25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
NANTES MÉTROPOLE, SPLA
LOMA, SEMMINN RELATIVEMENT
À
L’OP
ÉRATION DE TRANSFERT
DU MIN DE NANTES À REZÉ
(Département de la Loire-Atlantique)
Exercices 2012-2023 pour Nantes métropole et 2016-2022 pour
SEMMINN et SPLA-LOMA
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RELATIVEMENT À
L’OPÉRATION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
2
TABLE DES MATÈRES
TABLE DES MATÈRES
................................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
9
INTRODUCTION
.........................................................................................................
10
1
UN COÛT GLOBAL ÉLEVÉ POUR NANTES MÉTROPOLE
..........................
12
1.1
Une présentation peu transparente des conséquences financières du
transfert du MIN
...............................................................................................
12
1.1.1
L’absence de présentation consolidée des coûts de l’opération de
transfert aux élus métropolitains
.............................................................
12
1.1.2
L’absence de suivi comptable individualisé de l’affermage du
nouveau MIN
...........................................................................................
15
1.2
Une augmentation très nette du coût de la construction du nouveau MIN
......
16
1.2.1
Une visibilité faible des coûts de construction en raison
d’une
programmation incomplète
.....................................................................
16
1.2.2
Un recalage continuel de l’enveloppe financière prévisionnelle des
travaux
.....................................................................................................
17
1.3
Un risque de dérapage des frais financiers liés aux intérêts d’emprunts
..........
18
1.4
L’acquisition des terrains d’implantation du MIN
...........................................
19
2
UNE ORGANISATION FRAGILE DE LA GESTION DÉLÉGUÉE DU
MIN DE NANTES
.................................................................................................
21
2.1
Une délégation initiale du 24 juin 1975 devenue irrégulière
...........................
21
2.1.1
Une délégation de service public anormalement longue
.........................
21
2.1.2
Une vigilance perfectible en matière de prévention des conflits
d’intérêts
..................................................................................................
22
2.1.3
Des conséquences financières mal maîtrisées d’un allongement de
la durée sur le niveau de rentabilité économique du contrat
...................
23
2.2
Un dénouement financier fractionné de l’exploitation de l’ancien MIN
de Nantes
..........................................................................................................
23
2.2.1
Un traitement comptable globalement maîtrisé
......................................
23
2.2.1.1
Un schéma d’écriture respecté
................................................................................
24
2.2.1.2
Une fiabilité perfectible des écritures d’amortissements de caducité
.....................
24
2.2.2
Un règlement transactionnel critiquable des coûts de transfert du
MIN de Nantes pour la SEMMINN
........................................................
25
2.2.2.1
Le premier accord transactionnel du 3 mars 2020
..................................................
25
2.2.2.2
Le second accord transactionnel du 7 décembre 2020
...........................................
26
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.3
Une délégation de service public provisoire incertaine
....................................
27
2.3.1
Une DSP provisoire manifestement irrégulière dans son principe
.........
27
2.3.2
Un équilibre financier insuffisamment maîtrisé
......................................
27
2.4
Une conduite mal maîtrisée de la nouvelle
délégation d’exploitation du
MIN de Nantes Métropole
................................................................................
29
2.4.1
Des conditions de mise en concurrence peu satisfaisantes
.....................
29
2.4.1.1
Une prise en compte perfectible des exigences de prévention des conflits
d’intérêts
.................................................................................................................
29
2.4.1.2
Une mise en concurrence globalement effective en dépit de la candidature
unique de la SEMMINN
.........................................................................................
30
2.4.1.3
Des négociations présentant des points de fragilité
................................................
31
2.4.2
Une délégation de service public particulièrement déséquilibrée
...........
32
2.4.2.1
Une économie du contrat préjudiciable à l’équilibre fi
nancier de la
SEMMINN
.............................................................................................................
32
2.4.2.2
Une durée d’exécution contractuelle trop courte
....................................................
33
2.4.3
Des points de fragilité juridique importants
............................................
34
2.4.3.1
Des clauses tarifaires irrégulières
...........................................................................
34
2.4.3.2
Une clause de revoyure irrégulière concernant la variante du « bâtiment F »
........
35
3
LA CONDUITE DU TRANSFERT DES ANCIENS OCCUPANTS DU
MIN DE NANTES
.................................................................................................
37
3.1
Un suivi insuffisant des indemnisations des occupants de l’ancien MIN
de Nantes
..........................................................................................................
37
3.1.1
Une gestion externalisée des indemnisations
..........................................
37
3.1.2
Une liberté importante laissée à la société titulaire du marché de
négociation
..............................................................................................
38
3.1.3
Une
information perfectible des élus métropolitains à l’occasion de
la signature des accords transactionnels
..................................................
39
3.2
Une indemnisation
coûteuse des occupants de l’ancien MIN de Nantes
.........
40
3.2.1
Une détermination complexe des droits à indemnisation
........................
40
3.2.2
Une définition
a priori
cohérente des modalités d’indemnisation
initiale
......................................................................................................
41
3.2.3
Des pratiques indemnitaires en réalité coûteuses
....................................
42
3.2.3.1
Des indemnisations accordées en méconnaissance des stipulations
indemnitaires de certains titres d’occupation
.........................................................
42
3.2.3.2
Une indemnisation inégalement généreuse des biens non-transférables
................
43
3.2.3.3
Une indemnisation inégalement généreuse et parfois déconnectées des
pertes réelles d’exploitation
....................................................................................
45
3.2.3.4
Une indemnisation inégale du déménagement, remontage-démontage et
frais de réinstallation
..............................................................................................
47
3.3
La réimplantation des anciens occupants du MIN de Nantes
..........................
48
3.3.1
Un renouvellement des schémas d’implantation
.....................................
48
3.3.1.1
Un renouvellement favorisé par la concurrence du nouveau MIN avec le
Pôle agroalimentaire « Agropolia »
........................................................................
48
3.3.1.2
Un renouvellement symptomatique des limites du modèle du MIN de
Nantes Métropole sous maîtrise d’ouvrage publique
.............................................
49
3.3.2
Des points de fragilité importants concernant les conditions de
réimplantation des anciens occupants
.....................................................
50
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
4
4
UNE SITUATION FINANCIÈRE DE LA SEMMINN FORTEMENT
FRAGILISÉE PAR L’EXP
LOITATION DU NOUVEAU MIN
..........................
52
4.1
Un résultat global cumulé déficitaire sur la période
.........................................
52
4.1.1
Des produits d’exploitation
dépendants aux subventions publiques
depuis 2019
.............................................................................................
52
4.1.1.1
Un chiffre d’affaires en progression
.......................................................................
53
4.1.1.2
Une dépendance aux subventions publiques depuis l’ouverture du nouveau
MIN
56
4.1.2
Des charges d’exploitation
marquées par la crise énergétique
...............
57
4.1.3
Un résultat net global tendanciellement déficitaire
.................................
61
4.2
Une situation bilancielle préoccupante
.............................................................
62
4.2.1
Un actif principalement constitué de l’actif circulant de la SEM
...........
63
4.2.2
Un passif marqué par une détérioration inquiétante du montant des
capitaux propres de la SEMMINN
..........................................................
63
5
UNE PROGRAMMATION PERFECTIBLE DE LA CONSTRUCTION
DU NOUVEAU MIN
.............................................................................................
66
5.1
Un marché de maîtrise d’œuvre aux conséquences financières
insuffisamment anticipées
................................................................................
66
5.1.1
Une rémunération en partie irrégulière et faiblement maîtrisée du
maître d’œuvre
........................................................................................
66
5.1.1.1
Une rémunération en partie irrégulière
...................................................................
66
5.1.1.2
Une rémunération faiblement maîtrisée dans sa partie relative aux
aménagements intérieurs
........................................................................................
67
5.1.2
Le dépassement du coût des travaux
.......................................................
68
5.1.2.1
Une actualisation incomplète du « coût prévisionnel des travaux »
.......................
68
5.1.2.2
Un « coût de réalisation des travaux » fortement réévalué en raison de
travaux modificatifs initiés par la SPLA LOMA
....................................................
68
5.2
Les marchés publics de travaux relatifs à la construction du MIN
..................
69
5.2.1
Observations générales
............................................................................
69
5.2.1.1
Sur la passation des contrats par la LOMA
............................................................
69
5.2.1.2
Sur l’exécution financière des contrats par LOMA
................................................
70
5.2.2
Observations particulières
.......................................................................
70
5.2.2.1
Des avenants à l’origine d’un renchérissement important de la valeur de
certains lots
.............................................................................................................
70
5.2.2.2
Un recours rétrospectivement peu adapté aux marchés sous forme d’accord
-
cadre à bons de commande
.....................................................................................
71
5.2.3
Les accords transactionnels conclus avec les constructeurs
....................
72
ANNEXES
......................................................................................................................
74
Annexe n° 1.
Tableaux financiers de la SEMMINN exercices 2016 à 2022
.........
75
Annexe n° 2. Proportion des avenants par rapport à l’engagement initial
.............
78
Annexe n° 3.
Évolution du fonds de roulement et du besoin en fonds de
roulement 2016 à 2022
.....................................................................................
79
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné les conditions dans
lesquelles a été effectué le transfert du marché d’intérêt national (MIN) nantais, depuis son site
historique sur
l’île
de Nantes, sur son emplacement actuel à Rezé, ouvert depuis février 2019.
Lieux du « négoce de gros », les dix-neuf MIN, dont celui de Nantes est le deuxième plus
important après celui de Rungis, ont pour objet de regrouper sur un même lieu l’offre
(grossistes, producteurs, prestataires de service) et la demande (acheteurs) dans les secteurs de
l’alimentaire et de l’horticulture. Cette unité de lieux, de temps et de personnes, permet
l’approvisionnement du commerce de proximité, mais visait aussi, dès leur création, à optimiser
les frais et clarifier les transactions des circuits de distribution.
Nantes Métropole est parvenue à réaliser le transfert de son MIN tout en lui conservant
ce statut, et en concentrant les opérateurs agroalimentaires au sein d’un pôle métropolitain
voisin du MIN. Ce transfert réussi constitue une exception sur le territoire national. Cette
opération s’intègre par ailleurs dans l’ensemble plus vaste du déménagement du CHU de
Nantes, en cours de réalisation, sur le site occupé par l’ancien MIN, et s’est ainsi inscrite dans
un calendrier contraint et complexe.
Un coût global élevé du transfert du MIN pour Nantes Métropole
Le coût global de l’opération de transfert de l’ancien MIN à Rezé pour Nantes
Métropole peut être estimé à 216 M
€. S’y ajoutent notamment 12,9
M€ de subventions de l’Éta
t
et de la Région Pays de la Loire, soit un coût total de 255,9
M€ TTC pour les finances publiques.
La seule construction représente 158
M€ TTC, ce qui apparaît relativement élevé pour un
équipement de ce type. Ce coût pourrait encore augmenter en raison de la souscription par
Nantes Métropole de 75
M€ d’emprunts à taux variable.
Cependant, l’exécutif métropolitain n’a jamais présenté aux élus du conseil
métropolitain les coûts consolidés du transfert. L’absence de suivi comptable des charges et des
produits du nouveau MIN dans un budget annexe dédié a également pu nuire à la qualité de
l’information financière fournie aux élus et aux citoyens sur le coût réel de cet équipement.
Les coûts de la construction du MIN ont fortement augmenté en passant de 70
M€ H
T
à plus de 130
M€ HT entre 2016 et 2019 en raison notamment d’une programmation incomplète
qui a réduit la visibilité de Nantes Métropole sur les coûts. Les modifications introduites
tardivement par Nantes Métropole, comme l’installation d’une toiture pho
tovoltaïque, est à
l’origine d’un surcoût de plus de 2
M€.
Une organisation fragile de la gestion déléguée du MIN par la SEMMINN
L’exploitation
du MIN de Nantes a toujours été assurée par la SEMMINN
–
Société
d’économie mixte du marché d’intérêt national d
e Nantes - dont le capital social est
majoritairement détenu par Nantes Métropole. L’exploitation du nouveau MIN lui a été confiée
jusqu’en 2026. Entre temps
, une délégation de service public (DSP) provisoire a été conclue
sans publicité ni mise en concurr
ence. Cette organisation appelle d’importantes observations.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
6
La délégation initiale du 24 juin 1975 qui confiait à la SEMMINN l’exploitation du
MIN de Nantes a été reconduite irrégulièrement par Nantes Métropole au moyen de 10 avenants
successifs jusqu’au
31 juillet 2020, soit pendant 45 années sans publicité ni mise en
concurrence. Ces manquements aux règles de la commande publique se sont maintenus en dépit
des observations d’un précédent rapport de la chambre régionale des comptes de 2007.
L’abandon de l’exploitation du MIN sur l’île de Nantes a fait l’objet d’un traitement
comptable maîtrisé dans les comptes de la SEMMINN. Toutefois
, l’indemnisation des surcoûts
du transfert du MIN pour la SEMMINN par transaction avec Nantes Métropole est
insuffisamment justifiée.
La SEMMINN était le seul candidat à l’attribution de la nouvelle DSP d’exploitation
du MIN. Les négociations menées par Nantes Métropole ont abouti à un contrat financièrement
très déséquilibré en raison d’un taux de captation excessif des résul
tats par Nantes Métropole.
Ainsi, pour l’exercice
2023, la SEMMINN
ne devrait réaliser qu’un résultat de 848 € après un
prélèvement par Nantes Métropole de 293 000 €.
Par ailleurs, une vigilance renforcée lors du vote de délibérations intéressant la DSP
aurait permis de
prévenir certains conflits d’intérêts
, au sens de la loi n° 2013-207 du
11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui traite des interférences entre
intérêts publics et entre intérêts privés et intérêts publics.
Des indemnisations inégales des anciens occupants du MIN de Nantes
Les indemnisations versées aux anciens occupants ont été un élément essentiel de
l’acceptabilité de leur transfert.
Elles ont été payées intégralement par Nantes Métropole. Sur
près de 170 occupa
nts, 70 ont bénéficié d’une indemnisation
via
un accord transactionnel. Le
montant total des indemnisations payées est de 15 764 202
€
.
Les élus métropolitains ont accordé une délégation spéciale à la présidente de Nantes
Métropole lui donnant pouvoir pour signer, sans aucune limite de montant, les transactions
conclues avec les anciens occupants du MIN. De plus, la signature d’accords de confidentialité
avec les principaux occupants a pu restreindre la connaissance des éléments financiers sur la
base desquels les indemnités ont été accordées.
L’analyse des accords transactionnels a révélé des inégalités de traitement importantes
dans les modalités de calcul des indemnités ainsi que l’indemnisation d’éléments peu justifiés.
Ces accords accordent aussi aux anciens occupants du MIN qui se sont réinstallés un traitement
tarifaire plus avantageux que pour les nouveaux occupants du MIN.
Enfin, l
e transfert du MIN a été à l’origine d’une reconfiguration du schéma
d’implantation des anciens occupants entre le nouvea
u MIN et le pôle agroalimentaire
(Agropolia) ; des occupants importants et historiques de l’ancien MIN ayant fait le choix d’une
implantation en dehors du MIN. Cette situation illustre notamment les limites d’un MIN sous
maîtrise d’ouvrage publique et soum
is aux règles de la domanialité publique à répondre aux
besoins de développement de certains occupants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
Une situation financière de la SEMMINN fortement fragilisée par l’exploitation du
nouveau MIN
La situation financière de la SEMMINN est marquée par une succession de
déséquilibres imputables notamment à
l’organisation
économique et financière des DSP la liant
à Nantes Métropole. Ces déséquilibres ont pu être à son avantage dans le cadre de la DSP initiale
du 24 juin 1975. Toutefois, la DSP actuelle lui est particulièrement préjudiciable.
Le résultat d’exploitation cumulé de la SEM est déficitaire de près de 2
M€ dont
1,46
M€ pour la seule période 2019 à 2022, ce malgré le versement de contributions notables
de Nantes Métropole, pour près de 1,7
M€ entre 20
19 et 2022, représentant en moyenne 8 %
des produits d’exploitation annuels. Le résultat exceptionnel de près de 1,1
M€, notamment en
2016 et 2019 a permis de minorer le déficit cumulé d’exploitation. À fin 2022, le résultat net
global cumulé de la SEM demeure déficitaire de 318 046
€, sachant que 70
% dudit déficit est
imputable à l’exploitation du nouveau site de Rezé. Cette situation est d’autant plus inquiétante
que depuis l’ouverture du nouveau MIN, la SEM bénéficie d’aides publiques de Nantes
Métropole qui n’ont pas vocation à perdurer mais
sont indispensables à sa pérennité.
La situation bilancielle de la SEMMINN est préoccupante. Si l’ancien MIN a été
intégralement financé par la SEM, le nouveau site de Rezé a été construit par Nantes Métropole
qui retrace donc dans sa propre comptabilité ces investissements et leur amortissement. Aussi,
les biens immobilisés nets des amortissements portés à l’actif du bilan de la SEM sont passés
de près de 28
M€ fin 2018 à 772
000
€ à fin 2022. Sur la période, excepté en 2019, la trésorerie
nette au 31 décembre a toujours été confortable représentant au plus bas au moins trois mois de
charges d’exploitation. S’agissant du passif, la SEM n’a plus aucun emprunt à rembourser en
fin de période de contrôle.
En revanche, les seules réserves de la SEM (soit 974 777
€) n
e compensent plus le
résultat négatif cumulé de 1 055 862
€ affiché en « Report à nouveau ». De plus, le montant des
capitaux propres de la société (soit 94 914
€ à fin 2022) est désormais inférieur au montant du
capital social de la SEM (soit 160 000
€).
Ce constat devrait conduire les dirigeants de la SEM
à anticiper une recapitalisation de la société.
Une programmation perfectible de la construction du nouveau MIN de Nantes
Métropole
La construction du nouveau MIN a été réalisée sous maîtrise d’ouvrage publique de
Nantes
Métropole qui en a délégué l’exécution à la
SPLA Loire Océan Métropole
Aménagement (LOMA)
. La LOMA n’est cependant pas à l’initiative d
u programme et de la
sélection d
u maître d’œuvre, celle
s-ci ayant incombé à Nantes Métropole. Le coût total de la
construction est de 158 M
€
. Le bâtiment a été livré en février 2019 suivant un planning
particulièrement serré compte tenu des incertitudes de la programmation initiale et de la
complexité à coordonner les exigences des différents occupants sur les aménagements
intérieurs. En cela, la conduite de la construction a été bien maîtrisée.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RELATIVEME
NT À L’OPÉRATION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
8
Le marché de maîtrise d’œuvre
passé par Nantes Métropole appelle toutefois
d
’importantes
observations
s’agissant
d
es modalités de rémunération qu’il prévoit.
Fixée selon
le temps passé déclaré
par le maître d’œuvre
, celle-ci a entraîné une perte de contrôle de Nantes
Métropole sur les coûts du contrat
. D’une part, elle a été
à
l’origine de la détection, par la SPLA
LOMA, d’une surfacturation
par le
maître d’œuvre de près de 16
000
€
HT.
D’autre part, ce
mode de rémunération a abouti à un dérapage des coûts d’une partie du contrat de maîtrise
d’œuvre relatif aux aménagements inté
rieurs de près de 3
M€.
S’agissant des marchés de travaux conclus pour la réalisation du nouveau MIN, ils
attestent d’une maîtrise globale du processus de passation et d’exécution, conforme aux règles
de la commande publique. Toutefois, les modifications du programme de travaux par Nantes
Métropole ont nécessité la conclusion de nombreux avenants comportant un volume élevé de
prix nouveaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(NANTES MÉTROPOLE) Créer au plus tard en 2025 un budget
annexe pour l’affermage du MIN conformément à l’instruction budgétaire et comptable
M4.
Recommandation n° 2.
(NANTES MÉTROPOLE) Établir sans délai une nouvelle grille
tarifaire respectant le principe d’égalité et tenant compte des principes de libre et égale
concurrence.
Recommandation n° 3.
(SEMMINN) Recapitaliser la SEMMINN afin d’assurer la cohérence
des capitaux propres avec la valeur du capital social figurant au passif du bilan.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
10
INTRODUCTION
Procédure
Le
contrôle de l’opération de transfert du Marché d’intérêt national (MIN) de Na
ntes
Métropole a nécessité le contrôle simultané des comptes et de la gestion de trois entités : Nantes
Métropole, la société publique locale (SPL) LOMA et la société d’économie mixte
SEMMINN
1
, sur le fondement des articles L. 211-3, L. 211-4 et L. 211-8 du code des
juridictions financières (CJF).
Les
lettres d’ouverture de contrôle ont été adressées, pour Nantes Métropole
, aux
ordonnateurs successivement en fonctions sur la période au contrôle par courriers des 21 juillet
et 2 août 2023. Pour la SEMMIN, les courriers ont été adressés aux dirigeants en fonction sur
la période sous contrôle le
21 juillet 2023. Pour la SPL LOMA, le courrier a été adressé à
l’unique dirigeant en fonctions sur la période au contrôle
le 21 juillet 2023 et à son président,
par courrier à la même date.
Les entretiens de fin de contrôle se sont tenus : avec la SEMMINN, le
23 novembre 2023 ; avec la SPL LOMA, le 29 novembre 2023 et avec Nantes Métropole, le
8 décembre 2023.
La chambre a délibéré son rapport
d’observations provisoires le 21
décembre 2023.
Après contradiction et réception des réponses aux observations provisoires, notamment par les
ordonnateurs en fonctions de la SPLA LOMA, de la SEMMINN et de Nantes Métropole, la
chambre a délibéré le 24 avril 2024 le
présent rapport d’observations
définitives.
Présentation de l’opération de transfert du MIN de Nantes Métropole
Le code de commerce (Articles L. 761-1) définit les MIN comme
«
[…]
des services
publics de gestion de marchés offrant à des grossistes et à des producteurs des services de
gestion collective adaptés aux caractéristiques de certains produits agricoles et alimentaires.
Ils répondent à des objectifs d'aménagement du territoire, d'amélioration de la qualité
environnementale et de sécurité alimentaire. L'accès à ces marchés est réservé aux producteurs
et aux commerçants. Le classement de marchés de produits agricoles et alimentaires comme
marchés d'intérêt national ou la création de tels marchés est prononcé sur proposition des
conseils régionaux par décret. Ces marchés peuvent être implantés sur le domaine public ou le
domaine privé d'une ou plusieurs personnes morales de droit public ou sur des immeubles
appartenant à des personnes privées
[…]
. »
Le MIN de Nantes est le premier de la région des Pays de la Loire, le deuxième étant
celui d’Angers, et le deuxième de France derrière le MIN de Rungis. Il enregistre chaque année
la vente de plus de 200 000
tonnes de produits, est le lieu d’implantation de quelque
150 entreprises et compte 4 500 acheteurs professionnels enregistrés. Au total, le MIN est
pourvoyeur de près de 1 250 emplois.
1
SEMMINN
: société d’économie mixte du marché d’intérêt national de Nantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Le transfert du MIN de Nantes a été autorisé par arrêté préfectoral du
16 décembre
2016. Le nouveau MIN de Nantes est ouvert depuis février 2019. Jusqu’alors
implanté sur l’île de Nantes, son emprise foncière libérée sera occupée en partie par le futur
CHU. Les halles du MIN de Nantes situées sur l’île de Nantes dataient de 1969 et avaient une
emprise au sol de 20 ha, regroupant 117 entreprises et un peu plus de 1 200 emplois. La
SEMMINN
–
SEM à capitaux publics alors constituée spécifiquement pour la construction et
l’exploitation du MIN de Nantes –
en assure encore aujourd’hui la gestion.
Le nouveau MIN est désormais situé à Rezé, au sud de Nantes, sur une surface
équivalente (19,5 ha) au sein du parc d’activités Océane Nord, en bordure de périphérique. Ce
transfert répondait, à l’origine, à une pluralité d’objectifs publics, au rang desquels figuraient
l’accessibilité du site pour les commerçants et acheteurs,
la modernisation des équipements,
ainsi que la volonté de constituer un pôle agroalimentaire « Agropolia » à proximité du MIN,
afin de constituer une nouvelle offre économique plus dense et attractive sur l’aire
métropolitaine.
La conduite de l’opération
de transfert du MIN de Nantes a été répartie entre quatre
opérateurs que sont Nantes Métropole, la SPL LOMA, la société d’aménagement de la
métropole Ouest Atlantique (SAMOA) et la SEMMINN. Nantes Métropole est intervenue
d’une part
, en qualité de maître
d’ouvrage du nouveau MIN et d’autre part
, en qualité de
propriétaire du domaine public concédé dans le cadre de l’indemnisation des anciens occupants
du MIN. Toutefois, elle a délégué la maîtrise d’ouvrage de l’opération à la SPL LOMA
pour
la
construction
de l’équipement
. La SAMOA est quant à elle intervenue sur la partie relative à la
démolition des anciennes halles du MIN. Enfin, la SEMMINN a assuré la continuité de
l’exploitation du MIN sur l’ancien et le nouveau site de Rezé
.
L’organisation du transfert
du MIN est également marquée par une gestion partenariale
avec les occupants du MIN. Ainsi,
la première étape du projet, consistant dans l’étude
d’opportunité du transfert du marché, a
-t-elle
coïncidé avec la création de l’association MIN
Avenir en novembre 2010 ; laquelle regroupe une part prépondérante des professionnels du
marché.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
12
1
UN COÛT GLOBAL ÉLEVÉ POUR NANTES MÉTROPOLE
1.1
Une présentation peu transparente des conséquences financières du
transfert du MIN
1.1.1
L’absence de présentation consolidée des coûts de l’opération de transfert aux
élus métropolitains
L’estimation du coût global qui devrait rester à la charge de Nantes Métropole au titre
de l’opération de transfert du marché d’intérêt national est de
216 M
€
. En réalité, une fois prises
en compte les su
bventions reçues respectivement de l’Etat (9
,9 M
€), de la Région (3
M
€) ainsi
que du FCTVA (26,5 M
€), le
coût total
de l’opération s’établit à près de 255
,9 M
€
TTC, toutes
sources de financement public, Etat et collectivités territoriales, comprises.
Par
ailleurs, si les taux d’intérêt devaient se maintenir à un niveau structurellement
élevé, ce coût pourrait encore augmenter, en raison des 75 M
€ d’emprunts à taux variable
souscrits par Nantes Métropole, spécialement pour le financement de la construction de
l’équipement.
Dans sa réponse aux observations provisoires, Nantes Métropole indique que la
souscription de ces emprunts à taux variable n’a toutefois pas eu pour effet de déroger à
sa
stratégie globale d’emprunt concernant la répartition taux fixe/taux
variable.
À elle seule, la construction du MIN
–
rémunération du maître d’œuvre comprise
- a
coûté
158,6 M
€
TTC,
auxquels
il
convient
d’ajouter
l’acquisition
du
terrain
(11 635 020
€
TTC) associée à la prise en charge du déficit foncier de la
société d’économie
mixte Loire Océan Développement (LOD) (1 122 000
€
TTC) en charge de l’aménagement de
la zone d’implantation du MIN et du Pôle agroalimentaire, ainsi que la rémunération de la
maîtrise d’ouvrage déléguée de la LOMA (1
668 000
€
TTC). Soit un coût total de la
construction de 173 047 477
€
TTC pour une surface utile construite de 62 000 m²
correspondant à un prix TTC au m² de 2 790
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Graphique n° 1 :
Répartition des coûts du transfert du MIN de Nantes Métropole
Source : CRC
Les seules dépenses liées à la construction du MIN représentent 62 % de cette
enveloppe totale. Viennent ensuite les frais financiers qui devraient représenter plus de 15,5 %,
puis les frais relatifs à la démolition-
réhabilitation de l’ancien site du MIN, pour 7
% du coût
total du transfert.
Pour aboutir à ce chiffre, l’opération de transfert du MIN a été entendue comme
l’opération incluant le traitement de l’ancien MIN sur l’île de Nantes, la prise en charge du
transfert des anciens occupants, l’édification du nouveau MIN sur la commu
ne de Rezé et,
enfin, le financement de ces diverses opérations.
Pour autant, le coût du transfert du MIN de l’île de Nantes à Rezé n’a pas fait l’objet
d’une présentation consolidée aux élus métropolitains
; ces derniers ont été amenés à se
prononcer ponctuellement, sur des aspects du transfert dans le cadre de délibérations
particulières. Le défaut de constitution au budget d’une opération d’équipement spécifique n’a,
de même, pas facilité le suivi de l’exécution budgétaire en investissement. Ce cloisonne
ment
apparaît peu cohérent avec l’unité opérationnelle que représente le transfert du MIN et a pu
nuire à la compréhension des élus métropolitains et des citoyens, des conséquences financières
de ce projet.
Frais financiers
(intérêts d'emprunts
estimés), 39 709
000 €
Dépollution station
service (frais d'étude),
37 500
€
Construction MIN
(inclus rémunération du
maître d'oeuvre),
158 622
457 €
Rémunération LOMA -
maîtrise d'ouvrage
déléguée, 1 668
000 €
Démolition-
réhabilitation ancien
MIN, 17 242
980 €
Rémunération SAMOA
- maîtrise d'ouvrage
déléguée, 700
380 €
Modification accès
MIN par périphérique,
6 500
000 €
Acquisition terrain,
11 635
020 €
Prise en charge déficit
LOD , 1 122
000 €
Indemnités des anciens
occupants, 15 764 202
€
Indemnités
SEMMINN, 664
996 €
Primes concours
maîtrise d'œuvre
,
460
000 €
Etudes et honoraires,
1 280
240 €
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
14
En effet, les coûts associés à l’opération du M
IN présentent une forte disparité :
- démolition-
réhabilitation de l’ancien MIN
;
-
frais d’étude relatifs à la
dépollution
de l’
ancienne station-service ;
- rémunération de la SPLA LOMA ;
- indemnisations des anciens occupants ;
- primes versées aux
candidats non retenus de l’offre de concours de MOE
;
- modification
de l’
accès au périphérique ;
- compensation des contraintes de service public imposées à la SEMMINN du
fait du transfert du MIN.
Les coûts de la démolition-
réhabilitation de l’ancien MIN
Les coûts associés à la démolition ainsi qu’à la réhabilitation du site de l’ancien MIN de
Nantes se confondent sensiblement avec les coûts nécessaires à la préparation du site
d’implantation du futur CHU
, compte tenu des périmètres respectifs de ces deux équipements.
Schéma n° 1 :
Périmètre
de démolition de l’ancien MIN par rapport au futur CHU
Source : Site internet de la SAMOA (v.03/10/2023)
Dans
le cadre du traité de concession d’aménagement la liant à Nantes Métropole, la
SAMOA s’est vue confier un mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée (MOD) pour la
préparation foncière du futur CHU. Cette dernière convention a prévu une enveloppe financière
prévisionnelle de l’opération de 14
369 150
€
HT, soit 17 242 980
€
TTC.
À ces coûts il convient d’ajouter d’une part
, la rémunération de la SAMOA pour la
réalisation de cette opération, fixée à 583 650
€
HT et
d’autre part
, les dépenses associées à la
prise en charge par Nantes Métropole d’une partie
des frais d’étude de dépollution de la station
-
service pour 37 500
€ aux
côtés de la SEMMINN qui a supporté, quant à elle,
l’essentiel des
frais de dépollution pour un montant de 513 094
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
La rémunération contenue de LOMA au titre du mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée
Nantes Métropole a versé une rémunération forfaitaire de 1 390 000
€
HT au titre du
mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée confié à la LOMA, soit 1,05
% du montant cumulé hors
taxe de l’ensemble des marchés sous mandat de construction du MIN. Ce montant peut sembler
peu élevé au regard de l’importance des miss
ions confiées à la LOMA, de leur complexité et
de leur durée (2015 à 2019).
Ce montant n’a pas été augmenté, alors même que l’avenant n
° 3 à la convention MOD
LOMA, du mois d’avril 2018, ajoute une nouvelle mission à la LOMA, relative à la
« coordination des échanges techniques avec le développement solaire
». De même, l’avenant
n°
2, qui augmente le programme de travaux à réaliser par la LOMA, n’a pas eu d’incidences
sur la rémunération finale de cette dernière.
Ainsi, en recourant à un forfait sans décomp
osition et dont le mandat prévoit qu’il
ne peut être modifié en cours d’exécution, et ce «
quelles que puissent être les évolutions
(en montant et en consistance) enregistrées par le programme » (art. 7.1 mandat), Nantes
Métropole a fait peser un risque d’
exploitation réel sur la LOMA
, compte tenu des
incertitudes lourdes pesant sur la programmation initiale de l’ouvrage et de ses aménagements
intérieurs à la date de la signature du mandat de maîtrise d’ouvrage.
Les indemnités versées aux anciens occupants du MIN
Il résulte du cumul des engagements indemnitaires souscrits par Nantes Métropole dans
le cadre des 70 accords transactionnels conclus avec certains des anciens occupants du MIN de
Nantes, un montant de 15 764 202
€ d’indemnités versées. En raison, t
ant de leur montant que
des conditions dans lesquelles elles ont été calculées, ces indemnités appellent d’importantes
observations qui font l’objet d’un développement séparé (v.
infra
§ 3.2).
1.1.2
L’absence de suivi comptable individualisé de l’affermage
du nouveau MIN
Nantes Métropole a financé intégralement le nouveau MIN de Rezé, dont elle est
propriétaire. Il lui revient donc d’en assurer l’amortissement dans ses comptes. Elle n’a
cependant pas ouvert de budget annexe spécifique à cet effet. La comptabilité patrimoniale et
les flux financiers, en recettes comme en dépenses, entre la métropole et son délégataire, sont
donc enregistrés au sein du budget principal de Nantes Métropole et ne se détachent donc pas
de l’ensemble du reste des opérations.
Or l’instru
ction budgétaire et comptable M4 précise que, pour les services publics
industriels et commerciaux affermés, les opérations de recettes et de dépenses effectuées
par la collectivité doivent être décrites dans un budget annexe.
Ainsi, et contrairement aux
arguments avancés par Nantes Métropole dans sa réponse aux observations provisoires pour
justifier sa décision de ne pas créer de budget annexe dédié, les articles L. 2224-1 et -2 du
CGCT n’ont pas pour objet de fixer le cadre budgétaire et comptable des SPIC mais uniquement
vocation à
rappeler les principes généraux de l’équilibre et du
financement des SPIC locaux par
l’usager.
En outre, est indifférente la circonstance que les relations financières entre la
SEMMINN et Nantes Métropole ne soient pas assujetties à la TVA ; les dispositions de nature
fiscale sont
autonomes par rapport au ch
amp d’application de l’instruction M4
précitée. De
surcroît, les modalités actuellement retenues par la Métropole ne garantissent pas une traçabilité
suffisante des opérations en rapport avec la gestion du nouveau MIN.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
16
Recommandation n° 1.
(NANTES MÉTROPOLE) Créer au plus tard en 2025 un
budget annexe pour
l’affermage
du MIN conformément à l’instruction budgétaire et
comptable M4.
1.2
Une augmentation très nette du coût de la construction du nouveau MIN
1.2.1
Une
visibilité faible des coûts de construction en raison d’une programmation
incomplète
En
qualité de maître d’ouvrage, il incombait à Nantes Métropole de définir un
programme de l’opération de construction du nouveau MIN. Cette obligation qui pèse sur
l’ensemble des maîtres d’ouvrage publics en application de la loi du 12
juillet 1985, dite loi
MOP, vise tout à la fois à s’assurer de la qualité de l’ouvrage réalisé et de sa capacité à répondre,
dans le cadre d’une enveloppe financière prévisionnelle, aux besoins exprimés par le maître
d’ouvrage.
Or, les études de pré-programmation
et de programmation n’ont pas fourni à
Nantes Métropole une visibilité suffisante sur les coûts de construction
2
.
La pré-
programmation réalisée par Nantes Métropole résulte d’une étude en amont des
solutions possibles d’implantation du futur MIN
. Réalisée dès le second semestre 2010, cette
analyse avait alors identifié cinq sites potentiels, puis permis d’en écarter trois d’un commun
accord avec les parties prenantes du projet, pour ne retenir que les sites de Cheviré Aval
(Bouguenais) et Océane Nord (Rezé).
Dans un second temps, une étude de pré-programmation portant tout à la fois sur les
estimations de coûts et sur les scénarios de gouvernance du transfert du MIN, a été confiée à un
autre cabinet privé de consultants. La note de synthèse produite à cette occasion, en octobre
2011, paraît empreinte d’incertitudes, aussi bien au regard du modèle de transfert retenu que du
lieu d’implantation du futur MIN ou quant à l’option d’un transfert total. En revanche, le
chiffrage qui a été réalisé d’un scénario de tr
ansfert total du MIN avec maintien sous statut MIN
s’est avéré réaliste.
Du reste, cette présentation a été la seule à comporter une programmation
consolidée des coûts du projet faite à Nantes Métropole.
De même, l’étude finale de pré
-programmation technique et financière réalisée en
janvier 2013, si elle repose sur un modèle de transfert total sous statut MIN sur le site Océane
Nord à Rezé, laissait peser
une forte incertitude sur l’étendue du volume des bâtiments à
construire en raison des difficultés à obtenir un recensement stable dans le temps des intentions
des anciens occupants de s’implanter ou non au sein du nouveau MIN, et de leurs besoins
immobiliers complémentaires. Les chiffrages se sont, ici aussi, avérés globalement réalistes, si
on considère que la réalisation finale du MIN a consisté dans une surface maximale utile de
62 320 m² pour un montant total des travaux (« clos et couverts » et aménagements intérieurs
spécifiques) de 116 922 580
€
HT, soit environ 1 876
€/m², là où
la société programmiste avait
2
Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques,
Guide de sensibilisation à la
Programmation,
juin 2008 : ISBN : 978-2-11-097474-7.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
fait une prévision de 1 440
€/m² pour le projet de surface maximale de 60
703 m² alors estimé
à 87 450 095
€
3
. L’écart de 30
% entre le coût des travaux estimé en 2013 et le montant final
de leur réalisation entre 2016 et 2019 n’apparaît
donc pas manifestement disproportionné,
sachant qu’au moment de l’estimation, Nantes Métropole n’avait toujours pas décidé d’installer
une centrale photovoltaïque sur la toiture.
Pour autant,
la persistance tardive de ces incertitudes sur le nombre et la nature des
besoins des anciens occupants sur le futur MIN a abouti à une programmation finale
incomplète jusqu’au stade du concours de maîtrise d’œuvre
. Le programme joint au dossier
de consultation des entreprises à l’occasion du concours de maîtrise d’œu
vre ne contient aucune
programmation des aménagements intérieurs ni aucune programmation financière. Ce
programme laisse ouverte la possibilité d’une extension de plus de 14
000 m² sur les 48 260 m²
à construire. Le programme ne contient non plus aucune référence à une centrale
photovoltaïque, dont l’adjonction a été décidée postérieurement à l’attribution du marché de
maîtrise d’œuvre.
De même, la décision de Nantes Métropole de modifier substantiellement la gare de
péage à l’entrée du MIN, au cours du chantier, est à l’origine de travaux modificatifs très
importants ayant nécessité de nombreux avenants. Le lot 8 relatif à l’électricité générale a ainsi
été particulièrement affecté, avec la conclusion de 12
avenants qui ont participé d’un
renchérissement de 43 %
de la valeur de l’acte d’engagement initial, pour un montant de
1 797 827
€. Il en va pareillement de la décision de Nantes Métropole de modifier les locaux
de stockage des déchets, ainsi que leur habillage, en cours d’exécution, ou encore l’esthétiq
ue
de la clôture en façade du MIN, alors que ces éléments auraient pu raisonnablement être
anticipés.
Ce manque de visibilité a été encore aggravé par une restitution fractionnée de l’APD
par le maître d’œuvre, ce qui n’a pas permis à la maîtrise d’ouvrage
déléguée (LOMA) de
disposer rapidement d’une visibilité globale sur le coût de la construction.
1.2.2
Un
recalage continuel de l’enveloppe financière prévisionnelle des travaux
Par
délibération du 27 juin 2014, le conseil métropolitain a, en application de l’ar
ticle
L. 2122-21-
1 du CGCT, défini l’enveloppe prévisionnelle du programme des travaux du MIN
pour la seule tranche ferme relative au clos et couvert de l’équipement à 70
000 000
€.
L’enveloppe financière définie par Nantes Métropole qui figure dans l’offr
e de concours
publiée le 8 juillet 2014 au JOUE était de 55 000 000
€
. Cette enveloppe demeurait toutefois
incomplète dans la mesure où d’une part, elle ne visait que la partie «
clos et couvert » à
l’exclusion des aménagements intérieurs et
que
d’autre pa
rt, elle ne visait que le seul montant
« clos et couvert » pour un bâtiment de 48 000 m², contre 62 000 m² au final.
3
Les vérifications opérées par le cabinet Ernst and Young sur les travaux de chiffrages de la société
ACERIA n’ont pas mis en évidence, en dehors d’erreurs de saisies qui ont été identifiées, d’erreurs dans la méthode
de calcul employée
–
EY Rapport Fin de Phase 1 vers finale 31 juillet 2013, spéc. p. 91.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RE
LATIVEMENT À L’OPÉRA
TION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
18
De fait, l’enveloppe financière prévisionnelle «
clos et couvert » confiée à la LOMA
par
convention de maîtrise d’ouvrage déléguée (MOD) du 19
mars 2015, a été fixée à
68 610 000
€
HT (valeur mai 2014). Ce coût comprend notamment le montant de la
rémunération du MOE, le coût du contrôle technique, une estimation prévisionnelle des travaux
des « aménagements intérieurs
», le raccordement aux réseaux et l’actualisation des prix.
Par délibération de Nantes Métropole du 26 février 2016
, l’enveloppe financière des
travaux a été portée à 123 520 000
€
HT (hors révision). Cette actualisation tient compte, tout
d’abord
,
d’une augmentation de près de 1
400 000
€ de l’enveloppe consacrée au «
clos et
couvert » du bâtiment initial de 48 000 m² qui atteint désormais 70 000 000
€. Ensuite, il a été
tenu compte d’un coût d
e 22 508 000
€
HT lié à la décision d’étendre le bâtiment initial de
quelque 14 000
m². Enfin, l’enveloppe tient compte de 3
500 000
€
HT destinés aux travaux
nécessaires au renforcement de la structure des bâtiments, en raison de la décision d’implanter
une centrale photovoltaïque sur la toiture du futur MIN. Quant aux aménagements intérieurs,
ils sont alors estimés à 29 102 000
€
HT.
Par délibération du conseil métropolitain du 5 octobre 2018, Nantes Métropole a
augmenté de nouveau cette enveloppe, en la portant à 130 347 190
€
HT (hors révision) afin de
tenir compte d’un surplus de dépenses à hauteur de 6
827 190
€. Or
, le compte rendu de la
délibération métropolitaine énonçant les postes de coûts supplémentaires ne les détaille pas
4
.
Dès lors, l'enveloppe financière prévisionnelle confiée à la LOMA en qualité de
maître d’ouvrage délégué de la construction du MIN par Nantes Métropole
est passée de
70
M€
HT à 130
M€
HT entre mars 2015 et octobre 2018, soit une augmentation de plus
de 85
% de l’enveloppe pr
évisionnelle visée au mandat initial
de maîtrise d’ouvrage
.
Ce faisant, ces augmentations successives ont eu pour effet mécanique de garantir à la
LOMA un très faible écart
–
moins de 300 000
€
-
entre l’enveloppe financière qui lui été
attribuée et les e
ngagements contractuels qu’elle a souscrits pour la construction du MIN.
1.3
Un
risque de dérapage des frais financiers liés aux intérêts d’emprunts
Le financement du transfert du MIN a été assuré au moyen, à la fois, de subventions
reçues de l’État et de la R
égion Pays de la Loire (12 900 000
€), des remboursements de la TVA
supportée par Nantes Métropole au titre des dépenses exposées en qualité de maître d’ouvrage
(26 474 343
€), et de la souscription d’emprunts nouveaux spécifiques à la construction du MIN
(120 000 000
€). Le financement du solde a été couvert par une mobilisation de
l’autofinancement et des emprunts non affectés spécifiquement au MIN. Les 120
000 000
€
d’emprunts affectés à l’opération de transfert
-construction du MIN sont répartis sur six
emprunts.
4
« Évolution du clos et couvert et des aménagements intérieurs pour le bon fonctionnement du futur MIN
(4 804 130
€)
» ; « Relations contractuelles avec les entreprises incluant notamment la finalisation des installations
photovoltaïques (1 310 000
€)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Sur le volume total de ces emprunts, 62,5 % sont à taux variable. Nantes Métropole
indique que l
a souscription de ces emprunts à taux variable n’a toutefois pas eu pour effet de
déroger à sa
stratégie globale d’emprunt concernant la répartition
taux fixe/taux variable. Pour
autant, s’agissant spécifiquement du financement de l’opération de transfert du MIN,
Nantes
Métropole est exposée à un risque de taux en raison
d’un contexte inflationniste et de la durée
respective de 19 et 30 ans des emprunts souscrits. Ce faisant, Nantes Métropole pourrait avoir
à faire face à plus d’un doublement de ses intérêts d’emprunt, pour les porter aux alentours de
40 000 000
€.
1.4
L’acquisition
des terrains d’implantation du MIN
Le
terrain d’assiette du MIN d’une
surface de 193 917 m² (19,4 ha), a été acquis par
Nantes Métropole par acte notarié du 7 juin
2017, auprès de l’opérateur Loire Océan
Développement (LOD) -
société d’économie mixte dont le capital social était en partie détenu
par elle
–
et approuvé par délibération du conseil métropolitain du 10 février 2017.
Le coût d’acquisition a été de 9
695 850
€ HT (11
635 020
€
TTC).
L’acquisition d’une
surface supplémentaire en vue de l’extension du programme de construction a abouti à
un
renchérissement de plus de 1,6 M
€ par rapport au prix de cession prévu à l’avenant n°
5 à la
concession d’aménagement de LOD, du 22 décembre 2014.
Ce coût élevé tient particulièrement au choix fait dès le stade de la programmation d’un
important volume utile de bâtiments à construi
re, sur le modèle de l’ancien MIN. Or les
conséquences d’une modification profonde du modèle économique des MIN en France ont été
insuffisamment anticipées. En effet, ceux-ci doivent désormais moins offrir de surfaces de
vente pour accueillir les acheteurs
, que limiter ces surfaces dans la perspective d’une livraison
directe de leurs clients face à l’enjeu du «
dernier kilomètre ».
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
20
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le coût
global de l’opération de transfert de l’ancien MIN implanté sur l’île de Nantes
à destination de Rezé et restant à la charge de Nantes Métropole peut être estimé à environ
216 M
€
. Une fois considérés, les 12,9 M
€ de subventions reçues de l’Etat et de la Région Pays
de la Loire, le coût total de l’opération pour les finances publiques est en réalité de
255,4 M
€
TTC. Le coût de la seule construction rapporté à la surface utile construite semble
relativement élevé c
ompte tenu de la nature de l’ouvrage.
Les coûts associés à l’acquisition du terrain d’assiette du nouveau auprès de Loire
Océan Développement (LOD) ont représenté plus de 11 M
€
TTC. Le coût réel du transfert du
MIN pourrait cependant augmenter, dans le con
texte de remontée des taux d’intérêts et en
l’absence d’instruments de couverture du risque de taux, en raison de la souscription par
Nantes Métropole d’emprunts à taux variables pour 75
M
€.
Pourtant, cette présentation consolidée des coûts du transfert du
MIN n’a jamais été
faite par l’exécutif métropolitain aux élus du conseil métropolitain qui ont été saisis
ponctuellement au moyen de délibérations spécifiques. De même, l’absence de suivi comptable
des charges et des produits relatifs au nouveau MIN au s
ein d’un budget annexe alors que cela
est prescrit par les instructions budgétaires et comptables, a nui à la qualité de l’information
financière des élus métropolitains et des citoyens s’agissant du coût réel de cet équipement
pour Nantes Métropole.
La construction du MIN a été marquée par une augmentation importante des coûts.
L’enveloppe financière prévisionnelle
des travaux est ainsi passée de 70 M
€
HT à plus de
130 M
€
HT entre 2016 et 2019. Ce constat résulte de la faible visibilité de Nantes Métropole
sur les coûts de la construction en raison d’une programmation technique et financière
incomplète, et ce jusqu’à la signature du marché de maîtrise d’œuvre. Ce phénomène a été
aggravé en raison d’importantes modifications introduites par Nantes Métropole
en cours
d’exécution. Ainsi, la décision d’installer une toiture photovoltaïque est à l’origine d’un
surcoût de plus de 2 M
€. De même, la modification de la gare de péage du MIN a nécessité la
conclusion d’importants avenants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2
UNE ORGANISATION FRAGILE DE LA GESTION DÉLÉGUÉE
DU MIN DE NANTES
Le transfert du MIN de Nantes est marqué par la succession de trois délégations de
service public attribuées à la SEMMINN. Tout d’abord, la SEMMINN était liée à la commune
de Nantes par une DSP depuis le 24 juin
1975, laquelle s’est achevée le 31
juillet 2020. Puis
Nantes Métropole a conclu avec la SEMMINN une DSP provisoire le 31 juillet
2020, jusqu’au
31 décembre
2021. Ces deux conventions n’ont jamais donné lieu à publicité et mise en
concurrence. Enfin, Nantes
Métropole a conclu une DSP pour cinq ans pour l’exploitation du
nouveau MIN le 20 décembre
2021 à la suite d’une procédure concurrentielle à laquelle seule
la SEMMINN a candidaté.
2.1
Une délégation initiale du 24 juin 1975 devenue irrégulière
2.1.1
Une délégation de service public anormalement longue
La convention conclue le 24 juin 1975 entre Nantes Métropole et la SEMMINN a la
nature d’une délégation de service public et non d’une convention d’occupation du domaine
public. Elle a été conclue initialement pour une période de 30 ans à compter du 31 mars 1969.
Son article 6 disposait qu’elle pouvait «
être renouvelée », sans autre précision.
Par avenant n° 4 signé le 21 octobre 1986, sa durée a été prolongée au
31 décembre 2015. Puis, par avenant n° 6 signé le 2 juillet 1999, cette durée a été de nouveau
étendue, jusqu’au 31
décembre 2025. Par avenant n° 7 du 23 décembre 2005, Nantes
Métropole a encore prolongé la convention, jusqu’au 31
décembre 2030, au motif pris que
« compte tenu de la programmation et du calendrier prévisionnel de réaménagement de ce
secteur de l’île de Nantes et afin de garantir la poursuite de nouveaux investissements sur le
MIN dans des conditions économiques satisfaisantes ».
Puis, par avenant n° 9 du 7 novembre
2017, la durée d’exécution de l
a convention a été
toutefois ramenée au 30 juin 2020 seulement, au regard « de la nécessité de procéder à une
nouvelle consultation
», avant d’être à nouveau prolongée d’un mois supplémentaire, au
31 juillet 2020, par avenant n° 10 du 23 juin 2020 cela pour assurer la concordance de la
convention initiale avec la convention de délégation de service public provisoire.
Au final,
l’exploitation du MIN de Nantes par la SEMMINN s’est ainsi étendue du 24
juin 1975 au
31 juillet 2020 ; soit pendant 45 ans sans mise en concurrence.
Or, l’obligation d’une mise en concurrence régulière des délégations de service public
de MIN est entrée en vigueur dès à compter de 2004
5
.
5
Art. L730-
2 code de commerce, aujourd’hui article L761
-2.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
22
Ainsi, Nantes Métropole a-t-elle persisté à manquer à ses obligations, en dépit des
observations qui lui avaient été faites sur ce point par la chambre dans son précédent rapport
d’observations définitives en date du 26
avril 2007.
Pis, la DSP initiale du 24 juin 1975 a été maintenue
jusqu’en juillet 2020
, alors que le
nouveau MIN de Rezé, différent de
l’ancien MIN, était mis en exploitation depuis fin
février 2019. Ainsi, l
’avenant
n° 9 signé entre Nantes Métropole et la SEMMINN le
7 novembre 2017,
dont l’objet est de «
définir les conditions d’exploitation ante et post transfert
en phase transitoire dans les missions de la SEMMINN auprès des opérateurs et vis-à-vis de
Nantes Métropole
[…] »
, avenant qui réévalue le montant de la redevance sur le MIN sur la
totalité de l’assiette foncière,
peut être vu comme ayant modifié de façon substantielle le contrat
initial
sans se rapporter à l’un
des cas de modifications autorisées par le code de la commande
publique.
De surcroît,
l’extension de la durée d’exécution du contrat initial qu’autorise cet
avenant
méconnaî
t les dispositions de l’article R.
3114-2 du CCP, dès lors que les investissements sur
le nouveau MIN n’avaient pas vocation à être supportés par la SEMMINN mais par
Nantes
Métropole en sa qualité
d’
autorité affermante.
À supposer même que Nantes Métropole
ait estimé que la convention de l’espèce avait
la nature d’une convention d’occupation domaniale,
la chambre rappelle que
l’
obligation de
mise en concurrence
d’une convention d’occupation domania
le
s’imposait
à elle dès 2017
6
.
Enfin, l’organisation statutaire de la SEMMINN privait manifestement
Nantes
Métropole
de la possibilité d’exciper
du critère
du prestataire intégré pour déroger à l’obligation
de mise en concurrence prévues par le code de la commande publique.
En tout état de cause, Nantes Métropole
aurait pu régler contractuellement l’étendue
ainsi que les modalités des conséquences indemnitaires de cette résiliation. Du reste, la
SEMMINN n’éta
nt pas une personne morale de droit public, il lui était
loisible d’exclure
contractuellement le versement de toute indemnité.
2.1.2
Une vigilance perfectible en matière de prévention des
conflits d’intérêts
Aux termes de l’article
2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique,
le conflit d’intérêts s’entend
de « toute situation d'interférence
entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître
influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. »
Les avenants n°9 et n°10 qui modifient respectivement le montant de la redevance due
par la SEMMINN à Nantes Métropole et la durée d’exploitation du MIN de Nantes ont été
approuvés par les délibérations du conseil métropolitain des 13 octobre 2017 et 4 octobre 2019.
Or, il résulte des comptes rendus des séances du conseil m
étropolitain qu’ont pris part
au vote les administrateurs de la SEMMINN représentant Nantes Métropole. À cet égard, la
présence
d’un élu métropolitain
a pu exercer une influence déterminante sur le sens du vote dès
lors que celui-ci était tout à la fois président de la SEMMINN et 3
ème
vice-président en charge
des finances en application de la délibération du conseil métropolitain du 16 avril 2014.
6
Article 3 de l’ordonnance n° 2017
-5621 du 17 avril 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Dans ces conditions, même si les
délibérations susvisées n’ont pas méconnu les
dispositions de l’article L.
2131-11 du CGCT, les constats opérés par la chambre conduisent à
relever d’éventuels conflits d’intérêts au sens de l’article 2 de la loi du 11
octobre 2013.
2.1.3
Des conséquences financ
ières mal maîtrisées d’un allongement de la durée sur
le niveau de rentabilité économique du contrat
Compte
tenu de ses modalités de calcul, le taux de rentabilité interne d’un contrat est
particulièrement sensible à tout allongement de sa durée d’exécution, ainsi qu’au montant de
l’investissement initial porté par le délégataire.
À cet égard, la chambre avait pu le relever à l’occasion de son précédent rapport
concernant la SEMMINN en date du 26 avril 2007, «
qu’aucun investissement précis ne
justifiait cette prolongation [de la DSP initiale] ». De plus, les avenants n° 6 et 7 qui ont porté
la date d’expiration de la DSP de 2015 à 2030, étaient notamment justifiés par la nécessité pour
la SEMMINN de réaliser le gros entretien et les grosses réparations sur les biens de la
concession, et de passer les provisions nécessaires à leur réalisation, alors que l’article
4 du
cahier des charges de la délégation initiale du 24 juin 1975 stipulait que ces obligations
incombaient, par nature à la SEMMINN. L’allongement de la durée d’exécution contractuelle
n’était donc pas justifié par des obligations nouvelles imposées à la SEMMINN
; l’équilibre
financier de la DSP prenant déjà celles-ci en compte.
Par ailleurs, le contrat de DSP du 24 juin 1975 de même qu’aucun des ave
nants conclus
ultérieurement à la SEMMINN n’intégraient de mécanismes régulatoires des éventuels surplus
de rentabilité de la convention, par référence à un compte d’exploitation prévisionnel sur la
durée d’exécution résiduelle du contrat. Nantes Métropole
n’était donc pas en mesure de
« capter » les éventuels surprofits réalisés par son délégataire.
Pourtant, la fin anticipée de la délégation a permis à la SEMMINN de maintenir ses
produits tout en réduisant considérablement ses dépenses, d’entretien et de
grosses réparations,
ainsi que le montant de son impôt sur les bénéfices, en raison d’un suramortissement de caducité
des investissements sur la durée résiduelle du contrat résultant mécaniquement du
raccourcissement de la durée initiale d’exploitation de l’ancien MIN.
2.2
Un
dénouement financier fractionné de l’exploitation de l’ancien MIN
de Nantes
2.2.1
Un traitement comptable globalement maîtrisé
La particularité du traitement comptable du dénouement financier de la délégation de
1975 tient au fait que cette convention chevauche la période du déménagement du MIN entre
le site de l’île de Nantes et celui de Rezé. L’achèvement de l’exploitation économique de
l’ancien site ayant été acté au 31
janvier
2019, l’exercice comptable 2019 concerne les deux
sites du MIN. Le
traitement des amortissements techniques n’appelle
pas, pour sa part,
d’observation particulière.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
24
2.2.1.1
Un
schéma d’écriture respecté
Les principales écritures relatives au dénouement financier de la DSP de 1975 tiennent
moins à l’achèvement de son exécution contractuelle qu’au transfert du MIN de Nantes à Rezé
.
Celui-
ci a eu pour effet la destruction des biens de l’ancien MIN et la construction des nouveaux
équipements par Nantes Métropole. Les conséquences comptables et financières de ce transfert
appellent les observations suivantes.
La SEMMINN avait l’obligation de restituer à Nantes Métropole les biens immobiliers
indispensables à l’exercice de la DSP. S’agissant de biens de retour
7
, ces biens
n’ont donné
lieu
à aucune indemnisation.
La SEMMINN a bien inscrit à son compte de résultat 2019 une dotation aux
amortissements exceptionnels des immobilisations mises en concession pour un montant de
27 739 500
€. Ce montant correspond à la valeur des biens de retour construits ou acquis par la
SEMMINN pour le compte de Nantes Métropole et qui sont devenus la propriété de Nantes
Métropole au fur et à mesure de leur construction ou de leur acquisition. Ce traitement
comptable est cohérent avec le fait que le transfert du MIN de Nantes à Rezé a eu pour effet la
des
truction de l’ancien MIN
; les biens construits ou acquis par la SEMMINN ayant alors
essentiellement la nature de biens non-transférables.
En contrepartie de cette dotation, a été inscrite au compte de résultat 2019 pour le même
montant, une recette excep
tionnelle relative à la reprise de l’ensemble des éléments de
financement des actifs de la concession construits ou acquis par la SEMMINN. Ainsi, cette
opération est-elle neutre au plan comptable.
Ce schéma d’écriture est conforme aux prescriptions du plan
comptable général
concernant les sociétés concessionnaires.
2.2.1.2
Une fiabilité perfectible
des écritures d’amortissements de caducité
8
Les
immobilisations détruites ou remises à l’autorité délégante en fin de contrat, sans
indemnités, peuvent faire l’objet d’u
n amortissement de caducité. À cet égard,
l’article
14 de la
délégation de service public de 1975 prévoyai
t que les constructions financées par l’occupant
faisaient
retour gratuitement à l’autorité concédante en fin de contrat
. Partant,
l’ensemble
des
biens
capitaux employés au financement de l’achat ou de l’acquisition d’éléments par le
délégant ouvraient droit à la passation de provisions pour amortissement de caducité.
Les amortissements de caducité ont bien porté exclusivement sur les capitaux investis
par la SEMMINN, à l’exclusion des éventuelles subventions reçues de tiers. Par ailleurs, les
provisions pour amortissement de caducité des emprunts imputables à des biens détruits ou
cédés à des tiers ont été reprises.
7
Da
ns le cadre d’une DSP, les biens de retour sont des biens meubles ou immeubles indispensables au
fonctionnement du service public délégué. Ils appartiennent, en principe, à l’autorité publique délégante dès leur
réalisation ou leur acquisition et lui revie
ndront à l’issue de la convention sans indemnité.
8
L’amortissement de caducité représente une facilité offerte par le droit fiscal pour permettre aux
délégataires de reconstituer, en franchise d’impôt, la valeur des capitaux investis pour le financement d
e biens
abandonnés gratuitement à l’autorité publique délégante en fin de contrat.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
La décision de transfert du MIN de Nantes à Rezé, pour une mise en exploitation à
partir de février 2019, a raccourci la durée initialement utilisée par la SEMMINN pour calculer
le montant de ces amortissements de caducité. Il en a résulté mécaniquement un
suramortissement dès l’exercice comp
table 2017.
Enfin
, l’absence d’inventaire contradictoire des immobilisations de la délégation entre
la SEMMIN et Nantes Métropole a fourni une justification insuffisante aux écritures
d’amortissement de caducité.
2.2.2
Un règlement transactionnel critiquable des coûts de transfert du MIN de
Nantes pour la SEMMINN
Les
deux dernières années d’exécution de la DSP initiale du 24
juin 1975 ont été
marquées par le transfert et la mise en exploitation du nouveau MIN de Rezé. Nantes Métropole
n’a pas anticipé les conséquences financières des modifications résultants des conditions
d’exploitation du MIN de Nantes, au moyen d’avenants. Elle a au contraire fait le choix d’un
traitement
a posteriori
des coûts du transfert et de l’exploitation du nouveau MIN, suivant une
logique de coûts remboursés, via deux accords transactionnels. Le montant cumulé de ces deux
transactions est de 921 999,93
€
TTC.
2.2.2.1
Le premier accord transactionnel du 3 mars 2020
Par accord transactionnel du 3 mars 2020, Nantes Métropole a accordé à la SEMMINN
une indemnité d’un montant de 664
995,93
€
9
. Ces indemnités interviennent en contrepartie des
obligations imposées par Nantes Métropole à la SEMMINN pour le transfert du MIN dans le
cadre
de l’avenant n°
9 du 7 novembre 2017 à la DSP du 24 juin 1975.
Toutefois, l’article 3 dudit avenant n°
9 définissait en des termes imprécis les obligations
de la SEMMINN. Plus encore, cet avenant ne contenait aucune clause de rémunération, même
forfaitaire, en contrepartie des nouvelles obligations qu’il imposait à la SEMMINN. Tout au
plus son article 5 redéfinissait-il le montant de la redevance due par la SEMMINN à Nantes
Métropole ainsi q
ue ses modalités d’évolution, sans qu’il soit toutefois possible d’inférer de sa
rédaction qu’elle tendait à compenser le manque à gagner de la SEMMINN du fait de
l’exécution de ses nouvelles obligations.
L’indemnisation des conséquences de l’avenant n°
9, versée par Nantes Métropole à la
SEMMINN par l’accord transactionnel du 3
mars 2020, est donc intervenue postérieurement à
l’exécution de ses obligations par la SEMMINN sur la seule présentation des dépenses qu’elle
a engagées. En procédant par une logique de « coûts remboursés »,
Nantes Métropole n’a donc
pas été en mesure de s’assurer d’une utilisation efficiente des deniers publics.
9
413 240,33
€ au titre des frais d’assistance à Maîtrise d’Ouvrage pour la préparation des marchés de
maintenance, d’exploitation et de service du Nouveau MIN, d’accueil de
s occupants et des clients, de sécurité
renforcée en phase de démarrage ; 126 668,34
€ au titre des équipements nécessaires au démarrage du MIN
;
125 087,26
€ au titre des frais engagés pour l’inauguration du MIN Nantes Métropole de Rezé
.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
26
Par ailleurs, en étendant la durée d’exécution de la DSP initiale au
-delà de la mise en
exploitation du nouveau MIN, Nantes Métropole a été amenée à indemniser, pour plus de
400 000
€, les frais d’assistance à maîtrise d’ouvrage nécessités par la SEMMINN pour la
préparation des contrats de sous-traitance du nouveau MIN, là où cette charge est en principe
supportée par les ca
ndidats à l’attribution d’une délégation de service public, dans le cadre de
la présentation de leurs offres.
L’indemnité de 125
087,26
€ versée par Nantes Métropole à la SEMMINN concernant
les frais engagés pour l’inauguration du MIN, appelle quant à elle
les observations suivantes.
En premier lieu, il ne résultait nullement des termes de l’avenant n°
9, ni même de
l’avenant n°
8, que la SEMMINN avait pour obligation d’assurer l’inauguration du nouveau
MIN. À supposer même qu’elle puisse être inférée des termes de l’article
3 de l’avenant n°
9,
une telle obligation était extérieure à l’objet de la délégation initiale du 24 juin 1975. Il y a donc
lieu de considérer que l’organisation de l’inauguration du nouveau MIN de Nantes confiée à la
SEMMINN par Nantes Métropole avait un caractère détachable de la convention de DSP
initiale et qu
’il aurait donc dû donner lieu à la passation d’un contrat distinct.
Deuxièmement, et par extension, s’agissant d’une prestation de plus de 25
000
€, Nantes
Métropole aurait dû c
onclure un marché public de service par écrit, ce qu’elle n’a pas fait. Au
demeurant, l’avenant n°
9 ne définissait aucune condition de rémunération de la SEMMINN
pour la réalisation de cette prestation de communication en violation du code de la commande
publique.
2.2.2.2
Le second accord transactionnel du 7 décembre 2020
Nantes Métropole a conclu le 7 décembre 2020 avec la SEMMINN, un second accord
transactionnel
d’un montant de 257
000
€.
Celui-ci vise à compenser les contraintes de service
public qui découlent, pour la SEMMINN,
de l’extension de la période d’exécution contractuelle
de la DSP du 24 juin 1975 au 31 juillet 2020, soit postérieurement à la mise en exploitation du
nouveau MIN de Rezé au mois de février 2019.
À défaut d’avenant, cet accord transactionnel vient donc pallier l’absence d’anticipation
des conséquences financières de l’exploitation du nouveau MIN de Rezé par la SEMMINN, sur
les bases financières définies par la DSP du 24 juin 1975.
Ainsi, l’indemnité transactionnelle qui couvre la période d
u 1
er
janvier 2020 au
31 juillet 2020, a en réalité un objet identique à celui de la contribution forfaitaire annuelle de
183 000
€ versée par Nantes Métropole dans le cadre de la DSP provisoire pour la période du
1
er
août 2020 au 31 décembre 2020.
Dans c
es conditions, tant la continuité d’objet que la continuité temporelle entre l’accord
transactionnel du 7 décembre 2020 et la contribution forfaitaire annuelle prévue par la DSP
provisoire du 1
er
août 2020 au 31 décembre 2020 conduisent à douter du caractère
transactionnel de l’accord. Pour preuve, «
l’accord transactionnel
» contient en annexe un
décompte final faisant masse de ces deux indemnités - indemnité transactionnelle et
contribution forfaitaire annuelle prévue à la DSP provisoire - sous la dénomination unique
«
d’indemnité d’exploitation Nantes Métropole
» pour un montant total de 440 000
€ au titre
de la seule année 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
2.3
Une délégation de service public provisoire incertaine
Une délégation de service public provisoire a été conclue entre Nantes Métropole et la
SEMMINN et approuvée par délibération du conseil métropolitain du 17 juillet 2020. Sa
conclusion a été favorisée par l’action énergique des services de l’État en raison des graves
manquements qui auraient manifestement résulté de l’adoption du projet d’avenant n
° 10 du
4 novembre 2019. La conclusion de la DSP provisoire a également permis de sécuriser les droits
et obligations des signataires en palliant les insuffisances des stipulations de la DSP originelle
du 24 juin 1975. Toutefois, tant
les conditions du recours à cette dernière que l’équilibre
financier qu’elle définit, appellent d’importantes observations.
2.3.1
Une DSP provisoire manifestement irrégulière dans son principe
Nantes Métropole a conclu avec la SEMMINN une DSP provisoire le 31 juillet 2020,
sans publicité ni mise en concurrence, en se fondant sur la possibilité ouverte par la
jurisprudence administrative.
La chambre rappelle toutefois que cette possibilité n’est ouverte qu’en «
cas d’urgence
résultant de l’impossibilité soudaine d
ans laquelle se trouve la personne publique,
indépendamment de sa volonté, de continuer à faire assurer le service par son cocontractant
ou de l’assurer elle
-même
»
10
.
Or, c
ette condition de l’urgence apparaît difficilement satisfaite dès lors que Nantes
Métropole ne pouvait valablement ignorer qu’une procédure de mise en concurrence devait être
organisée pour l’attribution de la DSP d’exploitation du MIN, dans la mesure où d’une part, la
convention initiale datait du 24 juin
1975 et que d’autre part, Nant
es Métropole avait
connaissance du précédent rapport d’observations définitives de la chambre de 2007 sur la
SEMMINN ; lequel traitait explicitement de cette difficulté.
La chambre en déduit donc que Nantes Métropole a conclu une DSP provisoire le
31 juillet 2020 dans des conditions irrégulières dans le seul but de palier son manque de
diligence à satisfaire ses obligations en matière de publicité et de mise en concurrence.
2.3.2
Un équilibre financier insuffisamment maîtrisé
L’article
43 de la DSP provisoire ne
prévoit aucune redevance fixe pour l’occupation
du domaine public à la charge du délégataire par référence aux dispositions de
l’article
L. 2125-1, 4° du CGPPP.
Or, l’objet de la DSP provisoire consiste dans l’exploitation
d’un MIN à destination de commerç
ants. Par conséquent, cette convention ne saurait être
considérée comme s’exécutant au seul profit de Nantes Métropole. Au contraire, cette
convention constitue pour la SEMMINN la condition indispensable à l’exercice de son activité
économique sur le domaine public, en lui garantissant la perception directe des recettes auprès
de commerçants. Dans ces conditions, l’abandon du montant de la redevance d’occupation
domaniale normalement due pourrait être vue comme une aide indirecte de Nantes Métropole
à la SEMMINN.
10
CE, 4 avr. 2016,
Cté d’agglo
. du centre de la Martinique req. n° 396191
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RELATIVEMENT À
L’OPÉRATION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
28
Par ailleurs, l’article
44 de la DSP provisoire prévoit une contribution financière
forfaitaire de Nantes Métropole au profit de la SEMMINN :
- 183 000
€ au titre de l’année 2020 (début de la DSP provisoire au
1er août 2020) ;
- 340 000
€ au titre de l’année 2021 (année pleine d’exécution de la DSP
provisoire) ;
- 120 000
€ au titre de l’année 2022 (échéance initiale de la DSP provisoire au
30 juin 2022).
Ainsi, le montant cumulé de ces aides directes de Nantes Métropole au profit de la
SEMMINN pour compensation de contraintes de service public a excédé 500 000
€ sur trois
exercices fiscaux en méconnaissance du règlement n° 360/2012 dit « de minimis SIEG »
prolongé par le règlement (UE) 2020/1474 jusqu’au 31
décembre 2023
11
.
À cet égard, si Nantes Métropole et la SEMMINN estiment que les contributions
forfaitaires au profit de la SEMMINN
n’ont pas la nature
d’aides d’Etat
, la chambre rappelle
que
l’exploitation du MIN par la SEMMINN a la nature d’un service d’intérêt économique
général (SIEG)
et qu’e
lle revêt une importance certaine sur le marché européen de la
distribution agroalimentaire. Partant,
il incombait à Nantes Métropole de s’assurer de
l’absence de surcompensation des obligations de service public imposées à son délégataire,
au moyen de critères de calcul transparents et objectifs
12
. Or la DSP provisoire,
d’une part
ne définit pas précisément le contenu des obligations de service public imposées au délégataire
ni les coûts qui sont associés à leur exécution ; elle se contente de dresser une liste des
« contraintes de service public imposées au Délégataire
», résultant notamment, d’une surface
à louer inférieure à celle de l’ancien MIN, d’une progressivité des loyers résultants des contrats
d’occupation ou encore le choix d’un niveau élevé d’é
quipements techniques contraignant le
Délégataire à se doter de compétences internes ou à faire appel à des sous-traitants. La DSP
provisoire d
’autre part, à aucun moment ne détaille les modalités de calcul des compensations
de ces obligations de service public sous la forme de subvention.
Par conséquent, Nantes Métropole a fait peser sur l’équilibre de l’exploitation du
MIN de Nantes, un risque tenant à l’éventuelle obligation de récupération de subventions
publiques versées en méconnaissance du régime eu
ropéen des aides d’Etat
. À cet égard, si
Nantes Métropole et la SEMMINN estiment que ces contributions versées
n’ont pas la nature
d’aides d’Etat
, la chambre rappelle que la DSP ne délimite pas précisément le contenu des
obligations de service public
imposées au délégataire, pas plus qu’elle n’établit les coûts
associés à leur mise en œuvre ainsi que les modalités de calcul de leur compensation
13
.
11
La seule année 2020, la SEMMINN a perçu 440 000
€ de Nantes Métropole
: 257 000
€ (accord
transactionnel
–
période du 01/01 au 31/07/2020) et 183 000
€ (DSP provisoire –
période du 01/08 au 31/12/2020).
12
CJCE, 24 juill. 2003, Altmark Trans GmbH,aff. C-280/00
13
CJCE, 24 juill. 2003, Altmark Trans GmbH, C-280/00
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Enfin, l’article 43.2 de la DSP provisoire prévoyait que la SEMMINN versait à
Nantes
Métropole une redevance variable, correspondant à 90 % du résultat courant après résultat
financier et résultat exceptionnel,
et avant impôts de l’exercice comptable échu à chaque fin
d’année civile.
Or le niveau de captation particulièrement élevé du résultat du délégataire
qu’elle opère est susceptible de menacer l’équilibre financier du contrat
. Ce risque apparaît
particulièrement élevé compte
tenu de la dégradation importante de l’équilibre du cycle
d’exploitation du nouveau MIN de Rezé
(v. §4.1).
En outre, cette captation de 90 % du résultat avant impôt présente un caractère
faiblement incitatif
dès lors que d’une part
, elle ne tient pas compte des écarts de réalisation du
délégataire par rapport au CEP annexé à la DSP provisoire et que d’autre part, elle revient
de
facto
à capter indifféremment aussi bien
les résultats de l’exploitation qui trouvent leur origine
dans une cause étrangère à l’action du délégant
, que
les résultats dont l’amélioration est
directement imputable au délégataire.
2.4
Une conduite mal maîtrisée de la
nouvelle délégation d’exploitation du
MIN de Nantes Métropole
2.4.1
Des conditions de mise en concurrence peu satisfaisantes
2.4.1.1
Une prise en compte perfectible des exigences de prévention des conflits d’intérêts
Aux termes de l’article
2 de la loi du 11 octobre 2013 précitée, le
conflit d’intérêts
s’entend de «
toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou
privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et
objectif d'une fonction. » Ces dispositions sont applicables indépendamment du respect des
dispositions de l’article L.
1524-5 du CGCT.
Par délibération du 11 décembre 2020, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a
statué sur le principe de la délégation en application de l’a
rticle L. 1411-4 CGCT. Or, si les
dispositions de l’article L.
1524-
5 du CGCT alors applicables au moment du vote, n’ont
manifestement pas été méconnues, il n’en demeure pas moins que
des administrateurs
représentants de Nantes Métropole au sein de la SEMM
INN ou d’ancien dirigeants de la
SEMMINN ayant exercé une influence déterminante sur le transfert du MIN, ont siégé et pris
part au vote sur le principe de la délégation.
De même, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a délibéré sur le choix de la
SEMMINN en tant que délégataire de l’exploitation du MIN par délibérations des 9 et
10 décembre 2021 dans le respect du délai de 2 mois après la saisine de la CDSP
(art. L. 1411-7 CGCT). Or, si le procès-verbal de la délibération des 9 et 10 décembre 2021
précise que
l’ensemble des administrateurs en fonction de la SEMMINN et représentants de
Nantes Métropole n’ont pas pris part au vote, il ressort du constat fait par la chambre qu’un
administrateur de la SEMMINN a été désigné secrétaire de séance. Sur ce point particulier, la
chambre relève favorablement le fait que dans le cadre du nouveau dispositif interne de
prévention des conflits d’intérêts, Nantes Métropole propose un secrétaire de séance
insusceptible d’être en conflits d’intérêts avec une délibération mise à l’ordre du jour.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
30
En outre, un élu métropolitain
disposant d’une délégation en matière financière
a
directement pris part aux débats alors même qu’il a été président du conseil d’administration
de la SEMMINN jusqu’au 26
mars 2021 et qu
’
il a pris une part très active à
l’opération de
transfert du MIN. A cet égard, la circonstance que cet élu ait abandonné ses fonctions au sein
de la SEMMINN en mars 2021 est indifférente dès lors qu’il a
vait présidé cette société durant
la phase de candidature et d’offre et qu’il conservait au moins un intérêt moral à voir la
SEMMINN retenue ou, à tout le moins, à la perpétuation
d’un modèle de gestion déléguée du
MIN de Nantes Métropole.
2.4.1.2
Une mise en concurrence globalement effective en dépit de la candidature unique
de la SEMMINN
La
mise en concurrence de la délégation d’exploitation du MIN de Nantes est marquée
par la candidature unique de la SEMMINN. Un temps envisagé, la candidature de la
SEMMARIS, qui exploite le MIN de Rungis, n’est pas intervenue. Interrogé sur
ce point par la
chambre, son président a indiqué qu’une exploitation sous forme d’un contrat d’affermage ne
garantissait pas la maîtrise suffisante des coûts associés à
l’équipement.
La chambre souligne par ailleurs la position avantageuse dont bénéficiait
ab initio
la SEMMINN pour l’attribution de la nouvelle délégation d’exploitation du MIN
. D’une
part, faute de mise en concurrence, la SEMMINN a exploité avec un droit d’exclusivité le MIN
pendant plus de 50
ans. D’autre part, la SEMMINN avait la connaiss
ance particulière des coûts
et des conditions de fonctionnement du nouveau MIN dès lors qu’elle exploitait l’équipement
depuis près de trois ans dans le cadre du contrat de DSP initial du 24 juin
1975, puis d’une DSP
provisoire, qui n’ont ni l’une ni l’autre fait l’objet d’une procédure de mise en concurrence
. De
plus, la SEMMINN avait négocié les principaux contrats de sous-traitance dans tous les aspects
de la maintenance du nouveau MIN de Rezé
14
.
Enfin, la SEMMINN a signé le 3 janvier 2021, soit antérieurement à la date limite de
dépôt des candidatures fixée au 29 janvier 2021,
un contrat de conseil et d’assistance juridique
dans le cadre du renouvellement de la concession du MIN, avec un cabinet de conseil. Or ce
même cabinet, bien qu’il ne soit pas inte
rvenu directement dans la rédaction du cahier des
charges et des documents de la consultation de la concession du nouveau MIN élaborés par
Nantes Métropole,
s’est vu confier par elle
, dès 2013,
l’étude de la définition du montage
opérationnel de transfert du MIN de Nantes. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, la SEMMINN a tenu à faire valoir que cette circonstance ne lui avait pas pour autant
permis de bénéficier des connaissances acquises au préalable par le cabinet en tant que conseil
de Nantes Métropole dès lors qu
e d’une part,
elle exploitait le nouveau MIN depuis son
ouverture en 2019
et disposait, d’informations importantes sur la gestion du nouveau site et que
d’autre part, l’ensemble de ces informations avaient été mises à dispositi
on de Nantes
Métropole en vue de leur intégration au dossier de consultation des entreprises.
14
Pour autant, Nantes Métropole avait veillé à anticiper le risque d’une rigidification des conditions de
maintenance du nouveau MIN ; laquelle aurait pu obérer une mise en concurrence effective, en prévoyant
expressément à l’article 15.3 de la DSP provisoire que «
le délégataire veillera à conclure des contrats dont le
terme ne se prolonge pas au-delà de la durée du présent co
ntrat, sauf accord préalable de l’autorité délégante, pour
une échéance postérieure. Dans le cas contraire, il veillera à ce que soit stipulée une substitution de cocontractant
en cas de cessation du Contrat, sans pénalités ni indemnités ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Pour toutes ces raisons, la chambre a donc souhaité s’assurer de l’effectivité et de
l’intensité de la mise en concurrence de la délégation d’exploitation du MIN.
Les mesures de
publicité ont été effectivement respectées. La DSP a fait l’objet d’une procédure de type
restreint. Le chiffre d’affaires total hors taxes pendant la durée du contrat a été estimée à
26 100 000
€. Cette estimation s’est avérée conforme au compte d’exploitation prévisionnel
(CEP) joint en annexe (annexe 9) au contrat signé (26 992 524
€
HT) et de l’offre présentée par
la SEMMINN (Notice 6).
Les exigences préalables à la mise en concurrence n’appellent pas
d’observations particulières.
La pon
dération retenue de ces différents critères est cohérente avec l’objet de la
délégation et n’a pas été de nature à avantager automatiquement la SEMMINN.
S’agissant du rapport d’analyse des offres produit par la CDSP le 23
juin 2021, la
SEMMINN était la seu
le candidate à l’attribution de la délégation d’exploitation du MIN.
Le rapport d’analyse des offres produit à cette occasion atteste d’une analyse détaillée.
Toutefois, l’appréciation critique est inégalement retranscrite. L’analyse des deux premiers
crit
ères est fouillée. En revanche, l’appréciation portée sur les autres critères est beaucoup
moins détaillée
; la CDSP s’est contentée de constater que l’offre de la SEMMINN respectait
bien les exigences de Nantes Métropole.
2.4.1.3
Des négociations présentant des points de fragilité
À
la suite du rapport d’analyse des offres du 23
juin 2021, la CDSP de Nantes Métropole
a invité la SEMMINN à négocier son offre, par courrier du 24 juin 2021. La faculté de négocier
étant expressément prévue par le règlement de consulta
tion, et dans le contexte d’une
candidature unique de la SEMMINN, le choix fait par Nantes Métropole de négocier l’unique
offre qui lui avait été fournie est souligné positivement par la chambre.
À cet égard, tant le volume que le contenu des échanges entre Nantes Métropole et la
SEMMINN sur la base de trames de questionnaires très détaillées, atteste de l’intensité des
négociations. Les négociations ont eu un effet tangible sur les conditions d’équilibre financier
de la délégation nettement en faveur de Nantes Métropole, ainsi que sur la réduction des postes
de charges entre le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) joint à l’offre initiale de la
SEMMINN et le CEP annexé
in fine
à la DSP signée par Nantes Métropole.
Toutefois, les négociations ont également porté sur une variante concernant le périmètre
des réalisations constructives ; la SEMMINN a en effet proposé, dès son offre initiale, un projet
de développement comportant la construction d’un nouveau «
bâtiment F
» avant l’échéance de
la DSP en 2027. Or le dossier de consultation des entreprises (DCE) demandait expressément
aux candidats de proposer dans leur projet de développement du MIN, un projet de périmètre
d’études sans nouvelle réalisation constructive. Cette restriction tendait notamment à pré
server
l’étude de la future DSP ayant vocation à intervenir à partir de 2027. Ce
faisant, la SEMMINN
n’a pas pris en compte le calendrier nécessaire au lancement de la future DSP après 2027, ni la
temporalité indispensable à l’élaboration de son futur cahi
er des charges par Nantes Métropole.
Ainsi, la conduite des négociations sur la variante proposée par la SEMMINN a eu pour
effet l’introduction d’une clause de revoyure (art.
37). Or le projet de construction a été estimé
à l’origine à 9
000 000
€, ce qui serait de nature à modifier significativement l’équilibre
économique du contrat.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
32
Aussi en acceptant une variante sur une condition
a priori
exclue et en intégrant au
contrat les résultats d’une négociation sur cette même variante, Nantes Métropole n’a pas
garanti les conditions d’une égale concurrence entre les candidats potentiels et la
SEMMINN dans l’attribution de la DSP d’exploitation du nouveau MIN.
2.4.2
Une délégation de service public particulièrement déséquilibrée
2.4.2.1
Une économie du contrat préjudiciable à
l’équilibre financier de la SEMMINN
La
délégation de service public relative à l’exploitation du MIN de Nantes Métropole a
la nature d’un contrat d’affermage. En contrepartie de la mise à disposition de l’ouvrage édifié
par Nantes Métropole, la SEMMINN doit verser à Nantes Métropole une contribution
financière. Cette contribution prend notamment la forme d’un versement annuel forfaitaire fixe
(R1) d’un montant total de 185
000
€ HT sur les cinq ans du contrat. Son montant est progressif.
Il est de 0
€
HT pour les années 2022 et 2023, puis sera de 110 000
€ en 2026.
La rémunération de la SEMMINN est assurée notamment par la perception de
l’intégralité des redevances d’occupation domaniale perçues auprès des occupants du MIN,
suivant la grille tarifaire adoptée par Nantes Métropole et approuvée par le préfet du
département.
Nantes Métropole perçoit en outre un intéressement, sous la forme de deux contributions
variables (R2 et R3) versées par la SEMMINN. La part variable R2 représente 88 % du résultat
d’exploit
ation et financier. La part variable R3 correspond quant à elle à 30 % du résultat
exceptionnel annuel du compte 78151100 du Plan comptable de la SEMMINN.
En dépit de la contribution forfaitaire annuelle versée par Nantes Métropole à la
SEMMINN, dont
l’objectif est de compenser ses obligations de service public, et qui représente
220
000 €
HT pour 2022, et 105 000
€
HT pour 2023, cette organisation financière aboutit à un
niveau de captation des résultats du délégataire par le délégant, anormalement élevé, excédant
plus de 90 %. Elle fait par ailleurs
peser sur la SEMMINN un risque d’exploitation
insuffisamment maîtrisé.
Les soldes intermédiaires de gestion tirés du compte d’exploitation prévisionnel
(CEP) annexé à la DSP révèlent que l’équilibre financ
ier du contrat est insuffisamment
respecté.
L’excédent brut d’exploitation cumulé représente seulement 6,3
% du chiffre
d’affaire global. Le résultat net à l’issue des cinq années d’exécution contractuelle représente
quant à lui 0,12 % de ce même chiffre d
’affaire. Ces soldes apparaissent d’autant plus
inquiétants qu’ils sont exprimés en euros courants au niveau du CEP et qu’ils pourraient donc
se dégrader dans l’hypothèse d’un contexte inflationniste persistant.
Si un contrat de concession doit certes comp
orter une exposition réelle de l’attributaire
aux aléas du marché, il ne doit pas pour autant ne pas être assuré de l’équilibre financier et,
partant, doit le prémunir de pertes systématiques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Sous cet angle, l’organisation financière décrite ci
-avant présente une triple difficulté.
En premier lieu, elle revêt un caractère désincitatif dès lors que le niveau de captation des
résultats de la SEMMINN n’est pas progressif et ne tient pas compte de l’effet consenti par
cette dernière pour y parvenir (plan de réduction des recettes ou hausses des recettes fondées
sur des causes exogènes). En second lieu, cette captation élevée des résultats de la SEMMINN
apparaît peu cohérente avec l’objectif assigné au délégataire de produire un plan de
développement stratégique du nouveau MIN.
Enfin, à moyen terme, la nécessité pour Nantes
Métropole de contribuer directement à l’équilibre de l’exploitation au moyen de
subventions de fonctionnement pourrait être source d’insécurité juridique au regard de
la législation sur les
aides d’Etat, dès lors que la SEMMINN exploite un service
économique d’intérêt général (SIEG) sur un marché concurrentiel.
À cet égard, si Nantes Métropole et la SEMMINN estiment que ces contributions
versées
n’ont pas la nature
d’aides d’Etat
, la chambre rappelle que la DSP ne délimite pas
précisément le contenu des obligations de service public imposées au délégataire, pas plus
qu’elle n’établit les coûts associés à leur mise en œuvre ainsi que les modalités de calcul de leur
compensation
15
.
2.4.2.2
Une durée
d’exécution contractuelle trop courte
Le
contrat s’étend sur cinq ans, à compter du 1
er
janvier 2022. Aucune clause de
reconduction n’est prévue. La DSP conclue entre Nantes Métropole et la SEMMINN ayant la
nature d’un affermage, une durée plus courte
apparaît cohérente avec le fait que le délégataire
n’a pas eu à supporter la charge des investissements du premier établissement du nouveau MIN.
Néanmoins, la durée retenue de cinq ans paraît courte en raison
d’une part
, de la volonté
de Nantes Métropole d
’assigner à la SEMMINN un programme de développement stratégique
du nouveau MIN susceptible d’impliquer la construction d’un nouveau bâtiment de
11 000 000
€ et d’en faire un rouage du Projet Alimentaire de Territoire (PAT)
et en
considération
d’autre part
,
de l’importance du programme de travaux ainsi que de gros entretien
et réparations (GER) pour un montant de 1 210 287
€
16
.
La chambre rappelle que la durée du contrat doit être cohérente avec le volume
des investissements réalisés par le délégataire, mais aussi lui permettre un retour sur les
capitaux investis, compte tenu des investissements nécessaires à l’exécution du contrat.
15
CJCE, 24 juill. 2003, Altmark Trans GmbH, C-280/00
16
Il est surprenant que le programme de GER annexé à la DSP (annexe 16.2) s’étende jusqu’à l’année
2027 cependant que l’achèvement du contrat interviendra au 31 décembre 2026.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
34
2.4.3
Des points de fragilité juridique importants
2.4.3.1
Des clauses tarifaires irrégulières
L’article
41 de la DSP prévoit que
« pour les occupants installés précédemment sur
l’ancien MIN, les redevances et tarifs sont déterminés notamment en fonction de ceux pratiqués
sur l’ancien MIN de Nantes et des négociations entre l’Autorité Délégante [Nantes Métropole]
et les occupants du MIN traduites dans les protocoles transactionnels individuels, repris dans
les contrats de location conclus »
. Ainsi, ledit article stipule que la SEMMINN en qualité de
délégataire «
devra respecter les engagements contractuels de l’Autorité délégante
[Nantes Métropole]
». Cette organisation présente une double difficulté.
Tout d’abord, en enjoignant à la SEMMINN d’appliquer aux anciens occupants
du MIN les tarifs déterminés contractuellement aux termes de leurs accords
transactionnels
individuels
respectifs,
Nantes
Métropole
a
implicitement
mais
nécessairement restreint les conditions d’exercice du pouvoir de modification des tarifs
qu’elle tient de sa qualité d’autorité publique concédante
. Sont par principe illégales les
conventions par lesquelles une autorité publ
ique s’engage pour l’avenir à prendre telle ou telle
décision de nature réglementaire
17
. Dans ces conditions, Nantes Métropole ne pouvait s’engager
auprès des anciens occupants du MIN, dans le cadre d’accords transactionnels, à appliquer un
tarif déterminé
d’occupation du nouveau MIN antérieurement à l’adoption de la grille tarifaire
annexée à la DSP.
Deuxièmement, Nantes Métropole a méconnu le principe d’égalité entre les
occupants du nouveau MIN en distinguant, au sein de ces occupants, ceux qui occupaient
précédemment l’ancien MIN et les nouveaux occupants.
Or, compte tenu de l’objet d’un
MIN, il n’existe pas de différence objective entre occupants, selon qu’ils aient été ou non
occupants de l’ancien MIN. En outre, les transactions conclues avec les ancien
s occupants du
MIN reviennent à leur accorder des avantages tarifaires systématiques par rapport à la grille
tarifaire applicable aux nouveaux occupants du MIN de Rezé, jusqu’en 2030. Tout d’abord, le
tarif de base des emplacements occupés est plus bas que ceux de la nouvelle grille tarifaire
applicable aux nouveaux arrivants. Il en va de même des tarifs pratiqués pour l’emploi des quais
poids-lourds
18
. Ensuite, les conditions d’indexation de ces tarifs de base sont plus avantageuses
que celles de la grille tarifaire
19
. Ainsi les tarifs des anciens occupants sont indexés sur une base
de 3 %, là où ceux des nouveaux occupants le sont sur une base de 4,5 %
20
. Enfin, les accords
transactionnels prévoient expressément qu’aucune redevance ne sera acquittée sur la su
rface
des bureaux occupés au 1
er
étage, en méconnaissance du principe suivant lequel les occupations
du domaine public doivent donner lieu à perception d’une
redevance. Les nouveaux occupants
doivent, quant à eux, acquitter une redevance sur la surface totale des bureaux occupés, sur la
base tarifaire de la case occupée en rez-de-chaussée.
17
CAA Marseille, 30 avr. 2003,
Cie générale de stationnement,
n99MA01946.
18
2 239
€ HT au lieu de 2
442
€ HT.
19
V. comparaison d’évolution des tarifs entre la grille tarifaire 2022 et 2023.
20
Les accords transactionnels prévoient qu’au
-delà du 13
ème
mois et jusqu’au 132
ème
mois d’occupation
du nou
veau MIN de Rezé, les redevances d’occupation seront augmentées de 3
% tous les 12 mois pour les surfaces
équivalents à celles du MIN de Nantes et de 4,5 % pour les surfaces supplémentaires ; indexation à laquelle
s’ajoutera le cas échéant, à la discrétion
du gestionnaire, une variation proportionnelle à l’indice des loyers
commerciaux publié chaque trimestre par l’INSEE.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
En outre, s’agissant d’occupants exerçant une activité économique
et se trouvant
en concurrence directe les uns envers les
autres au sein d’une même infrastructure
, cette
politique tarifaire discriminatoire est de nature à renforcer la position dominante
d’anciens occupants et, partant, représente un abus automatique de position dominante.
De surcroît, cette situation fragilise juridiquement les tarifs appliqués aux occupants.
Recommandation n° 2.
(NANTES MÉTROPOLE) Établir sans délai une nouvelle grille
tarifaire respectant le principe d’égalité et tenant compte des principes de libre et égale
concurrence.
2.4.3.2
Une clause de revoyure irrégulière concernant la variante du « bâtiment F »
L’article
37 de la DSP contient une clause de révision destinée à prendre en compte la
variante proposée par la SEMMINN dans son offre, consistant dans la construction d’un
« bâtiment F » et de ses aménagements associés.
Cependant, pour considérer qu’une modificati
on est autorisée par une clause
contractuelle de réexamen, Nantes Métropole aurait dû informer les candidats potentiels dans
les documents de la consultation, de la faculté ouverte d’un réexamen éventuel du périmètre
des bâtiments à construire durant la pé
riode d’exécution contractuelle.
Or, de fait, le règlement
de la consultation
ne prévoit pas expressément la possibilité de négociations sur l’offre
bâtimentaire. De plus, si l’article 11 du projet de contrat annexe au
dossier de consultation des
entreprises (DCE) prévoyait que le délégataire pouvait présenter un schéma de développement
comportant des projets immobiliers dans le périmètre MIN, sa mise en
œuvre
ne saurait avoir
pour effet de modifier substantiellement l’équilibre du contrat initial.
Il appartenait
donc à Nantes Métropole de s’assurer que la modification envisagée
constitue une modification non substantielle ou de faible montant, au sens des dispositions
du code de la commande publique
. Or l’analyse des comptes d’exploitation prévisionnel
s
(CEP)
annexés à l’offre initiale de la SEMMINN atteste d’un écart de 10
% du chiffre
d’affaire hors TVA entre le CEP «
base » et le CEP « variante ».
L’exercice effectif par
Nantes Métropole de son pouvoir d’autoriser la construction du «
bâtiment F »
pr
ésenterait donc un risque d’atteinte aux règles de la commande publique et d’égale
concurrence.
Pour l’heure, la présentation du projet lors d’un groupe de validation technique en date
du 15 juin 2023 devrait inciter Nantes Métropole à ne pas engager le « bâtiment F » dans le
cadre de la DSP actuelle. En réponse aux observations provisoires de la chambre, Nantes
Métropole a fait part de son intention de ne pas engager la construction du « bâtiment F »
jusqu’au terme de la DSP actuelle
.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
36
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’exploitation
du MIN de Nantes a toujours été assurée par la SEMMINN - société
d’économie mixte dont le capital social est majoritairement détenu par Nantes Métropole. C’est
encore la SEMMINN qui est titulaire du contrat de délégation de service public pour
l’exploitation du nouveau MIN jusqu’en 31
décembre
2026. L’organisation de la gestion
déléguée de l’exploitation du MIN entre Nantes Métropole et la SEMMINN présente toutefois
des fragilités juridiques et financières structurelles qui appellent
d’importantes observations.
Tout d’abord, la délégation initiale du 24
juin 1975 qui confiait à la SEMMINN
l’exploitation du MIN de Nantes jusqu’en 1999 a été reconduite continuellement par
Nantes
Métropole
au moyen de 10 avenants successifs jusqu’au 31
juillet 2020. Cette durée excessive
sans aucune publicité ni mise en concurrence pendant plus de 45 ans s
’est, en outre,
accompagnée d’avenants modifiant substantiellement le contenu de la DSP originelle afin de
tenir compte des nouvelles contraintes pensant sur la SEMMINN du fait du transfert du MIN à
Rezé. Ces agissements ont, en raison de leur ampleur et de leur caractère répété en dépit des
mises en garde des services de l’Etat, constitué de graves manquements aux règles de la
commande publique.
Le fait que la délégation du 24 juin
1975 ait chevauché l’exploitation de l’ancien MIN
et du nouveau a nécessité un traitement comptable complexe de l’abandon des anciens
équipements édifiés par la SEMMINN. Les écritures réalisées à cette occasion ont été bien
maîtrisées par la SEMMINN.
Le règlement transactionnel des surcoûts du transfert du MIN pour la SEMMINN
apparaît également critiquable dans la mesure où les montants alloués par Nantes Métropole
sont insuffisamment justifiés et sont intervenus suivant une logique coûteuse de coûts
remboursés.
Ensuite, l’intervention des services de l’Etat a conduit
Nantes Métropole à conclure une
DSP provisoire avec la SEMMINN. Celle-ci a toutefois été conduite sans publicité ni mise en
concurrence,
dans l’attente de la passation de l’actuelle DSP.
Or
la condition de l’urgence ne
semblait pas remplie pour autoriser le recours à une DSP provisoire selon de telles modalités.
De plus, l’équilibre qu’elle définit apparaît précaire au point de menacer la situation financière
de la SEMMINN.
La nouvelle DSP d’exploitation du MIN que
Nantes Métropole a ensuite attribué,
jusqu’à fin 2026
, à la SEMMINN
, l’a été conformément
aux règles de publicité et de mise en
concurrence. Bien que la SEMMINN ait
été la seule candidate à l’attribution de cette offre, les
principes généraux du droit de la commande publique ont été globalement respectés. Toutefois,
Nantes Métropole aurait dû être plus vigilante quant aux conditions du vote de délibérations
relatives
à l’attribution de la nouvelle DSP à la SEMMINN.
En outre, l
’équilibre de la DSP
apparaît très risqué
en raison d’une durée
contractuelle
courte (5 ans) et d’une captation de
plus de 90 % des profits de la SEMMINN par Nantes Métropole, ce qui pourrait rapidement
placer la SEMMINN en difficulté financière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
3
LA CONDUITE DU TRANSFERT DES ANCIENS OCCUPANTS
DU MIN DE NANTES
Le
versement d’indemnités aux anciens occupants du MIN de Nantes a représenté un
élément essentiel de la réussite de son transfert sur le site de Rezé. Les indemnités versées sont
le résultat de négociations intervenues au carrefour de contraintes croisées : des contraintes
temporelles d’une part, compte tenu de la nécessité de libérer l’ancien site du MIN au profit de
l’implantation du futur
CHU
; des contraintes financières d’autre part, en raison de la puissance
de négociation des occupants structurants pour la dynamique du MIN.
3.1
Un
suivi insuffisant des indemnisations des occupants de l’ancien MIN
de Nantes
3.1.1
Une gestion externalisée des indemnisations
Les
contours du processus d’indemnisation des anciens occupants du MIN a été défini
préalablement, dans le cadre d’un accord tripartite du 26
février 2013, entre Nantes Métropole,
la SEMMINN et l’association MIN Avenir qui représente les intérê
ts des occupants. Cette
approche partenariale a été une composante importante de la réussite du transfert du MIN. Les
principes généraux d’indemnisations avaient ensuite vocation à régir la conduite des
négociations individuelles avec chacun des opérateurs
, en vue de la signature d’accords
transactionnels particuliers. Dans ce cadre, ont été retenus les principes suivants
: d’une part, la
neutralité financière du transfert des biens transférables sur le nouveau MIN impliquant une
indemnisation des frais de
déménagement, de démontage et de remontage, et d’autre part, la
prise en charge financière par Nantes Métropole des opérations de démolition et de dépollution
relatives au matériel non transférables. En revanche, les conditions d’indemnisation des biens
non-
transférables n’ont pas été définies dans cet accord.
L’organisation du partage des responsabilités de la conduite des négociations ainsi que
de la charge du règlement des indemnisations a été précisément définie dans le cadre de
l’avenant n
° 8 à la DSP du 24 juin 1975, signé le 21 janvier 2015 entre Nantes Métropole et la
SEMMINN.
Dans son principe, l’engagement pris par Nantes Métropole de supporter l’intégralité du
financement des indemnisations versées aux anciens occupants du MIN n’appelle pas
d’observations, dès lors qu’il constitue la conséquence de sa décision unilatérale d’imposer à
son délégataire (SEMMINN) de transférer le MIN sur un nouveau site.
La conduite des négociations a toutefois été externalisée par Nantes Métropole au
moyen d’un marché
public de service conclu avec deux cabinets privés de conseil. Le coût
cumulé de ces marchés est de 1 280 240
€, soit près de 8
% du montant total des indemnités
accordées aux entreprises, ce qui est élevé.
En pratique, le groupe de négociation était composé, pour Nantes Métropole, du chef de
projet et du chef de service du contrôle externe de la direction du contrôle de gestion,
d’un
avocat et d’un sous
-
traitant spécialiste de l’agroalimentaire
.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RELATI
VEMENT À L’OPÉRATION
DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
38
Les accords transactionnels signés dans ce cadre sont précis et transparents. Les annexes
qu’ils comportent permettent, pour chaque poste de préjudice indemnisé, le contrôle du montant
des indemnités versées et de la méthode utilisée pour son calcul.
Néanmoins, Nantes Métropole n’a conclu que 70 accords transaction
nels sur la centaine
d’occupants de l’ancien MIN de Nantes, au motif
pris
que l’indemnisation des occupants
titulaires de titres d’occupation ne contenant pas de stipulations indemnitaires n’avaient
a priori
pas de droit à réclamer une indemnisation. Or, cette interprétation apparaît particulièrement
restrictive compte tenu de l’état du droit applicable aux conventions domaniales à la date des
négociations et de la signature des accords transactionnels
21
. En réponse aux observations
provisoires de la chambre, Nantes Métropole a indiqué
que l’ensemble des occupants de
l’ancien MIN avaient bénéficié d’un accompagnement individualisé pour une solution de
réimplantation sur l’agglomération.
Ainsi, en excluant par principe toute indemnisation des anciens occupants du MIN
dont les titres d’occupation ne prévoyaient pas expressément d’indemnisation, et en ne
concluant pas avec eux d’accord transactionnel de nature à prévenir d’éventuelles
contestations, Nantes Métropole a insuffisamment anticipé le risque de contentieux auquel
elle s’exposait.
3.1.2
Une liberté importante laissée à la société titulaire du marché de négociation
En dépit du fait que les services de la métropole ont participé aux réunions de
négociation avec les commerçants, le fait que Nantes Métropole ait estimé un montant
prévisionnel des indemnisations compris entre 21 et 50 millions d’euros, l’a conduit à donner
son accord à la société en charge des négociations pour des fourchettes de négociation
particulièrement étendues
22
, et ce sur tous les postes d’indemnisation.
Ce faisant, elle a pris
le risque de souscrire des engagements financiers disproportionnés méconnaissant le
principe suivant lequel les personnes publiques ne sauraient s’engager à plus qu’elles
ne
doivent, en application de l’objectif plus général de protection des deniers publics
23
.
Ainsi, s’agissant notamment de l’indemnisation des pertes d’exploitation des occupants
pendant la période de déménagement, Nantes Métropole a autorisé la société négociante à
s’écarter de la base de discussion initiale, d’une indemnité calculée sur sept jours de marge
brute moyenne des trois derniers exercices pour atteindre jusqu’à 90 jours. De même, alors
qu’initialement, aucune indemnisation complémentaire ne pouva
it être accordée, Nantes
Métropole a autorisé la société à fixer une enveloppe complémentaire « pour faire aboutir la
négociation »
; autrement dit, sans aucune justification, représentant jusqu’à 10
% de
l’indemnité totale allouée à l’occupant.
21
CE, 31 juill. 2009,
Sté Jonathan Loisirs
22
II-2 Nantes Métropole
–
Rapport final Phase 1 Forfaitaire Vers 1 juillet 2014, p. 28-29
23
CE sect. 19 mars 1971,
Mergui
; Cons. Const. 20 janv. 2011, n° 2010-624 DC
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
De fait, la comparaison entre les stipulations indemnitaires des protocoles types et celles
des accords transactionnels révèle des écarts importants et coûteux s’agissant des méthodes de
calcul employées
in fine
. Ainsi, Nantes Métropole a signé pour 16 361 548
€ d’indemnisations
au profit de 70 occupants de l’ancien MIN de Nantes sur le fondement d’accords transactionnels
individuels. L’actualisation de cette somme sur la base des stipulations de ces différents contrats
a ainsi conduit Nantes Métropole à payer 15 764 202
€. Cette somme doit toutefois être mise
en perspective avec le montant estimé des indemnisations aux premiers stades des
indemnisations, de 11 382 567
€. Les négociations ont donc abouti à une hausse de 38
% des
indemnisations négociées à l’
origine.
Ce risque de dérapage a été potentiellement aggravé par l’organisation du suivi
par Nantes Métropole des sociétés négociantes
. D’une part, le principe d’une validation en
continu par Nantes Métropole par un comité
ad hoc
n’a pas été suivi alors qu
e cette solution
était préconisée par la société négociante
24
; le recours à un chef de projet assurant l’interface
entre la métropole et la société négociante lui a en effet été préféré, en raison de la signature
d’accords de confidentialité avec les principaux occupants de l’ancien MIN, qui se sont opposés
à la communication de leurs données comptables et financières. D’autre part,
le vice-président
alors
en charge des finances de Nantes Métropole s’est mis en retrait de ses fonctions et n’a pas
exercé plei
nement ses attributions au titre du contrôle interne en raison du fait qu’il présidait
aussi la SEMMINN.
3.1.3
Une information perfectible des
élus métropolitains à l’occasion de la signature
des accords transactionnels
Les accords transactionnels ont été signés par la présidente de Nantes Métropole, sur le
fondement d’une délibération du conseil communautaire du 15
décembre 2014, ainsi que, pour
la SEMMINN,
par le président du conseil d’administration
, habilité par décision du conseil
d’administration du 20
mai 2015.
La délibération du conseil communautaire du 15 décembre 2014 ne comporte aucune
restriction quant aux montants des conventions susceptibles
d’être signées par
la présidente de
Nantes Métropole. Destinée à répondre au besoin de Nantes Métropole de conclure des accords
transactionnels, elle a dérogé à la délibération du 16 avril 2014 qui définissait le cadre général
des délégations de pouvoir du conseil métropolitain à la présidente et au bureau métropolitain.
Par ailleurs, si la présidente de Nantes Métropole a régulièrement présenté au conseil
métropolitain les accords transactionnels conclus avec les différents occupants, la signature
d’accords de confidentiali
t
é avec les principaux occupants de l’ancien MIN
, lesquels se sont
opposés à voir leurs données comptables et financières consultées, a pu obérer une présentation
détaillée des éléments d’indemnisation accordées
. Or, un tel dispositif aurait pu être institué
sans pour autant méconnaître le secret des affaires. À tout le moins, ces accords ont fait obstacle
à la création d’un comité
ad hoc
qui aurait pu associer les élus au suivi continu du processus de
négociation des indemnités.
24
II-2 Nantes Métropole
–
Rapport final Phase 1 Forfaitaire Vers 1
er
juillet 2014, p. 23-24.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
40
L’organisation du suivi par Nantes Métropole des négociations a pris la forme d’un
« groupe technique spécifique » (GTS)
–
GTS Ile de Nantes/CHU/MIN/Transfert Grand
Blottereau qui s’est réuni à de nombreuses reprises entre 2014 et 2018.
3.2
Une
indemnisation coûteuse des occupants de l’ancien MIN de Nantes
La
décision unilatérale de Nantes Métropole de transférer l’ancien MIN
de Nantes à
Rezé, en conséquence de la nécessité pour elle de libérer l’emprise foncière indispensable au
déplacement du futur CHU, l’a placée
de facto
face à une obligation de résultat des négociations
indemnitaires. Il en a résulté implicitement, mais nécessairement, une moindre puissance de
négociation face aux anciens occupants du MIN. Ce constat a encore été aggravé par l’asymétrie
d’information résultant des résistances des anciens occupants du MIN à la transmission de leurs
données comptables et financières indispensables à la conduite des négociations.
3.2.1
Une détermination complexe des droits à indemnisation
L’étendue
du droit à indemnisation des occupants du MIN est dépendante du type de
contrat d’occupation. À cet égard, Nantes Métropole a été confro
ntée à une double difficulté
tenant d’une part, à l’existence d’occupants soumis à une pluralité de statuts et d’autre part, à
la présence de titres d’occupation anciens aux stipulations imprécises.
Seuls de très rares titres comportaient des stipulations indemnitaires précises. En raison
de leur caractère exceptionnel et compte tenu de l’importance des indemnités accordées sur le
fondement de ces conventions d’occupation, la chambre a vérifié que les stipulations
indemnitaires de ces contrats n’avaient pas
été modifiées préalablement ou pendant les phases
de négociation avec Nantes Métropole
: elle n’a pas constaté d’anomalies.
Ce manque de précision a réduit la prévisibilité des indemnités dues aux anciens
occupants du MIN, tout en leur fournissant un pouvoir de négociation potentiellement
plus important, de nature à renchérir le coût du transfert pour Nantes Métropole.
Il est à cet égard regrettable que les conventions-
type d’occupation du nouveau MIN
se
contentent de prévoir, en cas de résiliation par la
SEMMINN, que l’occupant «
bénéficiera
d’une indemnité qui sera fixée conventionnellement entre les Parties
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Graphique n° 2 :
Typologie
des contrats d’après leur modèle indemnitaire
Source :
CRC d’après documents fournis par
Nantes Métropole
3.2.2
Une définition
a priori
coh
érente des modalités d’indemnisation initiale
Il
résulte de l’état du droit applicable, tant au moment des négociations que de la
signature des accords transactionnels que si l'autorité domaniale peut mettre fin avant son terme
à un contrat portant autorisation d'occupation du domaine public pour un motif d'intérêt général
et en l'absence de toute faute de son cocontractant, ce dernier est toutefois en droit d'obtenir
réparation du préjudice résultant de cette résiliation unilatérale dès lors qu'aucune stipulation
contractuelle n'y fait obstacle. Dans ces conditions, en l’absence de clause contraire expresse,
le titulaire d’une convention d’occupation du domaine du MIN est en droit
d'obtenir réparation
du préjudice direct et certain en résultant, tel que la perte des bénéfices découlant d'une
occupation du domaine conforme aux prescriptions de la convention et des dépenses exposées
pour l'occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette
occupation.
Par ailleurs, il résulte des d
ispositions de l’article R.
2125-5 du CGPPP dans sa version
en vigueur à la date de la signature des accords transactionnels individuels, que l’occupant dont
le titre d’occupation est résilié pour un motif d’intérêt général a droit à une indemnité égale,
sous déduction de l'amortissement calculé dans les conditions fixées par le titre d'autorisation,
au montant des dépenses exposées pour la réalisation des équipements et installations
expressément autorisés, dans la mesure où ceux-ci subsistent à la date du retrait.
48
28
57
17
6
10
Titre excluant une indemnisation
Titre silencieux sur une indemnisation
Concessions opérateurs MIN
Concessions d'un local industriel et d'entrepôt
Mise à disposition d'un terrain avec droits réels
Autres (cas particuliers)
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
42
En tout état de cause, si les personnes publiques peuvent régulièrement prévoir les
modalités d’indemnisation de l’occupation dans le titre d’occupation, l’indemnisation en
résultant ne saurait conduire lesdites personnes publiques à s’engager
au paiement de plus
qu’elles ne doivent
25
.
Aussi, le cadre initial de l’indemnisation des différents postes de préjudice, tels qu’ils
résultent des documents internes à Nantes Métropole apparaît cohérent :
- indemnisation des biens non-transférables édifiés ou acquis par les occupants à leur
valeur nette comptable (VNC) ;
-
indemnisation des pertes d’exploitation sur une valeur de sept jours sur la base de la
marge sur coûts variables (MSCV) basée sur une moyenne des trois derniers exercices clos de
l’occupa
nt ;
- indemnisation du déménagement, démontage et remontage des équipements
transférables. Ce remboursement devait intervenir sur devis réalisé par des prestataires
extérieurs et devait également être réalisé par des prestataires extérieurs ;
- indemnisat
ion des frais de réinstallation (frais d’inscription et de communication liés
à la nouvelle implantation, frais notariés, etc.). Là aussi, le remboursement devait intervenir sur
devis réalisés par des prestataires externes.
Aucune indemnisation complémenta
ire n’était envisagée.
3.2.3
Des pratiques indemnitaires en réalité coûteuses
3.2.3.1
Des indemnisations accordées en méconnaissance des stipulations indemnitaires
de certains titres d’occupation
Certaines dispositions indemnitaires des titres d’occupation n’ont pas été
respectées. Ce non-
respect a eu pour effet d’augmenter systématiquement le montant de
l’indemnité due par Nantes Métropole à l’occupant
. Au moins trois cas se sont présentés.
En premier lieu, alors que le titre prévoyait expressément une indemnisation à la VNC
des biens non transférables, a été utilisée la VIDV
26
en tout ou partie pour déterminer la valeur
de ces biens.
En second lieu, alors que le titre prévoyait expressément qu’aucune indemnité ne
pouvait être réclamée, un versement est tout de même intervenu.
Enfin, le titre pouvait ne contenir aucune clause indemnitaire, mais un versement est
tout même intervenu en contrariété avec la doctrine générale définie par Nantes Métropole,
consistant à exclure par principe tout droit à indemnisation des occupants dont les titres ne
comportaient pas de clauses indemnitaires.
25
CE sect., 19 mars 1971,
Mergui
, n 79962.
26
VIDV
: Valeur d’Investissement Déduite de la Vétusté.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Bien que les montants en cause soient relativement modestes, la chambre relève la
rupture d’égalité résultant du versement d’indemnités au profit de cinq occupants dont le titre
ne le prévoy
ait pas expressément ou l’excluait, sachant que de nombreux occupants titulaires
de titres précaires n’ont reçu, eux, aucune indemnisation.
3.2.3.2
Une indemnisation inégalement généreuse des biens non-transférables
Le recours non prévu à la VIDV :
Alors que
l’indemnisation des biens non
-transférables construits ou acquis par les
occupants du MIN conformément à leur titre, devait être basée sur leur valeur nette comptable
(VNC), il apparaît que sur les 64 accords transactionnels conclus, 12 d’entre eux se sont
vus
appliquer une méthode différente, à savoir
celle de la Valeur d’Investissement Déduite de la
Vétusté (VIDV). Cette dernière méthode ne tient pas compte de la valeur non-amortie des biens
non-
transférables mais au contraire les évalue d’après leur valeur d’acquisition, corrigée d’un
coefficient de vétusté. La VIDV permet d’approcher une valeur de marché des équipements.
En réponse aux observations provisoire de la chambre, Nantes Métropole a fait valoir que
conformément à l’article
7 du protocole d’acco
rd-cadre conclu
avec MIN Avenir et la
SEMMINN relatif aux grands principes applicables au transfert des opérateurs sur le Nouveau
Site
,
il y avait lieu d’appliquer la méthode de la VNC aux anciens occupants du MIN ayant fait
le choix de se réimplanter sur
le nouveau MIN et d’appliquer la méthode de la VIDV à ceux
des anciens occupants ayant fait le choix de ne pas se réimplanter sur le futur MIN et qui,
partant, devaient supporter individuellement le financement de leurs futurs équipements.
Néanmoins, le recours à la VIDV appelle de la chambre les observations suivantes.
Tout d’abord, le recours à la VIDV a abouti à une augmentation très significative
des coûts de l’indemnisation des biens non
-transférables
, dans la mesure où elle a été
systématiquement mise
en œuvre sur des équipements non
-transférables dont la date
d’acquisition ancienne aurait abouti logiquement à une absence de droit à indemnisation, en
raison d’une VNC proche de 0
€. Un cas extrême est celui du montant de l’indemnisation versée
au GIE X pour 119 652
€, qui résulte de la seule indemnisation à la VIDV d’un équipement de
réfrigération datant de 1969
27
.
Il est à cet égard marquant de constater que le choix, au sein d’un même accord
transactionnel de recourir alternativement à la VIDV et à la VNC, a été manifestement justifié
par la seule recherche d’une maximisation des indemnisations dues, au détriment de la
cohérence et de l’objectivité de la méthode employée. Par extension, n’apparaît pas cohérente
l’indemnisation
dont ont bénéficié certaines entreprises
de provisions d’investissement (ou
provision de renouvellement) dès lors que le recours à la VIDV suivant une logique économique
est
a priori
exclusif de la méthode comptable de la VNC
28
.
27
À noter toutefois l’existence d’un bâtiment
de 120 m2 refait à neuf depuis.
28
Le plan comptable autorise les entreprises à passer, pour les biens à renouveler en cours d’exploitation,
des dotations pour amortissement technique et, éventuellement, des dotations aux provisions pour renouvellement
afin d’anticiper l’écart de valeur de remplacement de l’immobilisation renouvelable.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
44
Ce recours à la VIDV a représenté un double gain pour les anciens occupants
.
S’agissant de biens non
-transférables souvent anciens, leur amortissement technique en
comptabilité leur a permis de constater une charge déductible non-décaissée venant en réduction
du résultat imposable et, partant, de l’impôt sur
les bénéfices des anciens occupants. Il en a
résulté une surcompensation de la récupération du capital investi par ces occupants qui ont
bénéficié une première fois de la part de l’Etat d’une réduction de l’impôt dû et une deuxième
fois, de Nantes Métropo
le, d’une indemnité de la valeur d’acquisition du bien.
Le recours à la VIDV plutôt qu’à la VNC apparaît également inégalitaire, dès lors
que le recours à l’une ou l’autre de ces méthodes n’apparaît pas justifiée par des raisons
objectives et rationnelles,
et qu’
il a
abouti à des montants d’indemnisation
significativement différents des biens non-transférables pour des occupants pourtant
titulaires d’une même «
concession MIN ».
À cet égard, l’argument
suivant lequel le recours à la VIDV serait justifié toutes les fois
que les biens non-
transférables ne seraient pas reconstruits à l’équivalent au sein du futur MIN,
et qu’à l’inverse il y aurait lieu d’indemniser à la VNC les biens trouvant un équivalent
au sein
du futur MIN, n’apparaît guère convaincant.
Premièrement,
dans l’un comme l’autre cas, le
cumul des dotations aux amortissement des biens non-
transférables à l’indemnisation de leur
valeur non-amortie
–
moyennant d’éventuelles dotations pour provis
ions de renouvellement -
fournit à l’occupant les moyens d’une reconstitution des équipements au sein du futur MIN. Par
ailleurs, cette alternative méthodologique n’est exposée expressément qu’au sein d’un seul
accord transactionnel sur les 70 conclus au final. Deuxièmement, la circonstance que les
occupants de l’ancien MIN se réinstallent ou non au sein du nouveau MIN est en partie
indifférente à la circonstance qu’ils devront supporter dans l’un comme l’autre cas le coût des
investissements des nouveaux équipements
; que ce soit sous la forme d’une participation
directe au financement, ou plus indirecte,
via le versement de redevances d’occupation
domaniale à l’autorité gestionnaire du MIN.
Surtout, l’étude par la chambre de l’ensemble de ces accords trans
actionnels a
révélé une prévalence du recours à la méthode de la VIDV pour les occupants dont la
surface financière, et partant la puissance de négociation avec Nantes Métropole, était la
plus élevée.
Dans le cas de la société Y
dont l’accord transactionnel s’est élevé à 1
593 768
€,
la méthode de la VIDV a même été utilisée alors que la convention d’occupation prévoyait
expressément le recours à la VNC. À
l’inverse, pour les plus petits occupants, c’est la méthode
la moins avantageuse, celle de la VNC, qui a été systématiquement utilisée.
Tableau n° 1 :
Méthode
d’indemnisation des biens non
-transférables
Nombre
Valeur moyenne de l'indemnisation
des biens non-transférables
Titres
indemnisés
suivant VIDV
12
811 755,58 €
Titres
indemnisés
suivant VNC
52
299 034,47 €
Source
: CRC d’après ensemble des accords transactionnels individuels
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
L’étude
par la chambre des listes de biens indemnisés annexées aux accords
transactionnels a révélé dans certains cas la présence en nombre anormalement élevé d’éléments
en réalité trans
férables, qui n’auraient donc jamais dû être indemnisés par Nantes Métropole.
Au-delà des éléments mobiliers présents en nombre, certains éléments considérés
comme des biens non-transférables étonnent encore davantage et interrogent sur la maîtrise de
l’ét
endue des indemnités versées par Nantes Métropole. Ainsi, ont pu être indemnisées des
taxes (taxe locale d’équipement, raccordement à l’égout) payées sans qu’il ne soit démontré le
caractère direct et certain du préjudice résultant de leur paiement par rapport à la résiliation du
titre d’occupation du MIN.
Sur cette question aussi, il apparaît que la possibilité d’inclure au sein de la liste des
biens non-
transférables indemnisés, des éléments n’en remplissant pas les critères, sont le fait
d’entreprises ayant disposé d’un pouvoir de négociation plus important que les autres occupants
du MIN, en raison notamment de l’importance de leur surface financière. Plus significatif
encore, ce type de pratique a été régulièrement relevé au bénéfice d’occupants bénéfic
iant
également d’une indemnisation des biens selon la méthode avantageuse de la VIDV.
3.2.3.3
Une indemnisation inégalement généreuse et parfois déconnectées des pertes
réelles d’exploitation
Les opérations de déménagement liées au transfert du MIN sur le nouveau site de Rezé
ont pu être à l’origine de pertes d’exploitation pour les anciens occupants. Le cumul des
indemnités versées au titres des pertes d’exploitation telles qu’elles résultent de l’ensemble des
accords transactionnels conclus avec Nantes Métropole
s’élève initialement à 3
158 736
€, soit
19 % du volume total des indemnisations accordées. Ces indemnisations appellent les
observations suivantes.
Le modèle général d’indemnisation a consisté à déterminer un nombre de jours de
pertes de marge sur coûts variable. Autrement dit, ce modèle repose sur le présupposé
que le déménagement du MIN à Rezé entraînait pour les occupants une perte de marge et
non pas seulement une réduction de cette marge.
Or, ce principe appelle de la chambre trois
réserves. Cette app
roche en premier lieu n’apparaît pas pleinement cohérente avec le schéma
de déménagement du MIN, conçu le week-end sur les périodes de fermeture ou de très faible
activité du MIN
29
, afin que les occupants puissent préparer leur déménagement dès le vendredi
après-midi pour une réouverture le lundi suivant. Cette méthode semble en second lieu
contradictoire avec celle du calcul de la perte d’exploitation des sociétés
Z et W, qui retient
seulement l’hypothèse d’une réduction de la marge et non d’une perte total
e. Cette méthode,
enfin, tient insuffisamment compte de la saisonnalité des fluctuations du chiffre d’affaires dont
sont affectés nombre de commerçants, à l’instar notamment des primeurs ou des fleuristes
30
. La
prise en compte de cette dimension aurait perm
is de minorer l’indemnisation des pertes
d’exploitation, dès lors que le transfert du MIN est intervenu fin février
; le déménagement du
marché aux fleurs a eu lieu postérieurement aux fêtes de fin d’années et à la fête de la
Saint-Valentin.
29
Un « petit marché » du samedi pouvait cependant avoir lieu, notamment sur les fruits et légumes.
30
Sur l’ensemble des accords transactionnels analysés, seul un accord transactionnel tient compte d’un
coefficient de saisonnalité de son MSCV.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
46
De l’étude par
la chambre de l’ensemble des accords transactionnels ressort également
le constat d’une faible uniformité des bases de calcul des indemnités, ce qui n’est pas sans
interroger sur l’effectivité du respect du principe d’égalité entre les occupants du
domaine.
Tout
d’abord, les indemnisations ont été en majorité calculées sur la base de la marge
sur coûts variables journalière (MSCVJ). Or certains occupants, possédant une capacité de
négociation importante, ont obtenu des modalités de calcul différentes. Ainsi la société W, qui
a obtenu une décomposition de son indemnisation sur une base en centimes par kilos de
bananes
: il n’a manifestement pas été tenu compte d’une éventuelle baisse de ses volumes de
vente en kilos sur la même période comme les autres occup
ants l’anticipaient pourtant. Il en va
de même pour une autre société
dont l’indemnité a été calculée non sur la base de la MSCVJ,
mais sur la perte de valeur du fonds de commerce. Au final, une seule société a
bénéficié d’une
indemnité complémentaire pour
pertes d’exploitation. Par ailleurs, si le calcul de la MSCVJ a
été régulièrement déterminé sur le fondement des données comptables et financières fournies
par les occupants, et s’il est justifié en annexe des accords transactionnels, l’indemnisation a
été néanmoins établie, pour sept accords transactionnels, sur un mode forfaitaire, sans
qu’aucune justification ne soit apportée.
S’agissant du calcul de la MSCV l’exercice de référence est par ailleurs variable d’un
occupant à l’autre. Si l’exercice clos 20
15 a été souvent utilisé comme exercice de référence,
d’autres l’ont été, sans plus de justification
pour un nombre important d’occupants
.
Enfin, le nombre de jours indemnisés est lui aussi très variable
: il s’étend de trois
jours à trois mois.
À cet
égard, l’indemnisation d’une perte totale de MSCV au
-delà de 10 jours
apparaît peu cohérente avec les conditions effectives du transfert, sur une très courte période,
du MIN. La chambre retire de l’étude de l’ensemble des accords transactionnels, qu’en cet
te
matière aussi le nombre de jours indemnisés a été surtout fonction de la puissance de
négociation des occupants. La société Z
, dont l’indemnisation totale a atteint 1
577 975
€, a
ainsi obtenu une indemnisation de la réduction de son chiffre d’affaire s
ur 3 mois.
Graphique n° 3 :
Nombre de jours utilisés
pour calculer l’indemnisation des pertes d’exploitation
rapportée au montant moyen d’indemnisation totale accordée
Source
: CRC d’après ensemble des accords transactionnels
0 €
500
000 €
1 000
000 €
1 500
000 €
2 000
000 €
2 500
000 €
3 jours
5 jours et
plus
10 jours et
plus
20 jours et
plus
30 jours et
plus
Supérieure
à 2 mois
Montant moyen d'indemnisation
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Dans un cas au moins, la chambre a pu consta
ter que la durée d’indemnisation des pertes
d’exploitation avait en réalité servi à faire financer par Nantes Métropole des investissements
nouveaux de l’occupant sur le MIN de Rezé.
Dans ce cas précis
, l’indemnité contractualisée
qui était initialement da
ns l’accord transactionnel de 78
246
€, a été finalement fixée à 91
384
€.
3.2.3.4
Une indemnisation inégale du déménagement, remontage-démontage et frais de
réinstallation
L’indemnisation
des frais de déménagement, de démontage-remontage ainsi que des
frais de ré
installation, varie d’un occupant à l’autre en fonction des spécificités et de la nature
de son exploitation. Ce point n’appelle pas d’observations de la chambre.
En revanche, la chambre observe que
le calcul de l’indemnité ne s’est pas toujours
fait sur la base de devis établis par des prestataires extérieurs, mais a au contraire consisté
dans l’application d’un forfait fixe sans justification et pour des montants parfois
importants.
Une société a bénéficié
d’un
forfait d’indemnité de déménagement de 5
000
€
alors qu’il est inscrit en annexe
5 de son accord transactionnel que le déménagement porte
d’une
part, sur le « transport de 6 palettes de frais et 5 palettes de surgelés
» et d’autre part
, sur le
« déménagement mobilier et autres » : Or il résulte de
l’inventaire figurant à l’annexe
3 dudit
accord transactionnel que l’essentiel du mobilier a été considéré comme des biens
non-transférables et a donc été indemnisé à ce titre.
L’indemnisation des frais de réinstallation appelle quant à elle deux observati
ons. Tout
d’abord, en dehors des occupants de taille importante, son traitement s’est fait principalement
sur une base forfaitaire et sans justification apparente
31
. Ensuite, exceptés les cas de cessation
d’activité, tous les occupants n’ont pas reçu d’inde
mnité de réinstallation
: sur l’ensemble des
accords transactionnels, plus d’une quinzaine n’en comportent pas, sans que cette différence de
traitement ne soit objectivement justifiée.
Les modalités d’indemnisation des anciens occupants du MIN mises en pla
ce par
Nantes Métropole manquent donc de cohérence et ont pu aboutir
d’une part,
à des
inégalités de traitement entre commerçants et conduire
d’autre part
, à accorder des
indemnisations de préjudices qui ne sont ni directs, ni certains, en méconnaissance du
principe suivant lequel les personnes publiques ne sauraient s’engager à plus qu’elles ne
doivent.
31
Forfait de 500
€.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’O
PÉRATION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
48
3.3
La réimplantation des anciens occupants du MIN de Nantes
3.3.1
Un
renouvellement des schémas d’implantation
3.3.1.1
Un renouvellement favorisé par la concurrence du nouveau MIN avec le Pôle
agroalimentaire « Agropolia »
L’originalité
du transfert du MIN de Nantes Métropole tient notamment dans la création,
au sein d’une même emprise foncière, d’un pôle agroalimentaire «
Agropolia » voisin immédiat
du MIN, dont le statut juridique est régi par le droit commun de la propriété et du code de
commerce. Cette coexistence a été conçue dès l’origine comme une condition du succès du
transfert du MIN à Rezé. Il importe à cet égard de relever que, pour l’heure, Nantes Métropole
est la seule collectivité à être parvenue à déplacer un MIN tout en lui conservant son statut.
L’obligation pour les MIN de disposer d’une clôture physique revêt cependant un
caractère purement théorique, puisque les conditions d’accès des opérateurs du pôl
e
agroalimentaire voisin favorisent la liberté des échanges avec les occupants du MIN. Ainsi,
bien qu’il repose sur un système de contrôle d’accès par badge, l’accès latéral du MIN a été
conçu dès l’origine pour coïncider avec l’implantation des
sociétés occupant anciennement le
MIN mais désormais
sises à l’extérieur du
nouveau MIN de Rezé. Cet accès permet également
d’assurer l’accès au MIN de la société
Y
qui dispose tout à la fois d’un emplacement extérieur
et intérieur au MIN. Enfin, en réponse aux observations provisoires, la SEMMINN a fait valoir
que cet accès secondaire n’avait pas été conçu exclusivement pour l’accès des entreprises
installées en dehors du MIN mais était aussi utilisées pour l’accès pompiers et le centre de tri
des déchets.
Néanmoins,
la coexistence d’opérateurs concurrents soumis à d’importantes
différences de statuts juridiques questionne la pérennité de la dynamique du MIN à
moyen terme
. Le transfert du MIN a de fait eu notamment pour conséquence une
recomposition de l’implantation
des occupants les plus importants entre le pôle agroalimentaire
et le nouveau MIN. Ont ainsi rejoint le pôle agroalimentaire des sociétés structurantes du
développement de l’ancien MIN
.
Cette recomposition a été facilitée par l’assouplissement des règles
de protection des
commerçants implantés sur le MIN. Le passage du régime du « périmètre de protection » au
« périmètre de référence » a ainsi ouvert la possibilité à des opérateurs concurrents de
s’installer, toutes les fois que leur surface de vente n’exc
édait pas 1 000 m². Ainsi, une société
exploite-t-elle, en sus de son espace sur le MIN, des surfaces de vente de 990 m² en centre-ville
de Nantes afin de faciliter les livraisons de ses clients en service de proximité. Ce modèle
d’implantation multisites
a été relancé par le déplacement du MIN en périphérie.
Le MIN de Nantes devra donc développer des prestations de services renouvelées en
matière de transport et de transformation, sur la base de nouveaux schémas de distribution.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
3.3.1.2
Un renouvellement symptomatique des limites du modèle du MIN de Nantes
Métropole sous maîtrise d’ouvrage publique
Les
biens et équipements du MIN de Nantes Métropole sont sous maîtrise d’ouvrage
publique de Nantes Métropole. Il en résulte une double conséquence à l’origine d’une réduction
potentielle de l’attractivité du régime des installations pour accompagner les besoins de
développement des commerçants de taille critique.
La première conséquence tient au fait que le MIN a la nature d’une dépendance du
domaine public métropolitain. Les occupations sont donc soumises aux règles de la domanialité
publique. L’impossibilité pour les occupants titulaires de conventions domaniales d’inscrire à
leur bilan des éléments d’actifs corporels
- hormis pour une part résiduelle correspondant à leurs
biens propres -, la délicate valorisation économique des éléments incorporels associés à la
possibilité de présenter un successeur compte tenu des restrictions pratiques qui pèsent sur
l’exercice de ce droit
32
et enfin, la principe de précarité
des titres d’occupation privative du
domaine public, peuvent représenter des freins à la commercialisation des emplacements au
sein du MIN actuel. Or, Nantes Métropole n’est pas parvenue à surmonter ces obstacles en
raison d’une sécurisation insuffisante
des clauses indemnitaires figurant au sein des conventions
d’occupation types annexées à la DSP d’exploitation du MIN. La conclusion de conventions
d’occupation domaniale comportant des droits réels n’est pas non plus parvenue à dépasser ces
difficultés.
L
’originalité du statut d’occupation dont bénéficie la société
A. -
titulaire de l’unique
bail emphytéotique administratif (BEA) conclu par Nantes Métropole avec un occupant du MIN
-
est révélatrice des limites d’un MIN régi par les règles de la domanialité
publique. Ce BEA a
permis à Nantes Métropole de répondre aux besoins spécifiques de la société A. en matière de
capacité de développement et de financement de son installation
33
. Néanmoins, l’articulation
des stipulations du BEA conclu avec la société A. d
’un côté, et les règles propres aux MIN de
l’autre, appellent les observations suivantes
:
-
premièrement
, une incertitude demeure sur la possibilité qu’avait Nantes Métropole
de conclure un BEA avec un occupant du MIN ;
-
deuxièmement,
le BEA s’articule diffi
cilement avec la DSP dans la mesure où il
octroie des droits très importants, d’un «
quasi-propriétaire », à la société A., que la
SEMMINN ne pourra remettre en cause sans l’intervention de Nantes Métropole.
32
Difficulté liée notamment au caractère restrictif des conditions de présentation du successeur : un
successeur qui rentre dans les conditions de règlement du marché
; c’est
-à-
dire un commerçant d’une part et d’autre
part un commerçant exerçant dans un secteur économique compatible avec le bâtiment d’octroi du titre –
fruits
légumes, boucherie, marée, fleurs …
-
33
Par rapport aux AOT constitutives de droits réels, le BEA autorise, sur une plus longue durée, une
administration publique à reconnaître au titulaire (l’emphytéote) un droit réel non seulement sur les ouvrages qu
e
celui-
ci construit, mais aussi sur l’ensemble des biens qui entrent dans le périmètre du bail, ce quand bien même
ces biens seraient affectés à un service public. Cette facilité fournit à l’occupant le moyen de financer ses
investissements en hypothéquan
t ses constructions auprès d’établissements bancaires ou en concluant un crédit
-
bail.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
50
La deuxième conséquence tient à la circonstance que le nouveau MIN est, à la différence
de l’ancien, sous maîtrise d’ouvrage publique de
Nantes Métropole. Cela
est à l’origine de
complications importantes dans la gestion quotidienne des adaptations et des menues
réparations, liées au fo
nctionnement normal de l’ouvrage. Ces complications s’expliquent
notamment par un processus décisionnel complexe,
inhérent au maintien d’une maîtrise
d’ouvrage publique du bâtiment exploité par un tiers.
À
titre d’illustration, la réparation d’une
porte d’
accès à un local frigorifique a pu au MIN de Rezé
nécessiter jusqu’à
trois mois, là où
cette opération pouvait demander seulement quelques jours, voire quelques heures, sous
l’ancien MIN
édifié par la SEMMINN. Aussi conviendrait-il que Nantes Métropole redéfinisse
le processus décisionnel en son sein,
afin d’améliorer le délai de réponse pour les interventions
les plus courantes.
3.3.2
Des points de fragilité importants concernant les conditions de réimplantation
des anciens occupants
Pour ceux des anciens occupa
nts du MIN ayant fait le choix d’un transfert sur le site du
nouveau MIN, les accords transactionnels contiennent systématiquement un engagement de
Nantes Métropole visant à leur accorder un nouveau titre d’occupation, comportant un
descriptif précis des é
léments essentiels de la future convention d’occupation. Cette
organisation appelle trois séries d’observations.
S’agissant en premier lieu de la portée des engagements pris par Nantes Métropole
d’accorder un titre d’occupation aux anciens occupants du MIN
, la chambre observe que les
accords transactionnels ne sont pas rédigés de façon uniforme sur ce point. Une majorité de ces
accords contiennent une obligation de moyen, énoncée « dans la mesure du possible », et
reprenant les éléments décrits dans l’accor
d transactionnel. Mais certains autres contiennent
une obligation de résultat, Nantes Métropole s’engageant sans condition à attribuer un titre
d’occupation à l’ancien occupant, reprenant l’ensemble des éléments figurant dans l’accord
transactionnel. Or ce
tte différence de traitement entre anciens occupants n’est pas justifiée par
des différences de situation objectives, ni par un motif d’intérêt général en rapport avec l’objet
de l’exploitation du futur MIN.
De surcroît, indépendamment de leur nature, ces
engagements peuvent s’analyser en des
«
garanties d’usage
» méconnaissant les pouvoirs que Nantes Métropole tient de ses attributions
de gestionnaire du domaine, en particulier le pouvoir d’accorder ou de retirer unilatéralement
les titres d’occupation.
En
suite, Nantes Métropole s’est engagée presque systématiquement à accorder des titres
d’occupation d’une longue durée, de 20 ans, aux anciens occupants. Or, si la durée des titres
d’occupation délivrés sur le domaine du MIN doit fournir l’assurance raisonnable d’une durée
d’exploitation compatible avec la perspective d’amortissement des équipements acquis par
l’occupant pour son exploitation, elle ne saurait conduire Nantes Métropole à négliger l’objectif
d’une remise en concurrence régulière de ces titres,
dans la mesure où ils sont le moyen exclusif
d’exercice d’une activité économique au sein du MIN.
Par ailleurs, il résulte de cette situation une différence importante de traitement entre
anciens et nouveaux occupants du MIN, dont les titres d’occupation o
nt été conclus pour une
durée maximale de 10 ans, conformément à la convention d’occupation type annexée à la
nouvelle DSP.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Enfin, l’engagement pris par Nantes Métropole auprès des anciens occupants de leur
accorder des titres d’occupation au sein du nouve
au MIN a eu implicitement, mais
nécessairement, pour effet l’absence de remise en concurrence de ces titres, créant là encore
une différence de traitement entre les nouveaux et les anciens occupants, quant à la possibilité
d’exercer une activité économique
au sein du MIN.
À cet égard,
la chambre souligne que si l’implantation de certains commerçants
nécessite des adaptations techniques importantes des espaces occupés, cette contrainte
technique ne saurait justifier une dérogation au principe d’une mise en c
oncurrence des
titres d’occupation, dès lors qu’à la date de signature des accords transactionnels, ces
contraintes ne préexistaient pas à l’engagement de Nantes Métropole d’attribuer de
nouveaux titres d’occupation au sein d’un équipement qui n’avait pas
encore été
construit.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le
transfert des anciens occupants du MIN de Nantes à destination du nouveau MIN
situé à Rezé a été assuré sous l’égide de
Nantes Métropole suivant un processus partenarial
conduit notamment avec l’associati
on MIN Avenir représentant une part importante des
occupants. Dans ce cadre, les indemnisations versées aux anciens occupants ont constitué un
élément essentiel de l’acceptabilité et de la réussite de leur transfert au sein du nouveau MIN
au sud de Nantes.
Les indemnisations ont été payées intégralement par Nantes Métropole qui était à
l’origine de la décision unilatérale de transfert du MIN. Sur près de 170 occupants, 70 ont
bénéficié d’une indemnisation dans le cadre d’un accord transactionnel
individuel. Le montant
total des indemnisations accordées par Nantes Métropole à ce titre est de 16 361 548
€.
Les conditions dans lesquelles ces indemnisations ont été accordées appellent de
nombreuses observations. Tout d’abord,
Nantes Métropole
n’a pas constitué de comité ad hoc
comme préconisé à l’origine par
le cabinet de conseil en charge des négociations. Ensuite,
l’analyse des accords transactionnels a révélé des inégalités de traitement importantes dans
les modalités de calcul des indemnités versées aux occupants. Ont notamment été utilisées des
méthodes de calcul particulièrement avantageuses et tenant insuffisamment compte des
contraintes réelles de l’exploitation des occupants
ainsi que des conditions du transfert du MIN.
Enfin, les accords transactionnels recèlent des points de fragilité importants en accordant aux
anciens occupants du MIN qui se sont réinstallés au sein du nouveau MIN, un traitement
tarifaire ainsi que des facilités de réimplantation plus avantageux que ceux à quoi sont soumis
les nouveaux occupants du MIN.
Le transfert du MIN est
à l’origine d’une reconfiguration du schéma d’implantation des
anciens occupants entre le nouveau MIN et le pôle-
agroalimentaire (Agropolia). D’importants
occupants n’ont en effet pas souhaité m
aintenir leur occupation au sein du nouveau MIN. Cette
situation a pu être amplifiée par l’existence, au sein de la même emprise foncière, d’un MIN
dont les bâtiments relevant du domaine public et d’un pôle agroalimentaire soumis au droit
commun de la prop
riété. Cette situation est également illustrative des limites d’un MIN sous
maîtrise d’ouvrage publique de
Nantes Métropole. Il en résulte une capacité limitée des statuts
d’occupation du MIN à répondre aux besoins de développement des occupants de taille
critique.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
52
4
UNE
SITUATION
FINANCIÈRE
DE
LA
SEMMINN
FORTEMENT
FRAGILISÉE
PAR
L’EXPLOITATION
DU
NOUVEAU MIN
4.1
Un résultat global cumulé déficitaire sur la période
L’analyse de la situation financière de la société d’économie mixte de gestion du Marché
d’Intérêt
National de Nantes (SEMMINN) porte sur les exercices 2016 à 2022. Cette période
est marquée par l’opération de construction
-transfert du MIN de Nantes à Rezé, dont les travaux
ont débuté en 2017, et qui a été officiellement inauguré les 26 et 27 avril 2019. Le transfert des
opérateurs sur le nouveau site de Rezé a été effectué durant le mois de février 2019. Le
3 mars
2019, l’ancien MIN de Nantes, ouvert en 1969, a fermé définitivement ses portes
Le nouveau MIN s’étend sur 20 hectares et développe près de
70 000 m
2
de bâtiments
neufs au cœur du parc d’activité Océane de Rezé (soit environ 7
000 m
2
de moins que l’ancien
MIN), 60 520 m
2
étant commercialisés à fin 2022, soit un taux de 97,79 %, et 25 000 m
2
d’espaces verts. En outre, le site intègre un volet e
nvironnemental exigeant, avec
18 408 panneaux photovoltaïques en toiture (soit près de 31 000 m
2
), dont 1 666 dédiés à
l’autoconsommation
34
et 16
742 dédiés à l’injection dans le réseau pour une puissance de
5 190 mégawatts-crête
35
(MWc), ainsi qu’un centre
de tri de déchets et un système de
récupération des eaux de pluie, d’une capacité de 6
000 m
3
. À fin 2022, environ 150 entreprises
sont présentes sur le MIN, dont 110 dans le secteur d’activité fruits et légumes.
4.1.1
Des
produits d’exploitation
dépendants aux subventions publiques depuis 2019
Hormis
l’exercice 2019, marqué par un volume important de produits et charges
exceptionnels en lien avec les écritures de sortie de l’actif des biens de l’ancien MIN, les
produits d’exploitation ont représenté sur la péri
ode près de 98,5 % des produits totaux.
Entre 2016 et 2022, les charges d’exploitation ont crû plus rapidement que les produits,
avec une variation annuelle moyenne (VAM) de 8,95 % pour les charges et 6,11 % pour les
produits. En revanche sur la seule période 2019
–
2022, qui coïncide avec l’ouverture du
nouveau MIN, la situation s’inverse. La VAM des produits d’exploitation est supérieure à celle
des charges (soit 8,04 % contre 2,27 %).
Au total, malgré une
VAM des produits d’exploitation
désormais supérieure à celle des
charges, l
e résultat d’exploitation cumulé est déficitaire sur l’ensemble de l
a période, à hauteur
de 1 981 475
€
, et se décompose ainsi : pour la période allant de 2016 à 2018, résultat cumulé
de - 512 360
€
, et pour celle de 2019 à 2022, - 1 469 115
€.
34
Panneaux destinés à alimenter la principale centrale froide du site.
35
La puissance « crête
» d’une installation photovoltaïque aussi appelée puissance «
nominale » désigne
la puissance maximale que celle-ci peut délivrer au réseau électrique. 5 à 6 MWc est la puissance théorique de
l’installation de quoi alimenter 2
388 foyers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Graphique n° 4 :
Évolution
des produits et des charges d’exploitation de la SEMMINN
Source
: CRC d’après rapports du commissaire aux comptes.
Rappel
: l’ouverture du nouveau MIN a été
effective à compter du mois de février 2019.
Pour les exercices
2020 et 2021, le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) figurant
en annexe de la DSP provisoire a mentionné un résultat d’exploitation qui s’est avéré proche
de la réalité de l’exécution budgétaire. Ainsi, en 2020, le CEP prévoyait un déficit
d’exploita
tion
–
contributions de Nantes Métropole incluses - de
–
66 005
€ contre
- 20 062
€
réalisé, et en 2021 de - 110 160
€, contre –
122 230
€ réalisé. Le résultat net global effectif
36
a
été plus favorable à la SEM que celui figurant au CEP en raison du résultat exceptionnel
excédentaire réalisé et absent au stade du CEP.
En ce qui concerne l’exercice 2022, le CEP prévoyait un résultat d’exploitation très
modeste de 18 889
€ au regard d’un chiffre d’affaires de 5 M€ anticipé. Toutefois, en pratique,
l’intervent
ion de la crise énergétique que le CEP ne pouvait anticiper au moment de son
élaboration a conduit la SEMMINN à constater un résultat d’exploitation déficitaire de
256 020
€.
4.1.1.1
Un
chiffre d’affaires en progression
Le
chiffre d’affaires de la SEMMINN est
composé principalement de la production
vendue de services, correspondant notamment aux produits issus des redevances d’occupation
du domaine public (locations cases ou magasins, bureaux, carreaux de vente, quais poids lourds,
locaux réfrigérés), des droit
s d’entrée au MIN (péages, abonnements parking), des produits sur
charges récupérables (notamment les consommations de froid, climatisation, ventilation,
chauffage des opérateurs du MIN à partir de 2019 sur le nouveau MIN) et de produits d’activités
annexes (vente des déchets recyclables - tels que bois, cartons, palettes, film plastique -
locations d’espaces temporaires d’animation et de salles de réunion).
36
Résultat net global réalisé en 2020 : - 29
503 € (
- 73
505 € au CEP)
; en 2021, 1
603 € (
- 117
773 € au
CEP).
-2 500 000
-1 500 000
-500 000
500 000
1 500 000
2 500 000
3 500 000
4 500 000
5 500 000
6 500 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Montant en €
Exercice
Produits d'exploitation
Charges d'exploitation
Résultat d'exploitation
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RELATIVEMENT À
L’OPÉRATION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
54
Graphique n° 5 :
Évolution
du chiffre d’affaire de la SEMMINN par postes de produits
Source
: CRC d’après comptes
de résultat de la SEMMINN
Le
chiffre d’affaires de la SEMMINN progresse de 4,06
% en VAM sur la période. En
2018, la baisse du chiffre d’affaires résulte principalement du départ d’opérateurs sur le pôle
agroalimentaire Nantes Agropolia
37
. En revanche, l’ex
ploitation du nouveau MIN depuis 2019
a conduit à une VAM du chiffre d’affaires de 9,84
%.
L’évolution de certains produits appelle des observations particulières. Ainsi, l’activité
de vente de carburants s’est achevée avec la fermeture du MIN de l’Île de
Nantes le
3 mars
2019. Cette même année, les droits d’entrée au nouveau MIN de
Rezé accusent un net
reflux compte tenu des dysfonctionnements répétés du système des entrées (gare de péage). À
partir de 2020, ce même poste est à la hausse,
en raison d’un no
mbre de places de parking plus
important sur le nouveau MIN, conjugué à une politique de hausse tarifaire contenue.
Des redevances d’occupation domaniale dynamiques
Les
produits des redevances d’occupation du domaine public (
Annexe 1 au présent
rapport) augmentent depuis la mise en exploitation du nouveau MIN. Ils représentent entre 2019
et 2022, une moyenne de 68
% du chiffre d’affaires, contre 83
% entre 2016 et 2018, en raison
de l’évolution des loyers des cases. La grille tarifaire adoptée par Nantes Mé
tropole et
approuvée par arrêté préfectoral a fortement progressé. Elle aboutit toutefois à un traitement
différencié entre les anciens et les nouveaux occupants du MIN, peu justifié au regard du
principe d’égale concurrence (v. § 2.4.3.1).
37
Le MIN est intégré à Nantes Agropolia, un pôle agroalimentaire de référence de près de 55 hectares
dont 20 ha sont dévolus au MIN. Ce pôle Agropolia, situé en face du MIN, est réservé aux activités de
transformation, de logistique, et/
ou non concernées par la protection qu’offre le périmètre dit de référence du MIN.
-
500 000 €
500 000 €
1500 000 €
2500 000 €
3500 000 €
4500 000 €
5500 000 €
2016
2017
2018
2019*
2020
2021
2022
Dont vente carburants
Dont péages et abonnements
Dont redevances occupation domaine public
Dont produits sur charges récupérables
Dont produits activités annexes
Total CA
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
En décembre 20
20, le conseil d’administration (CA) de la SEMMINN a annulé
partiellement les loyers des mois de novembre et décembre 2020, pour soutenir les opérateurs
touchés par les mesures de fermeture administrative de leur commerce dans le cadre de la crise
sanitaire liée au Covid-19. Cette exonération de loyer a été calculée au prorata de la perte de
chiffres d’affaires, au
-delà de 10 %, comptabilisée au titre de ces deux mois-là, et pour les seuls
commerçants à jour du paiement de leurs redevances. À cet égard, la SEM a dégagé une
enveloppe de 118 200
€
38
.
Puis, en décembre 2021, le CA a validé le principe d’un reversement aux opérateurs du
marché de l’équivalent de 1
% de leurs redevances d’occupation 2021, afin de compenser
l’évolution des indices ILC et ICC pour
un peu plus de 30 000
€.
Les produits sur charges récupérables
Les produits liés aux charges récupérables progressent significativement à partir de
2019. Ils représentent en moyenne 27
% du chiffre d’affaires sur la période 2019 –
2022, contre
2,2 % entre 2016 et 2018. Ce produit couvre la partie électricité, eau, maintenance et production
- distribution de froid/chaud, facturée aux opérateurs.
Cette augmentation s’explique d’une part, en raison d’une gestion individuelle de
contrats de consommations de flu
ides énergétiques par les opérateurs sur l’ancien MIN là où la
production et la distribution du froid/chaud est désormais centralisée par la SEMMINN sur le
nouveau MIN. Elle
s’explique d’autre part,
en raison du
doublement des charges d’énergie
refacturées par la SEM auprès des locataires, dans le contexte de la crise énergétique débutée
fin 2021
Toutefois, alors que le contrat de délégation et le règlement intérieur du MIN prévoient
la mise en place d’un système de refacturation des charges communes,
les t
arifs d’occupation
du MIN ne font pas apparaître explicitement la part consacrée spécifiquement à la participation
des occupants aux charges collectives
. La chambre n’a donc pas été
en mesure de
s’assurer que
ces charges sont refacturées dans leur intégralité aux opérateurs.
Enfin, chaque opérateur s’acquitte d’un versement couvrant la
dotation à la provision
de remplacement par la SEMMINN pour le renouvellement de l’installation collective. La
baisse de son montant à partir de 2020 est liée à la décision d
e la SEM de remplacer l’installation
au bout de 30 ans, au lieu de 20 ans comme initialement prévu.
Les produits d’activités annexes
Le
produit issu des activités annexes dans la part du chiffre d’affaires de la SEMMINN
est plus modique sur la période 2016
–
2022 (entre 1,5 % et 2,6 % selon les années). La recette
principale provient de la vente des déchets recyclables du MIN, dont les tarifs de reprise sont
liés aux fluctuations des mercuriales
39
des prix en cette matière, suivie du poste « location »
(espa
ces temporaires d’animation, salles de réunion, etc.). Ces deux parts cumulées représentent
en moyenne près de 85 % du total de ces produits.
38
Cette enveloppe provient de la reprise de la provision relative aux frais de dépollution de la station-
service de l’ancien MIN dont le coût total des dépenses a été justement inférieur d’environ 100
000
€ par rapport
au montant de la provision constituée par la SEM.
39
Les mercuriales principalement utilisées dans le domaine alimentaire existent cependant dans d’autres
domaines et recensent le cours des produits sur un marché.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
56
4.1.1.2
Une
dépendance aux subventions publiques depuis l’ouverture du nouveau MIN
Les autres produits de la SEMMINN sont constitués principalement des subventions
publiques d’exploitation, des reprises sur amortissements et des provisions et transferts de
charges.
Graphique n° 6 :
Évolution des autres produits de la SEMMINN
Source
: CRC d’après comptes de résultat de la SEMMINN
Le transfert ainsi que l’exploitation du nouveau MIN se caractérisent par une
augmentation significative des subventions accordées par Nantes métropole à la SEMMINN.
En dépit du fait que ces contributions aient diminué entre 2022 et 2023, ces compensations ont
représenté 1 664 996
€ entre 2019 et 2022. En leur absence, la
pérennité
de l’exploitation aurait
être engagée dans la mesure où la SEMMINN aurait enregistré des capitaux propres négatifs de
plus de 1,5
M€ à fin 2022
par suite des déficits accumulés.
Dès lors, depuis l’ouverture du nouveau MIN, la SEM est ainsi très dépendante des
aides publiques de l’autorité délégante.
Le budget prévisionnel établi lors du Conseil
d’administration de décembre 2022 présentait
un résultat déficitaire de - 150 000
€.
En réponse
aux observations provisoires, la présidente de la SEMMINN indique que le résultat prévisionnel
présenté à l’occasion du conseil d’administration du 16
novembre 2023 est de 848
€. Elle estime
que le résultat final de l’exercice 2023 pourrait être meilleur qu’annoncé
.
-
€
200 000 €
400 000 €
600 000 €
800 000 €
1000 000 €
1200 000 €
1400 000 €
1600 000 €
1800 000 €
2000 000 €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dont Subventions publiques
Dont reprises sur amortissements, provisions et transferts charges
Total Autres produits
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
4.1.2
Des
charges d’exploitation
marquées par la crise énergétique
Hormis
pour l’exercice 2019, les charges d’exploitation ont représenté 97
% des
charges totales de la SEMMINN. Elles ont crû de 9
% (VAM) sur l’ensemble de la période.
Elles ne progressent toutefois que de 2,3
% depuis 2019 et l’exploitation du nouveau MIN.
Le poste principal de dépenses concerne les « Autres achats et charges externes », qui
représente en moyenne 44
% du total des charges d’exploitation entre 2016 et 2018, pu
is près
de 68 % entre 2019 et 2022. Viennent ensuite les charges de personnel et les dotations aux
amortissements et provisions, et de manière anecdotique (1,5 % du total des charges
d’exploitation) les impôts et taxes et autres charges d’exploitation.
Des charges externes et autres charges prédominantes
Les dépenses de ce poste augmentent de 15
% (VAM) sur l’ensemble de la période et
de 5,5 % entre 2019 et 2022 (Annexe 1 au présent rapport).
Sur la période, les achats non stockés, principalement la fourni
ture d’électricité, les
contrats de sous-traitance générale (notamment l
’enlèvement, l
e traitement et la gestion des
déchets, la maintenance multi technique des biens du marché, le nettoyage, la sécurité incendie,
gardiennage
et l’
accueil des visiteurs), l
es locations et les frais d’assurance
, représentent entre
79 % et 85 % des dépenses de ce poste.
Pour le reste, les frais d’honoraires et de communication
(publicité, relations publiques) constituent les deux autres lignes de charges notables de ce
poste.
Une sous-
exploitation des possibilités d’autoconsommation de l’électricité
produite par les panneaux photovoltaïques
Le
MIN de Rezé est équipé d’un système de production et de distribution de froid
40
, et
dispose à ce titre d’une double alimentation électrique, une par livraison par un fournisseur
extérieur (actuellement EDF), une par panneaux photovoltaïques.
La toiture du MIN accueille deux centrales photovoltaïques totalisant une surface
couverte en solaire de plus 31 000 m² : une première centrale en injection directe sur le réseau
électrique et une seconde en autoconsommation pour les besoins énergétiques du bâtiment, et
plus
particulièrement
l’alimentation
d’un
groupe
frigorifique.
Les
18
400 modules
photovoltaïques, dont 1
666 sont consacrés à l’autoconsommation, couvrent 40
% de la surface
totale de la toiture du nouveau MIN.
40
Le MIN de Rézé comporte neuf bâtiments dont trois ne sont pas équipés en froid dans la mesure où les
activités qui y sont exercées ne le nécessitent pas. Le système de production et de distribution du froid/chaud retenu
dans le cadre de la constructio
n du MIN est celui d’une production centralisée dont la gestion est assurée par la
SEM. Outre les cases des opérateurs qui disposent de chambres froides, le bâtiment G du MIN abrite les 26 frigos
des commerçants ambulants. 10 chambres froides supplémentaires ont été réalisées en 2020 par la SEM dans le
bâtiment E.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
58
L’autorité délégante a conclu, en date du 11
juin 2018, deux baux emphytéotiques
administratifs (BEA), avec les sociétés MIN'ERGIE Nantes pour la partie en « injection », et
Sun Storage 1 pour celle en « autoconsommation ».
Par ailleurs, un marché de location de la centrale en autoconsommation a été signé entre
l’autorité délégante et la société Sun Storage 1, afin que Nantes Métropole puisse valoriser
l’énergie produite. Ce contrat a été transféré au délégataire qui doit gér
er la centrale, afin de
maximiser le taux d’autoconsommation et par la même réduire le coût de sa consommation
d’électricité annuelle pour la production de froid.
Toutefois, jusqu’à fin 2020, cette centrale n’était raccordée qu’à une partie du réseau
électrique du MIN et était sous utilisée à hauteur de 35 %. Or, la SEMMINN règle au titre du
contrat de location un prix ferme de 22 000
€ par trimestre
41
, correspondant à 100 % de
l’électricité produite.
À ce manque à gagner s’ajoute le fait que la SEMMINN n’a
vait pas réclamé à la société
Sun Storage I le montant de la redevance dont elle devait s’acquitter en application du BEA
(6 607
€)
. En réponse aux observations provisoires de la chambre, la SEMMINN a fait valoir
que les loyers avaient été récupérés et qu’
ils étaient mis régulièrement en paiement.
Cette sous-
utilisation de la centrale est en décalage avec l’objectif de transition
écologique affiché dans la stratégie métropolitaine pour le MIN. Aussi, en 2021, la SEM a fait
réaliser le raccordement
42
de la ce
ntrale en autoconsommation sur l’alimentation générale des
parties communes en complément du groupe de froid
pour porter l’utilisation de
la centrale à
plus de 80 % de sa capacité totale. A
fin 2022, l’électricité en autoconsommation couvrait 13
%
des beso
ins d’électricité de la SEMINN.
Un dérapage des charges de fourniture d’électricité
En
mars 2022, le fournisseur extérieur d’électricité de la SEM s’est vu interdire la vente
d’électricité par la justice française, dans le contexte de la crise énergétique
mondiale. EDF est
alors devenu le fournisseur de secours de la SEM.
En juin, la SEM n’ayant toujours pas reçu le contrat de secours d’EDF et n’ayant aucune
visibilité sur les tarifs qui lui seraient appliqués, a consulté deux fournisseurs de gré à gré.
Cependant, cette opération a été infructueuse.
En septembre, elle a enfin été destinataire du contrat définitif de secours d’EDF, a lancé
un appel d’offres «
Électricité
» au titre de l’année 2023 et a sollicité des aides de l’Etat dans le
cadre du plan de résilience économique et sociale. Un montant de 250 500
€ d’aides a été reçu
en 2022 à ce titre. Au total en 2022, la SEM a payé 1 370 636
€ de frais d’électricité
43
, soit
170
% de plus qu’en 2020 et 2021. En 2022, les frais d’électricité ont
ainsi représenté 31 % des
dépenses totales du poste « Achats et charges externes » contre 16 % en 2020 et 2021. Aucune
aide n’a par contre été perçue par la SEMMIN en 2023.
41
Soit environ 90
€ du MWh.
42
Investissement de 15 000
€.
43
Sur cette facture annuelle 2022 d’électricité à hauteur de 1
370 636
€, il convient toutefois de prendre
en considération l’aide d’Etat
de 250 500
€ figurant dans les produits de la SEM au titre de l’exercice 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Fin octobre 2022, la SEM a
retenu la proposition d’EDF
et a signé un marché annuel
2023 de
fourniture d’électricité
évalué à 1 566 936
€ sur la base d’un coût estimé de
400
€/MWh, en comparaison d’un coût d’achat de 78
€/MWh en 2021 et de 94
€/MWh négocié
initialement en 2022. Néanmoins, dans un contexte plus favorable du marché de gros de
l’électricité, le coût total des charges d’électricité de la SEMMINN pourrait être de 830
000
€
pour l’exercice 2023.
À
compter de l’exercice 2025, la SEM prévoit d’intégrer le groupement d’achat
d’électricité de Nantes Métropole dans le but de réaliser des économies d’échelle.
Une forte augmentation des charges liées aux contrats de sous-traitance
La part des dépenses de sous-traitance générale a progressé nettement depuis
l’exploitation du nouveau MIN
pour tenir notamment compte des attentes exprimées par les
utilisateurs du MIN en matière
d’hygiène et de sécurité.
D’une moyenne de 33
% sur l’ancien
site rapportée au total du poste de dépenses « Achats et charges externes », elle a atteint sur le
nouveau 53 % sur la période 2019
–
2022. Ainsi, en 2019, les charges de sous-traitance ont été
de 2 258 600
€ contre 660
000
€ en moyenne sur l’ancien MIN.
Cette hausse est due notamment au choix de la SEMMINN d’un haut niveau
d’externalisation du fonctionnement de l’équipement
pour tenir compte des exigences
formulées par les clients du MIN. Ainsi, de 2019 à 2022 le personnel SEMMINN correspond
en moyenne, exprimé en équivalents temps plein (ETP), à 16,5 ETP cependant que les sous-
traitants représentent un effectif quasi-identique, de 16,2 ETP.
Ainsi, la collecte des déchets et le gardiennage ont été intégralement externalisés
44
. En
matière de nettoyage, le nouveau site dispose également de surfaces vitrées à entretenir plus
importantes que sur l’ancien MIN. De plus, la SEMMINN a souhaité renforcer les prestations
de ne
ttoyage des sanitaires publics, plus nombreux, ainsi que des parkings et d’une partie de la
voirie, afin de corriger l’image d’un «
MIN sale
» qui était attachée à l’ancien site. Au surplus,
le nouveau marché inclut une prestation pour l’entretien des espa
ces verts (25 000 m
2
sur le
nouveau MIN pour un coût de 16 000
€ en 2022) alors que l’ancien site en comptait très peu.
La modernité des équipements sur le nouveau MIN
–
classé installation classée
protection de l'environnement (ICPE) - constitue la principale cause de renchérissement des
coûts de maintenance. Le contrat de maintenance multi techniques représente entre 2019 et
2022, un coût moyen annuel de 672 000
€. De fait, la maintenance des groupes de production
de froid du nouveau MIN nécessite la présence de personnel qualifié ; les installations de
sécurité incendie sont en plus grand nombre ; la télésurveillance a été modernisée.
En 2021, la renégociation par la SEM du marché initial sécurité incendie, sûreté et
accueil, a conduit les entreprises retenues à affecter 3,5 ETP supplémentaires aux prestations
relatives à l’accueil et à la gestion des péages.
Néanmoins, les charges de sous-traitance liées à
la gestion des déchets ont connu une forte diminution de 54 % en 2023, en raison notamment
de l’internalisation de certaines compétences et d’une renégociation des contrats en cours.
44
À titre d’illustration, dans le rapport d’activité 2022 du délégataire, environ 20,15 ETP interviennent
sur le site (dans le cadre des marchés de sous-traitance) pour la réalisation des activités suivantes : 3,59 ETP
activité technique-maintenance, 2,69 ETP activité ménage, 2,69 ETP activité déchets, 8,57 ETP activité sécurité
et 2,61 ETP activité accueil.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
60
Une diminution significative des frais d’assurance
Les
frais d’assurance correspondent aux contrats multirisques, dommages aux biens,
protection juridique, responsabilité des dirigeants et responsabilité civile de la SEM. Le coût
du contrat a diminué d’environ 88
000
€ entre 2018 et 2022
; il était de 237 800
€ sur l’ancien
site à fin 2018 ; il est de 149 300
€ en 2022. La diminution provient principalement de la
cotisation a
nnuelle au contrat d’assurance «
dommage aux biens », qui est passée de 207 000
€
en 2018, à 126 000
€ en 2022, en raison du fait que le nouveau site est équipé d’un PC sécurité
ouvert 7 jours sur 7, 24h/24h, ainsi que d’une détection incendie généralisée
et aux normes en
vigueur.
Les frais d’honoraires et de communication en forte hausse
Les
frais d’honoraires ont crû de près de 54
% (VAM) sur la période. Entre 2017 et
2018, les dépenses de ce poste sont passées de 32 000
€ à 119
400
€. Outre le paiement d
es
prestations du commissaire aux comptes (16 100
€), les charges se sont sensiblement accru cette
année-
là en raison de factures de missions d’études et d’assistance relatives à l’ouverture
prochaine du MIN, de frais de cabinets d’avocats dans le cadre de
litiges en cours entre la SEM
et des tiers, et de la consultation de sociétés spécialisées en matière fiscale, sociale et ressources
humaines.
En 2019, le montant des dépenses a atteint 305 700
€. Enfin, de 2020 à 2022, les
honoraires versés ont régulière
ment concerné des missions d’assistance juridique, des missions
de conseil en matière de stratégie financière, la réalisation de diagnostics divers (Bureau
Véritas, Socotec). Toutefois, à défaut d’anticipation dans la définition préalable de ses besoins,
certains de ces marchés ont été conclus par la SEMMINN de gré à gré sans mise en concurrence
préalable, alors que leur montant excédait le seuil de 40 000
€
HT.
Quant aux charges de communication (cf. poste publicité et relations publiques), elles
ont augmenté de 48 % (VAM) sur la période. En 2019, la SEM a passé un marché public en ce
domaine afin de promouvoir l’ouverture du nouveau MIN. Ces charges ont notamment consisté,
ensuite, en l’optimisation du site WEB de la SEM, les relations avec la presse et le
s réseaux
sociaux, les animations du marché et la réalisation de brochures, d’enquêtes, newsletter et
reportages photos et vidéos du MIN. Là aussi, la computation des seuils de passation des
marchés publics aurait dû conduire la SEMMINN à procéder à une mise en concurrence de
certains de ces marchés dont le montant excédait 40 000
€
HT.
Par ailleurs, les frais d’inauguration du nouveau MIN se sont élevés à 135
000
€, ce qui
peut paraître relativement élevé, sachant qu’une des deux journées était consacrée aux
particuliers, lesquels ne sont pas des usagers du MIN.
Des charges de personnel contenues
Les charges de personnel représentent en moyenne 19
% des charges d’exploitation sur
la période sous contrôle. Leur hausse a été contenue
en raison d’un niveau important
d’externalisation (v. supra
« Une forte augmentation des charges liées aux contrats de sous-
traitance »
).
En revanche, la baisse observée du nombre d’équivalents temps plein (ETP), est
compensée par une hausse significative de la rémunération individuelle moyenne, en raison
d’une part relative plus importante de cadres
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
4.1.3
Un résultat net global tendanciellement déficitaire
Sur l’ensemble de la période, le résultat net global est déficitaire de
- 318 046
€, dont
- 224 598
€ sur la seule période 2019 –
2022.
Graphique n° 7 :
Évolution du résultat de la SEMMINN
Source
: CRC d’après comptes de résulta
t de la SEMMINN
Le résultat d’exploitation et financier
Le
résultat d’exploitation, particulièrement déficitaire en 2018, influe sur le résultat net
global de l’exercice. Ce déficit provient d’une baisse du chiffre d’affaires (
- 455 000
€ par
rapport aux deux exercices précédents), liée notamment au départ de certains opérateurs du
MIN sur le pôle agroalimentaire Nantes Agropolia, conjuguée à des charges importantes de
dotations aux provisions pour amortissements de caducité des emprunts et des fonds propres
(soit 1 857 084
€). La SEM devait assumer obligatoirement ces charges avant le transfert du
MIN, afin de pouvoir ainsi, en 2019, procéder aux écritures de sortie de l’ensemble de l’actif
de l’ancien MIN qu’elle avait totalement financé.
En 2019, le défic
it d’exploitation est principalement dû à la hausse des charges
inhérentes aux marchés publics de sous-traitance nécessaires au bon fonctionnement du
nouveau MIN. Ainsi, lesdites dépenses de sous-traitance ont augmenté, de 660 000
€ en
moyenne sur l’ancien
MIN, à 2 258 600
€ la première année de fonctionnement du nouveau
MIN. Par ailleurs, la hausse contractualisée des loyers des anciens opérateurs du MIN (à surface
identique) limitée à une part fixe de 3
% par an (base ancien MIN) jusqu’en 2030, a
nécessai
rement contraint l’évolution du chiffre d’affaires de la société.
Enfin, en 2022, le déficit
d’exploitation, plus modéré, est en lien direct avec l’envolée des prix de l’énergie et au cas
d’espèce de la facture d’électricité de la SEM.
Dans cet ensemble, le résultat financier, bien que déficitaire, ne pèse que très
modérément sur le résultat net global en raison de la charge modérées des intérêts des emprunts
souscrits par la SEMMINN.
-2 000
000 €
-1 500
000 €
-1 000
000 €
-500
000 €
0 €
500
000 €
1 000
000 €
1 500
000 €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat d’exploitation
Résultat net global
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
62
Le résultat exceptionnel
Le résultat exceptionnel a influé sur le résultat net global de manière significative en
2016 et en 2019. En 2016, le résultat de 1 145 518
€ tient à la reprise complète d’une provision
(soit 1 146 200
€) constituée au titre d’un risque de facturation de taxes foncières sur l’emprise
SNCF par Réseau ferré de France
45
. Nantes Métropole ayant acquis le terrain en décembre
2015, la provision ne se justifiait plus.
En 2019, la SEM a procédé d’une part à l’écriture, équilibrée en dépenses et recettes,
de la sortie de l’actif immobilisé de l’ancien MIN, pour 27
739 500
€
46
; l’ensemble des
constructions et aménagements de l’ancien site a été remis sans indemnité à Nantes Métropole.
D’autre part, la SEM a enregistré en produits exceptionnels, respectivement 664
900
€ de
subvention d’indemnisation de Nantes Métropole, suite à des dépenses d’exploitation engagées
cette année-là par la société dans le cadre du transfert et de la mise en exploitation du nouveau
MIN, ainsi que 213 800
€ de droits de première accession, 19
300
€ de produits de cession
et
89 300
€ de reprises
sur provisions pour litige (abandon par la DGFIP d’un potentiel
redressement en matière d’impôt sur les sociétés, d’où la reprise de provisions par la SEM).
Doit également être pris en compte dans le résultat net global, l’impôt su
r les sociétés
acquitté par la SEM, qui est, en cumulé sur la période, de 558 000
€.
Au total, à fin 2022, le résultat net global cumulé de la SEM est donc déficitaire de
318 046
€, sachant que 70
% de ce déficit a été constaté durant la période d’exploit
ation
du nouveau site de Rezé.
Cette situation s’avère d’autant plus inquiétante que depuis
l’ouverture du nouveau MIN, la SEM a bénéficié d’aides publiques notables de Nantes
Métropole qui n’ont pas vocation à perdurer.
Au surplus, le résultat prévisionnel de
l’exercice 2
023
présenté lors du conseil d’administration de
novembre 2023 ne serait que de
848
€ eu égard à la captation de l’essentiel des résultats par Nantes Métropole (293
920
€ au
titre des parts variables). En réponse aux observations provisoires de la chambre, la SEMMINN
a fait valoir que les résultats de l’exercice final 2023 pourraient être meilleurs que prévu.
4.2
Une situation bilancielle préoccupante
La structure du bilan de la SEMMIN a été profondément modifiée depuis l’ouverture
du nouveau
MIN en 2019. L’actif immobilisé de la société a fondu dans la mesure où le
délégataire a été porteur des investissements de premier établissement de l’ancien MIN qui ont
figuré à son bilan, à fin 2018, au titre des immobilisations corporelles nettes des amortissements
pour une valeur de plus de 27
M€. Mais le nouveau MIN a été construit par Nantes Métropole,
qui enregistre dans sa propre comptabilité la valeur de l’ouvrage et les écritures
d’amortissements. Ne figure
nt
donc plus, depuis 2019, à l’actif immo
bilisé de la SEM, que les
45
Une partie de l’assiette foncière ou emprise de l’ancien MIN était la
propriété de la SNCF (soit 7 ha)
que Nantes Métropole, par délibération en date du 19 octobre 2015, a acquis en décembre 2015.
46
L’écriture a été la suivante
: en dépenses, une dotation aux amortissements exceptionnels des biens mis
en concession par la SE
M d’une valeur égale à 100 % du coût d’entrée desdites immobilisations, soit 27
739 500
€
et en recettes, les différents moyens de financement ont été repris au compte de résultat, soit les subventions
d’équipement pour 5
665 000
€, les droits du concédant
pour 565 600
€, la reprise des provisions pour
amortissement de caducité des emprunts pour 17 880 500
€, la reprise des provisions pour amortissement de
caducité des fonds propres pour 3 267 100
€ et la reprise sur provision pour amortissement de caducité
des avances
des collectivités pour 361 300
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
investissements réalisés par ses soins depuis l’ouverture du MIN, et les biens de l’ancien MIN
ayant fait l’objet d’un transfert sur le nouveau site.
À fin 2022, l’actif immobilisé net des
amortissements de la SEM n’est plus que d
e 771 876
€.
Quant au passif, il est marqué par
une dégradation des capitaux propres de la SEM.
4.2.1
Un
actif principalement constitué de l’actif circulant de la SEM
De
2016 à 2018, l’actif de la SEM était constitué essentiellement de l’actif immobilisé,
net des amortissements (soit 89
% du total de l’actif). Depuis l’exploitation du nouveau MIN
en 2019, l’actif est essentiellement un actif circulant, composé notamment des créances clients,
des autres créances et des disponibilités, lequel représente entre 86 % et 93
% de l’actif total.
Les « Créances clients à recouvrer » ont fortement crû entre 2018 et 2019, passant de
163 824
€ à 1
480 004
€ (dont 1
278 804
€ inscrits en clients non encore facturés) en raison du
retard pris par la SEMMINN pour établir les factures des charges locatives dues par les
opérateurs, pour la période allant du 1
er
mars au 31 décembre 2019, ce qui a induit un décalage
d’encaissement du 2
ème
trimestre. Ces sommes ont toutefois été encaissées. Au surplus, début
2020, en raison du premier confinement, la SEM a suspendu le paiement des loyers, aux fins
de soutenir provisoirement certains opérateurs.
La conjugaison de ces situations a mis la trésorerie de la SEM en très forte tension,
puisqu’en juin 2020, celle
-ci a atteint un seuil critique inférieur à 100 000
€.
Cette situation
résulte de la volonté de la SEMMINN de soutenir les entreprises dans le contexte de la crise
sanitaire du COVID jusqu’au maximum de ses capacités.
La société devait ultérieurement
rencontrer les chefs des entreprises concernés par les charges impayées de 2019, pour établir
un plan d’apurement des créances.
Le poste « Autres créances à recouvrer » a aussi fortement augmenté de 2018 à 2019,
de 480 127
€ au 31 décembre 2018 à 1
204 725
€ fin 2019, en raison de l’enregistr
ement en
2019 d’un produit à recevoir d’un montant de 664
996
€, correspondant à l’indemnisation
accordée par Nantes Métropole, au titre des dépenses engagées par la SEM dans le cadre du
transfert et de la mise en exploitation du nouveau MIN.
Dans ce contexte, les disponibilités ont enregistré leur niveau le plus bas au
31 décembre 2019 avec un ratio de liquidité immédiate de la SEMMINN très inférieur à 1 pour
l’exercice 2019.
Hormis cette année-là, la trésorerie nette de la SEM au 31 décembre de chaque
exercice a représenté au moins trois mois de charges de fonctionnement.
4.2.2
Un passif marqué par une détérioration inquiétante du montant des capitaux
propres de la SEMMINN
Le passif de la SEM est constitué de ses capitaux propres, des provisions pour risques
et charges et du passif circulant (dettes et produits constatés d’avance). À fin 2022, la
SEMMINN n’a plus aucun emprunt
à rembourser
auprès d’établissements bancaires.
Les capitaux ou fonds propres de la SEM ont fondu sur la période.
À l’ouverture du
MIN en 2019, le résultat déficitaire de l’exercice 2018, de plus de 1,6
M€, a gravement affecté
la ligne « Report à nouveau » qui est devenue pour la première fois négative sur la période à
hauteur de - 831 265
€. Les capitaux propres s’élevaient à 344
138
€ au 31
décembre 2019 et
représentaient 8,27 % du total du passif.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN RELATI
VEMENT À L’OPÉRATION
DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
64
Fin 2022, le nouveau résultat déficitaire de l’exercice (
- 221 324
€) a fragilisé encore
davantage la SEM. Ses capitaux propres (soit 94 914
€) sont désormais inférieurs à son capital
social (160 000
€).
De plus, pour la première fois, le seul poste « Autres réserves » de la SEM,
d’un montant de 974
777
€, ne compense plus le «
Report à nouveau » déficitaire de
1 055 862
€.
Bien que la SEMMINN ne remplisse pas à la fin
de l’année
2022 les conditions posées
par l’article L.
225-248 du code de commerce lui imposant la reconstitution de ses capitaux
propres,
il apparaît nécessaire qu’elle envisage à court terme de relever le mo
ntant de ses
fonds propres afin d’éviter un passage à des capitaux propres négatifs, dans l’hypothèse
d’un nouveau résultat déficitaire en 2023
. Le directeur de la société a précisé qu’une
réflexion interne portait actuellement sur la possible recapitalisation de la SEM. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, Nantes Métropole a par ailleurs fait valoir
d’une part,
qu’elle se montrait vigilante dans le suivi de la trajectoire financière de la SEMMINN
,
et d’autre
part qu’en raison de l’augmentation progressive des tarifs acquittés par les occupants, l’année
2024 devrait être la première véritable année d’équilibre d’exploitation du
nouveau MIN.
Le faible niveau de capitalisation de la SEMMINN appelle toutefois de la chambre
les observations suivantes. En premier lieu, il en résulte un abaissement du niveau
d’autonomie de l’opérateur vis
-à-vis de Nantes Métropole, pour mener à bien une
politique d’investissement au soutien de son développement.
Le contrôle analogue qui est
susceptible d’en rés
ulter peut donc interroger sur la pertinence du maintien du statut de SEM,
en lieu et place de celui de société publique locale (SPL).
En second lieu, ce faible niveau des
fonds propres a un effet faiblement attractif,
sinon désincitatif, à l’entrée au cap
ital de
nouveaux investisseurs aux côtés de Nantes Métropole
, alors que la SEMMINN évolue dans
un environnement concurrentiel, soumis à de fortes contraintes de redéfinition du modèle des
MIN. En troisième lieu, en l’absence de capitaux propres suffisants et d’une faible capacité de
recours à la dette bancaire, la SEMMINN est dépendante, pour son financement, de Nantes
Métropole en sa qualité d’actionnaire principal. Or cette dernière a fait le choix d’un recours
systématique à un financement de l’activité
de la SEMMINN au moyen de subventions, soit un
financement étranger à toute logique de marché, alors même que la SEMMINN a la nature
d’une entreprise qui exerce une activité économique sur un marché concurrentiel.
Nantes
Métropole en procédant ainsi, en ne recourant pas à des moyens de financement
conformes à un fonctionnement normal de marché, sous la forme notamment d’avances
en compte courant d’associés, ou de quasi
-
fonds propres sous forme d’obligations
convertibles en actions, s’expose au risque que ce
s subventions soient requalifiées en aides
d’
État.
Recommandation n° 3.
(SEMMINN
) Recapitaliser la SEMMINN afin d’assurer la
cohérence des capitaux propres avec la valeur du capital social figurant au passif du bilan.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les
redevances d’occupation d
u domaine public (RODP) constituent le principal
produit du cycle d’exploitation de la SEM (soit en moyenne 60
% du total des produits
d’exploitation)
. Néanmoins, depuis
l’ouverture du nouveau MIN en février 2019, la société a
également bénéficié de contributions notables de Nantes Métropole pour un montant cumulé
de près de 1,7
M€ (soit en moyenne annuelle 8
% des produits d’exploitation)
. Sans ces
contributions,
la poursuite même de l’activité de la société aurait pu être soulevée. La SEM est
donc dépenda
nte des aides publiques versées par l’autorité délégante.
Sur le nouveau site, la SEM refacture aux opérateurs du MIN notamment des charges
de froid, climatisation et chauffage en raison de la centralisation de la production et de
distribution du froid/chaud. Il en résulte une recette comprise entre 11 % et 23 % des produits
d’exploitation selon les exercices entre 2019 et 2022
. Cependant, il ne peut être entièrement
assuré que
la SEMMINN refacture l’intégralité des coûts des charges collectives liées à la
nouvelle installation alors que ces coûts étaient antérieurement supportés par les occupants
sur l’ancien MIN.
Les
charges d’exploitation
ont très fortement progressé depuis l’exploitation du
nouveau MIN. Le poste achats et charges externes est le premier poste de dépenses de la SEM.
Il représente en moyenne annuelle 70
% du total des charges d’exploitation
. Cette hausse
s’explique notamment en raison de l’augmentation des frais d’électricité ainsi que du coût
des
contrats de sous-traitance liés au fonctionnement du marché dont les équipements sont plus
sophistiqués (gestion des déchets, nettoyage, maintenance des biens, sécurité incendie et
sûreté-accueil du MIN).
Les dépenses d’électricité avoisinaient les 170
000
€ en moyenne annuelle sur l’ancien
MIN. Sur le nouveau MIN, elles représentaient 512 000
€ en moyenne en 2020 et 2021 (soit
16 % du total des achats et charges externes). Cette progression est en partie due au fait que
la production de froid est désormais centralisée. Néanmoins, en 2022, sous l
’e
ffet conjugué de
la crise énergétique mondiale
et d’importantes difficultés avec la société de distribution
d’électricité avec laquelle la SEM était liée
,
les charges d’électricité ont
atteint 1,37
M€
, ce qui
a affecté l’équilibre de l’exploitation.
Ces charges sont de plus de 830 000
€ pour 2023.
La
faible part d’autoconsommation électrique tirée des panneaux solaires situés sur la toiture du
MIN n’a pas permis de juguler efficacement cette hausse.
Au final, le résultat d’exploitation cumulé de la SEM est
déficitaire de près de 2
M€
,
dont 1,46
M€ pour la seule période 2019 à 2022 et ce, malgré le versement des contributions
de Nantes Métropole
. Si le résultat financier n’a eu que très peu d’impact sur le résultat net
global enregistré à chaque exercice, en revanche, le résultat exceptionnel, notamment en 2016
et 2019, a permis de minorer le déficit cumulé d’exploitation
. Pour ces deux années-là, le
résultat exceptionnel a atteint 1,1
M€. Dès lors, à fin 2022, le résultat net global cumulé de la
SEM demeure déficitaire de 318 046
€
. 70 % dudit déficit sont imputables à l
’exploitation du
nouveau MIN. Cette situation est
d’autant plus inquiétante que depuis l’ouverture du nouveau
MIN, la SEM a bénéficié d’aides publiques notables de
Nantes Métropole,
qui n’ont p
as
vocation à perdurer.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
66
S’ajoute à ce constat une situation bilancielle de la SEMMINN préoccupante. L
es biens
immobilisés nets des amortissements portés à l’actif du bilan de la SEM ont considérablement
diminué, passant de près de 28
M€ fin 2018 à 772
000
€ fin 2022, dans la mesure où elle n’a
pas assuré le financement ni la construction du nouveau MIN. Néanmoins, sur la période,
excepté en 2019, la trésorerie nette au 31 décembre a été confortable représentant au moins
trois mois de charges d’exploitat
ion.
S’agissant du passif, la SEM n’a plus aucun emprunt auprès d’établissements bancaires
à rembourser en fin de période de contrôle. En revanche, les seules réserves de la SEM (soit
974 777
€) ne compensent plus le résultat négatif cumulé de 1
055 862
€
affiché en colonne «
Report à nouveau ». De plus, le montant des capitaux propres de la société (soit 94 914
€ à fin
2022) est désormais inférieur au montant du capital social de la SEM (soit 160 000
€).
Une
recapitalisation de la société est donc indispensable à très court terme.
5
UNE
PROGRAMMATION
PERFECTIBLE
DE
LA
CONSTRUCTION DU NOUVEAU MIN
5.1
Un
marché de maîtrise d’œuvre aux conséquences financières
insuffisamment anticipées
Nantes
Métropole a conclu par acte d’engagement signé le 8
juin 2015 un premier
marché de maîtrise d’œuvre pour le «
clos et couvert » et les aménagements intérieurs sur la
base d’un programme comportant une surface de bâtiment
48 000 m
2
. Puis, pour tenir compte
de la volonté d’un nombre supérieur d’anciens occupants du MIN de Nantes de s’installer au
sein du nouveau MIN, un second marché de maîtrise d’œuvre pour «
prestations similaires » a
été conclu, sur la base d’une extension de près de 14
000 m² du programme initial.
5.1.1
Une rémunération en partie irrégulière et faiblement maîtrisée du maître
d’œuvre
5.1.1.1
Une rémunération en partie irrégulière
Les deux marchés de
maîtrise d’œuvre (
MOE : marché initial et marché de prestations
similaires) se décomposent entre d’une part, des prestations liées au clos et couvert
décomposées en une tranche ferme correspondant à la mission de base « clos et couvert » dont
la rémunération est forfaitaire et des tranches conditionnelles, 1 à 4, et d’autre part, des
prestations liées aux aménagements intérieurs (tranches conditionnelles 5 à 11), rémunérées sur
une base de prix unitaires horaires appliqués au temps passé déclaré par le MOE.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
Nantes Métropole considère que les prestations liées aux aménagements intérieurs
n’entrent pas dans le champ de la loi MOP, de telle sorte qu’elle n’était pas tenue par
l’obligation d’une rémunération forfaitaire du maître d’œuvre.
À
ce titre, elle estime d’une part,
que les aménagements intérieurs des cases n’avaient pas la nature d’une «
réalisation
d’ouvrage
» et d’autre part, que les tranches conditionnelles 6 à 11 relatives
aux aménagements
intérieurs n
’étaient
pas au rang des missions qu’un maître d’œuvre p
ouvait exercer au sens de
l’article 7 de la loi MOP. La chambre relève qu’il
résulte pourtant des conditions dans lesquelles
les aménagements intérieurs ont été réalisés que
Nantes Métropole ne pouvait exclure
simplement ces marchés de travaux du régime de la loi MOP, dès lors qu’elle en assurait
l’intégralité du financement, qu’elle en était propriétaire, qu’elle en avait cristallisé les
contours au moyen de 70 accords transactionnels, que ces aménagements intérieurs ne
s’assimilaient pas simplement à de simples équipements techniques destinés à
l’exploitation d’un bâtiment
47
.
Au demeurant, la possibilité de « coûts provisoires
» n’empêchait pas la réalisation
d’aménagements intérieurs dont la temporalité et la définition des contours était différée par
rapport à la programmation et l’exécution de la partie «
clos et couvert ».
5.1.1.2
Une rémunération faiblement maîtrisée dans sa partie relative aux aménagements
intérieurs
La
rémunération totale du groupement de maîtrise d’œuvre a été de 12
369 201
€
HT.
Rapporté au montant total des travaux (117 016 820
€
HT), le taux de rémunération du MOE
est de 10,6 %, ce qui est sensiblement élevé compte tenu du niveau de complexité
de l’ouvrage,
sans pour autant être manifestement disproportionné.
Une augmentation très importante de cette rémunération a rendu sa budgétisation
complexe pour la LOMA. La faible visibilité sur les coûts du marché de MOE est
essentiellement imputable aux aménagements intérieurs (tranches conditionnelles 5 à 11).
La rémunération du MOE au forfait sur les prestations liées au clos et couvert a été
globalement tenue : 5 921 259
€
HT. Le marché de MOE principal portait sur une rémunération
totale initiale de 4 260 300
€
HT
48
complétée par l’avenant n
°
4 d’un montant de 164
396
€
HT
pour tenir compte des conséquences du renchérissement du coût des travaux liés à l’installation
des panneaux photovoltaïques en toiture. Concernant le marché de MOE pour « prestations
similaires », la rémunération finale du clos et couvert a été de 1 496 563
€
HT
49
après un
avenant n° 2 de 55 603
€
HT intervenu également en raison de l’installation des panneaux
photovoltaïques en toiture.
En revanche,
la rémunération du groupement de maîtrise d’œuvre pour ces seuls
aménagements intérieurs était prévue à 3 684 459
€ HT avant de passer à 5
695 623
€ HT,
pour enfin atteindre 6 502 942
€ HT, soit une augmentation de
75 % (2 818 483
€
HT).
47
MIQCP, Médiations n° 4 « Périmètre de la loi MOP ».
48
Tranche forme de base : 3 630 000 / Tranche ferme SSI : 36 300 / TC 1 : 302 500/ TC2 : 192 500/ TC3 :
44 000/ TC4 : 55 000.
49
Tranche forme de base : 1 227 773 / Tranche ferme SSI : 12 277/ TC 1 : 102 314/ TC2 : 65 109 / TC3 :
14 882/ TC4 : 18 602.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
68
Cette augmentation a été favorisée par le fait que la rémunération du MOE était sans
maximum et établie
au temps passé sur la base d’un BPU
.
À cet égard, si la SPLA LOMA a refusé de payer près de 16 000
€ de prestations qu’elle
considérait comme étant surfacturées, n
i la LOMA, ni Nantes Métropole n’étaient en mesure
de s’assurer
pleinement
de la réalité des heures décomptées par le MOE en dépit de la présence
près de trois jours par semaine
in situ,
de la responsable des opérations pour la LOMA
.
5.1.2
Le dépassement du coût des travaux
5.1.2.1
Une actualisation incomplète du « coût prévisionnel des travaux »
Le coût prévisionnel des travaux pour le clos et couvert était fixé dans l’acte
d’engagement à 55
000 000
€
HT pour le marché de MOE « initial », et de 18 323 631
€
HT
pour le marché de MOE de « prestations similaires » ; soit un total de 73 323 631
€
HT à la date
de signature des actes d’engagement.
À la suite des avant-projets définitifs (APD), le coût prévisionnel du clos et couvert a
été fixé à 75 356 251
€
HT, tenant notamment compte des surcoûts liés à l’installation des
panneaux photovoltaïques sur le toit.
En application de l’article 7 du
cahier des clauses administratives particulières (CCAP),
l’avenant 4 du marché principal de MOE et l’avenant 2 du marché de prestations
similaires ont
actualisé le montant de l’enveloppe prévisionnelle de travaux et procédé au recalage des
honoraires du MOE à la suite de la décision de Nantes Métropole d’installer des panneaux
photovoltaïques sur le toit du bâtiment.
En revanche, aucun coût prévisionnel concernant les travaux d’aménagements intérieurs
ne figure dans les actes d’engagement des deux marchés de MOE.
Toutefois,
le coût
prévisionnel de ces aménagements tel qu’il résulte des APD a été estimé à
25 644 620
€
HT. Or, ce coût prévisionnel n’a jamais fait l’objet d’engagement du MOE
par avenant à la suite des APD en méconnaissance de l’article 7 du CCAP.
Ce faisant, Nantes Métropole n’était pas juridiquement en mesure d’assurer la
mise en œuvre effe
ctive des stipulations des contrats de MOE
, qui conditionnent pourtant le
pouvoir de contrôle du maître d’ouvrage sur les actions du MOE et sur la détermination d’un
montant de référence déterminé d’après le «
coût prévisionnel des travaux » figurant au contrat.
5.1.2.2
Un « coût de réalisation des travaux » fortement réévalué en raison de travaux
modificatifs initiés par la SPLA LOMA
Le montant cumulé initial de tous les lots des marchés de travaux était de
101 701 583
€ HT
. Le total engagé pour ces marchés
–
avenants compris
–
mais hors
révision, a été de 109 927 244
€
HT à la date de leur règlement, ce qui correspond à un
dépassement de plus de 5 000 000
€
HT
du seuil de tolérance résultant de l’article 15 du
CCAP
. Ce dépass
ement n’a toutefois pas donné lieu à l’application des pénalités prévues à
l’article 17 du marché de MOE compte tenu du fait qu’une part importante des travaux
modificatifs était imputable directement à la SPLA LOMA et non à des demandes du maître
d’œuvre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
5.2
Les marchés publics de travaux relatifs à la construction du MIN
5.2.1
Observations générales
5.2.1.1
Sur la passation des contrats par la LOMA
Le marché public de travaux relatif à la construction du MIN a été alloti en 29 lots.
15
lots ont été conclus sous forme d’ac
cord-
cadre, dont 14 sous forme d’accord
-cadre à bons
de commande pour un montant engagé (hors révision) total de plus de 30 700 000
€ HT
; soit
près de 30 % du montant cumulé de tous les lots (hors révisions) des marchés de travaux.
À l’exception du lot 12
« cloisonnement et portes frigorifiques » qui a donné lieu à
l’émission de trois bons de commande auprès de trois entreprises différentes, tous les autres
marchés à bons de commande ont été mono-
attributaires. Ajoutée à l’absence de minimum et
de maximum, cette organisation a pu renchérir
in fine
la valeur des éléments au bordereau de
prix unitaires (BPU), en restreignant l’accès d’entreprises de taille inférieure. Les autres
marchés de services (hors marché d’assurance) ont, compte tenu de leur caractère
dissociable
du marché principal de travaux, et de leur montant, été conclus dans le cadre d’une procédure
adaptée ou sans procédure de mise en concurrence.
L’intensité de la mise en concurrence appelle les observations suivantes. Sur l’ensemble
des marchés sous mandat LOMA (marchés publics de travaux et marchés publics de services),
9 n’ont reçu qu’une seule offre, 11 marchés n’ont reçu que 2 offres cependant que 9 marchés
ont reçus entre 3 et 4 offres et 6 marchés ont reçus 5 offres et plus.
La faiblesse
du nombre d’offres reçues pour certains lots a été préjudiciable à Nantes
Métropole en aboutissant systématiquement à un renchérissement du coût final de l’ouvrage.
Ainsi, pour les lots ayant reçu 5 offres et plus, le nombre d’offres a exercé une pression
à la
baisse sur le montant finalement retenu de 12,6 % en moyenne par rapport à la valeur
estimative. À l’inverse, pour les lots n’ayant reçu qu’une seule offre, il en a résulté une
augmentation moyenne de près de 6 % par rapport au montant estimatif.
Par ailleurs, pour au moins 2 lots de taille significative
50
, la procédure d’appel d’offres
a été déclarée infructueuse, faute d’offres reçues. Après relance, seules deux entreprises ont
répondu à chacun de ces lots. Pour le Lot 6 il en a d’ailleurs résulté une
augmentation de près
de 4,5
% de la valeur finalement retenue par rapport à l’estimation. Le fait que les marchés aient
été conclus suivant une procédure formalisée d’appel d’offres n’a pas permis à la LOMA de
négocier avec les entreprises candidates, quand bien même une seule offre aurait été remise et
aurait été nettement supérieure à l’estimation initiale.
50
Lot 5 « Menuiserie extérieure aluminium » estimé à 4 050 000
€ HT et Lot 6 «
Serrurerie portes
résistantes au feu » estimé à 2 860 000
€ HT
.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
70
5.2.1.2
Sur
l’exécution financière des contrats par LOMA
L’ensemble des marchés réglés par LOMA pour la construction du MIN sous
mandat de maîtrise d’ouvrage
déléguée (MOD) a représenté un montant de
132 082 093
€
HT, soit 158 241 128
€
TTC
. Ce montant global se décompose en quatre postes
principaux :
- marchés de travaux conclus pour chacun des 29 lots : 140 375 708
€ TTC
;
-
marchés de maîtrise d’œuvre
: 13 462 500
€ et 1
837 795
€
TTC ;
-
marchés d’études
: 1 172 096
€ TTC
;
-
marché d’assurance CCRD
-TRC : 955 699
€ TTC.
La LOMA a en théorie respecté l’enveloppe financière qui lui était assignée dans le
cadre de son mandat de MOD. Ce
respect s’est fait au pr
ix de deux révisions successives, par
avenants n°
3 et 4, qui ont eu pour effet de porter le montant originel de l’enveloppe financière
du mandat de 68 610 000
€
HT à 121 610 000
€
HT (hors révisions) puis 127 677 190
€
HT
(hors révisions). Il importe toutefois de relever les efforts conduits par la SPLA LOMA pour
contenir l’évolution des coûts au moyen de pistes d’économies proposées au maître d’œuvre.
Tableau n° 2 :
Évolution du coût global des travaux
Engagé HT
Avenants HT
Révisions HT
Total réalisé HT
Total réalisé TTC
118 589 772 €
8 798 030 €
4 753 851 €
132 082 093 €
158 241 127 €
Source : CRC
5.2.2
Observations particulières
5.2.2.1
Des
avenants à l’origine d’un renchérissement important de la valeur de certains
lots
Les avenants ont représenté 7,4 % du montant total des marchés réglés par la LOMA
tandis que les règles de révision ont renchéri le coût total des marchés conclus, de près de 4 %.
Ainsi, le montant total versé par LOMA a augmenté de 11,5 % (7,5 % hors clauses de révisions
légales) par rapport au montant initialement engagé. Les conditions dans lesquels certains
avenants ont été signés appellent de la chambre trois séries d’observations.
Premièrement, des avenants à des marchés uniques, subséquents ou à bons de
commande, ont appliqué des prix nouveaux à certains travaux pourtant prévus par le marché, à
seule fin de tenir compte des conditions réelles de leur réalisation. Cette pratique a pu causer
un préjudice financier à la LOMA, toutes les fois que des prix nouveaux étaient appliqués à des
travaux prévus, dont la rémunération était couverte par le versement du prix global et forfaitaire
figurant à l’acte d’engagement
. Par ailleurs, certains avenants ont permis, via des prix
nouveaux, de payer l’entreprise
titulaire du marché
pour des sujétions imprévues qui n’a
vaient
pas eu pour effet de bouleverser l’économie générale du marché.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
Deuxièmement, les avenants conclus sur certains lots (ainsi les lots 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
18, 23 et 29) comportent des prix nouveaux de prestations supplémentaires en quantité très
importante afin notamment de tenir compte
de l’évolution des demandes des différents
opérateurs tout au long du chantier, ce qui interroge tant sur la qualité de la programmation que
sur une éventuelle altération des conditions de la consultation des entreprises, notamment
lorsque le prix de ces marchés reposait sur un bordereau de prix unitaire (BPU).
De plus, les discordances présentes au sein des actes d’engagements de certains lots
concernant la forme du prix
–
prix unitaire ou prix forfaitaire
–
ainsi que le manque de précision
des avenants sur la nature des prix nouveaux appliqués
–
prix unitaires nouveaux au BPU, ou
décomposition de prix forfaitaire
–
interrogent sur une possible modification des conditions de
rémunération du titulaire du lot en cours
d’exécution contractuelle.
Troisièmement, certains avenants représentent un montant élevé (Annexe 2 au présent
rapport). Bien que conformes aux dispositions du code de la commande publique, les
modifications successives d’un même marché ne pouvaient
toutefois avoir pour objet de
contourner les obligations de publicité et de mise en concurrence. Or, pour le seul lot 8, les
augmentations résultant des 12 avenants successifs ont atteint 56 % du montant initial. De plus,
ces augmentations ont eu pour effet d’i
ntroduire un nombre élevé de prix nouveaux. Ainsi, le
lot 8 a fait l’objet de plus de 300 prix nouveaux, via 12 avenants. Outre qu’ils sont en nombre
élevé par rapport au nombre de prix figurant au BPU annexé au l’acte d’engagement initial, ces
prix nouvea
ux, qui s’expliquent notamment par la modernisation de la gare de péage du MIN,
ne sauraient entièrement être vus comme de simples compléments de l’objet initial du marché.
5.2.2.2
Un
recours rétrospectivement peu adapté aux marchés sous forme d’accord
-cadre
à bons de commande
L’importance
relative, des marchés à bons de commande pour la construction du MIN
apparaît peu cohérente, tant au regard de l’objet du marché de travaux, qu’au regard des
conditions dans lesquelles il a été fait usage des bons de commande. Ainsi, pour tenir compte
des différentes demandes de chacun des futurs opérateurs du MIN,
l’essentiel des lots conclus
à bons de commande ont été signés près de deux ans après la signature des accords
transactionnels conclus entre Nantes Métropole et les anciens occupants du MIN, qui
définissaient les aménagements intérieurs requis. De plus, la SPLA LOMA avait, pour chaque
case et sur la base d’un travail très important auprès des futurs preneurs,
défini l’ensemble des
besoins en aménagements intérieurs dès mai 2017.
De même, les conditions de recours aux bons de commande par la LOMA en qualité de
maître d’ouvrage délégué, trahissent l’absence manifeste de nécessité de recourir à ce type de
contrat, en lieu et place de marchés de travaux « ordinaires » à montant préfixé. En effet, à de
rares exceptions, les lots passés par marché à bons de commande n’ont donné lieu qu’à
l’émission de deux bons de commande
; le premier couvrant souvent plus de 95 % de la valeur
totale des bons émis. En préférant des marchés à bons de commande sans minimum ni
maximum
51
, la LOMA a pu contribuer à restreindre l’accès à la commande publique aux
entreprises de taille intermédiaire, ne disposant ni d’une surface financière ni des personnels
suffisants pour s’engager dans la réalisation de travaux sur lesquels elles n’ont que peu de
visibilité quant aux quantités demandées.
51
A la date de signature des accords cadre à bons de commande, LOMA n’était pas tenue par l’obligation
de fixer un maximum. Cette obligation résulte du décret n° 2021-1111 du 23 août 2021 (art. 2).
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
72
Le recours aux marchés à bons de commande s’est traduit par une réduction de
l’intensité concurrentielle, en raison de la faiblesse du nombre d’offres reçues. Sur 14 accords
cadre à bons de comm
ande, 5 n’ont reçu qu’une seule offre. De plus, sur ces 5 marchés,
3
d’entre eux ont abouti à un écart significatif entre la valeur estimée et le montant retenu
52
.
Enfin, des bons de commande ont été irrégulièrement émis par la LOMA au-delà de la
durée maximale de 4 ans, pour un montant total de 51 835
€ TTC. Cette situation a concerné
5 marchés dont les avenants ont été résiliés par la LOMA et payés par transaction.
5.2.3
Les accords transactionnels conclus avec les constructeurs
Nantes Métropole a conclu quatre accords transactionnels respectivement avec la
société titulaire du lot 8, le 26 mai 2020, et avec la société titulaire des lots 10 et 18, le
23 août 2021. Les indemnités prévues à ce titre appellent plusieurs observations.
D’une part,
à la différence de l
’indemnité accordée à la société
titulaire du lot 8
(89 545
€
HT), les indemnités pour sujétions imprévues de 136 880
€
HT (lot 10) et
78 000
€
HT (lot 18) versées par Nantes Métropole
ne font l’objet d’aucune décomposition et
sont donc insuffisamment justifiées.
D’autre part,
la société titulaire du lot 8 a obtenu une indemnisation de 387 664
€. Une
part prépondérant
e de cette indemnité résulte de difficultés dans la conduite de l’exécution du
chantier de construction du MIN. Le versement de cette part
n’appelle pas d’autres observations
de la chambre. En revanche, une seconde part de cette indemnité (107 454
€) constitue la
contrepartie de « travaux supplémentaires ». Or la lecture du protocole transactionnel fait
référence à des travaux qui « ne pouvaient être appréhendés comme des sujétions normalement
prévisibles », ce qui conduit à y voir des sujétions imprévues. Compte tenu du fait que la
rémunération de ladite
société présentait d’une part, un caractère global et forfaitaire et d’autre
part, s’éle
vait à près de 3 200 000
€
HT, ces dépenses liées en réalité à des « sujétions
imprévues »
n’ouvraient
a priori
pas droit à indemnisation. Il en va de même des indemnités
pour « sujétions imprévues » accordées à la société titulaire des lots 10 et 18.
Enfin, les quatre accords transactionnels conclus par Nantes Métropole avec lesdites
sociétés tendent à indemniser les conséquences financières de divers désagréments, liés
notamment à la gestion des délais d’exécution des marchés
, ainsi que des difficultés dans la
coordination des différents opérateurs par le maître d’œuvre. Leur montant cumulé est de
698 628
€
HT.
52
Lot 14 « Ossature métallique » (estimé 1 010
000€ HT
; retenu 1 139 449
€ HT), Lot
15 « Banquette
de protection des cloisons thermiques (estimé 970 000
€
; retenu 1 208 982
€), Lot
18 « Froid industriel
–
distributions intérieures » (estimé 4 800 000
€, retenu 5
250 000
€).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La
construction du nouveau MIN a été réalisée sous maîtrise d’ouvrage publique de
Nantes métropole. La SPLA
Loire Océan Métropole Aménagement
(LOMA) s’est vue confier
un mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée. L’enveloppe financière prévisionnelle a été
respectée au prix de rehaussements successifs par avenants en raison de modifications
importantes du programme des tr
avaux à l’initiative de Nantes métropole
: adjonction d’une
centrale photovoltaïque sur le toit du MIN ; modernisation de la gare de péage ; modification
des locaux à déchets et de leur habillage.
Au final, le coût total de la construction a représenté 132 000 000
€ HT. Le bâtiment a
été livré en février 2019. Il convient de souligner la célérité avec laquelle le chantier a été mené
alors que sa complexité résidait d’une part, dans les incertitudes de sa programmation initiale
et d’autre part, dans l’obligation pour LOMA de coordonner les exigences d’aménagements
intérieurs exprimées par les 70 anciens occupants du MIN de Nantes.
Le marché de maîtrise d’œuvre a été conclu par Nantes
Métropole avec un groupement
de maîtrise d’œuvre
. La
rémunération du maître d’œuvre a été insuffisamment maîtrisée en
raison d’un système de rémunération pour les aménagements intérieurs au temps passé déclaré
par
le maître d’oeuvre. Outre l’irrégularité de ce modèle de rémunération, il ne fournissait pas
à LOMA -
maître d’ouvrage délégué –
une assurance raisonnable quant à la réalité des
déclarations d’heures facturées par le maître d’œuvre.
La LOMA a ainsi identifié et refusé de
payer des éléments considérés comme surfacturés pour près de 16
000€
.
Par ailleurs, le
décompte général et définitif du marché de MOE a été produit
tardivement en 2024
alors même que l’ouvrage
a avait été livré en février 2019.
L’analyse des marchés de travaux conclus pour la réalisation du nouveau MIN atteste
d’une maîtrise globale
du processus de passation et d’exécution conformément aux règles de
la commande publique bien que l’intensité de la mise en concurrence ait pu être faible sur
certains lots. Certains éléments doivent cependant être soulignés. D’une part, il ressort une
utilisation insuffisamment maîtrisée des accords-
cadres à bons de commande. D’autre part, les
modifications du programme de travaux par Nantes Métropole a nécessité la conclusion
d’avenants parfois importants à certains lots.
À cet égard, le recours très importants aux prix
nouveaux interroge sur une éventuelle atteinte au principe d’une égale concurrence.
Enfin, l’allocation d’indemnités dans le cadre d’accords transactionnels pour sujétions
imprévues ou allongement de la durée d’exécution de certains marché
s de travaux apparaît
parfois insuffisamment justifiée.
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMIN
N RELATIVEMENT À L’O
PÉRATION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
74
ANNEXES
Annexe n° 1.
Tableaux financiers de la SEMMINN exercices 2016 à 2022
..................
75
Annexe n° 2. Proportion des avenants par rapport à l’engagement initial
......................
78
Annexe n° 3.
Évolution du fonds de roulement et du besoin en fonds de
roulement 2016 à 2022
...............................................................................
79
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
75
Annexe n° 1.Tableaux financiers de la SEMMINN exercices 2016 à 2022
Tableau n° 1 :
Compte de résultat de la SEMMINN exercices 2016 à 2022
Source
: CRC d’après rapports du commissaire aux comptes
SEMMiNN en €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
VAM 16 - 22
Vente de marchandises
42 537
31 806
30 752
132
0
0
0
Production vendue de biens
68 789
57 598
24 495
928
0
0
0
Production vendue de services
3 985 282
3 963 609
3 541 787
3 923 837
4 047 282
4 381 400
5 200 575
4,06%
Chiffres d'affaires nets
4 096 609
4 053 013
3 597 034
3 924 897
4 047 282
4 381 400
5 200 575
4,06%
Production immobilisée
2 187
1 199
0
Subventions d'exploitation
0
0
6 000
6 000
443 000
344 000
490 576
Reprises sur amortissements et
provisions, transferts de charges
10 649
1 804 679
26 399
715 954
269 340
37 588
170 700
Autres produits
8
1 918
16
8
3
96
842
Total Produits d'exploitation
4 107 266
5 859 610
3 629 450
4 649 047
4 760 823
4 763 084
5 862 693
6,11%
Achats de marchandises
40 227
30 250
29 399
136
0
0
0
Autres achats et charges externes
1 868 203
2 048 620
2 180 073
3 783 314
3 140 905
3 245 246
4 435 072
15,50%
S/Total Charges externes
1 908 431
2 078 870
2 209 472
3 783 450
3 140 905
3 245 246
4 435 072
15,09%
S/Total Impôts, taxes et versem assimilés
50 351
48 698
52 487
33 876
39 999
70 950
61 679
Salaires et traitements
590 600
682 130
738 259
602 737
692 545
699 804
692 621
2,69%
Charges sociales
238 175
270 871
300 510
287 642
355 724
294 138
305 716
4,25%
S/Total Charges de personnel
828 975
953 001
1 038 769
890 378
1 048 269
993 942
998 337
3,15%
Dotations aux amortissements sur immobilisations
117 462
58 146
51 609
52 554
65 183
74 682
87 949
Dotations aux provisions sur actif circulant
58 157
2 084
0
73 043
20 910
19 395
60 995
Dotations aux provisions pour risques et charges
693 597
1 870 166
2 058 584
849 868
458 298
476 759
464 667
S/Total Dotations d'exploitation
869 216
1 930 396
2 110 193
975 465
544 391
570 836
613 610
S/Total Autres charges d'exploitation
1 413
24 387
4 029
36 680
7 321
4 340
10 014
Total Charges d'exploitation
3 658 385
5 035 351
5 414 950
5 719 849
4 780 885
4 885 315
6 118 714
8,95%
RESULTAT D'EXPLOITATION
448 881
824 259
-1 785 500
-1 070 803
-20 062
-122 230
-256 020
Produits Autres valeurs mobilières
22
21
26
26
26
26
3
Autres intérêts et produits assimilés
22 261
12 110
7 365
4 544
678
800
5 457
Total Produits financiers
22 283
12 131
7 391
4 570
704
826
5 460
Intérêts et charges assimilées
74 246
53 283
33 743
20 765
11 982
7 211
7 403
Charges nettes sur cessions de VMP
12
0
0
0
0
0
0
Total Charges financières
74 258
53 283
33 743
20 765
11 982
7 211
7 403
RESULTAT FINANCIER
-51 975
-41 152
-26 352
-16 194
-11 278
-6 384
-1 942
RESULTAT COURANT AVANT IMPOTS
396 906
783 107
-1 811 852
-1 086 997
-31 340
-128 615
-257 963
Produits exceptionnels sur opérations gestion
166 722
0
42 147
214 262
9 594
130 584
136 633
Produits exceptionnels sur opérations en capital
24 500
4 571
1 500
6 917 242
0
1 525
0
Reprises sur provisions et transferts de charges
1 146 194
62 654
0
21 770 756
0
0
0
Total Produits exceptionnels
1 337 416
67 225
43 647
28 902 259
9 594
132 089
136 633
Charges exceptionnelles sur opérations gestion
160 000
0
5 642
0
5 849
0
99 956
Charges exceptionnelles sur opérations en capital
29 715
0
556
23 326
0
1 524
0
Dotations exceptionnelles aux amortiss et provi
2 183
81 172
90 847
27 749 109
1 908
347
38
Total Charges exceptionnelles
191 898
81 172
97 045
27 772 435
7 757
1 872
99 993
RESULTAT EXCEPTIONNEL
1 145 518
-13 947
-53 398
1 129 824
1 837
130 218
36 639
Impôts sur les bénéfices
504 607
240 095
-204 920
18 201
0
0
0
TOTAL DES PRODUITS
5 466 965
5 938 966
3 680 488
33 555 876
4 771 121
4 896 000
6 004 786
TOTAL DES CHARGES
4 429 148
5 409 901
5 340 819
33 531 250
4 800 624
4 894 397
6 226 111
RESULTAT GLOBAL (Bénéfice ou perte)
1 037 817
529 065
-1 660 330
24 626
-29 503
1 603
-221 324
Tableau compte de resultat du SEMMiNN 2016 - 2022
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
76
Tableau n° 2 :
Produits
des redevances d’occupation du domaine public 2016 à 2022 de la
SEMMINN
Source
: CRC d’après rapports du commissaire aux comptes, sachant que les produits «
location emplacement
marché fleurs « sont depuis 2019 intégrés au sein du poste « location cases ou magasins » dans les produits du
nouveau MIN.
Tableau n° 3 :
Autres produits du cycle d’e
xploitation
En €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Autres
produits
10 657
1 806 597
32 415
724 149
713 542
381 684
662 118
Dont
Subventions
publiques
0
0
6 000
6 000
443 000
344 000
490 576
Dont reprises sur
amortissements,
provisions
et
transferts
charges
10 649
1 804 679
26 399
715 954
269 340
37 588
170 700
Source
: CRC d’après rapports du commissaire aux comptes
En €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Location Parcelles terrains
226 824
229 545
178 898
35 898
25 668
26 541
20 368
Location Cases ou Magasins
1 525 021
1 534 008
1 469 345
2 175 604
2 312 488
2 459 271
2 595 981
Location bureaux
0
0
0
38 702
67 380
98 423
103 346
Location Quai poids lourds
0
0
0
142 439
146 980
156 811
164 744
Location Aires stockage
31 070
31 381
32 028
49 826
55 330
53 133
52 003
Location Carreaux vente
113 426
113 178
110 331
94 532
106 686
106 773
106 233
Location Locaux réfrigérés
0
0
0
89 579
99 804
114 295
123 486
Location emplac plate forme primeurs
53 738
54 911
38 093
37 091
42 250
43 825
47 007
Location chambres froides
153 797
161 051
172 195
28 609
0
0
0
Location emplac entrep frigorifique
336 158
337 786
267 290
16 971
0
0
0
Location locaux Bât Admin
72 194
74 778
66 317
7 003
0
0
0
Location emplac Halle marée
281 791
287 399
193 573
18 793
0
0
0
Location emplac marché fleurs
373 992
314 639
265 259
42 464
0
0
0
Location emplac Immeuble Sud
223 362
221 615
211 470
15 321
0
0
0
Location Parcs à palettes
12 485
13 625
13 220
1 386
0
0
0
Location emplac divers
11 653
12 789
16 196
1 192
0
0
0
TOTAL REDEV OCCUP DOM PUBL
3 415 511
3 386 704
3 034 216
2 795 408
2 856 585
3 059 070
3 213 167
REDEVANCES D'OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC 2016 à 2022 SEMMINN
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
77
Tableau n° 4 :
Les composantes du poste « Achats et charges externes » de la SEM 2016 à 2022
Source :
CRC d’après
comptes annuels de la SEM.
En €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Achats carburants (station-service)
40 227
30 259
29 399
136
0
0
0
Achats non stockés
246 852
250 160
249 392
418 125
597 023
567 741
1 407 575
Dont Eau
22 348
23 464
24 770
31 940
42 309
28 359
4 342
Dont électricité
162 701
174 564
168 529
354 237
517 315
508 200
1 370 636
Dont fournitures div et vêts de travail
44 671
37 578
35 518
12 891
28 936
22 920
24 107
Sous-traitance générale
699 264
698 287
580 850
2 258 648
1 715 534
1 829 020
2 068 550
Dont propreté et nettoyage du marché
81 211
81 438
84 775
229 766
256 928
257 140
260 474
Dont déchets (évacuation, traitement
et gestion)
316 479
384 010
357 581
388 844
374 800
390 583
413 598
Dont entretien, réparation biens
166 039
192 070
138 495
457 338
84 080
55 602
90 223
Dont trav, gros entret et renouvell
135 536
40 769
0
0
0
0
56 761
Dont contrat maintenance biens du marché
0
0
0
692 798
683 537
638 906
673 393
Dont sécurité incendie & sûreté
0
0
0
489 903
316 190
409 250
456 214
Dont accueil phys & gestion péage
0
0
0
0
0
77 539
117 888
Locations
449 190
461 257
479 128
149 751
177 096
192 028
180 295
Dont Redev d'occupation à Nantes Métr
390 055
398 489
405 038
0
0
14 432
0
Dont Location centrale Photovolt
0
0
0
63 347
84 448
87 167
82 148
Dont Autres locations
59 135
62 769
74 090
86 403
92 648
90 429
98 146
entretien et répar biens domaine privé
12 380
11 598
13 539
16 899
18 625
15 517
16 419
Frais contrats d'assurance
229 394
229 926
237 845
163 553
131 370
133 239
149 309
Frais d'études et recherches
0
0
0
0
24 700
15 200
118 175
Services extérieurs (Doc, séminaires, conf)
1 951
2 080
4 953
2 299
3 061
2 885
5 317
Personnel extérieur
81 560
103 026
102 870
60 495
27 858
4 328
0
Rémunér interm & Honoraires
21 172
36 192
120 044
306 852
307 062
264 652
269 153
Dont honoraires
19 344
32 011
119 394
305 682
303 283
261 953
256 532
Publicité, relations publiques
14 508
103 410
204 694
274 993
83 282
150 071
153 825
Déplac, missions et réceptions
11 262
10 537
19 268
8 586
3 035
8 065
3 505
Frais postaux et téléphone
6 895
7 783
9 060
11 020
11 725
9 695
9 312
Services bancaires
2 023
2 056
2 047
2 092
2 487
3 009
5 024
Autres services extérieurs
91 573
132 308
156 385
100 992
35 967
43 313
45 971
Total achats et charges externes
1 908 431
2 078 870
2 209 472
3 783 450
3 140 905
3 245 246
4 435 072
Les composantes du poste achats et charges externes de la SEMMINN 2016 à 2022
NANTES MÉTROPOLE, SPLA LOMA, SEMMINN REL
ATIVEMENT À L’OPÉRAT
ION DE
TRANSFERT DU MIN DE NANTES À REZÉ
78
Annexe n° 2.
Proportion des avenants par rapport à l’engagement initial
Marché
Montant initial
Avenants cumulés
Avenants
(%
du
montant initial)
Lot 8
3 174 894 €
1 797 827 €
57%
Lot 29
142 925 €
56 955 €
40%
Fourniture d'extincteurs
et de plans d'évacuations
18 937 €
7 268 €
38%
Lot 9
2 029 907 €
610 313 €
30%
Lot
1
-
Marché
subséquent 4
1 668 805 €
480 218 €
29%
Lot
1
-
Marché
subséquent 2
5 265 507 €
1 262 955 €
24%
Lot 6
2 986 014 €
511 656 €
17%
Lot 5
3 665 451 €
576 683 €
16%
Lot 10
3 910 038 €
484 418 €
12%
Source
: CRC d’après états synthétiques d’exécution financière des marchés par LOMA
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
79
Annexe n° 3.
Évolution du fonds de roulement et du besoin en fonds de roulement
2016 à 2022
En €
2016
2017
2018
2019
2020
20212
2022
Capitaux
propres (A)
6 428 198
7 644 859
5 984 528
344 138
314 635
316 239
94 914
Autres
fonds
propres (B)
565 570
565 570
565 570
0
0
0
0
Provisions (C)
20 277 744
21 053 862
23 201 754
1 780 866
2 043 108
2 519 867
2 871 169
Emprunts
et
dépôts
et
cautionnements
reçus (D)
1 784 376
1 338 287
964 552
645 563
484 456
387 431
336 726
Ressources
stables
(A+B+C+D
=E)
29 055 888
30 602 578
30 716 404
2 770 567
2 842 199
3 223 537
3 302 809
Actif
immobilisé net
(F)
26 079 694
27 769 990
27 766 006
307 417
300 234
434 646
771 876
Fonds
de
roulement (E-
F)
2 976 194
2 832 588
2 950 398
2 463 150
2 541 965
2 788 891
2 530 933
FDR
en
nombre
de
jours
de
charges
courantes
297
205
199
157
194
208
151
Créances
+
CCA (G)
317 032
605 511
654 862
2 694 546
2 106 122
1 154 008
2 172 882
Dettes + PCA
(H)
654 382
516 332
550 513
1 388 319
1 273 008
1 147 346
2 031 534
Besoin
en
fonds
de
roulement (G-
H)
- 337 350
89 179
104 349
1 306 227
833 114
6 662
141 348
Trésorerie
(FDR
–
BFR)
3 313 544
2 743 409
2 846 049
1 156 923
1 708 851
2 782 229
2 389 585
Source
: CRC d’après situation bilancielle des rapports du commissaire aux comptes
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire