LES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES 2024 -
Fascicule 1
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Dans son rapport sur les finances
publiques locales de 2023, la Cour
avait estimé que la situation financière
des collectivités territoriales et de leurs
groupements (établissements publics
de coopération intercommunale ou
intercommunalités et syndicats) avait
été particulièrement favorable en 2022.
Toutes les catégories d’entités locales
avaient vu, à des degrés divers, leur
situation s’améliorer cette même année.
Comme la Cour l’avait anticipé dans
ce même rapport, les situations
financières des différentes catégories
d’entités locales ont divergé en 2023.
La situation financière des communes
et des intercommunalités a continué
à s’améliorer (+ 1,2 Md€ d’épargne
brute
1
et + 1,4 Md€ d’épargne nette
des remboursements d’emprunts). En
revanche, celle des régions est en repli
(- 0,4 Md€ et - 0,5 Md€) et celle des
départements s’est dégradée (- 4,7 Md€
dans les deux cas à périmètre constant).
La somme de ces évolutions divergentes
se traduit par une baisse globale de
l’épargne des collectivités (- 3,9 Md€
pour l’épargne brute et - 3,8 Md€ pour
l’épargne nette à périmètre constant).
En 2023, une situation financière
favorable pour le « bloc communal »,
mais plus délicate pour les départements
et les régions
1. L’épargne brute correspond au solde de la section de fonctionnement. Cette épargne, nette des
remboursements d’emprunts, correspond à l’autofinancement des dépenses d’investissement.
2
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Les différences de composition des
« paniers de recettes » des entités
locales expliquent ces divergences
d’évolution.
Des recettes moins bien
orientées pour les départements
et les régions, mais qui accélèrent
pour le « bloc communal »
Les produits de fonctionnement des
collectivités, prises ensemble, ont
ralenti (+ 3,4 % contre + 5,2 % en 2022
à périmètre constant).
Principaux affectataires des droits
de mutation à titre onéreux (DMTO),
les départements ont subi en 2023
les conséquences du retournement
du marché immobilier (- 4,5 Md€ de
recettes de DMTO toutes collectivités
confondues), après avoir durablement
bénéficié de son dynamisme. Le
retournement des recettes de DMTO
en 2023 souligne l’inadaptation
du financement des charges de
fonctionnement des départements,
principalement constituées de
dépenses sociales rigides et évolutives,
par un impôt cyclique et volatil.
Épargnes brute et nette des collectivités entre 2017 et 2023 (en Md€)
250
200
150
100
50
0
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Épargne nette
Épargne brute
PRF
CRF
33,9
18,9
35,9
20,3
39
23,4
35
19,2
41,4
25,7
43
26,3
39,6
22,9
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
PRF : produits réels de fonctionnement ; CRF : charges réelles de fonctionnement.
3
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Recettes de DMTO perçues par les départements
entre 2013 et 2023 (en Md€)
DMTO
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
À la suite de la suppression de la
taxe d’habitation sur les résidences
principales en 2021 et de la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises
en 2021 (part régionale) et en
2023 (parts des départements, des
intercommunalités et des communes),
la TVA, qui compense les pertes de
recettes correspondantes, est devenue
la première ressource des collectivités.
En 2023, elle a procuré aux régions plus
de la moitié de leurs produits réels de
fonctionnement (53,4 %), plus du quart
aux départements (28,7 %) et près d’un
quart aux intercommunalités (24,6 %).
En 2022, les recettes de TVA encaissées
par les collectivités avaient connu une
forte augmentation (+ 9,4 %), bien
supérieure à la croissance nominale
de la richesse nationale mesurée par le
produit intérieur brut (PIB). En 2023, à
périmètre constant, les encaissements
de recettes de TVA ont au contraire
moins augmenté (+ 1,9 %) que le PIB
en valeur.
Dans ces conditions, les produits de
fonctionnement des départements ont
reculé (- 1,1 % à périmètre constant),
tandis que ceux des régions ont connu
une augmentation limitée (+ 2,9 %).
En revanche, les produits de fonction-
nement des communes et des inter-
communalités du « bloc communal »
ont vivement progressé (+ 5,8 %).
Le produit de la taxe foncière sur
les propriétés bâties a fortement
augmenté sous l’effet de la
revalorisation des bases (valeurs
locatives cadastrales) en fonction de
l’inflation constatée et de hausses de
taux d’imposition par les communes
qui, sans avoir été plus fréquentes,
ont eu une incidence plus forte sur les
recettes qu’en 2022. Si le produit de
la taxe d’habitation sur les résidences
secondaires est sans commune mesure
avec celui de la taxe d’habitation sur
les résidences principales, supprimée,
il est de plus en plus mobilisé par les
communes, par la voie de hausses de
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Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
La hausse des dépenses de rémuné-
ration (+ 4,7 %) traduit notamment
l’incidence de la revalorisation du
point d’indice de la fonction publique
(+ 1,5 point au 1
er
juillet 2023, qui
s’ajoute à l’effet report sur 2023 de la
hausse de + 3,5 % au 1
er
juillet 2022) et
d’autres mesures salariales (basses
rémunérations) décidées par l’État.
Elle reflète de surcroît la poursuite de
la transformation de la composition des
effectifs (hausse de la part relative des
effectifs de contractuels et de celle
des agents de catégorie A) dans le
sens d’une rémunération moyenne
plus élevée.
La dynamique des dépenses
d’investissement
Malgré la chute de leur épargne, les
collectivités ont continué à investir.
Ainsi, leurs dépenses d’investissement
ont de nouveau fortement augmenté
(+ 4,5 Md€, soit + 6,6 %, niveau similaire
à 2022).
Charges réelles de fonctionnement des collectivités, à périmètre courant,
entre 2017 et 2023 (en Md€)
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
200
150
100
50
0
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Dépenses de personnel
Aides à la personne
et frais d’hébergement
Achats de biens et services
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion courante
Charges financières
Autres dépenses
Charges réelles de fonctionnement
Dépenses hors achats et personnel
Achats de biens et services
Dépenses de personnel
182,5
183,4
186,2
186,1
191,0
200,8
212,6
64,0
64,6
65,6
66,4
68,2
71,7
75,1
37,8
38,7
40,1
38,8
41,0
44,7
48,9
80,7
80,2
80,5
81,0
81,8
84,3
88,6
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Lecture : les courbes hachurées montrent l’évolution des dépenses de personnel
et d’achats (échelle de droite).
taux et de majorations d’impôt. Les
recettes tarifaires et domaniales du
« bloc communal » sont par ailleurs
restées dynamiques.
L’accélération des dépenses
de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement ont
accéléré (+ 6,1 % à périmètre constant
contre + 5 % en 2022 à périmètre
constant) en raison notamment des
effets toujours puissants, directs
comme indirects, de l’inflation sur les
dépenses : hausse du prix des achats
de biens et services (en particulier,
eau, énergie, chauffage et aliments) ;
indexation sur l’inflation des prestations
sociales ; augmentation de la charge en
intérêts de l’endettement financier sous
l’effet de la hausse des taux d’intérêt ;
hausses salariales.
5
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
À titre principal, la hausse des
dépenses d’investissement recouvre
une croissance en volume (à hauteur
de 60 % environ sur les deux années
2022 et 2023).
Hors fonds européens dont elles assurent
la gestion, les régions ont maintenu
leurs dépenses d’investissement, tandis
les départements et, plus encore, les
collectivités du « bloc communal » ont
accru les leurs.
Dépenses d’investissement des collectivités entre 2017 et 2023 (en Md€)
Dépenses d’équipement
Autres dépenses
Subventions d’équipement
Dépenses réelles d’investissement
0
10
20
30
40
50
60
70
80
54,7
57,4
64,8
60,2
63,9
68,3
72,8
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
39,8
11,2
11,7
13,2
14,8
14,8
14,6
14,7
42,6
48,2
42,0
45,8
50,3
55,0
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
6
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Pour l’essentiel, la hausse des dépenses
d’investissement n’a pas été financée
par un recours accru à l’emprunt, alors
que la hausse des taux d’intérêt rendait
ce dernier plus coûteux.
Le montant de l’endettement financier
des collectivités a peu évolué par
rapport à 2022 (près de 188 Md€ contre
près de 186 Md€). Les collectivités en
maîtrisent l’évolution. Au cours des
années récentes, et y compris en 2023,
il a diminué par rapport à la richesse
nationale (à 6,7 % du PIB fin 2023).
La durée théorique de remboursement
des dettes financières par l’épargne
brute s’est détériorée en raison de la
chute de l’épargne brute. À 4,7 années,
cette durée demeure cependant
parfaitement soutenable. Dans le
détail, elle s’élève à 4,5 années pour
le « bloc communal », à 4,2 années
pour les départements et à 6,1 années
pour les régions. Ces niveaux restent
notablement inférieurs aux seuils
d’alerte.
Des fondamentaux qui restent sains,
mais des situations qui appellent
l’attention
Endettement financier (en Md€) et
ratio
de désendettement (en années)
des collectivités entre 2017 et 2023
Encours de la dette (en Md€)
Ratio
de désendettement (en années)
174,6
175,5
175,9
181
183,3
185,8
187,6
150
155
160
165
170
175
180
185
190
6,5
6
5,5
5
4,5
4
3,5
3
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
5,2
4,9
4,5
5,2
4,4
4,3
4,7
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
7
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
N’ayant pas été couverte par
l’endettement, la hausse des dépenses
d’investissement a été financée par un
prélèvement sur le fonds de roulement,
qui s’est traduit par une réduction du
solde excédentaire du compte courant
des collectivités au Trésor (- 4,6 Md€).
Ce dernier avait fortement augmenté
au cours des années récentes. Malgré sa
diminution, il continue à s’établir fin 2023
à un niveau plus élevé qu’à fin 2020.
Entre un endettement maîtrisé et un
compte courant au Trésor toujours
élevé, la situation financière globale
des collectivités en 2023 n’inspire pas
d’inquiétude.
Cependant, le solde du compte courant
des régions au Trésor se situe à un faible
niveau. Fin 2023, cinq départements ont
une épargne nette négative (contre un
en 2022). Le nombre d’entités du « bloc
communal » dont la trésorerie est
négative après déduction de crédits de
trésorerie à très court terme a augmenté
(fin décembre 2023, 497 communes
et 54 EPCI contre 426 communes
et 48 EPCI un an plus tôt). Un grand
nombre de communes ultra-marines ont
des budgets déséquilibrés et retardent
leurs paiements à leurs fournisseurs et
aux organismes sociaux.
La poursuite en 2024 de la baisse
des recettes de DMTO, tandis que
leurs dépenses sociales augmentent
en volume, fragilise notamment une
vingtaine de départements.
8
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Une contribution désormais négative
des collectivités au besoin de financement
des administrations publiques
Compte tenu des règles d’équilibre
de leurs budgets
2
, les collectivités
apportent une contribution structu-
rellement limitée au solde des admi-
nistrations publiques.
En comptabilité nationale, les
collectivités avaient dégagé une
capacité de financement de 3 Md€ en
2022, après 4,5 Md€ en 2021 (syndicats
compris). Elle compensait pour
l’essentiel le besoin de financement
des organismes divers d’administration
locale (ODAL, comme Île-de-France
mobilités ou la Société des grands
projets). Au total, les administrations
publiques locales (APUL) affichaient
un besoin de financement d’ampleur
limitée (- 0,9 Md€ en 2021 et - 1,1 Md€
en 2022).
Sous l’effet d’une progression plus
forte des charges que des produits de
fonctionnement et de l’augmentation
des dépenses d’investissement, les
collectivités connaissent en 2023 un
besoin de financement de 5,5 Md€.
Compte tenu de celui des ODAL, le
besoin de financement des APUL
atteint 9,9 Md€, soit 0,4 % du PIB.
Pour l’essentiel, cette contribution
négative était prévue par la loi de
programmation des finances publiques
2023-2027 (à hauteur de 0,3 %). La
dégradation de la réalisation par rapport
à la prévision traduit l’accélération
des dépenses de fonctionnement, qui
augmentent en volume d’un point alors
que la loi de programmation prévoyait
leur stabilité en volume, et une
augmentation plus forte des dépenses
d’investissement qu’anticipée.
2. La section de fonctionnement doit être équilibrée sans emprunt. L’emprunt est réservé aux
dépenses d’investissement, à l’exclusion de dépenses de fonctionnement comme du refinancement
d’emprunts arrivés à échéance.
9
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Des conditions de la participation
des collectivités au redressement
des finances publiques non définies à ce jour
La loi de programmation des finances
publiques pour les années 2023 à
2027 a prévu que les administrations
publiques locales contribuent au
redressement des finances publiques
par la réduction de leurs dépenses
et de leur endettement rapportés
à la richesse nationale et par la
réalisation d’un important excédent
de financement en 2026 et 2027.
Au sein des administrations publiques
locales, les collectivités et leurs
groupements sont appelés entre 2024
et 2027 à réduire leurs dépenses de
fonctionnement de 0,5 point par an
en volume sur un champ qui exclut les
dépenses d’allocations individuelles de
solidarité et d’aide sociale à l’enfance
des départements.
Cet effort de maîtrise des dépenses de
fonctionnement doit permettre aux
collectivités de poursuivre leur effort
d’investissement, afin notamment de
répondre aux besoins liés à la transition
écologique, et aux APUL de réaliser
l’objectif d’excédent fixé par la loi de
programmation.
La dynamique des dépenses de
fonctionnement et le passage à un
besoin de financement des collectivités
en 2023 vont cependant rendre plus
aléatoire l’atteinte des objectifs de la
loi de programmation.
C’est d’autant plus le cas qu’à la
différence de la précédente loi
de programmation 2018-2022,
appliquée avant le déclenchement
de la crise sanitaire en 2020, la loi
de programmation en vigueur ne
comporte pas de dispositif à même de
permettre la réalisation des objectifs
relatifs aux finances publiques locales.
Le dispositif d’encadrement de l’évolu-
tion des dépenses de fonctionnement
dit des « contrats de Cahors », suspendu
en 2020 du fait de la crise, n’a pas été
reconduit.
Par ailleurs, l’objectif d’évolution
des concours financiers de l’État aux
collectivités continue à porter sur un
périmètre étroit de transferts financiers
(prélèvements sur recettes hors FCTVA
et mission budgétaire Relations avec
les collectivités territoriales), soit 27 %
environ de leur montant total. Pourtant,
l’évolution de ces transferts, qui
représentent plus de la moitié des recettes
des collectivités, a une influence directe
sur celle de leurs dépenses, compte tenu
des règles d’équilibre de leurs budgets.
Les associations d’élus expriment leurs
réticences à l’égard d’une contribution
des collectivités au redressement des
finances publiques.
La question de la mise en place de
mécanismes à même de garantir la
réalisation de l’ensemble des objectifs
de la loi de programmation des finances
publiques 2023-2027 reste ainsi sans
réponse à ce jour.
Compte tenu des disparités de situations
entre collectivités, notamment en
termes de niveau de ressources
pour exercer leurs compétences et
de dynamique spontanée de leurs
différents postes de dépenses, ces
mécanismes devront avoir une portée
différenciée entre les différentes
catégories de collectivités, mais aussi
en leur sein.
ù
10
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2024 - Fascicule 1
Pour 2024, première année d’appli-
cation de la loi de programmation
des finances publiques 2023-2027, la
situation financière des collectivités, en
particulier régionales et départemen-
tales, présente des incertitudes, liées
notamment à l’évolution des produits
de TVA et de DMTO.
Le programme de stabilité transmis à la
Commission européenne en avril a revu
à la baisse les hypothèses de croissance
économique et d’évolution des recettes
publiques relatives à l’année 2024
prévues par la loi de finances pour
2024. Dans son avis sur ce programme,
le Haut Conseil des finances publiques
a estimé que la prévision de croissance
« demeure optimiste, même si elle n’est
pas hors d’atteinte ».
Le programme de stabilité prévoit
une forte croissance spontanée des
recettes de taxe foncière (+ 4,7 %).
Cette évolution favorable au « bloc
communal » est très largement acquise
car elle repose principalement sur la
revalorisation des valeurs locatives
cadastrales des locaux d’habitation
en fonction de l’inflation constatée (à
hauteur de 3,9 %). Le programme de
stabilité anticipe par ailleurs une hausse
spontanée des recettes de TVA proche
de celle du PIB nominal (+ 3,2 %), et
donc comportant une hausse en
volume (de 0,7 point), qui soutiendrait
les régions, les départements et les
intercommunalités. Enfin, il prévoit
que les recettes de DMTO continueront
à diminuer (- 10 %), ce qui conduit à
anticiper une nouvelle détérioration de
la situation financière des départements.
Devant les incertitudes qui affectent
leur situation financière en 2024, les
collectivités disposent de pouvoirs
inégaux sur leurs recettes. Malgré la
suppression de la taxe d’habitation
sur les résidences principales, les
collectivités du « bloc communal »
conservent un ensemble diversifié
de recettes fiscales et non fiscales
dont elles fixent le taux ou le tarif. Les
régions disposent de pouvoirs fiscaux
réduits (majoration du tarif de l’une
des fractions de l’accise sur les produits
énergétiques – ex-TICPE – et de celui de
la taxe d’immatriculation des véhicules
automobiles). Les départements en sont
dépourvus depuis la réaffectation aux
communes de la part départementale
de la taxe foncière sur les propriétés
bâties.
Par ailleurs, les dispositifs d’auto-
assurance dont sont dotées les
collectivités dans un cadre collectif
restent modestes. Fin 2023, 0,2 Md€
de recettes de DMTO étaient mises
en réserve au niveau national. S’y
ajoutent 1 Md€ de mises en réserve
effectuées à leur initiative par un tiers
des départements. Il n’a pas été mis en
place de dispositifs comparables de
résilience financière pour les recettes
de TVA.
Compte tenu des évolutions respectives
de leurs recettes de DMTO et de leurs
dépenses sociales,les départements vont
connaître une situation financière plus
difficile en 2024 qu’en 2023. Les marges
de manœuvre de plusieurs d’entre
eux apparaissent étroites. En dehors
d’un recours accru à l’endettement
financier, elles peuvent être desserrées
en retardant des recrutements, en
réexaminant les subventions versées
au « bloc communal » au vu de la
bonne santé financière globale de ce
dernier ou en différant des dépenses
d’investissement.