Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D - CS 18111
–
97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90
–
Courriel : « antillesguyane@crtc.ccomptes.fr »
Site internet : « www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane »
RAPPORT
D’
OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE KOUROU
Département de Guyane
Exercices 2019 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 24 septembre 2024
COMMUNE DE KOUROU
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
5
1
LA COLLECTIVITÉ NE PARVIENT PAS À RESPECTER SA
TRAJECTOIRE DE RETOU
R À L’ÉQUILIBRE FINA
NCIER
.........................
9
1.1
Des lacunes importantes dans la tenue des comptes, une gestion financière
inefficiente
......................................................................................................
9
1.1.1 Une information financière et budgétaire très insuffisante
...........................
10
1.1.2
La situation patrimoniale de la collectivité n’est pas connue
.......................
12
1.1.3
Une insuffisance de comptabilité d’amortissement
......................................
12
1.1.4 Des provisions pour risques et charges incomplètes
....................................
13
1.1.5 Des procédures de gestion financière peu efficientes
...................................
14
1.1.6 Un pilotage et un suivi budgétaire très insuffisants
......................................
15
1.2
Un retour à l’équilibre des comptes compromis à l’horizon 2024
...............
17
1.2.1 Les produits de gestion en baisse et non optimisés
......................................
18
1.2.2
Une diminution des charges de gestion en trompe l’œil
...............................
20
1.2.3
Les ratios financiers indiquent une moindre capacité d’investissement
.......
21
1.2.4
L’absence de plan pluriannuel d’investissement
..........................................
25
1.2.5 Des régies non contrôlées qui diminuent les recettes potentielles
................
26
2
UNE MASSE SALARIALE MAITRISÉE, MAIS UNE GESTION DES
RESSOURCES HUMAINES NON SECURISÉE QUI OCCASIONNE DE
NOMBREUSES IRREGULARITÉS
.................................................................
29
2.1
Une masse salariale en
diminution en raison d’une baisse en partie subie des
effectifs
.........................................................................................................
29
2.1.1 Un effort de réduction des effectifs
..............................................................
29
2.1.2 Un encadrement assuré en partie par des agents contractuels, un recours
fréquent à des prestataires extérieurs
............................................................
31
2.2
Une organisation perfectible, de très graves irrégularités dans la gestion du
personnel
......................................................................................................
33
2.2.1
En dépit d’une réorganisation des services en 2018, la structure RH n’est pas
dimensionnée pour répondre aux besoins de la commune
...........................
33
2.2.2 La collectivité ne respecte pas la durée légale du temps de travail
..............
33
2.2.3 Un contrôle du temps de travail insuffisant : des heures supplémentaires
irrégulières
....................................................................................................
36
2.2.4 La commune a versé leurs traitements à des agents incarcérés
....................
36
2.2.5 La composition du cabinet du maire à clarifier
............................................
39
2.2.6
Les absences pour raisons de santé doivent faire l’objet d’un me
illeur suivi
40
2.2.7
La commune ne respecte pas ses obligations d’emploi des personnes en
situation de handicap et s’expose ainsi
à des charges financières élevées ... 42
2.2.8 Une nouvelle bonification indiciaire versée indûment à des agents, dont la
collectivité doit obtenir le remboursement
...................................................
42
2.2.9 Une mise en place tardive, irrégulière et incomplète du régime indemnitaire
tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel
.................................................................................................
44
COMMUNE DE KOUROU
2
2.2.10 Deux agents exerçant des responsabilités importantes recrutés dans des
conditions irrégulières
..................................................................................
45
2.2.11 Des avantages en nature octroyés sans base juridique
..................................
47
2.2.12 Des tickets-restaurant accordés irrégulièrement
...........................................
48
2.2.13
La situation irrégulière d’une agente restée en France hexagonale sans
justificatif et avec maintien de son traitement
..............................................
48
3
UNE COMMANDE PUBLIQUE DÉFAILLANTE
..........................................
52
3.1
Une organisation de la commande publique qui doit être améliorée
...........
52
3.1.1 Un service de la commande publique sous-dimensionné et insuffisamment
structuré, une procédure déficiente de passation de la commande publique 52
3.1.2 Le fonctionn
ement critiquable de la commission d’appel d’offres
..............
53
3.1.3 La notification et la publicité relative aux marchés passés ne sont pas
assurées de manière régulière
.......................................................................
54
3.2
Un contrôle inefficace de la commande publique
........................................
55
3.2.1 Des procédures sans publicité et sans mise en concurrence adéquates
........
55
3.2.2 De nombreuses dépenses hors marché
.........................................................
56
3.2.3 Le contournement des règles de la commande publique
: l’exemple de la
direction des services informatiques
.............................................................
57
3.2.4 « Kourou plage 2022 », un évènement illustratif des nombreuses entorses
aux principes et règles de la commande publique
........................................
58
3.2.5
Des marchés accordés à des sociétés dont l’activité est sans relation avec les
prestations à effectuer
...................................................................................
60
4
UNE GESTION INTERNE À REVOIR, DES IRREGULARITÉS GRAVES . 62
4.1
L’absence de respect des règles en matière de versement des subventions
aux associations
............................................................................................
62
4.1.1 Des subventions importantes et une absence de valorisation des avantages en
nature accordés aux associations
..................................................................
62
4.1.2
L’absence de conventionnement avec les assoc
iations expose la collectivité à
des risques juridiques
....................................................................................
63
4.2
Un service événementiel très développé, centralisé et dépensier en regard
des difficultés financières de la commune
...................................................
65
4.3
La commune est également exposée à des risques de conflits d’intérêt en
matière d’urbanisme
.....................................................................................
66
4.4
Les refus du comptable de prendre en charge certains frais de voyage et de
représentation
...............................................................................................
68
COMMUNE DE KOUROU
3
SYNTHÈSE
Kourou compte 24 851 habitants au 1
er
janvier 2024. En 2023, son
budget s’élève
à 76
millions d’euros
de dépenses. La chambre a contrôlé ses comptes et sa gestion depuis
2019.
Une situation financière dégradée
De 2019 à 2022, l’insuffisance d’autofinancement nette s’est réduite mais reste
négative en fin de période, empêchant la commune de financer par elle-même ses
investissements. Si la situation financière de la ville connait facialement une fragile
amélioration en 2023, cela est dû à la cession pour presque 9
millions d’euros
des parts
détenues dans la société Immobilière de Kourou et à
la hausse des dotations de l’
État dans
le cadre
du contrat de retour à l’équilibre
. En 2022, pour combler son déficit structurel de
ressources, la commune utilise irrégulièrement 9
millions d’euros
tirés des excédents de
trésorerie des
budgets annexes de l’eau et de l’assainissement.
L’usager de ces
services
paye ainsi les charges de budget principal, alors que les redevances doivent exclusivement
financer la distribution d’eau potable et le fonctionnement de l’assainissement
. En outre,
fin 2023, la commune conservait encore 6
millions d’euros de fac
tures impayées.
Un exemple emblématique de la hausse des charges réside dans les dépenses
rattachées au cabinet du maire, aux services de l’évènementiel et
à la communication
–
ces derniers employant 17 agents-,
s’élèvent à 3,2
millions d’euros et
excédent les
moyens de la commune et aggravent sa situation financière.
Dans ces conditions, la commune ne parvient pas à respecter le plan de retour à
l’équilibre de la chambre.
La gestion de Kourou présente de nombreuses et graves irrégularités
La gestion des ressources humaines est défaillante et présente de nombreuses
irrégularités. Ainsi, l
a commune n’applique pas la durée légale du temps de travail
et
finance des heures supplémentaires sans contrôle rigoureux. Elle accorde à son personnel
des avantages irréguliers (tickets restaurant ou une indemnité). Elle procède à des
recrutements de cadres en dehors des procédures qui assurent l’égalité de traitement.
Elle
ne suit pas rigoureusement le taux d’absentéisme qui pourtant se dégrade.
Enfin, plus
spécifiquement, elle continue à rémunérer des agents qui sont manifestement dans
l’impossibilité de satisfaire à leurs obligations de travail (personnels incarcérés ou ayant
quitté la Guyane).
Sur le plan de l’urbanisme, la chambre constate que la commune s’expose à des
conflits d’intérêts porteurs de risques juridiques.
Une commande publique peu respectueuse des principes qui la régissent
La collectivité ne respecte pas suffisamment les principes de la commande
publique. Ses achats sont souvent réalisés hors marché, et parfois sans publicité et sans
mise en concurrence, sans motif valable.
COMMUNE DE KOUROU
4
Le secteur de l’évènementiel est illustratif des errements et des irrégularités
en
l’espèce. Ainsi, p
our l
’édition 2022 de Kourou plage
, le fractionnement des achats a
permis, sans mise en concurrence, de recourir à plusieurs prestataires pour un montant de
plus de 0,4
millions d’euros.
La commune a attribué des marchés à des sociétés dont
l’activité n’
était
pas en relation avec la commande. Une entreprise d’événementie
l a
réalisé
une prestation d’élagage et d’espaces verts. Une autre
spécialisée dans les travaux
de terrassement a pris en charge la sonorisation, des jeux de lumière et de disc-jockey.
Les achats se faisant parfois dans un cadre irrégulier, la commune recourt
fréquemment à des protocoles transactionnels tout aussi irréguliers
, allant même jusqu’à
réquisitionner le comptable pour obtenir le règlement d
’une société
à hauteur de
184 655 euros s
ur la base d’une délibération
pourtant annulée par le tribunal administratif.
COMMUNE DE KOUROU
5
RECOMMANDATIONS
(classées dans l’ordre de citation dans le rapport)
Recommandations (
régularité
)
Totalement
mis en
œuvre
Mise en
œuvre en
cours
Mise en
œuvre
incomplète
Non mis
en œuvre
Page
Recommandation n
o
2
.
m
ettre en place une autonomie
financière
de
ses
budgets
annexes
« Eau
»
et
« Assainissement
» afin de mettre fin à la pratique illégale
de financement de trésorerie du budget principal par des
ressources de ces deux SPIC
X
25
Recommandation n
o
4 :
a
fin de disposer d’un
diagnostic
adapté et de mieux anticiper ses besoins en ressources
humaines, la commune doit se doter d’un rapport social
unique conformément aux dispositions de l’article
L. 231-1 du code de la fonction publique.
X
33
Recommandation n
o
5 :
r
especter la règle des 1 607
heures pour le temps de travail annuel des agents,
conformément à l’article 47 de la loi n° 2019
-828 du
6 août 2019 mettant fin aux dérogations en la matière.
X
36
Recommandation n
o
6 :
émettre un titre de recette pour
recouvrer le montant de NBI auprès des agents, qui ne
pouvaient pas en bénéficier au regard des dispositions du
décret
n° 2015-1386
du
30 octobre 2015
portant
attribution de la NBI à certains personnels de la fonction
publique territoriale exerçant dans des zones sensibles qui
modifie le décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006.
X
44
Recommandation n
o
7 :
s
e conformer aux mesures de
publicité obligatoires en cas de vacance d’emploi et
respecter les principes généraux d’égalité de traitement et
de transparence envers les
candidats selon l’article
L. 111-1 et les chapitres 1
er
et 3
ème
du titre III du Livre 1
er
de CGFP.
X
47
Recommandation n° 8 :
instaurer les procédures de
commande publique permetta
nt d’assurer une égalité de
traitement et un respect des seuils pluriannuels de
commande.
X
62
Recommandation n° 9 :
mettre en place des conventions
pour
les
associations
percevant
des
subventions
supérieures
à
23 000
euros
conformément
aux
dispositions du décret n° 2000-495 du 6 juin 2001. Ces
conventions doivent
définir l’objet, le montant, les
modalités de versement et les conditions d’utilisation de
la subvention attribuée conformément au troisième alinéa
de l’article 10 de la loi n° 2000
-321 du 12 avril 2000.
X
67
COMMUNE DE KOUROU
6
Recommandations (
performance
)
Totalement
mis en
œuvre
Mise en
œuvre en
cours
Mise en
œuvre
incomplète
Non mis
en œuvre
Page
Recommandation
n
o
1 :
instaurer
des
redevances
d’occupation du domaine public afin de respecter les
dispositions d’équilibre budgétaire visées aux articles
L. 2224-2 et R. 2221-72 du CGCT et L. 2125-3 du code
général de la propriété des personnes publiques.
X
20
Recommandation n
o
3 :
mettre en place un plan
pluriannuel d’investissement selon une programmation
compatible avec les capacités réelles d’exécution.
X
26
COMMUNE DE KOUROU
7
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Kourou de 2019
jusqu’à la période la plus récente a été ouvert le 26 janvier 2023 par lettre du président de
la chambre régionale des comptes de Guyane adressée à M. François RINGUET, maire
et ordonnateur en fonctions.
Le contrôle a porté sur la fiabilité comptable, la situation financière, la commande
publique et la gestion des ressources humaines.
En application de l’article L.
243-1 du code des juridictions financières,
l’entretien
de fin de contrôle a eu lieu avec l’ordonnateur le 4 mars 2024
.
La chambre, dans sa séance du 14 mars 2024, a arrêté ses observations
provisoires.
Elles ont été communiquées le 6 mai 2024 à l’ordonnateur en fonction sur la
période contrôlée, M. RINGUET, qui en a accusé réception le 22 mai 2024.
M. RINGUET a fait part de ses observations le 24 juin 2024.
Des extraits ont été adressés à douze tiers, dont six ont accusé réception : M. C. le
21 mai 2024, M. J., gérant de la société A, le 22 mai 2024, Mme G. le 23 mai 2024, la
société B. le 25 mai 2024, M. L. le 13 juin 2024, et la société C. le 24 juin 2024. Deux
ont répondu, à savoir Mme G. le 7 juin 2024 et M. J. le 16 juin 2024.
La chambre, dans sa séance du 24 septembre 2024, a arrêté les observations
définitives suivantes.
COMMUNE DE KOUROU
8
La commune de Kourou
Kourou est une commune littorale au nord-
est de l’Amérique du sud. Elle est
localisée à 60 km au nord-ouest de la préfecture de Cayenne.
Selon le recensement de l’I
nsee, au 1
er
janvier 2024, la ville compte 24 851
habitants
1
. Ayant perdu plus de 1 000 habitants entre 2016 et 2020, sa démographie
semble se stabiliser. Cinquième commune la plus peuplée de Guyane, elle représente
presque 10 % de sa population.
55 % des habitants ont moins de 30 ans, 20 % ont entre 30 ans à 44 ans et 24 %
ont plus de 45 ans.
Ces caractéristiques sont communes à l’ensemble de la population
guyanaise.
La superficie de Kourou est de 2 160 km² soit presque deux fois moins que la
superficie moyenne des communes de Guyane (3 807 km²). En revanche, elle est
nettement plus grande que la superficie moyenne des communes françaises qui est d’à
peine 15 km². À titre de comparaison la superficie de la ville de Paris est de 105 km².
Selon l’I
nsee, en 2020, 69,8 % de la population est active. Le taux de chômage est
de 21 %. 49 % des habitants ont un emploi.
L’économie est orientée majoritairement vers le secteur tertiaire. Les commerces,
les transports et les services divers représentent 58,6 % des 1 648 entreprises de la
commune. Les secteurs de la construction
et de l’industrie
constituent respectivement
22 % et 11 %
de l’ensemble
. La part de l'administration publique dans la population active
(enseignement, santé et action sociale) est de 8,1 %.
L’activité du Centre
spatial guyanais (CSG)
est stratégique pour l’économie du
territoire. Elle représente 15 % de son produit intérieur brut (PIB). Avec ses 1 700
collaborateurs issus de 40 sociétés européennes, le CSG génère 4 700 emplois directs,
indirects et induits en Guyane.
Kourou fait partie de la communauté de communes des savanes, vaste de
12 000 km² et composée de trois autres communes : Sinnamary, Iracoubo et Saint-Elie.
L’avancée du transfert des compétences entre Kourou et
son intercommunalité est
limitée à un nombre restreint de domaines : le tourisme
2
, la gestion et la collecte des
déchets
3
, l’aménagement de l’espace communautaire, le développement économique,
l’action sociale, le sport et la culture.
La collectivité s’est peu engagée dans une démarche de mutualisation de ses
services avec ceux de son intercommunalité. Une telle démarche permettrait, pourtant,
d’optimiser la masse salariale de
cet ensemble intercommunal.
1
Recensement Insee de 2020 (
Dossier complet − Commune de Kourou (97304) | Insee
)
2
Délibération n° 35-CC/2017/CCDS
3
Convention constitutive de la communauté de communes des Savanes au 1
er
janvier 2011.
COMMUNE DE KOUROU
9
1
LA COLLECTIVITÉ NE PARVIENT PAS À RESPECTER SA
TRAJECTOIRE DE RETOUR À
L’
ÉQUILIBRE FINANCIER
En 2024, les prévisions du budget primitif du budget principal de la commune
arrêtées par le préfet de Guyane
4
étaient, en recettes et dépenses de fonctionnement,
respectivement de 45,9
millions d’euros
et de 51,2
millions d’euros
, déficit reporté de
6.1 millions
d’euros
compris. Elles étaient,
en recettes et dépenses d’investissement
,
respectivement de 25,3
millions d’euros
et de 23,3
millions d’euros
.
L’analyse
de la situation financière de 2019 à 2023 est réalisée à partir des
comptes administratifs et de gestion du budget principal de la commune. En raison des
défauts de fiabilité dans la tenue des comptes, cette analyse comporte quelques limites.
Elle insiste également sur un aspect de la gestion des budgets annexes
de l’
eau et de
l’
assainissement, qui a un impact sur la trésorerie de la commune.
Au cours de la période sous revue, la commune ne réduit pas son déficit de
fonctionnement. Il continue à
se creuser et s’éloigne de la trajectoire fixée par la chambre
dans son plan de redressement arrêté par son avis n° 2019-0086 du 1
er
aout 2019.
En
dépit d’une réduction significative de la masse salariale, l
a commune n
’a
donc
pas adopté toutes les mesures nécessaires pour y parvenir, notamment en matière de
recette
s d’exploitation.
1.1
Des lacunes importantes dans la tenue des comptes, une gestion
financière inefficiente
Fiabilité des comptes
et transparence de l’information financière
Selon la Constitution
5
, les comptes des administrations publiques sont réguliers et
sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de
leur situation financière.
L’exhaustivité du résultat implique que son calcul prenne en
considération la totalité des opérations de l’année.
L’article L.
2342-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que la
tenue d’une comptabilité d’engagement s’impose à l’exécutif de la collectivité sans
condition de population. Celle-
ci permet de dégager, en fin d’exercice, le montant des
restes à réaliser pour les dépenses de fonctionnement et d’investissem
ent et rend possible
le rattachement de charges et de produits, en vue de garantir la qualité du résultat de
l’exercice.
La commune de Kourou est tenue de se conformer aux dispositions budgétaires et
comptables correspondant à sa strate démographique, en l
’occurrence celle des
4
Arrêté n°
392.VJL.2023 portant règlement d’office du budget primitif 2023 de la commune de
Kourou.
5
Art 47-2
COMMUNE DE KOUROU
10
communes de plus de 3 500 habitants, édictées aux articles L. 2311-1, L. 2311-2 et
suivants du CGCT et L. 2312-1, L. 2313-1 et suivants du code précité. Parmi ces règles
figurent notamment celle de l’obligation d’amortissement de
certaines immobilisations,
le rattachement des charges et produits à l’exercice, les dotations aux provisions pour
risques, la production d’annexes et d’informations complémentaires dans les budgets et
comptes administratifs.
1.1.1
Une information financière et budgétaire très insuffisante
La commune ne souscrit pas ou incomplètement à ses obligations.
S’agissant de
la mise en conformité des documents budgétaires, et notamment des annexes et du rapport
d’orientation budgétaire
(ROB)
6
, les informations ne sont pas toutes mentionnées
7
, même
si la complétude des documents s’est améliorée
.
a)
Un débat d’orientation budgétaire incomplet
Conform
ément à l’article L
. 2312-1 du CGCT, la commune organise chaque
année dans un délai de deux mois précédant le vote du budget, un débat d’orientation
budgétaire au conseil municipal sur la base d’une présentation d’un rapport.
Ces présentations se limitent
à des états de lieux au 31 décembre de l’année et une
revue succincte des quelques chantiers en cours ou à venir. Les principales charges et
recettes de fonctionnement restent peu détaillées, tout comme les éléments relatifs aux
budgets annexes.
Le rapport présenté au débat doit comporter
« la présentation des engagements
pluriannuels, notamment les orientations envisagées en matière de programmation
d’investissement comportant une prévision des dépenses et des recettes. Le rapport
présente, le cas échéant
les orientations en matière d’autorisation de programme
»
8
.
6
A partir des documents des BP et DOB 2022 et des CA 2021.
7
«
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires, sans préjudice des
dispositions de l’article L.
2343-2, sont assortis en annexe :
1. de données synthétiques sur la situation financière de la commune ; 2. de la liste des concours
attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions. Ce
document est joint au seul compte administratif ; 3. de la présentation agrégée des résultats afférents au
dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune. Ce document est joint
au seul compte administratif ; 4. de la liste des organismes pour lesquels la commune : détient une part du
capital ; a garanti un emprunt ; a versé une subvention supérieure à 75 000
€ ou représ
entant plus de 50 %
du produit figurant au compte de résultat de l’organisme.
La liste indique le nom, la raison sociale et la nature juridique de l’organisme ainsi que la nature
et le montant de l’engagement financier de la commune
; 5. d’un tableau retraçant l’encours des emprunts
garantis par la commune ainsi que l’échéancier de leur amortissement
; 6. de la liste des délégataires du
service public
; 7 du tableau des acquisitions et cessions immobilières mentionné au c. de l’article L.
300-5
du code
de l’urbanisme
; 8. d'une annexe retraçant l'ensemble des engagements financiers de la collectivité
territoriale ou de l'établissement public résultant des contrats de partenariat prévus à l'article L. 1414-
1 ;9. d'une annexe retraçant la dette liée à la
part investissements des contrats de partenariat. […]
».
8
Article D. 3312-12 - Code général des collectivités territoriales
COMMUNE DE KOUROU
11
Or, dans les documents de la collectivité, le
plan pluriannuel d’investissement
(PPI)
n’apparait
pas
.
Le
calendrier
prévisionnel
de
réalisation
des
projets
d’investissement, leur coût et leur financement
ne sont pas évoqués
9
. Le conseil municipal
ne dispose donc pas d’élément permettant d’apprécier l’état d’avancement des projets
d’investissement, leur
planification et leur portée budgétaire au regard de la situation
financière.
Les rapports sur les orientations budgétaires ne présentent pas les budgets annexes
de manière détaillée. Aucun élément
n’évoque
leur trajectoire financière, les évolutions
prévi
sionnelles ou leur poids dans l’endettement de la commune.
S’agissant des annexes,
la chambre a relevé
l’absence d’informations sur les
participations, des défaillances dans la ventilation par fonctions des recettes et dépenses.
Les tableaux des flux réciproques entre budgets ne sont pas renseignés, au détriment de
la vision agrégée de la situation financière de la commune. Il en est de même de l’état des
provisions. L’annexe relative à leur étalement ne correspond pas aux soldes du compte
de gestion du co
mptable. En raison de l’insincérité des restes à réaliser, l’annexe sur
l’équilibre à couvrir par des ressources propres est faussée. La liste des organismes de
regroupement auxquels adhère la commune n’est pas complétée.
La chambre rappelle donc à la commune
qu’elle doit respecter toutes ces
prescriptions pour assurer la transparence de ses comptes et de sa gestion.
b) Une publication des informations financières inexistante
Les dispositions de l’article L
. 2313-1 du CGCT imposent aux communes de
publier sur leur site internet les informations budgétaires et financières. «
La présentation
prévue au précédent alinéa ainsi que le rapport adressé au conseil municipal à l'occasion
du débat sur les orientations budgétaires de l'exercice prévu à l'article L. 2312-1, la note
explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte
administratif, conformément à l'article L. 2121-12, sont mis en ligne sur le site internet
de la commune, lorsqu'il existe, après l'adoption par le conseil municipal des
délibérations auxquelles ils se rapportent et dans des conditions prévues par décret en
Conseil d'Etat ».
La commune ne respecte pas cette obligation.
Le citoyen de Kourou ne dispose d’aucun élément d’information lui permettant
de prendre connaissance des décisions et de mesurer leurs impacts financiers sur le budget
de la commune.
La chambre lui demande donc de remédier à cette situation en publiant les
principales informations financières sur le site internet dans les meilleurs délais.
9
La commune ne dispose plus de PPI depuis la fin de l’année 2022.
COMMUNE DE KOUROU
12
1.1.2
La situation patrimoniale de la collectivité n’est pas connue
L’instruction budgétaire et comptable M14
en cours
jusqu’en 2022 impose de
procéder à l’inventaire physique des biens immobilisés, de manière à disposer d’un état
reflétant fidèlement la situation patrimoniale. L’instruction budgétaire et comptable M57
en vigueur à partir de 2023 reprend cette obligation.
La commune ne dispose pas d’un tel inventaire physique
10
. Son inventaire
comptable se limite aux immobilisations amortissables. Il est incomplet et ne correspond
aucunement à l’état de son patrimoine. La mise en correspondance entre l’inventaire de
l’ordonnateur et l’actif du comptable est impossible.
S’agissant du domaine immobilier, cette insuffisance est particulièrement
dommageable dès lors qu’elle se couple avec une méconnaissance de la destination du
bien, de son utilisation, voire de son bénéficiaire.
Les biens mis au rebut ne sont que partiellement comptabilisés et les éléments de
sortie de l’inventaire ne sont pas communiqués au comptable. La
commune
n’a pas été
en mesure de communiquer une fiche de sortie d’actif sur l’ensemble de la période
contrôlée. En conséquence, son état de l’actif comprend des biens qui n’ont plus
d’existence physique.
1.1.3
Une insuffisan
ce de comptabilité d’amortissement
Conformément à l’article R
. 2321-1 du CGCT, les communes de plus de
3 500 habitants doivent constituer les dotations aux immobilisations suivantes : les biens
meubles autres que les collections et œuvres d'art
; les biens immeubles productifs de
revenus, y compris les immobilisations remises en location ou mises à disposition d'un
tiers privé contre paiement d'un droit d'usage, et non affectés directement ou
indirectement à l'usage du public ou à un service public administratif ; les immobilisations
incorporelles autres que les frais d'études et d'insertion suivis de réalisation.
L’instruction budgétaire et comptable M14, tout comme l’instruction M57
,
prévoient que les immobilisations, lorsqu’elles ne sont pas achevées, sont comptabilisées
sur les subdivisions des comptes 23 «
Immobilisations en cours
». Lorsqu’elles sont
achevées, elles sont transférées, par
opération d’ordre non
-budgétaire sur les comptes
d’imputation définitifs d’immobilisations corporelles (subdivisions des comptes 21).
10
La commune n’a pas été en mesure de produire les inventaires p
hysiques demandés.
COMMUNE DE KOUROU
13
2019
2020
2021
2022
Immobilisations en cours
C.231
67 643 378
72 645 513
74 109 757
74 844 753
Immobilisations corporelles
C.21
142 302 750
147 092 793
150 602 246
155 435 171
Ratio C231/ C21
48%
49%
49%
48%
Source : comptes de gestion du comptable
Sur la période de contrôle,
la commune n’a procédé à aucune intégration des
immobilisations en cours sur les comptes définitifs. En 2022, ce sont presque 75 millions
d’euros de travaux qui ne sont pas intégrés. En moyenne, les immobilisations en cours
représentent près de la moitié des immobilisations corporelles.
Cette pratique
a pour conséquence également de retarder l’amortissement des
biens amortissables. Il est donc indispensable que la commune procède sans délai à
l’intégration de ces travaux.
1.1.4
Des provisions pour risques et charges incomplètes
Dès l'apparition d'un risque avéré, le maire doit constituer une provision
11
. Elle
doit être ajustée annuellement en fonction de l'évolution du risque. Elle donne lieu à
reprise
s’il se réalise ou s’il n’est
plus susceptible de se réaliser. Le montant de ladite
provision, ainsi que son évolution et son emploi, sont retracés sur l'état des provisions
joint au budget et au compte administratif.
L’application du principe comptable de prudence implique
la constitution des
provisions pour risque et charge
dès l’ouverture
d’un contentieux, de créances douteuses
ou de procédure collective concernant un organisme auprès duquel la collectivité est
engagée financièrement
La chambre constate que, depuis 2022,
la commune n’a pas provisionné les
risques contentieux auxquels elle est exposée
1213
.
De plus, aucun agent ne recense les informations liées aux contentieux. C
e n’est
donc
qu’à la transmission de
s décisions de justice que la commune procède au règlement
des sommes qu’elle est condamnée à payer
.
11
Alinea 29° de l'article L. 2321-2 du CGCT et article R. 2321-2 du CGCT : «
Dès l'ouverture
d'un contentieux en première instance contre la commune, une provision est constituée à hauteur du
montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier
encouru »
.
12
Délibération du 11 octobre 2019.
13
Délibération n° 58-2019/MK.
COMMUNE DE KOUROU
14
La commune
est dans l’obligation d’estimer le montant de la charge qui pourrait
résulter du contentieux engagé et de constituer des provisions pour risques dès la saisine
du juge, afin de couvrir le risque financier d’une décision en sa défaveur
14
.
1.1.5
Des procédures de gestion financière peu efficientes
Le service financier se compose de huit agents répartis sur les activités de
mandatement des dépenses et de titrement des recettes. Toutefois, un certain nombre
d’opérations ne sont pas couvertes à la suite
de départs : le mandatement des dépenses
sur marché, le suivi des investissements, des immobilisations et des amortissements.
D
epuis le départ de l’ancienne
directrice administrative et financière (DAF) le
15 janvier 2021, un coordonnateur financier a pour mission de chapeauter les finances de
la collectivité. Celui-ci dispose, tout comme le directeur général des services (DGS),
d’une délégation
de signature à hauteur de 3
millions d’euros
pour l’engagement et le
mandatement. Il
valide dans l’outil de gestion l’intégralité des bons de commandes
enregistrés par les gestionnaires du service financier avant renvoi aux services
prescripteurs pour transmission aux fournisseurs
15
. En pratique, le coordonnateur
financier est le seul à engager juridiquement et financièrement la commune.
Dans la pratique, ne disposant pas de la possibilité d’intervenir dans le système
d’information financier, les agents des services se déplacent
pour remettre aux finances
les attestations de service fait ou les communique par courrier interne. Seul le
coordonnateur financier peut alors saisir dans l’outils informatique ces informations. Ce
qui provoque un vrai goulo
t d’étranglement
dans la chaî
ne d’exécution de la dépense
, et
rallonge donc les délais de paiement des fournisseurs.
La chambre souligne le caractère long et complexe de cette chaî
ne d’exécution de
la dépense. Elle a relevé, à
titre d’exemple, qu’
une directrice de service avait patienté
plusieurs semaines pour la validation d’un bon de commande de 12
euros.
Ce long
circuit financier n’est pas
non plus fiabilisé. Il ne permet pas de garantir
la réalité du service fait avant le mandatement. Il favorise la mise en place de bons de
commande de régularisation dans le cadre de dépenses d’urgence
.
Le délai global de paiement
s’élève en janvier
2023 à 103,71 jours avec un délai
pour le comptable de 34,88 jours et
pour l’ordonnateur de
68,83 jours
16
alors que le délai
légal est de 30 jours
17
. Compte tenu du nombre important de factures non mandatées et
hors du circuit du logiciel
ad hoc
« Chorus pro », il serait utile de calculer ce délai entre
la réception de la marchandise ou de la facture et son mandatement. La chambre constate
d’ailleurs que le nombre et le montant de ces factures n’est pas fiable et que la commune
n’a pas été en mesure de l’évaluer.
14
Articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT.
15
Délégations fournies par la commune.
16
Les délais du comptable ont été transmis par le comptable public.
17
Art. L. 2192-10 et R. 2192-10 et suivants du code de la commande publique.
COMMUNE DE KOUROU
15
La collectivité a changé de progiciel comptable au premier trimestre 2021. Elle
n’a pas suffisamment préparé et accompagné la migration entre les outils.
Aussi, la reprise
de données n’a pas
correctement été effectuée. Un simple
accès limité à l’ancien progiciel
sur la période précédant la migration a été accordé à une dizaine d’agents.
Le nouveau logiciel financier disposant des fonctionnalités
ad hoc
, la collectivité
doit mettre en place des procédure dématérialisées pour le service fait et simplifier le
circuit en amont, en ouvrant des droits à des gestionnaires identifiés dans les services. En
préalable,
la commune pourrait ouvrir l’accès
en consultation pour ceux-ci et assurer la
formation aux agents concernés. Enfin, le déplo
iement n’a pas recueilli suffisamment
d’adhésion et n’a pas été accompagné
. Les usages actuels limités sont le fruit de cette
transformation numérique incomplète.
La commune doit mettre en place des procédures pour la préparation et l’exécution
de son budget, et simplifier les interventions sur la chaîne de la dépense afin de respecter
le délai légal de paiement, notamment.
1.1.6
Un pilotage et un suivi budgétaire très insuffisants
La structure budgétaire comprend un budget principal et trois budgets annexes :
un budget annexe de «
l’eau
» présentant en 2022 un résultat excédentaire de 5,7 millions
d’euros, un budget annexe de «
l’assainissement
» affichant également un résultat
excédentaire de 4,5
millions d’euros et un budget annexe
«
CNES
» consacré au suivi des
subventions aux associations versées par le centre spatial qui répartit environ
300 000 euros de subvention chaque année.
La préparation budgétaire ne fait pas l’objet de dialogue de gestion avec les
services. Tous les services interrogés par la chambre ont indiqué ne pas être associés aux
discussions budgétaires en début d’année et ne pas avoir de contact avec le consultant
financier mandaté depuis 2022 par la collectivité pour élaborer les documents
budgétaires
18
. À
l’issue du vote du budget, les services n’ont
ainsi aucune visibilité sur
leur dotation et pas d’habilitation
pour accéder à
l’outil leur permettant de
connaître et
suivre
l’exécution de
leur
s crédits. Par ailleurs, il n’existe pas de réunion de gestion pour
remédier à cet état de fait. La
mise en place d’un dialogue de gestion avec les services
serait bénéfique pour la commune.
L’architecture budgétaire est centralisée
. A
ucune enveloppe budgétaire n’est
attribuée aux différents services de la commune. L
’ensemble des
crédits de dépenses sont
imputés sur une ligne de crédit unique qui ne favorise pas un pilotage optimal des crédits.
Le suivi des crédits s’effectue au moment du mandatement en fonction du
disponible théorique.
L’analyse des taux d’exécution budgétaire permet d’évaluer la qual
ité de la
prévision budgétaire et ainsi la fiabilité de l’information financière donnée au conseil
18
Comme mentionné dans les conventions liant le cabinet de conseil à la commune.
COMMUNE DE KOUROU
16
municipal. Une prévision budgétaire aussi juste que possible participe de la sincérité
budgétaire et à l’équilibre réel du budget,
tel que défini par
l’article
L. 1612-4 du CGCT.
Or, les taux de réalisation des crédits démontrent que les prévisions ne sont pas
fiables. Si, en 2022, en fonctionnement, les prévisions de recettes sont très sous-estimées,
celles pour les dépenses
s’améliorent.
Cette même année voit également une amélioration
après trois exercices
de la prévision en matière de dépenses d’investissement
.
A contrario
,
les recettes d’investissement sont très surestimées. Les résultats en investissement
traduisent les difficultés pour la commune
de maîtriser ses projets d’équipement et leurs
réalisations.
Dépenses et recettes réelles de fonctionnement
DEPENSES
RECETTES
Prévisions
Réalisation
Taux
Prévisions
Réalisation
Taux
2019
47,9
47,2
99%
44,9
47,7
106%
2020
48,4
40,3
83%
40,9
39,1
96%
2021
50,4
41,2
82%
39,3
41,2
105%
2022
41
39
95%
39,4
49
124%
Moyenne
89,75%
Moyenne
108%
Recettes et dépenses d'équipement
DEPENSES
RECETTES
Prévisions
Réalisation
Taux
Prévisions
Réalisation
Taux
2019
28,5
14
49%
31,3
6,8
22%
2020
31,9
13,9
44%
28,6
16,5
58%
2021
26,2
8,3
32%
17,5
7,6
43%
2022
8,7
8,5
98%
19,2
9,9
52%
Moyenne
56%
Moyenne
44%
Source : comptes administratifs
En dépense de
fonctionnement, le taux d’exécution
, hors restes à réaliser, est en
moyenne de 90 % et de 98 % si on les intègre.
F
aute de maîtriser la réalisation des projets et de s’assurer de la réalité de leurs
financements, la commune reporte ses investissements,
d’année en année
. Aussi, le
montant des restes à réaliser pèse sur les budgets, augmentent les risques financiers et
affecte sa sincérité.
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
Les comptes de la commune ne sont pas fiables et la transparence de l’information
financière n’est pas assurée.
COMMUNE DE KOUROU
17
À
défaut de disposer d’un inventaire physique et comptable à jour, les comptes ne
traduisent pas sa situation patrimoniale réelle. Tous les risques ne sont pas retracés, en
particulier les provisions ne sont pas régulièrement constituées. Les prévisions
budgétaires, en particulier en investissement ne sont pas sincères.
Sans un plan pluriannuel d’investissement, la commune reporte des crédits pour
des projets dont elle ne suit pas l’avancée et dont elle ne maîtrise pas le fina
ncement.
La commune ne fournit pas à l’assemblée délibérante et aux citoyens de Kourou
une information financière fiable et complète. Malgré l’appui d’un cabinet extérieur, le
rapport d’orientations budgétaires est incomplet.
L’organisation financière int
erne, et en particulier celle de la chaîne de la dépense,
n’est pas efficiente. Elle ne permet pas aux services de connaître le montant de leurs crédits
et leurs taux d’exécution. Elle ne permet pas également de s’assurer rapidement du service
fait et de régler dans le délai légal les fournisseurs. La commune doit mettre en place des
procédures financières et revoir son organisation interne.
________________________________________________________________________
1.2
Un
retour à l’équilibre
des comptes compromi
s à l’horizon 2024
Signé le 17
octobre 2018, le contrat de retour à l’équilibre financier (CREF)
résulte d’
un accord
entre l’
État et la commune
dont l’
objectif
est l’
assainissement des
finances de cette dernière. Dans ce cadre, elle devait réaliser 16,5 mi
llions d’euros
de
recettes avec la première vente des parts de la société immobilière de Kourou (SIMKO).
La commune a transféré une partie de cette recette à la section de fonctionnement pour
un montant de 10,
7 millions d’euros en se fondant sur l’
article L. 2311-6 du CGCT et les
a affectés au paiement de la dette fournisseurs.
Kourou s’est engagé
e par ailleurs, à restaurer ses marges de
manœuvre
budgétaires sur la période 2018-
2022. L’État
participe, à hauteur de 5,6
millions d’euros
au financement de divers projets communaux tels que la programmation de travaux de
réhabilitation d’équipements sportifs et
culturels (complexe sportif, pôle culturel,
vestiaires), l’amélioration des conditions de vie (aménagements urbains, voirie, éclairage
public) et la sécurité des administrés (vidéoprotection).
Dans la cadre de son contrôle budgétaire, la chambre avait proposé un plan de
redressement
pour un retour à l’équilibre au 31 décembre 2019
19
.
Elle a constaté que les mesures prises par la collectivité étaient insuffisantes
20
. Le
budget primitif de 2019 laissait en effet apparaître un déficit prévisionnel global de
6 712 960,98 euros. Aussi, la chambre a fixé une nouvelle trajectoire de rétablissement
de l’équilibre budgétaire au 31 décembre 2024.
19
Avis n ° 2015-0101 et 0102.
20
Avis n° 2019-0086 du 1
er
aout 2019.
COMMUNE DE KOUROU
18
Dans son dernier avis n° 2024-0022 rectifié du 23 août 2024, le budget primitif
2024 faisait apparaître un résultat prévisionnel de la section de fonctionnement dégradé
de 5,3
millions d’euros par rapport à la trajectoire
définie. Ainsi
, l’équilibre du budget de
2024
n’
était toujours pas compatible avec le plan de redressement un an avant son terme.
1.2.1
Les produits de gestion en baisse et non optimisés
1.2.1.1
Une évolution en partie due à des facteurs exogènes
2019
2020
2021
2022
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
25 137 227
24 145 061
24 396 500
24 606 949
+ Fiscalité reversée
6 258 326
6 333 933
6 111 629
6 235 507
= Fiscalité totale (nette)
31 395 553
30 478 994
30 508 129
30 842 456
+ Ressources d'exploitation (dont
produits exceptionnels réels*)
2 725 565
716 745
935 959
349 911
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
7 745 309
7 369 488
8 596 838
8 460 085
+ Production immobilisée,
travaux en régie
0
0
0
0
= Produits de gestion (A)
41 866 427
38 565 227
40 040 926
39 652 452
Sources : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion
Sur la période 2019-2022, les produits de gestion ont baissé de 5,3 %, tout comme
les ressources fiscales totales (-0,5
millions d’euros
). L
es ressources d’exploitation se
sont effondrées (-87 %)
. En fin de période, les dotations de l’
État ont un rôle accru dans
le cadre du plan de redressement.
Dans le détail, l’explication de l’évolution
des ressources d’exploitation réside
dans le repli très net des ventes diverses ainsi que des travaux études et prestations de
service. Les autres produits de gestion courante comprenant des subventions et des
produits exceptionnels diminuent. Au global, les
ressources d’exploitation
chutent de
87,20 % sur la période.
Depuis 2019, la commune a constaté une nette diminution des revenus locatifs et
redevances hors délégation de service public, qui s’explique
en partie
pour l’année 202
0
par la crise COVID mais également, en partie par le changement de progiciel comptable
en 2021.
Cependant, l
a forte baisse des recettes d’exploitation ne peut être entièrement
imputée à des facteurs exogènes.
En effet, l’absence de
produits pour des secteurs
importants et rémunérateurs tels que la régie piscine (60 000 euros/an pour une commune
COMMUNE DE KOUROU
19
comparable
21
), la régie des marchés (250 000 euros/an en 2017
22
), ou encore
l’absence de
revalorisation des bases fiscales pourraient être corrigées.
2019
2020
2021
2022
Dotation Globale de
Fonctionnement
5 952 942
5 969 255
6 018 985
6 203 485
Autres dotations
2 703
0
0
0
FCTVA
29 284
47 914
58 788
356 343
Participations
1 135 142
587 834
954 309
938 832
Autres attributions et participations
625 238
764 484
1 564 756
961 425
= Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
7 745 309
7 369 488
8 596 838
8 460 085
Sources : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion
Après les ressources fiscales, les dotations et participations constituent la
deuxième source de recettes soit en moyenne 19 % des produits de gestion.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) cumulée à la dotation
d’aménagement de communes d’outre
-mer (DACOM) a augmenté de 7,1 % sur la
période 2019 à 2023.
L’évolution globale des produits de gestion ne permet pas à la collectivité de
couvrir l’intégralité de ses charges
.
1.2.1.2
Les recettes d’exploitation pourraient être optimisées
La commune doit revoir sa grille tarifaire en arrêtant une partie fixe et une partie
proportionnelle au bénéfice de l’usage du domaine public
23
et en augmentant les tarifs.
Elle doit mettre en place d’autres redevances (redevances sur les terrasses des rest
aurants,
les panneaux publicitaires, redevances pour le stationnement côté ville…).
Par ailleurs, les droits de voirie pour les terrasses de restaurants ne sont pas perçus.
Le suivi de la perception des loyers et des baux devrait être effectué de manière
plus étroite et plus approfondie. Ceux-ci
n’ont
pas été revalorisés au cours de la période
de contrôle
24
.
La commune pourrait optimiser le recouvrement des recettes qui lui seraient
pourtant acquises. Ainsi, elle pourrait augmenter le montant des produits de gestion en
21
Comparaison effectuée par le comptable public.
22
Estimation résultant des contrôles effectués par le comptable public en 2017.
23
Article L. 2125-3 du code général de propriété des personnes publiques ou CG3P.
24
Cf Annexe 5.
COMMUNE DE KOUROU
20
instaurant la taxe sur la publicité extérieure (TLPE)
25
, qui améliorerait son
autofinancement.
À
l’été 2024,
à la suite des constats de la chambre, la commune a procédé à la
perception de redevances pour les marchands ambulants du marché Fortuna Ringuet.
(
Performance
) i
nstaurer des redevances d’occupation du
domaine public afin de respecter les dispositions d’équilibre
budgétaire visées aux articles L. 2224-2 et R. 2221-72 du
code général des collectivités territoriales et L. 2125-3 du
code général de la propriété des personnes publiques.
1.2.1.3
Le recensement des propriétaires et l’actualisation des bases fiscales
permettraient d’améliorer le produit fiscal
Dans un contexte de réformes successives de la fiscalité locale, et notamment la
suppression définitive en 2023 de la taxe d’habitation sur les résidences principales, les
taxes foncières
26
représentent un peu plus de 50 % des recettes fiscales directes des
collectivités
27
.
Les ressources principales proviennent de ces impôts locaux.
La commune n’a pas approfondi sa démarche avec les services de la direction
régionale des finances publiques (DRFiP). Ce travail permettrait
d’
améliorer le
recensement des bases fiscale
s (constructions et travaux non déclarés) et donc s’assurer
d’un niveau plus élevé de ressources. Si la commission communale des impôts directs
28
s’est réunie une fois sur la période de contrôle (en décembre 2022),
peu de propositions
de révision ont été soumises au DRFiP
29
.
La commune doit se rapprocher des services fiscaux pour valoriser le foncier.
1.2.2
Une diminution des charges de gestion en trompe l’œil
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général
8 259 980
6 467 083
7 736 994
7 223 632
+ Charges de personnel
30 298 591
30 229 748
28 469 285
28 050 781
25
Articles L. 2333-6 à L. 2333-16 du CGCT. Cette taxe porte sus les supports publicitaires
(enseignes visibles de toute voie ouverte à la circulation publique).
26
Taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et les taxes foncières non bâties (TFPNB).
27
Rapport
« Les taxes foncières »
de la Cour des comptes publiés le 27 février 2023.
28
Article L. 1650-1 du code général des impôts.
29
Constat en l’absence de données transmises par la collectivité.
COMMUNE DE KOUROU
21
+ Subventions de
fonctionnement (dont
subventions exceptionnelles*)
935 889
113 080
151 753
271 110
+ Autres charges de gestion
(dont charges exceptionnelles
réelles*)
2 538 836
2 453 450
2 736 063
2 346 141
= Charges de gestion (B)
42 033 296
39 263 362
39 094 095
37 891 664
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion
Sur la période 2019 à 2022, les charges de gestion diminuent à un rythme annuel
moyen de 3 % et de 11,3
% sur l’ensemble de la période.
Les charges à caractère général baissent de 13,6 %. Cependant, cette évolution
doit être prise avec précaution. En effet la collectivité a changé de progiciel comptable en
2021 et un certain nombre de dépenses sont reportées chaque année sur les exercices
suivants.
D’autre part
,
l’ordonnateur fait état d’un montant de 6 millions d’euros
de
factures non mandatées environ à la fin 2023 et donc non enregistrées dans les comptes
du tableau supra.
La commune connaît depuis quatre ans une réduction significative des charges de
personnel (-7
%) entre 2019 et 2022. C’est principalement la rémunération du personnel
titulaire qui est concernée (-9,5 %) alors que celle liée au personnel non titulaire augmente
de 5,1 % sur la même période.
Si cette baisse des charges de personnel est
en partie le fruit d’une politique de
réduction des coûts salariaux avec notamment le non renouvellement des départs en
retraite, elle est également subie. En effet,
la commune souffre d’un déficit d’attractivité
des agents publics titulaires surtout en matière de cadres
. Elle s’oriente donc sur le
recrutement de contractuels pour pallier certaines absences. Par ailleurs, le périmètre
comparé n’est pas exactement le même, puisque la commune a fermé une crèche
durant
la période de contrôle
, occasionnant le redéploiement d’une vingtaine de personnels
30
.
1.2.3
Les ratios financiers indiquent une moindre capacité d’inves
tissement
1.2.3.1
La dégradation de la
capacité d’autofinancement
nette obère les
possibilités d’investissement
2019
2020
2021
2022
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
-166 869
-698 135
946 831
1 760 787
en % des produits de gestion
-0,4%
-1,8%
2,4%
4,4%
30
Chiffres donnés par la DRH
COMMUNE DE KOUROU
22
+/- Résultat financier
-548 908
-475 900
-500 283
-406 017
dont fonds de soutien - sortie des
emprunts à risques
0
0
0
0
+/- Solde des opérations
d'aménagements de terrains (ou +/-
values de cession de stocks)
0
0
0
0
+/- Titres et mandats annulés sur
exercices antérieurs
-1 739 462
138 650
-884 838
-146 288
= CAF brute
-2 455 239
-1 035 385
-438 290
1 208 482
- Annuité en capital de la dette
1 566 881
3 002 546
1 836 818
2 404 693
dont remboursement des emprunts
obligataires exigibles in fine
0
0
0
0
= CAF nette ou disponible (C)
-4 022 121
-4 037 931
-2 275 107
-1 196 211
Sources : logiciel Anafi d'après les comptes de gestion
L’excédent brut de fonctionnement
(EBF) correspond à l’excédent des produits
de gestion sur les charges de gestion.
Jusqu’
en 2020,
l’EB
F est négatif (-
0,6 million d’euros en 2020) et redevient positif
à compter de 2021 pour atteindre 1,7
million d’euros en 2022.
Cette augmentation est à relativiser car les charges à caractère général ne sont pas
comptabilisées en totalité.
Sur la période de contrôle, le rapport entre l’EBF et les produits
de gestion est à son pic sur la période, soit 4,4 % en 2022. En analyse financière ce ratio
est
considéré comme satisfaisant s’il s’élève au moins à 15
%.
La capacité d’autofinancement brut (CAF brute)
est la capacité de la collectivité
à financer ses opérations d’investissement (dépenses d’équipement, re
mboursement des
dettes…)
par son fonctionnement. La CAF brute est donc le solde
permettant d’identifier
les capacités réelles
d’exécution des
projets.
Les éléments financiers tels que les charges d’intérêt de la dette et l’annulation de
titres sont assez c
onséquents et dégradent le montant de la CAF brute par rapport à l’EB
F.
Apres déduction des annuités en capital de la dette
,
la capacité d’autofinancement
nette ou disponible est négative en 2022 (-
1,2 million d’euros) et diminue chaque année.
Sur la période 2019 à 2022, la CAF nette
s’améliore mais reste négative
ce qui ne favorise
pas l’accès à des possibilités d’investissement et d’emprunt bancaire.
Le 30 mai 2022, la commune a cédé à CDC-Habitat 32 200 actions de la SIMKO
pour une valeur de 8 983 800 euros. Ainsi, cette année-là les produits de cessions se sont
élevés à 9
millions d’euros soit (+99
%) par rapport à 2021. Cette recette d’investissement
exceptionnelle a permis à la collectivité de bénéficier en 2022 d’une capacité de
financement propre de 9,6
millions d’euros alors qu’en 2021 elle
était confrontée à un
besoin de financement de 2,6
millions d’euros. D’autre part
, le 31 mai 2023, la commune
a demandé à la DRFIP de transférer de façon dérogatoire 6 033 242
euros d’excédent
d’investissement i
ssus de la cession de ces titres à la section de fonctionnement. Le préfet
COMMUNE DE KOUROU
23
de la Guyane a retenu ce transfert et a arrêté le déficit global prévisionnel de la commune
à 4 m
illions d’euros
31
.
Cependant, cette cession exceptionnelle ne permet pas de conclure à une
amélioration structurelle des finances de la collectivité.
1.2.3.2
Une capacité de désendettement très faible
Au 1
er
janvier 2019, l’encours de dette s’élevait
à 17
millions d’euros.
Au
31 décembre 2023, il est de 19,2
millions d’euros.
La capacité de désendettement d'une collectivité territoriale ou d'un groupement
est définie comme le rapport entre l'encours de dette à la date de clôture des comptes et
l'épargne brute de l'exercice écoulé. Ce ratio prend en compte le budget principal. Il est
défini en nombre d'années.
Pour l’analyse, il convient de prendre le niveau de ce ratio sur
plusieurs exercices.
À
l’exception en 2022, la commune ne dispose pas d’une épargne brute positive,
ce qui signifie
qu’elle n’a pas de
capacité à assurer son désendettement
par l’épargne tirée
de sa gestion courante.
1.2.3.3
Un fonds de roulement négatif qui pèse sur une trésorerie, dont le montant
nominal ne reflète pas la situation financière réelle de la commune
Le fonds de roulement correspond à l’excédent des ressources stable
s sur les
emplois stables du bilan (immobilisations). Il vise à compenser les décalages entre
l’encaissement des recettes et le paiement des dépenses
. Il est alimenté principalement
par les réserves accumulées à partir des résultats excédentaires d’exécuti
on budgétaire
des années antérieures.
La collectivité ne disposant pas de réserve, le fonds de roulement sur la période
est négatif, hormis en 2022 où il est positif et ne représente que 6 jours de charges
courantes.
Au 31 décembre en €
2019
2020
2021
2022
Fonds de roulement net global
-11 512 128
-9 985 380
-11 026 473
639 658
- Besoin en fonds de roulement global
-13 704 087
-13 775 115
-16 251 190
-8 773 619
=Trésorerie nette
2 191 958
3 789 735
5 224 718
9 413 277
en nombre de jours de charges
courantes
18,8
34,8
48,2
89,7
31
Arrêté préfectoral n ° 392.VJL2023 du 12 décembre 2023 sur le budget de la collectivité
COMMUNE DE KOUROU
24
Source : logiciel
d’analyse financière des juridictions financières
d'après les comptes de gestion
En apparence, la collectivité
n’a pas de difficultés de trésorerie, car le besoin en
fonds de roulement est négatif de manière très importante, ce qui atténue le fonds de
roulement net global et renforce la trésorerie.
Sur la période 2019 à 2023, le besoin en fonds de roulement est en moyenne
de -13,5
millions d’euros ce qui permet à la trésorerie d’être excédentaire et à la
collectivité de bénéficier de 89 jours de charges courantes.
Le besoin en fonds de roulement est la différence entre l’ensemble des créances
et des stocks et les dettes à court terme (dettes fournisseurs, dettes fiscales et
sociales…).
Une créance constatée, mais pas encore encaissée, génère un besoin de financement, à
l’inverse une dette non encore payée vient diminuer ce besoin de financement.
Les budgets annexes ne disposa
nt pas d’autonomie financière, ils n’ont pas de
compte au Trésor et sont liés à celui du budget principal. Ces opérations sont retracées
par l’intermédiaire des comptes de liaison.
Il en ressort que les budgets annexes «
Eau
» et «
Assainissement
» étant
excédentaires contribuent à la création de ressources en fonds de roulement.
Comptes annexes
2019
2020
2021
2022
4513 B.A "EAU"
4 441 153,74
5 015 929,30
5 321 069,10
5 572 298,38
4514 B.A" ASSAINISSEMENT"
2 885 861,13
3 853 598,94
3 954 016,63
4 319 778,64
Apport en trésorerie (solde 451)
7 327 014,87
8 869 528,24
9 275 085,73
9 892 077,02
Source : comptes de gestion
Si l’apport des budgets annexes était extrait de la trésorerie nette affichée, l
e
budget principal de la commune serait très nettement en insuffisance de trésorerie. Par
exemple en 2021, si elle
n’avait pas bénéficié de l’apport en trésorerie des budgets
annexes, elle serait déficitaire de 4
millions d’euros.
Cette pratique masque donc la situation financière réelle de Kourou. Elle doit
mettre en place une autonomie financière de ses budgets annexes «
Eau
» et
«
Assainissement
» afin de mettre fin à la pratique illégale, année après année, du
financement de la trésorerie du budget principal par des ressources de ces deux budgets
annexes.
Pour rappel, ceux-ci
doivent fonctionner sur le régime de l’autonomie financière
(L. 2221-4 alinéa 2 du CGCT). Ceci
implique qu’ils soient gérés en régie dotée au
minimum de l’autonomie financière
selon les articles L. 1412-1, L. 2221-1 et L. 2221-4
du même code. Cela
permettra d’identifier et d’affecter les bénéfices résultant de leur
exploitation à la réalisation des travaux d’investissement
des réseaux d’eau et
d’assainissement
.
COMMUNE DE KOUROU
25
À la suite des tr
avaux de la chambre, l’ordonnateur a indiqué en juin 2024 que la
procédure de mise en place de l’autonomie financière des budgets annexes
«
Assainissement
» et «
Eau
» a été enclenchée avec le concours des services
ad hoc
de
la DRFiP.
(
Régularité
) mettre en place une autonomie financière de
ses budgets annexes «
Eau
» et «
Assainissement
» afin de
mettre fin à la pratique illégale de financement de trésorerie
du budget principal par des ressources de ces deux services
publics industriels et commerciaux.
1.2.4
L
’
absence de plan pluriannuel
d’investissement
Comme le prévoit le CGCT (art L. 2311-2),
« le budget communal comprend les
ressources nécessaires à la couverture des dépenses d'investissement à effectuer au cours
de l'exercice pour lequel il a été voté. Le conseil municipal détermine l'ordre de priorité
des travaux à effectuer suivant leur caractère d’urgence et de nécessité. La délibération
intervenue comporte une évaluation de la dépense globale entraînée par l'exécution de
ces travaux, ainsi qu'une répartition de cette dépense par exercice si la durée des travaux
doit excéder une année, et l'indication des ressources envisagées pour y faire face ».
Dans le cas d’une dépense d’équipement pluriannuelle, ces crédits sont votés par
autorisation de programme et crédits de paiement (AP-CP) ou par opération.
La collectivité n’a choisi aucune de ces deux possibilités
. La plupart des
opérations d’investissement sont imputées au chapitre 21
«
Immobilisation corporelles
»
sans possibilité d’identifier dans les
documents budgétaires les dépenses et recettes
prévues et exécutées.
Le suivi et la réalisation de bilans financiers sont rendus très difficiles.
L’ordonnateur a indiqué, que
l’investissement n’était plus suivi depuis le départ
de
l’agent
affecté au service des finances
jusqu’
en 2022.
La
commune a été dans l’impossibilité de fournir un document synthétique et
fiable permettant de justifier les inscriptions budgétaires et rendant compte de
l’avancement financier des projets.
Sur le plan financier, la collectivité ne présente pas
les opérations d’investissement par projet
au compte administratif (CA) et au budget
primitif (BP). L’ensemble des opérations est présenté de manière globale au chapitre 23
«
Immobilisations en cours
» sans véritable lecture détaillée.
La commune doit opter pour une des deux possibilités de suivi offertes par le
CGCT afin de pouvoir
prioriser et gérer les projets d’investissement les plus significatifs
et de s’y tenir.
COMMUNE DE KOUROU
26
En réponse à
la chambre, l’ordonnateur
indique avoir transmis les consignes
nécessaires à son équipe de direction pour pouvoir mettre en place un plan pluriannuel
d’investissement. Les résultats de ces consignes n’
ont toutefois pas été communiqués.
(
Performance
) mettre en place un plan pluriannuel
d’investissement
selon une programmation compatible avec
les capacités réelles d’exécution.
1.2.5
Des régies non contrôlées qui diminuent les recettes potentielles
Les régisseurs, placés sous l’autorité de l’ordonnateur et sous la responsabilité du
comptable public, exécutent de manière limitative et contrôlée un certain nombre
d’opérations permettant de faciliter l’encaissement de recettes et le paiement de dépenses.
Selon l’article L.
1617-
17 du CGCT, l’ordonnateur, au même titre que le
comptable public, est chargé de contrôler l
e fonctionnement des régies et l’activité des
régisseurs. Le contrôle administratif du premier
doit être réalisé régulièrement. L’article
R. 1617-17 du CGCT prévoit que celui-ci peut être effectué sur place conjointement avec
le comptable.
Dans le cadre du contrôle de la chambre, la commune
n’a transmis, pour chacune
de ses régies qu’une partie
des arrêtés constitutifs ou modificatifs et des arrêtés de
nomination des régisseurs. Plusieurs postes sont vacants depuis plusieurs années. La
comparaison entre les
arrêtés transmis par l’ordonnateur et ceux en possession du
comptable montre plusieurs incohérences.
Le comptable public a constaté les faits suivants :
«
Tout d’abord, la régie de la
piscine est souvent fermée y compris la piscine elle-même notamment en raison de
l'absence des régisseurs.
Les périodes de dégagement à la caisse du trésorier n’ont pas
été respectées. Tout ceci avait été signalé plusieurs fois à l'ordonnateur qui n'a jamais
donné suite aux signalements. »
Cela a eu des répercussions fortes sur les recettes perçues
pour la régie piscine.
Année
Mois
Encaissements
2023
Jan-Fév.-Mars
3 000
Avril-Mai
1 011
Juin-Juillet
1 140
Août
1 335
Sept-Oct.
0
Nov-Dec
Pas de relevés à la date des observations provisoires
Total
6 486
COMMUNE DE KOUROU
27
2022
Janvier-Déc.
6 251
Total
6 251
2021
Janvier-Déc.
0
Total
0
2020
Janvier-Fév.-Mars
4 201
Avril-Déc.
2 050
Total
6 251
Source : comptable public
À titre de comparaison, le comptable public a informé la chambre que la régie
piscine d’une commune
de taille comparable obtenait 60 000 euros de recettes annuelles.
S’agissant
de la régie du marché, le comptable public indique avoir relevé les faits
suivants :
« La régisseuse du marché avait disparu pendant près de 2 ans, les suppléants
n'avaient
jamais
été
identifiés. ».
Il
indique
également
avoir
signalé
ces
dysfonctionnements à plusieurs reprises par écrit et à l'occasion de plusieurs rencontres
sans constater la moindre évolution.
La dynamique des recettes liées aux marchés est également très nettement
baissière. Les contrôles notaient un produit hebdomadaire de 4 500 euros en 2016, puis
de 5 450 euros en 2017, soit un produit annuel dépassant les 250 000 euros
32
. Entre 2021
et 2022, la chambre constate une baisse de 75,6 % des revenus locatifs. La commune
explique la baisse par le fait que
« Une minorité
d’
ambulants verse une redevance. Mais,
la liste n’est pas actualisée. La dy
namique des recettes est baissière pour plusieurs
raisons
: le service censé gérer le domaine public n’existe pas encore de manière claire
;
la gestion du domaine public est éparpillée en plusieurs services ; un manque global de
structuration, de suivi. »
L’ordonnateur invoque également des périodes de travaux.
Ces
explications ne sauraient justifier par elles seules la très forte diminution des recettes à la
reprise à la suite des travaux. La commune a i
ndiqué vouloir mettre en œuvre un plan
d’actions pour percevoir de nouveau des recettes de marché.
En conclusion, de nombreuses irrégularités affectent le fonctionnement des régies.
Elles altèrent fortement le montant global des recettes perçues. Les arrêtés de nomination
ne sont plus à jour.
En l’absence de contrôle,
la commune est exposée au risque de
détournements de fonds publics.
Par conséquent, la chambre lui demande de percevoir les recettes dues pour
l’occupation des places de commerce ambulant
; de revoir le nombre de ses régies, leur
pertinence ainsi que l’ensemble des arrêtés et leur validité (nom de l’agent, plafond,
cautionnement et l’indemnité qui en résulte)
; de procéder à des contrôles réguliers des
régies en conformité avec l’article R.
1617-17 du CGCT.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a détaillé les
difficultés techniques liées aux travaux de réhabilitation de la piscine
ainsi qu’aux
analyses de non-
conformité de l’eau effectuées par l’Institut Pasteur, en ra
ison de fuites
32
PV de contrôle communiqué par le comptable public
COMMUNE DE KOUROU
28
sur le réseau interne de l’établissement. L’ordonnateur précise que des travaux sont en
cours, laissant espérer une résorption des fuites, diminuant de ce fait les fermetures de la
piscine municipale. Toutefois, les irrégularités constatées sur les régies sont
indépendantes des constats de difficultés techniques.
COMMUNE DE KOUROU
29
2
UNE
MASSE
SALARIALE
MAITRISÉE,
MAIS
UNE
GESTION
DES
RESSOURCES
HUMAINES
NON
SECURISÉE
QUI
OCCASIONNE
DE
NOMBREUSES
IRREGULARITÉS
2.1
Une masse salariale en diminution
en raison d’une baisse
en partie
subie des effectifs
2.1.1
Un effort de réduction des effectifs
Sur la période 2019-2022, les effectifs permanents et non permanents de la
collectivité diminuent de 100 équivalents temps plein (ETP)
33
.
2019
2020
2021
2022
Nombre de personnel
806
788
751
703
ETP
718
706
664
618
Emplois permanents
539
532
511
480
dont titulaires
502
521
502
473
dont non titulaires
37
11
9
7
Emplois non permanents - non titulaires
267
256
240
223
Source : tableau produit par la direction des ressources humaines
Cette tendance s’explique notamment par les
motifs suivants.
33
Précision méthodologique : la détermination d
u nombre d’agents
à partir des données de la paye
est rendue plus complexe par les libellés utilisés par les services municipaux. Par exemple dans la rubrique
« Autre statut
», en 2019, figurent des cadres d’emplois différents, alors que celle
-ci correspond
habituellement aux éléments de paie des élus.
COMMUNE DE KOUROU
30
Année/Motif
Retraite
Disponibilité
Démission
Fin de
contrat
Détachement
Décès
2019
14
14
4
2020
12
13
2
33
3
2021
17
20
3
17
3
4
2022
1
16
3
8
Source : commune
Année
2019
2020
2021
2022
Masse salariale
(chapitre 012)
30 787 508,
51 €
30 361 581,
93 €
28 750 523,
97 €
28 426 341,
46 €
Sources : compte de gestion et données de la commune
Le recul du nombre d’agents
de 806 agents en 2019 à 703 en 2022 entraine
mécaniquement une baisse des dépenses de personnel. La collectivité a activé plusieurs
leviers pour
l’
amplifier : le non-remplacement des départs en retraite, le non-
renouvellement de contrats
à l’initiative
des agents et la diminution des postes publiés.
Toutefois, cette évolution
n’
a pas systématiquement été anticipée. La gestion
prévisionnelle des emplois et compétences (GPEC)
n’
a pas été mise en place. Ainsi, la
commune a connu des départs à des postes clés (pilotage des investissements, des recettes,
régisseurs), qui
n’ont
pas été remplacés faute de candidats.
La collectivité est également confrontée au vieillissement de ses agents, en raison
d’une prolongation d’activité à la limite d’âge à 67 ans
34
, à la sur-représentation des
agents de catégorie C et corollairement à la sous-représentation des agents de catégorie
A.
La commune de Kourou ne produit pas de rapport social unique (RSU). Il est
pourtant obligatoire
35
. Elle doit y remédier au plus tôt. En réponse à la chambre,
l’ordonnateur a indiqué avoir entamé la démarche permettant de compléter le RSU dans
le cadre de la campagne en cours.
34
Limite d’âge
pour les fonctionnai
res de catégorie sédentaire conformément à l’article L.
556-1
du code général de la fonction publique,
35
L'article 5 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
instaure l'obligation pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics d'élaborer un rapport
social unique (RSU) et précise que ces données sont renseignées dans une base de données sociales.
COMMUNE DE KOUROU
31
(
Régularité
) afin d
e disposer d’
un diagnostic adapté et de
mieux anticiper ses besoins en ressources humaines, la
commune doi
t se doter d’un rapport
social unique
conformément aux dispositions de
l’article
L. 231-1 du code
de la fonction publique.
2.1.2
Un encadrement assuré en partie par des agents contractuels, un recours
fréquent à des prestataires extérieurs
2.1.2.1
Les contractuels représentent près de 30
% de l’effectif
Année
Nombre
d'agents en
activité
Nombre de
contractuels
Nombre contractuels
en %
2019
806
269
33%
2020
788
214
27%
2021
708
237
33%
2022
703
221
31%
Source : données de la commune
Au 1
er
janvier 2019, la commune de Kourou employait 269 contractuels de droit
public sur 806 emplois, soit un taux de 33 % des effectifs, très supérieur à la moyenne de
la fonction publique territoriale
36
de 22,5 % (hors contrats aidés). Au 1
er
janvier 2022, ce
taux avait un peu diminué à 31 %.
Au cours de la période étudiée, deux mouvements importants de cadres ont affecté
la collectivité : un directeur général des services (DGS) et la directrice administrative et
financière (DAF) ont cessé leurs fonctions. Ces départs successifs du personnel encadrant
contribuent à déstabiliser l’organisation et à ralentir les efforts entrepris pour la
st
ructuration de l’administration communale.
Pour tenter de remédier à cette insuffisance, la commune a recours au recrutement
de contractuels.
2.1.2.2
De nombreux contractuels embauchés depuis plus de six ans
La collectivité connaît des difficultés pour recruter et conserver les agents
occupants des emplois qualifiés. Elle a recruté un volant très important de contractuels.
36
Bulletin d’information statistique de la direction générale des collectivités territoriales, n°
169,
décembre 2022.
COMMUNE DE KOUROU
32
Ils sont employés sur la base de contrats à durée déterminée (CDD). Ces contrats
sont renouvelés irrégulièrement sur de longues durées : treize depuis plus de 20 ans,
soixante-huit pour une durée comprise entre 10 et 20 ans, quarante-deux depuis plus de
10 ans, quarante-trois depuis six à dix ans
37
.
Or, les agents contractuels territoriaux
recrutés sur le fondement
de l’article L.
332-8 du code général de la fonction publique
(CGFP) sont engagés par CDD, d'une durée maximale de trois ans, renouvelable dans la
limite maximale de six ans. À ce terme, le contrat, s'il est reconduit, doit l'être par un
contrat à durée indéterminée (CDI). L'article L. 332-10 du même code précise que tout
contrat établi ou renouvelé pour pourvoir un emploi permanent avec un agent contractuel
qui justifie d'une durée de services publics de six ans au moins sur des fonctions relevant
de la même catégorie hiérarchique est nécessairement conclu pour une durée
indéterminée.
La situation décrite montre la méconnaissance des textes applicables par la
collectivité.
Au demeurant, le renouvellement successif d’un contrat ne transforme pas celui
-
ci obligatoirement en CDI. Dans cette éventualité,
l’indemnisation
des agents dont les
contrats ont été interrompus est de droit. Ainsi, dans le cas où le maire ne souhaite pas
reconduire l’engagement d’un agent qui remplit les conditions pour bénéficier d’un
contrat à durée indéterminée, sa décision doit être motivée et fondée sur un motif de
nature à justifier un licenciement
38
. En privilégiant une telle option, la commune
s’exposerait à verser
des indemnités conséquentes au regard de
l’ancienneté
des agents
concernés. Cette obligation aggraverait encore sa situation financière.
Dans ces conditions, l’une des solutions
consiste à régulariser de manière étalée
la situation de chaque agent en fonction de son ancienneté. La commune doit transformer
les CDD renouvelés depuis plus de six ans en CDI.
2.1.2.3
Un recours à un prestataire dans des conditions critiquables
Depuis le départ de sa précédente DAF, la commune a conclu une convention
annuelle en 2022 et 2023 avec un prestataire externe pour des missions financières et
administratives
39
.
Or, la réalisation de certaines prestations prévues
n’
a pas été effectuée.
Dans les deux conventions signées en 2022 et 2023, ce cabinet propose un cycle
de travail autour de quatre axes suivants : compte administratif, budget principal,
réajustement du
plan pluriannuel d’investissement
(PPI) et le suivi de ce plan. Or, la
chambre
constate l’absence de
réalisation effective de ces deux dernières prestations
puisque la commune déclare ne pas avoir de PPI depuis la fin 2022. Enfin, la convention
prévoit
une assistance dans l’organisation du travail
.
37
Extractions fournies par la commune.
38
C
onseil d’Etat
23 décembre 2015 n° 382005.
39
Conventions annuelles entre la commune de Kourou et ce cabinet des 1
er
août 2022 et 26 juillet
2023.
COMMUNE DE KOUROU
33
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le consultant indique,
documents à l’appui, avoir transmis les demandes de budgets d’investissements des
années précédentes mais indique ne pas avoir reçu de réponse.
Sans DAF en poste, la commune est dans une situation de dépendance pour sa
gestion financière vis-à-vis de ce cabinet. Aussi, la chambre insiste sur la nécessité pour
la collectivité de veiller à
l’acquisition pérenne des compétences en intern
e.
2.2
Une organisation perfectible, de très graves irrégularités dans la
gestion du personnel
2.2.1
En dépit d’une
réorganisation des services en 2018, la structure RH
n’est
pas dimensionnée pour répondre aux besoins de la commune
Après avis du comité technique, la commune a réorganisé les services
municipaux, par délibération du 24 septembre 2021
40
. Elle a notamment créé une
direction ressources, pilotée par un directeur général adjoint (DGA), structurée en trois
pôles : ressources humaines (RH), affaires administratives et financières et commande
publique.
Le pôle RH comporte quatre services : paie, carrières, formation et social. Un sous
pôle qualité de vie au travail (QVT) a été rattaché à ce dernier.
Cette organisation est encore en vigueur. Au 31 décembre 2022, la direction des
RH emploie 13 équivalents temps plein (ETP) de catégorie C et a pour mission la gestion
des agents de la collectivité, de leur recrutement jusqu’à leur
départ.
En dépit de cette réorganisation, des problèmes importants persistent, ci-après
présentés.
2.2.2
La collectivité ne respecte pas la durée légale du temps de travail
Les dispositions législatives et règlementaires fixent la durée légale du travail à
1 607 heures
41
. Au sein de la fonction publique territoriale, le régime de droit commun
relatif au temps de travail est fixé par l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
40
Délibération n° 42
–
2021/MK.
41
Décret n° 2000-815 du 25 août
2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature, loi n°
2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la
résorption de l’emploi précaire et à et à la modernisation du recrutemen
t dans la fonction publique ainsi
qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale et article 47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019
de transformation de la fonction publique.
COMMUNE DE KOUROU
34
L’article 47 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique met fin aux régimes dérogatoires à la durée légale du temps de travail antérieurs
à la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 dans la fonction publique territoriale. Cette
disposition concerne l’ensemble des agents en relevant, à savoi
r les fonctionnaires, les
stagiaires et les agents contractuels.
La commune de Kourou a délibéré le 23 décembre
2021 sur l’organisation du
temps de travail, après avis du comité technique du 22 décembre 2021. Elle a fixé la durée
hebdomadaire de travail à 35 heures et a déterminé le cycle de travail hebdomadaire des
services administratif et technique, du lundi au samedi avec une plage horaire de 7 h 00
(8 h 00 service administratif) à 18 h 00 et une pause méridienne obligatoire de 20 minutes
minimum.
Elle a également fixé le temps de travail des agents annualisés (police municipale,
service des sports, pôle culturel, évènementiel, service économique, marchés forains) et
agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM)
, agents d’entretien et
de
restauration scolaire en fonction du temps scolaire et des périodes de vacances scolaires.
Enfin, la collectivité a également institué la journée de solidarité.
Toutefois, elle ne respecte pas les règles applicables, notamment celles de
l’article
47 de la loi n° 2019-828 du 6 août
2019, qu’elle rappelle pourtant d
ans sa délibération du
23 décembre 2021. En effet, elle a continué à déroger au principe établi par la loi en
question, à savoir la réalisation effective de la durée annuelle de travail à 1 607 heures.
Libellés et règles de calcul des 1607 heures
2019
2020
2021
2022
Nombre total de jours sur l'année
365
365
365
365
365
Repos hebdomadaire : 2 jours x 52 semaines
104
104
104
104
104
Congés annuels : 5 fois les obligations
hebdomadaires de travail
25
25
25
25
25
Jours fériés
8
10
10
8
8
Journées du maire
0
10
8
10
9
Nombre de jours travaillés
228
216
218
218
219
Nombre de jours travaillés = Nombre de
jours x 7 h
1 596 heures
arrondies à 1 600
heures
1512
1526
1526
1533
Journée solidarité en heures
7
7
7
7
7
Total en heures
1 607
1519
1533
1533
1540
Ecart heures légales - heures réalisées
-95
-74
-74
-67
Pause méridienne
20 minutes par jour
-76
-76
-76
-76
Total heures manquantes
-171
-150
-150
-143
Sources : délibération, notes de service et textes applicables
COMMUNE DE KOUROU
35
Sur la période 2019 à 2022, la chambre évalue le manque à 310 heures de travail
par agent
42
. Par conséquent, la commune ne doit plus octroyer de journée du maire sans
que les heures soient récupérées.
Pa
r ailleurs, si l’on déduit la pause méridienne de 20 minutes, fixée
par
délibération, le total des heures manquantes
s’élèvent
à 614 heures sur le période de 2019
à 2022
43
.
En
se basant sur le coût horaire minimal rapporté au nombre d’agents
, la chambre
a évalué le coût annuel des heures non travaillées du fait du non-respect de la
réglementation.
2019
2020
2021
2022
Masse salariale
30 787 508
31 291 675
28 750 524
28 426 341
Volume d'heures annuelles à réaliser par
l'ensemble des agents
1 295 242
1 266 316
1 206 857
1 129 721
Volume d'heures annuelles réalisées par
l'ensemble des agents
1 157 416
1 148 116
1 094 207
1 029 192
Nombre d'agents
806
788
751
703
Coût horaire par agent
24
25
24
25
Nombre d'heures non travaillées par
agent
171
150
150
143
Volume d'heures non travaillées par
l'ensemble des agents
137 826
118 200
112 650
100 529
Impact financier nombre d'heures non
travaillées
3 307 824
2 920 816
2 683 621
2 529 538
Source :
chambre régionale des comptes d’après les données de la commune
En réponse aux observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur a reconnu
que l’application des 1
607 heures validée en conseil municipal n’était pas contrôlée de
manière efficace, admettant «
un contrôle des présences et des absences défaillant
». La
collectivité a indiqué saisir le comité social territorial afin de mettre en place des
badgeuses et sensibiliser les chefs de services à la remontée systématique des absences.
42
Le nombre total de 310 heures est obtenu par l’addition des écar
ts pour les années 2019 à 2022
(95, 74, 74, 67) hors pause méridienne.
43
Le nombre total de 614 heures est obtenu par l’addition des écarts pour les années 2019 à 2022
en incluant la pause méridienne (171, 150, 150, 143).
COMMUNE DE KOUROU
36
(Régularité)
respecter la règle des 1 607 heures pour le
temps de travail annuel des agents, conformément à l’article
47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 mettant fin aux
dérogations en la matière.
2.2.3
Un contrôle du temps de travail insuffisant : des heures supplémentaires
irrégulières
Le contrôle du temps de travail et le recensement des absences n’est pas sécurisé.
Il est effectué sur papier après contrôle du supérieur hiérarchique de l’agent, puis transmis
au service RH pour saisie dans l’outil de gestion des ressources humaines.
Surtout
, l’application du principe de rémunération après service fait
posé par
l’article 20 de la loi n°
83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires
n’est pas respecté
e. Selon les informations communiquées par la
commune, seuls les services de la police, des sports et des fonctions techniques produisent
des relevés d’absence permettant de comptabiliser le service fait et les heures
supplémentaires effectuées par les agents
44
. À défaut de ces informations, les retenues
pour absence de service fait ne sont pas effectuées dans les autres services.
La commune n’a pas mis en place un moyen de contrôle automatisé des heures
supplémentaires prévu par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002
45
, les rendant de ce
fait irrégulières. Ce contrôle permet de vérifier la réalité du service fait, notamment les
jours, les heures et les motifs des travaux supplémentaires ainsi que le taux de
rémunération ou les modalités de récupération.
S’agissant des absences, en l’état,
les relevés produits ne sont pas recevables. Le
comptable ne peut les admettre comme des pièces justificatives à l’appui des mandats de
paye (article D. 1619-19 du CGCT).
2.2.4
La commune a versé leurs traitements à des agents incarcérés
L’article 20 de la loi n°
83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires prévoit que « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une
rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial
de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire.
Ainsi, en l’absence de service fait, qui s’apprécie dans la fonction publique territoriale de
manière purement quantitative et non qualitative, l’agent ne peut prétendre à son
traitement dont la retenue est calculée en proportion de la durée du service non fait. Une
44
Réponse écrite de la commune.
45
Le décret prévoit la mise en place de contrôle automatisé des heures supplémentaires pour tous
les sites à l’exception des personnes hors des locaux de rattachement et pour les sites comprenant un effectif
inférieur à 10 personnes.
COMMUNE DE KOUROU
37
retenue égale à 1/30ème
du traitement mensuel doit être appliquée à l’ensemble de la
rémunération par jour de service non fait ».
L’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 dispose que l’autorité investie
du pouvoir
disciplinaire peut prononcer la suspension d’un fonctionnaire. Elle le peut notamment en
cas de faute grave,
« qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles
ou d’une infraction de droit commun
».
Le fonctionnaire suspendu conserve son
traitement jusqu’à la décision prise à son égard, qui doit intervenir dans les quatre mois.
La suspension de fonctions est une mesure dite conservatoire prise par l’autorité
territoriale
qui permet d’
écarter momenta
nément du service l’agent ayant commis une
faute grave qui peut être un manquement aux obligations professionnelles ou une
infraction pénale. Cette mesure d’éloignement dans l’intérêt du service public et/ou dans
l’intérêt de l’agent lui
-
même n’est pas une
sanction disciplinaire. Ainsi, et malgré
l’exclusion du service, l’agent continue de percevoir son traitement indiciaire, l’indemnité
de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales
obligatoires.
Cependant, ces disposition
s ne font pas obligation à l’administration de prononcer
la suspension à la suite d’une faute grave
. Elles
ne l’empêchent pas
également
d’interrompre, indépendamment de toute action disciplinaire, le versement du traitement
d’un fonctionnaire pour absence de service fait, notamment en raison de l’incarcération
de l’intéressé
46
.
En dépit de cette possibilité, la commune de Kourou a choisi de maintenir de
manière constante le salaire de trois agents incarcérés, qui se trouvaient donc dans
l’incapacité de trava
iller et donc de justifier le service fait.
En
l’espèce, deux agents
de la collectivité ont été suspendus à la suite de leur
placement en détention. Le premier, adjoint administratif titulaire,
l’
a été, du 27 mars au
26 juillet 2020
47
. Le second, adjoint technique, non titulaire, a été suspendu
48
du
30 octobre 2022 au 28 février 2023.
Ils ont été rémunérés pendant quatre mois respectivement à hauteur de
9 461,06 euros pour le premier et de 7 004,12 euros pour le second pendant la période de
suspension.
Pour ce premier agent, la rémunération a largement dépassé la période de
suspension. Ainsi, il a été payé pendant toute son incarcération, allant du 24 mars 2020
au 26 avril 2022 pour un montant total de 60 140 euros, dont 50 679 euros hors de la
période de suspension.
46
Conseil d’Etat, 25 octobre 2002, Ministre de l’intérieur c/ M.L., n° 247175.
47
Arrêté n° 2020-
275/MK portant suspension à titre conservatoire, conformément à l’ordonnance
du rendue le 27 mars 2020 par le tribunal judiciaire de Fort-de-France.
48
Arrêté en date du 10 février pour une période allant du 30 octobre 2022 au 28 février 2023 au
regard du certificat de présence en date du 26 décembre 2022 du centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly
indiquant que cet agent est détenu dans l’établissement depuis le 30 octobre 2022
.
COMMUNE DE KOUROU
38
La durée de prescription sur les sommes indues au titre de la rémunération est de
deux ans. La commune ne peut donc plu
s réclamer à l’intéressé ces sommes non couvertes
par l’arrêté de suspension. Il s’agit donc d’un préjudice important.
À la date des
observations définitives
, l’agent travaillait toujours pour la collectivité.
Par ailleurs, une troisième agente a été placée en détention du 11 février 2022 au
8 novembre 2022. Interrogée, la commune
n’a pas pu communiquer
à la chambre l
’arrêté
de
suspension. En l’état, le dispositif applicable est celui de l’absence de service fait.
Aussi, la commune est fondée à réclamer à l’intéressée le remboursement de ces
traitements indûment perçus, soit 20 783,68 euros sur la période de février à novembre
2022, avec deux mois sans salaire de septembre à octobre.
Enfin, un quatrième agent, placé en contrôle judiciaire dans le cadre d’une
procédure en relation avec des mineurs a vu son lieu de travail déplacé avec un maintien
de traitement.
Dans les quatre cas évoqués
, l’autorité territoriale n’a pas communiqué ou saisi
l’avis du conseil disciplinaire, alors que la situation des
agents en question
l’
impose
durant le délai de la suspension, soit 4 mois
, selon l’article 531
-1 du code général de la
fonction publique (CGFP)
49
.
À
l’issue des quatre mois et en l’absence de
conseil disciplinaire,
l’a
rticle 531-2
du même code, s’applique
qui prévoit que « le fonctionnaire qui fait l'objet de poursuites
pénales est également rétabli dans ses fonctions à l'expiration du même délai sauf si les
mesures décidées par l'autorité judiciaire ou l'intérêt du service y font obstacle ».
L’ordonnateur n’a pas estimé contraire à
«
l’intérêt du service
» le maintien dans leurs
fonctions d’agents
incarcérés.
Les dossiers de ces
agents ne contiennent pas l’extrait n°
2 de leur casier
judiciaire, ce qui est pourtant une obligation pour leur recrutement (voir
infra
)
50
.
Lors de la période de contradiction, l’ordonnateur a évoqué
« la subtilité des
textes »
et reconnu avoir pris des décisions non réglementaires. Il admet également une
« défaillance »
liée à la non-tenue des conseils de discipline pour les agents incarcérés.
Les explications de l’ordonnateur ne remettent pas en cause les fondements des
irrégularités décrites.
49
Art. 531-1 du code général de la fonction publique : «
le fonctionnaire, auteur d'une faute grave,
qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun,
peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline
. »
50
Contrôle sur pièces et sur site effectué en décembre 2023.
COMMUNE DE KOUROU
39
2.2.5
La composition du cabinet du maire à clarifier
Organigramme de la commune
Sources : organigramme fourni par la commune en 2023
La réglementation prévoit que le nombre de collaborateurs de cabinet est plafonné
à deux pour cette commune
51
. Or, la chambre constate que celui de la commune comprend
deux secrétaires, une direction de la communication
, composée d’un responsable de
service et de quatre agents. Par ailleurs, le service événementiel est dirigé par un
responsable qui chapeaute neuf agents
52
.
Les responsables des services communication et événementiel ainsi que les agents
sous leur responsabilité ne sont pas officiellement reconnus comme collaborateurs de
cabinets mais ils dépendent directement du maire
dans l’organigramme
et lui rendent
p
ersonnellement compte, ce qu’ils ont confirmé lors du contrôle de la chambre
.
N’ayant pas le statut de collaborateurs de cabinet, ils
relèvent des services
administratifs et devraient être placés sous la responsabilité du DGS, conformément au
décret du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains
emplois administratifs de direction des collectivités territoriales
53
. Ne respectant pas la
réglementation, la commune prend un risque juridique et s’
expose à des contentieux.
51
Conformément aux articles L. 333-1 et suivants du code général de la fonction publique
(anciennement article 110 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale, et au décret du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités
territoriales).
52
En ETP.
Source
: rapport d’activité
2021 de la commune
.
53
Dont l’article
2 stipule que «
Le directeur général des services des communes de 2 000 habitants
et plus est chargé, sous
l’autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en
coordonner l’organisation
». Ce principe a
été
rappelé dans
différents rapports d’observations définitives de
chambres régionales des comptes (cf. par exemple les rapports sur la commune de Marcq-en-
Barœul (
CRC
Hauts-de-France, 2020), la commune de Menton (CRC Provence-Alpes-
Côte d’Azur, 2019), et
la commune
de Saint-Denis (CRC La Réunion et Mayotte, 2019). De son côté, le juge administratif a censuré la gestion de
services administratifs et le pouvoir hiérarchique des cabinets (cf.
cour administrative d’appel de Lyon,
COMMUNE DE KOUROU
40
En réponse, le maire a précisé que la direction de la communication avait un
double rattachement : fonctionnellement à la direction de cabinet pour la définition et la
mise en œuvre de la stratégie de communication externe
, et hiérarchique auprès du DGS.
Ce dernier assure son pilotage administratif et financier.
La commune doit mieux formaliser ce «
double rattachement
» dans son
organigramme et s’assurer que les agents concernés soient bien évalués par le DGS.
La chambre relè
ve par ailleurs que le nombre d’agents employés pour la
communication et l’évènementiel n’est pas en relation avec les besoins de la commune et
se fait au détriment de l’amélioration de sa situation financière.
Le coût global de ces
différents postes est c
onséquent à l’échelle du budget de la collectivité.
En réponse à
la chambre, l’ordonnateur a indiqué avoir saisi le comité social
territorial afin de modifier l’organigramme actuel
pour que
l’ensemble des agents
évoqués soit placé sous la hiérarchie directe du DGS.
Source : Xémélios
2.2.6
Les absences pour raisons de santé doivent faire l’objet d’un
meilleur
suivi
Au cours de la période contrôlée, le nombre moyen
de jours d’absence par
an pour
raison de santé est de 19 161 jours en 2022 contre13 460 jours en 2020, tous personnels
confondus.
2 juin 2009,
Mme
Houria
X
., n° 07LT01994 ;
cour administrative d’appel de Nantes, 9
avril 2010,
Mme
Florence
X
., n° 09NT01817).
SERVICE
2019
2020
2021
2022
TOTAL
Communication
373 000
234 000
210 000
191 000
1 008 000
Cabinet
183 000
247 000
267 000
192 000
889 000
Evènementiel
253 000
376 000
350 000
317 000
1 296 000
TOTAL
809 000
857 000
827 000
700 000
3 193 000
COMMUNE DE KOUROU
41
Année
CMO
CLM/CLD/MP
AT
Service
non-fait
55
Total
annuel
2019
10 546 jours
604 jours
2 007 jours
303 jours
13 460 jours
2020
10 453 jours
1 274 jours
1 378 jours
136 jours
13 241 jours
2021
11 548 jours
2 893 jours
1 428 jours
733 jours
16 602 jours
2022
14 744 jours
1 394 jours
1 133 jours
1 890 jours
19 161 jours
Total
47 291 jours
6 165 jours
5 946 jours
3 062 jours
62 464 jours
Source : commune
Le taux d’absentéisme global
pour raison de santé est en hausse
56
. Le nombre total
de journées d’absences a augmenté de 42,3
% entre 2019 et 2022. Une hausse qui ne peut
être expliquée par la seule incidence de la pandémie de COVID-19, qui a également
frappé en 2021 sans que l’augmentation soit aussi significative.
Le nombre de jours d’absences pour maladie ordinaire a
également augmenté de
41,05 %
en 2022 en s’établissant à
14 744 contre 10 453 en 2020.
Une progression moindre, mais tout de même sensible est également observée
pour les congés de longue maladie, toujours en raison de la crise sanitaire, facteur externe
qui ne peut à lui seul expliq
uer tous les motifs d’absence.
La commune assure un suivi incomplet
de l’absentéisme
et de ses causes. Celui
des arrêts-
maladie n’est pas effectué à l’aide d’un logiciel
ad hoc
mais d’un tableau Excel
.
Cela ne permet pas de sécuriser les procédures, notamment pour les passages à demi-
traitement ou pour les droits des agents à certains congés.
Les absences sont censées être relevées via des rapports de chefs de service. Seuls
quatre services, soit une part très minoritaire de la collectivité, réalisent effectivement
cette remontée.
En dépit de l’importance de ces évolutions, l
a commune de Kourou
ne s’est pas
dotée
d’un plan de lutte formalisé contre l’absentéisme. La chambre recommande
l’élaboration
de celui-ci et sa mise en
œuvre
. Il
conviendra d’adosser
ce plan à un
diagnostic et des indicateurs déclinés par catégorie de personnel.
54
Tableau fourni par la commune de Kourou.
55
Recensement partiel effectué sur la base de déclaration papier de certains services de la
commune.
56
Nombre total de jours d’absence rapporté au nombre d’agents et au nombre de jours dans
l’année.
COMMUNE DE KOUROU
42
2.2.7
La commune ne respecte
pas ses obligations d’emploi des personnes en
situation de handicap
et s’expose ainsi
à des charges financières élevées
Les dispositions des articles L. 351-1 et suivant du CGFP assujettissent les
communes
à l’obligation d’emploi prévue à l’article L.
5212-2 du code du travail. Celui-
ci prévoit une proportion minimale de 6
% de travailleurs handicapés au sein de l’effectif
total. Ce que ne respecte pas la commune.
Année
2019
2020
2021
2022
Taux
de
personnes
handicapées en %
3,47
3,19
3,32
4,58
Contribution
en €
79 040
95 285
86 275
36 680
Source : commune
En conséquence, la commune a dû verser au titre de la contribution financière au
Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
(FIPHFP) :
79 040 euros en 2019 pour 2018 ; 95 285 euros en 2020 pour 2019 ; 86 275 euros en 2021
pour 2020 ; 36 680 euros en 2022 pour 2021. Cela représente une contribution globale de
297 280 euros pour les années considérées.
2.2.8
Une nouvelle bonification indiciaire versée indûment à des agents, dont
la collectivité doit obtenir le remboursement
La nouvelle bonification indiciaires (NBI)
, prévue par les dispositions de l’article
L. 712-12 du CGFP, est accordée dans les conditions définies par le décret n° 93-863 du
18 juin 1993. La commune ne met pas cette bonification en adéquation des fonctions que
les agents bénéficiaires occupent réellement et qui ouvrent droit à son versement.
Le
premier alinéa de l’article 27 de la loi n°
91-73 du 18 janvier 1991 portant
dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales en ces termes prévoit
que : «
La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires et des militaires institués à
compter du 1
er
août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une
responsabilité ou une technicité particulière dans des conditions fixées par décret
».
Cette indemnité
récompense l’exercice d’une responsabilité ou d’un
e technicité
particulière attachées à certains emplois liées à la fonction et non au grade ou au cadre
d’emploi.
La chambre a constaté que la commune ne respectait pas ce cadre réglementaire.
Entre 2019 et 2022, elle a irrégulièrement versé cette bonification à 57 agents. Or,
ces derniers n’étaient pas éligibles
au regard des dispositions du décret n° 2001-1367 du
COMMUNE DE KOUROU
43
28 décembre
2001 portant attribution d’une NBI aux fonctionnaires occupant certains
emplois administratifs
de direction de collectivités territoriales ou d’établissements
publics locaux assimilés et n° 2006-779 du 3 juillet 2006 modifié portant attribution de
la NBI à certains personnels de la fonction publique territoriale.
Exercice
2019
2020
2021
2022
Total par année
37 783,79
37 783,79
40 908,87
38 154,37
Total sur la période
154 630,82
Source : chambre régionale des comptes
À la suite de
l’intervention de la chambre, l
a commune a régularisé cette situation
par des arrêtés de retraits en décembre 2023 et janvier 2024. Toutefois,
elle n’a pas
agi
afin d’obtenir
le trop-versé auprès des agents dans le délai de deux ans. Ce délai peut être
porté à quatre
ans si l’agent n’a pas communiqué à l’administration des informations
susceptibles de faire évoluer son salaire, conformément à la loi précitée.
Par conséquent, seul le trop versé en 2023 est susceptible de faire
l’objet de
l’émission d’un titre de recettes
et donc d’un remboursement
. E
n effet, l’erreur vient de
l’administration.
Le montant total est identique à celui de
l’exercice 2022, soit
38 154,37 euros. La collectivité doit obtenir le remboursement de ce montant auprès des
agents concernés.
Au cours du contrôle de la chambre, la commune a également régularisé la
situation de neuf maî
tres d’apprentissage qui ne
pouvaient pas bénéficier de ce régime
par arrêté de retrait au 28 novembre 2023
57
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre
, l’ordonnateur a indiqué
émettre un titre de recettes pour les indemnités NBI indûment perçues.
(
Régularité
) émettre un titre de recettes pour recouvrer le
montant de NBI auprès des agents, qui ne pouvaient pas en
bénéficier au regard des dispositions du décret n° 2015-1386
du 30 octobre 2015 portant attribution de la NBI à certains
personnels de la fonction publique territoriale exerçant dans
des zones sensibles qui modifie le décret n° 2006-780 du
3 juillet 2006.
57
Arrêté transmis par la commune.
COMMUNE DE KOUROU
44
2.2.9
Une mise en place tardive, irrégulière et incomplète du régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et
de l'engagement professionnel
Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise
et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) a pour but une meilleure individualisation
au
« titre des primes et indemnités liées au grade détenu et, le cas échéant, aux résultats »,
conformément à l’article 6 du décret n°
2014-513 du 20 mai 2014 modifié portant
création d’un régime indemnitaire tenant compte du RIFSEEP dans la fonctio
n publique
de l’
État.
C
e régime est composé d’une indemnité principale, l’indemnité de fonctions, de
sujétions et d’expertise
(IFSE),
à laquelle peut s’ajouter un
complément indemnitaire
annuel (CIA)
versé en fonction de l’engagement professionnel et de la manière de servir.
Le dispositif a vocation à remplacer progressivement tous les régimes indemnitaires
existants, notamment : la prime de fonctions et de résultats (PFR), abrogée par le décret
2008-1533 du 22 décembre 2015 et
l’indemnité d’exercice de missions des préfectures
(IEMP), abrogée par le décret n° 2017
–
829 du 5 mai 2017.
La généralisation du RIFSEEP devait originellement intervenir au plus tard le
1
er
janvier 2017
58
. Il est progressivement
entré en vigueur, par la publication d’arrêtés
interministériels fixant la liste des corps et emplois y étant éligibles. Ces textes étalent les
dates de mise en œuvre aux filières et aux cadres d’emplois qui s’y rapportent entre le
1
er
juillet 2015 et le 1
er
janvier
2022. Au chapitre des exclusions, les grades d’assistants
d’enseignement artistique et les professeurs d’enseignement artistique ainsi que les agents
appartenant à la filière police municipale, les gardes champêtres et les sapeurs-pompiers
n’entrent pas dans le champ d’application
et sont présents dans la commune.
Par délibération du 1
er
février 2019, la commune a transposé le RIFSEEP à ses
agents. Cette délibération aurait dû être soumise préalablement à la consultation du comité
social territorial (CST), notamment sur les questions portant sur les orientations
stratégiques en
matière de politique indemnitaire, en application de l’article L.
251-5 du
CGFP.
Or, la commune
confirme qu’elle n’a pas consulté le CST
, ce que
l’absence de
visa sur la délibération entérine. La chambre considère que cela créé un vice de procédure
pour les actions engagées ou les actes pris postérieurement
59
.
58
Conformément au décret n° 2014-513.
59
L
’arrêt du conseil d’Etat n°
385962 rendu le 9 novembre 2015 à la suite de la requête du
Syndicat national Solidaires-justice précise que «
la consultation du comité technique ministériel
préalablement à l'adoption de la note litigieuse constitue, pour les personnels de l'Etat concernés, une
garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des
conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; que, par
suite, l'omission de cette consultation, qui a privé les représentants de ces personnels d'une garantie, a
constitué une irrégularité de nature à entacher la légalité de la note litigieuse
…»
.
COMMUNE DE KOUROU
45
Par ailleurs, cette délibération est lacunaire. En effet, la collectivité a attribué
trois
niveaux de coefficient multiplicateur en fonction des critères attribuant l’IFSE.
L’article 2 du décret n°
2014-513 portant création du RIFSEEP précise que
« Le montant
de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de
responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées
par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de
différents groupes au regard des critères professionnels ».
Cette indemnité versée
mensuellement en fonction des groupes de fonctions correspondant, est plafonnée et
exprimée en montant, nul besoin donc
d’y appliquer un coefficient multiplicateur.
La commune a réparti aussi les groupes de fonctions par catégorie et par filière,
sans expliciter les cadres d’emplois qui sont éligibles
à
l’IFSE. Pour plus de lisibilité et
de compréhension, la cham
bre considère qu’elle aurait dû
déterminer les groupes de
fonctions par filière, par catégorie avec indication des cadres d’emplois et le groupe de
fonctions auquel appartient l’agent.
E
nfin, l’organe délibérant a fixé un
plafond unique de 500 euros par agent pour le
CIA tous
cadres d’emplois
confondus, alors que celui-ci est censé récompenser la plus-
value apportée par l’agent (investissement, prise d’initiative, compétences techniques…).
Certes, dans les faits, la commune a versé à ses agents un CIA compris entre 76 et
238 euros, de 2019 à 2022. Mais la commune aurait pu également différencier le plafond
des CIA par cadre d’emploi.
Pour respecter la réglementation, elle doit soumettre la délibération du RIFSEEP
à la consultation du comité social territorial et fixer dès 2024 le montant du CIA de chaque
agent communal
au regard des résultats de l’évaluation professionnelle et de la manière
de servir, conformément aux dispositions de l’article 4 du décret du 20 mai 2014 et de la
délibération du 1
er
février 2019.
2.2.10
Deux agents exerçant des responsabilités importantes recrutés dans des
conditions irrégulières
Les procédures réglementaires de gestion des ressources humaines en matière de
recrutement sont lacunaires, irrégulières ou imprécises. Ce qui participe aux
dysfonctionnements des services communaux et ne permet pas à la commune de répondre
à ses besoins.
Au cours du contrôle, la chambre a analysé sur pièces et sur site une dizaine de
dossiers de recrutement.
Aucun n’avait fait l’objet d’une publication
en interne et en
externe. Tout comme pour ceux des agents incarcérés évoqués précédemment, aucun ne
comportait d’extrait n°
2 du casier judiciaire, pourtant obligatoire. Cette absence de cet
extrait n° 2 du casier judiciaire et de publication est très fréquente. Par ailleurs, la DRH
est parfois placée devant le fait accompli en la matière, la décision de recrutement étant
prise indépendamment de son intervention.
Deux recrutements illustrent encore plus spécifiquement les lacunes en la matière.
L
’actuel
responsable du service événementiel et
l’ancien responsable
du service culturel
COMMUNE DE KOUROU
46
ont été recrutés sur des contrats relevant des dispositions du décret n° 88-145 du
15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Ces
co
ntrats comme le prévoit pourtant la réglementation n’
ont pas été transmis au contrôle
de légalité.
La collectivité n’a pas communiqué
à la chambre les pièces nécessaires au
recrutement de ces deux agents, notamment le bulletin n° 2 du casier judiciaire.
L’
un de ceux-ci, M. X., a été recruté à compter du 5 novembre 2018, au grade de
technicien territorial, pour une durée de 6 mois. Puis, il a été promu attaché territorial de
conservation du patrimoine, du 5 mai 2019 au 4
mai 2020, afin d’occuper les
fonctions
de directeur de service.
Ce recrutement découle de
l’intervention
directe du maire
60
, sans que le DRH ait
été informé et pu vérifier
la conformité à la réglementation d’un tel recrutement. Or, à la
différence du prédécesseur qui était titulaire, c
ette personne n’avait pas d’expérience
significative pour exercer les miss
ions d’encadrement en catégorie A et n’avait pas les
diplômes requis
61
.
Le second agent, M. Y., a bénéficié de contrats semestriels (9 au total) depuis
décembre 2016, en qualité d’adjoint d’animation, puis en tant que rédacteur, à compter
du 1
er
mars 2019. Ces différents contrats ne
mentionnent pas d’
information sur ses
fonctions et ses missions, qui restent floues. Il dirige pourtant un service de 5 personnes
et transmet à la DRH des instructions de recrutement.
Selon la collectivité, M. Y. est chargé de piloter le service évènementiel, de la
gestion de la logistique et du matériel pour les festivités de toute nature. Il a été,
également, recruté avec peu
d’
expérience, sans aucune formation et sans connaissance
technique spécifique
62
.
Cet agent exerçait par ailleurs une activité annexe non déclarée
63
. Il avait en effet
une entreprise privée
dont l’activité est sembl
able à celle de ses fonctions publiques
(organisation d’événements culturels). L’agent n’a pas sollicité d’
autorisation de cumul.
Au cours du contrôle de la chambre
, l’intéressé a
demandé la radiation du registre du
commerce de cette entreprise qui existait depuis 8 ans
64
. Il a transmis la déclaration de
cumul en date du 15 décembre 2023
65
.
En réponse aux observations de l
a chambre, l’ordonnateur a indiqué avoir pris des
mesures afin que les procédures de publicité obligatoire en cas de vacance de poste soient
respectées. En revanche, les preuves de ces publications n’ont pas été transmises.
60
Courriel joint au dossier de recrutement.
61
Dossier de recrutement examiné sur site par la chambre.
62
Dossier de recrutement transmis par la collectivité.
63
Entretien, puis courriel transmis par l’intéressé.
64
Radiation effectuée en décembre 2023.
65
Courriel du 26 février 2024.
COMMUNE DE KOUROU
47
(
Régularité
) se conformer aux mesures de publicité
obligatoires en cas de vacance d’emploi et respecter les
principes généraux d’égalité de traitement et de transparence
envers les candidats
selon l’article L.
111-1 et les chapitres
1
er
et 3
ème
du titre III du Livre 1
er
du code général de la
fonction publique.
2.2.11
Des avantages en nature octroyés sans base juridique
L’avantage en nature constitue une prestation fournie par l’employeur à l’agent,
gratuitement ou moyennant une quotité inférieure à sa valeur réelle. Il lui permet
d’économiser
des frais qu’il aurait dû supporter à titre privé. L’utilisation des
nouvelles
technologies de l'information et de la communication (NTIC) (téléphones cellulaire,
ordinateurs portables et modems), de manière raisonnable n’est pas considéré comme un
avantage en nature.
Si elle souhaite accorder de tels avantages, la collectivité doit prendre une
délibération conformément à l’article 34 de la loi n°
2013-907 du 11 octobre 2013 relative
à la transparence de la vie publique.
Ainsi, la commune a décidé par délibération du 19 décembre 2016 de mettre à
disposition de ses conseillers municipaux des tablettes numériques. Mais elle n
’
a pas
transposé ce dispositif à ses agents, ni précisé
les modalités et les critères d’attribution
.
En dépit de cela, les agents ont bien bénéficié de ces outils numériques.
130 téléphones mobiles, 24 Air Box 4G (10 Go) et 24 ordinateurs portables ont
été attribués à des agents. Ces avantages sont accordés sans aucune autorisation et
vérification de leur modalité d’utilisation
. Ils sont accordés indépendamment du niveau
de responsabilité et des missions des agents. Des agents
d’accueil, d’entretien, d’élections
et des polyvalents
d’éducation
sont attributaires de ces moyens sans nécessité au vu de
leurs activités.
Le coût actuel du dispositif revient à 44 232 euros.
En se basant sur la liste des
agents bénéficiaires des avantages en nature, la dépense annuelle cumulée s’élève à
53 628 euros.
Enfin, aucun avantage en nature
n’est mentionné
sur les bulletins de paie ce qui
contrevient aux dispositions de
l’article L
. 242-1 du code de la Sécurité sociale. En effet,
les éléments de rémunération au même titre que le salaire proprement dit, sont inclus dans
l’assiette des cotisations à la charge des employeurs et des salariés
. Ils doivent donner
lieu à des cotisations. Le non-respect de cette obligation entraîne des pénalités et des
majorations en cas de redressement.
La commune doit mettre à plat ce dispositif et régulariser la situation.
COMMUNE DE KOUROU
48
2.2.12
Des tickets-restaurant accordés irrégulièrement
Par délibération du 6 avril 2018
, la collectivité propose d’attribuer 12 tickets
restaurants supplémentaires par mois avec une valeur faciale de 7 euros et une prise en
charge à hauteur de 50 %. Une retenue de 3,50 euros est indiquée sur la feuille de paye
des agents.
L
’article R
. 3262-7 du code du travail prévoit que «
Un même salarié ne peut
recevoir qu'un titre-restaurant par repas compris dans son horaire de travail
journalier
…
». Ainsi, son attribution est conditionnée
à l’existence
d’une pause
méridienne minimale de 20 minutes, conformément à l’article L
. 3121-6 du code du
travail.
Interrogé à l’occasion du contrôle de la chambre, l’ordonnateur confirme que les
agents bénéficient bien
d’un cycle de travail hebdomadaire de 35 heures,
sur une plage
horaire allant de 8 à 15 heures en temps continu, sans pause méridienne. La commune est
donc en infraction à ce sujet.
2.2.13
La situation irrégulière
d’une agente restée en France hexagonale sans
justificatif et avec maintien de son traitement
La commune de Kourou
n’a pas
pris de délibération
sur la mise en œuvre du
télétravail en application du décret n° 2016-151 relatif aux conditions et modalités de
mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique.
Par mail du 9 décembre 2022, la respo
nsable d’une agente, Mme Z.
a demandé au
DGS, pour celle-ci
l’autorisation
de la mise en place du télétravail
tel qu’il a été déployé
durant la crise sanitaire. La DRH a également été informé de cette demande. La décision
était motivée par le fait que Mme Z. devait «
s’absenter plusieurs semaines hors du
département pour des raisons indépendantes de sa volonté
». En effet, cette agente devait
accompagner son père malade dans un hôpital en France hexagonale
et l’assister
. La DRH
n’a pas accordé
cette autorisation.
Mme Z
. exerce des fonctions d’instructrice au service de l’urbanisme. Cet emploi
nécessite des visites sur site, notamment pour les demandes préalables d’un permis de
construire. Les contestations peuvent faire l’objet d’un métrage sur site. Aussi,
ses
fonctions ne sont pas compatibles avec un télétravail sur de telles durées.
L’agente avait déjà bénéficié d’un congé exceptionnel accordé sur la période
allant du 19 au 23 décembre 2022. Le 11 février 2023, elle
a sollicité le maire pour qu’il
lui accorde une période de télétravail à la suite de ce congé. Le 9 mars 2023, le DRH lui
a envoyé une lettre recommandée avec accusé de réception lui signifiant que sa demande
de télétravail
à l’expiration des
cinq jours de congés exceptionnels
n’a
vait pas été
acceptée et qu
’elle devait
régulariser sa situation. Malgré ce refus, cette agente est restée
dans l’
H
exagone et n’a pas repris son travail à Kourou.
Le 7 novembre
2023, soit plus de 8 mois après l’envoi du courrier du 9
mars 2023,
le DRH lui a envoyé une lettre faisant office de mise en demeure formelle
l’exposant
à sa
COMMUNE DE KOUROU
49
radiation des cadres, sans procédure disciplinaire préalable si elle ne réintégrait pas ses
fonctions au sein de la collectivité dans un délai de 48 heures.
En réponse, Mme Z. indiquait : «
[…]
qu’une co
nvention de stage a été établie
entre la collectivité et la mairie de Plougastel. Mon stage a pris effet le 2 novembre 2023
pour une durée de 6 mois
». À la même date, la directrice de cette agente envoyait un
courriel à la DRH, précisant que Mme Z. était placée en stage auprès de cette commune,
et que, compte tenu de sa position hiérarchique par rapport à cette dernière, elle aurait dû
être informée. Elle enjoignait la
DRH d’annuler la procédure
de mise en demeure.
À
l’occasion de son contrôle, l
a chambre a obtenu une attestation de présence de
cette agente, pour le mois de novembre 2023, ainsi
qu’une
convention de stage inter-
collectivités datée du 27 octobre 2023 signée p
ar l’intéressée et la
commune de Kourou
et du 25 octobre 2023 par celle de Plougastel-Daoulas
66
. Au terme de cette convention,
elle effectuait un stage au sein de cette commune du 2 novembre 2023 au 30 avril 2024,
afin de «
parfaire ses connaissances en termes d’évaluation et recensement des
établissements recevant du public ».
Il lui était confié les activités «
d’élaboration des
registres d’accessibilité et de
déploiement de ces registres
», avec uniquement deux jours
en présentiel et trois jours en télétravail. La chambre constate que cette convention ne
mentionne pas
les tâches principales d’une instructrice au service urbanisme.
Par ailleurs,
cette mise à dis
position est d’autant plus étonnante que la supérieure de M
me. Z. avait
signalé à la chambre que la commune de Plougastel-Daoulas
ne disposait pas d’assez
d’effectifs pour effectuer les vérifications de terrain
en matière d’urbanisme
.
Ladite convention vise plusieurs textes dont le décret n° 2008-512 du 29 mai 2008
relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux, mais ne
respecte pas les dispositions dudit décret
67
.
La commune de Kourou n’a pas produit le
programme prévisionnel des
formations prévu par le décret susvisé. Il devait être adopté avant le 1
er
janvier 2023. Il
est important car il recense la liste des agents pouvant prétendre à une formation au cours
de l’année,
après concertation avec ceux-ci
s’il s’agit d’une form
ation de
professionnalisation. La chambre constate que cette agente
n’a pas
formulé de demande
et n’a pas d’arrêté de formation établi par l’autorité compétente.
66
Cette convention a fait l’objet d’
un avenant en date du 16 novembre 2023.
67
Art. 2 :
Le Centre national de la fonction publique territoriale, chargé de l'organisation et de la
mise en œuvre des formations prévues à l'article 1
er
arrête chaque année le calendrier et les programmes
des formations d'intégration et de professionnalisation. Il fixe les contenus des formations d'intégration. Il
établit les programmes des formations de professionnalisation en tenant compte des priorités inscrites dans
les plans de formation des collectivités. Il les porte à la connaissance des autorités territoriales.
Il met en
œuvre les actions de formation qui en résultent. A cette fin, il peut passer convention avec les
administrations et établissements publics. Afin de permettre l'élaboration du programme prévisionnel des
formations, les collectivités territoriales informent, avant le 1
er
janvier de chaque année, le Centre national
de la fonction publique territoriale de l'état prévisionnel de leurs effectifs à cette date et de leur évolution
au cours de l'année à venir
.
Art. 3 : «
L'autorité territoriale arrête, en concertation avec chaque agent et avec le concours du
Centre national de la fonction publique territoriale, les modalités de suivi des formations obligatoires ainsi
que le choix de l'action de formation de professionnalisation, en fonction de l'évaluation des besoins de
l'agent et dans le respect du plan de formation »
COMMUNE DE KOUROU
50
Ce stage est donc né opportunément, à la fin
de l’année 2023, alors que Mme
Z.
avait déjà quitté sa résidence administrative depuis le 19 décembre 2022. Sa demande de
télétravail avait déjà été refusée
et le congé de proche aidant n’avait pas été demandé
68
.
Au vu de ce qui précède, la chambre considère qu
’au cours de
la période du
23 décembre 2022 au 31 octobre 2023, et à défaut de disposer des autorisations prévues
par la réglementation, cette agente
était en situation d’
abandon de poste. Elle a ainsi
volontairement et sans autorisation quitté ses fonctions après le 23 décembre 2022. Cette
absence n’était pas non plus
justifiée par un arrêt maladie. La chambre constate qu
’elle
a
perçu irrégulièrement son traitement du 23 décembre 2022 au 31 octobre 2023
69
. Au
surplus, celle-ci
n’a pas
effectué les heures qu’il lui revenait d’accomplir
durant sa
période de stage du 24 décembre 2022 au 31 octobre 2023, comme le rappelle la
jurisprudence du
Conseil d’Etat citée
supra
.
Aussi, à défaut d’avoir justifié d’un service,
Mme Z. ne pouvait donc pas percevoir de traitement.
Ainsi, sa rémunération
n’est due qu’en contrepartie d’un service fait. Ce qui n’est
pas le cas
70
. Dans ces conditions, les salaires perçus, non chargés, durant cette période
doivent faire l’objet d’un remboursement
de la part de l’intéressée. La commune doit
émettre un titre de recettes. La chambre évalue son montant à 24 195,44 euros pour
l’année 2023, et environ 640
euros pour l’année 2022, soit un total de 24
835,44 euros
sur la période allant du 24 décembre 2022 au 31 octobre 2023.
Mme Z. encourt également à compter du 1
er
novembre 2023 la radiation du cadre
d’emplois des adjoints administratifs.
En réponse aux observations provisoires de la chambre
, l’ordonnateur a indiqué
avoir traité ce dossier par l’émission d’un titre de recettes d’un montant de
24 835,44 euros.
L’ordonnateur valide de fait l’analyse de la situation de Mme
Z. et ne
conteste aucun des éléments factuels liés à sa situation.
Pour sa part, l’agente concernée évoque des
« maladresses »
et affirme avoir
effectué des tâches à distance. Cependant, les documents transmis peinent à établir un
service fait sur l’ensemble de la période.
68
L
’article 40 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
instituant «
un congé de proche aidant d'une durée de trois mois renouvelables et dans la limite d'un an sur
l'ensemble de la carrière
[…]
. Le congé de proche aidant peut être fractionné ou pris sous la forme d'un
temps partiel. Pendant le congé de proche aidant, le fonctionnaire n'est pas rémunéré. La durée passée
dans le congé de proche aidant est assimilée à une période de service effectif et est prise en compte pour
la constitution et la liquidation des droits à pension
».
69
L’article 20 de la loi n°
83-634 du 13 juillet 1983 portant obligations des fonctionnaires prévoit
que les «
fonctionnaires ont droit, après service, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité
de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif
ou réglementaire
» Par ailleurs, Selon l’article 4 de la loi de finances rectificatives du 29 juillet 1961, il n’y
a pas de services dans les cas suivants : lorsque l’agent s’abstient d’effectuer tout ou partie de ses heures
de services ; lorsque l’agent, bien qu’effectuant ses heures de service, n’
exécute pas tout ou partie des
obligations de service qui s’attachent à sa fonction telles qu’elles sont définies dans leur nature et leur
modalité par l’autorité compétente dans le cadre des lois et règlements ».
70
Conseil d'État, 1
ère
/ 6
ème
SSR, 02/11/2015, 372377.
COMMUNE DE KOUROU
51
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE _________________
La gestion des ressources humaines est défaillante et présente de nombreuses
irrégularités. La commune n’applique pas la durée légale du temps de travail.
Elle ne
suit pas rigoureusement le taux d’absentéisme qui pourtant se dégrade. Elle ne souscrit
pas à ses obligations d’emploi des personnes en situation de handicap. Elle verse la
nouvelle bonification indiciaire à des agents qui ne devraient pas en bénéficier. Elle ne
soumet pas toujours aux instances paritaires ses projets concernant le personnel
(RIFSEEP). Elle procède à des recrutements de cadres en dehors des procédures qui
assurent l’égalité de traitement. Elle ne demande pas d’extrait du casier judi
ciaire au
recrutement d’un agent.
Elle continue à rémunérer des agents qui sont manifestement
dans l’impossibilité de satisfaire à leurs obligations de travail (personnels incarcérés ou
ayant quitté la Guyane). Elle accorde à son personnel des avantages irréguliers (tickets
restaurant).
Ces irrégularités se font au préjudice de la commune qui connaît pourtant de
graves difficultés financières.
______________________________________________________________________
COMMUNE DE KOUROU
52
3
UNE COMMANDE PUBLIQUE DÉFAILLANTE
3.1
Une organisation de la commande publique qui doit être améliorée
Le maire est le représentant légal du pouvoir adjudicateur soumis aux règles de la
commande publique
71
. Il doit respecter, à ce titre, trois grands principes fondamentaux,
quel que soit le montant du marché public : la liberté d’accès à la commande publique,
l’égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures.
3.1.1
Un
service
de
la
commande
publique
sous-dimensionné
et
insuffisamment structuré, une procédure déficiente de passation de la
commande publique
La commune de Kourou dispose d’un service de la commande publique sous la
direction du DGA aux ressources. Composé de deux agents
au début de l’inst
ruction, ce
service ne reposait que sur une seule personne, à la fin de la période de contrôle.
Sur la période 2019 à 2022, la commune a déclaré avoir passé 168 marchés toutes
procédures confondues.
Le volume de marchés n’est pas compatible avec le
dimensionnement du service, qui devrait être renforcé.
L’article L
. 1111-1 du code de la commande publique définit la notion de marché
comme
« un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent code avec
un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de
travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d'un prix ou de tout équivalent ».
La commune ne définit pas en amont ses besoins. Elle procède au fil de l’eau et
détermine à chaque achat la procédure de commande publique à appliquer. La commune
n’a pas procédé à un recensement formalisé de ses besoins, par type d’achat.
Cette façon
de procéder peut favoriser la pratique illégale du fractionnement des achats. Enfin, aucun
groupement de commande avec les communes membres de la communauté de communes
n’a été mis en place.
La commune
n’a pas mis en place de procédure formalisée
72
. Ses services ne
disposent pas de guide récent
de l’achat public qui définit le rôle de chacun et les
procédures à mettre en place en
fonction des types d’achat
. La collectivité a toutefois
transmis une note interne de 2014 expliquant la procédure pour les bons de commandes
hors marché. Ils sont définis comme les commandes inférieures au seuil en vigueur à
l’époque
, soit 15 000 euros HT alors que les seuils ont évolué à deux reprises depuis.
71
Article L. 1211-1 du code de la commande publique.
72
La note de service PBC 2014 est assez sommaire et ne développe pas toutes les possibilités.
COMMUNE DE KOUROU
53
Le service de la commande publique
n’intervient qu’après avoir réceptionné le
cahier des charges. Il rédige les pièces administratives de la publication et de la
consultation. Les services opérationnels réceptionnent les offres. Ils les étudient et
rédigent
le rapport d’analyse.
En aval, le service de la commande publique réalise les
formalités préalables à la notification et notifie les marchés. Il n’a aucune visibilité sur
leurs exécutions qui relève du service opérationnel.
Dans les faits, chaque service opérationnel est donc libre de gérer son marché et
sa relation avec ses fournisseurs comme il
l’
entend.
La chambre recommande à la commune de structurer sa fonction « commande
publique », de se doter de règles internes et de procéder à un recensement exhaustif des
besoins prévisionnels annuels et pluriannuels. Elle pourra ainsi mettre en place les
procédures de mise en concurrence en adéquation avec les différents seuils de passation
des marchés publics définis réglementairement.
3.1.2
Le fonctionnement critiquable de la commission d’appel d’offres
La commission d’appel d’offres
(CAO) pour les marchés publics a été créé par
délibération en date du 22 juin 2020 sur la base des dispositions de l’artic
le L. 1411-5 du
CGCT
73
. De manière générale, les CAO dans les collectivités territoriales ont pour
mission d’examiner les candidatures et les offres et d’attribuer les marchés. Elles
permettent ainsi d’assurer l’application du principe de transparence.
Au sein de la commune,
cette commission se compose d’un président, de
6 membres titulaires et de 4 membres suppléants. La délibération de mise en place de
cette commission prévoit qu’elle se réunit pour les marchés à procédure formalisé de
fournitures et services de plus de 214 000 euros HT et de travaux de 5 350 000 euros HT.
La chambre a consulté une dizaine de rapports de la commission et a constaté
qu’elle se réunissait avec fréquemment seulement
son président et un ou deux autres
membres. Compte-tenu des nombreuses irrégularités en matière de commande publique
relevées, le faible nombre de personnes présentes nuit à son fonctionnement.
La CAO se réunit également pour les marchés publics à procédure adaptée
(MAPA)
sans qu’une délibération ne le prévoi
e.
La
chambre a observé que les rapports d’analyse n’étaient pas détaillés et que les
informations ne permettaient pas à la commission d’avoir des éléments suffisamment
précis pour départager les candidats. En effet, ils classent les candidats en fonction des
critères précédemment définis mais ne précisent pas ce qui justifie ce classement.
73
Pour les marchés publics passés selon une procédure formalisée dont la valeur estimée hors taxe
prise individuellement est égale ou supérieure aux seuils européens qui figurent en annexe du code de la
commande publique, à l'exception des marchés publics passés par les établissements publics sociaux ou
médico-sociaux, le titulaire est choisi par une commission d'appel d'offres composée conformément aux
dispositions de l'article L. 1411-5 du CGCT.
COMMUNE DE KOUROU
54
3.1.3
La notification et la publicité relative aux marchés passés ne sont pas
assurées de manière régulière
Pour assurer une concurrence effective, il convient que les opérateurs
économiques intéressés puissent être informés
du lancement d’
un marché public par
l’acheteur
. La réglementation des marchés publics a donc prévu des mécanismes de
publicité préalable, afin d'assurer cette information, qui varie en fonction de l'objet du
marché, de la valeur estimée hors taxe du besoin ou de l'acheteur concerné (article
L. 2131-1 du code de la commande publique, CCP). Le passage d'un seuil fait non
seulement évoluer la procédure, mais aussi les conditions de la publicité à donner à l'avis
de marché. Ainsi, en matière de marchés de fournitures et de services, au-delà du seuil de
215 000 euros
HT, la publicité doit s’opérer obligatoirement au bulletin officiel des
annonces des marchés publics (BOAMP) et au journal officiel de l’Union européenne
(JOUE) selon le modèle européen, dont l’ensemble des mentions doivent être complétées.
De plus, depuis le 1
er
octobre 2018, l’acheteur est tenu de publier
74
les données
essentielles des marchés notifiés répondant à un besoin dont la valeur est égale ou
supérieure à 40 000 euros HT
. Par ailleurs, l’avis d’attribution d’un marché répondant à
un besoin d’un montant égal ou
supérieur aux seuils européen doit être envoyé pour
publication, dans un délai maximal de trente jours à compter de la signature du marché
(article R. 2183-1 du CCP).
La commune
n’a pas assuré la publication des données essentielles des marchés
notifiés et publie rarement des
avis d’attribution des marchés formalisés passés.
Lorsqu’elle publie, l
a chambre a également observé que sur plusieurs marchés le
délai de publication était inférieur à 20 jours, ce qui ne garantit pas une parfaite mise en
concurrence
puisqu’il
ne laisse aux entreprises que peu de temps nécessaire pour répondre
aux critères du marché. La chambre a constaté ainsi que, pour de nombreux marchés pour
lesquels un seul candidat avait déposé une offre, plusieurs entreprises du même secteur
étaient présentes sur le territoire et avaient déjà travaillées pour la commune sur des
prestations similaires.
La commune doit veiller au strict respect des règles de publicité en matière de
marchés publics, afin de permettre une mise en concurrence effective et d’acheter au
meilleur prix.
74
Articles L. 2196-2 et L. 3131-1 du code de la commande publique.
COMMUNE DE KOUROU
55
3.2
Un contrôle inefficace de la commande publique
3.2.1
Des procédures sans publicité et sans mise en concurrence adéquates
Montant/Année
2019
2020
2021
2022
Total
Appel d’offre
21
2
11
15
49
MAPA
34
24
21
24
103
Négociés sans publicité et mise
en concurrence
9
2
0
5
16
Centrale d’achat
0
0
0
0
0
Source : commune
Les seuils de consultation
La réglementation interdit à toute collectivité de se soustraire aux règles de la
commande publique en scindant ses achats, l’analyse des seuils de passation prenant en
compte la valeur totale (des fournitures ou des services qui peuvent être considérés
comme homogènes) des besoins estimés pour l’année.
Le seuil en dessous duquel un marché public peut être passé sans publicité et sans
mise en concurrence a évolué. Il est ainsi passé de 25 000 euros HT (décret n° 2015-1163
du 17
septembre 2015) jusqu’au 31
décembre 2019 et est fixé, après cette date, à
40 000 euros HT. Cela est codifié aux articles L. 2112-1 et R. 2112-1 du CCP. Les
différents seuils de publicité s’apprécient selon l’évaluation totale
des besoins en matière
de fournitures ou de services qui peuvent être considérés comme homogènes, soit en
raison de leurs caractéristiques propres, soit parce qu’ils constituent une unité
fonctionnelle (article R. 2121-7 du CCP). La chambre a procédé au contrôle sur pièces de
30 dossiers de marchés passés sans concurrence, ni publicité et ceux relatifs à
l’événementiel
sur la période de contrôle. Il en ressort que la commune ne respecte pas
les différents seuils pour de nombreux achats. Ces derniers ont été effectués sans
publicité.
L
’absence de consultation en matière de prestations courantes de
locations de
bungalow est un exemple. La commune a demandé à une seule entreprise de simples devis
pour chacun de ses sites. Or, le coût annuel de ces prestations a largement dépassé les
seuils de mise en concurrence (82 000 euros HT en 2018 et 56 000 euros HT en 2021).
Dans un autre exemple, la commune s’est passée de procédure pour la commande
d’un spectacle pyrotechnique d’une valeur d
e 50 850 euros
75
. Pour justification, elle
75
Marché 2019 MP016MAPA.
COMMUNE DE KOUROU
56
indique
qu’il n’y avait qu’une entreprise
sur le territoire qui effectuait de tels spectacles.
Or, la chambre a pu constater qu’il y en avait plusieurs. La c
ollectivité aurait donc dû
faire un MAPA,
d’autant qu’il n’y avait
aucun
caractère d’urgence
et que ce besoin était
anticipable.
Dans le cadre encore de l’organisation de spectacles,
les marchés de location de
podium «
Fête de Kourou
»
76
, pour Kassav et Koba La D
77
ont largement dépassé les
seuils. Ces locations se sont élevées respectivement à 34 762 euros et 39 680 euros. Or,
ces marchés ont été effectués sans concurrence, ni publicité et pourtant traitent du même
besoin. Leurs montants prévisionnels auraient dû être additionnés. Interrogé par la
chambre, la commune
a confirmé qu’il n’y avait pas eu de démarche concurrentielle.
Enfin, la collectivité a réalisé plusieurs achats sans recourir à la concurrence pour
un montant de 101 588 euros HT, dont 29 200 euros liés à la vente de bungalows. Ces
achats étaient effectués pour achever
la construction d’un réfectoire d’école
élémentaire
78
. La raison invoquée par la commune était la spécificité des modulaires,
alors qu’il s’agi
ssai
t aux trois quarts d’éléments de BTP classiques.
Par ailleurs, elle a
acheté des bungalows sans publicité, ni concurrence
qu’elle louait pour un montant
835 000 euros
79
. Une situation identique a été relevée pour le marché M. 22MP029M
d’un montant de
85 706 euros. Il a été passé sans mise en concurrence et sans publicité,
alors qu’il n’y avait
aucun
motif d’urgence.
La chambre ne retient pas les motifs allégués par la commune pour se dispenser
du respect des règles de passation des marchés publics qui
l’
ont conduite à recourir aux
prestations d’un fournisseur sans respecter les procédures de mis
e en concurrence et de
publicité.
3.2.2
De nombreuses dépenses hors marché
Depuis 2020, de nombreux achats sont réalisés
sur demande d’
un seul devis et
sans aucune analyse préalable.
L’absence de marché est courante pour l
es prestations de service et les achats de
matériel. Le tableau ci-dessous montre un échantillon des dépenses les plus significatives.
76
Marché 2019 MP21MAPA.
77
Marché D 2019MP35M.
78
Marché 22MP030M.
79
Marché M2022MP003M.
COMMUNE DE KOUROU
57
Fournisseurs
2019
2020
2021
2022
Total
Fournisseur A.
283 234,90
132 752,60
28 001,00
443 988,50
Fournisseur B.
10 942,87
213 244,19
224 187,06
Fournisseur C.
736 481,08
133 435,22
869 916,30
Fournisseur D.
19 200,00
120 000,00
48 935,37
188 135,37
Fournisseur E.
71 350,00
108 120,00
19 174,00
54 290,00
252 934,00
Fournisseur F.
1 053 018,07
2 135,72
1 055 153,79
Fournisseur G.
81 648,13
64 177,20
87 054,57
70 853,92
303 733,82
Fournisseur H.
126 388,00
30 838,00
22 002,00
179 228,00
Fournisseur I.
53 260,12
33 890,37
12 176,72
20 903,50
120 230,71
Fournisseur J.
33 472,74
98 858,20
2 758,50
0,00
135 089,44
Fournisseur K.
47 449,50
54 131,50
22 500,00
24 261,00
148 342,00
Fournisseur L.
139 749,13
235 746,61
200 628,54
92 271,70
668 395,98
Fournisseur M.
39 595,00
32 844,00
30 800,00
53 720,00
156 959,00
Source : commune
La collectivité doit, dans les meilleurs délais,
mettre en œuvre un suivi des seuils
par nomenclature permettant d’assurer le respect des principes de la commande publique.
Elle doit également systématiser la mise en concurrence des marchés pour les achats de
catégorie homogène dépassant le seuil de 40 000 euros HT et garantir la traçabilité de la
mise en concurrence pour les achats inférieurs aux seuils.
3.2.3
Le contournement des règles de la commande publique
: l’exemple de la
direction des services informatiques
La chambre a relevé plusieurs illustrations des irrégularités fréquentes au sein de
la collectivité. Ainsi, la direction des systèmes d’information (DSI) a commandé le 10
mars 2022 chez un fournisseur l
’installation d’écrans géants pour une valeur de
9 600 euros. Le même jour et chez le même fournisseur, elle
a fait l’acquisition d’un
système informatisé de conférence pour un montant de 38 091,70 euros, installation
comprise. Ces deux prestations ont été réalisées hors marchés
alors que l’addition de ces
deux montant faisait franchir le seuil réglementaire.
COMMUNE DE KOUROU
58
Le 3 mai 2022 soit un peu plus d’un mois après ces deux commandes, la même
direction a passé commande de matériels, toujours hors marché et chez ce même
fournisseur, pour une valeur de 20 168,80 euros.
Ce type de fractionneme
nt de l’achat place la commune dans l’
illégalité au regard
de l’article R
. 2121-4 du CCP qui disposent que : «
L'acheteur ne peut se soustraire à
l'application du présent livre en scindant ses achats ou en utilisant des modalités de
calcul de la valeur estimée du besoin autres que celles qui y sont prévues
. ».
3.2.4
« Kourou plage 2022 », un évènement illustratif des nombreuses entorses
aux principes et règles de la commande publique
Selon l’article R
. 2121-1 du CCP, seul un recensement permet à la commune de
calculer la valeur de ses besoins et de déterminer la procédure applicable. En effet,
«
L'acheteur procède au calcul de la valeur estimée du besoin sur la base du montant
total hors taxes du ou des marchés envisagés. Il tient compte des options, des
reconductions ainsi que de l'ensemble des lots et, le cas échéant, des primes prévues au
profit des candidats ou soumissionnaires »
. Le calcul de la valeur estimée du besoin
s’effectue quel que soit le nombre d’opérateurs économiques auquel il est fait appel et le
nombre de marché à passer. Pour les fournitures et prestations de service, la valeur totale
des fournitures et services peut être considérée comme homogène.
Chaque année, la commune organise sa Fête de la plage. Or, elle n’évalue pas
toutes ses dépenses p
our l’organisation de l’évènement et ne recourt donc pas aux
procédures de marchés nécessaires. Au cas d’espèce, elle aurait dû publier un appel à
concurrence avec un allotissement dans la mesure où le marché comprenait plusieurs
services de nature différente.
Montant en euros
Location chapiteaux
3 000
Traiteur carré VIP
2227
Travaux et mise à disposition
22 900
Agents de sécurité
42 283
Eclairage
4 300
Tentes
2 140
Prestation artistique
18 600
Prestation artistique
199 000
Prestation technique son écran lumière
49 900
Secouriste
5 630
Location podium
60 000
Publicité, communication
32 000
Total
441 980
Source : chambre régionale des comptes
d’après les factures
communiquées par la commune
COMMUNE DE KOUROU
59
La c
hambre s’interroge sur le coût de cet évènement au regard
des moyens de la
collectivité et du déficit de ses comptes.
Le principe d’égalité de traitement entre les candidats
constitue un des principes
fo
ndamentaux de la commande publique. L’acheteur doit s’en assurer
sous peine
d’annulation du
marché pourra par le juge. Il implique que les candidats accèdent au cours
de la consultation aux mêmes informations. Ce principe a pour corollaire le respect du
principe de transparence.
Selon l’a
rticle L3 du CCP,
« les acheteurs et les autorités concédantes respectent
le principe d'égalité de traitement des candidats à l'attribution d'un contrat de la
commande publique. Ils mettent en œuvre les principes de liberté
d'accès et de
transparence des procédures, dans les conditions définies dans le présent code. Ces
principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne
utilisation des deniers publics. »
Dans le cadre de
l’organisation de l’événe
ment « Kourou plage 2022 », la
commune a lancé un appel d’offre pour des prestations artistiques. Trois entreprises se
sont positionnées. Deux d’entre elles ont été destinataires d’un courrier le 21
juillet 2022,
précisant que le marché prévu serait annulé et les prestations revues à la baisse pour des
raisons budgétaires avant une nouvelle publication. Une semaine après cette
correspondance, la commune aurait publié un nouvel avis, sans que la chambre
n’
ait été
en mesure de le vérifier. Deux sociétés ont répondu.
Les conditions d’attribution de ce marché d’un montant de 199
000 euros
soulèvent des questions. En effet, le courrier notifiant à l’entreprise retenue l’attribution
de ce marché lui a été adressé le 29 juillet 2022 alors que celle-ci avait signé la veille, le
28 juillet 2022, le règlement de la consultation, soit le jour même de la date limite de
remise des offres. L’acte d’engagement a également été signé ce jour
-
là. L’entreprise
n’était pas encore attributaire officielle qu’elle bénéficiait déjà
de l’engagement de la
collectivité.
La chambre s’interroge également sur le détail de la prestation qui expliquerait le
montant facturé par le prestataire. Son devis prévoit les montants suivants : 136 916 euros
pour les artistes et groupes musicaux, 55 634
euros pour des billets d’avions et transports
ainsi que 6 450
euros pour l’hébergement.
En effet, aucun autre élément ne permet
d’identifier le nombre de personnes concernées par ces frais et
de le mettre en adéquation
avec le montant total facturé. Ce
ci est d’autant plus
problématique
que l’article 2.1 de
l’acte d’engagement précisait que les candidats au marché fournissent à la commune le
nom des artistes, le montant des cachets et le nombre de personnes. La commune
n’a pas
produit le détail de la facturation.
Dans
le marché relatif à l’évènement
« Kourou plage 2022 », les entreprises sont
classées conformément au règlement de la consultation selon les critères de prix (50 %),
de qualité (25
%) et d’esthétique (25
%). Cependant, la CAO retient
l’
attributaire qui
n’était pas l
e «
mieux disant
»
pour l’ensemble des critères cumulés
. Elle justifie son
choix en indiquant que celui-ci présente une offre cohérente et une bonne stabilité sans
apporter d’argument supplémentaire.
COMMUNE DE KOUROU
60
Le choix de la CAO est incohérent.
En effet, l’offre du candidat retenu est
moins
bonne pour deux critères sur trois (le prix [supérieur à son concurrent de 44 834 euros] et
la qualité) que
celle de l’entreprise la «
mieux-disante
». Elle fait jeu égal avec cette
dernière sur un seul critère «
l’esthétique
». Aussi, l
a décision d’attribution
ne respecte
pas la grille des critères que la commune s’est imposée pour choisir son prestataire
.
Il apparait également qu’au cours de la procéd
ure que la commune ait négocié
avec l’entreprise retenue alors même que son devis initial était très largement supérieur à
l’enveloppe prévue et aux autres devis
. La chambre rappelle à la commune que, dans une
telle procédure, le fait de négocier davantage avec un des candidats en particulier sans
accorder cela aux autres candidats
contrevient au principe d’égalité de traitement de la
commande publique.
L’
analyse
d’autres marchés
montre que la commune traite très rapidement la
notification à l
’entreprise at
tributaire. Ainsi, elle notifie
et adresse l’acte d’engagement le
jour-même de la tenue de la CAO ou le lendemain sa décision, ce qui soulève des
interrogations sur le caractère effectif de ces différentes étapes.
Afin de remédier à ces défaillances, la commune doit préciser dans un règlement
intérieur de la CAO, s
es règles d’intervention à titre informatif et consultatif
et de quorum,
les obligations de ses membres et les procédures pour prévenir les conflits d’intérêt.
En réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur a confirmé
les constats de la chambre. Il a pris note de la
« faiblesse des procédures relatives à la
commande publique »
et a affirmé vouloir renforcer ce service en recrutant un agent
expérimenté pour l’encadremen
t, renforcé par deux collaborateurs.
(
régularité
) instaurer les procédures de commande publique
permettant d’assurer une égalité de traitement et un respect
des seuils pluriannuels de commande.
3.2.5
Des marchés
accordés à des sociétés dont l’activité
est sans relation avec
les prestations à effectuer
La récurrence du recours à la contractualisation sans publicité ni mise en
concurrence préalables nuit à un achat performant. La chambre s’interroge sur l
es motifs
qui ont conduit la collectivité a attribué plusieurs prestations à des entreprises dont
l’activité principale n’
était pas en lien avec le besoin exprimé.
Plusieurs exemples illustrent ce constat. La commune a eu recours à un prestataire
d’événementiel pour une prestation d’élagage et d’espaces verts
80
. Dans un autre cas, elle
a confié à plusieurs reprises à la société SAS.X. des prestations de sonorisation, de jeux
de lumière et de disque-jockey. Or, cette entreprise est enregistrée sous la nomenclature
des activités française (code NAF) en tant que société de travaux de terrassement. Au
80
Société X., dont la spécialité est « le son, la lumière et la vidéo ».
COMMUNE DE KOUROU
61
cours de la même période, elle
a d’ailleurs facturé à la commune des travaux de
terrassement et des prestations de transport de déchets. Ainsi, cette entreprise a perçu
252 934 euros sans que la collectivité ait mis en place le moindre marché.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE _________________
Concernant la commande publique, la commune ne respecte pas les principes
fondamentaux de la
liberté d’accès,
de
l’égalité de traitement des candidats et
de la
transparence des procédures.
Son organisation interne est fragile, excluant même dans certaines situations le
service compétent. Elle ne repose pas sur des procédures formalisées. La commune
recourt à des prestations sans avoir défini au préalable son besoin et regroupé
l’ensemble
de ses dépenses pour une même opération. Ses achats sont souvent réalisés hors marché,
sans publicité et sans mise en concurrence.
La commission d’appel d’offre ne fonctionne
pas normalement.
Les dépenses engagées à l’occasion de manifestations culturelles ou
d’é
vènements festifs sont illustratives des graves irrégularités relevées par la chambre.
Pour l’édition 2022 de
« Kourou plage », le fractionnement des achats permet à la
collectivité sans mise en concurrence de recourir à plusieurs prestataires pour un
mont
ant de 0,4 millions d’euros.
La commune a été dans l’incapacité de justifier les prestations artistiques
facturées par une entreprise. Seul le devis a été produit. Il prévoyait des montants de
136 916 euros pour les artistes et groupes musicaux, de 55 634 euros pour des billets
d’avions et transports ainsi que 6
450
euros pour l’hébergement.
Par ailleurs, e
lle attribue des marchés à des sociétés dont l’activité n’est pas en
relation avec la prestation demandée. Ainsi, une entreprise d’événementiel réalise
une
prestation d’élagage et d’espaces verts
. Une autre intervenant dans les travaux de
terrassement a pris en charge des prestations de sonorisation, de jeux de lumière et de
DJ.
En conclusion, la chambre constate que
l’efficacité de la commande publique et
la bonne utilisation des deniers publics ne sont pas assurées. Le maire a reconnu cette
faiblesse de la commande publique et entend renforcer ce service en embauchant un
cadre expérimenté et deux agents.
COMMUNE DE KOUROU
62
4
UNE
GESTION
INTERNE
À
REVOIR,
DES
IRREGULARITÉS GRAVES
La gestion de la commune souffre
de l’absence de dispositifs spécifiques à la
prévention des conflits d’intérêts pour les élus, du défaut de contrôle des subventions
versées aux associations, ou encore du suivi lacunaire des opérations à risque en matière
d’urbanisme.
4.1
L’absence de respect des règles en matière de versement des
subventions aux associations
4.1.1
Des subventions importantes et une absence de valorisation des
avantages en nature accordés aux associations
Entre 2019 et 2022, la collectivité a versé des subventions aux associations de
droit privé pour un total cumulé de 2 792 099 euros, soit 1 501 649 euros au titre du
budget principal et 1 290 450 euros au titre du budget CNES.
répartition du montant des subventions versées de 2019 à 2022
–
en €
Source : application compte de gestion dématérialisée
Sur le budget principal
, les subventions s’élèvent
en 2019 à 716 836 euros contre
240 610 euros en 2022. Sur le budget annexe CNES, le montant versé de 300 000 euros
est quasi constant.
Cependant, ce chiffrage est sous-évalué car la commune ne procède pas à la
valorisation des nombreuses
prestations en nature qu’elle accorde aux tiers.
Si les services
municipaux connaissent leur valeur, la commune ne retrace pas en annexe de son budget
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
2019
2020
2021
2022
Budget CNES
Budget principal
COMMUNE DE KOUROU
63
les concours et leurs montants
81
. La commune doit rendre transparentes ces aides en
nature.
4.1.2
L’
absence de conventionnement avec les associations expose la
collectivité à des risques juridiques
Sur la période examinée, 13 associations ont perçu, des subventions supérieures à
23 000 euros
8283
. Or, il n’existe pas de
convention avec la commune datée, signée et
transmise au contrôle de légalité. Le conventionnement est une formalité obligatoire pour
tout concours d’un tel
montant.
Les concours au
comité des œuvres sociales (COS)
illustrent ce constat. Celui-ci
participe à l’action sociale
au bénéfice des agents de Kourou, notamment dans les
domaines sportifs et éducatifs. Entre 2019 et 2021, il a perçu 390 000 euros de
subventions.
La délibération autorisant le versement
n’appelle pas d’observation
. En revanche,
la convention
d’
une durée de 3 ans (2019
–
2021)
n’est ni signée, ni datée. Elle a pourtant
servi de pièce justificative à l’appui
du paiement des mandats. C
ette convention n’a pas
non plus été transmise au
contrôle de légalité conformément à l’article L.
2131-2 du
CGCT.
La relation financière avec le COS illustre d’autres irrégularités. En 2019, celui
-ci
a perçu 120 000 euros, en deux versements respectivement de 30 000 euros et
90 000 euros. En 2020, il a reçu 180 000 euros de subventions, en deux versements de
90 000 euros. Or, la convention irrégulière précitée prévoit deux montants différents. Le
premier de 90 000 euros
au titre de l’
article 4
: « …
Le montant total annuel de la
subvention sera fixé à 90 000 euros
». Puis, un deuxième au titre au titre de
l’article 5
:
«
à la date de de signature de la présente convention, il est entendu que le montant de la
subvention pour l’exercice
2019 sera de 180 000 euros
». L’article 5 ne mentionne pas
de montant pour les exercices 2020 et 2021.
Dans ces conditions, en l’absence de
concordance des dispositions des articles précités, la collectivité doit clarifier la situation.
À défaut de disposer de conventions, la chambre observe que la commune ne
souscrit pas non plus à son obligation de transparence. Elle ne publie pas les délibérations
accordant les subventions sur son site internet
84
. Or, leur mise en ligne doit intervenir au
plus tard trois mois à compter de la date de sa signature.
La chambre constate également que la
collectivité n’a pas été en mesure de
produire les comptes de ces associations conformément à
l’alin
éa 2 de
l’article L.
1611-4
du qui dispose que «
Tous groupements, associati
ons, œuvres ou entreprises privées qui
81
Dossiers de demandes de matériel.
82
L’
article 10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000, complété par le décret n°2001-495 du 6 juin
2011 : 23 000 euros)
84
Décret n° 2017-779 du 5 mai 2017.
COMMUNE DE KOUROU
64
ont reçu dans l’année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à
l’autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs
comptes de l’exercice écoulé, ainsi que tous
documents faisant connaître les résultats de
leur activité
».
Or, l
’octroi d’une subvention
exige le
contrôle de l’usage qui en est fait
. L
’article
L. 1611-4 du CGCT prévoit ainsi que «
toute association […] ayant reçu une subvention
peut être soumise au
contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée
». Il
mentionne également l’obligation pour
le bénéficiaire de «
fournir à l’autorité qui a
mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de
l’exercice écoulé, ainsi
que tout document faisant connaître les résultats de leur
activité
».
Lorsque l
’association perçoit une subvention de plus de
23 000 euros, elle doit
rendre compte de l’usage des fonds en produisant un compte rendu financier
annuel avec
deux annexes
85
. L’
une comporte une information entre les écarts du budget prévisionnel
et la réalisation des actions, et l’autre, décrit la nature des actions effectuées et les résultats
obtenus par rapport aux objectifs initiaux. La chambre a constaté que la commune ne
dis
pose d’aucun compte
-rendu financier.
Le contrôle de
l’utilisation
a posteriori
des subventions pourrait conduire la
commune à réclamer le remboursement de la subvention versée si les projets financés
n’
ont pas été réalisés. La chambre rappelle
qu’elle
peut exiger le remboursement de la
partie de la subvention supérieure aux coûts éligibles ou déduire le montant de l’excédent
généré du montant de la subvention suivante
86
.
Enfin, le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 fixe le contour de la charte
républicaine instituée par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021. Une association qui
perçoit des subventions doit, au préalable, s’engager notamment à
respecter les principes
de liberté, d’égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que l
es
symboles de la République au sens de l’article 2 de la Constitution
; ne pas remettre en
cause le caractère laïc de la République
et à s’abstenir de toute action portant atteinte à
l’ordre public.
La commune ne respecte pas cette obligation.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité a indiqué avoir émis à la
fin du 1
er
semestre 2024 une note de service à l’attention de la
directrice de la cohésion
chargée de la vie associative et signée du DGS insistant sur le caractère obligatoire du
conventionnement avec les associations percevant plus de 23 000 euros. Toutefois,
aucune nouvelle convention signée à l’issue de cette note n’a été transmise à la chambre.
85
Arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prévu par l’article 10 de la loi du
12 avril 2000.
86
Art. 10, 4° de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations.
COMMUNE DE KOUROU
65
(
Régularité)
mettre en place des conventions pour les
associations percevant des subventions supérieures à 23 000
euros conformément aux dispositions d
e l’article 10 de
la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et du décret n° 2001-495
du 6 juin 2001.
4.2
Un service événementiel très développé, centralisé et dépensier en
regard des difficultés financières de la commune
La commune de Kourou produit une offre événementielle supérieure à la strate de
communes de même taille. En Guyane, elle est la plus active dans ce domaine avec
Cayenne. Elle soutient ces événements en y apportant des concours financiers, matériels
ou en
matière de communication ou d’organisation, qui ont une portée régionale.
Le service évènementiel est directement rattaché au cabinet du maire et se
compose de neuf agents dont un responsable
qui pilote seul l’ensemble des missions du
service
Ce service est chargé, chaque année, de la réalisation de gros évènements festifs
tel que la fête de « Kourou plage »
, l’animation plage mais aussi
participe à des
évènements moins importants organisés par des associations de la commune en mettant
en place du matériel, des agents et parfois même en achetant du matériel ou des
prestations de service. La commune par le biais du service évènementiel prend également
part activement à l’organisation de festival
s payants tels que Smile ou Whycella
87
. Ces
événements sont pourtant portés par des structures privées,
mais bénéficient de l’apport
important de la commune (podium, son, lumière, sécurité, personnel et prestations
publicitaires).
La chambre s’étonne du fin
ancement de la commune à ces événements
privés à caractère lucratif sans justification. En effet, l
’existence d’une convention pour
l’un de ces deux événements ne
caractérise pas précisément le retour pour la commune.
Par ailleurs, le service événementiel met à disposition gratuitement des
chapiteaux, des sièges et du matériel pour des événements familiaux tel que les mariages,
baptêmes ou décès. Or,
une délibération de 2009 prévoit que ce matériel doit faire l’objet
d’une facturation et que le bénéficiaire
doit s’acquitter d’une caution.
Or, aucune régie de
recettes n’a été créée pour assurer l’encaissement des cautions et des locations. L
a
commune a confirmé qu
’
aucun encaissement
n’a été réalisé
depuis sa prise de fonctions
en 2019. L
’ordonnateur a communi
qué des pièces attestant de recettes perçues à cet égard
durant le premier semestre 2024 à la suite des travaux de la chambre.
La centralisation des responsabilités au sein de ce service pose également
question. Le chef du service est le seul à assurer
l’
attribution des chapiteaux et matériels
aux particuliers. Il gère également seuls les règlements de consultation et les rapports
d’analyse des marchés d’évènementiel. C’est également lui qui effectue
le choix des
87
Conventions transmises par la commune.
COMMUNE DE KOUROU
66
entreprises et des prestations dans le cadre des dépenses hors marché, parfois sans
respects des règles fondamentales de transparence et de mise en concurrence. La forte
centralisation des processus et des responsabilités ne favorise pas la transparence et la
lutte contre les conflits
d’intérêt.
C
ompte tenu de l’ampleur
exceptionnelle des dépenses engagées en matière
d’organisation d’
événements comme en témoigne les coûts estimés par la chambre à
450 000 euros de la seule fête de la plage, la commune doit structurer les missions de son
service et maîtriser ce type de dépenses.
4.3
La commune est également exposée à des risques de conflits
d’intérêt
en matière d’urbanisme
Dans une commune dont la superficie est vingt-trois fois celle de Paris et qui
connaît une forte urbanisation, les enjeux fonciers sont cruciaux.
Par ailleurs, la collectivité
se doit d’optimiser
ses ressources fiscales. Or, le
produit fiscal local
est plus faible qu’attendu.
La commune est équipée d
’un
logiciel (Olfea4)
qui lui permet d’
identifier, sur
toute la zone agglomérée, toutes les constructions bâties. Le service
de l’urbanisme estime
que deux tiers des propriétés situées dans les parcelles allant de PK7 à PK21 ne font pas
l’objet de taxation
. Et ce, alors que les parcelles sont bien remontées dans le logiciel avec
une construction.
La collectivité est donc en mesure d’aider les services de la DRF
iP afin
de
faciliter l’établissement des bases foncières
. Ce qui accroîtrait le produit fiscal. Ces
services fiscaux assurent le suivi permanent des changements relatifs aux propriétés non
bâties et propriétés bâties de chaque commune qu’il s’agisse des constructions nouvelles,
des démolitions, des additions de construction, des changements d’affectation, voire de
rénovations conséquentes.
La première commission communale des impôts directs
88
ne s’est réunie qu’en
décembre 2022. Elle a porté ses vérifications en matière de constructions bâties que sur
une dizaine de propriétés
89
. Bien en deçà des propriétés non déclarées pour la taxe
foncière selon la propre estimation de la commune.
La chambre s’est également intéressé
e
aux conditions d’attribution des terrains de
la commune de Kourou.
88
C’est une commission consultative. En cas de désaccord entre l’administration et
celle-ci, les
évaluations sont arrêtées par l’administration fiscale
.
89
Compte-rendu de la CCID de décembre 2022.
COMMUNE DE KOUROU
67
Les conflits d’intérêt
Conformément à la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence
de la vie publique, «
constitue un conflit
d’intérêts toute situation d’interférence entre un
intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître
influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction
».
La charte de l’élu local, figurant à
l’article L.
1111-1-1 du CGCT, dispose que
«
dans l'exercice de son mandat, l'élu local poursuit le seul intérêt général, à l'exclusion
de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt
particulier
» et qu’il «
veille à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit
d'intérêts. Lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à
l'organe délibérant dont il est membre, l'élu local s'engage à les faire connaître avant le
débat et le vote
».
Par ailleurs, l’article L.
2131-11 du même code prévoit que «
sont illégales les
délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à
l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires
».
Afin d’éviter une prise illégale d’intérêts, les élus doivent s’abstenir de prendre
part à toute décision de l’organe délibérant, de manière directe ou par procuration, au
bénéfice de la personne ou de la structure avec laquelle ils ont un intérêt. Ils doivent
égale
ment quitter physiquement la salle tant au moment de la délibération qu’à celui du
vote. Ces éléments doivent être mentionnés au procès-verbal de la séance. Ils ne doivent
pas prendre part aux travaux préparatoires de cette décision. Pour les exécutifs et les
bénéficiaires de délégations de signature des mécanismes de déport sont prévus aux
articles 5 et 6 du décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014. Pour le maire, dans le cas où ses
intérêts se trouvent en contradiction avec ceux de la commune pour une opération,
l’article L.
2122-26 du CGCT prévoit que le conseil municipal désigne un autre de ses
membres pour représenter la commune soit en justice, soit dans les contrats.
La commune de Kourou acquitte la taxe foncière pour u
ne trentaine d’occupan
ts
de propriétés. Au préalable, ceux-ci font un versement à la collectivité. Toutefois, ces
transactions ne sont pas transmises au service de publication foncière. La commune est
doublement perdante. Elle paye plus de 40 000 euros de taxes foncières annuelles de
propriétés dont elle n’a pas la jouissance et ne perçoit pas de produit fiscal sur
lesdites
propriétés. La commune doit régulariser cette situation sans délai.
L
a chambre s’
est intéressée aux conditions
d’attribution
par la commune de
parcelles sur le très vaste terrain Degrad Saramaca.
La commune n’a pas été en mesure
d’expliquer les critères de choix d’attribution. Elle a indiqué qu’elle allait en définir pour
assurer une plus grande transparence.
Par ailleurs, les attributaires de parcelles dans des zones non constructibles ont
créé des sociétés civiles immobilières (SCI) ou des sociétés à actions simplifiées (SAS)
ayant pour objet la promotion immobilière et/ou la location touristique
90
. La commune
indique qu’
elle n
’a pas pu effectuer de contrôle
a posteriori
mais souhaite désormais
inscrire une clause dans les futurs actes de cession.
90
Liste des attributaires communiquée par le service de l’urbanisme
COMMUNE DE KOUROU
68
Concernant la prévention des conflits d’intérêt,
la commune estime
qu’
à
l’exception
de la commission urbanisme et foncier en présence de la majorité et de
l'opposition (permettant de veiller à la neutralité des décisions)
, il n’existe pas d’autres
mécanismes de prévention.
L’un des dossiers d’attribution de permis de construire illustre bien les risques de
conflits d’intérêt.
Le pétitionnaire, la société X., dont le gérant est M.Y. a effectué une
demande d’urbanisme
le 17 novembre 2021 auprès des services de la ville. En dépit de
l’avis défavorable de deux services de l’Etat
, il a obtenu son autorisation tacite
91
.
Interrogée, la commune indique avoir suivi initialement les avis de ces deux
commissions et avoir rédigé un arrêté de refus de permis de construire soumis à la
signature du maire dans le délai prévu par le code de l'urbanisme. Le document n
’
a pas
été retourné signé à l’échéance
du délai d'instruction. Puis, le pétitionnaire a formulé la
demande de permis tacite. À la suite de cela, le 11 mai 2022, la commune a délivré un
certificat de non-opposition tacite à permis tacite
.
Pour la commune,
« une aide à la décision est proposée par la direction de
l'urbanisme lors des commissions afin de rappeler les enjeux et les risques, toutefois les
décisions sont prises par les élus. »
La commune doit formaliser ce processus de conseil
et soumettre la cession d’une parcelle à une déclaration d’intérêt préalable.
Dans ce contexte, le fait qu’aucune démarche de prévention des conflits d’intérêts
n’ait été élaborée est à souligner.
Bien que non obligatoir
e, aucune déclaration d’intérêts n’est produite par les élus.
La haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) encourage les
collectivités à tenir à jour un registre recensant les organismes extérieurs dans lesquels
les élus représentent la collectivité et/
ou les responsabilités associatives qu’ils exercent.
Au regard des dispositions précitées, la chambre considère que la commune de
Kourou se trouve dans une zone de risque liée aux enjeux fonciers et immobiliers,
particulièrement importants au regard de sa taille.
4.4
Les refus du comptable de prendre en charge certains frais de
voyage et de représentation
En application des dispositions du décret n° 2007-23 du 5 janvier 2007 modifiant
le décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001, et fixant les conditions et les modalités de
règlement des frais occasionnés par les déplacements des personnels des collectivités
locales,
«les frais de transport et d’hébergement des agents doivent répondre au souci
91
Le premier avis défavorable en date du 6 janvier 2022 émane de la commission départementale
de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers -CDPENAF. Le second provient de la « sous-
commission départementale d’accessibilité recevant le public
». En séance du 11 mars 2022, la commission
motive son avis défavorable.
COMMUNE DE KOUROU
69
premier de retenir le moyen de transport au tarif le
moins onéreux et lorsque l’intérêt du
service l’exige, le moyen le plus adapté à la nature du déplacement peut être retenu».
Dans son avis budgétaire en 2020, la chambre indiquait à ce sujet que :
«
L’état
des finances de la commune n’est pas amélioré par
la succession de dépenses somptuaires
ou irrégulières qui, pour la plupart, se concluent par des protocoles transactionnels,
système de contournement des règles de la dépense publique et/ou de la commande
publique »
92
.
Le comptable public, alors en poste,
a été conduit à refuser plus d’une trentaine
de mandats de frais de déplacements
93
, pour non-conformité aux dispositions du décret
n° 2007-
23 et en l’absence de mandats spéciaux
94
.
Face à cette situation, la commune a opté pour des protocoles transactionnels avec
ses fournisseurs. Ainsi, le 28 juillet 2020
95
, huit protocoles ont été adoptés par voie
délibérative pour un ensemble de mandats représentant un montant total de près de
400 000 euros dû à sept entreprises pour des prestations effectuées en 2019.
Le préfet de Guyane a déféré au tribunal administratif une de ces délibérations
(n° 54-2020/K) portant sur le montant le plus élevé. La commune a ensuite été déboutée
par c
e tribunal dans le cadre d’une procédure contentieuse engagée par la société qui
n’était
pas payée
96
.
Selon le jugement précité, il
« ressort des pièces du dossier que la délibération
attaquée a pour objet le versement à la société Atlas Voyages Guyane d'une somme de
184 655,48 euros, en contrepartie d'une part de services de transports et d'hébergements
de plusieurs agents et élus en 2019, et d'autre part d'une renonciation par avance du
prestataire à ester en justice. D'une part, en ce qui concerne les élus, ainsi que le soutient
le préfet de la Guyane, les frais ainsi facturés ne sont justifiés par aucune délibération
du conseil municipal les autorisant. D'autre part, ainsi que le soutient également le préfet
de la Guyane, en ce qui concerne les agents de la commune, les factures excèdent les
plafonds prévus par les dispositions précitées du décret et de l'arrêté du 3 juillet 2006 »
.
En l’absence de règlement,
le maire de Kourou a exercé son pouvoir de réquisition
du comptable pour payer la société X. à hauteur de 184 655
euros, sur la base d’une
délibération annulée par le tribunal administratif. Par ailleurs, il a procédé ainsi à quatre
autres occasions pour des frais de mission : Société A., Société B., Société C., Société D.
Le montant global dépasse les 400 000 euros.
La c
hambre n’a pas relevé de telles irrégularités pour les années 2022 et 2023.
92
A titre d’exemple
: voyages à hauteur de 1 630 euros pour 5 nuits en janvier 2019, le 28 juillet
2020 ou un voyage de 4 jours en région toulousaine pour 5 325 euros pour une personne en juin 2019 selon
une facture de la société X.
93
Le mandat spécial aurait pu déroger au montant fixé par la délibération cadre de fin octobre
2008 de la municipalité relative aux frais de mission des élus limités à 105,25 euros par jour.
94
Cf. courriel du comptable public
95
Délibération n° 54-2020/ MK
96
TA de Guyane, 13 avril 2023, 2100563.
COMMUNE DE KOUROU
70
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE _________________
Les conditions dans lesquelles la commune soutient le tissu associatif, gère son
patrimoine foncier
et engage des dépenses dans le domaine de l’événementiel
sont
irrégulières. Elles peuvent
l’exposer
à de graves risques juridiques.
Le versement des subventions n’est pas transparent. Il ne respecte pas le cadre légal
et réglementaire. L’emploi de
ces subventions
par les associations n’est pas contrôlé. Elles
ne produisent pas de comptes rendus financiers
pour celles qui bénéficient d’un concours
supérieur à 23 000 euros.
Sans transparence et dans des conditions qui soulèvent de nombreuses
interrogations, la commune attribue son foncier en dehors de tout cadre formel. Elle ne
cherche pas à le valoriser pour augmenter ses ressources.
Le maire
réquisitionne le comptable pour le paiement d’importants frais de voyages
et de séjour.
Sur la base d’une délibération annulée par le tribunal administratif,
l’ordonnateur a utilisé son pouvoir de réquisition du comptable pour obtenir le règlement
d
’un voyagiste
à hauteur de 184 655 euros.
La commune doit
s’organiser et
prendre les mesures nécessaires à la prévention
des conflits d’intérêt.
________________________________________________________________________
COMMUNE DE KOUROU
71
Annexe n° 1.
Glossaire
AFD
Agence française de développement
AFL
Agence France locale
BFR
Besoin en fonds de roulement
BP
Budget primitif
CAF
Capacité d’autofinancement
CDG
Centre de gestion
CGI
Code des impôts
CGTC
Code général des collectivités territoriales
CHSCT
Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail
CLECT
Commission locale d’évaluation des charges transférées
CRC
Chambre régionale des comptes
CTP
Comité technique paritaire
DGFIP
Direction générale des finances publiques
DGS
Direction générale des services
DUER
Document unique d’évaluation des risques professionnels
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
FCTVA
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
IAT
Indemnité d’administration et de technicité
IFSE
Indemnité de fonction, de sujétion et d’expertise
IFTS
Indemnité forfaitaire de travaux supplémentaires
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
NOTRE
Nouvelle organisation territoriale de la République
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel
RTT
Réduction du temps de travail
SIVOM
Syndicat intercommunal à vocation multiple
SPANC
Service public d’assainissement non collectif
TEOM
Taxe d’enlèvement des ordures ménagères
COMMUNE DE KOUROU
72
Chambre régionale des comptes de Guyane
Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D
–
CS 18111
97181 LES ABYMES CEDEX
Adresse mél. antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crtc-antilles-guyane