ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA RÉPARTITION
DES ZONES
DE COMPÉTENCE
ENTRE LA POLICE
ET LA GENDARMERIE
NATIONALES
Une carte figée,
des transferts à relancer
Rapport public thématique
Synthèse
Janvier 2025
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
La répartition police-gendarmerie demeure
l’héritage du régime de « police d’État »,
généralisé en 1941 par le régime de Vichy
7
2
La répartition actuelle est déséquilibrée
et soulève des difficultés opérationnelles
9
3
Des contournements de la carte, parfois
hors réglementation
13
4
L’analyse des transferts passés invite à renoncer
à la logique de vague, aux effets mal maîtrisés
15
5
Des enjeux d’attractivité qui dépassent
les logiques opérationnelles
17
6
Un processus décisionnel à débloquer pour répondre
aux enjeux de sécurité locaux
19
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
En France, la police et la gendarmerie nationales assurent conjointement les
missions de sécurité et de paix publiques . Le présent rapport vise à apprécier
l’efficacité de leur articulation, ces deux forces relevant de l’unique tutelle du
ministère de l’intérieur depuis 2009 .
La répartition territoriale des zones de compétence de la police et de la
gendarmerie nationales a très peu évolué au cours des 80 dernières années .
Entre lourdeurs décisionnelles et concurrence entre les deux forces, la carte
des zones de compétence est figée depuis dix ans, malgré l’évolution forte de
la démographie et de la délinquance . Face à ce constat, la Cour a analysé la
répartition territoriale des forces de sécurité dans une double perspective . D’une
part, la définition des zones de compétence de la police et de la gendarmerie
nationales doit permettre de répondre au mieux aux besoins et attentes de
la population en matière de sécurité . D’autre part, elle doit aussi garantir la
meilleure allocation des moyens publics .
Alors qu’aucune modification des zones de compétence entre la police et la
gendarmerie nationales n’est intervenue depuis dix ans, il est indispensable
que le ministère de l’intérieur s’empare de ce sujet et procède aux ajustements
nécessaires .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
La répartition police-gendarmerie
demeure l’héritage du régime
de « police d’État », généralisé
en 1941 par le régime de Vichy
Historiquement, la gendarmerie
nationale était chargée de la police
dans les campagnes et les polices,
alors municipales, l’étaient dans les
villes . Les polices de Paris et Lyon ont
été « étatisées » dès le XIX
ème
siècle, le
préfet exerçant dans ces agglomérations
les prérogatives de sécurité publique
dévolues aux maires depuis la loi du
5 avril 1884 relative à l’organisation
municipale . Au début du XX
ème
siècle, le
double constat des contradictions de
la loi de 1884 et de l’incurie des polices
municipales a conduit à envisager
leur étatisation . Plusieurs communes,
d’importance, ont donc vu leur police
étatisée . Mais l’ambition, portée à cette
époque, d’étatiser la police dans les
communes de plus de 10 000 habitants
s’est heurtée, d’une part, aux réticences
politiques face à la recentralisation
d’un pouvoir confié aux maires depuis
la Révolution et, d’autre part, à des
considérations budgétaires .
Le régime de Vichy, aspirant à se
doter d’un corps de police dont
il puisse s’assurer de la loyauté, a
généralisé en 1941 l’étatisation de
la police dans les communes de plus
de 10 000 habitants . Dans les faits,
cette étatisation s’est traduite par
l’instauration, dans les communes
concernées, du régime de police d’État,
qui consistait à transférer aux préfets
des pouvoirs de police municipales
jusqu’alors dévolus aux maires .
Sa portée a été considérablement
renforcée en 1996 . D’une part, ce
régime a été généralisé à tous les
chefs-lieux de département, sans
considération démographique
particulière . D’autre part, il est devenu
une règle de distinction des zones
de compétence des deux forces, la
police nationale étant compétente
dans les communes où le régime
de police d’État a été institué et la
gendarmerie nationale dans les autres
(article R . 431-2 du code de la sécurité
intérieure) .
La mise en œuvre de ces dispositions
a figé toute perspective d’évolution
de la répartition des zones police et
gendarmerie, en ancrant la présence
de la police nationale dans tous les
départements et en empêchant la
gendarmerie nationale d’exercer les
missions de sécurité publique dans
les communes placées sous le régime
de police d’État . Pour cette raison, la
Cour recommande de permettre aux
deux forces d’exercer les missions de
sécurité et de paix publiques dans les
communes placées sous le régime de
police d’État . À cette fin, il conviendrait
de modifier l’article R . 431-2 du code
de la sécurité intérieure qui confie cette
mission à la seule police nationale .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les modifications de la répartition
entre zones police et zones
gendarmerie ont été rares et opérées
de manière groupée . En 80 ans,
environ 1 000 communes (sur les
36 000 communes françaises d’alors)
ont changé de zone de compétence, au
cours de quatre vagues de transferts
d’ampleur inégale . Aucun transfert de
zone n’est intervenu depuis 2014 .
Nombre de communes et population (année N) transférées
Années
1980
1999-2002
2003-2006
2010-2014
Communes passées
en ZPN
357
11
219
13
Population
(année du transfert)
NC
48 022
973 523
133 261
Communes passées
en ZGN
157
35
121
12
Population
(année du transfert)
NC
162 196
782 709
120 370
Source : Cour des comptes d’après IGA (données années 1980), DGGN et DGPN
L’organisation de la police nationale
repose sur des circonscriptions qui
doivent être en mesure d’assurer la
totalité de leurs missions de manière
autonome, hors situation d’urgence .
Ce schéma, qui nécessite un socle
incompressible d’effectifs, est adapté
aux territoires urbains densément
peuplés . Inversement, la gendarmerie
s’appuie sur de multiples unités
fonctionnant selon un principe de
subsidiarité, qui lui permet de faire
évoluer son organisation en fonction
de la typologie de territoire . Pourtant,
plus d’une circonscription de police sur
dix couvre une population inférieure
à 20 000 habitants, quand les deux-
tiers des communes intégrées à des
métropoles (hors Grand Paris) sont en
zone gendarmerie .
Publié en novembre 2020, le
Livre Blanc
de la sécurité intérieure
a proposé de
confier les communes de moins de
30 000 habitants à la gendarmerie,
celles de plus de 40 000 habitants à la
police et d’analyser individuellement
la situation des communes comprises
entre ces deux seuils . En septembre
2022, le ministre de l’intérieur a
finalement écarté l’hypothèse d’une
révision de la carte .
La répartition actuelle
est déséquilibrée et soulève
des difficultés opérationnelles
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La répartition des zones de compétence
de la police et la gendarmerie conduit à
un positionnement des effectifs décor-
rélé des enjeux de délinquance : la Lo-
zère, département de France le moins
touché par les actes de délinquance,
compte un
ratio
de policiers et gen-
darmes pour 1 000 habitants supérieur
à celui du Rhône, département cinq fois
plus criminogène . L’enchevêtrement
des zones crée des situations confuses :
c’est le cas pour des stations de métro,
à Toulouse notamment, dont le sous-sol
est en zone police et la surface en zone
gendarmerie, ainsi que pour des aéro-
ports, des zones d’activité commerciale,
des hôpitaux et des établissements
scolaires, qui se trouvent à cheval sur
deux zones .
La répartition actuelle est déséquilibrée
et soulève des difficultés opérationnelles
1 Les effectifs par département incluent les forces mobiles, selon leur lieu de stationnement
ou de casernement . Ils excluent les effectifs (élèves et permanents) affectés dans les écoles et
centres de formation de la police et de la gendarmerie nationales .
Répartition départementale de la délinquance (à gauche, nombre de faits constatés)
et des forces de sécurité intérieure (à droite, nombre d’ETP pour 1 000 habitants)
Délinquance (faits constatés pour 1000 habitants)
Circonscription PN unique
1
2
3
4
5
6
7 ou plus
Policiers et gendarmes pour 1 000 habitants
40
60
80
100
120
Source : Cour des comptes d’après SSMSI (base statistique communale de la délinquance
enregistrée par la police et la gendarmerie en 2022), direction du budget (effectifs par
département), DGGN et DGPN (effectifs élèves et permanents affectés en école) et Insee
(populations légales des communes en vigueur au 1
er
janvier 2024)
1
Cette répartition incohérente entraîne
dans certains cas des difficultés
opérationnelles manifestes et conduit
à fragiliser la situation des plus petites
circonscriptions de police nationale, qui
sont par ailleurs très consommatrices
en ressources humaines . En effet,
la direction générale de la police
nationale considère que, compte tenu
de leur isolement, 76 circonscriptions
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
doivent bénéficier d’effectifs-socles
renforcés, soit un minimum de
39 agents du corps d’encadrement
et d’application (gardiens de la
paix, brigadiers-chefs et majors) .
La DGPN reconnaît la vulnérabilité
de ces petites circonscriptions de
police nationale . Les deux directions
générales s’accordent sur le transfert
de 14 d’entre elles à la gendarmerie . La
Cour recommande d’aller au-delà et de
transférer à la gendarmerie nationale
les 76 circonscriptions de police
jugées vulnérables, en commençant
par celles qui rencontrent les plus
grandes difficultés opérationnelles .
En sens inverse, il conviendrait de
transférer à la police nationale les
communes de la zone gendarmerie
intégrées à des métropoles et
présentant une continuité d’enjeux de
délinquance avec la ville-centre .
La Cour recommande également
de transférer à la gendarmerie
nationale l’ensemble des communes
des départements ruraux et
faiblement peuplés, chefs-lieux inclus
(pour mémoire, 14 départements
métropolitains ont une population
inférieure à 200 000 habitants) . Il s’agit
d’une modification très significative du
dispositif actuel, dont la mise en œuvre
permettrait de dégager des gains
d’efficacité, pour les deux forces, au
service de la sécurité de la population .
La répartition actuelle est déséquilibrée
et soulève des difficultés opérationnelles
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Confrontés à des impératifs opération-
nels, les acteurs locaux s’affranchissent
parfois de leurs zones de compétence
théoriques . Certains cas sont prévus
par la réglementation : la gestion
des situations d’urgence, celle des
infrastructures de transport et, depuis
2017, les communes nouvelles, qui
peuvent choisir une compétence mixte .
Cette dernière exception, à l’usage très
limité (trois communes sont concer-
nées : Annecy, Héricourt et Thouars),
entraîne des difficultés matérielles
et une complexité administrative . La
Cour recommande donc de modi-
fier la réglementation en désignant,
dans le cas de fusion de communes,
une seule force de sécurité intérieure
(police ou gendarmerie), compétente
sur l’ensemble du territoire de la
commune, après avis des élus locaux .
En cas d’urgence, la
« coordination
opérationnelle renforcée entre les
agglomérations et les territoires »
(CORAT) permet au préfet de mettre
en place des concours mutuels entre
police et gendarmerie . Son utilisation
croît, au bénéfice presque exclusif
de la police (852 fois sur 858 depuis
2019), notamment dans le cadre de
violences urbaines . Elle a aussi été
utilisée pour la Coupe du monde de
rugby en 2023 et les Jeux olympiques
et paralympiques en 2024 . Les
concours temporaires entre police et
gendarmerie à la demande du préfet
sont indispensables . Pour autant,
cet outil ne saurait se substituer au
transfert de zones et à l’affectation
permanente du personnel en fonction
des besoins .
Au-delà des trois cas prévus par la
réglementation, des spécificités
locales ont aussi conduit la police
et la gendarmerie à instaurer, par
protocole, une dualité de compétence
dans certaines communes, comme
à Narbonne, Arles et Millau . Ces
situations ne sont pas conformes à la
réglementation . La Cour recommande
de donner une base juridique à ces
situations qui, pour des raisons
géographiques et opérationnelles
pérennes, conduisent à une
compétence partagée des deux forces
sur le territoire d’une même commune .
Des contournements de la carte,
parfois hors réglementation
3
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’analyse des transferts passés
invite à renoncer à la logique
de vague, aux effets mal maîtrisés
Faute d’objectif opérationnel précis, ni
même d’indicateurs fiables avant 2016,
le bilan opérationnel des précédents
transferts est complexe à établir . Il a
fait l’objet de rapports
ad hoc
, qui ont
toujours conclu à leur effet positif sans
pouvoir l’appuyer sur des éléments
chiffrés . Ces mouvements ont entraîné
des surcoûts liés aux opérations
immobilières et aux mutations du
personnel afférentes, qui n’ont pas fait
l’objet de suivi, ni
a fortiori
de pilotage,
par le ministère .
La gestion des mutations des policiers
concernés par ces transferts a été
opérée en laissant ces derniers choisir
leur lieu de réaffectation . Cette
situation a accentué les sureffectifs
dans des circonscriptions de police ne
présentant pas d’enjeu de délinquance .
À l’inverse, les unités en tension
n’ont pas bénéficié de renforts dans
le cadre des mutations prononcées .
Quelles que soient les spécificités du
dialogue social dans la police, elles ne
doivent pas conduire à des affectations
contraires aux intérêts du service . Pour
les redéploiements futurs, il conviendra
de limiter les sureffectifs et d’inciter la
mutation du personnel vers les zones
en tension .
Les situations de sureffectifs ne
résultent que partiellement des
opérations de transferts réalisées il
y a dix ou vingt ans mais traduisent
surtout leur absence de pilotage par
la direction générale de la police
nationale . Ainsi, les 28 circonscriptions
qui avaient accueilli des policiers en
sureffectif à l’occasion des opérations
de transfert présentaient un sureffectif
cumulé de 450 ETP à fin 2023, contre
231 entre 2003 et 2013, période de
réalisation desdits transferts .
La logique de transferts groupés
conduit à des lourdeurs et des
effets de bord que le ministère ne
semble pas en mesure de suivre, et
encore moins maîtriser . Ce constat
invite à renoncer aux transferts par
vagues et à privilégier une approche
d’ajustement continu des zones police
et gendarmerie, en phase avec les
besoins locaux .
4
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La police et la gendarmerie nationales
sont présentes sur l’ensemble du
territoire mais de manière asymétrique .
La police couvre les principales zones
urbaines, soit moins de 5 % du territoire,
et la gendarmerie, le reste du territoire .
Les enjeux d’attractivité s’y posent
donc différemment .
La police nationale concentre majori-
tairement ses besoins opérationnels
en Île-de-France . Toutefois, au-delà des
grands centres urbains, elle conserve
un maillage territorial épars, hérité
des choix opérés en 1941 et de la
généralisation de sa compétence aux
chefs-lieux de département . Si ce mail-
lage constitue un facteur d’attractivité
pour les fonctionnaires, qui peuvent
souhaiter regagner leur région d’origine
ou servir dans un territoire moins ex-
posé que l’Île-de-France, il conduit à
fragiliser le fonctionnement de petits
commissariats dépourvus de masse
critique . La gendarmerie nationale est
confrontée à une situation différente
puisque son
continuum
territorial lui
permet d’offrir des postes sur l’ensemble
du territoire et donc de répondre plus
favorablement aux souhaits d’affecta-
tion géographique de ses militaires . En
revanche, l’enjeu est de soutenir l’attrac-
tivité de postes situés dans des territoires
parfois très enclavés, où les militaires
peinent à se projeter .
Des enjeux d’attractivité
qui dépassent les logiques
opérationnelles
5
Gardiens de la paix dont la première affectation est située en Île-de-France, en 2023
Concours
national
Concours
Île-de-France
Total
Promotion 266
282 sur 444,
soit 63,5 %
264 sur 265,
soit 99,6 %
546 sur 709,
soit 77 %
Promotion 267
171 sur 394,
soit 43,4 %
126 sur 126,
soit 100 %
297 sur 520,
soit 57 %
Promotion 268
454 sur 995,
soit 45,6 %
311 sur 312,
soit 100 %
765 sur 1 307,
soit 59 %
Promotion 269
152 sur 422,
soit 36,0 %
249 sur 249,
soit 100 %
401 sur 671,
soit 65 %
Source : Cour des comptes, d’après DGPN
Lecture : Parmi les 444 élèves de la promotion 266 issus du concours national, 282 ont été
affectés à l’issue de leur scolarité dans un département francilien (75, 77, 78, 91, 92, 93, 94
et 95), soit 63,5 % de la cohorte issue dudit concours.
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des enjeux d’attractivité qui dépassent
les logiques opérationnelles
Le dispositif de détachement mis
en place en 2011 entre la police et
la gendarmerie nationales a été peu
mis en œuvre lors des opérations de
transfert effectuées dans le passé .
Les modalités d’application de cette
passerelle doivent certes prendre en
compte les spécificités liées au statut
militaire des gendarmes . Cependant,
elle aurait pu offrir aux agents une
seconde perspective de carrière sur un
territoire qu’ils connaissaient et limiter
l’impact budgétaire des sureffectifs .
La Cour recommande d’en renforcer
l’ampleur et l’attractivité .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un processus décisionnel
à débloquer pour répondre
aux enjeux de sécurité locaux
6
Les freins à une réécriture d’ampleur
de la carte sont multiples . Ils tiennent
notamment aux réticences des élus
locaux, aux enjeux d’équilibre entre
les forces, à la sensibilité de ce sujet au
sein des forces de sécurité intérieure et
pour les organisations syndicales .
En effet, alors que les deux directions
générales poursuivent leur propre
stratégie de maillage territorial, les
nombreux acteurs locaux intéressés
par cet enjeu l’analysent sous des
prismes divergents . De surcroît, le
ministère de l’intérieur est confronté
depuis une dizaine d’années à des
crises nombreuses, qui concentrent
l’agenda ministériel sur leur prise
en charge et non sur la résorption
de problèmes plus structurels . À
cet égard, le fait que la police et la
gendarmerie nationales soient
placées, depuis 2009, sous la tutelle
unique du ministre de l’intérieur
aurait dû permettre une révision plus
substantielle de la carte que lorsque la
gendarmerie relevait du ministère de
la défense . Force est de constater que
tel n’a pas été le cas .
Les deux directions générales, comme
certains acteurs locaux, semblent se
satisfaire de ce
statu quo
alors que
la répartition actuelle des forces
est source de dysfonctionnements
et d’inefficience, au détriment de la
population . Il est donc désormais
urgent que le ministère de l’intérieur
s’empare de ce sujet et procède aux
ajustements nécessaires .
De surcroît, dans la période récente, le
ministère de l’intérieur a privilégié les
projets de réforme interne de chaque
force plutôt qu’une refonte de la carte .
Ainsi, la police a conduit une réforme
profonde de son organisation territoriale
à travers la création, le 1
er
février 2024,
des directions départementales
ou interdépartementales de la
police nationale . Simultanément, la
gendarmerie a renforcé son maillage
territorial après l’annonce, par le
Président de la République, du
« plan
200 brigades »
, qui a conduit à en créer
239 nouvelles à travers le territoire . Il est
trop tôt pour porter une appréciation sur
ces deux réformes . Cependant, n’étant
pas accompagnées d’une réflexion
portant sur la répartition territoriale
des forces, elles pourraient conduire,
notamment par les projets immobiliers
afférents, à figer durablement la carte
en découlant .
Compte tenu de la crise de la filière
judiciaire au sein de la police nationale,
l’autorité judiciaire devrait être plus
directement associée aux processus
de décisions afin d’apprécier, en amont,
la capacité de la force bénéficiaire du
transfert à absorber le stock et le flux
de procédures judiciaires attachés à la
commune concernée .
20
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un processus décisionnel à débloquer
pour répondre aux enjeux de sécurité locaux
Enfin, les polices municipales occupent
une place croissante dans la construction
des politiques locales de sécurité,
singulièrement dans les métropoles,
ce dont témoignent les
« contrats de
sécurité intégrée »
conclus entre
l’État et les collectivités locales . Dans
ce contexte, le ministère de l’intérieur
devrait prendre en compte les enjeux
liés au maillage local des forces, à
l’aune de cette « troisième force »,
présente au 31 décembre 2022 dans
4 558 communes et dotée de plus de
27 000 agents . Comme la Cour l’a déjà
souligné, il est indispensable de bâtir
une doctrine, partagée, relative aux
modalités d’articulation de l’action des
polices municipales avec celle des forces
de sécurité intérieure .
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Permettre, aux deux forces,
d’exercer les missions de sécurité
et de paix publiques dans les
communes placées sous le régime
de police d’État ; à cette fin, modifier
l’article R . 431-2 du code de la
sécurité intérieure qui confie cette
mission à la seule police nationale
(ministère de l’intérieur)
2.
Transférer à la gendarmerie
nationale les petites circonscriptions
de police jugées structurellement
vulnérables par la direction générale
de la police nationale, en commençant
par celles qui ne sont pas en mesure de
remplir leurs missions opérationnelles
(ministère de l’intérieur)
3.
Transférer en zone police les com-
munes intégrées à des métropoles
présentant une continuité d’enjeux
de délinquance avec la ville-centre
(ministère de l’intérieur)
4.
Transférer en zone gendarmerie
l’ensemble des communes des
départements ruraux et faiblement
peuplés
(ministère de l’intérieur)
5.
Donner une base juridique aux
situations qui, pour des raisons
géographiques et opérationnelles
pérennes, conduisent à une compé-
tence partagée des deux forces sur
le territoire d’une même commune
(ministère de l’intérieur
) .
6.
En cas de fusion de communes ou
de création de communes nouvelles,
désigner une seule force de sécurité
intérieure (police ou gendarmerie)
compétente sur l’ensemble du territoire
de la commune, après avis des élus
locaux
(ministère de l’intérieur)
7.
Renforcer l’ampleur et l’attractivité
des dispositifs de détachement
entre les deux forces
(ministère de
l’intérieur)
8.
Solliciter l’avis formel de l’autorité
judiciaire avant de transférer une
commune d’une zone de compétence
à l’autre
(ministère de l’intérieur)
9.
Relancer le processus de révision
des zones respectives de compétence
de la police et de la gendarmerie
nationales, en privilégiant une
approche d’ajustement continu
(ministère de l’intérieur)