RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
L’AIDE FISCALE
À L’INVESTISSEMENT
LOCATIF PINEL
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Septembre 2024
•
L’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel - septembre 2024
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (03 septembre 2024)
Réponse du m
inistre de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique
...........................................
4
Réponse du ministre de la transition écologique
et de la cohésion des territoires
...................................................................
7
L’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel - septembre 2024
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COUR DES COMPTES
4
RÉPONSE DU M
INISTRE DE L’ÉCONOMI
E, DES FINANCES
ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE
Vous avez bien voulu me transmettre, pour réponse, le rapport
public thématique intitulé « L'aide fiscale à l'investissement locatif Pinel ».
Celui-ci confirme les principales conclusions de précédents rapports et
l'analyse du Gouvernement sur l'efficacité très relative de ce dispositif, qui
a justifié sa suppression au 31 décembre 2024.
Le dispositif Pinel est une réduction d'impôt à l'investissement locatif
mise en place pour promouvoir la construction de nouveaux logements
abordables, sous plafonds de ressources intermédiaires, à destination de
ménages éprouvant des difficultés à se loger. En échange de cette réduction
d'impôt, les bénéficiaires doivent s'engager pendant une période de 6 ou
9 ans, prolongeable, à respecter un plafond de loyer. Comme le rappelle le
rapport, le dispositif Pinel a représenté un coût total pour les finances
publiques de 7,3
Md€
entre 2015 et 2023, dont 1,5
Md€
en 2024.
Malgré ce coût important, le dispositif Pinel a eu un effet ambigu
sur la construction de logements intermédiaires pour les classes moyennes.
Vous calculez que 66 % des investissements locatifs ont recouru au
dispositif entre 2015 et 2020. En lui-même, ce constat ne permet toutefois
pas de conclure à un effet déclencheur du dispositif ou, au contraire, à un
effet d'aubaine.
À cet égard, vous notez, comme la mission de l'Inspection générale
des finances et de l'Inspection générale de l'environnement et du
développement durable (IGF-CGEDD) de 2019
1
, que la fin de l'éligibilité
au dispositif Pinel de communes situées en zone B2 en 2018 n'a pas conduit
à une évolution défavorable du nombre de logements commencés dans ces
collectivités. C'est pourquoi les données issues de l'auto déclaration des
bénéficiaires du Pinel sont à nuancer, même si 79 % d'entre eux déclarent
qu'ils n'auraient pas investi dans l'immobilier en l'absence de l'avantage
fiscal selon votre rapport.
Je note avec intérêt les éléments que la Cour a apportés à
l'évaluation du dispositif Pinel. L'analyse du profil des bénéficiaires,
notamment des jeunes actifs sans enfant, ainsi que les monographies
territoriales, qui s'inscrivent dans une démarche d'analyse territoriale de
la politique du logement, sont particulièrement bienvenues pour apprécier
les réalités du marché du logement au plus près des territoires.
1
IGF-CGEDD,
Évaluation
du
dispositif d'aide fiscale
à
l'investissement locatif Pinel
,
2019.
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Vous n'en rappelez pas moins les défauts du Pinel, déjà soulignés
dans le rapport précité, parmi lesquels un mauvais contrôle des
contreparties et un effet inflationniste sur les prix. Ce sont ainsi 13 % des
logements ayant bénéficié du Pinel qui auraient dépassé le loyer plafond,
une proportion cohérente avec des évaluations antérieures
2
. Compte tenu
du montant de la dépense fiscale, ce taux de non-conformité est
particulièrement important. Vous estimez également que le dispositif Pinel
a eu un effet inflationniste sur les prix immobiliers dans les quartiers où le
volume de Pinel est abondant, davantage qu'un effet général sur les prix
du marché libre. Cette conclusion est à mettre en regard d'autres études
qui concluent à un impact généralisé sur les prix dans les villes denses, de
l'ordre de 6 à 7 % au bout de quelques années
3
. En effet, les dispositifs
d'investissement locatif, en stimulant la demande dans des zones où l'offre
de logement est globalement inélastique, contribuent à tirer les prix
immobiliers à la hausse
Ces résultats mitigés ont été constatés précédemment par une
mission IGF-CGEDD en 2019, plusieurs études économiques
4
et, plus
récemment, par le Conseil des prélèvements obligatoires en décembre
2023
5
. Dans ce contexte, il a été acté la fin du dispositif, effective au
31 décembre 2024. Les bénéficiaires du dispositif pour les logements
acquis avant cette date continueront à bénéficier de la réduction d'impôt
associée, au plus tard jusqu'en 2038
67
.
Pour autant, la suppression du Pinel ne signifie pas la fin du soutien
public à la construction de logements abordables, qui fait l'objet de
mesures complémentaires, plus efficaces.
D'une part, les avantages fiscaux accordés aux investisseurs
institutionnels en faveur du logement locatif intermédiaire (LLI)
demeurent. Depuis 2014, le LLI institutionnel bénéficie d'un taux réduit de
taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 10 % pour la construction de logements
intermédiaires et, depuis 2022, d'un crédit d'impôt sur les sociétés
équivalent à l'exonération de la taxe foncière.
2
IGF-CGEDD, Ibid.
3
Daly, 2023,
L'efficacité du dispositif Pinel en région parisienne
.
4
Trannoy, 2019,
Impact du dispositif Scellier sur les prix des terrains à bâtir
;
Daly,
Ibid.
5
Cour des comptes,
Pour une fiscalité du logement plus cohérente
, 2023.
6
Évaluation des voies et moyens,
annexe au projet de loi de finances pour 2024
.
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6
La loi de finances pour 2024 a élargi ces avantages fiscaux à
l'acquisition-amélioration et aux résidences gérées, ainsi qu'à toutes les
personnes morales, indépendamment de la structure de détention du
capital. La créance est acquise au redevable légal de la taxe foncière et
n'est donc pas transmise aux associés, personnes physiques ou morales, ce
qui diffère donc de la logique de la réduction Pinel. Un arrêté de
reclassement de communes au titre du zonage ABC a également été pris le
3 octobre 2023 pour faciliter le développement de l'accession à la
propriété et du LLI de 4,5 millions d'habitants. Plus récemment, la
signature en mars 2024 d'un pacte de confiance sur le logement
intermédiaire par l'ensemble des acteurs de l'écosystème (assureurs,
bailleurs sociaux, groupes Caisse des dépôts et Action Logement) illustre
la volonté du Gouvernement de poursuivre dans cette direction.
D'autre part, les particuliers ont toujours accès à des dispositifs
dédiés (Loc'Avantages, « Denormandie dans l'ancien », etc.) afin de
soutenir la réhabilitation et la remise sur le marché de logements sous
plafonds de loyer intermédiaires, sans certains inconvénients du Pinel.
Le rapport de la Cour des comptes formule plusieurs préconisations
en cas de poursuite d'une politique publique en faveur du logement
intermédiaire, que le Gouvernement encourage notamment au travers du
projet de loi relatif au développement de l'offre de logements abordables,
dont l'examen avait débuté au Parlement avant la dissolution de
l'Assemblée nationale. Je partage pleinement votre préconisation
enjoignant le Gouvernement à définir
ex ante
des objectifs de constructions
quantifiables et cohérents, ainsi que de mettre en place dès le départ des
outils de suivi et de contrôle du dispositif. Vous appelez également à une
plus grande cohérence entre la durée du statut locatif abordable des
logements concernés et l'effort fiscal consenti par l'État. Je ne peux
qu'approuver ce point et souligne que le régime fiscal du logement locatif
intermédiaire pour les bailleurs institutionnels (TVA à taux réduit et
créance d'impôt sur les sociétés) est consenti uniquement sous condition
pour conserver le statut de logement intermédiaire dans la durée.
Vous préconisez également d'impliquer davantage les territoires
dans la politique du logement. S'il est souhaitable que les dispositifs fiscaux
locatifs tiennent compte avec une maille fine des besoins locaux, ce qui est
le cas de Loc'Avantages qui se fonde sur les données des observatoires
locaux des loyers, une décentralisation du zonage au niveau des territoires
ne peut se concevoir sans maintenir la cohérence d'ensemble d'un dispositif
déjà complexe et ayant des conséquences financières importantes.
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Je prends bonne note de vos observations sur le « Pinel breton »,
qui complètent utilement le rapport intermédiaire remis au Parlement en
mars 2022. Ce rapport soulignait que le choix des territoires éligibles est
cohérent avec l'objectif de cibler les zones les plus tendues afin de favoriser
la construction en centre-ville et la rénovation au détriment de l'étalement
urbain, grâce à un maillage fin. Comme vous l'indiquez, les conclusions de
ce rapport intermédiaire sont toutefois à nuancer car la déconcentration
du zonage s'est également traduite par un élargissement du dispositif à des
zones B2 et C, au risque d'artificialiser les périphéries urbaines. Des
évaluations complémentaires du « Pinel breton » seront donc nécessaires
pour en tirer des conclusions définitives.
RÉPONSE DU MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
ET DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES
Par courrier en date du 10 mai 2024, vous avez bien voulu me
transmettre le rapport thématique cité en objet. Je vous prie de bien vouloir
trouver ci-après les observations que celui-ci appelle de ma part.
Il comporte une évaluation du dispositif sans recommandations,
compte tenu de son échéance au 31 décembre 2024, et formule des pistes
dans l'hypothèse d'une poursuite de la politique en faveur du logement
intermédiaire, auxquelles je souhaite vous apporter les éléments de
réponse suivants,
Tout d'abord, sur la cohérence entre les objectifs de mixité de
l'habitat et l'équilibre économique des opérations, le projet de loi relatif
au développement de l'offre de logements abordables que je viens de
déposer au Sénat vise à développer l'offre auprès des ménages aux revenus
médians éligibles au logement intermédiaire. C'est la raison pour
laquelle je propose de prendre en compte le logement locatif intermédiaire
dans le quota des logements sociaux compris dans le champ de l'article 55
de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains (SRU), pour les communes ne respectant pas leur objectif SRU. Je
suis convaincu que cela favorisera le développement d'opérations
socialement mixtes et facilitera l'émergence d'opérations de production de
logements sociaux.
Par ailleurs, j'ai confié une mission à M. André Yché sur la
transformation de bureaux en logements. Je souhaite en effet accompagner
l'émergence d'une industrie de la transformation des actifs immobiliers en
voie d'obsolescence en développant de nouveaux projets d'urbanisme qui
permettront
d'assurer
le
développement
économique
d'un
secteur
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pourvoyeur d'emplois qualifiés et de richesses. Des réflexions sont donc
actuellement conduites pour inciter à la transformation de bureaux en
logements favorisant également la mixité sociale, tout en préservant la
soutenabilité économique de ces opérations. Le Gouvernement a notamment
soutenu Une proposition de loi visant à accélérer ces opérations.
Sur
la
nécessité
de
maintenir
l'attractivité
du
logement
intermédiaire, je partage l'objectif et des réflexions sont actuellement
menées pour améliorer le dispositif fiscal du logement intermédiaire, afin
d'y attirer l'épargne des particuliers et renforcer les autres dispositifs
existants comme la réduction d'impôt Loc'Avantages ouverte au
développement de l'offre de logements abordables.
Enfin, concernant le besoin d'une plus grande implication des
territoires dans le ciblage du zonage, avec l'expérimentation du dispositif
Pinel en Bretagne instaurée par la loi de finances pour 2020, le
Gouvernement a permis d'adapter son zonage aux besoins des territoires.
Les acteurs locaux de l'habitat ont ainsi été consultés par le préfet de
région pour établir le zonage et les barèmes régionaux du dispositif.
Les premiers résultats de l'expérimentation ont été rendus dans un
premier rapport d'évaluation remis au Parlement en avril 2022. II en
ressort que si la déconcentration a permis de donner plus de marges de
man
œuvre
aux acteurs locaux, notamment pour adapter le zonage au plus
près des besoins d'aménagement territorial, la définition des zones
d'éligibilité
s'est avérée difficile à mettre en œuvre sans accroître la
dépense fiscale et installer ainsi une inégalité de traitement entre la
Bretagne et les autres régions.
Ces analyses seront approfondies par un second rapport
d'évaluation prévu par l'article 164 de la loi de finances pour 2020 modifié
par l'article 92 de la loi de finances pour 2022, à remettre au Parlement le
30 septembre 2024. Les conclusions de ce rapport permettront de préciser
la pertinence d'une plus grande implication des acteurs locaux de l'habitat
dans la définition des zonages. En tout état de cause, le dispositif
Loc'Avantages répond déjà à une partie de ces préoccupations. En effet,
l'innovation portée par ce dernier par rapport au précédent (Louer
Abordable) consiste à définir les plafonds de loyer à une maille plus fine
que la zone ABC, la commune ou l'arrondissement, permettant ainsi de
définir un maillage adapté aux spécificités locales des territoires. Même si
les valeurs de ces plafonds sont établies par l'État, les collectivités
participent Indirectement à leur détermination en finançant et pilotant les
observatoires locaux des loyers qui fournissent les données à partir
desquelles les plafonds de loyer sont calculés.
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