L’ACTION
DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES
EN FAVEUR DE L’ACCUEIL
DU JEUNE ENFANT,
EN BOURGOGNE-
FRANCHE-COMTÉ
Rapport thématique régional
Octobre 2024
et ses réponses
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
L’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT : UNE OFFRE IMPORTANTE,
FINANCEE PAR L’ARGENT PUBLIC
ET QUI REPOSE LARGEMENT
SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
..................................................
9
1.1
En France, l’offre proposée aux familles est élevée et repose
essentiellement sur deux modes d’accueil
..........................................................
9
1.2
L’accueil du jeune enfant peut être assuré en structure publique ou
privée, mais il est essentiellement financé par de l’argent public
....................
10
1.3
L’organisation de l’accueil repose largement sur les collectivités
territoriales
........................................................................................................
11
2
EN BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE, L’OFFRE D’ACCUEIL DU
JEUNE ENFANT EST ELEVEE, MAIS PRESENTE DE FORTES
DISPARITES
.........................................................................................................
14
2.1
Un nombre de places globalement élevé, majoritairement en accueil
individuel
..........................................................................................................
14
2.2
Une offre d’accueil présentant de fortes inégalités spatiales
...........................
16
2.3
Une offre d’accueil qui se maintient, dans un contexte de baisse du
nombre d’enfants de moins de trois ans
...........................................................
19
3
MALGRE SES LIMITES, L’ACTION DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES EST AU COEUR DE LA POLITIQUE DE
L’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT
......................................................................
22
3.1
Une planification de l’offre en cours de structuration, pour plus
d’efficacité
........................................................................................................
22
3.1.1
Une amélioration notable à l’échelle départementale
.............................
22
3.1.2
Une articulation encore insuffisante, entre l’échelle communale et
intercommunale
.......................................................................................
25
3.2
Les collectivités n’utilisent pas encore pleinement les leviers leur
permettant de contrer l’érosion de l’accueil individuel
....................................
27
3.3
Les collectivités consacrent des moyens importants au développement
des crèches, mais les résultats restent inégaux en termes d’accessibilité
.........
30
3.3.1
Le développement et la gestion des crèches publiques : premier
mode d’intervention des collectivités, fortement mobilisateur de
moyens
....................................................................................................
30
3.3.2
Une accessibilité des crèches publiques qui prend bien en compte
un objectif social, mais qui peine à satisfaire tous les usagers
................
32
4
3.4
La qualité de l’accueil du jeune enfant : un enjeu prioritaire, contraint
par le manque d’attractivité des métiers de la petite enfance
...........................
35
3.4.1
Un accompagnement des parents à renforcer
..........................................
36
3.4.2
La qualité de l’accueil des enfants est confrontée aux difficultés de
recrutement des professionnels de la petite enfance
...............................
39
3.4.2.1
La qualité de l’accueil est conditionnée par la disponibilité d’équipes de
professionnels diplômés
.........................................................................................
39
3.4.2.2
Le suivi et le contrôle de la qualité d’accueil doivent être confortés
......................
42
ANNEXES
......................................................................................................................
45
Annexe n° 1. Collectivités et organismes contrôlées par la chambre
....................
46
Annexe n° 2. Exemple de l’arbre des objectifs du SDSF de la Côte d’Or
.............
47
Annexe n° 3.
Exemples de fiches actions du SDSF du Doubs
.............................
48
Annexe n° 4. Principales caractéristiques de l’accueil individuel du jeune
enfant (source : RPT accueil du jeune enfant)
.................................................
49
Annexe n° 5. Les mécanismes de financement des crèches PSU par la CAF
........
51
Annexe n° 6. Taux de couverture global des départements de la région
Bourgogne-Franche-Comté en 2021
................................................................
52
Annexe n° 7. Taux de couverture en accueil collectif des départements de la
région Bourgogne-Franche-Comté
...................................................................
60
Annexe n° 8. Charte nationale d’accueil du jeune enfant
......................................
68
Annexe n° 9. Glossaire
...........................................................................................
69
REPONSES
....................................................................................................................
71
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La prise en charge des enfants de moins de 3 ans relève en France d’une
pluralité d’acteurs et de dispositifs publics ou privés, essentiellement financés
par de l’argent public. Les collectivités territoriales y jouent un rôle essentiel,
dans le financement et surtout dans la mise en œuvre opérationnelle de
l’accueil
En 2022, 1,3 million de places d’accueil, aidées et encadrées par les pouvoirs publics
(accueil formel) étaient proposées en France aux 2,2 millions d’enfants de moins de trois ans,
soit
environ 59 places pour 100 enfants.
Par ailleurs, 11 % des parents étaient indemnisés par
la prestation partagée d'éducation de l'enfant (Prepare) et près de 30 % de l’ensemble des
parents ne bénéficiaient ni de place d’accueil, ni d’aide.
L’offre proposée aux familles repose essentiellement sur deux modes d’accueil.
Les
assistantes maternelles
, agréées par la protection maternelle et infantile et salariées des
parents, qui peuvent accueillir chacune jusqu’à quatre enfants :
elles proposent plus de la
moitié des places d’accueil formel, avec près de
52 % des places
, mais leur offre est en net
recul depuis 2013.
Et les structures d’accueil collectif (crèches)
, dont le nombre a augmenté
d’un quart depuis 2013 :
elles
proposent près de 38 % des places d’accueil formel
.
Le
financement des crèches est assuré majoritairement par la branche famille de
la sécurité sociale
, à travers les caisses d’allocation familiales (CAF). Mais les concours
financiers des CAF additionnés à la participation financière des familles sont plafonnés aux
deux tiers de leur coût de revient.
Les crèches doivent donc
obtenir un financement
complémentaire qui provient le plus souvent de subventions communales, quand la crèche
est gérée par la commune ou par une association
, ce qui correspond au cas de figure le plus
répandu, ou du versement d’employeurs en contrepartie de la réservation de berceaux, quand
les crèches sont gérées par des entreprises du secteur marchand.
La situation de la région Bourgogne-Franche-Comté reproduit, en les
amplifiant, les caractéristiques nationales de l’accueil du jeune enfant : un
niveau élevé de l’offre, des inégalités spatiales entre départements et entre
territoires urbains et ruraux
La région Bourgogne-Franche-Comté bénéficie d’un niveau d’accueil
des enfants
de moins de trois ans
nettement plus élevé que la moyenne nationale, avec 67 places pour
100 enfants
, globalement constant sur la période 2017-2021 contrôlée par la chambre. Cette
situation favorable est principalement due à un niveau important d’offre d’accueil individuel,
par les assistantes maternelles.
Cette prédominance de l’accueil individuel constitue pour l’offre d’accueil régional
autant un atout qu’un risque, en raison de la forte baisse du nombre places proposées par les
assistantes maternelles, notamment du fait de leur départ massif à la retraite. Ce sont ainsi
5 000
places qui ont été perdues ces cinq dernières années
.
L’offre d’accueil collectif
, par les
crèches, qui connaît en Bourgogne-Franche-Comté comme au niveau national un certain
6
dynamisme
, ne pourra pas compenser la baisse de l’accueil individuel attendue d’ici 2030.
Car
50 % des assistantes maternelles vont partir en retraite entre 2023 et 2030 et seule une partie
d’entre elles sera remplacée.
Dans ce contexte, les
inégalités importantes dans le niveau de l’offre d’accueil
qui
existent
entre les huit départements de la région et,
au sein de chacun d’entre eux,
entre
territoires à dominantes urbaines
(où les places en crèches sont nettement plus nombreuses
et progressent, notamment sous l’effet du développement des micro-crèches privée)
et rurales
(où l’accueil individuel est sauf exception très dominant),
sont destinées à se creuser
.
Ces
inégalités spatiales se doublent d’inégalités sociales
, dans la mesure où les restes à charge
pour les familles diffèrent selon les modes d’accueil : les crèches qui appliquent le barème
national de la Caisse nationale d’allocations familiales (Cnaf) en contrepartie de ses
financements sont, pour les familles les moins aisées, plus accessibles que les assistantes
maternelles ou les crèches privées lucratives.
Sans être financièrement prépondérante, l’action des collectivités
territoriales est au cœur de la politique d’accueil du jeune enfant : les
contrôles de la chambre régionale Bourgogne-Franche-Comté illustrent
leurs initiatives pour mieux répondre aux besoins des familles et mettent en
évidence les limites de leur action
Les
moyens à disposition des collectivités territoriales
pour agir et adapter l’offre
d’accueil à l’évolution des besoins des familles et des enfants
sont structurants
, aussi bien
pour l’organisation de l’offre d’accueil des enfants de moins de trois ans, que pour sa gestion.
Les départements ont la charge, aux côtés des CAF, de l’autorisation et du contrôle de la qualité
de l’offre ; les communes ou leur EPCI créent des places de crèches et en assurent la gestion ;
elles jouent aussi un rôle important d’information et d’accompagnement des parents et des
assistantes maternelles du territoire, dans le cadre des réseaux petite enfance.
Avec la
généralisation des schémas départementaux des services aux familles
(SDSF) à partir de 2022, la coordination des actions en faveur de la petite enfance a
progressé
. Chaque département dispose désormais d’un état des lieux partagé et identifie des
actions prioritaires à mener. Sans être prescriptifs, les SDSF constituent néanmoins un cadre de
référence pour les politiques communales et les plus détaillés d’entre eux peuvent avoir un effet
d’entrainement sur le développement de l’accueil du jeune enfant.
Pour autant, la
coordination des actions à l’échelle intercommunale, pourtant promue par les CAF dans
le cadre de leur conventions globales territoriales, n’est pas systématique, ce qui peut être
problématique
. Car une vision des besoins à l’échelle des bassins de vie, prenant en compte
les dynamiques de déplacement domicile-travail est en effet à même d’apporter les réponses les
plus adaptées à ces besoins. Ainsi, dans les deux grands pôles urbains de Bourgogne-Franche-
Comté (
Besançon et Dijon), l’exercice de la compétence petite enfance reste strictement
communal
, tandis que dans les territoires à dominante rurale, la politique d’accueil du jeune
enfant reste inégalement intégrée.
Confrontées à une forte érosion de l’accueil individuel
, alors qu’il représente toujours
une part importante de l’offre d’accueil, toutes les
collectivités territoriales de la région ne se
sont pas emparées pleinement de tous les leviers
à leur disposition pour favoriser l’exercice
professionnel des assistante maternelles, comme l’illustre le maillage encore incomplet des
relais petite enfance, leur investissement variable dans l’accompagnement des assistantes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
7
maternelles, ou le nombre encore modeste des maisons d’assistantes maternelles (MAM).
Certaines
initiatives intéressantes prises dans ce domaine, à l’image de l’incubateur de
MAM
du Grand Chalon, font exception.
En matière de gestion des crèches, les
exemples de Besançon, de Dijon ou du
Grand Chalon
, montrent comment ces collectivités
parviennent à proposer une offre élevée
d’accueil collectif,
financièrement accessible aux familles les plus modestes, tout en mettant
en évidence l’importance des moyens financiers et humains à déployer pour y parvenir.
Cet
engagement financier constitue un frein pour des collectivités ne disposant pas du même
potentiel financier
. Malgré les dispositifs d’accompagnement financier des CAF, l’accès des
usagers ayant des besoins spécifiques (parents en insertion, enfants porteurs de handicap,
parents ayant des horaires de travail atypiques) reste par ailleurs souvent insuffisamment pris
en compte au titre de l’accueil du jeune enfant.
La qualité de l’accueil du jeune enfant et l’accompagnement des parents sont une
préoccupation de l’ensemble des collectivités gestionnaires de crèches.
L’accompagnement
des parents primo-accédants au service progresse
à la faveur de la diversification des
canaux d’information, de la structuration des procédures d’attribution de places
et du
développement de lieux de soutien à la parentalité.
La recherche
d’une simplification du
traitement des demandes, par la mise en place de guichets uniques (rôle que certains relais petite
enfance jouent déjà) et celle
d’une plus grande transparence dans les règles d’attribution
des places, permettraient de continuer à faire progresser cet accompagnement.
Dans les collectivités qu’elle a auditées, la chambre régionale a relevé que
l’accueil
offert aux jeunes enfants profitait d’une meilleure prise en compte de leurs besoins
,
déclinée à travers la mise en place de multiples activités, et d’une attention à la
professionnalisation et aux conditions de travail des personnels.
Cette évolution qui répond
aux objectifs de la charte nationale d’accueil du jeune enfant, se heurte cependant au
manque d’attractivité et aux difficultés de recrutement des métiers
du secteur de la petite
enfance, auxquelles les collectivités arrivent inégalement à faire face, en fonction de leur taille
et de leurs moyens.
Les
contrôles
assurés par les services de protection maternelle et infantile des
départements
constituent une condition essentielle
pour
s’assurer de la sécurité des enfants
pris en charge et de la prise en compte effective de la qualité
dans l’accueil tant dans les
crèches que par les assistantes maternelles. Les procédures d’examen préalable à l’exercice sont
satisfaisantes, au regard des dispositifs de contrôle dont la chambre a pris connaissance dans le
cadre de ses contrôles (départements du Doubs et de la Nièvre). Mais les services
départementaux rencontrés par la chambre s’accordent sur la
nécessité d’augmenter la
fréquence des visites de contrôles
. Indépendamment de ces contrôles extérieurs, les
collectivités et les structures gestionnaires de crèches ont une responsabilité première pour
garantir le respect des règles de sécurité et de qualité de l’accueil des jeunes enfants et doivent
elles-mêmes déployer des contrôles réguliers des entreprises ou associations lorsqu’elles
délèguent la gestion de places d’accueil.
8
INTRODUCTION
Onze ans après son précédent rapport sur « L’accueil des enfants de moins de trois ans :
une politique ambitieuse, des priorités à mieux cibler », la Cour des Comptes a réalisé, en lien
avec plusieurs chambres régionales des comptes, une évaluation de la politique publique
d’accueil du jeune enfant.
Dans le rapport thématique issu de cette évaluation à paraître en décembre 2024, les
juridictions financières se sont attachées à répondre aux trois questions évaluatives suivantes :
la politique d’accueil du jeune enfant permet-elle la création d'une offre adaptée, de qualité et
équilibrée entre les territoires ? Les dispositifs de financement public permettent-ils d’assurer
une offre financièrement accessible à toutes les familles, dans le respect des contraintes
financières des acteurs publics ? L’accueil formel permet-il de concilier la vie professionnelle
et la vie familiale ?
Dans le cadre de cette enquête, la chambre régionale Bourgogne-Franche-Comté a
contrôlé la gestion de six collectivités territoriales exerçant la compétence « petite enfance »
dans six des huit département de la région, et de deux organismes gestionnaires de crèche. Elle
a également organisé, conjointement avec la Cour des comptes, un atelier mobilisant tous les
acteurs de la petite enfance dans le département de la Nièvre.
Le présent rapport dresse une synthèse des principales observations formulées par la
chambre régionale à l’occasion de ces contrôles, en s’appuyant sur les huit rapports que la
chambre régionale a rendu publics en 2023 et 2024. Il offre une illustration des constats du
rapport public thématique de la Cour des comptes, en mettant en évidence à la fois des bonnes
pratiques, mais également des contraintes et limites de l’action des collectivités territoriales en
faveur de l’accueil des jeunes enfants.
Pour disposer d’une vue d’ensemble des caractéristiques de l’accueil du jeune enfant à
l’échelle de l’ensemble de la Bourgogne-Franche-Comté, la chambre régionale s’est également
appuyée sur des données produites et ouvertes au public par les caisses d’allocations familiales,
l’Insee et la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES)
des ministères sanitaires et sociaux.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
9
1
L’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT : UNE OFFRE
IMPORTANTE, FINANCEE PAR L’ARGENT PUBLIC
ET QUI REPOSE LARGEMENT SUR LES COLLECTIVITES
TERRITORIALES
L
a politique publique d’accueil du jeune enfan
t comprend l’ensemble des actions
déployées par les acteurs publics, pour développer des solutions d’accueil en faveur des enfants
de moins de trois ans, avant l’âge de la scolarité obligatoire.
Elle consiste en des
incitations financières aux familles pour solvabiliser des
solutions de garde individuelle
(accueil de l’enfant par une assistante maternelle, ou prise en
charge de l’enfant au domicile des parents) ou pour permettre aux parents cessant totalement
ou partiellement leur activité professionnelle de s’occuper de leur enfant.
Elle consiste, par
ailleurs, en la gestion des établissements d’accueil du jeune enfant
(crèche, halte-garderie,
multi-accueil) par des collectivités territoriales, associations ou entreprises de crèches, que les
caisses d’allocations
familiales soutiennent financièrement afin de limiter le poids budgétaire
pour les familles.
De nombreux acteurs publics et privés interviennent dans l’accueil des jeunes enfants,
qui est un marché concurrentiel encadré et largement financé par la puissance publique. A côté
des caisses d’allocations familiales, principaux financeurs de l’accueil du jeune enfant, les
collectivités territoriales jouent un rôle central
dans la régulation de l’offre d’accueil
(les
départements)
et dans sa mise en œuvre opérationnelle
(les communes et EPCI).
Les objectifs assignés à cette politique publique sont nombreux,
mais peu
hiérarchisés et ils ont évolué dans le temps. Parmi ces objectifs figurent la
conciliation entre
vie familiale et vie professionnelle
et le
libre choix
laissé aux parents entre les modes de
garde. Celui du
soutien à la natalité
et celui de
la qualité de l’accueil des enfants
, ont été
récemment rehaussés au rang de priorités, pour diverses raisons (volonté de « réarmement
démographique » face à la baisse des naissances ; consensus sur les bénéfices d’une
sociabilisation précoce avant le début de la scolarité obligatoire ; difficultés de recrutement de
professionnels ; rapports mettant en évidence des cas de maltraitance des enfants accueillis).
1.1
En France, l’offre proposée aux familles est élevée et repose
essentiellement sur deux modes d’accueil
L’accueil dit « formel », par opposition avec la garde de l’enfant dans le giron familial,
regroupe l’ensemble des places d’accueil encadrées et aidées financièrement par les pouvoirs
publics définies à l’article L.214-1-1 du code de l’action sociale et des familles, soit : l’accueil
dit « individuel » par une assistante maternelle, l’accueil collectif dans un établissement
d’accueil du jeune enfant (crèche, halte-garderie, multi-accueil), la garde par un salarié à
domicile et la préscolarisation des enfants avant l’âge de trois ans.
En France, début 2022, 1,3 millions de places d’accueil formel étaient proposées à 2,2
millions d’enfants de moins de trois ans, soit un taux
de couverture supérieur à 59 places
10
pour 100 enfants
1
, comparativement élevé par rapport à la moyenne européenne
. Par
ailleurs, 11 % des parents étaient indemnisés par la prestation partagée d'éducation de l'enfant
(Prepare) et près de 30 % de l’ensemble des parents ne bénéficiaient ni de place d’accueil, ni
d’aide.
Les
assistantes maternelles
, agréées par la protection maternelle et infantile et salariées
des parents, peuvent accueillir chacune jusqu’à quatre enfants.
Elles proposaient plus de la
moitié des places d’accueil formel, avec
près de 52 % des places
,
mais leur offre est en net
recul depuis 2013
.
Les crèches comptent jusqu’à 12 places en micro-crèche et parfois plus de 60 places
dans les plus importantes. Le
nombre de leurs places a augmenté d’un quart depuis 2013
,
jusqu’à pr
op
oser aujourd’hui près de 38 % des places d’accueil formel
.
Les crèches en contrat avec la CAF, dont le financement cumulé par la CAF et les
familles est plafonné aux deux tiers de leur coût de revient, doivent obtenir un financement
complémentaire pour équilibrer leurs comptes. Celui-ci provient soit d’une subvention
communale, quand la crèche est gérée par la commune ou par une association, soit du versement
d’employeurs en contrepartie de la réservation de berceaux, quand les crèches sont gérées par
des entreprises du secteur marchand (voir en annexe n°5 les mécanismes de financement de
prestation de service unique de la CAF).
Les crèches qui ne sont pas en contrat avec la CAF sont, soit des crèches d’entreprises
(rares en région Bourgogne-Franche-Comté), soit des « micro-crèches » beaucoup plus
nombreuses, dont le tarif facturé aux familles est libre mais plafonné à 10 € par heure. Les
parents bénéficient alors du complément du mode de garde (CMG). Les entreprises peuvent
également réserver des places en crèche pour leurs salariés, moyennant versement d’un forfait
à la crèche.
La garde à domicile, stable à moins de 3 % des enfants de moins de trois ans
et la
préscolarisation, destinée aux enfants de moins de trois ans, en fort recul avec moins de 4 %
des places formelles, restent des solutions complémentaires. La préscolarisation peut, encore
représenter une offre d’accueil importante dans certains départements (avec près de 9 % de
l’offre
dans la Nièvre
par exemple) ou dans certaines communes de la région (à
Saint-Claude
,
les taux de scolarisation en très petite section restent très supérieurs aux taux nationaux, avec
32 % des enfants de moins de trois ans en 2022 contre moins de 10 % en moyenne nationale).
1.2
L’accueil du jeune enfant peut être assuré en structure publique ou
privée, mais il est essentiellement financé par de l’argent public
La mise en œuvre de cette politique publique repose sur des financements publics
croisés des CAF
2
, qui jouent un rôle central par la voie d’incitations financières, et des
collectivités territoriales, auxquels s’ajoute une contribution des familles et parfois des
1
Le taux de couverture est égal au nombre de places d’accueil formel (c’est-à-dire aidées ou gérées par la puissance
publique), offertes sur un territoire donné pour 100 enfants de moins de trois ans.
2
Au niveau national, les objectifs pluriannuels de gestion, les moyens de fonctionnement dont les organismes
disposent pour les atteindre et les actions mises en œuvre sont fixés dans une convention d’objectifs et de gestion signée entre
l’Etat et la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
11
employeurs. Les
financements publics ont totalisé 16,1 Md€ en 2022 et représenté près de
90 % du total des dépenses en faveur de l’accueil du jeune enfant
. Ces financements sont
répartis entre la branche famille de la sécurité sociale (59,5 % de l’ensemble des dépenses
publiques et privées) et
les collectivités territoriales (17 %),
et l’État (13 %). La contribution
financière des familles (tarif d’accès aux crèches, rémunérations versées aux assistantes
maternelles) est inférieure à 8 % et celle des employeurs (achat de places dans des crèches,
financement de crèches d’entreprises) inférieure à 3 %.
Le financement des places d’accueil est assuré directement, à travers la prestation de
service unique (PSU) versée par les CAF aux gestionnaires de crèches et la préscolarisation
(financée par l’Education nationale et les communes). Ou bien indirectement, par le versement
d’aides aux familles qui leur facilitent l’accès aux diverses formes d’accueil : le complément
du mode de garde (CMG) allège le reste à charge des parents dont les enfants sont accueillis en
micro-crèche Paje ; des crédits d’impôts financent l’accueil à domicile et le reste à charge des
autres modes d’accueil ; la prestation partagée d’éducation de l’enfant (Prepare) indemnise les
parents qui ont cessé partiellement ou complètement leur activité professionnelle pour
s’occuper de leur enfant.
1.3
L’organisation de l’accueil repose largement sur les collectivités
territoriales
La politique de la petite enfance, et notamment la création de solutions d’accueil pour
les jeunes enfants,
repose sur une pluralité d’acteurs interdépendants
. Elle concerne à la
fois l’État, la branche famille de la sécurité sociale à travers les caisses d’allocations familiales
(Caf) et les collectivités territoriales (communes, intercommunalités, départements, régions),
sans qu’un chef de file ne soit désigné au niveau local. Le
schéma ci-dessous
illustre la
complexité du paysage institutionnel
de l’organisation de l’accueil des jeunes enfants et les
champs d’intervention de chaque strate de collectivités territoriales, prévus par la
réglementation.
L’absence de compétence obligatoire en matière d’accueil du jeune enfant a conduit à
un déploiement des politiques de la petite enfance contrasté selon les territoires. Cependant, de
nombreuses communes ont fait le choix de soutenir l’offre d’accueil du jeune enfant,
conscientes de son apport au service de l’attractivité de leur territoire : elles gèrent des crèches
municipales, cofinancent des crèches associatives et peuvent faciliter la création de maisons
d’assistantes maternelles et soutenir les relais petite enfance (
voir infra au § 3.2 et 3.3
)
Malgré les limites de l’organisation institutionnelle actuelle et du cadre d’exercice de la
compétence par les collectivités territoriales (voir § 3.1), l’action de ces dernières n’en reste pas
moins essentielle.
La mise en œuvre opérationnelle de l’accueil collectif repose largement
sur les collectivités territoriales
: les communes et leur EPCI gèrent directement 53 % des
établissements et services d’accueil du jeune enfant et financent par ailleurs de crèches
associatives qui représentent quelque 21 % de l’accueil collectif ; les autres crèches sont gérées
par des structures privées à but lucratif.
12
Schéma n° 1 :
Les acteurs publics locaux de la petite enfance et leurs compétences.
Source : Chambre régionale des comptes BFC
La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 confère aux communes un certain nombre
d’obligations et crée un service public de la petite enfance, sans en changer toutefois
radicalement les règles d’organisation et de financement.
Désignées « autorités organisatrices » en matière de petite enfance à partir du 1
er
janvier
2025, les communes doivent recenser les besoins des enfants âgés de moins de trois ans et de
leurs familles en matière de services aux familles, informer et accompagner les familles,
planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d'accueil et en
soutenir la qualité.
Cette compétence, toutefois, n’est obligatoire que pour les communes de plus de
3 500 habitants
et seules les communes de plus de 10 000 habitants ont l’obligation de mettre
en place un relais petite enfance. Par ailleurs, pour réguler l’évolution de l’offre, seuls les maires
A l’échelle
régionale
A l’échelle
départementale
A l’échelle du bloc communal
Conseil régional :
- Schéma régional des
formations sanitaires et
sociales : carte des formations,
capacités d'accueil,
financements des organismes
de formations et de bourses ;
- Orientation professionnelle :
connaissance des métiers,
accompagnement, actions sur
les métiers en tension.
Conseil départemental :
- Agrément et contrôle des
EAJE
et
des
assistants
maternels ;
- Implication dans la
gouvernance des services aux
familles (Schéma
départemental des services
aux familles) ;
-
Prévention
troubles
du
développement,
enfant
en
danger via la PMI.
Caisse d'allocations
familiales :
- Ingénierie,
- Implication dans la
gouvernance des services aux
familles (Schéma
départemental des services
aux familles, Convention
territoriale globale),
- Accompagnement des
professionnels,
- Financements
EAJE/LAEP/RPE/Assistants
maternels/Parents.
Acteurs de l'emploi publics et
privés : Pôle emploi, Missions
locales, intérim, groupements
d’employeurs, etc.
-
Attractivité
des
métiers,
orientation, accompagnement
et financement de formations.
Communes ou EPCI si compétence transférée :
- Services de proximité d’information des usagers : RPE,
- Services d’accueil des jeunes enfants (Crèches publiques,
réservations de berceaux dans des crèches privées, etc.),
- Services de soutien à la parentalité : actions des centres sociaux,
LAEP, etc.,
- Soutien à l’offre privée associative ou aux assistants maternels.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
13
de communes de plus de 3 500 habitants se voient conférer un pouvoir d’avis préalable à tout
projet de création, d’extension ou de transformation d’un établissement sur leur territoire. Comme
le relève la Cour dans son rapport public thématique, ce seuil de population gagnerait à être
supprimé : les autorités organisatrices, quelle que soit leur taille, devraient
a minima
être
sollicitées pour avis, dans un contexte où elles restent tributaires de l’intervention d’autres acteurs,
sur lesquels elles n’ont aucune autorité fonctionnelle, pour organiser l’accueil du jeune enfant sur
leur territoire.
14
2
EN BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE, L’OFFRE D’ACCUEIL
DU JEUNE ENFANT EST ELEVEE, MAIS PRESENTE DE
FORTES DISPARITES
La situation de la région Bourgogne-Franche-Comté reproduit, en les amplifiant, les
caractéristiques nationales de l’accueil du jeune enfant : un niveau élevé de l’offre d’accueil, et
de fortes inégalités spatiales de l’offre entre départements et entre territoires urbains et ruraux.
2.1
Un nombre de places globalement élevé, majoritairement en accueil
individuel
La région Bourgogne-Franche-Comté
fait partie du trio de tête des régions françaises
en termes du nombre de places d’accueil formel offertes aux enfants de moins de trois ans,
avec
un taux de couverture de 67,7 % en 2021 (
nettement supérieur au taux national qui
s’établissait alors à 59,4 %)
Carte n° 1 :
Taux de couverture régional d’accueil du jeune enfant en 2021
Source : CRC BFC à partir des données Data caf
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
15
L’offre d’accueil formel de la région Bourgogne-Franche-Comté se caractérise par
une prédominance de l’accueil individuel
encore plus marquée qu’au niveau national
,
malgré une perte de vitesse ces dernières années. En BFC, l’importance de l’offre d’accueil
individuel, 45,4 % contre 33,7 % en moyenne nationale, explique le niveau élevé du taux de
couverture global.
A contrario, le niveau régional de l’accueil collectif, avec un taux de couverture de
18,3 % en 2021, est en-deçà de la moyenne nationale (22,3 %),
mais il progresse de près de
trois points sur la période 2017-2021. Ce dynamisme relatif de l’offre d’accueil collectif
compense pour partie la perte de places d’accueil proposées par les assistantes maternelles.
Au total, la capacité d’accueil des enfants de moins de trois ans est globalement stable
dans la région au cours des cinq dernières années.
Graphique n° 1 :
Evolution du taux de couverture régional entre 2017 et 2021
Source : données Data Caf
Dans
l’offre régionale d’accueil collective
, le
nombre de places offertes par les
crèches publiques
dont les tarifs et le fonctionnement sont encadrés par les règles fixées par la
caisse nationale d’allocations familiales
reste très majoritaire
avec une progression du nombre
de places pour 100 enfants de 13,5 à 15,3 depuis 2017 (voir en annexe n°5 les principes de
fonctionnement de la prestation de service unique - PSU). Les établissements privés d’accueil
du jeune enfant proposent un nombre de places modeste mais croissant, avec un taux de
couverture de 3 % en 2021 contre 1,6 % en 2017.
Ces évolutions
cachent des dynamiques très différentes d’un département à l’autre
et des situations disparates entre territoires urbains et territoires à dominante rurale
.
15,2
15,9
16,8
17,3
18,3
47,1
47,3
47,5
45,6
45,4
66,7
67,5
68,6
66,6
67,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2017
2018
2019
2020
2021
Accueil collectif
Accueil individuel
Taux de couverture
16
2.2
Une offre d’accueil présentant de fortes inégalités spatiales
Si en 2021, les départements de la région Bourgogne-Franche-Comté présentaient un
taux de couverture supérieur à la moyenne nationale,
un écart important est constaté entre le
département du Territoire de Belfort où la couverture est la plus faible (59,8 %) et celui
de Saône-et-Loire où la couverture est la meilleure (72,9 %)
.
Carte n° 2 :
Taux de couverture d’accueil du jeune enfant des départements de BFC en 2021
Source : carte réalisée par la CRC à partir des données CAF (site Datacaf).
De même,
l’accueil collectif est inégalement présent sur le territoire régional
. Il est
plus développé en Côte d’Or, avec un taux de couverture supérieur au niveau national, mais en
très retrait dans le département de Haute-Saône.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
17
Graphique n° 2 :
Décomposition départementale des taux de couverture de la région
Bourgogne-Franche-Comté en 2021
Source : CRC d’après données CAF.
A l’échelle infra-départementale, on relève des disparités importantes dans le niveau de
l’offre d’accueil,
entre les territoires à dominante rurale et les territoires à dominante
urbaine.
Ces inégalités sont principalement déterminées par la plus grande concentration
des places d’accueil collectif, qu’elles soient publiques ou privées, dans les aires urbaines
.
Plusieurs raisons expliquent la plus forte concentration du nombre de places d’accueil collectif
dans les aires urbaines.
La première est la
nécessité, pour les collectivités
territoriales compétentes, de
disposer d’une capacité financière
et de moyens humains importants pour financer de
crèches
. Malgré le financement par les CAF, le coût d’une crèche restant à la charge des
collectivités peut être lourd à porter et n’est pas nécessairement à la portée de celles qui ont un
faible potentiel financier (voir § 3.3.2). Les intercommunalités, qui sont les plus à même de
mettre en œuvre une mutualisation de moyens, n’exercent pas toutes, ou alors de manière
partielle, la compétence d’accueil du jeune enfant
3
, ce qui ne favorise pas l’investissement
public local dans le développement de l’accueil collectif.
La nécessité de disposer d’un niveau de demande à même de
solvabiliser une offre
privée d’accueil collectif, beaucoup plus chère,
avec des familles ayant un niveau de revenus
suffisamment élevé,
constitue un deuxième facteur explicatif. Or l’offre d’accueil gérée par des
crèches privées lucratives peut représenter une part parfois importante de l’offre collective
locale, jusqu’à 20 % par exemple à Besançon ou dans le Grand Chalon (et 16 % en moyenne
3
En
20234, 75 % des EPCI exerçaient, au niveau national, une compétence en matière d’accueil du jeune
enfant, dont 53 % exerçant la totalité de la compétence, représentant 23 % de la population légale métropolitaine.
En Bourgogne-Franche-Comté, selon les données de la base Banatic, seul un tiers des EPCI exerceraient cette
compétence.
23,5
18,7
15,2
17,5
12,1
19,0
15,0
17,3
18,3
3,7
3,0
4,8
5,7
3,2
5,7
2,3
5,5
4,0
42,3
44,8
46,4
45,4
56,2
48,2
43,4
37,0
45,3
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
Côte d'Or
Doubs
Jura
Nièvre
Haute Saône
Saône et Loire
Yonne
Territoire de Belfort
Région BFC
Taux de couv EAJE
Taux de couv préscolarisation
Taux de couv accueil individuel
18
régionale) et elle a connu un développement localement important (voir ci-dessous le graphique
n°3),
contribuant à alimenter un développement de l’offre à plusieurs vitesses
.
La carte n°3 ci-après illustre, pour la Saône-et-Loire, cette polarisation relative de l’offre
d’accueil collective dans les aires urbaines (voir également en annexes n°6 et 7 les cartes
présentant la répartition de l’offre d’accueil par EPCI).
Carte n° 3 :
Répartition spatiale de l’offre d’accueil collectif en Saône-et-Loire
Source CRC, d’après données CAF
Le financement, par la PSU, de la grande majorité des crèches génère donc, de
facto, des inégalités entre les familles, particulièrement dans les territoires où il n’existe
pas, ou peu, de crèches PSU
et dans lesquels l’essentiel des places est proposé par les
assistantes maternelles, avec un coût pour les parents nettement plus important.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
19
Schéma n° 2 :
La prise en charge de l’accueil de 100 enfants de moins de 3 ans
Source : CRC BFC, d’après données Onape 2021 - Cas type pour une famille avec un revenu égal à deux fois le
Smic.
Comme la CNAF l’indiquait dans le bilan de son « plan crèches » 2018-2023, conçu
pour permettre un rééquilibrage territorial
, les incitations financières en faveur des territoires
encore peu couverts doivent être améliorées
. En effet même si le plan crèche a permis que
20 %
4
du total des créations de places interviennent dans des territoires dont le potentiel
financier par habitant était inférieur à la moyenne nationale, c’est-à-dire dans les communes
moins aisées
, 80 % des places en crèches PSU ont cependant été créées dans des territoires
dont les collectivités territoriales disposaient de potentiels financiers par habitant égaux
ou supérieurs à la moyenne nationale.
2.3
Une offre d’accueil qui se maintient, dans un contexte de baisse du
nombre d’enfants de moins de trois ans
Entre 2017 et 2021, sous l’effet de la forte baisse du nombre de places proposées en
accueil individuel (voir graphique n°3 ci-dessous), le nombre de places offertes pour les enfants
de moins de trois ans a diminué, dans sept des huit départements de la région Bourgogne-
Franche-Comté. Cette forte diminution du nombre de places d’accueil individuel est
partiellement compensée par des créations de place d’accueil collectif, très majoritairement
dans les crèches privées lucratives.
4
Soit quelque 4 954 places nouvelles entre 2019 et 2021 en France.
20
Graphique n° 3 :
Les déterminants de l’évolution du nombre de places d’accueil en Bourgogne-
Franche-Comté entre 2017 et 2021
Source CRC d’après données CAF
Sur la même période, le nombre d’enfants de moins de trois ans diminue nettement dans
tous les départements (- 4,5 % dans la
Nièvre
, - 10,5 % dans le
Territoire de Belfort
), avec
une baisse de - 7,4 % en moyenne régionale.
Cette baisse a commencé au niveau national en 2012. En Bourgogne-Franche-Comté,
entre 2012 et 2021, alors que la population régionale restait globalement stable,
la population
des enfants de moins de 3 ans a diminué de 17 %
: -11 % pour les départements de Côte d’Or
et du Doubs, où elle est moins la moins marquée, et jusqu’ à -20 % pour la Nièvre et -22 %
pour le Territoire de Belfort.
Dans six des huit départements de la région, cette
baisse de la population des jeunes
enfants est supérieure à la diminution du nombre de places d’accueil, ce qui améliore
mécaniquement leur taux de couverture
. Cet effet est marqué dans des départements
particulièrement touchés par la baisse de leur population de jeunes enfants (Territoire de
Belfort, Haute-Saône).
(2)
En moyenne régionale, le taux de couverture est globalement stable malgré la baisse
du nombre de places d’accueil (tableau ci-dessous).
11 560
1 374
40 171
11 783
2 305
35 007
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
Crèches PSU
Crèches privées lucratives
Accueil Individuel
2017
2021
Evolution en %
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
21
Tableau n° 1 :
Evolution 2017-2021 du nombre d’enfants de moins de trois ans, de l’offre d’accueil
formel et des taux de couverture et des départements de Bourgogne-Franche-Comté
Nombre d'enfants - 3 ans
Nombre de places
Taux de couverture
2017
2021
Evolution
2017
2021
Evolution
2017
2021
Evolution
Côte d'Or
16 120
15 237
-5,5%
11 426
10 701
-6,3%
70,1
69,4
-1,0%
Doubs
18 289
17 200
-6,0%
11 270
11 170
-0,9%
65,5
66,5
1,5%
Jura
7 671
7 014
-8,6%
5 177
4 598
-11,2%
69,1
66,4
-3,9%
Nièvre
4 995
4 770
-4,5%
3 066
3 004
-2,0%
62,4
68,6
9,9%
Haute Saône
7 019
6 358
-9,4%
4 197
4 275
1,9%
61,1
71,4
16,9%
Saône-et-Loire
15 836
14 389
-9,1%
11 204
10 676
-4,7%
72,1
72,9
1,1%
Yonne
10 153
9 304
-8,4%
5 856
5 680
-3,0%
64,7
60,6
-6,3%
Territoire de
Belfort
4 653
4 164
-10,5%
2 585
2 493
-3,6%
55,6
59,8
7,6%
Total BFC
84 736
78 436
-7,4%
56 691
52 597
-7,2%
66 ,9%
67,1%
0,2%
Source : CRC d’après données CAF et Insee.
22
3
MALGRE SES LIMITES, L’ACTION DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES EST AU COEUR DE LA POLITIQUE DE
L’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT
3.1
Une planification de l’offre en cours de structuration, pour plus
d’efficacité
La mobilisation des acteurs
de la politique publique d’accueil du jeune enfant
peut
s’appuyer sur deux dispositifs qui ont été récemment confortés par la loi :
les schémas
départementaux des services aux familles (SDSF), généralisés en 2015, et devenus obligatoires
à partir de 2022
5
et les schémas pluriannuels de développement des services aux familles
arrêtés à l’échelle communale, obligatoires à partir de 2025, dont les orientations doivent être
compatibles avec celles du SDSF.
3.1.1
Une amélioration notable à l’échelle départementale
Le schéma départemental des services aux familles vise à élaborer une politique
partagée en matière de services aux familles. Il a « notamment pour objet d'évaluer l'offre et les
besoins territoriaux […] et de définir des actions départementales »
6
.
La généralisation des SDSF à partir de 2015, devenus obligatoires en 2021
7
favorise une
meilleure connaissance des besoins des familles à l’échelle départementale (voir le schéma ci-
dessous). Le portage du schéma par les comités départementaux des services aux familles
6
,
instance partenariale élargie, permet désormais d’arrêter des orientations stratégiques
concertées avec l’ensemble des acteurs du secteur de la petite enfance. Il réunit l’Etat, le conseil
départemental, la caisse d’allocations familiales et la mutualité sociale agricole et des,
représentants du bloc communal dans un pilotage commun. Il favorise également le pilotage
des plans d’actions arrêtés dans le cadre des schémas.
En Bourgogne-Franche-Comté, chaque département est couvert par un schéma adopté
postérieurement à l’ordonnance de 2021, excepté le Jura dont le schéma, adopté dans l’ancienne
version en 2019, est en cours de renouvellement fin 2024.
5
Décret n° 2021-1644 du 14/12/2021.
6
L. 214-5 du CASF.
7
L’ordonnance n° 20121-611 du 19 mai 2021 rend obligatoire l’adoption d’un schéma au comité
départemental des services aux familles, en clarifie les objectifs et en clarifie la gouvernance en la confiant au
comité départemental des services aux familles. Elle donne par ailleurs une valeur réglementaire à la charte
nationale pour l’accueil du jeune enfant et modernise et conforte le cadre d’exercice du métier d’assistante
maternelle.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
23
Schéma n° 3 :
La gouvernance partenariale des SDSF
Source : CRC BFC
Les diagnostics des schémas des départements de Bourgogne-France-Comté, dressent
tous un état des lieux clair de l’offre et de la demande d’accueil du jeune enfant, établi à partir
des données de l’INSEE, de la CAF et parfois de sondages de satisfaction des familles. Ils
mettent en exergue les caractéristiques de l’offre régionale, relevées
supra au § 2.1
. Parmi les
lacunes identifiées dans les réponses apportées aux besoins spécifiques des familles, plusieurs
schémas identifient des bassins de vie prioritaires car insuffisamment couverts ou dénués
d’accueil collectif (schémas du
Jura, de la Haute-Saône, de Côte d’Or
) ou pointent une
couverture partielle de leur territoire par les relais petite enfance (schémas du
Jura, de l’Yonne
et du Territoire de Belfort
).
La
réduction des inégalités
sociales et territoriales
est l’axe stratégique retenu par
tous les SDSF. Quelques-uns (
Saône-et-Loire et Haute-Saône)
portent également une
attention à la qualité de l’accueil.
C’est dans la
déclinaison des orientations en objectifs et plans d’actions à l’échelle
la plus fine possible que se joue l’efficacité opérationnelle du schéma.
Or, les plans d’actions
sont principalement définis à l’échelle départementale, à l’exception de quelques SDSF
déployant un petit nombre d’interventions dédiées à des territoires intercommunaux identifiés
comme prioritaires à partir des diagnostics, car ne disposant pas ou peu d’offre collective. Le
schéma départemental du Jura prévoyait par exemple, pour la période 2019-2023, la création
de places d’accueil collectif et le développement de l’agrément d’assistantes maternelles dans
huit communautés de communes identifiées comme prioritaires.
24
Tableau n° 2 :
Axes stratégiques des schémas départementaux de la région BFC
Axes transversaux
Axes spécifiques
39
Réduire les inégalités territoriales
Répondre aux besoins des familles, accès des
enfants en situation de handicap
Répondre aux besoins des familles en situation de
précarité
Mailler le territoire en matière d'offre et
d'accompagnement à la parentalité
Optimiser l'information des familles et des jeunes
21
Adapter l'accueil de la petite enfance aux
besoins des territoires et des familles
58
Améliorer l'accessibilité à des offres diversifiées
et adaptées
Animer, outiller les acteurs du territoire pour
garantir un meilleur accès du public concerné aux
services
25
Développer l’offre d’accueil du jeune enfant
en luttant contre les inégalités sociales et
territoriales
70
Assurer un maillage territorial équitable et
pérenne des services aux familles
Apporter une réponse adaptée aux besoins
spécifiques en situation de vulnérabilité dans une
logique d'insertion sociale
Faciliter l'accès aux services et l'implication des
publics
Accompagner les professionnels dans
l'amélioration continue de la qualité et de la
complémentarité des services
89
Maintenir et développer l’offre d’accueil du
jeune enfant, en particulier l’accueil
individuel,
71
Des décideurs mobilisés au service d'une
couverture équilibrée et harmonieuse du territoire
Des professionnels engagés autour de services de
qualité
Des publics informés, pris en compte et associés
90
Développement de l'offre d'accueil du jeune
enfant et la réduction des inégalités sociales et
territoriales
Source : CRC d’après les SDSF des 8 départements
Le suivi de la mise en œuvre et l’évaluation des plans d’actions sont, par ailleurs,
inégalement pris en compte
dans les schémas départementaux élaborés avant l’ordonnance de
2021. Ainsi, d
ans le Doubs
, le suivi du SDSF 2020-2023 a été réalisé par le comité de pilotage
stratégique, à raison de deux à trois réunions annuelles, mais n’a pas fait l’objet d’un bilan final
formalisé. A contrario, le comité départemental en charge du schéma de la
Saône-et-Loire
a
porté, en 2023, un regard à la fois sur les modalités de fonctionnement passées et les réalisations
avant d’élaborer le nouveau schéma
8
.
8
Sur les 22 actions prévues, 11 étaient finalisées, 5 en cours de réalisation, 3 initiées et 3 avaient dû être
annulées, et une construction plus solide des fiches d’actions devrait permettre d’améliorer le suivi et l’évaluation.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
25
Dans les schémas les plus récents,
l’évaluation des actions du SDSF prend une place
plus centrale.
C’est le cas, notamment à travers la formalisation de fiches actions plus solides
et étayées, qui donnent une dimension à la fois plus opérationnelle et plus évaluable aux plans
d’actions, à l’image
du SDSF du département du Doubs
9
. Elles précisent entre autres les
pilotes, les partenaires mobilisés
10
, les résultats attendus, des indicateurs, et leur inscription
dans un calendrier. La mise en place d’une série d’indicateurs communs
11
, prévue par le
nouveau cadre réglementaire applicable aux SDSF permettra aux schémas et à leur gouvernance
de continuer à s’inscrire dans cette dynamique favorable.
Cependant, en dépit de cette gouvernance départementale plus intégrée, les
financements publics ne sont pas assez modulés
pour encourager le développement de l’offre
d’accueil dans les territoires plus faiblement couverts, comme on l’a vu
supra au § 2.3
. L
a
régulation
du service public de la petite enfance
peut être par ailleurs renforcée,
au niveau
local,
par l’exercice de la fonction d’autorité organisatrice à l’échelle du bassin de vie le
plus pertinent
(voir ci-dessous § 3.1.2).
3.1.2
Une articulation encore insuffisante, entre l’échelle communale et
intercommunale
La loi prévoit, à l’échelle communale ou intercommunale, l’élaboration d’un schéma
pluriannuel de développement des services aux familles pour faire l’inventaire de l’offre
d’accueil existante sur le territoire communal, recenser l'état et la nature des besoins et préciser
les perspectives de développement ou de redéploiement de l’offre nécessaires, ainsi que le coût
prévisionnel des opérations projetées.
Ces schémas, qui constituent en principe le cadre de réflexion du bloc communal sur la
demande et l’offre d’accueil du jeune enfant, sont restés facultatifs jusqu’à l’adoption de la loi
n° 2023-1196 du 18 décembre 2023. De fait, à l’échelle nationale, très peu de communes ou
d’intercommunalités ont élaboré des schémas pluriannuels de développement des services aux
familles.
Il en va de même dans les collectivités étudiées par la chambre régionale. Certaines
d’entre elles ont pu énoncer des objectifs généraux pour la petite enfance dans le cadre d’un
plan de mandat (maintien du niveau de l’offre, promotion de l’égalité fille-garçon ou éducation
à l’environnement)
,
ou réaliser régulièrement des analyses démographique et socio-
économiques pour éclairer leur actions (
Dijon
) dans une logique d’observatoire de la petite
enfance, ou encore se doter de projets de services vecteurs d’importants chantiers de
réorganisation du travail et de la gestion des services et des structures petite enfance. Mais
aucune
collectivité de l’échantillon n’a formalisé de schéma de services aux familles et très
peu se sont dotées d’un document cadre.
9
Voir en annexe.
10
Les actions sont portées principalement par la caisse d’allocations familiales et le conseil départemental.
Pour autant, différents partenaires comme Pôle emploi, les RPE, la FEPEM, les pôles ressources Handicap ou
l’association des gens du voyage, peuvent être sollicités à la marge.
11
Arr. du 4 juill. 2024 fixant la liste des indicateurs communs aux schémas départementaux des services
aux familles et les modalités de transmission de ces indicateurs.
26
Seule la communauté d’agglomération du Grand Chalon
s’est dotée d’une stratégie
structurée à travers l’élaboration d’un schéma directeur qui s’apparente fortement au schéma
visé à l’article L. 214-2 du CASF. Les deux schémas directeurs adoptés depuis 2015 portent
des orientations, arrêtées après un diagnostic complet du territoire, qui sont déclinées dans un
plan d’actions détaillé, assorti d’une programmation financière. Une évaluation régulière de la
mise en œuvre du 1
er
schéma directeur a permis de déboucher sur des actions correctrices,
formalisées dans le deuxième schéma directeur.
De fait, c’est le plus souvent à l’initiative de la CAF, dans
les conventions territoriales
globales
(CTG) signées avec les collectivités, que les orientations des schémas départementaux
des services aux familles sont aujourd’hui déclinées. C’est à l’occasion de cette démarche de
contractualisation avec les CAF
12
, que les collectivités territoriales qui n’ont pas formalisé de
stratégie propre, sont conduites à analyser les besoins en matière d’accueil de jeunes enfants
(
Besançon, Grand Charolais, Saint-Claude
) A l'échelle infra-départementale, ces
conventions formalisent un projet de territoire pour le maintien et le développement des services
aux familles.
Une coordination doit être recherchée entre communes afin d’aboutir à une vision
globale des besoins et de l’offre existante à l’échelle du bassin de vie, capable de prendre en
compte les dynamiques de déplacement domicile-travail et d’articuler les réponses à apporter
aux besoins des familles.
C’est la raison pour laquelle les CAF incitent à la signature de CTG au niveau
intercommunal, que la compétence ait été transférée ou non à l’intercommunalité. Leur rôle est
structurant en Bourgogne-Franche-Comté, car, comme au niveau national, seule une partie des
intercommunalités exercent une compétence en matière d’accueil du jeune enfant
13
. La
réalisation d’un diagnostic à l’échelle du bassin de vie, l
e partage entre communes d’objectifs
transversaux et le
déploiement d’actions communes entre les collectivités lorsque la
compétence n’est pas ou que partiellement transférée (
Grand Charolais
) et l’
élargissement
de la dimension partenariale
de l’exercice de la politique petite enfance (via la création de
réseaux de professionnels (
Saint-Claude
), constituent un apport positif incontestable des CTG.
Cependant, dans la mesure où elles dépendent des dynamiques intercommunales
préexistantes, les CTG ne permettent pas toujours de structurer des objectifs communs à
l’ensemble du territoire intercommunal, ni de les décliner de manière cohérente à cette échelle
En 2022, seuls 67 % des habitants étaient couverts par une CTG signée à l’échelle
intercommunale et la compétence reste le plus souvent exercée par les communes en zone
urbaine. Ainsi, dans les deux grands pôles urbains de la région
(Besançon et Dijon), la
compétence est restée communale.
La
communauté d’agglomération du Grand Chalon,
12
Les contrats enfance jeunesse signés entre la CAF et les communes (ou EPCI si la compétence avait été
transférée) étaient des contrats d’objectifs et de cofinancement visant à soutenir le fonctionnement des services
aux familles (établissements d’accueil du jeune enfant, accueils de loisirs, lieux d’accueil enfants parents, ...). En
2021, ils ont été remplacés par des conventions territoriales globales, signées à l’échelle intercommunale, autour
d’un partenariat local plus global à partir d’un diagnostic territorial comprenant les volets enfance et jeunesse,
mais également, handicap et prévention santé, soutien à la parentalité, logement et cadre de vie, animation de la
vie sociale, accès aux droits et inclusion numérique.
13
En
2023, 75 % des EPCI exerçaient une compétence en matière d’accueil du jeune enfant, dont 53 % exerçant
la totalité de la compétence, représentant 23 % de la population légale métropolitaine. En Bourgogne-Franche-
Comté, selon les données de la base Banatic, seul un tiers des EPCI exerceraient cette compétence.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
27
aire urbaine la plus importante du département de Saône-et-Loire, qui a intégré cette
compétence dès 2012,
fait figure d’exception dans la région
.
Quant aux territoires ruraux, la politique d’accueil du jeune enfant est inégalement
intégrée, du fait de moyens financiers contraints et de la frilosité parfois constatée des
intercommunalités à se saisir de la compétence. La commune de
Saint-Claude a conservé cette
compétence et la communauté de commune du Grand Charolais
n’est compétente que sur
une partie de son périmètre géographique.
3.2
Les collectivités n’utilisent pas encore pleinement les leviers leur
permettant de contrer l’érosion de l’accueil individuel
Alors que l’accueil individuel est prépondérant dans la région, le nombre d’assistantes
maternelles et de places d’accueil individuel s’érode fortement, avec la perte de plus de 5 000
places d’accueil ces cinq dernières années (-14 %).
Cette tendance représente une fragilité
importante pour la région .
Un ensemble de facteurs bien identifiés contribue à la perte d’attractivité de ce métier :
la pénibilité du travail, l’amplitude horaire importante, l’impact sur la vie privée s’agissant d’un
accueil au domicile des assistantes maternelles, un rapport avec les services départementaux de
la protection maternelle et infantile (PMI) parfois vécu comme une pression normative, les
exigences des parents, un manque de reconnaissance en tant que professionnels et une image
globalement négative véhiculée quant à la qualité de l’accueil de ce mode de garde.
S’agissant d’une activité qui reste d’abord libérale (malgré le régime d’autorisation et
le cadre des contrôles dont elle relève
14
), la capacité d’action des collectivités en faveur de cette
modalité d’accueil est limitée. En particulier, la fixation du niveau de
rémunération, principal
levier d’attractivité des métiers de la petite enfance, n’est pas à la main des acteurs locaux
.
Ils peuvent salarier des assistantes maternelles, dans le cadre de crèches familiales, mais ce
mode d’intervention est plutôt en voie de disparation.
15
Les collectivités territoriales
disposent de plusieurs leviers pour favoriser l’exercice de
l’accueil individuel.
Le premier d’entre eux passe par la création et l’animation des relais petite enfance
(RPE) qui ont deux principales missions
: l’information et l’accompagnement, d’une part, des
familles et, d’autre part, des professionnels. A côté de ces deux missions socles, les relais ont
la possibilité de s’inscrire dans une ou plusieurs missions renforcées facultatives arrêtées par la
CAF
16
.
14
Voir en annexe n°4.
15
Pour encourager l’accueil des enfants de familles modestes chez une assistante maternelle, une réforme
du CMG emploi direct doit entrer en vigueur en septembre 2025. L’objectif est de rapprocher les restes à charge
entre crèches PSU et assistantes maternelles. La branche famille a prévu un financement annuel de 300 M€ à partir
de 2025 pour accompagner cette réforme.
16
Article L. 214-2-1 du CASF : « Il peut être créé, dans toutes les communes ou leurs groupements, un
relais petite enfance […]. Le relais petite enfance a notamment pour rôle d'informer les parents et les assistants
28
En Bourgogne-Franche-Comté, leur déploiement est globalement satisfaisant, même si
trois départements (
Jura, Yonne et Territoire de Belfort
) ont été identifiés dans les
diagnostics des SDSF comme partiellement couverts par des RPE. Ainsi, le RPE de la commune
de
Saint-Claude
est resté fermé pendant trois ans et n’a été remis en route que fin 2023. Afin
de développer une offre à l'échelle du territoire et répondant aux besoins, les participants à la
CTG ont manifesté leur souhait de voir élargie l’action du RPE de
Saint-Claude
à d’autres
communes.
Le dimensionnement des RPE et le périmètre de leurs missions restent assez
variables.
Certaines communes
sont conscientes que la diminution du nombre d’assistants
maternels, la pyramide des âges de ces professionnels et le contexte général de manque
d’attractivité de la profession rendent l’appui que les RPE peuvent leur apporter essentiel.
Aussi, cherchent-elles
à
les conforter dans leur mission de soutien à la pratique
professionnelle de l’accueil individue
l. Ainsi, la
ville de Dijon,
confrontée à une forte érosion
de l’offre d’accueil individuel (29 % de l’offre municipale), a fixé à ses cinq relais petite enfance
(RPE) l’objectif d’améliorer l’inscription des assistantes maternelles dans une équipe
pluridisciplinaire et de donner une dimension collective à l’accueil individuel. Ils déploient à
cette fin des moyens et un périmètre de services intéressants (dont des séances d’analyse de la
pratique).
Mais en l’absence d’obligation pour les assistantes maternelles de fréquenter les
RPE, la collectivité constate, en moyenne, que seule une assistante maternelle sur trois
profiterait des services des RPE.
Afin de renforcer l’attractivité du métier, des initiatives sont fréquemment prises par
différents acteurs territoriaux pour
faire la promotion du métier d’assistante maternelle et
susciter des vocations
(forums des métiers, journée dédiée).
Toutefois, ces actions, pour
utiles qu’elles soient, ont des retombées limitées, selon les acteurs audités par la chambre
Enfin, les maisons d’assistantes maternelles (MAM), à mi-chemin entre l’accueil
collectif et individuel, apparaissent comme un mode d’organisation de l’accueil individuel
intéressant pour consolider l’offre d’accueil individuel
. Les MAM, structure d’accueil où
jusqu’à quatre assistantes maternelles exercent ensemble dans un même local, présentent des
avantages pour les parents comme pour les professionnels : lutter contre l’isolement des
professionnels ; préserver le domicile de l’assistante maternelle pour sa vie personnelle ;
concilier l’accueil individuel avec l’accueil collectif ; socialiser les enfants. Elles présentent
une image plus professionnelle et plus rassurante pour les parents qui ont une préférence
générale pour l’accueil collectif.
Mais les projets de création de MAM peinent à aboutir en raison des difficultés
administratives liées au montage juridique de la structure, associatif le plus souvent, à la
nécessité d’élaboration du projet pédagogique et la difficulté d’accéder à des locaux à des coûts
abordables
17
. Pour lever ces freins, plusieurs collectivités déploient des dispositifs
d’accompagnement pour favoriser la création de MAM.
maternels sur ce mode d'accueil et d'offrir aux assistants maternels un cadre pour échanger sur leur pratique
professionnelle ainsi que leurs possibilités d'évolution de carrière, […]. Il peut, pour le compte de particuliers
mentionnés au 4° de l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale, avec leur consentement et celui des assistants
maternels qu'ils emploient, accomplir des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales liées à
l'emploi de ces assistants maternels.
17
Parmi les freins à la création ou la survie de MAM, sont identifiés :
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
29
L’incubateur de MAM du Grand Chalon
Depuis février 2023,
l’incubateur de l’agglomération permet à des assistants
maternels désirant créer une MAM de « tester » dans des conditions réelles leur projet
et de bénéficier d’un accompagnement sur mesure aux démarches assurées par les
animateurs des RPE. Ce soutien concerne autant l’élaboration des documents
administratifs que la rédaction des projets d’accueil, l’aménagement de l’espace, le
montage financier, la recherche des subventions ou des locaux.
L’objectif pour le
Grand Chalon
est double : valoriser la profession d’assistant
maternel (l’emploi étant au cœur de la compétence de développement économique)
maintenir, voire augmenter, le nombre de places en accueil individuel.
Les assistants maternels souhaitant s’engager dans la création d’une MAM doivent
le faire pour une durée de trois mois minimum, avec une présence effective d’une
semaine par mois. Les assistants maternels désirant exercer en MAM signent une
convention avec le
Grand Chalon
et s’engagent à respecter le règlement de
fonctionnement de l’incubateur. En complément, le
Grand Chalon
s’investit dans la
recherche de locaux adaptés à la création de MAM.
Le
département de la Nièvre
fournit également depuis 2023 un accompagnement
individualisé des projets de MAM (rédaction des projets d’établissement, des règlements de
fonctionnement, aide à la recherche de foncier disponible) et anime un réseau des MAM, lieu
d’information, d’échanges et de mise en commun des difficultés.
Malgré ces interventions, le
nombre de MAM reste encore limité dans la région
. Les
départements
de la Saône-et-Loire, du Doubs, du Jura et de la Haute-Saône
se distinguent
néanmoins par une progression plus soutenue.
Tableau n° 3 :
Progression du nombre de maisons d’assistantes maternelles
Départements
2011
2021
Côte-d'Or
3
7
Doubs
3
39
Jura
3
28
Nièvre
0
6
Haute-Saône
1
23
Saône-et-Loire
4
49
Yonne
3
12
Territoire de Belfort
1
11
Total Bourgogne-Franche-Comté
18
175
Source : CRC, d’après données Drees « accueil du jeune enfant, séries longues 2021 »
- Un besoin d’ingénierie, dû au fait que les assistantes maternelles ne sont pas des gestionnaires d’EAJE
(difficulté de créer un projet pédagogique ou de gérer une structure tant sur le plan administratif que financier) ;
- Des difficultés immobilières : pour disposer de locaux adaptés à des prix (acquisition ou location)
abordables sans incidence sur la viabilité du modèle économique.
30
3.3
Les collectivités consacrent des moyens importants au développement
des crèches, mais les résultats restent inégaux en termes d’accessibilité
Les communes ou leur EPCI de rattachement ont notamment la charge d’assurer, au vu
des besoins de leur territoire, le développement de places de crèches. Leur désignation comme
autorités organisatrices de la petite enfance (article L.124-1-3 du CASF) par la loi n° 2023-
1196 du 18 décembre 2023 vient conforter ce rôle assumé de longue date, par les collectivités
les plus importantes, sans changer radicalement les règles d’organisation et de financement de
ce service public (
voir supra au § 1.3
).
3.3.1
Le développement et la gestion des crèches publiques : premier mode
d’intervention des collectivités, fortement mobilisateur de moyens
Le
financement des crèches
(la construction et l’entretien des locaux, et surtout le
recrutement et la gestion des professionnels de la petite enfance) reste le premier mode
d’intervention des collectivités locales, que le mode d’accueil collectif soit majoritaire sur leur
territoire (
Dijon, Saint-Claude et Nevers
) ou non (Besançon
, le Grand Chalon et le Grand
Charolais
) Avec près de 90 % des dépenses,
il représente le premier poste de dépenses des
collectivités qui exercent la compétence la petite enfance
18
.
Parmi les modes qui accueillent le plus d’enfants
19
,
la crèche est le mode le plus
onéreux, avec un coût à la place supérieur de près de 50 % à celui d’une assistante
maternelle
.
20
Tableau n° 4 :
Prix de revient mensuel par place en 2023
En €
2023
Garde à domicile simple
3 000
EAJE PSU
2 010
Micro-crèche (chiffre 2022)
21
1 425
Garde à domicile partagée
1 560
Assistante maternelle
1 290
Source : Cour des comptes, rapport thématique relatif à l’« accueil du jeune enfant »,
d’après le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale Edition 2023.
18
Ce taux important s’explique par l’affectation majoritaire du personnel dédié à la petite enfance au sein
des structures d’accueil ainsi que par les charges à caractère hôtelier et général (achats, services et autres).
19
La garde à domicile simple (non partagée) présente le prix de revient le plus élevé de tous les modes
d’accueil et de garde, mais il s’agit d’un mode résiduel.
20
L’écart, qui était de moins d’un tiers en 2010, s’accentue. Les dépenses de fonctionnement sont plus
importantes pour une structure collective que pour une assistante maternelle qui intervient seule à son domicile.
21
Ces chiffres pour les micro-crèches sont fondés sont des données peu robustes, selon le Repss famille
Edition 2024, qui ne fournit d’ailleurs pas le chiffre pour 2023. Ils sont mentionnés à titre indicatif.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
31
Aussi, même s’il est financé par les CAF à un niveau élevé (en moyenne à hauteur de
51 %),
le coût des établissements d’accueil du jeune enfant à la charge des collectivités
territoriales reste élevé
. Il représente en moyenne nationale 39 % du prix de la place d’accueil,
les parents ne contribuant qu’à hauteur de 9 % environ au coût de revient de la place.
Plusieurs indicateurs (coût d’une place de crèche, budget alloué à chaque enfant de
moins de 3 ans) illustrent l’importance de l’engagement financier des cinq collectivités auditées
par la chambre. Ainsi, dans l’échantillon régional, le coût mensuel d’une place de crèche restant
à la charge de la collectivité s’échelonne entre 575 €
pour Dijon
(soit 6 900 € par an) et 825 €
pour
Saint-Claude
(soit 9 900 € par an).
Tableau n° 5 :
Chiffres clés de la petite enfance pour les cinq collectivités de l’enquête régionale
Source : CRC BFC, d’après données CAF et rapports enquête régionale BFC
C’est la raison pour laquelle, dans un contexte démographique atone et malgré la forte
baisse de l’accueil individuel,
22
les
collectivités de l’échantillon régional ont
cherché ces
dernières années à consolider plutôt qu’à développer leur
offre.
L’accroissement de l’offre
d’accueil collectif constaté dans les cinq territoires est essentiellement le fait de la forte
augmentation du nombre de places en crèches privées à but lucratif (micro-crèches financées
par la PAJE, hors du financement PSU) : il connait depuis 2018 une croissance moyenne de 28
% dans les cinq collectivités ci-dessus et la commune de Nevers.
Les dépenses liées à la gestion des crèches, qui sont à plus de 80 % des dépenses de
personnels, connaissent une progression soutenue sous l’effet d’une série de mesures de
revalorisation touchant les métiers de la petite enfance, indépendantes de la politique salariale
propre de la collectivité ( voir § 3.4.2 certaines mesures d’attractivité salariale adoptées par des
collectivités) : la révision des grilles indiciaires, le passage des EJE de catégorie B à catégorie
A, le passage des auxiliaires de puériculture de catégorie C à catégorie B et, enfin,
l’augmentation du point d’indice au 1
er
juillet 2022.
22
Le nombre de places chez une assistante maternelle est en baisse constante depuis 2018 pour la grande
majorité des territoires (-16 % en moyenne sur les 5 territoires et la commune de Nevers).
Collectivité
Taux
couverture
Dont
accueil
collectif
Dont
accueil
individuel
Prix
revient
horaire
place
Reste à
charge
horaire
parents
Reste à
charge
horaire
collectivité
Budget
Petite
enfance
collectivité
Coût net
de la place
collectivité
Budget
Petite
enfance/
enfant de
-3ans
Besançon
62,8%
29,20%
28,30%
11 €
1,1 €
4,1 €
11,3 M€
7 104 €
1 086 €
Dijon
67,50%
37,5%
21,8%
11,20 €
1,6 €
3,6 €
13,9 M€
6 913 €
1 200 €
Grand
Chalon
72%
30,50%
69,50%
12,3 €
1,6 €
5,5 €
8,3 M€
7 146 €
1 153 €
Saint
Claude
55,4%
25,90%
17,10%
14 €
1,7 €
7 €
1,1 M€
9 992 €
3 211 €
Grand
Charolais
81,1%
9,7%
64,2%
NC
NC
NC
0,8 M€
8 256 €
977 €
32
Dans ce contexte, certaines collectivités,
pour continuer de développer et d’adapter
l’offre d’accueil à l’évolution du besoin des familles, choisissent de s’appuyer sur des
prestataires privés, acteurs associatifs ou des entreprises gestionnaires de crèches déjà
présents sur le territoire
. C’est le choix fait par la
commune de Dijon
qui se distingue, en
Bourgogne-Franche-Comté, par sa gestion de l’offre d’accueil du jeune enfant qui s’appuie sur
une pluralité de modes de gestion, tandis que les autres collectivités auditées par la chambre
gèrent exclusivement leurs places de crèche en régie directe. Ainsi, en dehors des 14 crèches
qu’elle gère en régie, la ville a fait le choix de mobiliser deux types de procédures pour financer
des places de crèches dans des établissements gérés par des partenaires privés : l’achat de places
dans le cadre de marchés publics, avec neuf contrats en cours pour la gestion de plus de 250
places, et la délégation de service public (DSP), avec deux contrats en cours qui portent sur une
offre de 160 places. Ces divers contrats de prestations de service, portant sur près de 40 % de
l’offre municipale, ont permis à la commune de Dijon de développer son offre d’accueil en
s’appuyant sur des acteurs privés de la petite enfance déjà présents.
D’autres
déploient des aides financières en faveur de l’installation de crèches privées
sur leur territoire, comme la
communauté d’agglomération du Grand Chalon,
en les incitant
à s’implanter principalement dans des communes de la 1
ère
et 2
ème
couronne qui disposent de
peu de crèches, à l’inverse de la ville-centre.
Ce choix d’externaliser une partie importante de l’offre d’accueil du jeune enfant doit
s’accompagner d’un dispositif renforcé de
contrôle portant aussi bien sur le respect des
dispositions financières des contrats que sur la qualité des prestations rendues (
voir infra
au § 3.4.2
).
La chambre régionale a ainsi estimé que
compte tenu des moyens mobilisés par
Dijon (3 M€ par an et 22 % environ du budget petite enfance), la commune devrait se doter
d’un dispositif de contrôle et d’outils de pilotage permettant à la fois de mieux suivre le respect
par les cocontractants des engagements pris et de mieux informer le conseil municipal de cette
offre d’accueil.
3.3.2
Une accessibilité des crèches publiques qui prend bien en compte un objectif
social, mais qui peine à satisfaire tous les usagers
Mode privilégié de financement des crèches ayant conventionné avec la CAF
23
, la
prestation de service unique (PSU) est une aide au fonctionnement des crèches collectives,
familiales et parentales, multi-accueil ou micro-crèches, des haltes-garderies. Les structures
doivent remplir plusieurs conditions
24
. Le montant de la PSU est égal à 66 % du prix de revient
horaire d’accueil, dans la limite d’un plafond, déduction faite des participations familiales
25
. Le
23
En 2021, le nombre de places en crèches PSU était de 420 600, soit 89 % de l’offre d’accueil collectif.
Son montant national était de 2 483 M€ en 2022. La CAF attribue d’autres financements destinés au
fonctionnement des structures : bonus (handicap, mixité et territoires) et d’autres aides (subventions des fonds
locaux des CAF, fonds accompagnement petite enfance, etc.) accordées à la place.
24
Détenir une autorisation de fonctionnement délivrée par le conseil départemental et le maire de la
commune d’implantation, être ouvertes à tous, appliquer le barème national arrêté par la Cnaf, faire valider par la
CAF le projet d’établissement et le règlement de fonctionnement et signer une convention d’objectifs et de
financement avec la CAF.
25
Plus les revenus de la famille sont faibles, plus la subvention de la CAF est importante, le total ne
devant pas dépasser 66 % du prix de revient horaire de la structure. Par conséquent, le gestionnaire n’a pas d’intérêt
financier à privilégier l’accueil des familles les plus aisées.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
33
montant de la contribution des familles est fixé par un barème national établi par la Cnaf. Ce
barème applique aux ressources de la famille un taux d’effort, variable selon le nombre
d’enfants à charge et le type de crèche, mais égal pour tous les revenus, conduisant ainsi à un
taux d’effort égal pour toutes les familles.
La crèche PSU est le mode d’accueil le moins coûteux pour les familles, avec un reste
à charge inférieur à la garde par une assistante maternelle jusqu’à un revenu des parents de
quatre smic :
Graphique n° 4 :
Reste à charge en 2023 pour une famille biactive, selon le mode d’accueil
pour un enfant accueilli à temps plein, après crédit d’impôt (en euros par mois)
Source : Onape d’après Cnaf
Si la PSU contribue à l’accessibilité sociale des crèches, sa logique de fonctionnement
avec le paiement de la PSU « à l’activité », sur la base des heures facturées par l’établissement
et non sur une base forfaitaire par journée ou demi-journée, a aussi des effets négatifs et est
aujourd’hui sujette à débat. Elle incite en effet les gestionnaires à augmenter le nombre d’heures
d’accueil, et à pratiquer l’accueil occasionnel pour maximiser le taux d’occupation, ce qui est
exigeant pour les équipes et peut dégrader les conditions d’accueil de l’enfant. De plus, de
larges amplitudes horaires empêchent un fort taux d’occupation ; aussi, la PSU « à l’activité »
peut conduire à diminuer l’amplitude horaire d’ouverture des structures. En sens contraire, les
structures ayant pour fonction l’accueil occasionnel de qualité, telles que les haltes-garderies,
peinent à être pérennisées du fait de recettes correspondant à un nombre réduit d’heures
d’accueil.
Ainsi, après le Covid, et avec le développement subséquent du télétravail, le taux de
facturation dans la plupart des crèches de l’échantillon régional peine à remonter et son
augmentation vers la cible de 75 %, retenue par les CAF dans les CEJ et CTG, est un objectif.
Ceci a souvent poussé les collectivités gestionnaires de crèches à faire le choix du
multi-accueil, à l’image de la
commune de Dijon
, en proposant à la fois de l’accueil régulier,
occasionnel et d’urgence.
Tout en s’inscrivant dans le cadre du financement de la
PSU, les communes ont
néanmoins des marges de manœuvre pour orienter le choix des familles accueillies dans
34
les crèches
municipales en mettant un accent plus ou moins marqué, dans les critères d’accès,
sur l’accessibilité sociale, sur la situation professionnelle ou familiale des parents (parents en
emploi, parents en insertion, travail en horaire atypique, famille monoparentale).
Comme moyenne en France, les politiques d’admission dans les crèches mises en œuvre
par les collectivités de l’échantillon
régional ont formalisé des critères qui ciblent d’abord
les parents en emploi, comme le Grand Chalon, biactifs ou non (
voir § 3.4.1
). Elles
s’efforcent néanmoins de prendre en compte
les besoins prioritaires au regard des
caractéristiques socioéconomiques de leur territoire
et notamment les familles présentant une
fragilité socio-économique et les parents en recherche d’emploi
26
.
Ainsi, les critères
d’admission de la
commune de Besançon
se distinguent en accordant un poids particulier aux
dossiers des familles monoparentales et aux enfants porteurs de handicap, mais également aux
revenus des familles. De fait, le public accueilli dans les EAJE
municipaux à Besançon est
majoritairement en situation de fragilité économique, traduite par une tarification médiane très
basse (0,84 €) et plus de la moitié du public avec un tarif inférieur ou égal à 1 € l’heure.
La
ville de Dijon
donne la priorité aux familles qui sont en activité mais fait également le choix
de privilégier les familles avec un profil « fragile », en fixant un nombre maximal de points
pour celles dont l’un des parents est mineur ou isolé en activité, et un nombre de points
important aux familles monoparentales.
Des dispositifs incitatifs sont déployés par les CAF pour encourager l’accueil
d’enfants de parents engagés dans des démarches d’insertion professionnelle (dispositif
AVIP) et l’accueil d’enfants porteurs de handicap
. Ces dispositifs d’accueil spécifiques
trouvent un écho à condition de s’inscrire dans les priorités de la collectivité et d’être
accompagnés de moyens dédiés, à l’image de la crèche associative
Les Princes de Condés
à
Dijon, dont le projet d’établissement est centré sur l’accueil du handicap, ou des démarches
menées par le Grand Chalon et la commune de Dijon pour faciliter l’accueil d’enfants porteurs
de handicap (mesures d’accompagnement pour les professionnels, travail en réseau mis en place
par Dijon et le Grand Chalon avec les centres d’action médico-sociale précoce de l’Acodège
pour détecter, accompagner et accueillir) ou celles du
Grand Chalon
pour favoriser l’accueil
d’enfants dont les parents sont en recherche d’emploi ou en démarche d’insertion.
Dans la mesure où les horaires d’ouverture des crèches sont majoritairement alignés sur
les heures de bureau,
la prise en compte des horaires qualifiés d'« atypiques » pose des
26
On estime au niveau national que la réponse à la demande d’accueil des parents demandeurs d’emploi
est insuffisante, malgré une diversité de dispositifs spécifiques développés aux plans national et local. Les critères
d’attribution en crèches favorisent fréquemment les familles biactives, au détriment de celles où un parent est sans
emploi. Des assistantes maternelles, qui font parfois face à des impayés, refusent les enfants de familles moins
favorisées. Les familles sans emploi ne bénéficient pas des réservations de berceaux. Peu de crèches et
d’assistantes maternelles sont localisées en QPV.
La transition entre chômage et travail crée des besoins d’accueil particuliers : régulier durant la formation
d’un parent, ponctuel lors d’entretiens de recrutement, pérenne à la prise de poste. Ces besoins sont mal couverts.
Au total, les enfants de parents au chômage ou inactifs sont peu présents en EAJE (11 %) ou chez les assistantes
maternelles (3 %), alors qu’ils représentent 18 % des allocataires des CAF. Ainsi, le HCFEA estimait en 2019 que
150 000 à 160 000 demandeurs d’emploi pourraient reprendre le travail s’ils disposaient d’une solution d’accueil
pour leurs jeunes enfants.
D’après la Drees, en 2021, la garde parentale concernait 81 % des familles dont la mère est au chômage
mais n’aurait été que de 47 % si les parents avaient obtenu leur premier choix de mode d’accueil. Selon l’Onape,
7 à 8 % des mères seraient concernés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
35
questions d’organisation et de moyens aux collectivités en charge de la petite enfance
27
.
Certaines crèches, principalement hospitalières, comme la
crèche interhospitalière de
l’Yonne
proposent des horaires très étendus, de 6h à 21h. Elles nécessitent des effectifs
supplémentaires, difficiles à recruter dans le contexte de pénurie de professionnels, mais les
services d’accueil qu’elles proposent aux professionnels de santé constituent un facteur
déterminant pour l’attractivité des établissements qui les proposent. Mais le plus souvent, les
collectivités territoriales comme la communauté d’agglomération du
Grand Chalon
et la
commune de Dijon proposent une offre d’accueil en horaires élargis ciblée dans certaines
crèches en raison de son coût important : l’amplitude horaire comprise entre 6h45 et 20h ; est
demandée contractuellement par la ville de Dijon à certaines crèches partenaires de la ville (
DSP ou contrats de réservation de places) et un accueil pour 12 places est accessible de 6h à
21h en semaine et le samedi dans une seule crèche municipale à Chalon
28
.
La ville de
Besançon
, de son côté, a conclu après une étude menée à ce sujet que la demande d’accueil en
horaire atypique était faible sur son territoire et a préféré développer des solutions pour répondre
aux quelques demandes existantes par le biais du volontariat d’assistantes maternelles
29
.
Enfin, certains dispositifs très
ponctuels visent à répondre à ces besoins tout en étant
plus adaptés au rythme des enfants, mais ils ont un coût élevé, comme ceux portés par
l’association Atome à Nevers
30
.
3.4
La qualité de l’accueil du jeune enfant : un enjeu prioritaire, contraint
par le manque d’attractivité des métiers de la petite enfance
La qualité de l’accueil des structures petite enfance est délicate à mesurer et à objectiver,
mais peut être néanmoins appréhendée à travers plusieurs aspects.
Un
accueil de qualité suppose d’abord la présence
d’équipes de professionnels
formés et diplômés en nombre suffisant
pour assurer une prise en charge optimale des
enfants. Il passe également par une forte implication de la collectivité dans
l’information et
l’accompagnement des parents
lors de la recherche d’une place d’accueil.
27
En France, on estimait en 2021 que 45 % des salariés et 78 % des non-salariés étaient concernés par du
travail le soir, la nuit, le samedi ou le dimanche. Cependant, le besoin d’accueil des enfants pendant ces horaires
atypiques est souvent mal objectivé et sans doute fréquemment surévalué.
28
Mais ce dispositif nécessite 5 ETP supplémentaires (soit un coût de 0,26 M€ par rapport à une crèche
présentant des horaires standards (7h30/18h30) et ces places restent peu occupées car les familles privilégient la
garde à domicile.
29
De fait, les assistantes maternelles peuvent proposer un accueil sur des plages horaires étendues, voire
le week-end. Mais ces horaires sont peu attractifs pour elles et sont donc proposés à la marge par les assistantes
maternelles ; leur tarif horaire est revalorisé au moins de 10 %, mais si un seul des enfants accueillis par l’assistante
maternelle utilise cette plage horaire, son salaire horaire moyen baisse. Les assistantes maternelles sont, ainsi, de
plus en plus réticentes à combler des besoins en début de matinée ou en fin de journée.
30
Les CAF financent des aides aux dispositifs innovants et une majoration du CMG emploi direct pour
les assistantes maternelles. En crèche PSU, quel que soit le nombre d’enfants accueillis, deux professionnels
doivent être présents, ce qui accroît le prix de revient quand le taux d’occupation est faible, avant 8h30 et après
18h, le tarif n’étant pas majoré pour les parents sur ces horaires. Le surcoût est donc à la charge des tiers financeurs
(commune ou réservataire).
36
3.4.1
Un accompagnement des parents à renforcer
L’élément clé de la phase de recherche d’une place d’accueil est
l’information des
familles sur l’offre existante
. En principe, l’ensemble des éléments relatifs à l’offre d’accueil
a vocation à être inscrit dans un outil unique, Monenfant.fr, développé par la caisse nationale
d’allocations familiales. Cependant, cet outil reste en cours d’appropriation et souffre
notamment d’un défaut de mise à jour régulière des places disponibles par l’ensemble des
gestionnaires de crèches d’une part et des assistantes maternelles, d’autre part. C’est pourquoi
les collectivités territoriales développent toutes des outils propres pour communiquer sur l’offre
d’accueil présente sur leur territoire : des sites internet, la mise à disposition de guide papier,
des communications via des réseaux sociaux (
Grand Charolais
), l’organisation de réunions
« pas à pas futurs parents » co-organisés avec la CAF et la PMI (
CA Grand Chalon
), ou des
réunions mensuelles organisées en visioconférence (
ville de Dijon
).
L’abondance
d’informations présente l’avantage de toucher un public le plus large
possible mais pose la question de sa lisibilité
. A ce titre, comme le préconise le rapport public
thématique de la Cour,
l’information sur l’offre
et les conditions d’accueil des jeunes enfants
gagnerait à intégrer une démarche « d’aller vers »
en délivrant une information
systématique aux parents avant la naissance d’un enfant
31
.
Les communes et intercommunalités compétentes s’appuient également sur les relais
petite enfance (RPE). A côté de leur mission socle d’information, les RPE accompagnent les
parents dans la recherche d’une place d’accueil adaptée à leurs besoins et dans leurs relations
avec les assistantes maternelles en tant qu’employeur. Les RPE peuvent également, dans un
souci de simplification des démarches, se charger du recueil des demandes d’accueil et de
l’inscription des parents, dans le cadre d’une mission élargie de guichet unique, promue par les
caisses d’allocations familiales.
Cette mission élargie de guichet unique reste une exception
parmi les collectivités auditées par la chambre.
31
Les caisses d’allocations familiales sont destinataires des déclarations de grossesse. De ce fait, soit
elles-mêmes, soit les services départementaux de PMI, dans le cadre d’un partage de données, seraient susceptibles
de transmettre une information aux futurs parents.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
37
Schéma n° 4 :
Les missions étendues d’un RPE « Guichet unique »
Source : CAF
Parmi l’échantillon, seule la communauté de communes du
Grand Charolais
a
missionné son RPE sur la fonction renforcée de guichet unique
32
. Le plus souvent, le recueil
des demandes d’accueil est assuré par la direction de la petite enfance via un portail famille,
des points d’accueil physique ou des rendez-vous au sein des RPE.
32
A côté de leurs missions socles, l’information et l’accompagnement, d’une part, des familles et, d’autre
part, des professionnels, les RPE ont la possibilité de s’inscrire dans une ou plusieurs missions renforcées
facultatives arrêtées par la CAF, parmi lesquelles figure celle du guichet unique.
38
Un autre aspect de la qualité est
l’accompagnement des parents
dans le processus de
gestion de leur demande et de ses suites. Les processus d’admission ont gagné en
impartialité
avec la mise en place d’un examen collégial des demandes (Grand Charolais) et la
formalisation de critères d’attribution, bien que leur
publicité ne soit pas toujours la règle
(
Saint-Claude, Dijon
) et leur condition de mise en œuvre pas toujours explicitée.
De plus, une gestion anonymisée des demandes (
Grand Chalon
,
Besançon)
et l’emploi
d’une procédure automatisée de traitement les demandes de places en crèches municipales
(
Dijon, voir l’encadré ci-dessous
) sont, a priori, le gage d’une plus grande équité dans
l’attribution des places.
Par ailleurs, les collectivités mettent souvent en avant l’accompagnement proposé aux
familles dont la demande d’accueil n’est pas satisfaite (
Dijon, Besançon, Grand Chalon,
Grand Charolais
). Pour ces collectivités, toutefois, l’absence d’un suivi formalisé des refus,
ne permet pas de s’assurer de l’efficacité de l’accompagnement et de l’obtention,
in fine,
d’une
solution d’accueil par les parents.
L’expérimentation d’un algorithme pour l’attribution de places en crèche
Plusieurs collectivités territoriales expérimentent, depuis 2019 l’usage d’un
algorithme
33
pour le traitement automatisé des attributions de place en crèches selon les
critères de la collectivité et les vœux des familles. Il facilite, a priori, la définition d’un
système de cotation à partir de critères prédéfinis et pondérés, et constitue une garantie
d’égalité de traitement pour les familles.
Cet outil connaît toutefois des limites. À
Dijon,
par exemple, il n’a pas permis
d’optimiser le taux d’occupation, la commune comptant davantage de places vacantes depuis
le recours à l’algorithme. L’objectif de mixité dans les crèches n’est pas non plus atteint : les
familles cherchant une place proche de leur lieu de vie, les enfants accueillis restent
représentatifs de la sociologie du quartier.
Source : Cour des Comptes rapport public thématique sur la politique d’accueil du Jeune enfant
Parallèlement aux missions qui constituent le socle de leur gestion opérationnelle en
charge de l’accueil de l’enfant (gestion des crèches, des RPE), les communes et
intercommunalités
interviennent de manière croissante, avec le soutien des CAF, en faveur
de l’accompagnement à la parentalité
. Il s’agit pour elle de répondre aux besoins induits par
l’évolution des schéma familiaux (la croissance des familles monoparentales, isolées ou en
situation de fragilité économique), laquelle s’accompagne d’une fragilisation socio-éducative
des enfants. Elles s’appuient pour cela des lieux d’accueil enfant-parent (LAEP), lieux de parole
et d’écoute, mais aussi de répit, aux parents, et un espace de jeu libre et de sociabilité pour les
jeunes enfants. Le LAEP de la commune de
Saint-Claude
accueille des familles à raison d’une
demi-journée par semaine. Fortement sollicitée, la collectivité souhaiterait proposer une
33
Recherche partenariale « investissement social pour l’accueil du jeune enfant » (Isaje) pour les
commissions d’attribution entre la Cnaf, l’école polytechnique et
Paris School of economics
lancée en 2019. En
2023, 5 000 places avaient été attribuées grâce à cet algorithme pour 20 000 demandes traitées. L’algorithme vise
à automatiser le traitement des propositions d’affectation en crèche, en ajustant les demandes des familles aux
équipements disponibles, de façon efficace, compréhensible et transparente, avec un départage au hasard des
familles ayant le même niveau de priorité.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
39
deuxième session mais se heurte à la difficulté de disposer d’un bénévole qui anime au côté
d’un professionnel. Pour répondre aux enjeux de son territoire,
le Grand Chalon
s’est doté
d’un dispositif itinérant, La Cabane, qui propose des activités sur trois lieux différents. Sur le
territoire de
la commune de Dijon
, la Petite Maison des 1 000 premiers jours, ouverte en
septembre 2023 et portée par la Fédération Léo Lagrange, propose entre autres aux parents des
enfants âgés de 0 à 3 ans des actions telles que des conférences-débats, des ateliers pratiques
(allaitement, diversification alimentaire…), des accompagnements individualisés.
3.4.2
La qualité de l’accueil des enfants est confrontée aux difficultés de
recrutement des professionnels de la petite enfance
3.4.2.1
La qualité de l’accueil est conditionnée par la disponibilité d’équipes de
professionnels diplômés
La politique d’accueil du jeune enfant, à la lumière des travaux scientifiques mettant en
exergue la contribution des modes d’accueil au développement de l’enfant, intègre mieux, ces
dernières années, les besoins de l’enfant. La charte nationale pour l’accueil du jeune enfant
34
,
instituée par l’ordonnance des services aux familles du 19 mai 2021
35
, constitue désormais un
cadre de référence commun en la matière.
Les principes énoncés par la charte
s’articulent
autour de trois axes, qui
définissent les conditions d’un accueil de qualité
:
1/la
proposition d’activités favorables au développement
et à l’épanouissement de l’enfant ;
2/
la
présence de professionnels formés, bénéficiant d’un environnement de travail propice
à un traitement respectueux de l’enfant ; et
3/
l’association des parents à l’activité
des crèches.
La qualité de l’accueil s’apprécie d’abord à l’aune des activités d’éveil proposées
aux enfants.
Cet aspect est incarné par le volet éducatif des projets d’établissement. La
formalisation de ce document est inégalement aboutie au sein des collectivités de l’échantillon.
Néanmoins, la chambre a constaté à l’occasion de ses contrôles des crèches une place
significative faite au respect du rythme individuel, à la motricité et à la stimulation de l’enfant.
Les structures développent notamment des partenariats pour déployer des activités d’éveil
riches et diversifiées. A titre d’exemple, l
e Grand Chalon
s’associe au conservatoire pour
accompagner en musique les sorties sensorielles au marché organisées afin de faire découvrir
aux enfants les fruits et légumes. Les crèches disposent par ailleurs de matériels inspirés de
divers courants de développement de l’enfant.
La crèche associative des Princes de Condé
s’inspire de l’approche Montessori, avec comme fil conducteur la valorisation du jeu libre, qui
se traduit entre autres par des espaces aménagés de manière à laisser la place à l’imagination et
l’initiative. La crèche favorise également
comme la plupart des crèches dijonnaises
le
développement sensorimoteur (approche « Snoezelen »), à travers la mise à disposition d’objets
favorisant la stimulation des cinq sens.
Mais
la qualité de la prise en charge des enfants ne peut être garantie que par la
présence de professionnels compétents en nombre suffisant
. Ceci suppose une part
34
Cf. charte en annexe.
35
Article L. 214-1-1 du code de l’action sociale.
40
importante des personnels diplômés dans les effectifs chargés de l’encadrement des enfants.
Les crèches des collectivités de l’échantillon régional présentent, à cet égard, des conditions
plutôt favorables, avec, pour la majorité d’entre elles, une proportion de personnels diplômés
dans l’effectif total, supérieure aux 40% réglementaires
36
.
Graphique n° 5 :
Part moyenne de personnels diplômés dans les EAJE en 2022
37
Source : CRC d’après les données des collectivités.
Ce constat favorable doit être relativisé, car les collectivités auditées par la chambre sont
– et c’est également un constat national – confrontées à une importance vacance de postes dans
leurs crèches. Dans ces conditions, la mise en œuvre effective des projets d’établissement et
plus généralement la qualité des conditions d’accueil des enfants au quotidien, peuvent être
mises à mal par les difficultés de recrutement auxquelles ces collectivités se heurtent
.
Ainsi, près de 8 % des effectifs du service petite enfance de
la ville de Besançon
étaient vacants
fin 2022. A la même date 10 % des postes d’éducateurs de jeune enfant et d’auxiliaires de
puériculture, et 32 % des postes d’infirmières puéricultrices de
la ville de Dijon
étaient non
pourvus. Les collectivités mettent en avant plusieurs facteurs explicatifs comme la proximité
de la frontière suisse, la concurrence accrue avec les structures privées et associatives.
Le développement de l’apprentissage permet de limiter les vacances de poste d’auxiliaire de
puériculture (
Dijon, Besançon, Grand Chalon
38
). La commune de Dijon
a, par ailleurs, dans
le cadre de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions,
36
L’article R. 2324-42 du CSP dispose que le nombre de professionnels diplômés (infirmière
puéricultrice, éducateur de jeunes enfants et auxiliaire de puériculture) chargé de l’encadrement des enfants doit,
en moyenne pour chaque mois civil, représenter au moins 40 % de l’effectif mensuel de référence de
l’établissement. Ce dernier s’entend comme la valeur moyenne de l’effectif minimal du personnel chargé de
l’encadrement des enfants.
37
Les auxiliaires de puériculture représentent près de 80% des personnels diplômés.
38
En septembre 2023, la quasi intégralité des structures municipales dijonnaises accueillait au moins un
des 25 apprentis embauchés par la ville au sein des établissements d’accueil du jeune enfant. Au Grand Chalon,
20 postes vacants en 2023 ont pu être pour moitié couverts par 10 contrats d’apprentissage en septembre 2023.
71%
71%
80%
40%
65%
59%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Besançon
Dijon
CA Grand Chalon
CC Grand Charolais
St Claude
Prince de Condé
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
41
de l’expertise et de l’engagement professionnel,
procédé à la revalorisation des indemnités
perçues par les personnels exerçant dans ses crèches
39
.
La formation continue des personnels constitue également un élément clé. Elle doit faire
l’objet d’une attention renforcée des collectivités, pour lesquelles l’élaboration de plans de
formation riches et diversifiés peut être un facteur d’attractivité pour les professionnels. A côté
des formations axées sur les grands thèmes nationaux de la petite enfance tels que le langage,
les stéréotypes, l’accueil inclusif, développées notamment par
le Grand Chalon
, les
structures
dijonnaises ont
pris l’initiative d’une formation annuelle en lien avec leur projet
d’établissement (communication gestuelle, troubles de l’oralité…). Les temps de concertation
et d’échanges sur les pratiques professionnelles concourent également à l’amélioration de la
qualification des personnels et sont prévus à ce titre par le code de la santé
publique
40
.L’ensemble des collectivités auditées par la chambre ont mis en place les séquences
d’analyse de la pratique professionnelle et certaines, comme
les communes de Dijon ou de
Saint-Claude
l’ont fait, au-delà des obligations réglementaires
Enfin, l’implication et l’association des parents dans les EAJE constituent le troisième
axe de la charte. Les structures invitent systématiquement les parents à divers moments de
convivialité. Certaines comme
la crèche des princes de Condé
proposent des ateliers parents-
enfants (yoga, modelage…). Mais peu de collectivités ont initié des instances participatives et
consultatives à travers la mise en place de conseils de crèches.
La commune de Dijon
a
expérimenté ce dispositif dans près de la moitié des structures municipales. Un premier bilan
relève des difficultés à impliquer des parents en lien avec leur disponibilité, un modèle
« classique » peu adapté au profil de certains parents. La collectivité souhaite donc initier une
approche plus souple privilégiant une pluralité d’outils déclinés en fonction du profil et des
contraintes des familles.
Le Grand Chalon
de son côté a initié une charte du bénévole dans les
structures de la petite enfance qui permet aux parents de participer aux activités (sorties,
animations à visée pédagogique).
De la même manière,
en matière d’accueil individuel, la mise en place d’activités
favorisant le développement du jeune enfant est un élément majeur pour garantir
l’attractivité de ce mode d’accueil auprès des parents
. Les relais petite enfance jouent un
rôle central selon plusieurs modalités. Ils organisent des animations qui sont l’occasion, pour
les enfants, d’un temps collectif offert dans des espaces et avec des équipements adaptés et,
pour les assistants maternels, d’un temps d’échanges entre pairs. La ville de Dijon ouvre des
créneaux d’accès aux équipements des crèches municipales réservés aux assistants maternels.
Les RPE peuvent jouer également un rôle moteur auprès des assistants maternels en
facilitant leur formation continue et en organisant des événements liés aux pratiques
professionnelles.
Dans la Nièvre
, les RPE sont en général chargés de l’organisation de la
formation continue au profit des assistantes maternelles. Un RPE dijonnais expérimente la mise
en place de séances d’analyse de la pratique professionnelle, obligatoire réglementairement
pour les professionnels des structures d’accueil collectif, en l’ouvrant aux assistantes
maternelles de son secteur.
39
Le régime indemnitaire des cadres d’emploi des éducateurs de jeunes enfants et des infirmières
puéricultrices a augmenté en moyenne d’environ 50%. Celui des auxiliaires de puériculture a progressé de 8,4%.
40
L’article R. 2324-37 du code de la santé publique dispose que « chaque professionnel bénéficie d’un
minimum de six heures annuelles dont deux heures par quadrimestre ».
42
3.4.2.2
Le suivi et le contrôle de la qualité d’accueil doivent être confortés
La mise en œuvre de
contrôles réguliers des structures et des personnes en charge
des jeunes enfants constitue une condition essentielle
pour s’assurer de
la sécurité des
enfants
pris en charge et de
la prise en compte effective de la qualité dans l’accueil
.
Le service départemental de protection maternelle et infantile est investi d’une mission
de contrôle, prévue à l'article L. 2324-2 du code de l’action sociale et des familles. La caisse
d’allocations familiales intervient également en faveur d’une amélioration de la qualité
d’accueil, à travers le contrôle des divers fonds qu’elle alloue aux EAJE.
Le cadre législatif et réglementaire fait du président du conseil départemental, à travers
ses services de protection maternelle et infantile (PMI), un des principaux acteurs de la qualité
de l’accueil des jeunes enfants en s’assurant que les conditions d’accueil réservées aux enfants
garantissent leur santé, leur sécurité, leur bien-être et leur développement, tant physique,
cognitif et social qu’affectif et émotionnel.
Les
services de la PMI interviennent
d’abord
en amont
de l’activité en délivrant les
agréments des assistants maternels
41
et les autorisations d’activité des structures d’accueil
collectif gérées par des personnes physiques ou morales de droit privé. Ils sont également
investis d’une
mission de suivi et de contrôle de l’activité en cours d’autorisation et
d’agrément. Enfin, ils
instruisent les signalements
qui leur sont adressés. Dans un contexte où
le développement de l’accueil collectif est, ces dernières années, souvent le fait du secteur privé,
le
département du Doubs
s’est
doté d’une organisation et de moyens renforcés,
après la
contractualisation avec l’Etat au titre de la stratégie nationale de prévention et de protection de
l’enfant
42
, qui lui permettent de proposer un accompagnement technique et juridique aux
porteurs d’un projet de création d’EAJE, favorisant ainsi sa conformité aux exigences
réglementaires.
La périodicité des contrôles opérés par les services départementaux de la PMI dans les
structures en cours d’activité est très variable d’une collectivité à l’autre. A titre d’exemple
, à
Dijon
, les visites sont effectuées en moyenne tous les quatre ans et demi (mais au moment du
contrôle de la chambre, certaines structures n’avaient pas fait l’objet d’une visite de la PMI
depuis sept ou neuf ans), trois ans et demi pour les structures du
Grand Charolais
et deux ans
et demi pour la maison de la petite enfance de
Saint-Claude
. La périodicité des contrôles est
analysée par les services départementaux eux-mêmes comme un sujet de préoccupation. Les
services de PMI rencontrés par la chambre partagent
un objectif d’augmentation de la
fréquence des contrôles, à l’instar du département du Doubs
qui vise une périodicité de
deux ans.
Indépendamment de la fréquence des contrôles, la mise en œuvre effective des
observations et réserves soulevées à cette occasion suppose un dispositif rigoureux de suivi de
la part des collectivités gestionnaires ou des structures elles-mêmes, comme celui de l
a crèche
associative des Princes de Condé
qui s’est dotée d’un dispositif de pilotage assurant une
traçabilité des actions correctrices menées. En l’absence d’une traçabilité du suivi réalisé par
41
Articles L. 421-1 et suivants et articles R. 421-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles.
42
Dans le cadre de ce contrat local tripartite (Etat, ARS, conseil départemental), cadre de la mise en œuvre
d’actions concrètes pour renforcer l’accès à la prévention en santé de tous les enfants et notamment la prévention
précoce (protection maternelle et infantile), le département a obtenu des moyens financiers lui permettant de
recruter six agents venus renforcer les services de PMI, dont deux en qualité de référentes EAJE.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
43
les deux coordinatrices de la commune de
Dijon,
à l’occasion de leur visite périodique des
crèches, la chambre avait relevé en revanche que la collectivité ne pouvait pas attester des
actions correctrices mises en œuvre.
En matière d’accueil individuel,
le département du Doubs a expérimenté
l’externalisation d’une partie de l’agrément des assistantes maternelles, dans l’objectif de
dégager des moyens humains pour renforcer les actions de suivi
, jusque-là conduites de
manière trop espacée dans le temps, uniquement lors du renouvellement (durée validité des
agréments de cinq ans) ou de la modification des agréments.
Procédure d’agrément des assistantes maternelles dans le Doubs
Comme l’y autorise l’article D.421-7 du CASF, le département a externalisé
progressivement le volet évaluation des demandes d’agrément à compter du 1
er
janvier 2020.
Un premier marché a été conclu avec un prestataire en 2020 pour une période de trois ans
puis renouvelé pour la période 2023-2025.
Les demandes d’agrément sont adressées à l’antenne de la PMI de secteur qui se charge de
la vérification de la complétude du dossier. Le prestataire se charge de la visite des logements
et d’un entretien avec les candidats afin d’examiner leur capacité à accueillir des enfants
dans un cadre adapté et sécurisant. Le cas échéant, l’évaluateur peut assortir son avis de
réserves ou émettre un avis défavorable. De même, le dossier d’un candidat qui ne se rendrait
pas disponible pour la réalisation des évaluations recevra un avis défavorable. L’avis de
l’évaluateur n’emporte pas la décision finale.
Grâce au gain de temps dégagé, l’objectif des services de PMI est d’assurer le suivi des
nouvelles assistantes maternelles agrées dans les six mois suivants l’accueil d’un premier
enfant, puis chaque année. Compte tenu de la définition récente de cet objectif, le
département n’a pas été en mesure de fournir de bilan des nouvelles modalités de suivi.
La collectivité dresse un bilan positif de cette externalisation, qui constitue un levier de sa
politique de prévention, malgré une augmentation prévisionnelle des coûts. Si le retour des
personnels infirmiers des directions territoriales de PMI est favorable, le personnel
administratif a constaté en revanche une charge de travail supplémentaire, due notamment
aux circuits de validation mis en place avec le prestataire dans des délais contraints.
A côté des contrôles réglementaires réalisés par la PMI, les collectivités doivent
opérer un premier niveau de contrôle de leurs structures
d’accueil collectif, dans le cadre
de visites régulières. Ces visites sont l’occasion de s’assurer, in situ, que les conditions
d’exercice des activités se font dans le respect du bien-être et de la sécurité des enfants. Elles
permettent également de veiller à la conformité et au bon entretien des locaux. A titre
d’exemple, pour assurer le suivi de l’activité de ses 26 crèches (dont 14 en gestion municipale
et 12 structures partenaires en gestion déléguée ou marché public),
la ville de Dijon
peut
s’appuyer sur deux coordinatrices territoriales, professionnelles de la petite enfance,
expérimentées. Ces contrôles extérieurs de premier niveau
revêtent une importante toute
particulière s’agissant des crèches dont la gestion est déléguée à des entreprises
dans le
cadre du contrat de DSP.
A Dijon
, ces mêmes coordinatrices ont pour mission de s’assurer du
respect des clauses contractuelles relatives à l’activité des structures gérées pars des entreprises
44
notamment en termes de qualité, aspect prioritaire pour la collectivité qui en a fait son principal
critère de sélection des prestataires. En revanche, les structures au sein desquelles la ville de
Dijon réserve des berceaux ne sont pas suivies régulièrement par les services de la petite
enfance et le contrôle de l’exécution du contrat est assuré sur la base d’un seul comité de
pilotage annuel, dont la commune a souhaité récemment conforter le rôle.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
45
ANNEXES
Annexe n° 1. Collectivités et organismes contrôlées par la chambre
.............................
46
Annexe n° 2. Exemple de l’arbre des objectifs du SDSF de la Côte d’Or
......................
47
Annexe n° 3.
Exemples de fiches actions du SDSF du Doubs
......................................
48
Annexe n° 4. Principales caractéristiques de l’accueil individuel du jeune enfant
(source : RPT accueil du jeune enfant)
......................................................
49
Annexe n° 5. Les mécanismes de financement des crèches PSU par la CAF
.................
51
Annexe n° 6. Taux de couverture global des départements de la région
Bourgogne-Franche-Comté en 2021
..........................................................
52
Annexe n° 7. Taux de couverture en accueil collectif des départements de la
région Bourgogne-Franche-Comté
.............................................................
60
Annexe n° 8. Charte nationale d’accueil du jeune enfant
...............................................
68
Annexe n° 9. Glossaire
....................................................................................................
69
46
Annexe n° 1. Collectivités et organismes contrôlées par la chambre
Département
Strate démographique
Nature du contrôle
Commune de Dijon
Côte d’Or
160 000 habitants
Contrôle thématique
Commune de Besançon
Doubs
120 000 habitants
Contrôle thématique
Communauté d’agglomération
du Grand Chalon
Saône-et-Loire
79 000 habitants
Contrôle organique et
thématique
Commune de Saint-Claude
Jura
8 727 habitants
Contrôle organique et
thématique
Communauté de commune
du Grand Charolais
Saône-et-Loire
39 682 habitants
Contrôle organique et
thématique
Association Princes de Condé
Côte d’Or
Sans objet
Contrôle organique et
thématique
Crèche interhospitalière d’Auxerre
Yonne
Sans objet
Contrôle organique et
thématique
Cahier territorial de la Nièvre
Nièvre
202 417 habitants
Atelier d’acteurs organisé
dans le cadre de
l’évaluation nationale
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
47
Annexe n° 2. Exemple de l’arbre des objectifs du SDSF de la Côte d’Or
Source SDSF de la Côte d’Or 2023-2026
48
Annexe n° 3. Exemples de fiches actions du SDSF du Doubs
Source : SDSF 2020-2023 du département du Doubs.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
49
Annexe n° 4. Principales caractéristiques de l’accueil individuel du jeune enfant
(source : RPT accueil du jeune enfant)
La plupart des assistantes maternelles assurent l’accueil à leur domicile. Certaines se
regroupent en maison d’assistantes maternelles ou exercent dans des crèches familiales.
Un agrément pour accueillir des enfants leur est délivré par le président du conseil
départemental, sur avis des services de la protection maternelle et infantile, après 80 heures de
formation préalable. Elles doivent, dans les trois premières années d'activité, suivre 40 heures de
formation complémentaire. Deux des trois modules du certificat d’aptitude professionnelle
Accompagnant éducatif petite enfance
peuvent leur être attribués à l’issue d'un examen.
L’agrément suppose le respect de conditions liées au logement (surface, nombre de pièces, risques
pour les enfants).
À domicile ou dans une maison d’assistantes maternelles, l’assistante maternelle fixe le tarif
horaire entre un minimum (2,70 € nets au 1
er
février 2024) et un maximum de cinq fois le Smic
horaire par jour et par enfant gardé (soit 45,50 € nets au 1
er
février 2024)
43
. S’y ajoutent des
majorations éventuelles pour horaires atypiques ou au-delà de 45 heures par semaine, des
indemnités d’entretien, de repas et kilométriques, en cas d’usage d’un véhicule.
Un agrément pour accueillir des enfants leur est délivré par le président du conseil
départemental sur avis de la PMI, après 80 heures de formation préalable. Elles doivent, dans
les trois premières années d'activité, suivre 40 heures de formation complémentaire. Deux des
trois modules du certificat d’aptitude professionnelle « Accompagnant éducatif petite enfance »
(CAP AEPE) peuvent leur être attribués à l’issue d'un examen.
L’agrément suppose le respect
de conditions liées au logement (surface, nombre de pièces, risques pour les enfants).
À domicile ou en maison d’assistantes maternelles, l’assistante maternelle fixe le tarif
horaire entre un minimum (2,70 € nets au 1
er
février 2024) et un maximum de cinq Smic horaires
par jour et par enfant gardé (soit 45,50 € nets au 1
er
février 2024)
44
. S’y ajoutent des majorations
éventuelles pour horaires atypiques ou au-delà de 45 heures par semaine, des indemnités
d’entretien, de repas et kilométriques, en cas d’usage d’un véhicule.
43
Si le plafond n’est pas respecté, les parents ne bénéficient plus du complément de libre choix du mode
de garde (CMG), allocation versée par la caisse d’allocations familiales pour couvrir une partie des coûts de
l’assistante maternelle.
44
Si le plafond n’est pas respecté, les parents ne bénéficient plus du CMG, allocation versée par la CAF
pour couvrir une partie des coûts de l’assistante maternelle.
50
Tableau n° 6 :
Statuts des assistantes maternelles
Type d’accueil
Lieu d’exercice
Contrats et aides
pour les parents
Financement de l’opérateur
Assistantes maternelles
(99 % de femmes)
Jusqu’à quatre
enfants par
assistante, à
domicile ou
regroupées jusqu’à
quatre assistantes
en MAM
Le contrat de
l’assistante
maternelle avec les
parents employeurs
fixe librement, dans
un cadre, tarifs et
horaires.
Les parents
bénéficient du CMG
emploi direct et du
crédit d’impôt.
Paiement par les parents.
Dont en MAM
Paiement par les parents.
Aide ponctuelle des collectivités.
Dont assistantes
maternelles en crèche
familiale publique
Jusqu’à quatre
enfants par
assistante, à
domicile. Des
temps collectifs à
la crèche pour les
assistantes et les
enfants
La crèche contracte
avec les parents au
tarif PSU (barème
horaire national
faible), qui
bénéficient du crédit
d’impôt. Elle salarie
l’assistante
maternelle
Participation des familles + versement
PSU de la CAF qui ne peuvent dépasser
deux tiers du prix de revient + bonus
CAF.
Subvention possible des collectivités
Source : Cour des comptes
À domicile ou dans une maison d’assistantes maternelles, le tarif horaire dépend de l’offre et
de la demande. Ainsi, il est proche du plafond de cinq fois le Smic horaire par jour à Paris mais est
moitié moindre dans des territoires ruraux à faible demande. L’achat de l’équipement est
subventionné par la caisse d’allocations familiales
45
. Le coût de l’immobilier alourdit les charges
lorsque les enfants sont accueillis dans une maison d’assistantes maternelles.
En crèche familiale, les assistantes maternelles sont salariées d’une structure, souvent
communale
46
, qui les encadre. Elles accueillent les enfants à leur domicile et, une à deux fois
par semaine, se réunissent avec leurs collègues et les enfants dans les locaux de la crèche.
Appréciée par les familles et les élus mais lourde à gérer, cette formule recule en raison de la
baisse du nombre d’assistantes maternelles.
45
Revalorisée à 1 200 € dans la convention d’objectifs et de gestion 2023-2027.
46
À plus de 75 % publiques, les crèches familiales font bénéficier leurs assistantes maternelles salariées
des avantages liés à ce statut : congés payés, jours de RTT, autorisations d’absence exceptionnelles, paiement des
heures supplémentaires, maintien du salaire entre deux contrats, possibilités de remplacement entre assistantes
maternelles, formations régulières, etc. Les assistantes maternelles sont en outre déchargées des tâches
administratives, le contrat étant signé entre la crèche et la famille.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
51
Annexe n° 5. Les mécanismes de financement des crèches PSU par la CAF
Les principes de financement applicables à toutes les crèches financées par la CAF
au titre du dispositif de la prestation de service universelle (PSU) sont les suivants :
1.
Les tarifs applicables aux parents sont imposés par la CAF. Ils dépendent de leur
niveau de revenu
47
et
du nombre d’enfants de la famille
2.
La CAF calcule le montant de la PSU de manière à couvrir les 2/3 du prix de revient
de la crèche, dans la limite d’un plafond national et après déduction faite du montant
des participations familiales. Cela signifie que la somme des contributions de la CAF
et de la participation des familles doit permettre de couvrir les deux tiers du prix de
revient de la crèche.
3.
Le financement du 1/3 restant repose sur d’autres concours financiers : ceux de la
commune (ou de l’EPCI), ceux des éventuelles entreprises réservataires ou encore
d’autres concours financiers de la CAF, dépendant du projet et du contexte de
l’établissement (bonus mixité, bonus territoire, bonus handicap)
Avec ce cadre, les crèches sont incitées à optimiser l’utilisation de leur capacité
d’accueil et à maîtriser leur prix de revient.
47
Ressources applicables pour l’octroi des prestations familiales), ou à défaut, revenu net imposable tel
que figurant sur l’avis d'imposition concernant les revenus N-2 avant abattement des 10 % ou des frais réels.
52
Annexe n° 6. Taux de couverture global des départements de la région
Bourgogne-Franche-Comté en 2021
Carte n° 4 :
Département de la Côte d’Or
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
53
Carte n° 5 :
Département du Doubs
Source : CRC, d’après données CAF
54
Carte n° 6 :
Département du Jura
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
55
Carte n° 7 :
Département de la Nièvre
Source : CRC, d’après données CAF
56
Carte n° 8 :
Département de Haute-Saône
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
57
Carte n° 9 :
Département de Saône-et-Loire
Source : CRC, d’après données CAF
58
Carte n° 10 :
Département de l’Yonne
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
59
Carte n° 11 :
Territoire de Belfort
Source : CRC, d’après données CAF
60
Annexe n° 7.Taux de couverture en accueil collectif des départements de la région
Bourgogne-Franche-Comté
Carte n° 12 :
Département de la Côte d’Or
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
61
Carte n° 13 :
Département du Doubs
Source : CRC, d’après données CAF
62
Carte n° 14 :
Département du Jura
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
63
Carte n° 15 :
Département de la Nièvre
Source : CRC, d’après données CAF
64
Carte n° 16 :
Département de la Haute-Saône
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
65
Carte n° 17 :
Département de Saône-et-Loire
Source : CRC, d’après données CAF
66
Carte n° 18 :
Département de l’Yonne
Source : CRC, d’après données CAF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
67
Carte n° 19 :
Territoire de Belfort
Source : CRC, d’après données CAF
68
Annexe n° 8. Charte nationale d’accueil du jeune enfant
Source : Caf
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
69
Annexe n° 9. Glossaire
Allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH)
: aide financière destinée aux
parents d’enfants de moins de 20 ans en situation de handicap avec une incapacité reconnue
d’au moins 50 %.
Bonus « inclusion handicap »
: mis en place par la Cnaf pour faciliter l’accueil des
enfants en situation de handicap, accessible à tout EAJE bénéficiant de la PSU et accueillant un
ou plusieurs enfants en situation de handicap.
Bonus « mixité »
: mis en place par la Cnaf pour financer davantage les structures
adaptant leur projet d’accueil pour accueillir des familles en situation de précarité économique.
Centre d’action médico-sociale précoce (CAMPS)
: établissement médico-social
chargé de la prise en charge précoce des problématiques de handicap chez les enfants âgés de
0 à 6 ans présentant des difficultés ou des retards dans leur développement. Ils accompagnent
les parents dans le diagnostic, la prévention, le traitement et la rééducation de leur enfant. Ils
permettent la mise en place d’une aide spécialisée destinée aux enfants comme à leurs parents
et d’un traitement visant à faciliter l’adaptation des enfants dans leur milieu familial, social et
scolaire, ainsi qu’un suivi par des consultations, des séances individuelles ou de groupe.
Contrat enfance jeunesse (CEJ)
: contrat d'objectifs et de cofinancement de quatre ans
passé entre une CAF et une collectivité territoriale, un regroupement de communes, une
entreprise ou une administration de l'État.
Convention territoriale globale (CTG)
: convention partenariale qui vise à élaborer
un projet de territoire plus cohérent et coordonné entre les différents acteurs du territoire. Signée
entre la CAF et la commune ou l’EPCI concerné, ce contrat multithématique peut porter sur
l’enfance, la jeunesse, la parentalité mais aussi le logement, les seniors, l’accès aux droits,
l’inclusion numérique, l’animation de la vie sociale…
Dispositif à vocation d’insertion professionnelles (AVIP)
: dispositif qui a pour
objectif de soutenir les parents dont la garde d’un ou plusieurs enfants âgés de 0 à 3 ans peut
constituer un frein à la recherche d’emploi. Les crèches labellisées réservent des places aux
jeunes enfants de parents en situation de recherche d’emploi et leur permettent de bénéficier
d’un accompagnement social et professionnel en vue de leur intégration durable sur le marché
du travail.
EAJE
(établissements d’accueil du jeune enfant) : établissements conçus et aménagés
pour recevoir dans la journée, collectivement ou chez une assistante maternelle exerçant en
crèche familiale, de façon régulière ou occasionnelle, des enfants âgés de moins de 6 ans placés
sous la responsabilité de professionnelles de la petite enfance. Il existe différentes catégories
d’EAJE :
-
les crèches collectives,
généralement pour des enfants de moins de 4 ans amenés à
fréquenter régulièrement la structure ;
-
les crèches parentales,
gérées par des parents, dans le cadre d’une association ;
-
les haltes garderies,
mode d’accueil occasionnel et de courte durée ;
-
les crèches familiales
, ou « services d’accueil familial », employant des assistantes
maternelles agréées qui accueillent à leur domicile un à quatre enfants, de moins de 4 ans ;
70
-
les établissements « multi-accueil »,
combinant l’accueil régulier et occasionnel –
crèche et halte-garderie – ou l’accueil collectif et familial ;
-
les micro-crèches
, qui accueillent 12 enfants maximum ;
-
les crèches de personnel,
accueillant les enfants du personnel d’une ou de plusieurs
entreprises ou établissements publics (administrations, hôpitaux...) ;
-
les jardins d’enfants,
structures d’éveil réservées aux enfants âgés de 2 à 6 ans ;
-
les jardins d’éveil, destinés aux enfants âgés de 2 ans ou plus.
Fonds « publics et territoires »
: enveloppe financière à la disposition de chaque CAF
lui permettant de soutenir des porteurs de projets.
MAM
(maisons d’assistantes maternelles) : lieu permettant aux assistantes maternelles
d’exercer leur activité professionnelle ailleurs qu’à leur domicile.
Particuliers employeurs sur le champ de l’emploi direct
: particuliers qui emploient
des salariées à domicile pour la garde d’enfants ou des assistantes maternelles qu’ils rémunèrent
directement.
PMI :
Le service de protection maternelle et infantile (PMI) est un service
départemental, placé sous l'autorité du président du conseil départemental et chargé d'assurer la
protection sanitaire de la mère et de l'enfant.
PSU
: aide au fonctionnement, versée directement au gestionnaire du mode d’accueil
par la CAF et/ou la MSA. Le montant de la participation familiale est défini par un taux d’effort,
proportionnel aux ressources du foyer et modulé en fonction du nombre d’enfants à charge.
Selon les modalités de financement de la CNAF, le montant de la PSU perçue
additionnée aux participations des familles ne peut excéder 66 % du prix de revient d’une place.
RAM
(relais assistantes maternelles devenus
RPE
en 2021) : lieux d’information, de
rencontre et d’échange pour :
-
les parents qui peuvent y recevoir des conseils et des informations sur les modes
d’accueil, les obligations et démarches à faire en tant que parents employeurs ;
-
les professionnelles (assistantes maternelles et salariées à domicile) qui peuvent
recevoir un soutien et un accompagnement dans leur métier (informations sur les conditions
d’accès et d’exercice du métier, sur les aides et les formations disponibles, échanges sur les
pratiques professionnelles quotidiennes).
Taux de participation familiale
: taux horaire demandé à la famille pour un enfant en
crèche, défini par un taux d’effort appliqué à ses ressources, en prenant en compte le type
d’accueil et le nombre d’enfant à charge au sens des prestations familiales. Le montant des
participations familiales est encadré par un prix plancher et un prix plafond définis
annuellement par la CNAF.