COMMUNIQUÉ DE PRESSE
6 septembre 2024
Évaluation de politique publique
L’AIDE FISCALE
À L’INVESTISSEMENT LOCATIF PINEL
En près de 40 ans, plusieurs dispositifs fiscaux de soutien à l’investissement locatif privé se
sont succédé, voire superposés. Selon l’Insee, depuis le début des années 1980, le parc de
logements s’est accru de 1,1 % par an en moyenne en France pour atteindre 36,6 millions
d’habitats au 1er janvier 2022. Le dispositif Pinel, entré en vigueur le 1er septembre 2014,
a entendu promouvoir la construction et la rénovation de logements intermédiaires
destinés aux ménages éprouvant des difficultés à se loger dans le secteur privé ou social.
Il a succédé au dispositif dit « Duflot », dont il reprend les principaux critères. Dès sa
création, cette mesure a visé à répondre à une demande toujours plus importante des
ménages. Elle permet aux particuliers investissant dans des logements de bénéficier d’une
réduction de leur impôt sur le revenu sous certaines conditions. Ces dernières ont connu des
évolutions concernant la typologie des biens concernés, le zonage ou le taux de réduction
fiscale, jusqu’aux annonces d’extinction du dispositif à la fin de l’année 2024. L’évaluation
de la Cour s’est attachée à savoir si le dispositif Pinel avait répondu aux objectifs de
construction et de rénovation de logements de qualité et s’il avait bénéficié aux ménages
visés. Elle intervient au terme de dix années de mise en œuvre de cet avantage fiscal, à un
moment clé où la fin de ce dispositif est actée dans un contexte de crise persistante du
logement.
L'évolution constante du dispositif Pinel et le manque de fiabilité des données fiscales ont
complexifié son évaluation
Le dispositif Pinel, conçu pour stimuler l'investissement dans l'immobilier locatif, attire
principalement des investisseurs aux revenus élevés en quête d’un outil de défiscalisation. En
2023, le montant cumulé de défiscalisation est estimé à 7,3 Md€ et devrait continuer à croître
jusqu’à la fin d’incidence budgétaire du dispositif en 2038, sans que l’administration soit en
mesure de présenter à la Cour un chiffrage exact, mais que cette dernière estime à une dépense
totale de 10 à 12 Md€. Près de 244 000 déclarations fiscales dématérialisées
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concernant le
dispositif Pinel ont été recensées par la Cour, mais leur nombre ne reflète pas la réalité du
nombre de logements effectivement proposés à la location
via
ce dispositif. En effet, ni la
direction générale des finances publiques (DGFiP), ni la direction de l’habitat, de l’urbanisme et
des paysages (DHUP) ne peuvent fournir un chiffre consolidé du nombre de logements
construits ou rénovés grâce à ce mécanisme. En outre, depuis sa création, le dispositif Pinel a
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Période 2014/2021
connu de nombreuses évolutions brouillant l’analyse de ses effets tant en termes d’atteinte de
ses objectifs que de perception claire pour les investisseurs.
Le dispositif Pinel a mobilisé l’épargne des particuliers vers le secteur du logement, sans
que ses effets soient précisément mesurables
Bien que sa performance soit difficile à mesurer précisément, le dispositif Pinel semble avoir
eu un réel effet volume. Très peu utilisée dans le cadre de la rénovation de biens immobiliers,
l’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel a concerné les logements acquis en vente en l’état
futur d’achèvement (VEFA). En matière de requalification urbaine, ou de mixité d’habitat, elle a
contribué au déclenchement d’opérations immobilières qui n’auraient pu, ou moins
rapidement, aboutir sans cette orientation de l’épargne des particuliers. De plus, pour mieux
cibler les territoires dans lesquels les besoins de logement sont les plus significatifs, le dispositif
Pinel a été recentré sur les zones tendues. Ce zonage, de niveau communal, ne permet
toutefois pas de répondre finement aux besoins locaux de logements intermédiaires. Sans
connaissance de la décision finale des investisseurs de recourir ou non aux avantages du
dispositif Pinel, les collectivités ne peuvent pas identifier si les logements revêtiront
in fine
un
caractère intermédiaire. Afin de cibler les territoires en tension, une expérimentation d’un
zonage resserré est menée en Bretagne depuis 2020. Bien qu'elle ait encouragé la densification
et la rénovation de l’habitat en centre-ville tout en limitant l'expansion urbaine en périphérie,
cette approche n’est pas exempte de critiques : ouverture du dispositif dans les zones B2 et C
(les moins tendues) ou encore variabilité locale de l’éligibilité au dispositif.
Le dispositif Pinel bénéficie aux ménages effectivement visés
Principalement constitué de logements d’une surface moyenne de 57 m², le parc de
« logements Pinel » s’adresse majoritairement à des ménages composés d’une ou deux
personnes, dont les revenus correspondent à des plafonds fixés réglementairement. La Cour a
pu constater que ceux-ci étaient de fait respectés. Le dispositif permet à des ménages plutôt
modestes de se loger en zones tendues dans des logements confortables, qualitatifs et
économes en énergie. Il a toutefois été constaté que les plafonds de loyer fixés n’étaient pas
toujours fixés de façon pertinente car pouvant correspondre aux loyers pratiqués dans le
secteur non aidé. Caractérisé par des durées d’engagement de location de six, neuf ou douze
ans, le dispositif Pinel ne peut composer un parc pérenne de logements intermédiaires.
Logiquement, les propriétaires bailleurs sont davantage disposés, à l’issue de leur
« engagement fiscal », à sortir leur bien du « dispositif Pinel ». La revente du bien, lorsque le
marché immobilier est à la hausse, est d’ailleurs très souvent le principal moyen de rendre ce
dispositif financièrement rentable pour l’investisseur.
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