évaluation de la seule compétence en matière d’enfance
-
jeunesse (pour les communes membres de l’ex
CC Brière et Gesnois) et a fait le choix, ensuite,
de sanctuariser le montant de ces AC, quelles que soient les augmentations de charges pour
l’intercommu
nalité. Puis, c
e n’est que par une délibération du 2
mars 2023 que le conseil
communautaire a acté la mise à jour des transferts de charges pour l’école de musique, la
GEMAPI et la mobilité et l’évaluation du transfert de charges pour l’entretien des ZAE
devenues communautaires en 2017.
19
Article
L. 5211-39-1
du CGCT modifié par la loi du 27 décembre 2019 dite « engagement et
proximité »
: établissement d’un rapport, transmission pour avis aux conseils municipaux, communication
annuelle sur son avancement à l’organe délibérant
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Tableau n° 1 :
Attribution de compensation
en €
2019
2020
2021
2022
2023
2024 (BP)
Attribution de compensation brute
(perçue)
3 043
3 043
3 043
3 043
3 043
6 348
+ Reversements d'attribution de
compensation
-2 538 961
-2 527 554
-2 527 554
-2 527 554
-2 453 190
-2 421 396
Charges enfance jeunesse sanctuarisées
en 2019
653 881
653 881
653 881
653 881
653 881
653 881
Source
: CRC d’après les comptes de gestion 2019 à 2023 et BP 2024
Le choix de sanctuariser le montant des attributions
de compensation, c’est
-à-dire de ne
pas le réviser en fonction des augmentations de charges pour la communauté de communes a
eu pour conséquences de conforter la situation financière des communes au détriment de celle
de l’intercommunalité.
En effet, les charges de gestion du budget annexe enfance-jeunesse ont augmenté de
732 064
€ de 2019 à 2023, passant de 2
939 258
€ à 3
671 322
€. Dans le même temps, la
fiscalité perçue par l’intercommunalité a augmenté de 340
092
€, passant de 5
197 745
€ en
2019 à 5 537 837
€ en 2023. La communauté de communes a
par conséquent dû dégager près
de 400 000
€ sur son autofinancement pour financer l’augmentation de cette politique.
Tableau n° 2 :
Impact de la croissance des dépenses liées à l’enfance jeunesse sur les finances
intercommunales
en €
2019
2020
2021
2022
2023
2019-
2023
Charges enfance jeunesse sanctuarisées
en 2019 par la CLECT
653 881
653 881
653 881
653 881
653 881
-
charges de gestion BA enfance jeunesse
2 939 258
3 131 225
3 222 226
3 619 918
3 671 322
732 064
Impôts locaux nets des restitutions (dont
fraction de TVA à partir de 2021)
5 197 745
5 057 920
5 104 931
5 323 053
5 537 837
340 092
Solde à la charge de la communauté de
communes
391 972
Source : CRC d'après les comptes de gestion et les rapports CLECT
1.3.3.2
Les flux associés à la solidarité communautaire
La communauté de communes n’a pas mis en place de dotation de solidarité
communautaire. Facultative pour les communautés de communes, cette dotation vise à réduire
les disparités de ressources et de charges entre les communes
20
.
Afin de préserver son niveau d’épargne,
elle ne verse pas de fonds de concours aux
communes. Durant la période sous contrôle, elle a perçu un fonds de concours de 100 000
€ de
la commune de Bouloire pour participer au fin
ancement de la réhabilitation de l’école de
musique intercommunale.
20
Article
L 5211-28-4 du CGCT.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
18
Le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est un
mécanisme national de péréquation horizontale des ressources intercommunales et de leurs
communes
21
. Il s
e caractérise par le prélèvement d’une fraction des ressources fiscales de
certaines collectivités qui est ensuite reversée à des collectivités plus défavorisées.
Dans le cadre des discussions sur un pacte financier et fiscal (
cf. infra
), proposition avait
été faite de verser l’intégralité de l’enveloppe FPIC à l’intercommunalité, ce qui a été refusé
par certaines communes. Toutefois, les élus ont fait le choix d’une répartition dérogatoire qui
avantage l’intercommunalité par rapport au droit commun.
1.3.3.3
Une faible intégration fiscale
Durant la période sous contrôle, soit de 2019 à 2023, les ressources fiscales locales
perçues par les communes et la communauté de communes ont augmenté de 14,2 %.
Dans le détail, les ressources fiscales perçues par les communes ont été beaucoup plus
dynamiques
que celles perçues par l’intercommunalité (+
17 % contre + 8 %)
22
. Dès lors, la
part de la fiscalité intercommunale dans le total décroît sur la période, passant de 31,6 % en
2019 à 29,9 % en 2023.
Au surplus, l
’intercommunalité reverse
aux communes une partie de la
fiscalité qu’
elle
perçoit via les attributions de compensation (41,8 % de la fiscalité levée par le groupement en
2023).
Le choix de sanctuariser le montant des attributions de compensation en ne prenant pas
en compte l’augmentation des dépenses de la communauté de communes prive
l’intercommunalité du bénéfice d’une partie de la dynamique fiscale du territoire.
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF)
23
permet de mesurer l'intégration d'un EPCI
au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire
par les communes et leurs groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences
exercées au niveau du groupement. Le CIF de la communauté de communes reste à un niveau
très en deçà de la moyenne de sa catégorie.
Tableau n° 3 :
Évolution du coefficient d’intégration fiscale 2019
-2024
2019
2020
2021
2022
2023
2024
CC Le Gesnois Bilurien
0,304108
0,286021
0,285104
0,302998
0,30435
0,299205
Moyenne CC à fiscalité professionnelle unique
0,372909
0,3810299
0,4080042
0,38957
0,397788
0,398328
Source : DGCL
21
Article
L. 2336-1 du CGCT.
22
La fraction de TVA perçue en lieu et place de la CVAE à compter de 2023 est comprise dans les
ressources fiscales comptabilisées pour l’intercommunalité.
23
Article
L. 5211-29
du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Au niveau national, les sommes affectées aux communautés de communes pour la
répartition de la dotation globale de fonctionnement sont réparties à raison de 30 % pour la
dotation de base et 70 % pour la dotation de péréquation. Les attributions au titre de la dotation
de base sont réparties en fonction de la population et du coefficient d’intégration fiscale (CIF)
et de la population des EPCI. Les attributions au titre de la dotation de péréquation sont
calculées en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d’intégration fiscale
(CIF). La communauté de communes
n’a pas mené de stratégie d’optimisation de son CIF pour
augmenter ses dotations.
1.3.3.4
Absence de stratégie financière et fiscale
Le pacte financier et fiscal constitue un outil qui permet de financer les objectifs d’une
intercommunalité. Il vise à mieux conn
aître le territoire d’un point de vue financier et fiscal
afin d’en analyser les capacités budgétaires pour réaliser les projets du bloc communal constitué
des communes et de l’EPCI.
La communauté de communes s’est donnée les moyens
de forger une stratégie en
établissant une analyse financière et fiscale de chacune des communes.
Lors d’un séminaire en décembre
2022, les élus ont travaillé à l’élaboration d’un pacte
fiscal et financier puis statué en conseil communautaire du 2 mars 2023 sur les propositions
suivantes :
-
révision des conventions enfance jeunesse pour retenir la fréquentation des structures
(nombre d’heures enfant) comme unique critère de calcul de la participation financière
de la communauté de communes aux frais de fonctionnement des bâtiments ;
-
instauration des conventions de partage de fiscalité sur le foncier bâti économique sur
les extensions de ZAE existantes ;
-
révision
des AC suite aux transferts de compétences non valorisés jusqu’à présent
;
-
évolution de la fiscalité directe locale : maintien des taux de FB, FNB et de CFE après
hausse de 30
% en 2021. Lancement d’un travail d’optimisation des bases
;
-
accord
d’un partage 50/50 du FPIC en 2023.
Lors du contrôle de la chambre, des suites effectives avaient été données sur la
valorisation des transferts de compétence et sur la révision des conventions enfance jeunesse,
mais trois communes
24
ont refusé cette nouvelle convention.
En bureau communautaire du 27 juin
2024, les élus ont décidé d’affecter la totalité des
dotations obtenues de la région dans le cadre du contrat régional 2026 à des projets initiés par
la communauté de communes, soit 884 000
€. La chambre relève que la communauté de
communes devra s’organiser
pour respecter les principales règles d’utilisation de ce fond, à
savoir une participation financière de sa part de 30 % au minimum et une transmission à la
région au plus tard en octobre 2025 des notifications de marchés et des devis signés pour réaliser
les projets.
24
Lombron, Connerré, Savigné-
L’Évêque.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
20
La chambre observe que l’absence de formalisation d’une strat
égie financière et fiscale
ne permet pas à la communauté de communes de projeter des réalisations structurantes sur son
territoire. Elle recommande à la communauté de communes de formaliser un pacte financier et
fiscal avec les communes s’appuyant sur des
projets prioritaires et définissant le niveau
d’engagement de tous les acteurs.
Recommandation n° 5.
: Formaliser un pacte financier et fiscal.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les élus ne se sont pas dotés d’un projet stratégique et n’ont pas défini de pacte de
gouvernance. Dès lors, les instances communautaires rencontrent des difficultés à prendre des
décisions et à en suivre l’application.
L’intégration communautaire est relativement faible, aucune mutualisation de service
n’a été mise en œuvre. Plus de la moitié des compétence
s obligatoires sont confiées à des
syndicats. L
’intercommunalité doit veiller à ne pas se départir de sa capacité à réfléchir
globalement aux enjeux de son territoire.
Par ailleurs, elle se distingue par l’exercice
, en grande partie en direct, des
compétences optionnelles enfance, jeunesse et petite enfance dont les coûts prennent une part
croissante dans son budget.
Les élus n’ont pas réussi à s’accorder sur une stratégie financière et fiscale, ce qui
réduit la capacité de
l’établissement
à projeter son action dans le temps.
2
L’INTERCOMMUNALITÉ NE S’EST PAS
DONNÉE LES
MOYENS DE MAÎTRISER LES PRINCIPAUX RISQUES DE
SON ORGANISATION
2.1
Le contrôle interne comptable et financier est en cours de
documentation
Les procédures comptables et financières sont peu formalisées dans la mesure où peu
d’acteur
s interviennent. Des contrôles ont néanmoins été mis en place que
l’établissement
a
commencé à formaliser à la faveur du contrôle de la chambre.
La chambre invite la communauté de communes à structurer davantage sa préparation
budgétaire, actuellement très consommatrice de temps et source d’erreurs, en établissant un
calendrier en amont et en formalisant les arbitrages.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2.2
Les risques juridiques ne sont pas maîtrisés
La communauté de communes ne compte pas de juriste dans ses effectifs permanents.
Si
un juriste a été recruté sur un contrat d’un an
en mars 2024 pour pallier le départ du directeur
général des services, les élus ont décidé de ne pas reconduire son contrat. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué vouloir réétudier l’emploi d’un
juriste.
2.2.1
Des défaillances dans le suivi des contrats
L’établissement
ne s’est pas donné les moyens de suivre ses contrats, aucun suivi
formalisé
n’a été mis en place.
2.2.1.1
La délégation de service public relative à l’assainissement non collectif
La communauté de communes a confié la gestion de son service public
d’
assainissement
non collectif à une entreprise par un contrat d’affermage conclu en mai
2018 et pour une durée
de cinq ans. Le vice-
président en charge de l’environnement a rappelé en bureau
d’octobre
2021, puis du 30 juin 2022, la nécessité de débattre sur le mode de gestion de ce
service avant l’échéance du contrat prévue le 31
mai 2023.
Le bureau communautaire a décidé en juin 2022 de conduire une étude sur la gestion en
régie de ce service, compte tenu, de «
l’incapacité du délégataire (…) à remplir ses
obligations
». Toutefois, aucun débat n’a eu lieu, ni d’étude produite et le contrat n’a
pas été
renouvelé avant l’échéance prévue. La communauté de communes a décidé en avril
2023 de le
prolonger pour six mois. Or, l’entreprise n’a finalement pas souhaité poursuivre l’exploitation,
invoquant le caractère déficitaire du contrat. Elle a propos
é d’assurer la continuité du service
dans le cadre d’un marché de prestation.
Un premier marché de service a été conclu en
juillet 2023
, suivi d’un deuxième en avril 2024 qui s’est terminé en décembre 2024.
La chambre
relève que le coût
de la prestation dans les comptes de l’établissement a augmenté
: 1 550
€ en
2022, 12 442
€ en 2023 et 12
407
€ pour le seul 1
er
semestre 2024.
En réponse à l’extrait qui
lui a été envoyé, l’entreprise
a
indiqué que l’évolution de sa rémunération
dépendait du nombre
de contrôles effectués.
Le cadre juridique
25
prévoit la transmission par le concessionnaire chaque année d’un
rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à
l'exécution du contrat de concession et une analyse de la qualité des ouvrages ou des services.
Ce rapport permet à
l’établissement
d'apprécier les conditions d'exécution du service public.
Dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l'ordre du jour de la plus prochaine
réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte.
25
Article L3131-5 du code de la commande publique
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
22
Le contrat reprend cette obligation et précise les indicateurs techniques et financiers que
le délégataire doit fournir à
l’établissement
. Or, les rapports pour les exercices 2021 et 2022 ont
été transmis par le délégataire seulement le 12 février 2024. Selon les pièces consultées par la
chambre, ce n’est que fin
2023 que
l’établissement
a formellement demandé la communication
de ces rapports. La communauté de communes n’a pas fait usage de son droit de contrôle
permanent pourtant prévu au contrat.
La chambre relève que les lacunes dans le suivi du contrat et dans la prise de décision
sur la suite à donner au contrat ont exposé l’intercommunalité à des surcoûts qui auraient pu
être évités.
2.2.1.2
La délégation de service public relative à la gestion de la piscine
La communauté de communes a confié la gestion et l’exploitation de sa piscine à une
entreprise par un contrat de concession conclu en 2018 pour une durée de cinq ans, soit jusqu’au
31 août 2023. Or, ce
n’est qu’en mai
2023 que le conseil communautaire a approuvé le principe
de renouvellement de la gestion de la concession.
Afin de pouvoir mener une réflexion sur le portage financier des investissements à
réaliser, le conseil communautaire a décidé de prolonger la délégation de service public
jusqu’au 31
décembre 2023. La communauté de communes a désigné un assistant à maîtrise
d’ouvrage pour l’aider à dresser le bilan du contrat de délégation et préparer le suivant.
Le
nouveau contrat de délégation a été attribué à la même société en décembre 2023.
L
’avenant de prolongation adopté en conseil communautaire de juillet
2023 augmente
de 6 % le contrat initial.
L’établissement
, ayant insuffisamment
anticipé le renouvellement du contrat, ne s’est
pas mis en situation de refu
ser cette demande d’augmentation des tarifs et s’est donc exposé à
des surcoûts. Au final, pour l’exercice 2023, les compensations des contraintes de service public
versées par
l’établissement
ont augmenté de 43 090
€ par rapport à l’exercice 2022
, passant de
496 459
€ à 539
734
€.
De 2019 à 2023, les compensations des contraintes de service public se sont élevées à
2,4
M€. Dans le même temps, l’intercommunalité a initié des travaux sur le bâtiment pour un
coût de 0,48
M€.
Il ne ressort pas des pièces examinées par la chambre que des échanges se
soient tenus avec le délégataire pour départager les travaux de grosses réparations relevant de
sa responsabilité, des travaux incombant à la communauté de communes.
Lors du contrôle, la communauté de communes a indiqué que les échanges avec le
délégataire étaient menés en direct par la vice-présidente. La chambre observe que, faute de
pièce probante attestant du contrôle juridique et financier de cette délégation,
l’établissement
n’a pas exercé de véritable cont
rôle sur cette concession dont le coût est pourtant élevé au regard
de son budget.
Ce n’est qu’en juillet 2024 qu’une réunion avec le concessionnaire a été
formalisée par un compte rendu.
La chambre recommande à la communauté de communes de formaliser le contrôle de
ses délégations de service public.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Recommandation n° 6.
: Formaliser sans délai le contrôle des délégations de service
public.
2.2.2
La cession de la maison de santé de Thorigné-sur-Dué
Les élus ont décidé en session du conseil communautaire du 9 juin 2022 de supprimer
la compétence facultative « construction, aménagement, entretien et gestion de la maison de
santé intercommunale de Thorigné-sur-Dué » et de céder par conséquent le bien immobilier à
la commune.
En conseil communautaire du 25 janvier 2024, les élus ont décidé de céder gratuitement
la maison médicale communautaire à la commune. La gratuité est motivée par les dépenses
effectuées par la commune pour l’installation d’un atelier de maroquinerie sur son territoire
pour des aménagements qui relèvent normalement de la communauté de communes
(
article L. 5214-16 I. 2° du CGCT)
, seule compétente en matière de développement
économique. Selon la délibération, le coût de ces derniers avoisine la valeur de la maison
médicale qui devra par ailleurs faire l’objet de travaux de mise en accessibilité du public.
Conformément aux règles applicables (
article L 5211-37 du CGCT
), la communauté de
communes a saisi France Domaine qui a estimé le bien à 350 000
€, valeur assortie d’une marge
d’appréciation de 15
% portant la valeur minimale de cession à 295 000
€. Une agence
immobilière a estimé la valeur entre 290 000
€ et 310
000
€.
Cette opération est critiquable pour plusieurs raisons.
Premièrement
, les statuts de l’établissement n’avaient pas fait l’objet d’
une modification
lors du contrôle de la chambre. Par conséquent, l’établissement n’était pas formellement
dessaisi de sa compétence sur cette maison de santé.
Deuxièmement, dans le procès-verbal de la réunion du 25 janvier 2024, le
vice-président indique que ces dépenses ont été engagées par la commune pour le compte de la
communauté. Or, la communauté de communes n’a pas expressément mandaté la commune de
Thorigné-sur-Dué pour réaliser à sa place des travaux en matière de développement
économique. Cette d
écision pourrait par conséquent constituer un précédent que d’autres
communes pourraient faire valoir.
Troisièmement
, cette opération méconnaît le principe d’universalité budgétaire. En
application de l’
article L. 2311-1 du CGCT
et des nomenclatures budgétaires applicables sur la
période
26
, ce principe participe à garantir la transparence des fonds publics. Il impose
notamment la présentation distincte des dépenses et des recettes, sans compensation ou
contraction : le montant brut de chaque recette et chaque dépense doit être intégralement
mentionnée au budget.
Enfin, selon les éléments transmis à la chambre, le coût estimé des travaux pris en charge
par la commu
ne s’élève à 302
000
€. La chambre observe que ces coûts ne sont pas définitifs
car plusieurs postes n’ont fait l’objet que
de devis. Par ailleurs, la commune a reçu près de
14 000
€ de subvention et a dû récupérer une partie de la TVA qu’elle a payée.
26
M14 tome 2, chapitre 1, l’universalité budgétaire
et
M57 annexe n°2
–
tome II
–
titre 1
–
chapitre 1 ,
l’universalité budgétaire
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
24
Au final, la chambre considère que cette opération n’est pas
juridiquement régulière.
2.2.3
Une politique achat à structurer
La communauté de communes n’a pas structuré de politique d’achat consistant à définir
son besoin en amont afin de pouvoir déterminer la procédure la plus intéressante
économiquement pour le satisfaire. Si elle dispose d’un calendrier annuel des procédures à
relancer, elle n’a pas de tableau de bord pour l’ensemble de ses marchés publics.
Ce n’est que depuis novembre
2023 qu’elle compte dan
s ses effectifs un agent
opérationnel sur la commande publique. Lors du contrôle de la chambre, l’amélioration des
procédures était engagée. Un travail était en cours sur l’analyse des besoins en alimentation.
La chambre encourage
l’établissement
à mieux
structurer sa politique d’achat, ce qui
suppose d’analyser ses dépenses par famille d’achat, d’évaluer son besoin pour l’avenir et de
mettre les prestataires en concurrence. Cette démarche lui permettra de limiter la charge
administrative des commandes iso
lées et d’obtenir des prix ajustés.
2.3
Des
systèmes d’information non pilotés qui génèrent des risques
2.3.1
L’environnement informatique est insuffisamment documenté
La gestion des services informatiques relève de la seule responsabilité d’un agent,
adjoint d’ani
mation principal de 2
ème
classe, rattaché directement au directeur général des
services. Cet agent a en charge la gestion et la maintenance informatique et des réseaux, la
gestion du système d’exploitation et des logiciels informatiques utilisés par les se
rvices et
l’animation de l’Espace Public Numérique (EPN)
27
, à savoir de l’accueil du public, de la
préparation des différents ateliers proposés, de la régie et de la veille technologique.
Jusqu’en 2021, la communauté de communes avait en charge l’animation d’un EPN
situé à Connerré dont l’animation était confiée à un autre agent.
La communauté de communes ne dispose pas des documents de base lui permettant de
connaître et documenter son environnement informatique
: elle n’a pas de cartographie réseau
à jour,
pas d’inventaire de son parc informatique et pas de cartographie des applications
utilisées.
Elle n’a pas été en capacité de répondre de manière exhaustive aux demandes de la
chambre sur les principales caractéristiques des applications qu’elle utilise (
mode
d’hébergement, processus couverts, prestataires, nombre d’utilisateurs).
27
Situé à Savigné-
L’Évêque, cet espace est destiné à l’accompagnement par un médiateur numérique de
tous les publics aux usages numériques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
La communauté de communes a, par ailleurs, recours à de nombreux prestataires
informatiques, notamment pour l’ensemble de ses applications métiers mais également pour la
sécuri
té de ses systèmes d’information
28
. La gestion de ces prestataires est assurée par le
responsable informatique, qui doit être présent physiquement lors de certaines interventions
pour pallier l’absence de cartographie réseau notamment.
La chambre invite la communauté de communes à améliorer la documentation de ses
systèmes
d’information, ce qui constitue un préalable à la définition d’une stratégie et à la
maîtrise des risques.
2.3.2
Absence de stratégie sur l
es systèmes d’information
Les dépenses liées aux
systèmes d’information ne font pas l’objet d’un suivi
29
spécifique. Les dépenses à caractère général ont augmenté sur la période de contrôle, passant
de 52 430
€ en 2019 à 95
020
€ en 2023, représentant une hausse de 81,2
%. Elles concernent
le budget général et le budget annexe enfance - jeunesse
et s’expliquent par une forte
augmentation des dépenses, chez certains fournisseurs notamment,
pour l’évolution de certains
outils métiers ou encore le choix d’un nouveau prestataire pour le système de téléphonie.
La
communauté de communes n’a pas formalisé de stratégie sur ses systèmes
d’information.
Or, la rédaction
d’un schéma directeur informatique permettrait de formaliser la
contribution attendue des systèmes d’information à la performance des services et des
politiques publiques. Corollaire de cette absence de prise en compte stratégique, aucune
instance de pilotage n’a été créée.
Lors du contrôle de la chambre, la communauté de communes avait lancé un audit sur
la sécurité de ses systèmes d’information et vou
lait par suite créer un comité de pilotage. Pour
être totalement efficient, ce comité devra pouvoir se reposer sur une documentation à jour et
définir des outils de pilotage adaptés.
2.3.3
La mise en conformité au règlement général sur la protection des données est à
parachever
La communauté de communes traite de nombreuses données personnelles, que ce soit
pour le fonctionnement de son administration (fichiers de ressources humaines) ou la gestion
des services publics dont elle a la charge et en particulier le service petite enfance, enfance,
jeunesse.
Le règlement général sur la protection des données (RGPD), applicable depuis le
25 mai 2018
30
, renforce les obligations de transparence des traitements et de respect des droits
des personnes et affirme une logique de responsabilisation des acteurs de traitement des
données. Ainsi, en tant que responsable de traitement, la communauté de communes doit
démontrer, en cas de contrôle de la Commission nationale de
l’informatique
et des libertés
28
NGanalytics.
29
Le document transmis est un document de suivi du budget informatique élaboré dans le cadre de
l’élaboration du budget, qui semble incomplet car il ne présente aucune dépense sur la section de fonctionnement.
30
Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016
, relatif à la protection
des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces
données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
26
(CNIL), sa conformité au RGPD. Outre la désignation du délégué à la protection des données
(DPD), un ensemble de documents doit être élaboré et tenu à jour. Cette documentation
concerne le traitement des données personnelles
31
, l’information des personnes
32
et les contrats
définissant les rôles et responsabilités des acteurs
33
.
La communauté de communes a désigné en 2019 un délégué à la protection des données,
à savoir, l’Agence des
territoires de la Sarthe, laquelle a établi en 2021 un registre des
traitements de données personnelles. Selon ce document, qui était encore provisoire lors du
contrôle de la chambre, la communauté de communes réalise 31 traitements avec parfois des
données considérées comme sensibles (numéros de sécurité sociale, données médicales).
La chambre rappelle à la communauté de communes qu’elle doit s’assurer que les durées
de conservation des données et les mesures de sécurité prévues dans ce registre doivent être
respectées. En réponse,
l’établissement
a indiqué qu’un agent était désormais chargé de mettre
en conformité le site internet et les courriels sortants avec le RGPD.
La chambre recommande à la communauté de communes de se doter d’une stratégie en
matière de systèmes d’information s’appuyant sur un diagnostic de l’existant et présentant
notamment une trajectoire d’amélioration de la sécurité.
En réponse aux observations provisoires et à la recommandation de la chambre,
l’ordonnateur a indiqué avoir fait réaliser un audit pendant l’été 2024 puis élaboré un plan
d’actions. Ce plan d’actions comprend un certain nombre de mesures dont le renforcement de
l’équipe en charge des systèmes d’information avec le recrutement d’un technicien qui sera
chargé notamment de mettre en place des outils de pilotage et de contrôle, la mise à jour de la
documentation des systèmes d’information (avec la mise en place d’une cartographie réseau et
des applications utilisées ainsi que l’inventaire du parc informatique), la rédaction d’une charte
informa
tique, la mise en place d’un plan de sensibilisation continu aux risques informatiques
ou encore la poursuite de la mise en conformité au RGPD.
Recommandation n° 7.
:
Se doter d’une stratégie en matière de systèmes d’information
s’appuyant sur un diagnostic de
l’existant
.
31
Le registre de traitement, les analyses d’impact pour les traitements susceptibles d’engendrer des
risques élevés pour les droits et libertés des personnes,
l’encadrement des transferts des données hors de l’Union
européenne.
32
Les mentions d’information, les modèles de recueil d’information, les procédures mises en place pour
l’exercice des droits.
33
Les contrats avec les sous-traitants, les procédures internes en cas de violations de données, les preuves
que les personnes ont donné leur consentement lorsque le traitement de leurs données repose sur cette base.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’établissement
ne s’est pas donné les moyens de maîtriser certains risques juridiques,
ce qui l’expose à des surcoûts, notamment en matière de suivi des délégations de service public.
L’opération de cession gratuite de la maison
de santé de Thorigné-sur-Dué à la commune est
particulièrement critiquable.
Le caractère stratégique des systèmes d’information n’a pas été perçu et l’
établissement
doit se doter d’une stratégie en la matière
.
3
UNE DIFFICULTÉ À SE MOBILISER AVEC EFFICIENCE SUR
SES PRINCIPALES COMPÉTENCES
3.1
La compétence petite enfance, enfance, jeunesse répond au besoin de la
population mais elle
n’est pas
maîtrisée financièrement
3.1.1
Une réponse adaptée aux besoins du territoire
Avant leur fusion, la communauté de communes du Pays Bilurien exerçait la
compétence enfance jeunesse et la communauté de communes du Pays des Brières et du
Gesnois la compétence petite enfance. Lors de la fusion, il a été décidé d’étendre ces deux
compétences optionnelles su
r l’ensemble du territoire.
Le diagnostic établi pour la mise en place
de la convention territoriale globale avec la CAF fait état d’une évolution démographique sur
le territoire de la communauté de communes liée à sa proximité avec Le Mans, qui attire de
nouveaux habitants (dont des jeunes ménages avec
enfants ou en âge d’en avoir), surtout en
raison d’un coût du foncier et de l’immobilier plus accessible. De même, les entreprises sont
satisfaites des services proposés en la matière car cela leur permet de fidéliser leur personnel.
Le schéma départemental des services aux familles de la CAF souhaite maintenir voire
même développer l’offre d’accueil du jeune enfant
, par la création de nouveaux établissements
d’accueil du jeune enfant. S’agissant de la politi
que enfance jeunesse, ce même schéma
préconise le développement de l’offre d’accueil de loisirs afin que chaque enfant et jeune puisse
accéder à une offre de loisirs de proximité.
Compte tenu des besoins du territoire, l’offre de la
communauté de communes est ainsi
bien positionnée.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
28
3.1.2
Des moyens croissants consacrés à la politique de la petite enfance, enfance,
jeunesse
3.1.2.1
Des sites répartis sur l’ensemble du territoire
3.1.2.1.1
La petite enfance
La communauté de communes propose 59
places d’accueil du jeune enfant réparties
entre quatre crèches
34
.
Les horaires d’ouverture
et les semaines de fermeture sont harmonisés entre les sites et
l’amplitude horaire est adaptée aux besoins de la plupart des familles
(7h30 à 18h30).
La gestion des crèches a été confiée à deux associations sous forme de marchés de
prestations de services arrivant à leur terme le 31 décembre 2024. Lors du conseil
communautaire du 11 avril 2024, la communauté de communes a décidé de poursuivre
l’external
isation de la gestion, mais sous forme de délégation de service public.
Le guichet unique de la petite e
nfance a pour mission d’informer les parents et les futurs
parents sur les différents modes d’accueil disponibles sur le territoire
.
La demande étant
supérieure à l’offre, une commission d’attribution se réunit deux fois
par an pour examiner les demandes des familles. La communauté de communes a adopté par
délibération du 14 décembre 2023, un règlement intérieur fixant les règles et critères
d’attributi
on des places.
La commission d’attribution de début 2024 a refusé 34
demandes, faute
de places suffisantes. Des travaux sont prévus pour mettre aux normes les bâtiments existants,
ce qui conduira à réduire leur capacité d’accueil. L’ouverture d’une mini cr
èche à Breil-sur-
Mérize en septembre 2026
portera l’offre globale à 60
places, soit seulement une de plus que
l’existant
.
Enfin, le relais petite enfance assure des permanences où assistantes maternelles et
parents peuvent venir s’informer, s’orienter et
échanger, informe sur les différents modes
d’accueil disponibles sur le territoire, accompagne les parents
-employeurs et les assistantes
maternelles sur leurs droits et leurs devoirs en tant qu’employeurs et salariés, mais répond aussi
aux questions éducatives et parentales.
3.1.2.1.2
L’enfance et la jeunesse
La communauté de communes organise les accueils périscolaires le matin et le soir ainsi
que les mercredis en période scolaire pour tous les enfants scolarisés du territoire, y compris les
enfants scolarisés dans les écoles privées. Contrairement à la petite enfance, la capacité
d’accueil n’est pas
fixée a priori
. Si des critères d’admission ont été fixés dans le règlement
intérieur lors de son actualisation adoptée lors du conseil communautaire du 13 juin 2024, ces
derniers sont très peu sélectifs. Par ailleurs,
la capacité d’accueil théorique est souvent dépassée
(
cf. infra
).
34
La Maison des Lutins à Connerré, Les Queniaux à Lombron, Le Mille-Pattes à Montfort-le-Gesnois,
Le Jardin des P’tits Loups à Saint
-Corneille.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Les accueils périscolaires le matin et le soir sont organisés sur 18 sites répartis sur
l’ensemble du territoire
35
. Tous les locaux affectés aux accueils périscolaires sont mis à la
disposition des communes membres, à l’exception du site de Bouloire, qui appartient à la
communauté de communes
. Il s’agit pour l’essentiel des bâtiments des écoles communales
(14 sites sur 18). Pour deux s
tructures d’accueil, il s’agit de bâtiments dédiés. Et pour une
structure, sont mis à la disposition à la fois un espace spécifique mais également les locaux de
l’école.
La capacité d’accueil théorique totale s’élève à
686 places, soit 26 % du nombre
d’élè
ves des écoles publiques du territoire ; et 22
% du nombre total d’élèves, y compris les
écoles privées.
36
.
Il est cependant relevé une sur-fréquentation de certains de ces sites : fréquentation
moyenne de 46 enfants le matin et 40 enfants le soir sur le site de Connerré pour 26 places
37
le
matin et le soir, de 66 enfants le matin et 134 le soir à Savigné-
L’Évêque pour 40
places le
matin et 70 le soir
38
.
Les amplitudes horaires pour les accueils périscolaires ne sont pas unifiées sur les
18 structures et varient entre 7h00 et 9h00 le matin et entre 15h45 et 19h00 le soir.
Les accueils le mercredi sont organisés sur neuf
39
accueils de loisirs. Les capacités
d’accueil varient entre au minimum 20
enfants (Torcé-en-Vallée) et au maximum 120 enfants
(Savigné-
L’Évêque). Les amplitudes d’ouverture diffèrent selon les sites et dépendent du
rythme scolaire adopté par la commune.
Pendant les petites vacances et l’été, des accueils de loisirs sont également proposés sur
ces mêmes neuf sites de 9h00 à 17h00. Les c
apacités d’accueil varient entre 40
enfants au
minimum
(Ardenay-sur-Mérize
et
Le-Breil-sur-Mérize)
et
128
au
maximum
(Savigné-
L’Évêque).
Des séjours hiver et été sont, par ailleurs, organisés.
Un accueil de tous les jeunes à partir de onze ans est, enfin, organisé sur trois sites :
Bouloire, Lombron et Savigné-
L’Évêque.
Ces sites sont ouverts en période scolaire les
mercredis et vendredis. Ils sont également ouverts chaque première semaine de petites vacances
et quatre semaines l’été avec pour chaque semaine la mise en place d’un programme d’activités.
La communauté de communes
propose donc un service d’accueil
de proximité des
enfants âgés de 3 à 18 ans avec un accès possible de tous, sur toutes les structures, et des
amplitudes horaires adaptées à la vie des familles.
35
Seules quatre communes ne sont ainsi pas équipées d’accueils périscolaires
: Maisoncelles, Nuillé-le-
Jalais, Soulitré et Surfonds. Les communes de Mai
soncelles et Surfonds n’ont pas d’école.
36
Les écoles publiques du territoire comptaient 2 633 élèves en 2022 et les écoles privées 423
(source : https://data.education.gouv.fr).
37
Compte rendu de la commission petite enfance, enfance, jeunesse du 29/05/2024.
38
Compte rendu de la commission petite enfance, enfance, jeunesse du 29/05/2024.
39
Ces
neufs
accueils
de
loisirs
sont
situés
à
Ardenay-sur-Mérize,
Bouloire,
Connerré,
Le-Breil-sur-Mérize, Lombron, Montfort-Le-Gesnois, Savigné-
L’Évêque, St Mars
-la-Brière et à Torcé-en-Vallée.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
30
3.1.2.2
Des moyens humains en nette progression
En 2023, la masse salariale du budget annexe enfance jeunesse
s’élève à 2,7
M€
, contre
1,6
M€ en 2019,
soit une hausse de 72,7 %. Le perso
nnel affecté à cette politique publique n’a
cessé d’augmenter sur la période passant de 70
agents au 31 décembre 2019 à 104 au
31 décembre en 2023, dont 29 étaient des agents contractuels, afin de répondre à la montée en
charge du service.
En 2022, ce
service a fait l’objet d’une réorganisation
: les services petite enfance et
enfance-jeunesse ont fusionné. Ce nouveau service est placé
sous la responsabilité d’un chef de
service, assisté de quatre adjoints : un adjoint pour le pôle petite enfance, un adjoint pour le
pôle jeunesse, un adjoint secteur nord et un adjoint secteur sud pour le pôle enfance. On trouve
également, sur ce pôle enfance, sept responsables de site, assistés de responsables adjoints,
auxquels il
faut ajouter les équipes d’animation. S
ur le pôle jeunesse
, en plus de l’adjoint au
chef de service, on trouve les équipes d’animateurs. Le pôle
petite enfance est, quant à lui,
composé d’une équipe d’animatrices du
relais petite enfance. Enfin un agent chargé de
coopération de la convention territoriale globale a été recruté.
Cette nouvelle organisation a nécessité la création de nouvelles fonctions au sein du
nouveau service et donc a eu pour incidence une augmentation des effectifs du service bien
qu’il ait été fait appel majoritairement au r
edéploiement de personnel déjà en fonctions.
Cette réorganisation motivée par
la nécessité d’assurer la continuité des fonctions de
direction dans la gestion opérationnelle du service
a surtout eu pour effet d’ajouter un nombre
important d’encadrements intermédiaires, ce qui a complexifié l’organisation du service.
3.1.3
Les dysfonctionnements du service enfance jeunesse
3.1.3.1
L’inadaptation de certains locaux
Tout d’abord, les espaces d’accueil sont sous dimensionnés au regard du nombre
d’enfants accueillis en
moyenne par jour.
Pour l’accueil des enfants de
moins de six ans, il est préconisé de respecter un ratio de
3 m² par enfant. La communauté de communes
a fait le choix d’appliquer cette règle pour tous
les enfants (pour les moins de six ans mais également les plus de six ans). En application de
cette règle, 10 sites
40
connaissent une
occupation effective supérieure à leur capacité d’accueil.
C’est le cas
par exemple du site de Savigné-
L’Évêque, qui compte tenu de sa surface est autorisé
à accueillir 104 enfants et qui finalement en accueille 173 en moyenne.
La communauté de communes a donc décidé de faire évoluer ses ratios :
-
pour les enfants de moins de 6 ans, le ratio obligatoire de 3 m² par enfant,
-
l
orsque le site d’accueil périscolaire comprend une seule pièce, application d’
un
ratio de 1,5 m² par enfant de plus de six ans,
-
lorsque l’accueil périscolaire comprend plusieurs pièces, application d’un rati
o
de 2 m² par enfant, quel que soit son âge.
40
Volay, Lombron, Thorigné-sur-Dué, Torcé-en-Vallée, Saint-Corneille, Montfort-Le-Gesnois,
Saint-Mars-La-Brière, Sillé-Le-Philippe, Ardenay-sur-Mérize et Savigné-
L’Évêque (source
: compte rendu de la
commission petite enfance, enfance, jeunesse du 29/05/2024).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Malgré cet assouplissement des règles, quatre sites
41
restent en occupation effective
supérieure à leur capacité d’accueil.
Les bâtiments ne sont donc plus en capacité d’accueillir autant d’enfants, si des quotas
ne sont pas fixés.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué
que les
communes pour lesquelles les locaux ne permettaient pas d’accueillir tous les enfants
ont
proposé des espaces supplémentaires.
Il n’a fourni aucune pièce à l’appui de sa réponse
. Ainsi,
à la rentrée de septembre 2024,
toujours selon l’ordonnateur,
l’ensemble des sites de la
communauté de c
ommunes disposaient des espaces nécessaires à l’accueil de tous les enfants
du territoire.
3.1.3.2
Les taux d’encadrement
ne sont pas toujours respectés
L’absence de quotas a
également des conséquences sur le personnel.
En l’absence de
régulation du nombre d’enfants pouvant être accueillis et bien que la limite du taux
d’encadrement soit atteinte, les inscriptions des enfants
ne sont pas bloquées. Des
problématiques d’encadrement sont donc apparues
, les effectifs étant insuffisants pour faire
face aux demandes des familles. En effet, selon le président
42
, le taux d’encadrement n’est
parfois plus respecté.
L’article R.
227-16 du
code de l’action sociale et des familles fixe pour l’encadrement
des enfants en accueils de loisirs périscolaires,
lorsque la durée de l’accueil de loisirs n’excède
pas cinq heures consécutives,
l’effectif minimum des personnes exerçant des fonctions
d’an
imation à : un animateur pour dix mineurs pour les enfants âgés de moins de six ans et un
animateur pour 14 mineurs pour les enfants âgés de six ans ou plus.
Par ailleurs, au-delà de 50 mineurs, le directeur ne doit pas être comptabilisé dans
l’équipe d’animation. Cependant dans les faits, le directeur peut, compte tenu de l’insuffisance
des effectifs, se détacher pour accueillir des enfants, lorsque le nombre de mineurs accueillis
est supérieur à 50. C’est également le cas des coordonnateurs multi
-sites et des responsables de
sites qui accueillent plus de 50
enfants qui devraient également être exclus de l’effectif
d’encadrement. Or, ces derniers intègrent souvent les équipes d’encadrement en cas d’absence
d’animateur ou de surplus d’inscriptions.
Le taux d
e qualification, c’est
-à-
dire la proportion d’animateurs qualifiés à prévoir dans
une équipe, peut poser également des difficultés.
Afin de respecter au mieux les règles relatives au taux d’encadrement, les animateurs
étaient amenés à se déplacer
d’un site
à l’autre en fonction des besoins d’animation. Ce
dispositif étant susceptible de nuire à la stabilité des équipes, qui est un facteur important de
sécurité physique et affective des enfants, une équipe de quatre animateurs volants a été mise
en place. À
la fatigue s’ajoute le désintérêt des agents pour leur travail, ces derniers étant de
plus en plus accaparés par des tâches logistiques les éloignant de leurs missions d’animation
(préparation du goûter, vaisselle, etc.).
41
Torcé-en-Vallée, Saint-Corneille, Montfort-Le-Gesnois et Savigné-
L’Évêque (source
: compte-rendu
de la commission petite enfance, enfance, jeunesse du 29/05/2024).
42
L’
Écho sarthois, 26/04/2024.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
32
Par ailleurs, la possibilité pour
les parents de venir chercher leurs enfants à n’importe
quel moment du créneau horaire entamé sur les temps périscolaires et des mercredis a
nécessairement un impact sur l’organisation des activités et le projet éducatif.
Un mouvement de grève a d’ailleurs
été lancé en avril 2024 par les agents du service
illustrant ainsi les difficultés de ce service.
Sur le taux d’encadrement réellement mis en œuvre, la communauté de communes n’a
fourni aucun élément chiffré : ni les données de fréquentation par site ni les données
d’encadrement réelles.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a
indiqué que les capacités d’encadrement étaient désormais respectées grâce au recrutement de
quatre agents supplémentaires en octobre 2024.
3.1.4
Le pilotage de la compétence enfance jeunesse doit être renforcé
La plupart des
décisions prises dans le cadre de la compétence enfance jeunesse l’ont
été sans éclairage financier ni opérationnel. Par exemple, la décision prise, sur le fondement de
l’article L
. 533-1
du code de l’éducation
43
, d’accueillir les enfants scolarisés dans les écoles
privées du territoire
44
au nom de l’équité et de l’égalité de traitement dans l’accès aux services.
Si cette prise en charge est légale, a
ucune donnée chiffrée n’a
cependant été communiquée aux
élus, notamment sur le coût pour la communauté de communes
que représentait l’accueil de ces
nouveaux élèves et les conséquences de la prise en charge de ces élèves sur les finances de
l’intercommunalité.
La chambre
n’en a pas non plus obten
ues. La prise en charge de ces élèves
s’effectue dans
les mêmes locaux que les élèves des écoles publiques.
Ce n’est que d
epuis
septembre 2023,
que les enfants sont conduits par les personnels des écoles privées, ils l’étaient
auparavant par les agents de la communauté de communes.
La décision d’accueillir l’ensemble des élèves scolarisés du territoire, sans mise en place
de quotas ou de critère
s d’accueil, n’a pas été
plus éclairée. Compte tenu de la montée en charge
du service et de l’augmentation des dépenses afférentes à la mise en œuvre de cette compétence
et notamment des dépenses de personnel, la régulation du nombre d’enfants accueillis p
ar la
mise en place de critères a été proposée à plusieurs reprises aux élus, sans que, une nouvelle
fois, des données chiffrées ne leur aient été communiquées.
Au-delà de la mise en place de quotas
, la revalorisation des tarifs est l’autre solution
envisagée par la communauté de communes pour réduire les tensions existantes sur le service
enfance-jeunesse. Or,
aucun document d’aide à la décision ne leur a été communiqué leur
permettant d’arbitrer en
tre les objectifs recherchés et les contraintes associées.
43
Article L. 533-1 du code de
l’éducation
: « «
Les collectivités territoriales, les EPCI et les caisses des
écoles peuvent faire bénéficier des mesures à caractère social tout enfant sans considération de l'établissement
d'enseignement qu'il fréquente
».
44
Sont accueillis les enfants de trois écoles privées : école Saint Germain située à Savigné-
L’Évêque,
école Sainte Adélaïde à Montfort-Le-
Gesnois et l’école Sainte Anne à Connerré.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Une modification des tarifs est intervenue à compter du 8 juillet 2022. Elle a été décidée
par délibération du 7 avril 2022. Lors de la réunion de la commission petite enfance, enfance,
jeunesse
45
, au cours de laquelle a été présenté ce projet de revalorisation des tarifs, aucun
document présentant le coût du service (coût de la prise en charge d’un enfant en ALSH, par
exemple) ou encore la part des recettes des usagers et des autres financeurs,
n’a été communiqué
aux élus. De même, aucun objectif
n’a fixé le montant
de dépenses que la communauté de
communes souhaiterait consacrer à ce service. Seule une estimation des recettes
supplémentaires pouvant être perçues sur la base de cette revalorisation a été diffusée.
Une nouvelle augmentation des tarifs à compter du 1
er
septembre 2024 a été décidée lors
de la réunion du conseil communautaire du 11 avril 2024. Le choix de cette augmentation a été
étudié par la commission finances
», sans qu’une réflexion commune n’ait été organisée avec
la commission « petite enfance, enfance, jeunesse », qui a seulement été informée de la décision
prise d’augmenter les tarifs lors de sa réunion du 3
avril 2024. Sur cette deuxième
revalorisation, aucun document d’étude n’a été communiqué à l’équipe de contrôle. Selon la
vice-Présidente « petite enfance, enfance, jeunesse
», plusieurs simulations de l’impact
financier sur les différents profils de familles auraient été réalisées avec notamment une
proposition de suppression des séjours. Une nouvelle fois, aucun calcul des coûts réels du
service n’a été présenté.
Par ailleurs, certaines décisions prises ne semblent pas appropriées compte tenu des
difficultés du service. C’est le cas de la tarification à la demi
-heure des accueils périscolaires,
qui génèrent des frais de gestion élevés par rapport à une facturation au forfait.
En réponse aux observations provisoires de la chambre
, l’ordonnateur a indiqué que la
tarification forfaitaire constitue un des axes de travail de la communauté de communes avec la
mise en place de la tarification au taux d’effort.
La communauté de communes n’a donc pas élaboré de stratégie dans le cadre de la
politique enfance jeunesse qu’elle entend développer. Elle n’a pas défini d’objectifs ni les
moyens ou actions à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. Elle n’a pas non plus
développé d’indicateurs de performance de la politique petite enfance, enfance, jeunesse.
La chambre relève que l’établissement a fait le choix de recourir à l’augmenta
tion des
tarifs sans étudier les moyens supplémentaires qui pourraient être dégagés par une révision des
attributions de compensations en fonction des charges réelles qu’elle supporte (cf. supra)
La chambre invite l’établissement à mieux documenter cette p
olitique, notamment en
établissant des coûts à la place en fonction de la capacité d’accueil théorique et en les
confrontant aux tarifs demandés aux familles.
La chambre recommande à la communauté de communes de définir les objectifs de sa
politique en mat
ière d’enfance
-
jeunesse en cohérence avec les moyens qu’elle souhaite y
consacrer, c’est
-à-dire avec une maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
En réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que la convention terri
toriale
globale, feuille de route « sociale
» de la communauté de communes, mériterait d’être mise en
cohérence avec la maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
45
Réunion de la commission petite enfance-enfance jeunesse » du 03/03/2022.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
34
Recommandation n° 8.
: Définir les objectifs de la politique enfance jeunesse en
cohérence avec une maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
3.2
Une
mobilisation
trop
limitée
sur
la
compétence
obligatoire
développement économique
3.2.1
Les dépenses fléchées sur le développement économique sont peu élevées
La communauté de communes dispose de quatre zones d
’activités communautaires,
neuf doivent encore faire l’objet d’un transfert (
cf. supra
).
L
es dépenses liées au développement économique s’élèvent à 826
054
€ sur la période
2019-2023 : 621 238
€ en investissement et 204
815
€ en fonctionnement.
Les dépenses de
fonctionnement correspondent principalement à l’entretien des zones d’activité et à la
maintenance de l’annuaire des entreprises.
Les dépenses d’investissement concernent pour la
majeure partie des participations à des actions portées par le département (sortie autoroutière
de Connerré) et la région (fonds de résilience relatif à la crise sanitaire). Aucune réalisation
majeure n’a été portée par l’intercommunalité durant la période sous contrôle.
3.2.2
Une stratégie non pilotée et peu suivie d’effets
En 2018
, l’intercommunalité a élaboré un plan intercommunal de développement
économique (PIDE) avec le soutien de la
chambre de commerce et d’industrie
(CCI). Ce plan
se déclinait en trois parties : une analyse économique du territoire, les attentes et besoins du
territoire et enfin, la stratégie partagée de développement économique.
Cette stratégie reposait sur trois axes développés en 18 actions dont 11 sont considérées
comme prioritaires. Pour chacune des actions, une fiche présentant les objectifs et les modalités
de mise en œuvre avait été élaborée avec un calendrier prévisionnel et des indicateurs
d’évaluation. Une équipe projet «
développement économique » devait être constituée autour
de l’élu en charge du développement économique avec l’appui de deux agents de la
communauté de communes.
Or, les moyens n’ont pas suivi, la mise en œuvre du PIDE n’a pas fait l’objet d’un suivi
formalisé en commission et
aucun bilan n’
en a été tiré. De fait, seules deux actions sur 18 étaient
complètement réalisées fin 2023.
En réponse à l’extrait lui ayant été adressé, l’ancien ordonnateur fait valoir que des
actions ont été lancées ou initiées en 2019 : étude sur le « co-working », organisation de petits-
déjeuners avec les entreprises et cession du Domaine du Bois-Doublé où ont été créé des gîtes
et où sont organisés des événements.
La communauté de communes n’a pas développé de politique d’acquisition de réserves
foncières. Le PIDE prévoyait de développer des projets autour du nouvel échangeur autoroutier.
Or, aucune parcelle n’est prévue pour cette destination dans le plan local d’urbanisme
intercommunal (PLUI) pourtant adopté en 2022 (
cf. infra
). Le transfert à venir des ZAE
(
cf. supra
) permettra à la communauté de communes
de disposer d’une meilleure emprise sur
le territoire, encore faut-
il qu’elle se donne les moyens de les développer.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
3.2.3
Des ressources humaines et des moyens financiers à dégager
L’absence de réalisations concrètes d’envergure est liée en partie à des moyens humains
et financiers réduits.
La communauté de communes n
’a
pas de développeur économique dans ses effectifs.
Elle a pu compter durant un an sur la mise à disposition à temps partiel d’une chargé
e de
développement économique par le syndicat mixte du Perche Sarthois. La chambre observe que
ce manque d’interlocuteur pérenne pour les entreprises
dans les services intercommunaux et les
autres acteurs du territoire a bloqué la mise en œuvre du PIDE et
ne permet pas de capter des
projets qui pourraient émerger sur le territoire.
Les élus ont décidé d’intégrer en 2025 aux
effectifs communautaires un chargé de mission qui sera recruté par le syndicat mixte précité.
Ce poste sera financé par le non renouvellement du poste du juriste (cf
. supra
).
Lors du contrôle de la chambre, la communauté de communes était en cours de
lancement d’un marché «
mission d’étude pour l’élaboration d’une stratégie de développement
économique et territoriale », dont
l’objectif est notamment de disposer d’une vision actualisée
de la ressource foncière disponible. La chambre relève que la communauté de communes devra
à l’avenir dégager des moyens financiers sur le long terme pour renforcer ses réalisations en
matière de
développement économique. En réponse, le président a indiqué que l’affectation des
fonds liés au contrat régional 2026 (
cf. supra
) permettra de mettre en œuvre des projets.
3.3
La compétence aménagement de l’espace n’est pas pleinement
opérationnelle faute d
e documents d’urbanisme réguliers
La communauté de commune dispose des compétences « élaboration et suivi des
documents
d’urbanisme » et « politique du logement et cadre de vie », la délivrance des
autorisations d’urbanisme reste du ressort des communes.
3.3.1
Un objectif législatif de sobriété foncière renforcé avec l’entrée en vigueur
prochaine du dispositif « zéro artificialisation nette » (ZAN)
La transformation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers en espaces urbanisés, si elle
est nécessaire pour répondre au dynamisme économique et démographique de certains
territoires, entraîne un certain nombre de conséquences néfastes
46
, notamment en matière de
perte de biodiversité et d’accélération du réchauffement climatique.
Afin de réduire ces impacts négatifs
et de promouvoir une gestion économe de l’espace,
le cadre législatif a été fortement renforcé au cours des vingt dernières années
47
. En 2000, la
loi
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
, dite «
SRU », a en effet mis en place des dispositions visant à densifier de manière raisonnée les
espaces déjà urbanisés afin d’éviter l’étalement urbain. En 2010, la
loi n° 2010-788 du
12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement
, dite « Grenelle II », a imposé
un diagnostic de la consommation passée d'espaces dans les documents d’urbanisme et une
46
Artificialisation des sols | Ministères Écologie Énergie Territoires (ecologie.gouv.fr)
47
Rapport d'information du Sénat n° 584 déposé le 12 mai 2021.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
36
justification des objectifs chiffrés fixés par le projet d'aménagement et de développement
durables (PADD) en termes de modération de cette consommation. Par la suite, la
loi dite
n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
, dite « ALUR »,
a durci les conditions d’ouverture des zones à urbaniser, puis la
loi n° 2018-1021 du
23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique
, dite «
ELAN », a notamment introduit la lutte contre l'étalement urbain parmi les objectifs du code de
l'urbanisme.
Malgré ces évolutions, environ 276 000 hectares ont été consommés en France entre
2009 et 2019, soit l’équivalent du département du Rhône
48
. Le législateur a dès lors décidé de
renforcer les dispositifs en place à travers l’
article 191
de la loi climat et résilience du
22 août
2021 qui fixe un double objectif : diviser par deux le rythme d’artificialisation entre
2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente et atteindre d'ici à 2050 zéro artificialisation
nette (ZAN), c'est-à-dire au moins autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées.
Selon l’État
49
, la priorité est en effet d’optimiser l’espace en revitalisant les centralités urbaines,
en recyclant les 170 000 ha de friches présentes en France et en mobilisant les 1,1 million de
logements vacants. L’efficacité foncière doit également être améliorée
puisqu’au niveau
national, les opérations de moins de huit logements / ha sont responsables de 51 % de la
consommation d’espaces pour une production de logements de seuleme
nt 19 % du total. De
manière générale, ce sont ces opérations peu denses qui pèsent sur la consommation d’espaces
des communes.
La mise en œuvre du ZAN est à opérer dans les documents de planification et
d'urbanisme :
la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023
, visant à faciliter la réalisation des objectifs
de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux
prévoit ainsi que les schémas régionaux, comme le schéma régional d'aménagement et de
développement durable du territoire (SRADDET), doivent intégrer et territorialiser cet objectif
avant le 22 novembre 2024, puis les schémas de cohérence territoriale (SCoT) avant le
22 février 2027. Enfin,
les plans locaux d’urbanisme (PLU) ainsi que les cartes communales
devront être mis en compatibilité avant le 22 février 2028. Les modalités de répartition des
quotas de surfaces artificialisables ne sont donc pas encore définies, ni opposables
juridiquement. Une gouvernance, assurée notamment par une conférence régionale composée
d’élus locaux, sera mise en place pour définir ces objectifs. Les efforts passés en matière de
consommation d’espaces, les dynamiques démographiques et économiques prévisibles, le
s
enjeux de recompositions spatiales face aux risques naturels, devront être pris en compte dans
ces derniers. Une surface minimale d’un hectare de consommation est en outre garantie pour la
période 2021-2031 à toutes les communes couvertes par un document d'urbanisme prescrit,
arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026. Enfin, la consommation foncière des projets
d'envergure nationale ou européenne et d'intérêt général majeur sera comptabilisée au niveau
national, alors que les projets d’envergure régionale
pourront être mutualisés au niveau du
schéma régional.
48
Source : CEREMA.
49
Artificialisation des sols | Ministères Écologie Énergie Territoires (ecologie.gouv.fr)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023
détaille la manière dont les objectifs de
lutte contre l'artificialisation des sols sont fixés
50
et précise le contenu du rapport, à soumettre
tous les trois ans par le maire ou le président de l'intercommunalité à l’assemblée délibérante
51
.
Ce rapport sur l'artificialisation des sols et l'avis résultant du vote sont publiés.
3.3.2
Une difficu
lté à s’appuyer sur des documents conformes
Le conseil régional des Pays de la Loire a adopté le 17 décembre 2021 son SRADDET
52
,
approuvé le 7 février 2022 par la préfecture de région. Par délibération du 7 juillet 2022, une
procédure de modification a été engagée
, avec pour objet d’intégrer les dispositions de la loi
climat et résilience, notamment la trajectoire territorialisée vers le ZAN.
3.3.2.1
Le territoire n’est pas couvert par un
SCoT approuvé
Le SCoT en vigueur a été approuvé le 29 janvier 2014 par le syndicat mixte du Pays du
Mans dont le territoire recouvrait à l’époque la communauté urbaine du Mans et cinq
communautés de communes. Ce n’est qu’en 2018 que la communauté de communes du Gesnois
Bilurien a adhéré au collège SCoT de ce syndicat
mixte, cette décision a emporté l’extension
du périmètre du SCoT
53
. Dès lors, ce SCoT
du Pays du Mans dispose d’un des périmètres les
plus grands en superficie (92 communes, 1 611 km²) parmi les 36 SCoT que comptent les Pays
de la Loire.
Par conséquent, l’
ensemble du territoire de la communauté de communes
n’est pas
encore couvert par un SCoT
approuvé. Le syndicat a décidé d’engager l’élaboration d’un
nouveau SCoT
couvrant l’ensemble du territoire du Gesnois Bilurien dont l’approbation
définitive est envisagée pour 2026. Dans cette attente, la communauté de communes doit
formuler une demande de dérogation auprès du préfet pour faire évoluer son document
d’urbanisme
54
.
Les travaux de réflexion sur l’élaboration du prochain
SCoT ont démarré et incluent les
enjeux de sobriété foncière.
Selon la communauté de communes, la clé d’entrée pour la
répartition des droits à artificialiser entre les EPCI sera la population. Lors du contrôle de la
chambre, le diagnostic sur la situation des friches du territoire couvert par le SCoT
n’avait pas
été réalisé.
50
Deux types d'occupations des sols sont désormais considérés comme non artificialisés : les zones
abritant des installations de production d'énergie solaire photovoltaïque et les surfaces végétalisées de parc ou
jardin public.
51
Compétente en matière de PLU(i).
52
la-modification-du-sraddet-des-pays-de-la-loire.
53
54
Articles L. 142-4 et L. 142-
5 du code de l’urbanisme
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
38
3.3.2.2
Le PLUiH approuvé en octobre 2022 rencontre des difficultés majeures
d’application, ce qui bloque la mise en œuvre de certains projets
La communauté de communes
du Gesnois Bilurien s’est dotée d’un
plan local
d’
urbanisme intercommunal valant programme local de
l’
habitat (PLUiH) approuvé le
13 octobre 2022.
Il a fait l’objet d’une modification simplifiée n°
1 approuvée le
9 novembre 2023.
Ce PLUiH a été adopté après plusieurs années d’élaboration
puisque la première
délibération date de mars
2017. Ce délai s’explique notamment par l’absence de technicien
spécialisé au sein des services intercommunaux pour piloter ce dossier. La communauté de
communes a missionné un bureau d’étude sans se donner le
s moyens de le piloter alors que les
interlocuteurs ont fréquemment changé sur la période. Ce n’est qu’en septembre
2023 qu’une
chargée de mission urbanisme a été recrutée par l’intercommunalité. En conseil communautaire
de janvier 2023, le vice-président
en charge de l’urbanisme a déclaré
: « le contexte démontre
qu’il est temps que la
communauté de communes
se dote de l’ingénierie nécessaire au suivi des
projets urbanisme et habitat ».
En l’absence de
SCoT
approuvé, l’ouverture à l’urbanisation de zones p
récédemment
classées naturelles ou agricoles est soumise à autorisation préfectorale.
Or, il s’avère que ce PLUiH adopté en octobre
2022 est en partie illégal. Par courrier du
1
er
décembre 2022, le service du contrôle de légalité vérifiant la conformité du PLUI approuvé
le 13 octobre 2022
à l’arrêté préfectoral du 8
juin 2022 relatif à la demande de dérogation à
l’urbanisation limitée, ont constaté que 31
secteurs sur les 86 concernés ne respectaient pas cet
arrêté. Le document présente des contradictions entre le PADD, le rapport de présentation et
les zonages (cartes).
Des communes ont fait des recours gracieux au préfet sur le PLUI, notamment sur le
fondement que le vote d’approbation du PLUI est non valide compte tenu des erreurs sur les
cartes présentées. Des requêtes ont également été adressées au tribunal administratif.
Dans l’immédiat, certains projets sont bloqués. Pour les débloquer, plusieurs procédures
d’évolution du document d’urbanisme sont envisageables
en fonction de la nature des projets :
la révision générale, la révision allégée, la modification de droit commun avec enquête
publique, la modification simplifiée sans enquête publique et la déclaration de projet. Ces
différentes procédures mobilisent des moyens financiers, nécessitent du temps et présentent des
risques juridiques.
La communauté de communes souhaite attendre la mise en application du prochain
SCoT avant de lancer une révision générale.
Les élus ont fait le choix, en bureau du 28 mars 2024,
d’un scénario comportant
deux
déclarations de projet et une modification avec enquête publique version longue permettant de
débloquer plusieurs projets et notamment de corriger des points litigieux susceptibles de
conduire à l’annulation du PLUIH par le tribunal administratif.
Ce choix représente un coût estimé de 140 000
€ en 2024 et 2025.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
3.3.3
Une efficacité foncière relativement faible en raison de la Ligne à grande vitesse
Entre 2011 et 2022, la communauté de communes Le Gesnois Bilurien, d’une surface
totale de 40 369 hectares, a consommé 325,3
hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers
(NAF).
57
% des espaces NAF consommés ont été dédiés à l’habitat, 33
% aux infrastructures
et 7
% à l’activité. Le pic de consommation en 2017 et le poids particulier des infrastructures
s’expli
quent par la finalisation de la ligne à grande vitesse Bretagne.
Le taux de consommation 2011-
2020 (consommation d’espaces rapporté à la surface
totale) de la communauté de communes (0,8 %) est similaire à celui du SCoT du Pays du Mans,
mais supérieur à celui du département de la Sarthe (0,5 %) et de la région (0,6 %).
L’efficacité foncière de la communauté de communes apparaît comme faible dans la
mesure où elle consomme davantage d’hectares que le département et la région pour accueillir
des nouveaux habitants et des nouveaux ménages.
Lors du contrôle de la chambre, la communauté de communes a indiqué vouloir se
donner les moyens d’analyser précisément la consommation d’espaces et avoir sollicité les
communes pour disposer du nombre d’hectares consommés po
ur les années 2021 à 2023 via
les permis de construire et les permis d’aménager.
La chambre invite
l’établissement
à se rapprocher du syndicat porteur de SCoT pour
identifier les voies et moyens d’améliorer le partage de données entre les différents acteur
s.
Sur la période du 1
er
janvier 2011 au 31 décembre 2020, la communauté de communes
Le Gesnois Bilurien a consommé 303,6
hectares d’espaces NAF, soit 30,4
hectares par an. Dans
le même temps, la commune de Fatines, en a consommé 8,8 hectares.
Par
référence à l’objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation
d’espaces inscrit dans l’article 191 de la loi climat et résilience, la communauté de communes
pourrait consommer 147,4 hectares sur la période 2021-2030, soit 14,7 hectares par an
55
.
La consommation s’est élevée à 12,5
hectares en 2021 et 7,1 hectares en 2022.
3.3.4
La production de logements n’atteint pas les objectifs fixés par le PLUIH
Le PLUIH retient l’hypothèse d’une croissance globale de la population de 0,6
% par
an à l’horizon
2031, soit environ 3 000 habitants supplémentaires, ce qui correspond à la
poursuite de la dynamique observée sur les 10 années précédentes.
Il vise une production annuelle de 150
logements par an à l’horizon 2031, s’appuyant
sur des constructions neuves et des actions de requalification et de valorisation du parc existant.
Or, selon les données du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
le nombre de logements effectivement autorisés ou mis en chantier depuis 2018 se situe très en
deçà de cet objectif : 95 logements en 2022, 25 en 2023. La faible proportion des logements
collectifs suggère un effort de densification relativement faible.
55
Déduction faite de la consommation de la commune de Fatines qui est sortie de la CC en 2022.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
40
La communauté de communes critique la fiabilité des données du ministère de la
transition
écologique et de la cohésion des territoires tout en reconnaissant qu’elle n’est pas en
capacité de produire d’autres chiffres.
Selon elle, l’objectif fixé par le PLUIH n’est de toute
façon pas atteignable.
La chambre constate que la communauté de commune
s s’est fixée des objectifs de
production de logements sans rapport avec la capacité des acteurs du territoire à se mobiliser
pour les atteindre. Si la faible dynamique de construction se poursuit, les objectifs fixés par le
PLUIH sur l’attractivité de son
territoire et l’adaptation du parc de logements aux trajectoires
résidentielles ne seront pas atteints.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La mise en œuvre des compétences en matière de petite
enfance, enfance et jeunesse répond
au besoin du territoire.
Toutefois, l’absence de décision claire sur l’organisation et le
dimensionnement de l’offre a conduit à des difficultés de fonctionnement des services et à une
croissance importante des dépenses, limitant la capacité de
l’établissement
à se projeter sur ses
compétences obligatoires, sans que ce sujet ait réellement fait l’objet de débats. La chambre
recommande à la communauté de communes de définir les objectifs du service enfance jeunesse en
cohérence avec une maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
En
dépit
d’une
stratégie
de
développement
économique
adoptée
en
2018,
l’intercommunalité ne s’est pas donnée les moyens de dégager des moyens humains et financiers
pour déployer les actions prévues.
La compétence aménagement de l’espace n’est pas plei
nement opérationnelle : le plan local
d’urbanisme intercommunal adopté en 2022, comporte des irrégularités, empêchant la mise en
œuvre de certains projets
et entraînant des surcoûts. Les objectifs de construction de logements
sont déconnectés de la capacité des acteurs à construire de nouveaux logements.
4
LES RESSOURCES HUMAINES DOIVENT ÊTRE MIEUX
PILOTÉES
4.1
L’organisation des services
Les services intercommunaux ont fait l’objet d’une réorganisation fin 2020. Ils sont
structurés autour de quatre grands pôles. Les pôles ressources internes et cadre de vie et travaux
sont rattachés à un cadre. Les pôles services à la population » et économie, aménagement,
urbanisme, suivi DSP sont directement rattachés au directeur général des services (DGS). Une
directrice générale adjointe seconde le DGS et pilote le pôle ressources internes.
Les services sont dispersés géographiquement sur plusieurs sites. Le bureau du DGS se
situe dans les ateliers communautaires, installés à Montfort-Le-Gesnois, les services des
ressources internes sont regroupés, dans un bâtiment attenant au centre aqualudique, à
Montfort-le-Gesnois, le service petite enfance, enfance et jeunesse se situe à Connerré
et l’école
de musique à Bouloire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Cette organisation ne facilite pas
la diffusion de l’information
, la coordination des
actions
ainsi que l’acquisition d’une culture commune.
4.2
Une forte augmentation des effectifs qui doit être mieux documentée
Selon les données produites par la communauté de communes, ses effectifs ont
progressé de 14,9 %, passant de 114 agents au 31 décembre 2020 à 131 agents au
31 décembre 2022. Cette augmentation de 16
postes s’explique par l’augmentation du nombre
de fonctionnaires (+ 24) et du nombre de contractuels permanents (+ 10) et la diminution du
nombre de contractuels non permanents (- 17).
En équivalent temps plein travaillé,
l’augmentation sur la même période est plus forte
(+ 88 %).
Cette augmentation est principalement liée à la montée en charge du service enfance-
jeunesse, puisque sur la période de contrôle, les effectifs de ce service sont passés de 65 en 2019
à 99 en 2023
56
représentant une hausse de 52,3 %. La chambre relève que la hausse des effectifs
a pour origine essentiellement un effort important dans le domaine de l’enfance
-jeunesse alors
même que la communauté de communes n’a pas su maîtriser l’absentéisme et ses déterminants
(
cf. infra
).
La chambre souligne le manque de fiabilité de ces données avec des incohérences, en
particulier sur le nombre d’agents non titulaires, sui
vant les sources (état du personnel et
synthèse du rapport social unique).
La communauté de communes doit par conséquent fiabiliser les données et améliorer le
suivi de ses effectifs, d’autant plus que le recours aux agents non titulaires est important,
notamment pour assurer la compétence enfance-jeunesse. En réponse aux observations
provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que les données relatives aux effectifs
avaient été depuis fiabilisées grâce au nouveau logiciel de gestion de paye, dont certaines
fonctionnalités permettent notamment un suivi plus approfondi des données relatives aux
ressources humaines.
En effet, sur la période 2019-2022, 168 agents ont été recrutés sur des contrats à durée
déterminée égale ou inférieure à 6 mois.
Le taux d
’encadrement de la communauté de communes est plus faible que les
intercommunalités comparables
57
: 28 % contre 33 % en 2022.
Par ailleurs,
l’établissement n’a pas été en mesure de réaliser un bi
lan social pour les
années 2019 et 2021 en raison, selon lui, de la vacance de postes sur la fonction ressources
humaines.
La chambre rappelle que l’établissement doit élaborer chaque année un rapport social
unique
58
rassemblant les éléments et données à partir desquels sont établies les lignes directrices
de gestion, déterminant la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans
56
Source : états du personnel 2019 à 2023 (Q02-T01-04).
57
Source : troisième édition des «
10 familles d’indicateurs repères pour le pilotage des ressources
humaines
» - intercommunalités de 100 à 349 agents.
58
Le rapport social unique, créé par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, est
entré en vigueur à compter du 1
er
janvier
2021. Il est venu se substituer au rapport sur l’état de la collectivité.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
42
chaque administration, collectivité territoriale et établissement public (
article L. 231-1 du code
de la fonction publique
).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur
a indiqué, que le rapport social unique 2022 avait bien été élaboré grâce à la stabilisation des
effectifs au sein du service ressources humaines.
La masse salariale consolidée (budget principal et budgets annexes) a augmenté de 74 %
sur la période de contrôle, passant de 2 312 958
€ en 2019 à 4
024 580
€ en 2023. Compte tenu
du volume qu’elle représente et de son évolution sur la période de contrôle
, une véritable
stratégie de pilotage de la fonction ressources humaines doit être mise en place. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que la nouvelle directrice
générale adjointe en charge des ressources humaines, en fonctions depuis le 1
er
février 2023,
avait mis en place un suivi mensuel de la masse salariale sous forme de tableau de bord,
permettant ainsi d’en
maîtriser le volume.
4.3
Les heures complémentaires sont en forte hausse sur la période
Le règlement intérieur adopté lors du conseil communautaire du 15 février 2018 prévoit
que les membres du personnel à temps non complet peuvent être conduits exceptionnellement
à effectuer des heures complémentaires jusqu’à concurrence de 35
heures hebdomadaires et des
heures supplémentaires au-delà. En cas de dépassement durable et régulier, le règlement
intérieur précise qu’il devra être procédé à la modification de la durée hebdomadaire de service
après avis du comité technique. Les heures complémentaires seront soit récupérées soit
rémunérées.
Sur la période de contrôle, le
nombre d’heures complémentaires est passé de 122
en
2019 à 3 044 heures en 2022 et le montant des rémunérations correspondantes de 1 948
€ à
47 791
€.
Le nombre d’agents concernés par la réalisation d’heures complémentaires a lui aussi
fortement augmenté sur la période de contrôle, passant de six agents en 2019 à 66 en 2022. Sur
les 66
agents concernés par l’accomplissement d’heures complémentaires en 2022,
46 travaillent au sein du service des accuei
ls périscolaires, 17 sont affectés à l’école de musique,
deux au sein des services techniques et un auprès du relais de la petite enfance.
Le recours important aux heures complémentaire au sein du service des accueils
périscolaires s’explique, selon la communauté de communes, par l’absentéisme élevé, dû aux
difficultés rencontrées par ce service, évoquées
supra
et liées essentiellement à sa suractivité.
La part des femmes ayant réalisé des heures complémentaires est également en forte
augmentation. Alors qu
’elles étaient
deux en 2019 pour quatre hommes, elles sont 49 en 2022
pour 17 hommes. Les femmes sont ainsi plus nombreuses à occuper des emplois non complets,
donc moins rémunérés.
Afin de limiter le recours aux heures complémentaires, la communauté de communes a
indiqué qu’elle avait augmenté le temps de travail des agents concernés par ces heures
complémentaires. Sur un échantillon examiné par la chambre de 10 agents relevant du service
enfance ayant effectué des heures complémentaires sur l’année 2022,
huit ont vu effectivement
leur temps de travail augmenté.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
4.4
L
’utilisation du
compte épargne temps pourrait être assouplie
Le règlement intérieur fixe les règles applicables en matière de compte épargne temps
(CET).
L’agent peut utiliser les jours épargnés s
eulement sous la forme de congés.
L’indemnisation ou la prise en compte au sein
du régime de retraite additionnelle de la fonction
publique des droits ainsi épargnés ne sont pas possibles.
Alors que la communauté de communes rencontre des difficultés de recrutement
(
cf. infra
), l
’assouplissement des règles d’utilisation du
CET pourrait constituer un facteur
d’attractivité et de fidélisation.
4.5
L’absentéisme
est en augmentation
Sur la période de contrôle, l’absentéisme a augmenté, passant de 7,85
% en 2019 à 10 %
en 2022. Le taux pour les agents titulaires a cependant diminué. Il est, en effet, passé de 11,05 %
en 2019 à 9,80 % en 2022. Pour les agents non titulaires, il a fortement augmenté, passant de
0,5 % en 2019 à 10,53 % en 2022.
Le taux d’absentéisme mé
dical est légèrement plus élevé en comparaison des
intercommunalités comparables : 7,75 % contre 6,6 % en 2021.
Si le taux d’absentéisme est
plus élevé en début de période chez les agents titulaires, c’est chez les agents non titulaires qu’il
est le plus important en fin de période. Chez les agents non titulaires, le nombre de jours
d’absence est, en effet, passé de 26,50
en 2019 à 717,50 en 2022, représentant une hausse de
plus de 2 608
%. Cette très forte augmentation s’explique essentiellement par la hau
sse du
nombre de jours d’absence pour maladie ordinaire, qui est passé de 22 en 2019 à
676 en 2022.
À noter également que le nombre de jours d’absence pour accidents du travail a fortement
augmenté sur la période de contrôle pour les agents non titulaires, passant de 0 jour en 2019 à
31 en 2022. La forte augmentation du
taux d’absentéisme des agents contractuels, en particulier
des agents qui occupent des emplois non permanents s’explique principalement, selon la
communauté de communes, par leurs conditions de travail, qui peuvent être qualifiées de
précaires puisqu’ils sont recrutés le plus souvent sur des contrats très courts avec parfois
seulement quelques heures de travail hebdomadaire et des niveaux de rémunérations très
faibles.
Lors du débat d’orienta
tions budgétaires 2021, le conseil communautaire a décidé de
déprécariser la situation des agents d’animation du service enfance
-jeunesse en créant
progressivement des emplois permanents, ce qui leur permet de bénéficier du régime
indemnitaire. Ce disposit
if a, par ailleurs, fait l’objet d’une inscription au sein des lignes
directrices de gestion adoptées lors du comité technique du 12 mars 2023.
Ce processus de déprécarisation s’est organisé en trois phases. Dans le cadre d’une
première phase, il a été proposé, par délibération du 1
er
juillet 2021, de créer 11 postes
permanents d’adjoint d’animation à compter du 1
er
septembre
2021. Le volume d’heures
hebdomadaires proposé pour chaque poste est compris entre 22h00 et 29h45.
Une seconde phase a consisté à l
a création de 13 postes permanents d’adjoint
d’animation à compter du 1
er
septembre 2022, par délibération du 7 juillet 2022. Le volume
d’heures hebdomadaires proposé pour chaque poste est compris entre 23 heures 30 et 33
heures.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
44
Enfin, une troisième phase a permis la création, par délibération du 6 juillet 2023, de
dix postes permanents d’adjoint d’animation à compter du 1
er
septembre 2023 dont le volume
d’heures hebdomadaires est compris entre 16 heures et 29 heures 30, ainsi que de quatre postes
d’adjoint d’animation dont le volume d’heures hebdomadaires a été fixé à 16
heures afin de
pérenniser les quatre postes créés sur les secteurs nord et sud, et cela dans le but d’assurer le
remplacement des agents absents sur leur secteur et garantir ainsi la continuité du service.
Malgré ce processus de déprécarisation, dont les effets sur l’absentéisme semblent
encore limités, la communauté de communes est toujours confrontée à l’importance relative de
l’absentéisme de ses agents et n’a pas encore réfléchi à la mi
se en place de mesures susceptibles
d’en limiter l’évolution.
Pourtant, le coût de l’absentéisme peut être évalué à
297 000
€
59
en 2022.
Ce phénomène, conséquence logique des difficultés d’organisation du service enfance
-
jeunesse évoquées plus haut, à la fois coûteux et facteur de désorganisation, constitue
aujourd’hui un enjeu majeur pour la gestion des ressources humaines et nécessite la
construction de réponses adaptées et concertées.
La chambre recommande à l’établissement de mettre en œuvre un plan de l
utte contre
l’absentéisme des agents de la communauté de communes.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’un
travail avait été engagé sur l’absentéisme, comprenant une phase d’analyse et la mise en œuvre
d’un plan
de lutte contre l’absentéisme.
Recommandation n° 9.
:
Mettre en œuvre
un plan de lutte contre
l’absentéisme des
agents de la communauté de communes.
4.6
L
a mise en œuvre du
régime indemnitaire
est source d’inégalité entre
les agents
4.6.1
La mise en place en deux temps du régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP)
Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
(RIFSEEP) est composé de deux éléments : l
’indemnité de
fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE),
et le complément indemnitaire annuel (CIA).
L’
IFSE repose sur une formalisation précise de critères professionnels liés aux fonctions
et sur la prise en compte de
l’expérience professionnelle acquise par les agents.
59
Taux d’absentéisme global (titulaires et non titulai
res) exprimé en ETP x rémunération moyenne par
ETP des agents permanents (31 566,40
€ selon bilan social 2022). Ce coût représente la masse salariale
correspondant aux jours d’absentéisme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
L’IFSE a été mis
e en place à la communauté de communes par délibération du
16 février 2017. Cette première délibération a été modifiée en 2018 puis en 2021. À compter
du 1
er
janvier 2022, les bénéfici
aires de l’IFSE sont les fonctionnaires titulaires, les
fonctionnaires stagiaires et les agents contractuels de droit public nommés sur des emplois
permanents à temps complet, temps non complet ou à temps partiel. Seuls les agents de droit
privé ne bénéficient pas du RIFSEEP.
Conformément à la règlementation, des critères ont été définis pour la classification des
emplois dans différents groupes de fonctions de chaque cadre d’emploi
ainsi que des montants
plancher et plafond. Bien que ces critères aient été revus à deux reprises en 2022 puis en 2023,
les montants plafonds adoptés par la communauté de communes sont nettement inférieurs aux
montants règlementaires fixés par arrêtés ministériels pour les différents cadres d’emploi dont
les corps de référence bénéficient du dispositif.
D’ores et déjà la délibération
du 2 mars 2023 prévoit une revalorisation du plancher de
l’IFSE pour certains cadres d’emploi au 1
er
janvier de chaque année sur la période 2024-2026.
Il est également prévu que le montant de l’IFSE
puisse être majoré dans la limite globale du
plafond règlementaire, notamment suite à la réorganisation du service petite enfance, enfance,
jeunesse, qui a fait apparaître la nécessité de tenir compte de certaines sujétions particulières
pesant sur certains postes ainsi que de la nécessité de revaloriser certains emplois de direction.
En outre, un agent, qui en raison de ses compétences et de ses qualifications
professionnelles se voit confier de manière temporaire ou permanente des fonctions relevant
d’un cadre d’emploi ou d’un grade supérieur à celui qu’il détient, pourra se voir attribuer un
montant d’IFSE correspondant à l’emploi occupé tel que défini par la classification des
emplois
et des montants plafonds et planchers d’IFSE.
Le complément indemnitaire annuel (CIA)
tient compte de l’engagement professionnel
et de la manière de servir, appréciée au moment de l’évaluation.
Il n’a été instauré à la
communauté de communes qu’à compter de 2022
par la délibération du 16 décembre 2021.
Cette délibération fixe un montant plafond unique au titre du CIA, quel que soit le cadre
d’emplois. Ce montant plafond est fixé à cent euros et l’attribution sera comprise entre 0
et
100 % de ce montant plafond.
4.6.2
L
’absence d’harmonisation du régime indemnitaire au momen
t de la fusion
Lors de la création de la communauté de communes, les élus n’ont pas fait le choix de
retenir le régime indemnitaire le plus favorable aux agents, faute de marge de manœuvre
budgétaire,
selon l’ordonnateur.
Avant la fusion, le niveau de rémunération des agents de la communauté de communes
du Pays des Brières et du Gesnois était beaucoup plus confortable que celui institué par la
nouvelle communauté de communes. Ces derniers ont donc conservé le bénéfice du régime
indemnitaire qui leur était applicable avant la fusion. Il en a résulté des tensions avec les agents
issus de la communauté de communes du Pays Bilurien et les agents nouvellement recrutés.
Selon la communauté de communes, un travail a, alors, été mené afin de définir un
revenu moyen et de ramener l’ensemble des rémunérations se situant en dessous, au niveau du
revenu moyen.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
46
En dépit des demandes de la chambre lors du contrôle, aucun document n’a
pu être
retrouvé par la communauté de communes sur la manière dont ce revenu moyen a été calculé
et sur le dispositif de revalorisation des rémunérations mis en place. Les raisons mises en avant
sont le départ des personnes ayant travaillé sur ce dispositif et la perte de données subie par les
services administratifs entre 2019 et 2020.
De fait, de fortes inégalités de rémunération persistent et le régime indemnitaire en
vigueur est ainsi nettement inférieur au régime indemnitaire dont bénéficiaient certains agents
et qu’ils ont pu conserver dans le cadre de la fusion.
Il peut être cité comme exemple pour illustrer ces écarts de rémunérations les différences
constatées entre les agents occupant au sein du service de la petite enfance, enfance, jeunesse
les fonction
s de responsable de site, selon qu’ils soient des agents nouvellement recrutés ou des
agents présents lors de la fusion.
4.7
Une attractivité à améliorer
À la suite de procédures de recrutement infructueuses, la communauté de communes a
fait le constat de l’in
suffisance du régime indemnitaire proposé pour assurer des fonctions
d’encadrement par rapport au marché de l’emploi. Par délibération du 15
décembre 2022, elle
a donc revalorisé le montant maximum de l’IFSE des emplois de direction et de chef de service
relevant de la catégorie A.
À plusieurs reprises, elle
a également pris la décision d’élargir les conditions de
recrutement pour certains postes devenus vacants, notamment en ouvrant la possibilité de
recruter des agents contractuels.
Le service petite enfance, enfance, jeunesse est particulièrement touché par ces
difficultés de recrutement. En effet, le service n’a cessé de monter en charge sur la période de
contrôle entraînant
l’épuisement des agents et leur absentéisme. Afin d’assurer la continuité du
service, la communauté de communes procède au remplacement des agents absents et se trouve
confrontée à la difficulté de trouver des candidats sur des métiers peu valorisés avec des horaires
morcelés ou sur des emplois à temps non complet ne permettant pas toujours le cumul
d’activités et surtout pour des durées de remplacement souvent très courtes.
La quasi-totalité
des recrutements qui ont eu lieu sur la période de contrôle ont concerné en effet ce service.
Interrogée sur les solutions mises en place pour surmonter ces difficultés, la
communauté de communes
a indiqué qu’elle n’avait pas
pris de mesures particulières,
invoquant une plus grande stabilité dans les recrutements, les difficultés de recrutement étant
plutôt liées à la spécificité des postes à pourvoir qui n’étaient pas très recherchés.
Par délibération du 2 mars
2023, le conseil communautaire a décidé d’appliquer sans
distinction de revenu aux agents affectés au fonctionnement des accueils périscolaires et
d’accueils de loisirs sans hébergement et qui utilisent ces services pour la garde de leurs enfants,
le tarif le moins élevé de la grille tarifaire en vigueur. Elle justifie cette tarification préférentielle
par un motif d’intérêt général selon lequel elle rencontre des difficultés à recruter des
animateurs compte tenu des conditions d’exploitation du service
enfance jeunesse. La chambre
observe que le recours à ce motif pour justifier l’application d’un
tarif préférentiel à cette
catégorie d’usagers est contestable.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Cet
avantage n’a, de plus, pas été déclaré comme avantage en nature sur les bulletins de
salaire des agents concernés.
La chambre relève que, pour organiser les activités de loisirs sans hébergement et les
séjours,
l’établissement
recourt à des agents mis à sa disposition par le groupement
d’employeurs PSL
60
. Parmi ces agents, certains sont également titulaires de la communauté de
communes sur le temps scolaire. Or une collectivité territoriale ne dispose pas de la possibilité
d’employer un même agent en qualité de titulaire et de non titulaire.
En 2024, deux agents sont encore concernés par cette pratique. Huit agents sont à la fois
contractuels de la communauté de communes
et mis à disposition du groupement d’employeurs
PSL. Cette pratique est irrégulière et la communauté de communes aurait dû augmenter le temps
de travail des agents concernés, ce
qu’elle n’a pas fait.
La faiblesse des rémunérations proposée contribue sans doute à réduire son attractivité.
Malgré les quelques mesures de revalorisation de la part IFSE de certains agents du service
petite enfance, enfance, jeunesse pour tenir compte notamment de certaines sujétions
particulières p
esant sur certains postes, le niveau des salaires nets moyens en 2021, qui s’élèvent
à 1 043
€
, est relativement faible au regard des salaires nets moyens des EPCI à fiscalité propre
qui s’élèvent à 2
115
€
61
la même année. Sur le département de la Sarthe, ce niveau moyen des
salaires nets versés est également inférieur à celui versé par la communauté de communes Val
de Sarthe (1 291
€). La rigidité du régime du compte épargne temps défini par l’établissement
constitue également un facteur susceptible
d’affaiblir l’attractivité.
La chambre invite la communauté de communes à engager une réflexion globale sur la
manière d’améliorer son attractivité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les données produites par
l’établissement
en matière de ressources humaines doivent
être fiabilisées alors que ses effectifs sont en augmentation sur la période sous contrôle. Les
heures complémentaires sont en forte hausse, ce qui est le signe d’une tension sur
l’organisation, notamment dans le service enfance
-jeunesse.
L’établissem
ent rencontre des difficultés à être attractif dans ses recrutements, la
rémunération proposée est plus faible que les collectivités comparables. L’absentéisme est en
forte augmentation sur la période. La communauté de communes doit engager une réflexion
g
lobale sur la manière d’améliorer son attractivité.
60
Profession Sports et Loisirs.
61
Source :
BATweb-DGCL-CL_en_chiffres_2023.pdf (collectivites-locales.gouv.fr)
.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
48
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE DÉGRADÉE
Le budget de la communauté de communes est composé d’un budget principal et de
cinq budgets annexes. Durant la période sous contrôle, les charges de fonctionnement ont
globalement augmenté de 28 %. En 2023, le budget principal regroupe 43,5 % du total des
charges de fonctionnement, le budget annexe enfance-jeunesse 31,2 % et le budget annexe
ordures ménagères 25,2 %.
5.1
La qualité de l’information financière
doit être améliorée
5.1.1
La mise en place d’un règlement budgétaire et financier
Le passage à la nomenclature M57 à compter de l’exercice 2022
du budget principal et
des budgets annexes centre équestre et enfance-jeunesse a entraîné
l’adoption
par délibération
du 16 décembre 2021
d’un règlement
budgétaire et financier, conformément au cadre juridique.
Ce document comprend les mentions obligatoires définies par le code général des collectivités
territoriales
62
(CGCT) comme les modalités de gestion des autorisations de programme et
d’engagement, en particulier les règles de caducité et d’annulation ainsi que les modalités
d’information de l’assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au cours
de l’exercice.
Le CGCT
63
prévoit la production en annexe d’un
état de la situation des engagements
pluriannuels au compte administratif
. Si cette annexe est bien produite à l’appui du compte
administratif des années 2022 et 2023, le taux de couverture des engagements pluriannuels par
des crédits annuels
n’est jamais calculé.
5.1.2
Les débats d’orientations budgétaires
Le président de la communauté de communes doit présenter, dans un délai de deux mois
précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, présentant
notamment les effectifs et les dépenses de personnel, les engagements pluriannuels envisagés
ainsi que la structure et la gestion de la dette (articles
L. 2312-1
et
L. 5211-36
du CGCT).
Le délai de deux mois n’a pas été respecté en 2024, puisque le rapport sur les
orientations budgétaires a été présenté le 8 février 2024 et le budget primitif a été adopté le
11 avril 2024.
Le contenu des rapports présentés durant la période de contrôle ne répond pas totalement
aux obligations du CGCT sur les engagements pluriannuels envisagés. En effet, les éléments
d’analyse prospective présentés sont souvent limités à l’année
N+1.
Ce n’est qu’à partir de 2023
qu’une partie a été consacrée
au budget annexe enfance-jeunesse, budget annexe le plus
important en volume de dépenses.
62
Article L. 5217-10-8 du CGCT.
63
Article L. 2311.3 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
La chambre invite la communauté de communes à enrichir son rapport d’orientations
budgétaires avec des
éléments d’analyse prospective à moyen et long terme.
5.1.3
Les notes explicatives de synthèse relatives aux budgets primitifs et aux comptes
administratifs sont insuffisantes
La note de synthèse est un document explicatif des délibérations transmis aux élus qui
vise à leur permettre d’appréhender le contexte, de comprendre les motivations et d’apprécier
les implications des mesures envisagées
64
.
Or, aucune note n’est rédigée à l’appui des délibérations relatives aux budgets primitifs
et aux comptes administratifs. Si des tableaux sont présentés, ils ne sont pas accompagnés de
commentaires et d’explications sur les hausses ou les baisses.
La chambre invite la communauté de communes à préparer des notes de synthèses
enrichies avec
les hypothèses d’évolution retenues pour construire le projet de budget ou encore
les explications sur les écarts constatés entre le montant des crédits votés et le montant des
crédits finalement consommés.
5.1.4
Les états financiers et annexes aux documents budgétaires
Les états annexes sont destinés à compléter l’information contenue dans les documents
budgétaires, en informant le plus précisément possible les élus et les citoyens sur divers
éléments qui permettent d’appréhender dans son ensemble la situation d’une collectivité. Il
importe donc que les règles d’information et de transparence soient respectées.
Le contrôle de ces annexes conduit à formuler quelques observations.
Tout d’abord
,
l’état relatif à la liste des concours attribués à des tiers en subventions et
en nature n’est jamais joint alors que sur l’ensemble de la période de contrôle, la
communauté
de communes a versé des subventions de fonctionnement à des personnes de droit privé
(83 190
€ en 2023).
Par ailleurs, s
’agissant de
l’état du personnel,
l’état n’est pas du tout renseigné en 2023
et
le niveau de rémunération pour les agents non titulaires n’est pas précisé sur les comptes
administratifs 2019 à 2022. À ce
tte absence d’information relative au niveau de rémunération
des agents contractuels, s’ajoute, par ailleurs, un manque de fiabilité des données relatives aux
effectifs de cette catégorie d’agents au regard notamment des données issues des bilans sociaux.
S’agissant de l’état relatif à la liste des services individualisés dans un budget
annexe,
si l’état est bien joint sur la période de contrôle, on observe que des informations sont
manquantes comme les dates de création de ces différents budgets annexes à
l’exception du
budget annexe enfance
–
jeunesse, les références des délibérations ainsi que les numéros
SIRET.
De plus, les flux réciproques entre le budget principal et les budgets annexes sont à zéro
dans l’annexe relative à la présentation agrégée du bu
dget principal et des budgets annexes alors
que des flux croisés existent bien entre le budget principal et certains de ses budgets annexes
sur l’ensemble de la période de contrôle.
64
CAA de DOUAI, 2ème chambre, 24/11/2020, 19DA01349
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
50
En outre,
l’état des emprunts garantis a été joint et complété sur l’ensemble de la période
contrôlée à l’exception de l’année 2023
.
Enfin, la chambre relève un manque de méthode sur la production de ces annexes, celles
qui ne sont pas considérées comme « sans objet »
doivent être produites, ce qui n’est pas
toujours le cas. La chambre invite la communauté de communes à définir une méthodologie
dans la production de ses annexes et lister définitivement les annexes à joindre dans ses
documents budgétaires.
5.1.5
La mise en ligne des informations financières est insuffisante
La communauté de communes ne satisfait pas à ses obligations de mettre en ligne sur
son site internet
un certain nombre d’informations financière
s :
-
présentation brève et synthétique retraçant les informations financières
essentielles, le rapport
d’orientations budgétaires
ainsi que la note explicative de
synthèse
annexée
au
budget
primitif
et
au
compte
administratif.
(articles L. 2313-1, R. 2313-8 et L. 5211.36 du CGCT) ;
-
les données essentielles relatives aux subventions supérieures à 23 000
€,
(article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations modifiée) ;
-
les données essentielles des marchés attribués (article L. 2196-2 du code de la
commande publique).
La chambre rappelle que la communauté de communes doit publier, à compter du
1
er
janvier 2024, sur le portail national des données ouvertes (data.gouv.fr), les données
essentielles des marchés publics, au plus tard deux mois à compter de la date de notification du
marché public au titulaire (arrêté du 22 décembre
2023 modifiant l’arrêté du 22
décembre 2022
relatif aux données essentielles des marchés publics).
La chambre invite la communauté de communes à se mettre en conformité sur ces
différents points avec la règlementation en vigueur.
5.2
La fiabilité des comptes doit être améliorée
5.2.1
Une procédure pourrait formaliser le rattachement des charges et des produits
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice auquel ils se rapportent est
effectué en application du principe d’indépendance des exercices. Il vise à faire apparaître dans
le résulta
t d’un exercice donné les charges et les produits qui s’y rapportent, et ceux
-là
seulement.
Si la communauté de communes procède à des rattachements en dépenses et en recettes,
ils ne sont toutefois pas
systématiques d’une année sur l’autre.
La chambre
n’a
, en effet, pas
identifié, sur le budget principal, de catégorie de dépenses ou de recettes faisant régulièrement
l’objet de rattachement si ce n’est les intérêts courus non échus
(chapitre 66).
La communauté de communes
n’a pas mis en place de procédure
formalisée concernant
le mécanisme des rattachements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Il existe un seuil minimum de rattachement, fixé à 1 000
€
HT pour les budgets annexes
assujettis à la TVA « ZA de la Vollerie », « Centre équestre des Brières » et « SPANC » et
1 200
€ pour
les budgets non assujettis à la TVA (budget principal et budget annexe « ordures
ménagères »).
L’établissement
pourrait compléter son règlement budgétaire et financier en
précisant la procédure.
5.2.2
Les provisions sont incomplètes
La communauté de communes est tenue de constituer des provisions dans certains cas,
notamment dès l’ouverture d’un contentieux
(articles R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT). Le
président peut décider de constituer une provision dès l’apparition d’un risque avéré.
La communauté de communes respecte
son obligation d’annexer un état
des provisions
à son compte administratif depuis 2021 (article R. 2313-3 du CGCT). À compter de cet
exercice, elle a commencé à constituer des provisions pour dépréciation des actifs circulants
sur son budget principal (à hauteur de 12 212
€ au 31
décembre 2023) et ses budgets annexes
enfance-jeunesse, ordures ménagères et SPANC (respectivement à hauteur de 1 095
€, 36
859
€
et 70
€ au 31
décembre 2023).
Aucune autre provision n’a été constituée sur la période de contrôle.
Pourtant d’autres
motifs de constitution de provisions existent. En effet, cinq contentieux engagés contre la
communauté de communes sont en cours et pourraient engendrer des dépenses.
Par ailleurs, la communauté de communes met
en œuvre un dispositif de c
ompte
épargne temps. Alors que le nombre de jours épargnés au 31 décembre
2023 s’élève à
888 jours,
aucun montant n’a été valorisé ni provisionné.
Même si les jours ainsi épargnés ne peuvent être utilisés que sous forme de congés,
l’établissement
doit constituer une provision
. En effet, l’instruction budgétaire et comptable
M 57 (Tome 1, chapitre 2) indique que seuls les jours maintenus sur le CET à la clôture de
l’exercice donnent lieu à constitution d’une provision pour charges retracée au crédit du
compte 154 « Provisions pour compte épargne temps » par le débit du compte 6815 « Dotations
aux provisions pour risques et charges de fonctionnement ». Les jours donnant lieu à
indemnisation ou à prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction
publique sont retranchés des jours cumulés sur le CET. Les montants des indemnités à verser
aux agents ou au régime de retraite correspondent à des charges certaines et évaluables qui
doivent être comptabilisées en charges à payer à la clôture d
e l’exercice.
La chambre recommande à la communauté de communes de respecter les règles
applicables en matière de constitution de provisions pour l’ensemble des risques et charges.
Recommandation n° 10.
: Appliquer les
dispositions de l’article R.
2321-2 du CGCT en
constituant
des provisions notamment dès l’ouverture d’un contentieux
indemnitaire.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
52
5.2.3
Le suivi du patrimoine doit être fiabilisé
La qualité de la vision patrimoniale d’un organisme tient à la mise en cohérence de trois
documents patrimoniaux. Le premier est l’inventaire physique qui recense l’intégralité des
biens en service dans l’entité, il vise à l’exhaustivité. L’inventaire comptable permet de
valoriser ces biens à la fin de chaque exercice en tenant compte, le cas échéant, de leur
amortissement, il vise à l’exac
titude. Ces deux premiers documents sont tenus par
l’ordonnateur. Le dernier, l’état de l’actif, est de la responsabilité du comptable public et permet
de vérifier l’exactitude de l’inventaire comptable.
5.2.3.1
L
’absence d’inventaire physique
La communauté de communes
ne tient pas d’inventaire physique, permettant de croiser
les informations avec l’inventaire comptable et notamment de vérifier la réalité des biens qui
ont été amortis. Une fiche inventaire pour chaque bien est cependant bien créée au moment de
l’en
registrement des factures par le service comptabilité. Les biens ne sont pas identifiés
matériellement par un code barre.
La chambre recommande à la communauté de communes de réaliser un inventaire
physique, qui permettra de vérifier l’existence des biens,
leur affectation, leur localisation et
d’effectuer un rapprochement avec l’inventaire comptable.
Recommandation n° 11.
: Tenir un inventaire physique, justifiant la réalité physique des
biens et permettant une connaissance précise des biens de la communauté de communes.
5.2.3.2
L’inv
entaire comptable présente de nombreux écarts avec
l’état de l’actif
L’inventaire comptable de
la communauté de communes présente au 31 décembre 2023
une valeur nette comptable de 27,6
M€. C’est un patrimoine essentiellement composé de
bâtiments (centre aquatique Sittellia, le parc des Sitelles, gendarmerie, centre équestre, etc.).
L
’inventaire comptable présente des écarts parfois significatifs avec l’état de l’actif tenu
par le comptable public (budget principal et budget annexe enfance-jeunesse).
Selon la communauté de communes, ces écarts sont anciens et liés au passage à la
dématérialisation comptable en 2015. En effet, les informations patrimoniales relatives aux
entrées et sorties d
’immobilisation
, transmises désormais par voie informatique au comptable
public, n’étaient pas toujours intégrées à l’identique par ce dernier dans l’état de l’actif sans que
la communauté de communes en soit informée
. Des écarts entre l’inventaire et l’état de l’actif
sont alors progressivement apparus sans possibilité de régularisation malgré un travail de
rapprochement effectué chaque année avec la trésorerie.
Selon la comptable, ces écarts sont davantage liés à l’absence d’enregistrement dans
l’inventaire de l’EPCI d’un certain nombre d’opérations fondées sur des certificats de
l’ordonnateur, qu’elle a pu identifier.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
La chambre recommande à la communauté de communes
de poursuivre et d’achever les
travaux de rapprochement de l’état de l’actif et
de l’inventaire, afin que
son bilan reflète sa
valeur réelle.
Recommandation n° 12.
: Poursuivre et achever les travaux de rapprochement de
l’inventaire et de l’état de l’actif, afin que le bilan reflète la valeur réelle des
immobilisations.
5.2.3.3
Les amortissements sont correctement réalisés
La chambre a contrôlé les amortissements réalisés par la communauté de communes et
n’a pas détecté d’anomalie.
5.3
Une situation financière
tendue qui ne permet pas d’investir
5.3.1
Des performances financières en dégradation et inférieures aux autres
intercommunalités du département
En comparaison avec les autres EPCI de la Sarthe, le modèle financier de la
communauté de communes du Gesnois Bilurien comporte certaines particularités, en 2023
(budgets principaux et annexes consolidés)
65
:
-
la communauté de communes a les recettes et les dépenses totales par habitant
les plus basses du département (373
€ et 3
71
€)
;
-
s
on taux d’équipement (rapport en
tre
les dépenses d’équipement brutes et les
recettes de fonctionnement) est le plus faible du département ;
-
son niveau de trésorerie exprimé en jour de dépenses est le plus bas du
département.
Les performances financières consolidées du budget principal et des budgets annexes
s’amoindrissent sur la période sous contrôle. Si la trajectoire de la CAF brute est globale
ment
positive, elle augmente toutefois moins vite que les produits de gestion. La CAF nette est
négative en 2023, sous l’effet d’un doublement de l’annuité en capital de la dette cette année
-
là (
cf. infra
).
L’analyse financière développée
infra
se concentre sur le budget principal et les deux
principaux budgets annexes.
5.3.2
Le budget principal ne permet pas de dégager des marges de manœuvre pour
investir significativement
Durant la période sous contrôle,
les produits de gestion
augmentent en moyenne de
9,9 % par an (45,6
% de 2019 à 2023). La fiscalité se maintient, notamment sous l’effet de la
hausse des taux votée en 2021 (la taxe sur le foncier bâti est passée de 3,35 % à 4,55 % et celle
sur le foncier non bâti de 5,88 % à 7,88 %). À compter de 2023,
l’établissement
ne perçoit plus
de cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), celle-
ci étant remplacée par le versement d’une
fraction de TVA.
65
Source :
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
54
Les ressources institutionnelles augmentent de 16,7 % en moyenne annuelle (+ 83,6 %
de 2019 à 2023) principalement
du fait de l’augmentation des dotations de compensation et de
péréquation.
Les ressources d’exploitation augmentent, elles correspondent au reversement des
salaires des agents enfance jeunesse mis à disposition des communes.
Dans le même temps,
les charges de gestion
augmentent plus rapidement que les
produits de gestion, soit en moyenne de 10,6 % par an (+ 49,6 % de 2019 à 2023). Si les charges
à caractère général sont relativement contenues, les charges de personnel augmentent de 16,4 %
en moyenne annuelle. Les subventions de fonctionnement et les autres charges de gestion sont
en augmentation, elles comprennent notamment la participation au budget annexe enfance-
jeunesse (
cf. infra
), les participations aux divers syndicats qui prennent en charge une partie des
compétences de la CC (
cf. supra
) et le coût de la DSP piscine.
La capacité d’autofinancement brute augmente en moyenne de 5,9
% par an mais à un
niveau insuffisant pour rembourser le capital de la dette, la CAF nette est donc négative en
2023.
Par
conséquent, l’auto
-
financement n’a financé que 24
% des dépenses d’investissement
de la communauté de communes de 2019 à 2023. Les investissements sont financés
principalement par des cessions (2
M€), le prélèvement en fonds de roulement en 2019
(0,85
M€)
puis par des subventions (0,75
M€), par l’emprunt (0,97
M€), et le FCTVA
(0,28
M€).
De 2019 à 2023, les dépenses d’équipement s’élèvent à 4,38
M€ et sont concentrées sur
la période 2019-2021. Près de la moitié de ces dépenses correspondent aux mandatements
effectués à Sarthe Numérique, syndicat mixte sarthois d'aménagement numérique. Le reste
porte principalement sur les travaux de l’école de musique et de la piscine. La
communauté de
communes a versé 0,5 M
€ de subventions d’investissement
: 0,17
M€ vers le
budget annexe
enfance jeunesse, 0,27
M€ pour le
département de la Sarthe dans le cadre de la participation à
l’échangeur autoroutier de Connerré et 0,
11
M€ pour l’aménagement de la
zone
d’activité
économique des Challans à Connerré.
Les dépenses d’investissement (hors remboursement d’emprunt) portées par le budget
principal sont très inférieures aux communautés de communes comparables
66
: 12
€
contre
111
€ en 2023.
L’encours de dette
diminue sur la période passant de 5,18
M€ en 2019 à 3,8
M€ en
2023.
Seul le budget principal porte de la dette. La capacité de désendettement, c’est
-à-dire le
nombre d’années que mettrait l’établissement
à se désendetter
s’il
y consacrait la totalité de sa
CAF brute, est maîtrisée, passant de 6,4 années en 2019 à 4 années en 2023.
L’encours de la dette comprend un emprunt dédié au financement de la gendarmerie, le
capital restant dû s’élève à 1,4
M€ fin 2023, et les annuités à 110
000
€ en capital et 25
500
€
en intérêts en 2023. Les loyers annuels perçus sont supérieurs à cette annuité (174 446
€).
La communauté de communes a contracté en 2021 deux emprunts pour un montant total
de 0,93
M€.
66
Échantillon de comparaison : communautés de communes à fiscalité professionnelle unique de
métropole 25 000
–
49 999 habitants
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Le premier emprunt de 0,35
M€ a été conclu pour financer la fib
re optique, alors que
toutes les dépenses correspondantes avaien
t déjà été mandatées. Il s’agit donc plutôt d’un
emprunt d’équilibre qui aurait dû être présenté comme tel.
Le second emprunt de 0,58
M€ est un prêt à remboursement
in fine
pour financer les
t
ravaux de l’école de musique
: le capital devait être remboursé dès 2023. Le coût total de
l’opération s’élève à environ 0,85
M€. La commune a perçu des subventions de la
région, de la
commune de Bouloire, de l’État et du département pour un montant total
de 0,52
M€. Le
montant emprunté excède de 0,24
M€ le montant de l’opération. Au surplus, la communauté de
communes aurait dû recourir à un amortissement échelonné dans le temps dans la mesure où
les travaux correspondant aux dépenses s’amortissent sur la d
urée.
En situation tendue en début de période, la trésorerie du budget principal s’est améliorée
en 2022 et 2023. Au 31 décembre 2023, elle représente 34,7 jours de charges courantes, ce qui
reste toutefois insuffisant.
5.3.3
Le budget annexe enfance-jeunesse équilibré grâce aux apports croissants du
budget principal
Le budget annexe enfance-jeunesse retrace les dépenses liées aux compétences enfance
et jeunesse.
Les produits de gestion augmentent sensiblement de 2019 à 2023 de 25,4 %.
La communauté de communes est le premier financeur de la compétence enfance
jeunesse, sa contribution passe de 1,5
M€ en 2019 à près de 2
M€ en 2023 et représente plus de
la moitié des recettes (51,9 % en 2019 et 53,1 % en 2023). La part des recettes des usagers a
augmenté de 2019 à 2023, passant de 18,8 % à 25,6 % et les participations (principalement la
caisse d’allocations familiales) ont diminué, passant de 29,3
% à 20,2 %. Après la signature de
la convention territoriale globale en 2022, le bonus territoire est versé directement par la CAF
aux gestionnaires de structures petite enfance.
Les dépense de gestion ont augmenté de 24,9 % de 2019 à 2023, dont + 72,7 % pour les
seules charges de personnel.
La diminution des charges à caractère général à compter de 2023 s’explique par
la
perception directement par les gestionnaires des multi accueils du bonus territoire de la CAF,
qui ne transite donc plus par le budget de la communauté de communes. Les dépenses
d’équipement représentent 433
551
€ sur la période 2019
-2023.
La communauté de communes doit mieux maîtriser ce budget pour dégager des marges
de manœuvre pour investir, notamment sur le développement économique. La chambre l’invite
à se fixer un objectif maximal de contribution du budget principal à ce budget annexe.
5.3.4
Le budget annexe ordures ménagères a une trésorerie très tendue
Ce budget retrace les dépenses et les recettes liées à l’exercice de la compétence ordures
ménagères. Il ne porte pas d’investissement.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
56
Les recettes sont composées pour la quasi-totalité de la redevan
ce d’enlèvement des
ordures ménagères (REOM), elles passent de 2,6
M€ en 2019 à 2,8
M€ en 2023. Les dépenses
sont essentiellement composées des versements au syndicat de valorisation des ordures
ménagères (SYVALORM). Celles-ci sont en augmentation sur la période, passant de 2,5
M€
en 2019 à 2,97
M€ en 2023.
En 2023, les dépenses excèdent les recettes, l’excédent brut d’exploitation devient
négatif à - 111 631
€, la CAF brute également à
- 137 735
€ et le résultat à –
139 094
€.
En 2024, la participation de la communauté de communes au syndicat augmente de
17,5 %, passant de 2,9
M€ à 3,4
M€,
en raison
de l’inflation, de l’augmentation des charges de
personnel et de la nécessité d’investir dans l’équipement de certaines déchetterie
s. Dans le
même temps, la communauté de communes a augmenté la redevance incitative : + 30 % sur
l’abonnement, +
36 % sur le forfait nombre de levées et sur le prix de la levée supplémentaire.
La trésorerie est très tendue, elle est négative depuis 2020 et
son solde s’aggrave. Le
besoin en fonds
de roulement s’accroît sur la période
: la communauté de communes paie ses
charges avant de percevoir ses recettes. Elle a recours à des lignes de trésorerie dans des
proportions de plus en plus importantes qu’elle n’est pas en capacité de rembourser totalement
en fin d’année depuis 2020 (0,47
M€ en 2023). Les frais financiers s’accroissent fortement sur
la période, passant de 2 312
€ en 2020 à 14
059
€ en 2023.
Cette trésorerie négative devrait par conséquent être considérée comme de la dette long
terme dans l’analyse financière. En 2024, le plafond de la ligne de trésorerie est passé de 0,9
M€
à 1,6
M€ pour tenir compte de l’augmentation de la participation au Syvalorm.
Le reste à recouvrer sur les factures non
honorées s’accroît
: au 31 décembre 2022,
celui-
ci s’élevait à 0,49
M€ dont 0,19
M€ pour le seul exercice 2022.
L’établissement
doit rétablir une trésorerie positive dans les meilleurs délais.
L’augmentation significative des recettes généré
es
par l’augme
ntation du taux de la redevance
incitative ne résoudra pas la question du décalage entre l’échéancier des versements au syndicat
et celui de la perception des redevances. La chambre invite la communauté de communes à se
rapprocher du syndicat pour réaménager son échéancier des versements.
5.3.5
Des décisions à prendre pour dégager des marges de manœuvre pour l’avenir
La prospective financière établie en mars 2024 sur la base d’une hypothèse de
perception du FPIC à 30 % prévoit une épargne nette fortement négative en 2025 (- 0,21
M€)
et 2026 (- 0,68
M€).
Lors du contrôle de la chambre, la communauté de communes n’avait pas pris de
décision pour redresser cette perspective.
La chambre observe que la communauté de communes active le levier des recettes
qu’elle peut
mobiliser : augmentation des tarifs du périscolaire et des centres de loisirs,
augmentation de la fiscalité (+ 3 % sur les taux des taxes foncières sur le bâti et le non bâti et
la taxe d’habitation en 2024).
Pour l’avenir, la capacité de la communauté de
communes à dégager des marges de
manœuvre financières pour investir sur ses compétences obligatoires suppose de définir dans
le temps le partage des ressources fiscales avec les communes et également de limiter sa
contribution au financement des compétences enfance-jeunesse.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
L’absence de décision sur le pacte financier et fiscal ne permet pas à la
communauté de
communes de projeter ses ressources dans le temps et la conduit chaque année à un exercice
difficile d’équilibre budgétaire.
Selon les chiffres présentés lors du
débat d’orientation budgétaire
2023, la revue du
partage du FPIC permettrait d’augmenter sensiblement la capacité d’investissement
pour les
exercices 2024 à 2026 : + 1,9
M€ en cas de perception à 100
% par la communauté de
communes, + 0,6
M€
avec l’hypothèse de 50
%.
La formalisation d’un pacte financier et fiscal évoqué plus haut dans le rapport serait de
nature à donner de la visibilité financière. Au-
delà, l’intercommunalité doit se doter d’une
stratégie financière pluriannuelle en cohérence avec son projet politique.
La chambre recommande à la communauté de communes de formaliser une stratégie
financière à l’horizon 2026, notamment en se fixant de
s objectifs sur les points suivants :
partage du FPIC et participation du budget principal au budget annexe enfance-famille.
Recommandation n° 13.
:
Se doter d’une stratégie financière pluriannuelle
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’établissement
doit améliorer la qualité de l’inf
ormation financière apportée aux élus
et aux citoyens en enrichissant notamment ses rapports d’orientations budgétaires.
La fiabilité des comptes doit être améliorée en complétant le provisionnement des
risques et en fiabilisant le suivi du patrimoine immobilier.
Les performances financières se dégradent sous la période sous contrôle et sont
inférieures aux intercommunalités comparables. Le budget principal n’est pas en capacité de
dégager des marges de manœuvre pour investir significativement alors que s
a participation au
budget annexe enfance-jeunesse est croissante. Le budget annexe ordures ménagères connaît
une situation de trésorerie très tendue.
La chambre recommande à la communauté de communes de se doter d’une stratégie
financière pluriannuelle, notamment en se fixant des objectifs financiers.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LE GESNOIS BILURIEN
58
ANNEXE
Annexe n° 1. Compétences déléguées à des syndicats
....................................................
59
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Annexe n° 1. Compétences déléguées à des syndicats
L’exercice de plus de la moitié des compétences obligatoires figurant dans les statuts
est confié en partie ou en totalité à des syndicats :
-
Syndicat mixte du Pays du Perche Sarthois pour la compétence promotion du tourisme ;
-
Syndicat mixte des bassins du Loir et de la Braye et syndicat du bassin versant de l’Huisne
Sarthe pour la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ;
-
Syndicat mixte de la Sarthe pour le stationnement des gens du voyage ;
-
Syndicat de valorisation des ordures ménagères (SYVALORM) Loir et Sarthe pour la
collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.
-
Syndicat mixte Sarthe numérique pour la fibre optique ;
-
Syndicat mixte du bassin de la Sarthe pour la planification de la gestion des eaux ;
-
Pôle métropolitain mobilités le Mans-
Sarthe pour l’organisation de la mobilité
;
-
Syndicat du Pays du Mans pour le schéma de cohérence territoriale.
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire