r
MINISTÈRE
DE
LA
TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
ET
DE
LA
COHÉSION
DES
TERRITOIRES
Liberté
Égalité
Fraternité
Secrétariat
général
Paris,
le
1
er
mars
2024
L'adjoint
au
secrétaire
général
à
Nos
réf.:
2024030000001
Madame
la
Présidente
de
la
deuxième
chambre
Vos
réf.:
32024-0120
de
la
Cour
des
comptes
Objet
:
réponse
au
relevé
d'observations
définitives
relatives
à
l'AFIT
France
Par
courrier
reçu
le
Z
ef
février
2024,
vous
nous
avez
adressé
le
rapport
cité
en
objet.
Je
vous
prie
de
bien
vouloir
trouver
ci-joint
la
réponse
du
directeur
général
des
infrastructures,
des
transports
et
des
mobilités.
ecologie.gouv.fr
Arche
paroi
sud
92055
La
Défense
cedex
-
Tél.:
33
(0)1
40
81
21
22
Sylvain
LATARGET
1/1
F
MINISTÈRE
DE
LA
TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
ET
DE
LA
COHÉSION
DES
TERRITOIRES
Liberté
Égalité
Fraternité
Le
directeur
général
Madame
la
présidente,
Direction
générale
des
infrastructures,
des
transports
et
des
mobilités
La
Défense,
le
29
février
2024
Madame
Inès
-Claire
Mercereau
Présidente
de
la
deuxième
chambre
Cour
des
comptes
13
rue
Cambon
75100
Paris
CEDEX
011
Votre
prédécesseure
m'a
communiqué,
le
22
janvier
2024,
les
observations
définitives
de
la
Cour
de
comptes
relatives
à
l'Agence
de
financement
des
infrastructures
de
France
(AFITF)
et
m'a
proposé
de
lui
faire
part
de
ma
réponse
à
cette
communication.
J'exerce
bien
volontiers,
par
la
présente,
ce
droit
de
réponse
en
suivant
le
plan
des
observations
définitives.
1)
Concernant
la
programmation
et
le
financement
des
infrastructures
de
transport,
je
remercie
la
Cour
des
comptes
de
mettre
en
lumière
les
progrès
réalisés
au
cours
des
dernières
années,
singulièrement
à
la
faveur
de
la
loi
d'orientation
des
mobilités
et
de
la
création
du
conseil
d'orientation
des
infrastructures
(COI).
Les
«
avancées
importantes
»
qui sont
ici
mises
en
avant
doivent
être
mis
au
bénéfice
des
élus
-
parlementaires
comme
élus
locaux
-
qui
prennent
le
temps,
de
manière
essentiellement
bénévole,
d'apporter
leur
expertise
aux
travaux
du
COI
ou
de
l'AFITF.
Elles
reviennent
également
à
l'administration
qui
soutient
très
largement
les
travaux
de
ces
instances
et
contribue
ainsi
à
assurer
la
cohérence
et
le
suivi
dans
la
mise
en
oeuvre
de
ces
travaux.
Le
modèle
français
présente
en
effet
la
caractéristique,
notamment
par
rapport
aux
modèles
allemand
et
anglais
mis
en
lumière
par
la
Cour
des
comptes,
de
reposer
sur
plusieurs
instances
spécialisées
aux
compétences
bien
définies
:
le
conseil
d'orientation
des
infrastructures
permet,
par
son
expertise
et
son
fonctionnement
reposant
largement
sur
la
concertation
et
le
consensus,
de
proposer
au
Gouvernement
ou
une
plusieurs
trajectoires
pour
les
infrastructures
;
sous
le
contrôle
du
Parlement,
le
Gouvernement
arrête
une
trajectoire
qui
est
mise
en
oeuvre
par
l'administration,
notamment
la
direction
générale
des
infrastructures,
des
transports
et
des
mobilités
avec
les
maîtres
d'ouvrages
des
projets
;
ecologie.gouv.fr
Tour
Séquoia
92005
La
Défense
cedex
Tél.
:
33(0)1
40
81
17
20
1/5
•
l'AFITF
est
l'opérateur
qui
décline
cette
planification
des
grands
projets
dans
son
volet
financier
en
s'assurant
de
l'adéquation
des ressources
spécifiques
qui
lui
sont
affectées
à
ces
projets
;
•
des
instances
spécialisées
apportent
à
cette
trajectoire
et
aux
projets
qui
en
découlent
une
expertise
en
matière
d'évaluation
socio-économique
(secrétariat
général
pour
l'investissement)
et
environnementale
(Autorité
environnementale).
Ayant
un
champ
d'expertise
plus
large
que
les
seules
infrastructures
de
transport,
elles
peuvent
ainsi
contribuer
à
des
regards
croisés
entre
projets
relevant
de
différents
domaines.
Ce
modèle
diffère
de
ceux
de
nos
voisins
allemands
et
anglais
qui
reposent
sur
des
instances
plus
larges,
qui
englobent
une
large
part
des
fonctions
précédemment
décrites.
Il
me
semble,
pour
ma
part,
que
l'originalité
du
modèle
français
permet
d'avoir
une
vision
plus
large
que
celle
des
infrastructures
de
transport,
notamment
dans
l'expertise
socio-économique
et
environnementale,
et
que
les
échanges
rendus
nécessaires
par
les
interfaces
entre
ces
différences
instances
sont
le
gage
d'une
meilleures
solidité
et
cohérence
de
la
programmation
d'ensemble.
S'il
est
toujours
possible
d'améliorer
le
fonctionnement
de
chacune
de
ces
instances
comme
celui
de
l'ensemble
qu'elles
constituent,
il
est
important
de
rappeler
que
les
choix
en
matière
de
mobilités
resteront
toujours,
par
nature,
des
choix
politiques
qu'il
importe
d'éclairer
de
manière
toujours
plus
complète
et
plus
robuste
-
valeur
pour
la
collectivité,
économies
d'énergie
et
de
carbone,
adaptation
au
changement
climatique,
préservation
de
la
biodiversité,
aménagement
du
territoire,
etc.
-
mais
qui
ne
pourront
être
mécaniquement
dictés
par
un
«
ordre
de
mérite
»
défini
dans
l'absolu.
2)
Concernant
l'Agence
de
financement
des
infrastructures
de
transport
de
France
(AFITF)
elle-même,
je
souhaite
apporter
les
objections
suivantes
aux
raisonnements
qui
conduisent
la
Cour
des
comptes
à
proposer
la
suppression
de
l'AFITF
et
la
budgétisation
de
ses
recettes
et
dépenses.
a)
«
Un
faible
poids
du
conseil
d'administration
;
des
pré-CA
plus
importants
que
les
CA
eux-mêmes
»
(titres
des
paragraphes
2.1.1
et
2.1.2,
pages
38
et
40).
La
Cour
des
comptes
semble
regretter
le
consensus
qui
existe
dans
les
travaux
du
conseil
d'administration
de
l'Agence.
En
tenant
compte
du
rôle
opérationnel
de
l'Agence
(cf.
supra),
qui
ne
saurait
se
substituer
au
Parlement
qui
est
le
lieu
de
l'expression
du
débat
démocratique
sur
le
financement
des
infrastructures
de
transport,
ce
consensus
me
semble
fidèlement
refléter
les
progrès
que
l'AFITF
a
réalisés
en
matière
de
gestion,
de
transparence
et
de
qualité
de
l'information
fournie
à
ses
membres
et
au
Parlement.
De
même,
la
Cour
des
comptes
semble
s'étonner
que
l'Etat
accorde
ses
positions
relatives
aux
délibérations
de
l'Agence,
préalablement
au
conseil
d'administration.
Cette
pratique,
consistant
à
préparer
le
conseil
d'administration
en
réunissant
l'opérateur
et
les
administrateurs
représentant
l'État,
est
pourtant
la
norme
depuis
que
la
circulaire
5454/SG
du
Premier
ministre
en
date
du
26
mars
2010
en
a
prévu
la
généralisation.
Concernant
l'ensemble
des
opérateurs,
cette
règle
permet
à
l'État,
personne
morale
unique,
de
soutenir
une
seule
position
dans
les
conseils
d'administration
où
il
est
présent.
2/5
b)
«
la
question
du
périmètre
des
dépenses
»
(titre
du
paragraphe
2.2,
page
44).
Le
constat
de
la
Cour
des
comptes
s'arrête
logiquement
à
l'année
2022,
dernière
année
de
l'exercice
de
la
revue
qu'elle
a
menée.
Or,
le
périmètre
des
dépenses
respectives
du
budget
de
l'État
et
de
l'AFITF
a,
depuis,
évolué
dans
le
sens
de
la
clarification
souhaitée
par
la
Cour
des
comptes.
c)
«
des
recettes
fluctuantes
et
incertaines
»
(titre
du
paragraphe
2.3,
page
46).
Cette
affirmation
recouvre
deux
affirmations
distinctes,
qu'il
faut
resituer
dans
leurs
horizons
temporels
respectifs
:
•
sur
la
période
récente,
les
recettes
de
l'agence
ont
en
effet
pâti
de
la
conjoncture
et
des
crises
qui
ont,
par
exemple,
réduit
les
recettes
des
amendes
radars,
notamment
en
2020
lors
de
la
crise
sanitaire.
Je
note
néanmoins
qu'elles
ont
retrouvé
en
2023
leur
niveau
de
2019
;
un
constat
identique
peut
être
fait
pour
la
taxe
de
solidarité
sur
les
billets
d'avion.
Plus
fondamentalement,
je
rappelle
que
les
recettes
de
l'agence
sont
constituées
en
premier
lieu
de
recettes
tirées
des
usages
de
la
route
qui
ont
joué,
au
bénéfice
de
l'Agence,
un
rôle
d'«
amortisseur
»
de
ces
effets
de
conjoncture
;
•
à
moyen
et
surtout
long
termes,
ces
ressources
tirées
des
usages
de
la
route
sont
susceptibles
de
diminuer
voire
d'être
remises
en
cause
(fin
des
actuelles
concessions
autoroutières
;
réduction
des
consommations
de
carburants
fossiles).
Le
temps
qui
nous
sépare
de
ces
évènements
-
les
premiers
d'entre
eux
interviennent
au
début
de
l'année
2032
-
doit
donc
être
mis
à
profit
pour
travailler
à
une
transition
des
recettes
de
l'agence
pour
en
consolider
le
modèle
de
financement.
Ce
constat
s'applique,
concernant
la
fraction
d'accise
perçue
sur
les
carburants,
à
l'ensemble
des
affectataires
de
cette
taxe,
c'est-à-dire
à
l'Etat
et
aux
collectivités
territoriales.
Il
invite,
plus
généralement,
à
concevoir
et
mettre
en
oeuvre
une
transition
fiscale
articulée
avec
la
transition
écologique,
dans
ses
objectifs
comme
dans
son
calendrier.
d)
«
Un
instrument
de
contournement
de
la
législation
budgétaire
»
(titre
du
paragraphe
2.5.2,
page
55).
Je
souhaite
ici
répondre
point
par
point
à
l'argument
ici
développé,
qui
pourrait
laisser
accroire
que
la
création
de
l'AFITF
ne
respecte
pas
les
règles
budgétaires.
En
effet,
contrairement
à
ce
qui
est
ici
écrit
:
•
le
Parlement
dispose
d'un
pouvoir
de
contrôle
sur
l'affectation
des
taxes
à
l'AFITF,
qu'il
a
lui-même
décidée
et
qu'il
peut
modifier
à
chaque
loi
de
finances
;
en
outre
le
Parlement
vote
chaque
année
le
montant
maximal
de
l'affectation
de
ces
taxes
à
l'AFITF'
;
-
leur
utilisation
dans
la
mesure
où
elle
contribue
aux
objectifs
du
programme
«
Infrastructures
et
services
de
transport
».
l'Article
156
dans
la
loi
n°
2023-1322
du
29
décembre
2023
de
finances
pour
2024,
pour
ce
qui
concerne
le
dernier
budget
voté.
3/5
En
outre,
la
prévision
de
fonds
de
concours
versés
par
l'AFITF
au
programme
est
répartie,
dans
la
présentation
du
projet
de
loi
de
finances,
par
action
c'est
à
dire
avec
le
même
niveau
de
détail
que
la
ventilation
des
crédits
budgétaires
;
•
la
loi
organique
relative
aux
lois
de
finances
(LOLF)
prévoit
explicitement
la
possibilité
d'affecter
des
recettes
à
des
dépenses,
de
sorte
que
l'affectation
des
recettes
fiscales
à
l'AFITF
est,
en
tout
point,
conforme
aux
dispositions
de
la
LOLF;
•
les
versements
réalisés
par
l'AFITF
à
l'État
ont
bien
le
caractère
de
recette
non
fiscale,
sauf
à
nier
l'autonomie
de
gestion
de
l'agence.
Le
fait
que
ces
versements
ont
pour
origine
des
taxes
affectées
n'est
pas
un
argument
suffisant
pour
leur
conférer
une
nature
fiscale.
Retenir
une
telle
lecture,
qui
n'est
pas
celle
de
la
LOLF,
reviendrait
en
effet,
par
exemple,
à
rendre
impossible
pour
les
collectivités
publiques
-
financées
majoritairement
par
l'impôt
-
le
versement
de
fonds
de
concours
à
l'État.
Cet
usage
du
fonds
de
concours,
qui
est
celui
retenu
de
longue
date,
par
exemple
dans
les
volets
«
mobilités
»
des
contrats
de
plan
Etat
-
régions
n'a,
à
ma
connaissance,
jamais
été
remis
en
cause
par
la
Cour
des
comptes
;
•
l'intention
de
l'AFITF
dans
le
versement
de
fonds
de
concours
est
parfaitement
caractérisée
dans
des
conventions
précises
et
détaillées,
qui
sont
approuvées
par
son
conseil
d'administration.
La
conclusion
de
la
Cour
des
comptes
selon
laquelle
«
au
regard
de
l'ensemble
des
développements
précédents,
le
statu
quo
est
peu
défendable
»
(page
57)
apparaît
donc
particulièrement
étonnante
puisque
la
démonstration
qui
la
précède
ne
convainc
pas,
du
point
de
vue
du
droit
budgétaire
comme
en
fait.
De
même,
l'alternative
présentée
pour
se
substituer
à
l'AFITF
est
biaisée
par
le
choix
de
comparer
une
option
de
budgétisation
à
celle
de
la
création
d'un
compte
d'affectation
spéciale
puisqu'un
tel
compte
«
ne
constitue
pas
le
bon
outil
de
gestion
de
crédits
pluriannuels
»
(page
58).
La
Cour
des
comptes
confirme
ici,
dans
une
formulation
plus
neutre,
un
constat
qu'elle
a
établi
de
longue
date
sur
«
l'inadaptation
de
la
formule
du
compte
d'affectation
spéciale
pour
financer
des
investissements
qui
s'exécutent
sur
plusieurs
années
»
2
.
Au
final,
le
fait
que
la
Cour
des
comptes
défende
le
principe
de
l'universalité
budgétaire
et
soutienne
une
position
plutôt
défavorable
aux
agences,
en
application
de
ce
principe,
est
parfaitement
compréhensible.
Néanmoins
la
proposition
de
budgétisation
de
l'AFITF
qui
en
découle
présente
un
bilan
coûts
/
avantages
très
clairement
défavorable
par
rapport
à
son
maintien,
en
tenant
compte
de
la
réalité
des
avantages
qui
résulteraient
de
cette
proposition
de
suppression
de
l'AFITF.
Ces
avantages
se
résument,
en
fait,
à
un
seul
élément
:
une
plus
grande
application
du
principe
de
l'universalité
budgétaire.
2
Cour
des
comptes,
Rapport
sur
l'exécution
des
lois
de
finances
en
vue
du
règlement
du
budget
de
l'exercice
2000,
page
108.
La
Cour
des
comptes
renouvelle,
dans
cette
publication,
cette
analyse
en
l'appliquant
au
fonds
d'investissement
des
transports
terrestres
et
des
voies
navigables.
4/5
Je
constate
que
c'est
le
raisonnement
qui
a
été
tenu
par
les
Gouvernements
successifs
qui
ont
eu
à
se
prononcer
sur
cette
question.
En
maintenant,
dans
le
total
respect
des
règles
budgétaires,
cette
exception
au
principe
d'universalité
budgétaire
que
constitue
l'agence,
ils
ont
réaffirmé
leur
attachement
à
l'identification
de
recettes
très
majoritairement
carbonées
pour
financer,
dans
le
long
terme,
le
développement
de
mobilités
aux
deux
tiers
décarbonées,
l'AFITF
étant
le
moyen
le
plus
efficace
pour
les
affecter,
conformément
au
vote
du
Parlement,
aux
projets
et
en
vérifier
la
bonne
utilisation.
Pour
conclure,
la
création
de
l'Agence
de
financement
des
infrastructures
de
transport
de
France
et
sa
pérennité
s'expliquent
par
le
temps
long
qui
caractérise
la
concrétisation
des
projets
d'infrastructures
de
transport.
Cet
enjeu
de
long
terme
justifie
que
soient
dépassés
les
deux
principes
budgétaires
suivants
:
l'annualité
dans
la
mesure
où
la
réalisation
des
infrastructures
de
transport
se
traduit
par
des
engagements
successifs
de
tranches
fonctionnelles
(étude
d'avant-projet
sommaire,
acquisitions
foncières,
études
d'avant-projet
détaillé,
travaux
préparatoires,
mesures
compensatoires,
réalisation
de
l'infrastructures,
des
aménagements
connexes,
etc.)
avec
des
pas
de
temps
bien
supérieurs
à
l'année
;
cette
caractéristique
rend
d'autant
plus
nécessaire
la
détermination
d'une
trajectoire
robuste
des
infrastructures
sur
une
durée
qui
dépasse
celui
des
programmations
budgétaires
;
•
l'universalité
afin
d'affecter,
dans
la
durée,
au
financement
des
projets
des
ressources
qui
présentent,
en
outre,
la
caractéristique
d'incarner
la
transition
écologique
en
mobilisant
des
recettes
carbonées
pour
financer
des
mobilités
décarbonées.
Je
vous
prie
d'agréer,
Madame
la
présidente,
l'expression
de
ma
considération
distinguée.
Rodolphe
Gintz
Signature
numérique
de
Rodolphe
GINTZ
rodolphe.gintz
Date
:
2024.02.29
21:50:06
+01'00'
5/5